UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA FACULDADE DE ARQUITETURA PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ARQUITETURA E URBANISMO

VERA MAMEDE ACCIOLY

PLANEJAMENTO, PLANOS DIRETORES E EXPANSO URBANA: FORTALEZA 1960-1992

Salvador-BA 2008

VERA MAMEDE ACCIOLY

PLANEJAMENTO, PLANOS DIRETORES E EXPANSO URBANA: FORTALEZA 1960-1992

Tese apresentada ao Programa de Ps-graduao em Arquitetura e Urbanismo, Faculdade de Arquitetura, Universidade Federal da Bahia, como requisito parcial para a obteno do grau de Doutora em Arquitetura e Urbanismo.

Orientador: Prof. Dr. Antnio Heliodrio Lima Sampaio

Salvador 2008

TERMO APROVAO

VERA MAMEDE ACCIOLY

PLANEJAMENTO, PLANOS DIRETORES E EXPANSO URBANA: FORTALEZA 1960-1992

Tese aprovada como requisito parcial para obteno do grau de Doutor em Arquitetura e Urbanismo, Universidade Federal da Bahia, pela seguinte banca examinadora:

ANTNIO HELIODRIO LIMA SAMPAIO__________________________________ Doutor em Estruturas Ambientais Urbanas, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de So Paulo Universidade Federal da Bahia JOS BORZACCHIELLO DA SILVA______________________________________ Doutor em Geografia Humana, Universidade de So Paulo Universidade Federal do Cear ANA FERNANDES____________________________________________________ Doutora em Amenagement et Environement, Universit de Paris XII (Paris- Vale-de Marne), Frana Universidade Federal da Bahia PEDRO DE ALMEIDA VASCONCELOS___________________________________ Doutor em Geografia, University of Ottawa,U.O., Canad Universidade Federal da Bahia

MARIA AUXILIADORA DA SILVA________________________________________ Doutora em Geografia, Universit de Strasbourg I, Frana Universidade Federal da Bahia

Salvador, 14 de novembro de 2008.

A Nair e Alsio, meus pais, por terem me ensinado a amar os livros. Enio e Iana, meus filhos, por nossa caminhada solidria. Caio e Dara, meus netos, a quem dedico imenso amor.

AGRADECIMENTOS

Os desafios vencidos na elaborao desta tese, trabalho solitrio e de responsabilidade individual foi possivel pelas inestimveis contribuies e estmulos recebidos em especial de: Phillip Gunn, emrito professor, com o qual revelei o meu desejo de participar de um doutorado, constituindo suas aulas o despertar inicial, para questes ainda no vislumbradas;. Jos Liberal e Margarida, professores do Departamento de Arquitetura e Urbanismo, por suas recomendaes ao Programa de Ps-Graduo da UFBA, evidenciando-se a convivncia solidria da professora Margarida desde nosso trabalho junto Unidade Curricular de Histria da Arquitetura e do Urbanismo. Griselda, mediadora atenciosa na escolha do orientador. Heliodrio, por aceitar a orientao do trabalho, a oportunidade das reflexes sobre as teorias e prticas do Urbanismo e pela leitura criteriosa ps-exame de qualificao. Aos professores Ana Fernandes e Pedro Vasconcelos, professores que aceitaram participar da Banca de Qualificao, ressaltando-se as crticas e sugestes da Prof. Ana que propiciaram a reestruturao do trabalho; Prof ngela, Prof. Pasqualino, Prof. Paulo Ormindo e demais professores com os quais tive oportunidade de participar em disciplinas que abriram novas perspectivas de anlise. Liana, amiga e profissional competente, pela primeira leitura, estmulo e sugestes apontando as questes substantivas. Professores e amigos do Departamento de Geografia que ajudaram a superar as crises diante deste desafio, Cllia com sua solidariedade, em todos aspectos, incentivo, idias, correes; Jos da Silva e Zenilde, que apesar das inmeras responsabilidades, tiveram disponibilidade para ler e discutir o trabalho; Vera Feijo, colega e amiga muito presente, que me acompanhou desde os primeiros passos em So Paulo e me prestou inestimvel contribuio como urbanista da Seinf-PMF, fornecendo dados e interpretando informaes; Maryvone que contribuiu na obteno das informaes e no trabalho de recuperao dos mapas; Iara com a qual compartilhei angstias e desafios. Marisa, pelo convvio e troca de experincias no Grupo de Estudo sobre Cultura e Cidades;
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Linda Gondim pela oportunidade de participao no Grupo de Estudo sob sua coordenao e pelas inestimveis sugestes de bibliografia; Mnica Oliveira, por disponibilizar importantes documentos sobre o PDDUFOR e transmitir suas experincias da elaborao da sua monografia no Curso de Cincias Sociais; Aos colegas de curso, em So Paulo, em especial, Virginia Pontual, e, em Salvador, Patricia, Liana, Luciene, Loureno, pelas reflexes e, principalmente pela amizade e solidariedade; Nelson, Fran, Samuel, Paulo Filho por comprtilharem a apresentao final Minha famlia Enio, filho, Alessandra, nora, que me ajudaram nos momentos de aflio durante os trabalhos de impresso da tese. Iana, filha, que leu cuidadosamente o trabalho e contribuiu na apresentao, acompanhando-me na defesa. ; Miranda, pela escuta, que possibilitou reconhecer-me a partir do meu desejo. Vianey Raimundinaha e Socorro pela reviso dos primerios textos. Tercia, amiga do corao pela meticulosa reviso final; Socorro, que alm de ajudar-me nas tarefas domsticas revela sabedoria e sensibilidade ao lidar com as pessoas, especialmente meus netos.

Fortaleza Ao longe, em brancas praias embalada Pelas ondas azuis dos verdes mares, A Fortaleza a loura desposada Do sol-dormita, sombra dos palmares. Loura de sol e branca de luares, Como uma hstia de luz cristalizada, Entre verbenas e jarmins pousada Na brancura de msticos altares. L canta em cada ramo um passarinho... H pipilos de amor em cada ninho, Na solido dos verdes matagais. minha terra, a terra de Iracema, O decantado e esplndido poema De alegria e beleza universais.

Paula Ney

RESUMO

Este trabalho investiga os limites e as possibilidades do planejamento urbano oficial em Fortaleza, em trs momentos de constituio da metrpole. Discute as experincias representadas pelos planos diretores, marcada por diferentes vises tcnicas e polticas: o Plano Diretor da Cidade de Fortaleza (PDCF), de 1963, o Plano de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de Fortaleza (Plandirf), de 1972 e o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Fortaleza (PDDUFOR), de 1992. A trajetria analtica sob a tica da produo e estruturao do espao possibilitou relacionar plano e ao, ou seja, as representaes e as aes no contexto da expanso urbana. Este percurso permitiu desvendar como ocorreu a constituio do campo do planejamento urbano, a escolha das vertentes norteadoras das propostas, a estruturao dos planos e sua relao com a expanso urbana. Conforme a anlise, o planejamento oficial, na qualidade de instrumento executivo e normativo do governo municipal, mostra relaes diferentes entre tcnica e poltica. No entanto, estes planos no se constituram em referencial de gesto e tiveram limitado reconhecimento dos agentes pblicos e privados, s considerados quando atendiam a interesses de controle e domnio social. As legislaes de uso e ocupao do solo, de carter regulador, foram mais incisivas na definio do desenho da cidade. Em cada momento histrico, os planos e normatizaes, embora diferenciados em relao aos pressupostos tericos, metodolgicos e abrangncia, tm contribudo para a valorizao diferenciada entre reas da cidade e promovido a segregao socioespacial. O PDCF, fundamentado na vertente do comprehensive planning e o Plandirf, na vertente sistmica, embora com orientaes tcnicas diferentes, tm em comum a leitura tcnica, a viso abrangente, as diretrizes de carter indicativo, a desvinculao das propostas das condies polticas e financeiras da administrao local, portanto propostas que privilegiam a racionalidade tcnica. O PDDUFOR representa uma nova alternativa de reforo da dimenso poltica do planejamento urbano, pautada na vertente participativa e redistributiva. No entanto, as condies polticas e institucionais locais limitaram a implantao deste processo em Fortaleza. Palavras-chave: planejamento urbano; plano diretor; urbanismo; expanso urbana.

ABSTRACT

This work investigates the limits and possibilities seen in the official urban planning of Fortaleza within three constitution instances of metropolis. It discusses the praxis that is represented by guiding plans. That praxis is marked by different technical and political visions as revealed in the following experiences: The City Directing Plan (PDCF) in 1963, The Integrated Development Plan for the Metropolitan Area of Fortaleza (Plandirf) in 1972 and the Urban Development Directing Plan of Fortaleza (PDDUFOR) in 1992. The analytical path built according to a vision of space production and structuring made possible to relate plan and action, that is, representations and actions within the context of urban expansion. This path helped reveal how the urban planning field was shaped, how its guiding proposition sources were chosen, how the plans were structured and what was their relation to urban expansion. According to the analysis, the official planning in its capacity of strategic and normative power of the City Administration shows different relations between technique and politics. However, those plans that did not shape themselves as an administrative referential, received very little credit from private and public agents, and were recognized only when served interests turned to social domination. The laws regulating the use and occupation of the land they were more incisive in shaping up the city. At every historical moment the plans and regulations, although differentiated in their theoretical, methodological and encompassing propositions, have contributed a stratified valorization to areas of the city and promoted a socio-spatial segregation. The PDCF shaped as a comprehensive planning, and the Plandirf modeled according to a systemic approach, although having different technical orientations, share a common basis which includes technical research, encompassing vision, indicative guidelines, and separation of propositions from political and economic conditions issuing from the local administration, that is, propositions that favor a technical rationale. In spite of the PDDUFOR being a new approach aimed at reinforcing the political dimension of urban planning based on a participation and distributive. The introduction of this process was hampered by political conditions in Fortaleza. Key words: Urban Planning, Directing Plan, Urbanism, Urban Expansion.

Lista de Mapas Mapa 1- Mapa do Cear Mapa 2- Planta de relevo e curvas de nvel de Fortaleza Mapa 3- Planta das bacias hidrogrficas de Fortaleza Mapa 4- Planta do Porto, e Villa da Fortaleza, elaborada por Antnio da Silva Paulet em 1813 Mapa 5- Planta Exacta da Cidade, elaborada por Adolpho Herbster, em 1859 Mapa 6- Planta da Cidade de Fortaleza e Subrbios, de 1875, de autoria de Adolpho Herbster Mapa 7 - Planta da cidade de Fortaleza na Administrao Revolucionria (1932) Mapa 8- Plano de Remodelao e Extenso da Cidade de Fortaleza, do arquitetourbanista Nestor de Egdio Figueiredo (1933) Mapa 9- Remodelao e Extenso da Cidade de Fortaleza, elaborao de Jos Otaclio Sabia Ribeiro (1947) Mapa 10- Planta da Cidade de Fortaleza, elaborada pelo Servio Geogrfico do Exrcito em 1945 Mapa 11- Planta da expanso urbana (1932, 1945 e 1968) Mapa 12- Plano Diretor da Cidade de Fortaleza, elaborado por Hlio Modesto em 1962 Parquias Mapa 13- Plano Diretor da Cidade de Fortaleza em 1962- sistema virio Mapa 14- Plano Diretor da Cidade de Fortaleza em 1962- centros de bairros Mapa 15- Legislao de Uso do Solo do Plano Diretor da Cidade de Fortaleza (Lei n 2126) Mapa 16- Planta de expanso urbana (1968) Mapa 17- Plano de Desenvolvimento Urbano da Regio Metropolitana de Fortaleza, de 1972- sistema virio Mapa 18- Legislao do Plano de Desenvolvimento Urbano da Regio Metropolitana de Fortaleza de 1972 Mapa 19- Legislao do Uso e Ocupao do Solo (Lei n4486) Mapa 20- Legislao do Uso e Ocupao do Solo (Lei n5122-A) Mapa 21- Legislao do Uso e Ocupao do Solo (Lei n5122-A) Mapa 22- Planta de expanso urbana (1988) Mapa 23- Plano de Desenvolvimento Urbano de Fortaleza, de 1992-sistema virio Mapa 24- Plano de Desenvolvimento Urbano de Fortaleza, de1992 macrozoneamento Mapa 25- Plano de Desenvolvimento Urbano de Fortaleza, de 1992 microzoneamento Mapa 26- Planta expanso urbana (2000) 89 91 92 98 101 103 104 119 121 122 130 148 150 152 155 165 195 201 203 205 206 210 243 244 246 265

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LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

Adufc Associao dos Docentes da Universidade Federal do Cear AGB Associao dos Gegrafos do Brasil Anpur Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional Ansur- Associao Nacional do Solo Urbano Astef Associao Tcnica Engenheiro Paulo Frontim Aumef- Autarquia da Regio Metropolitana de Fortaleza BEC- Banco do Estado do Cear BNB Banco do Nordeste do Brasil BNH- Banco Nacional da Habitao CDL Clube dos Diretores Lojistas CEB Comunidade Eclesial de Base Cepal Comisso Econmica para a Amrica Latina Ciam Congresso Internacional de Arquitetura Moderna CIC Centro Industrial do Cear CL- Clube de Literatura e Artes CNDU Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano CNBB-Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil Codef Coordenadoria de Desenvolvimento Urbano de Fortaleza Coelce- Companhia Energtica do Cear Cohab- Companhia de Habitao CPPD Comisso Permanente de Acompanhamento do Plano Diretor CTC-Companhia de Transportes Coletivos Daer Departamento Estadual de Estrada de Rodagem DCE- Diretrio Central dos Estudantes Dner Departamento Nacional de Estrada de Rodagem Dnocs- Departamento Nacional de Obras Contra as Secas DAU- Departamento de Arquitetura e Urbanismo Emcetur- Empresa de Turismo do Estado Emplasa Empresa Metropolitana de Planejamento de So Paulo Emlurb- Empresa de Urbanizao de Fortaleza Incorpa- Incorporadora Patriolino Ribeiro Etene Departamento de Estudos Econmicos do Nordeste Fauusp- Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo Fecomercio- Federao do Comrcio FBFF- Federao de Bairros e Favelas de Fortaleza Fiec Federao das Indstrias do Estado do Cear FGTS- Fundo de garantia por Tempo de Servio Finor- Fundo de Investimento do Nordeste GTDN Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste IJF Instituto Jos Frota IAB Instituto dos Arquitetos do Brasil Ibam Instituto Brasileiro de Administrao Municipal IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IFTPGC - Internacional Federation of Town Planning and Garden Cities Ipase - Instituto de Aposentadoria e Segurana Iphan Instituto de Patrimnio Histrico e Artstico Nacional Iplam Instituto de Planejamento Municipal IPTU- Imposto Predial e Territorial Urbano Inic- Instituto Nacional de Imigrao e Colonizao Lomf Lei Orgnica Municipal de Fortaleza Luos Lei de Uso e Ocupao do Solo MNRU Movimento Nacional de Reforma Urbana

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OAB- Ordem dos Advogados do Brasil ONG Organizao No-Governamentais PAM- Plano de Ao Municipal PCdoB Partido Comunista do Brasil PDCF Plano Diretor da Cidade de Fortaleza PDLI- Plano de Desenvolvimento Local Integrado PDDUFOR Plano de Desenvolvimento Urbano de Fortaleza Plagec-Plano de Governo do Estado do Cear (1971-1975), do governo Csar Calls Plaig-Plano de Ao Integrada do Governo (1967-1971), do governo Plcido Castelo Plameg IPlano de Metas Governamentais (1963-1966), do governo Virglio Tvora Plameg II-Plano de Metas Governamentais (1979-1983), do segundo governo Virglio Tvora PlandirfPlano de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de Fortaleza PlanedPlano Estadual de Desenvolvimento (1983-1987), do governo Gonzaga Mota PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro PMF- Prefeitura Municipal de Fortaleza Proafa- Fundao de Assistncia s Faveladas da Regio Metropolitana de Fortaleza PSB Partido Socialista Brasileiro PSDB Partido da Social Democracia Brasileira PT - Partido dos Trabalhadores PUB Plano Urbanstico Bsico de So Paulo PMF- Prefeitura Municipal de Fortaleza Reffsa Rede Ferroviria Federal RMF Regio Metropolitana de Fortaleza RPAA Regional Planning Association of America Sagmacs Sociedade de Anlises Grficas e Mecanogrficas Aplicadas aos Complexos Sociais Same- Servio de Assistncia ao Mendigo Sarem Secretaria de Articulao com Estados e Municpios SBPC Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia Scap- Sociedade Cearense de Artes Plsticas Seinf- Secretaria de Infra-Estrutura da Prefeitura Municipal de Fortaleza Semace Secretaria do Meio Ambiente do Estado do Cear Serfhau Servio Federal de Habitao e Urbanismo Serviluz Servio de Luz e Fora de Fortaleza Sesi Servio Social da Indstria Sinduscon Sindicato da Indstria da Construo Civil SIT- Sistema Integrado de Transportes Sudene Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste Sudec- Superintendncia de Desenvolvimento do Cear Sumove Superintendncia de Obras Pblicas Suop Secretaria de Urbanismo e Obras Pblicas Suplam Superintendncia de Planejamento do Municpio UFC- Universidade Federal do Cear USP- Universidade de So Paulo

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SUMRIO

16 1 INTRODUO PARTE I- PROCESSOS URBANOS E O URBANISMO/ PLANEJAMENTO URBANO 2 PRODUO SOCIAL DO ESPAO 3 URBANISMO: EM BUSCA DE UMA DELIMITAO CONCEITUAL 3.1 URBANISMO MODERNO E A RAZO DA SUA EXISTNCIA NA SOCIEDADE CONTEMPORNEA 3.2 VERTENTE DO URBANISMO/ PLANEJAMENTO URBANO 3.2.1 Vertente Funcionalista 3.2.2 Vertente Organicista 3.2.3 Vertente Sistmica 3.3 PLANO ESTRATGICO 3.4 PROJETO URBANO 4 ALGUMAS EXPERINCIAS DE URBANISMO/ PLANEJAMENTO URBANO NO BRASIL 4.1 OS PLANOS DE MELHORAMENTO URBANO 4.2 OS PLANOS DE REMODELAO URBANA 4.3 OS PLANOS DIRETORES FSICO-TERRITORIAL 4.4OS PLANOS DIRETORES DE DESENVOLVIMENTO LOCAL INTEGRADO 4.5OS PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVO OU REDISTRIBUTIVO 4.5.1 Antecedentes da Constituio de 1988 5 OS PLANOS E A EXPANSO URBANA DE FORTALEZA: DA CIDADEPORTURIA CIDADE-METRPOLE 5.1 CONSIDERAES SOBRE A CONFIGURAO ESPACIAL DE FORTALEZA 5.2 AS PLANTAS DE EXPANSO URBANA E A HEGEMONIA DE FORTALEZA 5.2.1 As Plantas de Expanso Urbana e os Cdigos de Posturas 5.2.2 A Cidade Hegemnica na Rede Urbana do Cear 5.3 OS PLANOS DE REMODELAO URBANA E A CIDADE MODERNA 5.3.1 Os Planos de Remodelao Urbana 5.3.2 A Cidade Moderna e Civilizada

28 29 40 41 51 52 55 60 63 65

68 68 70 72 74 78 78 88 88 94 97 105 116 118 124

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PARTE II- PLANEJAMENTO URBANO E AES EM FORTALEZA 6 OS PLANOS DIRETORES FSICO-TERRITORIAL E O ALVORECER DA METRPOLE REGIONAL 6.1 IDERIO SOBRE PLANEJAMENTO URBANO DE HLIO MODESTO E ADINA MERA 6.2 O PLANO DIRETOR DA CIDADE DE FORTALEZA 6.3O PLANO DIRETOR DA CIDADE DE FORTALEZA E A EXPANSO URBANA ENTRE 1962 E 1972

133 134

138 144

164 7 OS PLANOS DE DESENVOLVIMENTO LOCAL INTEGRADO E A METROPOLIZAO ANTECIPADA 7.1 O IDERIO DO PLANEJAMENTO URBANO EM JORGE WILHEIM 7.2 A VISO DE CSABA DEAK SOBRE O MTODO MoSAR 7.3 O PLANO DE DESENVOLVIMENTO INTEGRADO DA REGIO METROPOLITANA DE FORTALEZA 7.3.1 Proposta para a Regio Metropolitana 7.3.2 Proposta para o Municpio de Fortaleza 7.4 O PLANO DE DESENVOLVIMENTO INTEGRADO DA REGIO METROPOLITANA DE FORTALEZA E A EXPANSO URBANA ENTRE 197292 8 OS PLANOS DE DESENVOLVIMENTO URBANO E A METRPOLE DE DUAS FACES: COMPETITIVA E INFORMAL 8.1CONSTITUIO ESTADUAL DE 1988 E LEI ORGNICA DO MUNICPIO DE FORTALEZA DE 1989 8.2 O PLANO DE DESENVOLVIMENTO URBANO DE FORTALEZA DE1992 8. 2.1 O Ponto Crtico do Plano de Desenvolvimento Urbano de Fortaleza: A Legislao de Uso e Ocupao do Solo 8.3 O PLANO DIRETOR DE DESENVOLVIMENTO URBANO DE FORTALEZA E A EXPANSO URBANA ENTRE 1992 E 2006 9 CONSIDERAES FINAIS 172 176 183 185 192 199

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228 231 234 253 256 269 282 294

10 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS 11 REFERNCIAS DOCUMENTAIS

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1 INTRODUO O estudo das representaes do espao, configuradas em planos diretores no contexto da expanso urbana, apresenta um aspecto significativo ao entendimento das prticas urbanas. Tal aspecto, embora no seja a nica via, possibilita a reflexo sobre o papel da ao oficial planejada no desenvolvimento socioespacial das metrpoles brasileiras. Fortaleza compartilha da condio de metrpole perifrica com outras aglomeraes urbanas da Regio Nordeste (Recife e Salvador), revelando um momento histrico de reproduo da cidade no movimento de mundializao do capital. Por representar um dos ncleos urbanos que comanda parte significativa da vida econmica, poltica e cultural da Regio Nordeste do Brasil, Fortaleza cenrio importante para compreender as prticas de planejamento urbano. Aqui, o urbano continua comandado pelo Estado, com forte peso das migraes rurais decorrentes da baixa produtividade da economia e da estrutura fundiria concentrada. Atualmente, os fluxos migratrios nacionais e mundiais, atrados pelas polticas pblicas dos quatro ltimos governos, dinamizadas pelas atividades tursticas, pela indstria da construo civil e pelas atividades especulativas, tm introduzido elementos modernos, alterando o contedo do urbano. S a partir da dcada de 1980, a populao urbana do Cear supera a rural, enquanto no restante do Brasil isto acontece desde a dcada anterior. Conforme o Censo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) 2000, a populao de Fortaleza atinge 2 141 402 habitantes, ou seja, 28,82% da populao total do Estado do Cear. Apesar das polticas do governo do Estado, de descentralizao industrial, e das atividades tursticas e das polticas de modernizao da agricultura e dos recursos hdricos, a capital ainda preserva a condio de primazia. Tal circunstncia refora o papel polarizador comercial, de servios e cultural o qual tem influncia metropolitana, estadual e regional, contribuindo para o quadro de desnvel em relao s demais cidades do Estado. O trabalho ora desenvolvido aborda as prticas de planejamento urbano governamental em Fortaleza, representadas pelos planos diretores, com vistas a evidenciar a relao entre plano e aes em trs momentos de

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constituio da cidade-metrpole, entre 1963 e 2000: os Planos Diretores Fsico-Territorial e o Alvorecer da Metrpole Regional, os Planos de Desenvolvimento Integrado e a Metrpole Antecipada e os Planos de Desenvolvimento Urbano Participativo e a Metrpole de Duas Faces. As representaes e as aes entre os diferentes agentes e o Estado, na esfera do governo municipal, podem explicitar sobre as especificidades da formao urbana de Fortaleza e suas prticas urbanas no quadro das cidades do Nordeste e do Brasil. A investigao desenvolvida neste estudo objetiva propiciar uma reflexo sobre as teorias e metodologias do planejamento urbano no contexto atual da metrpole de duas faces, em Fortaleza. Referida denominao advm da sua configurao, revelada na tessitura urbana complexa e contraditria, marcada pela convivncia entre as duas cidades: a cidade competitiva, moderna, includa no circuito da economia nacional e mundial, espacializada nos condomnios fechados, flats, hotis de luxo, shopping centers, torres empresariais, e a cidade informal, ligada economia local e de sobrevivncia, com tipologias arquitetnicas tradicionais, disseminadas nos interstcios do urbano, nos espaos perifricos e nas reas de risco. Para efeito de anlise das prticas urbanas foram utilizadas trs modalidades de documentos: plantas, planos e legislaes. Tais

representaes renem intenes que podem orientar as aes urbanas (individuais, coletivas e institucionais) combinadas ou independentes, que ao serem adaptadas realidade socioespacial passaram a ter contedo especfico. Na qualidade de idealizaes, as representaes do espao so formas de codificao realizadas, seja por projees cartogrficas, seja por planos que espacializam as relaes sociais. Significam, portanto, instrumentos de controle e domnio do espao, revelando relaes de interesse ou de conflito. Os mapas e os planos diferenciam-se quanto s tcnicas de

representao, metodologia, e definem opes caracterizadas por contedo ideolgico e poltico. Estes, em especial, os planos, ao expressarem intenes e projetos de cidade, esto relacionados ao lugar de Fortaleza na histria econmica, poltica e cultural do Brasil.

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O entendimento das representaes do espao no contexto da expanso urbana remete a uma periodizao, a qual vincula a anlise do espao dimenso temporal. A sugesto de Santos (1994) compatibiliza-se com o caso da anlise das representaes que, como planos diretores, podem promover mudanas, alterando as configuraes espaciais e territoriais, nas quais so fundamentais a noo de regime e ruptura. A definio de periodizao baseou-se nas especificidades das temporalidades em Fortaleza, explicadas pela sua posio no contexto nacional. Assim, a periodizao das prticas espaciais no coincide com as mudanas econmicas e polticas ocorridas em temporalidades diferentes, embora articuladas. Diante disto, a periodizao foi estabelecida atentando para o lugar Fortaleza no movimento da vida e na dinmica das relaes de produo, nele includas a produo, circulao, distribuio e consumo, com sua influncia mtua. Neste trabalho as prticas de planejamento urbano, entendidas no contexto da expanso urbana da cidade de Fortaleza, foram definidas em trs etapas: a) os pioneiros, entre 1824 e 1932, representados pelas plantas de expanso, os cdigos de posturas e as intervenes setoriais; b) os planos de remodelao urbana, entre 1932 e 1963, expressos nos planos de melhoramento e no primeiro cdigo urbano; c) os planos diretores entre 1963 e 2000. O estudo em pauta aborda a terceira etapa, representada pelos planos diretores os quais, na qualidade de instrumento executivo e normativo da esfera do governo municipal, marcam momentos diferenciados da relao entre ao tcnica e poltica. Estas prticas manifestam-se em trs subetapas: Primeira etapa- Plano Diretor da Cidade de Fortaleza (PDCF), Lei n 2128,1 realizado sob a coordenao do arquiteto urbanista Hlio Modesto (1960-1963), serviu de diretriz para as gestes municipais dos generais Cordeiro Neto (19591962) e Murilo Borges (1963-1966) e do engenheiro Jos Walter Barbosa Cavalcante (1967-1971). Esta vertente de planejamento urbano fundamenta-se

Aprovada em 20/3/1963 e publicada no Dirio Oficial de 23/3/1963.

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no iderio tcnico-cientfico, representado pelo enfoque do comprehensive planning. 2 Segunda etapa- Plano de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de Fortaleza (Plandirf), elaborado entre 1970-1972, pelo Consrcio Serete S.A. Engenharia SD Consultoria de Planejamento Ltda, Jorge Wilheim Arquitetos Associados, sediado em So Paulo. Este plano teve vigncia de dezenove anos e vigorou na gesto dos seguintes prefeitos: Vicente Cavalcante Fialho (19711975), Evandro Aires de Moura (1975-1978), Luiz Gonzaga Nogueira Marques (1978-1979) e Lcio Gonalo Alcntara (1979-1982 . A Lei de Uso do Solo baseada no Plandirf Lei n 4.486, de 27/2/1975, foi elaborada pelas Comisses Especiais, sob a direo da Coordenadoria de Desenvolvimento Urbano de Fortaleza (Codef), e a Lei n 5122-A/1979, foi elaborada pelo corpo tcnico do Instituto de Planejamento do Municpio (Iplam). Serviu de orientao s gestes de Jos Arago e Albuquerque Jnior (1982-1983), Csar Cals de Oliveira Neto (1983- 1985), Jos Maria Barros Lima (1985-1986) e Maria Luiza Fontenele (1986-1989). Sua proposta fundava-se na vertente sistmica3 que objetiva viabilizar a poltica urbana centralizada do governo militar. Terceira etapa- Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Fortaleza (PDDUFOR), Lei n 7 061/1992, realizado em 1990-1992, pela equipe de

tcnicos do Iplam, teve vigncia no perodo das administraes de Ciro Gomes (1989-1991), Juraci Magalhes (1991-1992), Antnio Cambraia (1993-1996) e Juraci Magalhes (1997-2000) e (2001-2004). Nesta etapa, o plano foi realizado com base na Constituio de 1988 e reincorporou a proposta do Movimento Nacional de Reforma Urbana (MNRU), fundamentando-se na vertente redistributivista. Conforme j referido, a anlise das prticas de planejamento urbano evidencia as intenes, a escala de abrangncia e os diferentes impactos das aes em trs momentos de constituio da cidade-metrpole.
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A vertente do comprehensive planning foi amplamente difundida no Brasil nas dcadas de 1950 e 1960 e serviu de referncia formulao de planos em diversas cidades. 3 Tal vertente assenta-se numa viso tecnocrtica e caracteriza-se por um diagnstico baseado em dados estatsticos e demogrficos que relacionam os problemas urbanos ao crescimento demogrfico. A ideologia subjacente ao projeto de cidade norteia-se pela racionalidade tcnica, portanto desconhece os processos sociais urbanos, objetivando a modernizao acelerada das estruturas urbanas, necessria internacionalizao da economia.

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Os procedimentos metodolgicos, deste estudo, basearam-se em Vasconcelos (2002) e Santos (1985), a partir de uma periodizao na qual se incluem as representaes do espao no contexto histrico mundial, nacional e local, identificando: o movimento das idias sobre as prticas urbanas em cada perodo, relacionadas a alguns aspectos relevantes-econmicos, polticoinstitucionais e cultural-ideolgicos; os agentes sociais, diferenciados em cada perodo que desempenharam aes decisivas na produo e apropriao do espao, destacando o Estado; e as aes, inseridas na expanso urbana (processo social), de forma a identificar as motivaes das decises (escala mundial, nacional, estadual e local), as intenes, manifestas ou latentes, e os impactos espaciais. Conforme Villaa (2001), diferenciam-se duas escalas de aes: as relativas s alteraes estruturais e as que traduzem o movimento cotidiano de significao dos lugares. As primeiras so aes de reestruturao socioespacial, as quais acarretam mudanas funcionais, econmicas, polticas e simblicas, e as segundas so readaptaes socioespaciais que ressignificam os lugares sem interferir nas relaes de poder e nas sociabilidades. As transformaes socioespaciais realizam-se no prprio movimento de reproduo das relaes capitalistas e do movimento da vida, pelas aes do Estado, entre as quais as mediadas pelos planos (diretrizes executivas e normativas). Tais mudanas so, cada vez mais, determinadas pelo ncleo do sistema mundial, exercendo impactos nos arranjos espaciais, cuja natureza e escala dependem das circunstncias locais. Nesta perspectiva analtica, entende-se a cidade como uma produo histrica, coletiva e cumulativa, a revelar momentos de reproduo das relaes sociais, das relaes de dominao e de reproduo da vida, cuja dinmica expressa a complexidade e a contradio do processo de apropriao realizado por diferentes agentes e mltiplas representaes. As representaes, ao expressarem projetos de cidades, alteram o curso normal do desenvolvimento da cidade e so passveis de interferir nas relaes de poder ou nas relaes simblicas vigentes. Os planos, ao orientarem e induzirem aes de diferentes agentes, produzem alterao ou reestruturao do espao, com efeitos nos valores do espao material, simblico e funcional. Entre estes agentes incluem-se o Estado, nas esferas federal, estadual, municipal, as diversas fraes do capital, as camadas sociais
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e os indivduos, diferenciados quanto categoria de pertencimento e ao nvel de poder, em cada momento da constituio da cidade-metrpole. Neste estudo, o Estado representado pelo governo municipal, e o planejamento urbano constitui um instrumento tcnico, limitado, mas necessrio e indispensvel gesto da cidade. Durante o sculo XIX, em Fortaleza, as primeiras experincias urbanas tiveram como referncia plantas de expanso urbana, elaboradas por engenheiros de formao militar, e os cdigos de posturas, sob as diretrizes de teorias mdico-sanitaristas. J as prticas urbansticas anteriores s

experincias dos planos diretores governamentais traduzem-se em nica experincia: o Plano de Remodelao Urbana de Fortaleza, elaborado por Jos Otaclio Sabia Ribeiro (1945-1948), do qual resultou o primeiro Cdigo Urbano. Em 1932, Nestor de Egdio Figueiredo fizera uma proposta, apresentada, porm, em etapa de anteprojeto, sem continuidade pelas inexistncias de condies institucionais e de reconhecimento dos agentes pblicos locais. Estas circunstncias refletem o contexto terico-institucional-poltico ligado s prticas urbanas do governo municipal em Fortaleza. Na esfera do governo estadual, a prtica de planejamento s passou a ser reconhecida e valorizada na administrao de Virglio Tvora, atrelada s mudanas nas diretrizes polticas nacionais, de onde emergiu a valorizao das polticas regionais, veiculadas pelo BNB (Banco do Nordeste do Brasil) e pela Sudene. Como notrio, as estratgias das polticas regionais, assentadas no projeto nacional de industrializao sob os auspcios da Sudene, exigiam a modernizao das estruturas urbanas que supostamente passam a ser instrumento-meio de eliminao das desigualdades sociais, para o

desenvolvimento do Pas. Na esfera do governo municipal, foi significativo, o retorno de profissionais arquitetos, formados no Rio de Janeiro e Recife e incorporados ao corpo docente da Escola de Engenharia, os quais contriburam para o intercmbio das novas teorias urbanas. Tudo isto ensejou a ampliao do debate sobre o urbano focado na necessidade dos planos globais, viabilizadores das polticas pblicas, como forma de imprimir uma racionalidade tcnica s prticas administrativas capazes de assegurar a participao em programas federais, para obteno de recursos e legitimao das aes governamentais.

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Assim, a reflexo sobre as concepes do planejamento urbano governamental leva a entender o Estado, representado pelo governo municipal, a partir do contexto nacional/mundial, como forma de desvendar as motivaes e as escolhas tcnicas que orientaram o projeto de cidade, considerando as questes: Qual o substrato das diretrizes tcnicas? Qual o impacto dos projetos de cidade destas vertentes, traduzido nas aes dos agentes relacionadas expanso urbana? Qual o reconhecimento destes planos pelos agentes responsveis pela produo da cidade? Estes planos constituem-se planos de governo? A trajetria analtica exige a recuperao da histria da origem e a razo fundante do urbanismo, seus desdobramentos e especificidades como campo de atuao sobre o urbano. Esta recuperao possibilita relacionar plano e ao, ou seja, as representaes e as orientaes das aes planejadas sobre o urbano, o que permite desvendar como se deu a constituio do campo do urbanismo/planejamento urbano, a escolha das vertentes que

fundamentaram as propostas, a estruturao dos planos e sua relao com a expanso urbana, de modo a discernir as prioridades a serem redefinidas. A presente pesquisa, ao discutir a relao entre plano e aes, procura analisar o plano (diretrizes e normas) e as aes implementadas, no contexto da expanso urbana. Nesse sentido, o ponto de partida identificar a motivao e as escolhas das vertentes tcnicas dos planos no contexto da expanso urbana de Fortaleza, e o ponto de chegada analisar a relao entre as idealizaes e as aes dos diferentes agentes. O interesse por esta pesquisa surgiu da atividade desta autora como docente da disciplina Histria da Arquitetura e do Urbanismo e da aspirao de trabalhar junto Unidade Curricular de Planejamento Urbano, pelo seu envolvimento com os movimentos sociais urbanos por meio do Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB) e do exerccio profissional. A pesquisa um esforo de compilao da escassa documentao e de reconstituio do material cartogrfico (fotos, cpias xerogrficas). O conjunto da documentao, alm de servir de base documental para este trabalho, tem o intuito de contribuir com a prtica de ensino e de pesquisa. Fator, tambm instigante refere-se, por um lado, s reflexes tericas sobre os questionamentos dos paradigmas urbansticos existentes, apontando
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para a necessidade de uma redefinio da relao entre tcnica e poltica nestas prticas. Por outro lado, a perspectiva terica da viso do espao como produo social e, portanto, fonte de poder social. No campo do urbanismo, as reflexes sobre as prticas urbanas psSegunda Guerra centram-se na crtica aos rumos tomados pelo movimento moderno que privilegiou a viso tcnico-cientifca. O teor da crtica reside na parcialidade da racionalidade instrumental. Esta concepo de espao funcional, abstrato, homogneo, no contempla as racionalidades sociais, estticas e simblicas. Mencionadas idias foram frutos de debates no interior dos Congressos Internacionais de Arquitetura Moderna (CIAMs), que

reivindicavam a recuperao da dimenso esttica e simblica da arquitetura da cidade. Montaner (2000) analisa as diferentes abordagens e as classifica em: fenomenolgica, estruturalista, iconogrfica, existencialista e ps-estruturalista. Tais vertentes fundamentaram propostas de projetos de renovao urbana, a despeito da limitada influncia nas prticas de planejamento urbano. Os estudos no campo das cincias sociais tambm tiveram avanos significativos, desde as dcadas de 1960 e 1970, com vistas a entender a relao entre espao e sociedade, destacando-se, especialmente, as vises sob a tica marxista. Alguns autores sobressaem como referncias nestes estudos: Castells (1978), Lojkine (1981), Lipietz (1988), embora sejam criticados por reduzirem a cidade dimenso material. Castells (1978), fundamentado no estruturalismo de Althusser, considera o espao um meio de realizao da reproduo do capital, portanto reduz o espao a suporte das atividades. Lojkine(1981) desenvolve suas anlises baseado na teoria da regulao e Lipetz (1988), na abordagem do materialismo histrico. Para os dois ltimos, o espao integra as condies gerais de produo, mas sem autonomia na produo da riqueza. Gottdiener (1993), Lefebvre (1969, 2000, 2002), Soja (1993) e Santos (1994,2002) analisam o espao como produo histrica, social e coletiva, alm de meio de produo, fora produtiva, produto; logo, instrumento de valorizao do capital e condio de dominao. Todavia, a discusso de Santos (2002) d um referencial investigao sobre os agentes

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decididores4 que motivaram a elaborao e opes tcnicas dos planos (projeto de cidade) e seu impacto no meio socioespacial local. As argumentaes de Reis Filho enfatizam a dimenso poltica neste campo de atividade quando afirma: Urbanismo no apenas tcnica neutra, que de resto no existe, mas o uso social, econmico, poltico e cultural de tcnicas cuja explicao e prtica no pode se limitar simples descrio fsica. (apud SCHERER,1997, p.25). Este estudo teve como fonte de consulta, na literatura urbana brasileira, na rea da geografia, principalmente as obras de Carlos (2001), Santos (1985,1994,2002) e Vasconcelos (2002), autores cuja viso da produo social do espao substanciou os procedimentos de anlise. Na rea do urbanismo foram consultados Sampaio (1999), Villaa (2001 e 2005) e Leme (1999 e 2001), que tratam da constituio do pensamento destas prticas. Tambm os estudos de Rolnik (1999) e de Feldman (1996), sobre legislao urbana, serviram de referncia. So, portanto, estudos elucidativos para a compreenso da relao entre plano e ao. A anlise ora proposta tenciona entender as representaes do espao, configuradas em planos diretores no contexto da expanso urbana (aes dos agentes pblicos e privados), possibilitando a reflexo da constituio do planejamento urbano (motivaes e origem das idias) e do papel (limites e possibilidades de realizao das idealizaes dos planos) desta ao oficial planejada no desenvolvimento socioespacial em Fortaleza Neste sentido recupera-se alguns aspectos histricos relativos s representaes urbanas, luz da produo do espao, na tentativa de desvelar as idias no interior dos processos. Segundo entende-se, estas vertentes de planejamento urbano so construes oriundas de conjunturas histricas especficas e devem ser estudadas em conformidade com a dinmica da reproduo das relaes capitalistas e as orientaes das prticas urbanas em Fortaleza e no Brasil, da a formulao da seguinte hiptese: o planejamento urbano oficial um dos instrumentos das prticas urbanas, necessrio e
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Santos (2002, p.80) inclui na categoria de agentes decididores aqueles que podem escolher o que vai ser difundido. Para ser mais incisivo, aqueles que podem escolher as aes a serem realizadas. Utiliza-se a classificao de J. Massini para exemplificar os grandes decididores: os governos, as empresas multinacionais, as organizaes internacionais, as grandes agncias de notcias, os chefes religiosos.

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indispensvel gesto, mas de carter executivo e normativo, submetido, portanto, a ideologia dos projetos polticos nacionais, mas comandados pelas exigncias de reproduo das relaes capitalistas mundiais. Indaga-se sobre o planejamento urbano oficial, na qualidade de instrumento tcnico, executivo e normativo: se pode realizar o projeto ou programa redistributivo definido na pauta do MNRU; se est preso sua razo fundante e institucional, instrumental necessrio reproduo das relaes capitalistas (RIBEIRO,1996); se, tambm os planos diretores so reconhecidos pelos agentes produtores do espao, em Fortaleza e se estes planos constituem-se planos de governo. Estas indagaes remetem reflexo de alguns pontos sobre a relao entre plano (cidade da representao) e ao (prticas sociais), quais sejam: a) a relao entre plano e ao reflete a generalizao do meio tcnico e cientfico necessrio reproduo das relaes capitalistas sob comando mundial, alheias realidade cultural e social local (SANTOS, 2002). b) o plano na qualidade de instrumento tcnico (executivo e normativo) torna-se discurso competente, que ideologicamente atende aos interesses econmicos nacionais/ mundiais (CHAU,1993). Tais indagaes tm sua explicao no estudo da constituio do pensamento urbanstico relacionado dinmica da reproduo das relaes capitalistas e as idealizaes a ela associadas. Para o desenvolvimento da exposio, o trabalho foi dividido em duas partes: a primeira parte consta de dois captulos. O primeiro captulo divide-se em duas sees. A primeira aborda os processos urbanos e os agentes na produo do espao, destacando o papel do Estado, mediado pelas prticas de urbanismo/planejamento urbano. A segunda busca uma delimitao conceitual do urbanismo a partir das discusses da origem deste conceito e dos demais instrumentos, consideradas referncias para a interpretao dos planos com base nos enfoques de Argan (2001), Bresciani (1991, 2001), Benevolo (1967), Choay (1979,1985), Hall (1995), Fernandes, Sampaio e Gomes (1999), Leme (1999, 2001), Sampaio (1999), Scherer (1994), Souza (2002) e de algumas experincias brasileiras que influenciaram as prticas em Fortaleza. O segundo captulo trata dos antecedentes das prticas de planejamento urbano em Fortaleza no quadro da expanso urbana, da cidade
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porturia metrpole regional (sculo XIX a 1963). Neste item, recuperada a relao entre as representaes do espao e as aes, visando extrair a motivao do governo municipal para a realizao de plantas, planos, legislaes urbanas, relacionados s aes dos diferentes agentes, em dois momentos: os pioneiros e os planos de remodelao urbana. Para isto as pesquisas fundamentam-se em fontes primrias formadas pelos seguintes documentos: a Planta do Porto e da Villa da Fortaleza, as plantas de Adolpho Herbster e os levantamentos de 1932 e 1945, o Plano de Remodelao e Expanso da Cidade de Fortaleza, de Nestor Egdio Figueiredo, o Plano de Remodelao e Expanso da Cidade de Fortaleza, de Jos Otaclio Sabia Ribeiro. Como fonte documental secundria baseou-se nos estudos: na rea de histria, Juc (1995, 2003,2004), Ori (1995), Ponte (1995, 1999, 2004), Ribeiro (1995), Souza (1995); Na rea de geografia, Amora (1989, 2005), Costa (1988, 2005), Dantas (2002), Silva (1992, 2004, 2005); na rea de arquitetura, Accioly (1992), Andrade (1990), Castro (1982,1987,1994), Marques (1986), Sales (1996). A segunda parte trata das experincias de planejamento urbano em Fortaleza. Divide-se em trs captulos: o primeiro aborda os planos diretores fsico-territorial e o alvorecer da metrpole regional, nos anos 1960; o segundo analisa os planos diretores de desenvolvimento local integrado e a metropolizao antecipada, nos anos 1970, e o terceiro trata dos planos diretores de desenvolvimento urbano e da metrpole de duas faces, a competitiva e a informal, nos anos 1990. A fonte documental primria copilada foi assim constituda: Plano Diretor da Cidade de Fortaleza (1963) e a Lei 73/60, Autoriza o Executivo a contratar com o arquiteto Hlio Modesto os servios de elaborao do Plano Diretor de Desenvolvimento de Fortaleza, Plano de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de Fortaleza (1972), Plano de Desenvolvimento Urbano de Fortaleza, Lei n 7.061/1992, Cdigo Urbano, Lei n2.004/1962, Lei de Uso do Solo n 4.486/1975, anexo D, Lei n 5.122A/1979, Anlise Estrutural da Economia Nordestina do Departamento de estudos Econmicos do Nordeste (Etene,1956), Anais do Frum Adolfo Herbster (1980, 1981). Nesta parte, a anlise acompanha a seguinte trajetria: o contexto de motivao do plano, os fundamentos tcnicos (econmicos, sociais,
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administrativos, jurdicos, urbansticos) que informam o projeto de cidade, as proposies, os objetivos e os instrumentos onde sero analisados os seguintes aspectos: o corpus do plano, a estrutura, a concepo, a metodologia e as legislaes. O objetivo desvendar a relao entre plano e expanso urbana, de forma a visualizar a relao entre a cidade da percepo, a cidade da representao e a cidade real. A ttulo conclusivo, remete-se aos pressupostos, s indagaes e aos argumentos que fundamentam a reflexo histrica sobre planejamento, planos diretores e processos urbanos, a partir das experincias entre os anos 1963 e 1992 em Fortaleza. A trajetria analtica segue os seguintes passos: o plano no contexto histrico mundial/nacional/local, os projetos de cidade que informaram a proposta, a articulao entre as peas tcnicas dos planos e, finalmente, a relao entre o plano e as aes, ou seja, os limites e as possibilidades do planejamento urbano nas metrpoles perifricas atuais, usando-se Fortaleza como referncia.

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PARTE I PROCESSOS URBANOS E O URBANISMO/ PLANEJAMENTO URBANO

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2 PRODUO SOCIAL DO ESPAO Nesta parte, abordam-se os processos urbanos e os agentes, pblicos e privados, suas modalidades de representaes (mapas, planos, projetos) e de aes, de forma a fundamentar a anlise da relao entre os planos do governo municipal e a expanso urbana em Fortaleza. Entender a dimenso espao temporal do conceito de urbanismo/planejamento urbano, expresso nas diferentes vertentes, possibilita desvendar as concepes que nortearam cada plano e as relaes entre tcnica e poltica. Explicitar as razes destas escolhas tcnicas exige especular sobre as condies fsicas e histricas de Fortaleza e seu lugar na histria econmica, poltica e cultural nacional. Como estes planos refletem momentos especficos da constituio da metrpole, eles esto submetidos s polticas regionais ou nacionais e expressam diferentes articulaes entre as escalas local, regional, nacional e mundial. Neste percurso das prticas de planejamento urbano, em Fortaleza, a partir de 1963, tornou-se fundamental a recuperao da constituio deste campo disciplinar e dos processos espaciais desde o sculo XIX at a emergncia das polticas regionais, ou seja, da cidade porturia metrpole regional (sculo XIX a 1963). A produo e a apropriao nas cidades de economia de mercado acontecem em ritmo, grau e natureza diferenciados, expressando os estgios de reproduo das relaes capitalistas e os respectivos mecanismos regulatrios e meios de legitimao. Eles se revelam nas relaes de poder, no desenvolvimento das relaes capitalistas e na dinmica da vida cotidiana. Neste sentido, segundo Santos (1994), a produo da cidade, principalmente as perifricas, caracteriza-se por um movimento contraditrio e combinado de recriao da realidade, expresso em trs pares: o externo e o interno, o novo e o velho, o Estado e o mercado. Estas contradies explicam os processos socioespaciais de segregao, apresentadas sob a forma de valorizao diferencial entre as reas da cidade, hierarquia das centralidades e concentrao da modernizao nas reas apropriadas pelas elites. Os arranjos espaciais combinam elementos externos (extralocais) e internos (locais), os quais, ao se internalizarem, vo ressignificando os lugares. A incorporao de novos elementos no acontece de forma homognea e generalizada na cidade, mas em lugares especficos, em sintonia com as camadas sociais, com potencial e valores internos propcios incorporao. Conforme Santos (1994), as modalidades de insero ou a

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recusa dos elementos novos determinam o impacto diferencial sobre a organizao preexistente. A cidade um mosaico onde se combinam estruturas e sistemas de pocas diferentes, cujas funes atualizam-se com vistas a atender realidade temporal das relaes socioespaciais. O mesmo autor esclarece O arranjo de um lugar, atravs da aceitao ou rejeio do novo, vai depender da ao dos fatores de organizao existentes nesse lugar, quais sejam, o espao, a poltica, a economia, o social e o cultural (SANTOS, 1994, p.98). Assim, no necessariamente o novo tenta impor-se por foras externas, pois tambm pode emergir de movimentos intralocais. No entanto, a rejeio, freqentemente, acontece quando o novo carrega um potencial de mudana, interferindo na hegemonia dominante. Sampaio (1999) aborda a internalizao diacrnica, conformada por reestruturao/erradicao, reestuturao/ adequao, reestruturao/superposio. Outro aspecto desta contradio refere-se aos agentes hegemnicos, mercado e Estado, os quais se municiam do conjunto de elementos de regulao do sistema econmico a fim de reproduzir as relaes capitalistas e a fora de trabalho. O mercado, a fim de assegurar o equilbrio temporal da reproduo das relaes capitalistas, concentra-se em setores atrativos lucratividade do capital. Na fase do capital corporativo, o Estado assume um papel central, mediante a criao de incentivos, aparato institucional, arranjo espacial, necessrios reproduo das relaes capitalistas. Assim, responsabiliza-se pela modernizao das cidades, e tenta dot-las de infraestrutura, principalmente nas comunicaes e, deste modo, propicia a fluidez dos capitais e da populao. Tais condies atingem, no entanto, de forma seletiva, os territrios e as camadas sociais. As aes do Estado concentramse, geralmente, nas reas destinadas s atividades das elites, valorizando-as, cujos benefcios so privatizados enquanto os custos so coletivizados. Para Santos (2002, p. 240), quanto mais intensa a ao do capital corporativo, tornase mais ntida a associao entre objetos modernos e atores hegemnicos. Nesta perspectiva, as aes so movidas por interesses diversos e mediadas por agentes individuais, coletivos, institucionais, embora predominem os agentes hegemnicos, externos ou internos, entre eles o Estado. O impacto destas aes expresso do fenmeno tcnico nas sociedades capitalistas e atinge diferentemente os agentes sociais. Este fenmeno revela-se de diversas formas de tcnicas: de representao e organizao do espao, de engenharia, de administrao, urbanismo, de direito urbano e das mltiplas tcnicas de sociabilidade.

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Na qualidade de evento, ou acontecimento, objetivado no espao, as escolhas tcnicas exigem decises e, portanto, so de ordem poltica. Para Santos (2002), o evento no individual e isolado, mas produto de um feixe de vetores, integrado a um processo, dando um novo contedo funcional e simblico ao meio preexistente. Tal movimento realizado por vrios agentes, os quais, de forma combinada ou divergente, desenvolvem aes planejadas ou espontneas, movidas por intenes, estabelecendo relaes econmicas, culturais, pessoais e simblicas. Todavia, os agentes decididores da produo do espao no so aleatrios. Eles retratam o lugar de cada formao urbana na dinmica da reproduo das relaes capitalistas. Por conseguinte, revelam a relao global/local em cada momento de constituio da metrpole. Como afirma Santos (2002), antes as decises decorriam das foras culturais e locais. Com a expanso da ideologia tcnico-cientfica, a partir do ps-Segunda Guerra as decises passam a ser comandadas por uma rede mundial, em que as foras do mercado so determinantes, destacando-se na cidade as do setor imobilirio. O objetivo de desvendar a essncia destas contradies induz incorporao da argumentao de Lefebvre (2002) sobre o mercado imobilirio. Para ele, este setor est articulado a outros setores produtivos. Desta forma, obedece aos determinantes estruturais inerentes lgica das relaes de produo capitalistas e das aes dos agentes sociais. Esta problemtica s pode ser entendida sob perspectiva da produo do espao nos termos da dialtica entre estrutura e ao. Esse setor no se estrutura com lgica e sistema prprios, mas so determinados pelos valores e comportamentos dos produtores do espao, dentro do contexto da reproduo das relaes capitalistas. Na explicao de Lefebvre (2002), o setor imobilirio, do ponto de vista estrutural, pode retirar investimento do setor produtivo e tornar-se um setor de formao de riqueza. Em Fortaleza, ele tem papel central na formao de riqueza em face do precrio desenvolvimento do capital produtivo. A indstria da construo civil um setor com forte participao na estrutura de emprego e, ainda mais, fonte preferencial de investimentos para significativa parcela da populao. Todavia, o maior impasse em Fortaleza reside na concentrao de investimentos no mercado imobilirio que, na maioria dos
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casos, no funcional ao capital, em razo de mudanas de localizao e da evaso de capital do setor produtivo. A lgica aparentemente anrquica que conduz as aes especulativas tambm se expressa nas metrpoles, e se manifesta, em Fortaleza, por via da desqualificao e saturao do ambiente construdo como congestionamento, poluio, superadensamento, ocupao de reas de risco e violncia urbana. Sob o prisma das aes, h diferentes modalidades de mercado imobilirio, conforme o tipo de produo: condomnios multifamiliares, condomnios unifamiliares, diferenciados pelos tipos de usurios que determinam a localizao e o padro construtivo, edifcios comerciais e de servio, equipamentos de grande porte (shopping centers, centros

empresariais, malls). Os vrios tipos de capital imobilirio tm lgicas compartilhadas e, na maioria dos casos, conflitantes, produzindo estratgias prprias de valorizao do capital. De acordo com Gottdiener (1993), os agentes no setor imobilirio se diferenciam quanto funo, ao tipo de consumidor e forma de capital utilizado na produo dos bens imveis. Em Fortaleza, os agentes podem ser agrupados em trs categorias principais: a) os usurios da cidade, cujo modo de uso e apropriao est associado ao tipo de atividade e condicionado ao nvel de renda e ao padro cultural, que podem assumir diferentes papis e nem sempre tm como objetivo auferir lucro, havendo categorias de usurios que auferem lucros: proprietrios de vazios urbanos, especuladores, empreendedores, construtores e outros proprietrios; b) o capital, que assume diferentes formas- industrial, comercial e de servios- e produz espaos para as suas atividades: o capital da indstria da construo civil e o capital imobilirio, alm dos agentes indiretos, como: o setor corporativo em torno do mercado imobilirio, tais como: agentes financeiros, agentes do setor imobilirio, funcionrios pblicos e planejadores; c) o poder pblico, pela sua condio institucional, interfere nas mudanas intra-urbanas, mediante investimentos em infra-estrutura, bens de consumo coletivo, planos e aplicao de legislaes urbanas, e ao mesmo tempo direciona esta expanso ao produzir centralidades mediante incentivos

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construo de espaos-habitacionais, administrativos, culturais, de lazer, e realizao de planos e legislaes urbanas. Alm de assumir a forma de mercadoria na sociedade capitalista, o espao fonte de poder social e smbolo de status, pois confere um atributo nas relaes de poder da e na cidade. Nesta, a dominao retrata-se na forma da diviso social e espacial, que no constitui um mecanismo exclusivamente econmico, mas especialmente social, interferindo nas condies de uso e apropriao do solo, na forma de controle e de dominao das camadas sociais hegemnicas ligadas aos grupos no poder. Inegavelmente, a propriedade do solo e os artifcios de valorizao promovidos pelas prticas do mercado imobilirio tm efeitos na segregao socioespacial. A ao governamental planejada um modo de representao que influencia a produo e a apropriao do espao. Significa, pois, importante meio de aumento do controle e domnio social. Quando traduzidas em inovao ou difuso de tcnicas, as aes tm efeitos sobre os valores do espao, sejam mercantis ou simblicos, e alteram as correlaes de foras preexistentes. Na cidade estas tcnicas atingem: os transportes, comunicaes, infra-estrutura, equipamentos, edifcios, legislaes urbanas e prticas administrativas. Na atualidade, difcil entender os limites e as possibilidades do planejamento urbano nas diretrizes dos processos socioespaciais, sem considerar o governo municipal. Quando se fala em governo municipal, sempre h uma preocupao com a sua autonomia. Esta, todavia, no significa reforo do poder local. Deste modo, sempre pertinente diferenciar poder local de poder municipal. Segundo Daniel (1990), o poder local representa a articulao entre Estado e sociedade e se realiza mediante diferentes agentes e modalidades, conformando o tecido social. Representa a conjugao de aes do governo, do aparelho administrativo e do legislativo, articuladas s diferentes manifestaes dos poderes econmicos e sociais encarnados no mercado e na sociedade civil. Na afirmao do Daniel (1990), o governo municipal constitui instncia do Estado nacional, e engloba duas esferas: o Executivo e o Legislativo, participantes na diviso das tarefas relacionadas s funes de acumulao e dominao. O planejamento urbano, como atividade do

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Executivo, submetido aprovao do Legislativo, estabelece as diretrizes das aes municipais e normatiza as aes dos particulares quanto localizao das atividades e s formas de utilizao do espao. Do ponto de vista econmico, como afirma Daniel (1990), o planejamento urbano pode determinar a espacializao das atividades com vistas s condies de acessibilidade necessrias reproduo social (educao, sade, transporte, habitao, indstria, comrcio, administrao, etc.), compatvel com os interesses dos grupos hegemnicos. Da poder incidir nas decises polticas sobre o urbano (execuo de obras, escolha das empreiteiras, das prestadoras de servios pblicos, investimentos pblicos, poltica tributria, legislaes urbanas, formato da gesto). Do ponto de vista do poder, ainda seguindo a mesma fonte, o planejamento urbano constitui um dos mecanismos de legitimao calcados nos valores polticos consolidados na sociedade, combinados conjunturalmente, contribuindo para a manuteno dos interesses hegemnicos. Nesse sentido, a ao planejada e a gesto urbana do governo municipal expressam ideologias e intenes mediadas pelas instituies como os meios de comunicao, o marketing poltico, diferentes manifestaes polticas sob a forma de liberalismo, paternalismo, populismo, clientelismo e neoliberalismo. Por outro lado, o desenho poltico-administrativo do governo local, traduzido em momentos de centralizao e descentralizao do poder, determinante no carter das aes planejadas e das gestes urbanas. Quanto a maior ou menor autonomia do governo municipal, esta se origina das cartas constitucionais que, durante o perodo de vigncia, se submetem a outras leis e medidas legais. Assim, tanto a autonomia financeira quanto a de gesto so requisitos indispensveis independncia poltica na esfera do Estado, embora no signifiquem incremento do poder local. O fortalecimento do poder local exige a discusso sobre o exerccio da democracia, questo complexa, no aprofundada neste trabalho5.

Scherer, ao aprofundar esta discusso sobre processo e democratizao, remete a Bobbio quando ele esclarece sobre a diferena entre democracia poltica e democracia social. Para este, o processo de democratizao consiste no tanto, como erroneamente muitas vezes se diz, na passagem da democracia representativa para a democracia direta quanto na passagem da democracia poltica em sentido estrito para a democracia social, ou melhor, consiste na extenso do poder ascendente, que at agora havia ocupado lugar quase exclusivamente o

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O urbanismo/planejamento urbano ao mesmo tempo atividade com carter tcnico e poltico, do governo municipal. Poltico porque, ao definir um projeto de cidade, pode interferir nos processos socioespaciais vigentes, alterando ou no o quadro de hegemonia estabelecido. Tcnico porque se fundamenta em um saber disciplinar, operatrio, representando maneiras ou habilidades especiais de executar algo. Na qualidade de discurso competente, segundo Chau (1993) o conhecimento tcnico alicera-se em concepes e metodologias revestidas de ideologias, e expressa especficas percepes da realidade e modos de operar sobre a realidade. As diretrizes tcnicas resultam de decises, portanto, de ordem poltica, pois alteram o arranjo espacial. Conseqentemente, destroem e criam novas sociabilidades, relaes simblicas e de poder. No Brasil, quando o conceito de funo social da cidade e da propriedade torna-se referncia poltica no planejamento urbano, a relao entre tcnica e poltica assume nova forma nas prticas urbanas. Os planos diretores representativos das experincias, entre 1950 e 1970, ligados s polticas pblicas desenvolvimentistas, eram considerados instrumentos tcnicos, supostamente neutros. Desde a dcada de 1970, esta postura passa a ser questionada, nos pases centrais e, na dcada de 1980, no Brasil. Aqui, a crise fiscal, as mudanas de ordem cultural e o contexto de redemocratizao criaram as condies para a emergncia de debates e movimentos sobre alternativas de construo de nova metodologia capaz de viabilizar a realizao do iderio do Movimento Nacional de Reforma Urbana. Na perspectiva do MNRU, a noo de planejamento urbano fica imbricada com a gesto. Para Scherer (1997), embora planejar no pertena rea da poltica, um instrumento de fazer poltica. Nas palavras Souza

planejar significa tentar prever a evoluo de um fenmeno ou, para diz-lo de modo menos comprometido com o pensamento convencional, tentar simular os desdobramentos de um processo, com o objetivo de melhor precaver-se contra provveis malefcios(2002, p.46),

Assim, o planejamento a preparao para a gesto futura. A anlise de Souza (2002) deixa evidente a relao entre planejamento e gesto, como
campo da sociedade poltica, para a camada da sociedade civil nas suas vrias articulaes. (apud SCHERER, 1997, p.379).

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campos distintos, mas complementares. Na sua acepo a diferena entre planejamento e gesto origina-se, pois, de pertencerem a referncias temporais e tipos de atividades distintas. Planejamento integra a esfera tcnica e gesto, a esfera poltica. Nas prticas urbanas, as dimenses tcnica e poltica so indissociveis, assim como o planejamento e a gesto, que exercem influncia mtua apesar de possurem substratos tcnicos distintos. Ainda complementa o autor que a gesto tem como referncia o presente e pertence esfera da administrao. Sua competncia designar a alocao dos recursos disponveis para fins de atendimento s necessidades (materiais e imateriais) imediatas, conforme as prioridades, enquanto o planejamento como atividademeio tem como parmetro o curto e longo prazo. De acordo com esta concepo, Buarque (apud ARAJO, 2000) considera o planejamento um processo que conjuga dimenso tcnica e poltica, constituindo, portanto, a etapa inicial de decises presentes e futuras das aes sobre o urbano. Este deve ser produto contnuo da negociao entre os interesses combinados e divergentes dos agentes sociais. A idia de progresso e ordem do iderio moderno, cujas solues advinham da racionalidade tcnica via medidas coercitivas e normativas, cede lugar a uma abordagem ancorada na incerteza do futuro, a qual exige um esforo contnuo de construo social da realidade. Assim, os agentes organizados interferem na redefinio das hegemonias e do poder na cidade. Nas palavras de Buarque, Planejar tambm produzir e redefinir hegemonias que se manifestam em estratgias, prioridades e instrumentos de ao,

especificamente em torno do objetivo do planejamento e das decises (apud ARAJO, 2000, p.73). Pode-se ressaltar que as diretrizes de distribuio espacial se assentam em solues tcnicas cujos impactos dependem da esfera de deciso, da magnitude da ao (local, nacional ou mundial) e das condies tcnicas, econmicas e polticas locais. As aes so de duas ordens: as tcnicas de engenharia e urbanismo, destinadas s solues dos
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problemas relativos aos transportes, comunicaes, infraestrutura etc., e as tcnicas institucionais, referentes ao controle da distribuio espacial das foras administrativas, econmicas e polticas e, ainda mais, reteno do sistema de informaes sobre a cidade. Neste trabalho, importa identificar como as representaes temporais so estruturadas, em relao aos diferentes agentes e aos impactos sociais e espaciais. A idia da dimenso poltica do planejamento urbano aceita neste trabalho mostra que estas prticas podem interferir nos valores do espao e tempo e, conseqentemente, acarretam redistribuio do poder econmico e social, interferindo no modo de vida. Por isso, tais mudanas podem resultar em obteno de lucros e manuteno de poder e status e, quando realizadas mediante lutas sociais, podem ter um efeito redistributivo. Santos (2002) adverte sobre a natureza das escolhas tcnicas, consolidadas por meio de evento ou acontecimento, as quais esto sujeitas a decises, portanto so de ordem poltica. Cada inovao tcnica est condicionada s necessidades de reproduo das relaes capitalistas e retratam as relaes de dominao global/ local, em cada momento de constituio da metrpole. Destaca o autor a tendncia crescente da tecnicizao e cientificao do meio ambiente, tornando, cada vez mais, as decises alheias ao meio cultural e natural local, entre elas as que motivam os planos. Nas cidades das sociedades capitalistas perifricas, caso de Fortaleza, a maioria das aes comandada por interesses externos e as idealizaes a eles conjugadas. Lugar das interaes e das lutas de interesses, a cidade configura-se como produo social e histrica, formada por mltiplos territrios, que revelam momentos diferenciados da sua constituio. Os lugares so formados por sistema de objetos e fluxos articulados, embora com ritmos e desenvolvimentos prprios (SANTOS, 2002). Este conjunto estruturado de objetos e fluxos concentra e viabiliza atividades e instituies (espacializadas nos edifcios, monumentos, obras-de-arte, infra-estruturas e equipamentos urbanos). Ainda conforme Santos (1985), as formas, como estrutura revelada, so portadoras da totalidade das relaes sociais, de saber, de poder (poltico, social e econmico) e simblicas, as quais do contedo s prticas sociais.
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Lefebvre (2000) convida para uma reflexo instigante sobre o estatuto do espao, extensivo cidade. Este, alm de condio e meio de reproduo das relaes sociais e da vida, fator de transformao social. Sob esta tica, o espao tem o mesmo estatuto que a instncia econmica, polticoinstitucional e cultural-ideolgica. As palavras de Harvey (1993, p. 207), ao se reportar s formaes urbanas capitalistas, reforam a idia de Lefebvre (2000), da condio de fonte de poder social do espao. Neste sentido destaca o papel das representaes do espao, objeto deste estudo, quando afirma que a hegemonia ideolgica e poltica em toda a sociedade depende da capacidade de controlar o contexto material da experincia pessoal e social. As representaes do espao, plantas e planos renem dispositivos de orientao das aes pblicas e de controle das aes privadas e, tambm, so importantes instrumentos de conhecimento da realidade. Neste sentido, a leitura das plantas, complementada com outras fontes de informaes, revela o contedo e direo da expanso urbana. De acordo com estudiosos de viso marxista, a propriedade sempre teve funo social. No capitalismo contemporneo, esta viso alcana dimenso poltica pela possibilidade de uma nova ao sobre o direito de propriedade, capaz de promover a justia social. Para esses tericos, como Ribeiro (2003), a funo social da propriedade constitui um mecanismo redistributivo, ou seja, uma forma indireta de distribuio de renda e de cerceamento do capital imobilirio. Como observado, a formulao dos planos (espao da representao) ao atender s exigncias do movimento de reproduo do capital e reproduo da vida requer novos arranjos espaciais. Em Fortaleza, estas prticas de planejamento urbano aconteceram defasadas em relao a outras cidades-metrpoles do Nordeste, como Salvador e Recife, e de outras regies do Brasil, como mostra o lugar de Fortaleza na reproduo das relaes capitalistas brasileiras mundiais. Na viso deste trabalho, as categorias analticas do espao sugeridas por Santos (2002) so pertinentes compreenso dos processos de transformaes urbanas e ao papel dos agentes, entre eles, o Estado, mediado pelo planejamento urbano. A cada momento histrico correspondem especficas vertentes de planejamento urbano, as quais renem um conjunto de princpios que respaldam a leitura da cidade e determinam as diretrizes tcnicas de ao
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dos agentes. Na acepo deste autor, as tcnicas so meios instrumentais e sociais com os quais o homem realiza sua vida, produz e, ao mesmo tempo, cria espao. Nas palavras de Santos (2002, p.63), o espao formado por um conjunto indissocivel, solidrio e tambm contraditrio, de sistemas de objetos tcnicos e sistema de aes, no consideradas isoladamente, mas no quadro nico no qual a histria se d6. Com base na idia de Santos, no prximo item abordam-se as tcnicas urbansticas, traduzidas nas vertentes que

influenciaram as prticas de planejamento urbano no contexto histrico da expanso urbana em Fortaleza.

Parafraseando Marx, Santos (2002) estabelece a equivalncia do sistema de objetos a um conjunto de foras produtivas e os sistemas de aes a um conjunto de relaes sociais de produo. Mesmo admitindo o carter simplrio do ponto de vista metodolgico por considerlo insuficiente analiticamente estas categorias, cada vez mais h uma interdependncia entre foras produtivas e relaes de produo e at podem se confundir. Fundamental para Santos descobrir categorias que permitam uma construo cientfica e tenham potencial analtico.

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3 URBANISMO: EM BUSCA DE UMA DELIMITAO CONCEITUAL Neste tpico, discutem-se os conceitos de urbanismo/planejamento urbano, associados a modernas e atuais prticas, sobretudo por envolverem diferentes reas do conhecimento. Tais conceitos so perpassados de ideologias, mitos e utopias e, por isto, do origem a interpretaes ambguas e contraditrias, impedindo o entendimento da real natureza das vertentes e sua aplicao em cada realidade especfica. A diferenciao expressa-se na dimenso tcnica e poltica assumida por cada vertente e sua forma de adaptao a contextos histricos especficos. A aplicao dos termos planejamento urbano e urbanismo no consensual, mas permeada de controvrsias. Alguns autores vem ambos como campos disciplinares distintos, quanto escala de abrangncia e aos seus fundamentos tericos. O urbanismo como campo disciplinar, concebido a partir da arquitetura, sob a responsabilidade do arquiteto urbanista e o planejamento urbano fundamentado a partir de uma viso multidisciplinar sob a responsabilidade de vrios profissionais (arquitetos, socilogos,

economistas, gegrafos, administradores, juristas etc.). Desta forma, s com o estudo da aplicao destes termos relacionados ao contexto histrico de cada plano esclarece o contedo empregado em cada caso. Souza (2002) distingue o planejamento urbano das prticas de urbanismo e desenho urbano, quanto escala de abrangncia, incluindo o urbanismo e o projeto urbano como atividades especficas ou subsistema do planejamento urbano. O autor reporta-se viso destas atividades em alguns pases a fim de mostrar as especificidades na aplicao destes termos. Na Alemanha a questo bem demarcada, quando Stdtebau refere-se ao urbanismo como de sentido mais limitado, e Stadtplanung, ao planejamento urbano, como algo mais abrangente. Segundo o autor, o termo urbanismo, na cultura anglo-saxnia refere-se a modo de vida, no se constituindo como um campo de conhecimento, cujas expresses correntes so urban planning e town planning, desdobradas em outros campos, os quais tm como foco a cidade, tais como: landscape architecture, site planning, urban design, public policies. O autor destaca a influncia da Frana no Brasil, na qual este campo disciplinar denominado amnagement de la ville e

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planification urbaine, onde o termo urbanismo sinnimo de planejamento urbano. Leme (2001) quando investiga urbanismo a partir da formao de um campo do conhecimento e de atuao profissional, aprofunda a discusso das experincias brasileiras, portanto de maior interesse para este estudo. Na acepo da autora, o campo do urbanismo, como saber formal, constitui se para fins de afirmao de uma prtica existente. A influncia francesa na estruturao destas prticas no Brasil, destacada, inexistindo uma radical distino entre os termos. Neste sentido, as prticas so diferenciadas pelas diferentes modalidades de planos em razo dos contedos tcnicos das vertentes, mas tambm da viso poltica inerente a cada caso. Em virtude de serem conceitos socialmente apropriados, e sua assimilao ter especificidade espao-temporal, importante rever a gnese da constituio destes campos disciplinares com vistas a entender a sua aplicao prtica no Brasil e em Fortaleza. Trata-se de conceituar o urbanismo e os seus desdobramentos em planos estratgicos e projetos urbanos, a partir das referncias tcnicas e polticas que substanciam os discursos institucionais, para estabelecer os fundamentos de uma legitimao das aes sobre o urbano. O campo disciplinar deve ser entendido numa perspectiva espacial e temporal, cujos critrios de legitimao e aparato institucional apresentam diferenas em relao aos meios tcnicos e aos impactos das aes sobre o espao urbano. essencial compreender a ao planejada no contexto da expanso urbana e, desse modo, no limitar os questionamentos apenas validade destes campos disciplinares.

3.1 URBANISMO MODERNO E A RAZO DA SUA EXISTNCIA NA SOCIEDADE CONTEMPORNEA O conceito de urbanismo surge no sculo XIX, nos pases centrais, em resposta problemtica esboada no interior do conflito capital x trabalho, ao alimentar o contedo do discurso poltico desde o sculo XVIII, aprofundado com a industrializao. Nestes pases, conforme Ribeiro (1996), a questo urbana emergiu dos movimentos de reforma social que lanaram as bases do

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Estado do Bem-Estar Social, de acordo com o qual a satisfao das necessidades era direito do cidado e obrigao do Estado. Portanto, a questo urbana representa um desdobramento da questo social, e expressa as idias reformistas. Como afirma Ribeiro (1996), baseado em Topalov (apud Ribeiro, 1996) as estratgias dos reformadores sociais consistiam em mudar a cidade para mudar a vida. O urbanismo e o planejamento urbano no Brasil no surgem a partir de uma causa urbana que envolvesse diferentes camadas sociais e definisse um projeto de cidade, no qual as intenes e anseios locais orientassem e substanciassem as aes urbanas. No Brasil, as vertentes urbansticas revelam-se no movimento cultural mundial/nacional/local e introduzem metodologias e propostas de arranjos espaciais alinhadas s experincias dos pases centrais. Incorporam projetos de cidade cujas decises so alheias realidade local. Estas vertentes expressam, no entanto, o esprito da poca e so objetos de escolhas reveladoras das vises especficas dos propositores sobre a realidade social. As suas adaptaes ao universo das representaes do pensamento terico-poltico e cultural traduzem a relao entre saber e poder na cidade. Na acepo de Ribeiro (1996, p.18), as teorias e modelos importados tiveram funes cognoscveis da realidade e, ao mesmo tempo, legitimadoras dos atores e das suas escolhas histricas. Todavia, conforme salientado, as escolhas das vertentes de urbanismo e de planejamento urbano, aplicadas em Fortaleza, tm sua explicao na dinmica de reproduo socioespacial nas sociedades

capitalistas e no movimento das idias no campo disciplinar. Foram motivadas por decises de ordem tcnico-cientfica, e tambm poltica, produto de interesses econmicos. So aes orientadas por idealizaes externas, originadas dos pases centrais, mediadas pelas experincias do Rio de Janeiro e de So Paulo. Significaram, alm de contribuies inestimveis ao conhecimento da realidade, a criao de condies institucionais necessrias a sua legitimao. O fato de estas vertentes de planejamento urbano, aplicadas em Fortaleza, terem como substrato projetos e motivaes externas e as prprias limitaes disciplinares e institucionais, revelou-se em discursos

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ambguos e, na maioria dos casos, retricos e de restrito reconhecimento e funo prtica na orientao das aes urbanas. A anlise das vertentes do urbanismo remete discusso do campo disciplinar da arquitetura, como reflexo e como prtica de interveno marcada por diferenas ideolgicas e polticas, nas quais a produo e a apropriao do espao refletem as condies histricas particulares e as relaes estabelecidas pelos agentes individuais e coletivos. Neste sentido, segundo mostra Sampaio (1999) ao se referir s vertentes do urbanismo moderno, estas no acontecem de forma monoltica, mas traduzidas em distintas verses, como parte de um longo processo de gestao cujas origens se encontram nas sociedades europias industrializadas. Este estudo pretende analisar o urbanismo/planejamento urbano 7 no presente momento da supremacia do capital monopolista, qualificado por Santos (1996) de capital corporativo. A trajetria nos sculos XVIII e XIX tornase, no entanto, indispensvel como tentativa de entender como se estabeleceram historicamente as problematizaes e as vias de possibibilidade x impossibilidade do urbanismo/planejamento urbano at a atualidade. Para tanto, fixam-se os seguintes pontos para reflexo: a) o urbanismo como um conhecimento multidisciplinar concebido a partir da arquitetura; b) o urbanismo como rea disciplinar de carter tcnico e esttico, pertencente a um campo de interesse poltico (ARGAN, 2001); c) o urbanismo como disciplina comprometida com a proposio formal, cujos objetivos so projeto e construo de novos espaos urbanos. Na busca de reviso e construo de conceitos, o estudo fundamentou-se em autores clssicos voltados para a procedncia do discurso sobre o urbano e sua relao com as questes sociais e polticas: ARGAN (2001), CHOAY (1979, 1985) e BENEVOLO (1967) que, mesmo filiados a

Urbano equivale sociedade urbana que designa, mais que o fato consumado, a tendncia, a orientao virtualidade. Define-se no como realidade acabada, situada em relao realidade atual, de maneira recuada no tempo, mas como horizonte, como virtualidade iluminadora (LEFEBVRE, 1970).

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correntes de pensamento distintas, analisam a relao dialtica entre cidadeideal e cidade-real sob uma tica que privilegia a prxis8 socioespacial. A investigao sobre as origens da constituio deste campo disciplinar pretende mostrar como se constituiu o urbanismo no interior da questo urbana e sua relao com o debate poltico. Para Bresciani (2001, p. 19), a questo urbana se estrutura no e pelo debate poltico, indicando o solo tenso e conflituoso de sua formao. No custa repetir que a questo urbana j se delineia desde o sculo XVIII, tornando-se motivo de interesse de diferentes campos do saber comprometidos com as diferentes vertentes polticas, dentre eles o urbanismo/planejamento urbano. A constituio do discurso do urbanismo/planejamento urbano acontece no sculo XIX, e na qualidade de saber movido pela ao est perpassado de ideologias, mitos e utopias. Quando se trabalha numa perspectiva histrica, no tem sentido precisar um momento de aplicao do termo urbanismo como disciplina com pretenses cientficas. O mais importante recuperar seu processo de gestao e, conforme Choay (1985), identificar os projetos instauradores. Choay (1979, 1985), no seu estudo sobre as teorias do urbanismo, particularmente na sua obra A regra e o modelo (1985), na qual aprofunda as discusses do seu livro anterior, O urbanismo, utopias e realidade (1979), identifica trs discursos instauradores: o dos tratadistas, referncia obra De Re Aedificatria, de Alberti (apud CHOAY,1985), discurso mtico de

representao no-institucional, que extrai seus elementos do contexto; o dos utopistas, que pretende transcender o institucional ao servir-se ao mesmo tempo do mito, da problemtica do real e do imaginrio, tendo como paradigma A utopia, de Tomas Morus (apud CHOAY,1985); e o dos cientistas, representao ideolgica e institucional, justificando, legitimando ou criticando as instituies existentes, centrado na Teoria general de la urbanizacin, de Cerda (apud CHOAY,1985). Segundo Choay (1985), o urbanismo moderno emerge do primado do discurso normativo, revestido de pretenso cientfica e imbudo de autoridade incondicional, merc de intencionalidades no assumidas como discurso
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O termo prxis foi extrado da obra de Lefebvre (1969) e colocado como processo articulado ao prtica.

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ideolgico. Para a autora, a grande querela do urbanismo moderno o noentendimento da prtica cientfica como um meio, enquanto os fins-opes so de natureza tica e poltica. Na constituio do urbanismo, segundo Choay (1985), duas problemticas se delineiam: a estranheza e a singularidade de suas dmarches. Uma referente s representaes do urbanismo sem relao com a realidade concreta e a outra relativa audcia de atribuir a construo da cidade a uma disciplina especifica e autnoma, desconhecendo a multiplicidade de procedimentos e atores historicamente envolvidos na produo do espao. Para a autora, e este pensamento compartilhado com outros historiadores, a obra Teoria general de la urbanizacin, elaborada em 1867, por Idelfonso Cerd, engenheiro espanhol, admitida como texto inaugural da nova cincia urbanizadora, da qual se extraiu o neologismo utilizado posteriormente: urbanismo. O surgimento de uma nova nominao significa um momento de tomada de conscincia de uma situao de mudana e muitas vezes pode ser traduzida em um novo paradigma. Na acepo de Choay, criar novas palavras indcio de transformaes nas coisas, da a importncia de delimitar datas e lugares das inovaes e os contextos sociais originais. Segundo Leme (2001), no prlogo do estudo de Cerd (1867), o autor especula sobre a raiz latina urbs para conceituar a urbanizao, e atribui duas significaes ao fenmeno: fato concreto e disciplina normativa, que viria a ser o urbanismo. Cerd tinha como objetivo constituir um campo de conhecimento novo, de valor universal, que sistematizasse os conhecimentos necessrios interveno na cidade. No seu estudo especifica o mtodo da nova disciplina e v uma lgica na urbanizao da qual procura extrair as leis desta nova disciplina. Assim Cerd se refere ao campo disciplinar do urbanismo:
Ce terme designe lensemble ds actions tendant grouper les constructions et la regulariser leur fonctionnement comme lemsemble de prncipes, doctrines et rgles qu Il faut appliquer pour que ls constructions et leur groupement, loin de reprimer, d affaiblir et de corrompre ls facultes physiques, Morales, et intellectueles de l homme social, contribuent favoriser son dveloppement ainsi qu accrotre de bien-tre individuel et le bonheur public.(Cerd, 1979, p.83)9.
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Este termo designa o conjunto de aes tendente a agrupar as construes e a regularizar seu funcionamento como o conjunto de princpios, doutrinas e regras que precisa aplicar para

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Ao especular sobre a formao do conhecimento urbanstico e a atuao profissional, por meio das palavras e seus significados, Leme (2001) se detm no radical urbe, ponto de partida de Cerd (1979), no intuito de nominar sua nova teoria. A sua investigao indica que no sculo XVIII as palavras que contm este radical esto associadas cortesia, bom modo de quem vive na cidade, em antagonismo rusticidade do campo, e que no sculo XIX esto associadas civilizao. Na interpretao de Leme (2001), a relao estreita entre o modo de vida e o espao fsico, onde novas formas de sociabilidade se desenvolvem, fica explcita no nexo estabelecido por Cerd entre pensamento e ao, representaes sobre a cidade (cidade ideal) e o fato urbano (cidade real). O mais significativo na colocao de Leme (2001), fundamentada nas idias de Coudroy de Lille (apud LEME, p.80), a inteno de relacionar o surgimento do neologismo urbanismo ao papel de instaurar a legitimidade jurdica e ideolgica da interveno urbana. Leme (2001) percebe uma ambigidade no texto de Cerd (1867), o qual no faz distino entre urbanismo e urbanizao, pois a inteno do autor era criar um novo campo disciplinar fundamentado nas leis que regem os processos sociais urbanos. De acordo com Cerd (1979), as razes da constituio de um corpo conceitual sobre o urbano esto associadas ao avano do conhecimento tcnico e a uma exigncia prtica da modernidade. Em Cerd, o novo da civilizao moderna representado pelo movimento e pela comunicao; a partir da, o autor formula os princpios norteadores e elege como temas operacionais do urbanismo a habitao e a circulao. A nfase tecnolgica tem expresso no seu mtodo. Nele, as novas tcnicas de comunicao iro transformar as antigas formas e permitir a descentralizao radical do modo de vida urbano. Segundo Cerd (1979), a tecnologia um meio, e o fim seria a habitao10, a qual permitiria dar sentido ao desenvolvimento da pessoa humana. Ao elevar o urbanismo ao podium das cincias experimentais, Cerd
que as construes e seu agrupamento longe de reprimir, e de corromper as faculdades fsicas, morais e intelectuais contribua a favorecer seu desenvolvimento assim como seu desenvolvimento individual. (traduo da autora) 10 A habitao, para Cerd, tinha o sentido de habitat que envolve a moradia e os demais equipamentos capazes de satisfazer as necessidades e aspiraes humanas.

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no se restringiu crtica e anlise da realidade. Tambm estabeleceu mtodos de observao e tratamento, fundamentando-se na histria, de forma a embasar a cincia urbana. Para ele, a histria da urbanizao a histria do homem. Assim, o carter cientfico do seu trabalho volta-se para as cincias histricas e biolgicas. Imbudo do paradigma positivista, a prtica tcnica na cidade refere-se aos sistemas de circulao e aos meios de locomoo, os quais ao serem valorizados promovem transformaes nas outras prticas sociais. O texto de Cerd permeado por metforas biolgicas, e embora trate a cidade como organismo vivo tambm a interpreta como objeto inanimado, um instrumento. Conforme Choay (1985, p.276), esta contradio vai permear as obras de muitos tericos do urbanismo, ora percebendo a cidade como organismo vivo, ora como um artefato. Para Choay (1985), a figura textual da utopia transparece no quadro clnico e crtico da cidade, mas tambm se enquadra em uma crtica corretiva, tpica da utopia como crtica positiva, oposta ao objeto-problema: a primeira tenta reforar a imagem da cidade modelo, a soluo salvadora radical; e a segunda tenta denegrir a cidade real. Na literatura utpica, Cerd retoma a abordagem crtica de uma realidade presente e a modelizao espacial de uma realidade futura. Na anlise da obra de Cerd, Choay (1985) identifica os traos dos textos instauradores na arquitetura e extrai a idia de uma autonomizao disciplinar, atribuindo organizao do espao edificado a dependncia de um conjunto de consideraes racionais dotadas de lgica prpria, ou seja, regras que pretendem refletir uma ruptura com as prticas da arte urbana. Segundo Choay (1985), os textos instauradores j anunciam as rupturas no pensamento sobre a cidade, cristalizadas com as solicitaes advindas das transformaes ocorridas desde o sculo XVIII e que acompanham a modernidade. O estudo de Choay (1985) sobre a regra e modelo11, fundamentou a cincia da cidade, tentando reconsiderar procedimentos tratados no

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Para Choay (1985, p.1) A regra e o Modelo um estudo consagrado ao espao construdo e cidade. Mas no focaliza propriamente o mundo concreto do urbano. Deixa de lado os edifcios efetivamente construdos, abordando apenas o espao e a cidade como coisa escrita.

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agenciamento do espao construdo, reflexo retomada pela historiografia da arquitetura ps 1960, momento de crise do movimento moderno. Os aspectos significativos destas reflexes centraram-se na crtica aos modelos como construes ideais e na defesa da adequao do urbanismo realidade dos locais, demanda dos usurios e valorizao da dimenso esttica. Choay pronuncia-se por caminhos aparentemente contraditrios, indicativos, porm, de uma nova condio:

Promover um certo planejamento do espao que, conforme vimos, hoje uma condio de sobrevivncia das sociedades; tornar a edificao novamente portadora da imprevisibilidade e de prazer. Fora das vias reais e totalitrias que passam pela aplicao de regras ou pela reproduo de modelos; fora das vias marginais da nostalgia ou da selva do laissez-faire, esses humildes caminhos poderiam conduzir a outras metodologias (CHOAY,1985, p.317).

A argumentao de Argan (2001) sobre o urbanismo, tambm conduz a outras reflexes, ao introduzi-lo como uma atividade esttica, mas inserida numa rea de interesse poltico. Este autor deixa bem evidente o deslize do urbanismo moderno pela funo ideolgica do saber tcnico, destitudo da sua dimenso poltica. No urbanismo moderno, segundo o autor, a convergncia entre interesse esttico e interesse poltico est tanto no mtodo quanto na prtica. Na sua argumentao, isto fica claro quando se entende que as intervenes urbansticas, alm de alterar as relaes espaciais, interferem nas

manifestaes da vida poltica e cultural, na organizao do trabalho e da produo, nos interesses do circuito imobilirio, na higiene, no conforto e na moralidade da habitao. Nesse sentido, vai operacionalizar necessidades, e tambm originar valores e smbolos. Tal fato tem sua explicao na reproduo das relaes sociais, as quais, embora articuladas, no acontecem de forma equilibrada. Ocorrem de modo desigual e contraditrio, como reflexo das correlaes de foras estabelecidas pelos grupos e agentes que atuam no espao urbano.
Seu objeto pertence pois, `ordem da escritura e do texto. So os textos que, chamados teoria, buscam no quadro de um campo disciplinar prprio, determinar as modalidades para a concepo dos edifcios ou futuras cidades. Trata-se, como se v, do discurso instaurador daquilo que chamamos urbanismo.

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Em corroborao a Choay (1985) e Argan (2001), Bresciani (2001, p.18) destaca a dimenso poltica do urbanismo. Afirma Bresciani (2001) que a questo urbana foi instituda por saberes j existentes, comprometidos com diferentes opes polticas e por autores com formao acadmica divergente. Ainda sob a tica da autora, a formao de um saber moderno sobre as cidades emergiu de um processo longo de gestao no estritamente ligado ao processo produtivo, mas relacionado ao mundo mais amplo do trabalho, o qual ampliou a percepo sobre as cidades, contribuindo para a formulao da questo urbana. Como bem traduz Bresciani (2001), a constituio de um discurso fundador de espao e a sua autorizao so de origem recente e ocidental. Esse discurso j nasceu politizado, sua suposta neutralidade tcnica insere-se em um discurso ideolgico. Na opinio de Choay e Argan, a instituio da disciplina no decorreu exclusivamente de uma nica causa (implantao da sociedade industrial), embora no se possa omitir a relao industrializaourbanizao, por seu papel-chave no desenvolvimento das teorias sobre o urbano, mas, fundamentalmente, pela necessidade de legitimar as intervenes que servem de guarida modernizao da cidade. Na anlise de Bresciani (2001) so sugeridos dois eixos discursivos coincidentes com a tica desenvolvida neste trabalho: a emergncia do urbanismo dentro do debate poltico e a sua interdisciplinaridade. Coloca-se a discusso sobre o estatuto disciplinar do urbanismo, destitudo de uma suposta autonomia, por constituir um saber surgido no debate poltico e estruturado junto com outros campos disciplinares: a engenharia, a biologia, a histria, a sociologia, a arquitetura, em resposta s demandas polticas e sociais. Outro aspecto no menos importante refere-se ao aparato institucional que d suporte e legitimao disciplina nas aes sobre o urbano. Argan (2001) trata desta questo ao ressaltar a relao entre o saber tcnico e o saber poltico nos projetos e prticas urbansticas, e a forma como se estabelecem os critrios de legitimao. Na sua especulao sobre as razes da crise da arte, indica pistas para a explicao dos projetos do urbanismo no atual contexto histrico. A arte moderna, ao ter suas razes nas primeiras poticas do Iluminismo, incorpora um projeto de transformao social preciso.

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Neste sentido, a idia do urbanismo como cincia da cidade surge incorporada ao movimento de reforma social no final do sculo XIX, momento de consolidao das relaes capitalistas industriais. Na acepo de Argan (2001), ao eleger como bandeira o progresso social, o urbanismo moderno procura restabelecer a relao tradicional entre a produo artstica e a produo econmica. O autor, tendo como referncia o debate sobre a finalidade social da arte compartilhada pela arquitetura, identifica duas orientaes diferentes: as tendncias que advogam a reconstituio desta relao e as que vem como positiva a liberao da arte, de todo compromisso social. Na acepo de Argan (2001), o urbanismo uma disciplina que estuda a cidade e planeja seu desenvolvimento. Ao surgir nos sculos XIX e XX como uma cincia moderna, resultante da convergncia entre diversas disciplinas (sociologia, economia, arquitetura), no deveria ser confundido com a antiga arquitetura urbana. Surgiu, portanto, da necessidade de enfrentar metodicamente os graves problemas inerentes ao fenmeno urbano,

decorrentes da Revoluo Industrial, e a conseqente transformao da estrutura social, da economia e do modo de vida. O que antes parecia ser uma questo basicamente quantitativa (o rpido crescimento demogrfico) revela-se uma questo qualitativa e estrutural. Conforme j reconheciam os primeiros urbanistas, a cidade pr-industrial no era capaz de se adequar s exigncias de uma sociedade industrial. Quanto ao debate da autonomia disciplinar do urbanismo, Benevolo (1967), no seu trabalho sobre a origem do urbanismo moderno, fundamentado na economia poltica do espao, associa planejamento gesto da cidade, estendendo arquitetura e ao urbanismo uma dimenso poltica. Analisa a evoluo do urbanismo em relao aos processos tcnicos, e atesta que a prtica urbanstica no acompanha o desenvolvimento tecnolgico. Benevolo investiga a razo da condio do atraso do urbanismo. Para o autor, as tcnicas do urbanismo esto atrasadas em relao aos acontecimentos a serem controlados, conservando uma atitude reparadora, uma espcie de remdio aplicado a posteriori. Segundo Benevolo (1967), existem dois momentos do urbanismo: o primeiro referente s prticas urbanas at 1848, quando havia uma conexo entre as instncias urbansticas e as polticas; e o segundo,
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iniciado na segunda metade do sculo XIX, quando a cultura urbanstica isolase do debate poltico, adotando um aspecto de tcnica pura a servio do poder constitudo sem, no entanto, tornar-se politicamente neutra. Atribui os limites da ao renovadora da urbanstica moderna concepo da cidade-ideal que no d respostas cidade-real e, conseqentemente, ao rompimento de seus laos com as foras polticas. Na argumentao de Argan (2001), Choay (1985), Benevolo (1967) e Bresciani (2001) duas questes so destacadas: uma relativa ao estatuto disciplinar do urbanismo (polmica entre saber tcnico e poltico) e outra relativa ao seu carter interdisciplinar. Inicialmente, identificam-se dois momentos da relao entre tcnica e poltica, subjacentes ao conceito de urbanismo. Benvolo e Bresciani os nominam os pioneiros e Choay, pr-urbanismo. No primeiro momento h uma relao simbitica entre urbanismo e poltica e no segundo o urbanismo assume um carter disciplinar, pois incorpora a idia de uma suposta neutralidade tcnica. Os dois momentos correspondem, no entanto, a modalidades diferentes de enfrentar a problemtica da urbanizao. A anlise das vertentes do urbanismo, ao remeter discusso o campo disciplinar da arquitetura como reflexo crtica e como prtica de interveno, explicita sobre as diferenas ideolgicas e polticas. Segundo mostra Sampaio (1999), ao se referir s vertentes do urbanismo moderno, estas no acontecem de forma monoltica, mas traduzidas em distintas verses, fazendo parte de um longo processo de gestao, cujas razes se encontram nas sociedades europias industrializadas. Desta forma, interessa analisar-se as vertentes s quais foram adaptadas realidade emprica de Fortaleza.

3.2 VERTENTES DO URBANISMO/ PLANEJAMENTO URBANO As diversas vertentes urbansticas so marcadas por divergncias substantivas em relao s referncias tcnicas e aos contedos ideolgicos e polticos. Tais diferenas retratam-se nas teorias que informam as

problematizaes e definem o projeto de cidade, as estratgias e critrios de interveno, em cada momento histrico. A relao entre tcnica e poltica mostra a essncia conceitual do urbanismo moderno e determina as formas de

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racionalidade e os fundamentos de legitimao que lhe asseguram a eficcia ou no como diretriz de ao. Segundo Sampaio (1999), as vertentes tericas do urbanismo quando operacionalizadas nos planos, percebe-se a coexistncia de duas ou mais, muitas vezes apropriadas por contextos polticos e sociais diferenciados, somente analisveis a partir de pesquisa emprica em formaes determinadas, vistas caso a caso. Neste estudo privilegia-se as vertentes que mais fundamentaram as prticas de planejamento urbano, em Fortaleza: vertente funcionalista, vertente orgnica e vertente sistmica.

3.2.1 Vertente Funcionalista O corpo de idias seminais do urbanismo moderno fundamenta-se em duas linhas metodolgicas, articuladas e consideradas hbridas por Montaner (2000). Uma delas se vincula tradio idealista e historicista de Hegel, ancorada na idia de progresso e de esprito dos tempos, Zeitgeist, representada pelas teorias psicolgicas da percepo e da pura visibilidade, sustentadoras do novo conceito plstico do espao moderno, por exemplo: Bauhaus, na linhagem de Moholy Nagy. A outra, privilegiada neste trabalho, a tendncia difundida por Le Corbusier, em 1925, mais hegemnica e de suporte racionalista cartesiano, oriunda do iderio de Auguste Comte e das prticas de Gottfried Semper. Esse ltimo iderio funda-se na crena no progresso tcnico e na utilizao do mtodo cartesiano, pela decomposio da realidade em seus elementos bsicos. O iderio funcionalista, de vis mecanicista, resulta no princpio da tbula rasa cartesiana, enfatizando a diviso do todo em partes, que repercutiu na esttica dos encaixes e no urbanismo do zonning (decomposio da cidade em suas partes bsicas). uma tendncia amplamente divulgada no mundo ocidental e ancora-se numa vertente de ao planejadora, baseada por uma lgica formalista e uma racionalidade abstrata, que buscavam legitimar-se pela cincia e pela tcnica, sem captar a dinmica dos processos sociais e dos agentes sociais da cidade real. No Brasil, esta vertente serviu de paradigma nas prticas urbansticas do perodo entre guerras, culminando na dcada de 1960, com o caso mais

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expressivo de Braslia. No urbanismo modernista, de vis cartesiano, a organizao do espao obedece a princpios racionais de ordem funcional e definida na Carta de Atenas pelas trs funes bsicas: habitar, trabalhar e recrear, posteriormente acrescida da funo circular. Estas quatro funes so as chaves do urbanismo modernista e foram amplamente difundidas e aplicadas. Este vis foi concebido como saber derivado da arquitetura, especializado e de ao prtica, conforme expressa Le Corbusier (1973, p.14)
O urbanista nada mais que o arquiteto. O primeiro organiza os espaos arquiteturais, fixa o lugar e a destinao dos continentes construdos, liga todas as coisas no tempo e no espao por meio de uma rede de circulaes. E o outro, o arquiteto, ainda que interessado numa habitao e, nesta habitao, numa mera cozinha, tambm constri continentes, cria espao, decide sobre circulaes. No plano do ato criativo , so um s o arquiteto, e o urbanista.

A nfase no funcional coloca o urbanismo na condio de um instrumento capaz de organizar a sociedade. Tm-se como aspectos fundamentais deste urbanismo a amplitude de seu objeto, que ultrapassa o marco intra-urbano12, buscando seu carter essencialmente funcional,

assentado em uma necessidade de transformar a cidade herdada. Introduz a idia de uma nova ordem que visava harmonizar densidades de ocupao do solo e distribuio dos equipamentos, bem como resolver os problemas circulatrios e modificar a estrutura fundiria. Para Le Corbusier (1973) o bsico era a funo na conformao do espao urbano, expressa nas seguintes caractersticas: a arquitetura como a figura, o elemento gerador do desenho da cidade, provocando a dissoluo do tecido urbano tradicional, que tinha na rua o elemento gerador e aglutinador; o Estado considerado um agente neutro a servio do bem comum, objetivando a implantao do estado de direito sem mudanas sociais;

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Introduz um conceito de regio em substituio aos tradicionais, administrativos, geogrficos e histricos: o de regio funcional delimitada pela rea de influncia da cidade. Este conceito foi depois melhor desenvolvido por Perroux, Boudeville e Richardson. A cidade constitui uma parte do sistema econmico, poltico e social, e deve ser estudada dentro do conjunto de sua regio de influncia. Esta postura advm da conscincia dos desequilbrios territoriais provocados pela civilizao industrial, no solucionveis em nvel de cidade.

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o projeto de cidade idealizado pelo urbanista, como profissional autorizado, responsvel pelas opes tcnicas, legitimadoras das aes sobre o urbano; a populao caracterizada pelos usurios, ausentes na participao dos processos decisrios; o modelo espacial abstrato sem relao com uma formao social concreta. A tcnica, como discurso do especialista, competente 13 e ideologizada, ancorada na racionalidade tcnica e cientfica que assegura a legitimidade das propostas. Num primeiro momento, as crticas ao urbanismo funcionalista, emergentes da dcada de 1960, so mais negativas que positivas, centrando-se em um reducionismo da racionalidade tcnica funcional, o qual prioriza a funo, mas descuida da complexidade das relaes humanas e, portanto, omite a dimenso do imaginrio e do simblico. Ainda seguindo estas crticas, a idia de comunidade como clula bsica da estrutura da cidade omite a dinmica urbana, seu carter plural e diversificado. A esttica, baseada na mxima de que a forma segue a funo, reflete a idia de um espao funcional abstrato, geomtrico, contrapondo-se concepo de lugar, que inclui as especificidades geogrficas e culturais, conforme defende Sitte (1992). Em sntese, as crticas ao urbanismo funcionalista desembocam no carter autoritrio e tecnocrtico das experincias representadas pela figura do arquiteto-heri, resultantes na prtica em propostas espaciais fragmentadas, decorrentes da setorizao da cidade, da criao de interstcios e vazios, provocando a descontinuidade e deteriorao da trama urbana. A supresso da rua corredor, por exemplo, substituda por vias de circulao automotiva, repercutiu na perda do espao pblico, marcado por grandes edifcios de elevada altura, distanciados, mas unidos por um grande parque. Alm disso, as medidas regulatrias de coeficientes quantitativos, tais como densidade de construo, taxa de ocupao, altura mxima, primam pelas solues volumtricas individuais em detrimento do conjunto da organizao urbana.

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O termo discurso competente denominado por Chau (1993), mostra que o discurso tcnico tambm um discurso ideolgico.

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As crticas ao planejamento racionalista e mecanicista, denominado por muitos autores de operacional, no podem ser generalizadas. S uma anlise emprica da relao entre a cidade-ideal dos planos e a cidade-real pode revelar os limites e possibilidades dessas prticas socioespaciais. Para Scherer (1994), o paradigma dos Ciams respondia a um conceito de racionalidade prprio da sociedade europia daquele perodo (nas primeiras dcadas do sculo XX). Era um modelo de uma sociedade onde o Estado tinha de assegurar no apenas uma legislao de previdncia social e o acesso ao consumo de produtos industrializados correntes, mas tambm assegurar os equipamentos sociais e os servios urbanos para a massa. Em Fortaleza, a repercusso do urbanismo funcionalista restringiu-se rea de formao profissional, portanto no constituiu referncia para as prticas de urbanismo.

3.2.2 Vertente Organicista Diante da sua repercusso nas prticas urbanas no Brasil, a compreenso das razes do movimento moderno no pode prescindir da considerao da vertente organicista. inegvel a contribuio desta vertente s prticas de planejamento denominada comprehensive planning, que a partir da dcada de 1950 desdobra-se em Fortaleza, representada pelo Plano Diretor da Cidade de Fortaleza, de 1963. Esta vertente no constitui uma viso contraposta ao progressismo, como coloca Choay (1979), pois alm de outras tem origem comum na razo iluminista. De acordo com Gunn (1995), podem-se distinguir dois ncleos do pensamento moderno: um oriundo dos profissionais vinculados s lides do Congrs Internacional de lArchitecture Moderne, imbudos de uma viso funcionalista, e o outro, o Internacional Federation of Town Planning and Garden Cities (IFTPGC), de viso histrico-cultural, de cunho mais humanista. Esta vertente teve seu desdobramento no planejamento regional anglo-saxnico e norte-americano do grupo do Regional Planning Association of Amrica, expresso na simbiose das idias de Geddes (1994), Howard (1972) e Mumford (1961).

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O planejamento regional, introduzido naquele momento, consistia na alternativa de uma nova viso da relao homem/ cincia/ tcnica. Seu programa de propostas de interveno, caracterizado por bases mais realsticas, creditava-lhe a capacidade de promover uma reordenao mais humana do territrio. De acordo com Hall (1995), a idia do planejamento regional emerge com Patrick Geddes, mas os Estados Unidos so identificados como o pas representante do movimento regional pelos contornos que assume a apropriao. Essas idias, nascidas dos princpios do comunismo anarquista de Proudhon, Bakunin, Reclus e Kropotkin, via Geddes, apresentavam um forte vis francs dos conceitos da geografia, com Reclus e La Blache, e da sociologia francesa, com Le Play. O debate de Mumford, relatado em 1961, concentra-se nas migraes americanas que mostram vrios estgios de desenvolvimento, culminando com a ltima migrao, baseada na revoluo tecnolgica, desde 1930, revoluo que tornou o atual esquema de cidades e a atual distribuio populacional inadequados para as novas oportunidades ora apresentadas. Esta linha de pensamento, conforme Hall (1995) vai ser retomada por Clarence Stein, em 1951, que crtica o efeito monstruoso assumido pelas novas tecnologias nas cidades de Nova Iorque, Chicago, Filadlfia, Boston, transformadas em cidades dinossauros e que diante desse quadro de exausto fsica, social e administrativa mostra a crescente necessidade do planejamento como atividade inerente gesto urbana.

Quando os custos locais no podem ser administrados, e quando centros menores se mostram, a despeito de sua carncia em recursos financeiros e comerciais, aptos a fazerem valer suas vantagens industriais, s indstrias da grande cidade s resta migrar ou falir. Ainda estamos em tempo de protelao; mas o dia do acerto final de contas vir; de nossa convenincia anteciparmo-nos a ele (STEIN, apud HALL,1995).

A anlise das idias de Geddes (1994) tem grande relevncia para a compreenso do planejamento regional desenvolvido na Inglaterra, difundido no Brasil nas dcadas de 1950/1960. Na poltica nacional desenvolvimentista do governo Kubitscheck, o debate urbano foi privilegiado e destacou-se o complexo

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cidade-regio, abstraindo-se da observao da universalidade do fenmeno e aproximando-se das situaes concretas e objetivas. Para Geddes, o conhecimento cientfico prvio da realidade baseiase em trs aspectos bsicos: a) pesquisa socioeconmica; b) pesquisa sobre o meio fsico; c) pesquisa historiogrfica. Embora as razes da cidade-regio se encontrem no pensamento de Geddes, ou seja, mais precisamente na simbiose das idias de Howard, Geddes, Mumford14, na viso de Hall (1995), a sua concepo e difuso so, inquestionavelmente, norte-americanas. Todavia, coube a Mumford (1961), como escritor e tcnico, contribuir na divulgao dessas idias na Amrica e na Europa, mediante influncia sobre o New Deal, de Franklin Delano Roosevelt, na dcada de 1930, sobre o Regional Planning Association of America e sobre o planejamento das capitais da Europa, nos anos 1940 e 1950. A preocupao de Geddes (1994) com a divulgao e a institucionalizao do planejamento vem instrumentalizar sua tese geral de levantamento antes do planejamento. Nessa ocasio, o planejamento ainda estava confinado a uma parcela restrita de tcnicos, e alguns passos importantes na Inglaterra estavam sendo dados no sentido da

institucionalizao da nova atividade profissional. Dentro desta nova viso, a criao de um corpo institucional15, ligado formao profissional, e de leis urbanas foi fundamental como meio de legitimao e justificao das intervenes. No seu mtodo de trabalho, ao enfatizar a escala regional, estava latente a idia do seu ensinamento humanstico e o conhecimento de um ambiente ativo e vivenciado, que era a fora motriz do desenvolvimento
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Lewis Mumford, jornalista e socilogo, deu grande contribuio ao planejamento regional na Amrica. 15 Este corpo institucional refere-se fundao de um departamento na Universidade de Liverpool, em 1909, ocupado pelo professor Ashead, que tinha entre seus assistentes Patrick Abercrombie; a criao de uma cadeira na Universidade de Birmigham, ocupada em 1910 por Raimund Unwin; no mesmo ano, na Universidade de Londres, a abertura de uma Summer School, em Hampstead, a fundao do Town Planning Institute, em 1914, com a participao ativa de Raymund Unwin, Barry Parker e Thomas Adam, coincidem com a criao da primeira lei britnica sobre planejamento urbano.

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humano. A doutrina de Geddes (1994), baseada na noo de comunidade, buscava desenvolver a prtica consciente da cidadania na qual consta como pauta de discusso a trilogia: lugar, trabalho, povo. Esta trilogia constitui o desafio colocado para a disciplina cujo avano encontra-se nas instituies e na cincia social experimental. Em sntese, o enfoque humanista de Geddes est presente nos seus conceitos de civics e de eutopia. Para o autor, civics representa uma renovao do saber cientfico possibilitado pela educao democrtica. O conceito de eutopia corresponde utopia, praticvel, que est na cidade ao nosso redor e deve ser planejada e realizada, aqui ou em qualquer parte, de forma a aproximar a cidade-ideal da cidade-real. Na perspectiva humanista de Howard (1972), a viso dos processos sociais est sintetizada no slogan LIBERDADE, COOPERAO. Para tanto, props um diagrama de implantao fsica da cidade-campo, denominado diagrama dos trs ms, representados por um conglomerado de cidadesjardim. A idia da cidade-jardim, propugnada pelo autor e divulgada no seu livro Gardens cities of tomorrow, recebeu diferentes reinterpretaes na prtica e, na maioria dos casos, afastava-se dos seus princpios bsicos. Apesar das suas idias originais, Howard, na sua estada nos Estados Unidos, reinterpretou muitas concepes ento circulantes, mesclando-as com antigas influncias europias (HALL, 1995). O pensamento de Howard assentava-se em uma construo comunitria e, portanto, as cidades seriam autogovernadas; no eram paternalistas, fundavam-se na tradio anarquista. A idia-chave da cidadejardim era ser um instrumento para reconstruo progressiva da sociedade capitalista, mediante comunidades cooperadas16. Suas teorias foram buscadas em Kropotkin, Bellamy e Marshall, que viam a importncia dos fatores tecnolgicos na localizao industrial. Todavia, no se pode descartar a influncia do Movimento de Regresso Terra, entre 1880 e 1914, similar ao movimento das dcadas de 1960 e 1970, motivados por idias religiosas, nostlgicas e por convenes antivitorianas. Nascido destas idias articulava-se

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Num percurso na histria das cidades projetadas j se pode visualizar estas idias em Ledoux, Owen, Pemberton e Buckingham. Na perspectiva da cidade-regio, visualizam-se as idias de Kropotkin, More, Saint Simon, Fourier.

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um movimento mais amplo de escritores, como Ruskin e Morris, fundado na crtica industrializao e no retorno ao artesanato e comunidade. Crtico contundente da mecanizao e da viso unidimensional da cultura moderna, Mumford (1961) tambm vislumbra uma possibilidade regeneradora dos valores humanos na reconciliao do orgnico e do mecnico, do regional e do universal, do racional-abstrato e do pessoal. No livro Arte e tcnica, concentra-se no sentido do smbolo e da funo, presentes nas manifestaes artsticas, incluindo a arquitetura, e fornece uma pista significativa para a compreenso da dimenso humanstica do seu pensamento. Para Mumford (1986), a salvao reside na readaptao da mquina s necessidades da vida em matria de ordem e organizao, e no, ao contrrio, na adaptao pragmtica da personalidade humana mquina. Aliado sua verve de terico de viso culturalista e histrica, nutrida no conhecimento profundo da realidade urbana contempornea, Mumford teve uma relevante atividade prtica e participou de diversos movimentos de planificao urbana nos EUA. No debate urbano, entre as dcadas de 1920 e 1960, ele apresenta uma concepo cultural do fenmeno urbano cujas razes esto no pensamento urbano anglo-saxo, j manifestado desde o incio do sculo XX. Sua postura representa uma reinterpretao das teorias urbanas de Patrick Geddes e das propugnadas por Ebenezer Howard, em 1898, difundidas na Amrica por Clarence Stein e Henri Wright. As propostas de reorganizao urbana de grandes cidades, de Mumford, Geddes e Howard, tm pontos de convergncia nas estratgias para enfrentar a sociedade industrial sem passar pela discusso da compatibilidade do sistema produtivo e da organizao urbana, que negavam. Na verdade, esta postura vai das questes mais conceituais dos princpios de democracia e cidadania s intervenes objetivas de humanizao da cidade mediante descentralizao e criao de reas verdes e parques. A teoria do Town Planning, conforme o pensamento de Geddes (1994), coloca em pauta a institucionalizao da atividade por meio de mostras de planejamento e a criao dos institutos de estudos da cidade, que reforariam sua proposta metodolgica de diagnstico das condies urbanas. O movimento Regional Planning Association of America, divulgado por Mumford e Clarence Stein, teve repercusso significativa no Brasil nas
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dcadas de 1950 e 1960, nos planos diretores formulados na vertente do comprehensive planning e representa uma sntese do entendimento histrico do urbanismo de Geddes e das propostas do Movimento Cidade Jardim, na Inglaterra.

3.2.3 Vertente Sistmica Aps a Segunda Guerra, nos pases centrais, os estudos urbanos envolvendo diferentes reas do conhecimento (fsica, humanstica, social e econmica) introduziram novos aportes compreenso da complexidade do fenmeno urbano. Os novos enfoques e representaes da realidade originamse, principalmente, nas reas da Antropologia Social, da Ecologia Social, da Economia Urbana, da Geografia Urbana, da Morfologia Social, da Sociologia Urbana etc. Neste perodo, tambm aprofundam-se as crticas aos planos diretores idealistas, da vertente funcionalista de carter intuitivo, sob a orientao dos arquitetos urbanistas, em que predominava a nfase nos aspectos fsicos da organizao da cidade. A vertente sistmica surge da conscincia de incorporar aos estudos urbanos uma metodologia

multidisciplinar, mais apropriada para a apreenso da complexidade das organizaes metropolitanas. Com o desenvolvimento da ciberntica e a atualizao de modelos matemticos so introduzidos outros mtodos de representao da realidade. Tais procedimentos, a partir de um enfoque sistmico, invadiram a rea das cincias da natureza e humanas e foram incorporadas s atividades do planejamento urbano. Nesta viso, a estrutura urbana equiparada a um sistema regido por leis cujo conhecimento respalda a tomada de decises por meio da avaliao sistemtica das conseqncias das alternativas a serem propostas pelo plano. So privilegiadas tcnicas e modelos de simulao de processos de base matemtica, apoiadas na Teoria Geral dos Sistemas, de Ludwig von Bertalanffi (apud SAMPAIO, 1999). Tais mtodos probabilsticos de previso do futuro favoreceram os procedimentos empricos mediante dados quantitativos e estatsticos, orientados por hipteses objetivas.

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Um dos modelos mais difundidos foi o modelo desenvolvido por Ira S. Lowry (apud CHADWICK, 1973), sob influncia da teoria neoclssica, a qual teve ampla aplicao na Inglaterra. O objetivo do modelo de Lowry era a distribuio das atividades em uma rea metropolitana em funo da populao total, da localizao do emprego bsico e das caractersticas fsicas e legais do solo. A crtica ao modelo reside nos critrios de localizao, os quais pressupem um sistema em equilbrio, sem valorizao da dimenso temporal e, portando, limitado na apreenso da dinmica urbana. O aspecto positivo consiste na nfase nas relaes espaciais, embora o prprio autor comprove sua restrio quanto captao das foras de mercado. Para Martin, March, Echenique (1975), Chardwig (1973) a cidade vista como sistema, uma totalidade urbana, que est submetida a um sistema de relaes, na qual as partes so subsistemas interdependentes. Para estes autores, necessrio explicar o comportamento do sistema urbano para fins de captar os efeitos provveis das aes e polticas urbanas. Na viso destes estudiosos, um dos objetivos principais da investigao urbana consiste em identificar os elementos significativos e determinar suas relaes causais. Diante do grande nmero de variveis e da complexidade das interrelaes, admitem a necessidade de utilizao dos modelos matemticos e dos recursos computacionais com vistas simulao do sistema urbano, para se entender os complexos processos urbanos. De acordo com Vegara-Gomez (1968), o entendimento da aplicao da vertente sistmica no campo do planejamento urbano exige a anlise de seus trs componentes conceituais; o enfoque estruturalista, a metodologia pluridisciplinar e a construo de modelos. O conceito de estrutura urbana a partir de uma viso multidisciplinar utilizado a fim de dar cientificidade tomada de decises nas atividades de planejamento urbano, com vistas a otimizar fluxos e atividades no espao urbano; os modelos de anlise espacial so artifcios possibilitados pelas novas tcnicas de computao, com os quais se pode montar um quadro de alternativas para avaliar o desempenho do espao urbano mediante simulao da realidade planejada e da real. Neste sentido, o planejamento urbano passa a ser visto como um processo, o qual exige uma metodologia de carter mais cientfico, apoiada em modelos de simulao. Conforme esta metodologia,
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ficavam asseguradas tomadas de deciso mais coerentes, extradas de uma anlise rigorosa, que implica na definio precisa de etapas, anlises, diagnstico, objetivos, alternativas, avaliao/seleo, implementao. No Brasil, os primeiros modelos aplicados atividade de

planejamento surgiram na dcada de 1960, no setor de transporte. Posteriormente, esta experincia estendeu-se aos modelos de uso do solo, na maioria dos casos importados dos Estados Unidos. Os profissionais de formao marxista responsveis pela elaborao destes modelos no Brasil, entre eles Deak (1980), tentaram fugir da aplicao de modelos importados e criar modelos associados ao mtodo de anlise histrica, de forma a adequ-los s especificidades da realidade brasileira, como o mtodo MoSAR aplicado no Plandirf. No fim da dcada de 1960 e incio de 1970, assiste-se no Brasil a fase dos planos de desenvolvimento integrados, orientados e subsidiados pelo Serfhau. O enfoque sistmico foi amplamente divulgado por compatilizar-se com a ideologia do desenvolvimento integrado das reas urbanas, sob os aspectos econmicos, poltico-administrativos, legais, educacionais e de sade. O

problema crucial destes planos residiu na definio dos objetivos sob a orientao e controle da poltica urbana nacional, submetida ideologia do governo militar. As crticas vertente sistmica centram-se no mtodo, que privilegia a lgica formal, representao abstrata que impossibilita captar a cidade-real. Tais modelos escamoteiam a realidade e os conflitos inerentes sociedade capitalista, cujas manifestaes so mais drsticas nas sociedades perifricas. A ideologia tecnocrtica, de vis antidemocrtico, reflete-se desde a implantao do processo at a determinao das estratgias, pautadas em amplos diagnsticos centrados em dados quantitativos, em detrimento de anlises qualitativas, que incluam a participao do cidado. Diante das crticas s vertentes do urbanismo moderno surgem outras vertentes consolidadas nos planos estratgicos e nos projetos urbanos. 3.3 PLANO ESTRATGICO

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A vertente do empreendedorismo urbano surge como alternativa s prticas de planejamento urbano modernas, mas, conforme Arantes (2000), no se constitui uma ruptura paradigmtica:
Cabe perguntar se no se est substituindo a ideologia do plano17 por uma outra, a ideologia da diversidade, das identidades locais, em que os conflitos so escamoteados por uma espcie de estetizao do heterogneo, recoberto pela transformao da superfcie desencantada (na acepo que Max Weber dava a dimenso- chave do mundo moderno) das nossas cidades em cenrios fascinantes de uma sociabilidade viva que h muito tempo deixou de existir, em virtude justamente desse trao de desertificante da modernizao (ARANTES, 2000, p.132).

O fato novo para esta autora se revela na noo de gerenciamento, nomenclatura transposta das relaes prprias do mundo empresarial, o qual ressignificou o vocabulrio desgastado do planejamento, desacreditado pela voga contextualista18. Esta vertente nasce dentro do iderio neoliberal, em que a volta cidade se realiza na condio de produto cultural, configurado na animao urbana mediante uma ao concertada entre governantes, burocratas e urbanistas. Nesta perspectiva, o Plano Estratgico, na vertente do

empreendedorismo urbano, constitui uma alternativa de planejamento que atende aos interesses de insero da cidade no circuito do capital mundial. Esta viso qualifica a cidade como uma empresa e, ao mesmo tempo, produto cultural, propiciando-lhe as condies de competitividade e as oportunidades necessrias articulao com o espao-tempo mundial. O mote central do planejamento estratgico, segundo Arantes (2000), est no reforo ou relanamento da dimenso cultural cuja expresso primeira ocorreu na tendncia historicista do movimento moderno. Assim, a volta cidade seria uma nova atitude frente cultura, fundindo publicidade e animao cultural:

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A terminologia ideologia do plano a autora toma emprestado de Manfredo Tafuri, a qual se inscreve de forma positiva no processo de racionalizao no qual est a apostar e, no instante mesmo em que cumpre o prometido, torna manifesta a ideologia entranhada na mais ambiciosa, utopia reformadora deste sculo (apud ARANTES, 2000, p. 107). 18 Movimento da Arquitetura, no qual a autora destaca o nome de Aldo Rossi e V. Gregotti.

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No plano da vida urbana tudo se passa como se a tarefa coletiva- Estado e iniciativa privada tivesse obrigao de reproduzir, embelezando, monumentalizando, se for preciso, o caos urbano, afinal fruto de uma organizao espontnea dos indivduos no livre exerccio de seus direitos e criatividade

(ARANTES, 2000, p. 156). Na acepo da autora os projetos de gentrificao19 e renovao urbana consistem em outra etapa da abordagem culturalista, os quais manifestam o reencontro entre a cultura urbana e o capital. A produo de uma cidade imagem, mediante a recuperao dos valores locais, revela na sua morfologia uma nova forma de atrair investimentos e tecnologias e, portanto, empresas multinacionais e turistas. Conforme afirma Borja (1988), esta volta cidade se realiza com a ampliao da presena do Estado como: agente de investimento, profissional de marketing, parceiro da iniciativa privada, interlocutor nas negociaes. Como agente de propaganda concentra investimentos macios em marketing urbano, de forma a tornar a cidade mais competitiva e inserida no mundo globalizado. O Estado, tambm, assume a forma de investidor ao realizar obras de grande porte, infra-estruturais (aeroporto, porto, saneamento) e equipamentos culturais. Na funo de interlocutor, estabelece espaos de negociao entre os agentes, mediante a criao de conselhos e comisses com a participao da sociedade civil e do Estado. Atualmente, no Brasil, os planos diretores mais flexveis e abertos, conforme a metodologia aplicada, incorporam idias bsicas dos planos estratgicos, quanto s diretrizes gerais e s tticas de realizao, os quais incluem os projetos urbanos.

3.4 PROJETO URBANO

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O termo gentrificao atribudo a projetos de requalificao que atendem a novas estratgias culturais, possibilitadas pelo contexto de financeirizao da economia, nos pases centrais, aplicados na recuperao de reas, de forma a elevar o prestgio e o capital simblico das cidades. (ARANTES 2000, p.156 ). A autora cita como exemplo de esteretipos baianos, o Pelourinho, em Salvador-BA.

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O projeto urbano que alguns denominam, no Brasil, desenho urbano, realiza-se sob a responsabilidade tcnica dos urbanistas e dos arquitetos. Estes projetos surgem da crtica aos planos diretores modernos, e fazem parte de novos planos e programas de desenvolvimento urbano. So, portanto, objeto de opes polticas, muitas vezes envolvendo setores pblicos e privados. As reflexes sobre o projeto urbano emergem do interior do campo disciplinar do urbanismo, reivindicando o retorno de alguns princpios fundantes das suas prticas de natureza conceitual e metodolgica, corrompidos pelas ideologias e utopias do movimento moderno. Sob o ponto de vista conceitual, concerne recuperao da dimenso simblica inerente artisticidade da arquitetura e como prtica constituda por procedimentos ligados racionalidade esttica, mas tambm vinculada racionalidade poltica, sujeita a duas ordens de anlises, uma relativa metodologia do projeto e outra, s tcnicas de ao sobre o urbano. No referente tcnica e ao processo do projeto, a crtica recai em uma negao da condio de autoridade do arquiteto, representado no movimento moderno pelo gesto criador, com uma misso herica de confrontarse com um novo papel, fundado na interao entre projetistas, agentes ou clientes. Esta postura crtica surge dos impasses do projeto da modernidade nas economias capitalistas, diante da incapacidade da iniciativa pblica de arcar com as demandas urbanas, requerendo mudanas na relao entre as esferas pblica e privada. A nova ordem regulatria estabelece um movimento no sentido da parceria entre o setor pblico e o privado, ou seja, entre Estado e sociedade civil, mediante um sistema de negociaes e pactos, voltados, principalmente, para os projetos de setores como habitao, equipamentos urbanos, infra-estrutura etc. Da a insustentabilidade de planos diretores rgidos, que definem zonas e normas homogneas para a cidade e, tambm, a incerteza prpria das tcnicas de previsibilidade e projees, conforme comprovam os prprios fatos. A polmica contempornea entre plano e projeto fica, no entanto, cada vez mais tnue. Torna-se quase consenso, entre os profissionais, consider-los como procedimentos e atividades complementares, e no coisas antagnicas. Tal viso implica articular o ordenamento de referncia com o projeto de ao, ou seja, as gestes com os projetos urbanos. Hoje,
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necessariamente, o plano no tem de preceder ao projeto. Ambos devem formar um sistema nico dentro do processo de planejamento, o qual inclua estratgias e programas com o envolvimento do setor privado e setor pblico, determinados para cada situao histrica local. Nas palavras de Portas (1996), estes instrumentos criam uma espcie de sistema de aprendizagem mtua, um learning process, revelando o processo dialtico da dinmica urbana, como percursos e possibilidades e no como um fim. Os limites vm da relao entre o espao da representao dos planos, mais abstrato, o espao percebido das problematizaes que na viso dos especialistas, estabelece as diretrizes e estratgias dos planos e o espao vivido, que incorpora diferentes nveis da realidade e diferentes agentes. Na viso de Tsiomis (1996), a articulao entre os espaos, da representao, da vivncia e da percepo, abre perspectiva para recuperar a dimenso simblica e esttica da arquitetura nos planos globais. O projeto poderia, ento, dar sentido a uma ao de reconquista da cidade e possibilitar o desenvolvimento de um processo que envolveria a programao e a definio de estratgias, sendo suscetvel de alteraes at a etapa de implementao. Nesta perspectiva, o projeto, na situao atual das sociedades contemporneas, no necessariamente constitui um desdobramento de um plano, mas pode ser um gerador de planos. Ao abordar a natureza do projeto urbano, na atualidade, Tsiomis (1996) destaca como questo central a qualificao espacial, que difere das noes que advm do sculo XIX: Civic Art, Art Urban, Art de Btir la Ville, Urbanstica, planos de embelezamento etc. Conforme Tsiomis (1996) um procedimento complexo que compatibiliza diversas racionalidades: regulamentares, estticas, sociais, econmicas, administrativas, visando estratgia de reconquista da cidade, cujos beneficiados dependem do resultado das negociaes, em cada caso especfico. Subjacente a esta questo, um ponto importante reside na crtica modernidade, de onde emerge a proposio de uma renovao do papel do Estado, alm das historicamente consolidadas, normativa e executiva, e de mediador nas negociaes, conseqentemente alterando os instrumentos de controle e as estratgias de interveno socioespacial.

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Na opinio de Santos (1991), a crtica modernidade reside na contradio bsica do pensamento moderno, no qual predomina a racionalidade tcnico-cientfica, e na submisso dos marcos regulatrios aos princpios do mercado. Segundo este autor, da podem ser explicadas a grandeza e a tragdia do projeto da modernidade. Grandeza, na assuno da dimenso poltica e cultural da cidade, que exige privilegiar outras matrizes regulatrias capazes de entend-la na sua totalidade. Tragdia, pelo mtodo parcelar da viso cientfica ao realizar a justaposio dos conhecimentos. Assim, torna-se fundamental compreender como o discurso do urbanismo/ planejamento urbano foi construdo no Brasil e como se realiza a construo da relao entre tcnica e poltica, em cada momento histrico.

4 ALGUMAS EXPERINCIAS DE URBANISMO/ PLANEJAMENTO URBANO NO BRASIL

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Interessa neste item recuperar algumas experincias de urbanismo/ planejamento urbano no Brasil, sobretudo aquelas que tiveram influncia em Fortaleza. Desde o higienismo/sanitarismo do incio do sculo aos planos diretores participativos ps-Constituio de 1988, ocorre uma maior politizao das prticas de planejamento urbano. Tais idealizaes, representadas nos planos, so fundamentadas nas vertentes tericas as quais no so aplicadas de forma pura, pois acontecem modificadas por situaes especficas, conforme diferentes conjunturas histricas. Assim, cada situao- problema revela a adaptao s circunstancias histricas locais. Baseado nos estudos de Leme20 (1999), de Ribeiro e Cardoso (1996), sobre as experincias de planejamento urbano no Brasil, podem-se distinguir cinco perodos quanto s concepes, metodologias aplicadas aos diagnsticos, s diretrizes e aos objetivos das intervenes urbanas, ao aparato institucional e mecanismos de legitimao, com vistas s experincias reproduzidas em Fortaleza: primeiro, os planos de melhoramento urbano, entre 1895 e 1930; segundo, entre 1930 e 1950, os planos de remodelao urbana; terceiro, entre 1950 e 1970, os planos diretores fsico-territoriais; quarto, entre 1970 e 1980, os planos diretores de desenvolvimento local integrado e quinto, a partir de 1988, os planos diretores participativos.

4.1 OS PLANOS DE MELHORAMENTO URBANO

No primeiro perodo, correspondente Republica Velha, as aes sobre o urbano consolidam-se em planos e aes setoriais de melhoramento urbano, cuja nfase centrava-se na tcnica e na esttica. Durante este perodo, as reformas urbanas, orientadas pelo Estado Liberal, atendiam ao iderio da nacionalidade e da modernizao, visando realizao do ideal de ordem e progresso, cujas representaes eram melhoramento e aformoseamento urbano, metforas da civilizao. Os dois elementos estruturantes do espao, a fluidez e a esttica, eram consolidados nas preocupaes com a circulao, os servios urbanos e a remodelao dos espaos da elite (praas, jardins etc).

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O estudo organizado por Leme constitui uma coletnea de artigos e um Guia de Fontes de oito cidades brasileiras: So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Salvador, Recife, Porto Alegre, Niteri e Vitria e revela as idias de um grupo de pesquisadores.

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Segundo Leme (1999), os profissionais envolvidos nas aes urbanas eram formados nos cursos de engenharia, nas antigas escolas militares na Bahia, Pernambuco e Rio de Janeiro e na Escola Central do Rio de Janeiro, ou no exterior. A maioria destes profissionais conciliava as prticas profissionais s funes administrativas pblicas. As referncias eram as experincias de reforma urbana das cidades europias no sculo XIX, fundamentalmente de Paris e Viena. Os primeiros campos de trabalho referiam-se construo de ferrovias, a obras porturias e de infra-estrutura das cidades, saneamento, abertura e regularizao do sistema virio e a projetos urbansticos setoriais, da zona central. Nos textos destaca-se o termo melhoramento urbano com ampla conotao atribuda ao projeto, construo de obras de infra-estrutura, a projetos e ajardinamento de parques e praas e elaborao de legislaes urbansticas (cdigos de posturas). Apesar das aes urbanas serem setoriais, os planos de saneamento j apresentavam uma viso de conjunto da rea urbana. Ribeiro e Cardoso (1996), ao abordarem as concepes orientadoras das aes urbanas, explicam seu carter ainda setorial, sem configurar-se em planos urbansticos, pois no consideram a cidade na sua totalidade. Para eles, esses planos refletem o alinhamento do Pas s circunstncias do comrcio internacional, quando a cidade passa a ser referncia de atuao comercial e poltica das elites. Este novo contexto exigia a adaptao da cidade, tanto funcional quanto simblica, dando-lhe um ar de modernidade e civilizao:
Nesse contexto, as intervenes urbanas visavam principalmente criar uma nova imagem, em conformidade com os modelos estticos europeus, permitindo s elites dar materialidade aos smbolos de distino relativos a sua nova condio. A modernizao se torna ento princpio organizador das intervenes. Essa modernizao ter, todavia, como sua principal caracterstica a no-universalidade. De fato, as novas elites buscam desesperadamente afastar de suas vistas- e das vistas do estrangeiro- o populacho inculto, desprovido de maneiras civilizadas, mestio. (RIBEIRO e CARDOSO, 1996,

p. 59) Tais prticas, na maioria dos casos, eram setoriais e ainda mais seletivas, marcadas pela modernizao das reas mais nobres onde as elites residiam e desenvolviam suas atividades. As aes, tambm em muitos casos,

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seguiam a linha do urbanismo demolidor sob a inspirao de Haussmann, com nfase na esttica e na fluidez, com um vis segregacionista, mediante a expulso das camadas populares da proximidade das reas ocupadas pela elite.

4.2. OS PLANOS DE REMODELAO URBANA

No segundo perodo, entre 1930 e 1950, os planos apresentam mudana na abordagem, a viso setorial cede lugar proposta a partir da compreenso da totalidade da cidade, consistindo em planos de conjunto da rea urbana. Neste perodo, respaldados em Leme (1999), destacam-se os planos que articulam as reas centrais s reas de expanso urbana. Tais planos enfatizam o sistema de vias e transportes, a formulao das primeiras propostas de zoneamento, a organizao dos rgos de planejamento urbano, integrados estrutura administrativa das prefeituras, e as legislaes urbansticas de controle e uso do solo. Segundo Leme (1999), duas vertentes evidenciam-se: a originada na tradio da sociologia aplicada do Museu Social, cuja ao urbana assenta em bases cientficas, difundida no Brasil, por Alfred Agache, e a outra, ligada concepo da Arquitetura Moderna, representada por Le Corbusier. Nas afirmaes de Leme (1999), um momento de consolidao do urbanismo enquanto prtica profissional e rea de conhecimento, congregando os conhecimentos da cincia e da arte. Alm dos profissionais locais, engenheiros e arquitetos, evidencia-se a presena de profissionais estrangeiros, convidados para participar de colquios e comisses. Alguns destes profissionais contriburam mais concretamente na elaborao de planos: Donat Alfred Agache com o Plano do Rio de Janeiro; Arnaldo Gladosh com o Plano de Urbanizao para Porto Alegre; Joseph- Antoine Bouvard com o Projeto do Vale do Anhagaba, em So Paulo, ou ministrando cursos; Gaston Bardet, em Belo Horizonte etc. Para as demais cidades brasileiras, grande parte dos planos foram elaborados por arquitetos e engenheiros radicados no Rio de Janeiro e So Paulo, contratados para trabalhos de consultoria e elaborao de planos, entre eles: Nestor de Figueiredo, Prestes Maia, Attlio Corra Lima, Armando Godoy .
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Na viso de Ribeiro e Cardoso (1996), o Estado Liberal deixa de ser funcional na reproduo das relaes capitalistas, exigindo mudana no papel do Estado sob a forma da ao racional. Na viso destes autores, os planos reproduzem o iderio higienista e urbanstico realizado nos pases centrais. Nestas idealizaes destacam-se trs elementos estruturantes: embelezamento, monumentalidade e controle social. Afirmam os autores:
A possibilidade de modernizao se expressa nos planos, de maneira geral, de forma inclusiva. Ao ter a cidade como um todo como objeto de interveno, os planos expressam mecanismos de regulao que deveriam influir decisivamente sobre as condies de vida das camadas populares, mesmo considerando a nfase nos aspectos relativos s reformas dos centros urbanos. Todavia, a relao dos planos com a efetiva regulao pblica no se efetiva. Os planos produzem normas destinadas a no serem cumpridas, criando assim um abismo entre a cidade real e a cidade Ideal.

Durante este perodo h uma efervescncia nos debates de idias urbansticas e na produo de planos diretores. Alm dos planos j citados, em So Paulo, elaborado por Prestes Maia (LEME, 1999) o Plano de Avenidas e, em Recife, elaborado por Domingos Ferreira, o Plano de Remodelao do bairro Santo Antnio, por Nestor de Figueiredo, Remodelao e extenso de Recife, por Attlio Corra Lima, o Plano de Remodelao do Recife, por Ulha Cintra, Sugestes ao Plano de Reforma do Recife (DINIS, 1999). Em Salvador, realizada a Semana do Urbanismo de Salvador, em 1935, seguida da instituio do Escritrio do Plano Urbanstico da Cidade de Salvador, em 1943 (SAMPAIO, 1999). Em Fortaleza, Nestor de Figueiredo elabora o anteprojeto do Plano de Remodelao da Cidade de Fortaleza e Sabia Ribeiro, a Remodelao da Cidade de Fortaleza. Neste perodo, os planos apresentam uma viso de conjunto da cidade, pautados nas idias base de zoneamento e circulao; em muitos casos a cidade idealizada estava em descompasso com a cidade-real, por falta de respaldo institucional e poltico.

4.3. OS PLANOS DIRETORES FSICO-TERRITORIAL

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No terceiro perodo, iniciado na ps-Segunda Guerra, segundo Leme (1999), comprovam-se duas vertentes de urbanismo: uma originada dos planos de melhoramento e outra que emerge dos CIAM s. A primeira desdobra-se nos planos diretores, e a segunda teve sua expresso paradigmtica no Plano de Braslia. Neste estudo so abordados os planos diretores procedentes das polticas pblicas urbanas quando, segundo Oliveira (1982), assistem-se a mudanas qualitativas na relao entre Estado e urbano, correspondentes fase do capital monopolista. Em corroborao a Oliveira (1982), Sampaio (1999) destaca o novo papel do Estado, consolidado nas economias perifricas como o Brasil, no segundo ps-guerra21 embora suas manifestaes, ainda

embrionrias, ocorram desde a dcada de 1930, com a implantao do Estado nacional desenvolvimentista (governo Vargas), articuladas ao processo de industrializao e urbanizao crescente e modernizao das cidades. Neste perodo, assiste-se a produo de planos diretores fsicoterritoriais, elaborados por iniciativas dos governos locais. Como iniciativas isoladas, no representavam uma poltica urbana para o Pas. Em decorrncia do sistema poltico mais aberto e descentralizado, estes planos apresentam concepes e metodologias diferentes. Verificam-se, no entanto, certas caractersticas comuns em seus contedos, pois atendem s especificidades da urbanizao e da industrializao, submetem-se s diretrizes do iderio nacional-desenvolvimentista, alm de traduzir os interesses das elites detentoras do poder econmico e poltico. Na opinio de Cardoso e Ribeiro (1996) as polticas pblicas urbanas, como um campo unificado de ao do Estado, s acontecem na sociedade brasileira, na dcada de 1950, quando a problemtica urbana passa a integrar a agenda das questes de desenvolvimento do Pas.

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O Plano Salte representa o primeiro ensaio de planejamento econmico no Brasil, cuja sigla formada das palavras: sade, alimentao, transporte e energia, ironicamente denominado SAL Efetivamente, a primeira manifestao no Brasil acontece com a criao da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos para o Desenvolvimento Econmico, em 1951, atrelada ajuda externa norte-americana institucionalizada com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (1952), objetivando implantar o Plano de Reaparelhamento Econmico. A tentativa de instituir o planejamento global no Pas, que serviu de base ao Programa de Metas de Juscelino Kubitschek, em 1956, realizou-se com a implantao do Grupo Misto Cepal/ BNDE, em 1953, sob a presidncia de Celso Furtado (LIMA, 2004).

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Dentro deste contexto, a elaborao dos planos diretores nasceu atrelada s prticas de planejamento econmico, prprias ao Estado monopolista. Tais planos, por sua vinculao s polticas pblicas

desenvolvimentistas, tinham como idia-base a noo de desenvolvimento dentro de uma perspectiva regional. O fato de apresentar uma nova percepo da complexidade urbana, requeriam um conhecimento prvio e global da cidade, respaldado na investigao cientfica da realidade urbana, sob os aspectos econmicos, polticos e sociais. A construo da realidade socioespacial implicava numa metodologia interdisciplinar e de rigor cientfico, com a viso do planejamento como processo. As novas vertentes de planejamento urbano vo surgir como um conjunto de representaes de apreenso da realidade social e de tcnicas de ao, tornando-se um instrumento privilegiado nas formulaes dos diagnsticos sobre a problemtica urbana e cujas solues tcnicas so racionalizadoras e administrativas. O iderio destes planos diretores deriva dos princpios do comprehensive planning, cujas razes advm das concepes da vertente organicista, de influncia norte-americana e europia. Esta vertente surge no planejamento regional ingls, de vis organicista, fundado nas teorias da trilogia Howard, Geddes e Mumford. Rebatido para o Brasil, apresentava inovaes do desenho de forma, valorizao da aglomerao em comunidades e privilgio do transporte particular. Nesse modelo, como assevera Lynch (1999), algumas formas so valorizadas: os padres radiais, as disposies antigeomtricas, as

irregularidades e caractersticas naturais a serem preservadas. Na organizao da cidade, a unidade de bairro constitui um conceito fundamental, com fins de recuperar o princpio de comunidade, e nela estavam concentrados os servios de apoio s unidades residenciais. Aplicam-se, portanto, os princpios das Unidades de Vizinhanas e as concepes de superquadras, influenciadas pelo projeto de Radburn, de Clarence Stein, de New Jersey, na dcada de 1920. Os planos tiveram dois ncleos de influncias. Um com idias provenientes do Movimento Economia e Humanismo, representado no Brasil pela Sociedade de Anlises Grficas e Mecanogrficas Aplicadas aos Complexos Sociais (Sagmacs), divulgado pelo Padre Lebret, e que tem como eixo temtico a questo social. Deste grupo foram significativas as experincias
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em So Paulo e Recife, outro, formado por profissionais integrantes do corpo tcnico do Ibam, ligado viso municipalista, entre eles Hlio Modesto e Antnio Baltar que participaram de trabalhos junto Sagmacs. Nas demais cidades brasileiras, os tcnicos ligados a estas instituies integraram as equipes responsveis pela elaborao dos planos diretores fsico-territoriais No caso de Fortaleza e das demais cidades do Nordeste, este novo papel do Estado, mediado pelo planejamento urbano, interferiu na mudana das concepes, nas metodologias aplicadas aos diagnsticos, s diretrizes e aos objetivos das aes urbanas. O termo planejamento urbano torna-se mais usual, representando uma ampliao da viso tcnica associada cincia, respaldada em conhecimentos, comprometida com o desenvolvimento e modernizao das cidades. As crticas centram-se na prpria limitao da metodologia global, ainda marcada pela diviso parcelar dos saberes sobre a cidade. Outro aspecto importante refere-se viso tcnica, tanto na leitura da cidade quanto na definio das diretrizes, representando um discurso competente voltado para a legitimao das aes pblicas.

4.4 OS PLANOS DIRETORES DE DESENVOLVIMENTO LOCAL INTEGRADO

As experincias sobre os planos de desenvolvimento local integrado (PDLIs), realizados no final dos anos 1960 e no incio dos anos 1970, atendem ao sistema poltico centralizador implantado pelo governo militar. O governo federal, ao assumir a atribuio de planejar e modernizar as cidades, institucionaliza uma poltica urbana para o Pas. Para tanto, cria inicialmente o Banco Nacional da Habitao (BNH) e o Serfhau, atravs do mesmo ato legal, Lei n 4 380, de 21 de agosto de 1964. Durante a vigncia do BNH at sua extino, em 1986, sua atribuio consistia na promoo da produo habitacional e na gesto dos recursos destinados a investimentos em infra-estrutura urbana. Ao Serfhau, extinto em 1986, era destinado o papel de gerenciar a prtica de elaborao de planos diretores. A ao do Serfhau, conforme os preceitos da Poltica Urbana Nacional, apoiava-se em duas idias-foras: a modernizao e o controle social.
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A promoo do crescimento consistia na modernizao das cidades, em especial das capitais, e da mquina administrativa. A criao das condies de infra-estrutura e de habitaco, alm de favorecer a reproduo das relaes capitalistas e fortalecer o capital internacional, visava integrar a populao marginal, mediante regulao administrativa dos conflitos. Este perodo constitui uma tentativa de anular todo o esforo de construo poltica dos movimentos sociais e urbanos. Aos planos diretores locais integrados associa-se o vis do comprehensive planning ao sistmico, no qual se enfatiza a viso

multidisciplinar, retoma-se a idia do planejamento como processo e aborda-se a cidade no contexto metropolitano. Os procedimentos metodolgicos da vertente sistmica, apoiada em modelos de simulao de uso do solo e de transportes, significavam um reforo da viso tcnico-cientfica dos problemas urbanos e suas solues, e compatibilizavam-se com a idia de neutralidade da atuao governamental, recurso ideolgico para assegurar a legitimao das aes do governo no urbano. Alm do mais, a viso estruturalista significava um avano na perspectiva de uma integrao da ao governamental nos vrios nveis. Estas experincias denotam a influncia das idias de racionalizao administrativa do planning americano e do amnagement du territoire, de procedncia francesa. As idias utpicas prprias do iderio reformista, de forte expresso poltica, na fase anterior, cedem lugar viso tcnica e a procedimentos mais racionais, principalmente administrativos. A reviso crtica realizada por Barata e Santos (1990), tcnicos e consultores na rea de Planejamento Urbano orientado pelo Ibam, centra-se em trs aspectos: a poltica urbana praticada, os procedimentos metodolgicos aplicados na elaborao dos planos e o planejamento como processo. Quanto poltica urbana, atribuem sua ineficcia ao carter centralizador, baseada em procedimentos metodolgicos simtricos marcados pela uniformidade no tratamento em termos de pesquisa e concepo dos planos, omitindo as divergncias quanto escala demogrfica, ao papel dos municpios na rede urbana do Pas e falta de disponibilidade de recursos financeiros e humanos para implementao dos planos. Para estes autores, a ao do Serfhau no alcanou os objetivos colimados em razo da concepo dos planos dentro de
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uma viso global, comprovadamente utpica, a qual priorizava diagnsticos amplos e setorizados, fundamentados em dados e em pesquisas quantitativas, sem percepo das contradies e conflitos socioespaciais e da centralizao do poder no governo federal, que fragilizou os governos municipais, retirando, ainda mais, sua autonomia decisria e financeira. Desta forma, o papel do Serfhau, de coordenador de investimentos federais com vistas a realizar a integrao horizontal e vertical nas aes sobre o urbano, resumira na capacitao das prefeituras no campo administrativo (estruturas e processos internos) e no financiamento da elaborao dos planos de desenvolvimento local integrado. Do ponto de vista fsico-territorial, os planos no foram indutores dos programas das agncias federais e das prticas das administraes municipais, e restringiram-se ao controle urbanstico, aplicando a legislao sobre uso do solo. Quanto aos aspectos positivos, o Serfhau contribuiu para a difuso da cultura de planejamento e a institucionalizao da atividade, ao incentivar a criao de rgos de planejamento urbano e a formao dos profissionais consultores e planejadores. Afirmam os autores:
Dessa forma, o Serfhau funcionou para reproduzir, no nvel municipal, a ideologia tecnocrtica consolidada pelos governos militares. O municpio, visto como esfera mais atrasada da Federao, entraria na era da modernidade a partir da absoro dos instrumentos e do planejamento, necessrios para operar a mudana. Sob este ponto de vista, a adoo do planejamento nesse perodo no se constituiu em um movimento espontneo das municipalidades, sendo imposta pelo mecanismo das relaes intergovernamentais definido pela Unio (BARATA e

SANTOS, 1990, p.29). Costa (1994) aliando o conhecimento terico s aes prticas, em razo do seu papel de professor e de tcnico comprometido com a elaborao de planos, destaca duas ordens de crticas relativas s prticas de planejamento moderno: num primeiro momento, as crticas de ordem prtica, as procedentes do interior do grupo de planejadores, as quais se referiam operacionalidade dos planos em razo da comprovao dos limitados resultados; e num segundo momento, as de ordem terico-reflexiva, substanciadas nos avanos dos estudos urbanos nas cincias sociais, as quais refletem maior aprofundamento

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e amadurecimento, pois se exploram os aspectos tericos e prticos do planejamento urbano no contexto da dinmica urbana e do papel do Estado. Para este autor, quando a prtica passou a ser problematizada e considerada atividade em crise, foram destacados os seguintes aspectos: os PDLIs no orientaram o desenvolvimento das cidades e s incidentalmente os objetivos anunciados foram alcanados e as metas executivas realizadas; no foram reconhecidos na orientao das prticas poltico-administrativas, tanto do Executivo quanto do Legislativo municipal. Quanto lgica interna dos planos, destaca-se a desvinculao entre as diretrizes e os instrumentos propostos, sem estratgia de viabilizao de ao executiva e normativa e dos recursos disponveis. Ao admitir ser o plano uma carta de intenes, Costa (1994) sem qualquer sano legal, comprova: o divrcio entre as metas e as possibilidades financeiras e operacionais do governo local; o descompromisso com os interesses e aspiraes das comunidades; e a inexistncia de recursos legais, de forma a tornar obrigatria a ao pblica sobre o disposto no plano, executiva ou normativa. Nas palavras de Costa (1994), o aspecto mais grave reside no distanciamento entre os planos, as comunidades e as administraes locais:
Parecia inegvel que sua elaborao constitua um ritual burocrtico cujo cumprimento formal, por parte das prefeituras, servia muito mais como demonstrao de que enquadravam na poltica federal de desenvolvimento urbano: habilitavam-se, dessa forma obteno de financiamento de programas habitacionais, saneamento bsico e de certos equipamentos sociais, estes sim de interesse dos polticos locais (COSTA, 1999, p.12).

Nesse sentido, o cerne destas crticas remete relao entre tcnica e poltica, no planejamento moderno, cujo discurso competente era compatvel com os interesses das elites econmicas e polticas, alinhadas reproduo das relaes capitalistas dos pases centrais. Desta forma, os planos nos aspectos funcionais relativos urbanizao corporativa, serviram de diretrizes e, mais precisamente, como recurso burocrtico de insero nos programas e fonte de recursos nacionais e internacionais. inegvel sua contribuio

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cultura

do

planejamento

urbano,

ao

produzirem

documentos,

criarem

instituies e contriburem para a formao dos profissionais.

4.5 PLANOS DIRETORES PARTICIPATIVO OU REDISTRIBUTIVO

A quinta fase, produto das transformaes ocorridas aps a dcada de 1970, por um lado promovidas pela globalizao do capital, hegemonia dos circuitos financeiros e avanos tecnolgicos e, por outro, pela crise fiscal do Estado e a ampliao dos movimentos sociais, teve impacto nas teorias e experincias de planejamento e gesto urbana, abrindo espao a outros paradigmas. Duas tendncias hegemnicas podem ser identificadas: o

planejamento politizado, de carter redistributivista, que adquiriu forma de direitos com a promulgao da Constituio de 1988, e o planejamento estratgico de gesto empresarial, sob a idia de um estado gerencial, referenciado nas experincias dos pases centrais. Estas duas vertentes introduzem a concepo de estratgias e projeto urbano, livres dos ideais utpicos modernos. Assim o planejamento estratgico pode ser instrumento tanto dos grupos progressistas quanto das tendncias ligadas ao pragmatismo da racionalidade do mercado. Nestas duas concepes predominantes, visualizam-se mudanas na concepo da cidade, na relao poder-sociedade, homem-natureza. Desse modo, altera-se a relao entre tcnica e poltica, correspondendo a mudanas nas concepes, metodologias, instrumentos e critrios de legitimao. 4.5.1 Antecedentes da Constituio de 1988 A Constituio Federal teve como antecedentes no tratamento das questes urbanas alguns eventos que contaram com a participao de vrias camadas sociais e de entidades representativas de profissionais liberais, universidades, administrao pblica, dentre os mais destacados. Os grupos ligados pesquisa da rea urbana tiveram participao efetiva, dentre os quais: Associao de Pesquisa e Ps-Graduao em Planejamento Regional e Urbano (Anpur), Sindicato dos Arquitetos de So Paulo (Ansur), Instituto

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Polis e Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo (Fauusp). Estes temas j faziam parte do ordenamento jurdico, mas receberam novo tratamento e foram objeto dos seguintes eventos: a) Simpsio O Brasil Urbano na Constituinte Este simpsio foi organizado pela Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia (SBPC), em colaborao com a Universidade de So Paulo (USP), no final de 1987. A temtica objeto do seminrio relacionava-se descentralizao e distribuio de competncias entre as trs esferas do governo, federal, estadual e municipal, com a participao ativa de profissionais arquitetos e docentes da Universidade de So Paulo como: Nestor Goulart Reis Filho e Celso Lamparelli. b) Grupo de Estudo, congregando os profissionais do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU) e da Universidade de So Paulo, que tinha como objetivo apresentar propostas Constituio. c) Anteprojeto de Desenvolvimento Urbano, elaborado pelo antigo CNDU, rgo do antigo Ministrio do Interior, que teve a colaborao de tcnicos e consultores progressistas, no final de 1987. A temtica central era socializar o solo urbano, discusso bsica na Constituio de 1988, consistindo nos primeiros indcios do Estatuto da Cidade. d) Campanha da Fraternidade, organizada pela Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), 20a. Assemblia, que lanou como tema Solo Urbano e Ao Pastoral, na qual se defendia a necessidade de um controle pblico sobre o mercado imobilirio como alternativa ao

enfrentamento da desigualdade das condies de vida urbana (RIBEIRO, 2003, p.13); (OLIVEIRA, 1996, p.72). O contexto da discusso nacional que precedeu a reviso da Constituio, em 1988, cria um clima para a reflexo a respeito da questo urbana, ao aprofundar o debate sobre as polticas urbanas e, em conseqncia, acerca das alternativas s prticas vigentes de planejamento urbano, possibilitado, primordialmente, pela ampliao dos instrumentos de implementao. Inicialmente, as propostas do texto constitucional foram elaboradas pelos tcnicos do CNDU, em colaborao com profissionais pesquisadores universitrios, em seminrio j referenciado, adquirindo outro

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formato com a incorporao de parte das emendas propostas pelo Movimento Nacional da Reforma Urbana. De forma efetiva, o MNRU integrou-se nas reunies plenrias prparticipao popular na Constituinte, e apresentou proposta de emenda subscrita por 140 000 pessoas. A Constituinte serviu de canal para divulgao e ampliao dos questionamentos do meio intelectual e poltico em relao poltica urbana e, principalmente, contribuiu para o fortalecimento das prticas de planejamento urbano e para a formatao do estatuto de legalidade, representado pela figura do plano diretor. Conforme o MNRU, inmeras crticas respaldaram os debates antes e durante a elaborao da Constituio. Tais crticas versavam sobre a nfase da dimenso tcnica do planejamento urbano moderno, de modo especial da prtica orientada pela poltica urbana nacional sob a orientao do Serfhau. O questionamento centrava-se na relao entre tcnica e poltica, baseada na suposta neutralidade do saber tcnico, advogando a nfase na dimenso poltica. O reforo das idias dos grupos propugnadores das mudanas consolidou-se com a introduo, no centro dos debates, de trs temticas bsicas: a questo fundiria, a ambiental e a poltico-institucional. Os temas veiculados versavam sobre a funo social da propriedade, a justa distribuio dos bens e servios, a gesto democrtica, a noo de desenvolvimento comprometida com a preservao e a recuperao ambiental da cidade. As emendas apresentadas pelo MNRU, inseridas na Constituio de 1988, referem-se ao Captulo II, que trata da poltica urbana, no artigo 182, pargrafos 1 e 2, e estabelecem a obrigatoriedade da poltica urbana aos municpios, indicando alguns dos seus instrumentos: Art.182- A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes fixadas em lei,tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. Pargrafo 1- O plano diretor aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para as cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana.

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Pargrafo 2- A propriedade urbana cumpre a funo social quando atende as exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor. O Movimento Constituinte Nacional foi determinante para o desenlace dos processos de reforma institucional e jurdica, estadual e municipal. A partir deste momento, os planos diretores so realizados conforme prescries constitucionais, segundo as quais so o instrumento-mor da poltica urbana, e devem assegurar a justia social e o direito cidade viabilizado pela metodologia participativa. Ampliou-se a discusso nas constituies estaduais e municipais, sobre os instrumentos legais responsveis pelo estabelecimento das diretrizes da poltica urbana local. Em Fortaleza, o PDDUFOR, referncia emprica deste estudo, expresso deste processo. No Brasil, as idias do planejamento politizado surgiram ligadas ao meio universitrio progressista e aos movimentos urbanos, em especial o Movimento Nacional da Reforma Urbana, com suas crticas s prticas anteriores e especulao em torno de novos paradigmas na rea das cincias sociais, da geografia urbana e do urbanismo. Contrapunha-se, assim, ao iderio baseado na hegemonia dos princpios do mercado e no domnio da racionalidade instrumental que reforava o saber da tcnica e da cincia como forma de legitimao do poder. O planejamento politizado, na tica da literatura especializada, 22 tambm denominado planejamento democrtico, progressista, ativista,

redistributivista, entende a cidade como produo histrica e coletiva, na qual diferentes agentes so responsveis pela sua produo e apropriao. Na opinio de Rolnik (1990), compartilhada por outros autores, o planejamento urbano constitui um instrumento de contrato social com o fim precpuo de implementar mudanas sociais. A cidade passa a ser tematizada, a partir da sua dimenso social, como espao que assegura os direitos urbanos, onde reafirmado o iderio do MNRU, ncleo de debate do urbano na Constituio de 1988.

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Os autores brasileiros cujas obras sobre este assunto foram analisadas neste trabalho so: ROLNIK (1990 e 1991), MARICATO (1994 e 2000), SOUZA (2000,2002 e 2003), SCHERER (1987), CARDOSO (1996 e 1997), VAINER (2000) GRAZIA E GRAZIA (2003), RIBEIRO (1996).

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Esta concepo objetiva realizar mudanas estruturais que atingem os pilares da regulao e o contedo das racionalidades dentro do quadro da reproduo das relaes capitalistas, alterando as relaes de poder relativas ao direito de propriedade, relao entre homem e natureza e ampliao da esfera pblica mediante instrumentos urbansticos, jurdicos, administrativos e financeiros. Estes mecanismos indiretos de transferncia de renda devem alterar a distribuio de renda, mudar as correlaes de foras na apropriao da cidade, fragilizar a ao do capital imobilirio e implantar a democracia real por meio da construo de sujeitos sociais. Significam, portanto, uma busca de alternativas para enfrentar os conflitos de interesse, para esclarecer e conscientizar a populao e realizar o pacto social. Na viso dos autores citados na nota 22, h mudanas substantivas no conceito e nas abordagens sobre planejamento urbano. consenso nas suas abordagens a dimenso poltica do planejamento, elegendo vrios instrumentos, entre eles o plano diretor, para a realizao da poltica urbana e do desenvolvimento urbano. Conforme destaca Souza (2002), o conceito de desenvolvimento contrape-se a crescimento econmico, defendido pelo planejamento urbano informado pela economia urbana clssica. Para este autor, desenvolvimento significa uma mudana social, no sentido de justia social e qualidade de vida. O planejamento urbano, entendido como processo, no apresenta o contedo da mudana a priori, revelia dos desejos e expectativas dos diferentes agentes, com seus valores culturais prprios e suas particularidades culturais e histrico-geogrficas (SOUZA, 2002). A nova prtica do planejamento urbano sob a perspectiva progressista, no Brasil, aponta para mudanas nas relaes de poder da e na cidade, para a emergncia de novos agentes, principalmente as camadas populares, e para uma mudana na relao entre pblico e privado. Na perspectiva desta vertente, segundo Grazia de Grazia (2003), o plano diretor constitui um instrumento que possibilita a participao da populao e outros agentes no processo de anlise global da cidade e da sua gesto, realizando pactos, novas polticas pblicas passveis de responder ao interesse dos cidados que reivindicam justia social e democratizao da cidade. Este autor destaca duas questes substanciais ao entendimento da trajetria do planejamento urbano, na atualidade:
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a) o que representa a valorizao da figura do plano diretor como instituto de controle e limite do poder por determinao de ordem constitucional? b) at que ponto o plano diretor representa mudana de ordem paradigmtica que o coloca na condio de introduzir novas racionalidades capazes de mudar as correlaes de foras polticas e abrir espao s prticas democrticas diretas? Sobre o assunto, Guimares e Abicail (1990), tomando como referncia as experincias brasileiras, levantam duas discusses, uma de natureza terminolgica e conceitual e outra de ordem tcnica: a primeira, a destinao de um instrumento amplamente divulgado na dcada de 1970, que implementou polticas urbanas de carter autoritrio e tecnocrtico para fins totalmente divergentes; a segunda, a adaptao de um instrumento concebido como pertencente esfera tcnica, para um alcance poltico. importante destacar, conforme j referenciado, que o discurso do planejamento urbano nos pases centrais surgiu no interior do movimento de reforma urbana e, portanto, nasceu politizado; sua suposta neutralidade tcnica insere-se num discurso ideolgico. Na viso destes autores, duas hipteses podem ser destacadas: a situao crtica das cidades brasileiras ante a complexidade do urbano no capitalismo contemporneo, exigindo uma ao do Estado na construo da democracia; e o reforo continuidade das lutas e conquistas implementadas pelo MNRU, reforando uma instncia poltico-administrativa ligada ao poder local de maior acesso e controle da populao. Para o entendimento de como reverter o contedo poltico, tcnico, simblico da figura j consagrada e desgastada do plano diretor, deve-se aprofundar o questionamento sobre os seus limites e alcances como instrumento de contrato social e de esclarecimento da populao quanto s questes urbanas. Para isto, importante a reflexo sobre a relao entre tcnica e poltica na nova figurao dos planos diretores. Nas dcadas de 1980 e 1990, assiste-se a mudanas nas correlaes de foras polticas na sociedade brasileira, tendentes a uma nova estruturao do campo poltico. A Constituio Federal de 1988 foi um instituto representativo deste momento histrico de redemocratizao.

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Aqui interessa questionar como o plano diretor realizado sob a gide dos princpios constitucionais insere-se nas novas formas de fazer poltica e interage com as prticas clientelistas tradicionais. Do ponto de vista poltico-institucional, o pacto constitucional de 1988 estabelece as bases para um novo desenho do campo poltico, representado pelo planejamento urbano, em decorrncia do esgotamento dos mecanismos regulatrios convencionais, tornando-se inadequadas as instituies e as formas de legitimao vigentes23. Sob o ponto de vista do planejamento urbano, importante analisar seu significado para a crise institucional e para a quebra da credibilidade dos critrios de legitimao. As discusses oscilam entre duas tendncias: a apologia e a crtica da viso tcnica e cientificista das prticas modernas do planejamento urbano modernas, sob a responsabilidade exclusiva de profissionais autorizados. Os crticos ligados ao Movimento Nacional da Reforma Urbana, grupo que teve peso significativo na definio dos captulos destinados poltica urbana na Constituio Federal de 1988, admitem a superioridade da natureza poltica do planejamento. Este grupo atribui ao planejamento urbano o papel de instncia de mediao da poltica urbana cujo pressuposto o direito cidadania, que no urbano significa o direito cidade. preciso, no entanto, atinar-se com as posies radicais que subestimam a racionalidade tcnica, chegando ao extremo de coloc-la como vil da questo urbana. Neste trabalho, conforme admite a autora, as condies de possibilidades do planejamento urbano residem na articulao entre a racionalidade tcnica e outras racionalidades sociais, em que o processo decisrio incorpora outros sujeitos sociais. Neste sentido, o saber tcnico fundamental tomada de deciso desde que respeite as correlaes de foras sociais. A mudana na relao entre tcnica e poltica confirma um novo quadro terico e metodolgico, interferindo nos princpios regulatrios, no aparato institucional, nos mecanismos de legitimao e na representao e
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Por legitimidade entende-se, na acepo de Weber, o estabelecimento de crenas e adeses em relao s esferas legais de atuao do poder (BARREIRA, 2002, p.64).

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percepo da cidade. Uma sntese dos artigos de Maricato (1994), Ribeiro (1994), Rolnik (1990), Torres (1990) so explicitados nos enfoques seguintes: a) a problematizaco- Deve emergir da leitura dos diversos agentes, como expresso da diversidade de valores e modo de vida, cabendo ao corpo tcnico a responsabilidade de liderar o processo e disponibilizar os conhecimentos para a populao. Dentro destas prerrogativas, as

problematizaes passam a ser peas-chave no deslanchamento do processo de planejamento e gesto da cidade, a ser articulado a um sistema de informaes. Assim, estas problematizaes tm como suporte a compreenso24 dos seguintes aspectos: a formao urbana, os fatores indutores das transformaes intra-urbanas, as correlaes de foras na produo e apropriao da e na cidade e a identificao dos papis dos agentes responsveis pelas mudanas intra-urbanas. A seletividade dos problemas locais passam a responder a critrios tcnicos e polticos, calcados, portanto, na percepo dos principais setores da sociedade. Mais espaos devem ser concedidos anlise da dinmica das transformaes intra-urbanas, ao impacto do espacial sobre o social, no horizonte de curto e mdio prazo, e avaliao da capacidade do municpio de atuar em carter preventivo ou corretivo, quando necessrio, na reorientao dos processos de alterao e reestruturao urbana. Os critrios de diviso territorial tradicional, como unidades de conservao, espaos socioeconmicos homogneos e divises

intermunicipais, devem ser ponderados de forma a valorizar as identidades territoriais e os sentimentos de lugar, as organizaes sociopolticas j existentes que qualificam o espao vivido. b) O projeto de cidade- Deve ser definido com a participao mediante acordo dos diferentes agentes, segundo a pluralidade e a diversidade de valores, modo de vida e viso de mundo inerente s categorias sociais de cada formao urbana. Este projeto assenta em alguns princpios bsicos: a descentralizao administrativa, de forma a consolidar o fortalecimento do poder local e abrir mais canais de participao para a populao;

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o papel de interventor e regulador do Estado cede lugar ao papel poltico de articulador e promotor na interlocuo entre os diferentes agentes responsveis pela produo e pela apropriao da cidade; o plano diretor admitido como um instrumento de poltica urbana que prioriza a justia social e a distribuio eqitativa dos benefcios da cidade, temticas postuladas pelo MNRU que motivaram as constituies, federais, estaduais e municipais; a escala de abrangncia deve ultrapassar os limites do municpio, haja vista muitos fatores estruturais envolverem os municpios limtrofes que congregam a regio metropolitana como: transporte, recursos hdricos, habitao etc. As crticas aos planos diretores participativos realizados na primeira fase antes da aprovao do Estatuto da Cidade, apontam na dificuldade de implementao dos instrumentos pela falta de procedimentos metodolgicos, sem respaldo regulamentao e de no sistema poltico

institucionalizado. Na maioria dos casos, persiste a vinculao s metodologias dos planos diretores tradicionais, predominando a leitura tcnica da cidade em razo de a cultura de participao no estar ainda difundida no meio tcnico e incorporada s prticas administrativas e polticas vigentes. Os instrumentos so indicados sem constarem neles estudos para fins de determinao das reas de incidncia e formas de implementao, quais sejam: o parcelamento ou edificao compulsrios, o imposto sobre propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo e a desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica. Outros instrumentos, aplicados em alguns municpios, permaneciam ignorados pelas normas urbansticas federais como a outorga onerosa do direito de construir e as operaes urbanas consorciadas. Por outro lado, os estudos ainda so limitados; quando existentes, referem-se s experincias de administraes progressistas, as quais incorporaram a gesto participativa, como as de So Paulo, Porto Alegre, Santos etc. Desta forma um quadro geral destas experincias ainda merece ser construdo e avaliado. As vertentes de planejamento urbano tiveram configuraes diferentes, conforme sua adaptao a cada realidade concreta, em razo do papel da formao urbana na histria poltica e econmico-social no contexto
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nacional e internacional e na prpria constituio do campo de atuao local. Seguindo esta interpretao, entender as possibilidades e impasses destas prticas em Fortaleza exige relacion-las ao contexto da expanso urbana.

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5 OS PLANOS E A EXPANSO URBANA EM FORTALEZA: DA CIDADEPORTURIA CIDADE-METRPOLE 5.1 CONSIDERAES FORTALEZA SOBRE A CONFIGURAO ESPACIAL DE

Este captulo tratar da compreenso das aes dos diferentes agentes na produo do espao, entre eles o Estado, e suas representaes (plantas, planos de remodelao urbana e planos diretores) no contexto da expanso urbana, as quais antecederam as experincias dos planos diretores. Tal abordagem constitui uma das vises sobre a cidade que, embora no permita captar os mltiplos e complexos aspectos do seu desenvolvimento, possibilita perceber alguns elementos estruturantes da configurao espacial. Para tanto, torna-se fundamental destacar alguns aspectos

geogrficos situados historicamente, significativos para compreenso da formao urbana de Fortaleza e dos seus desdobramentos nos processos socioespaciais. O stio de implantao inicial do ncleo urbano de Fortaleza estendia-se margem esquerda do riacho Paje, prximo sua

desembocadura no Oceano Atlntico. Fortaleza, cidade litornea, conforme (Mapa 1), com ampla e aberta orla martima tem seus limites, ao norte, com o oceano atlntico, ao sul com os municpios de Pacatuba, Maracana e Itaitinga, a leste, com o Oceano Atlntico, Aquiraz e Eusbio e a oeste com o municpio de Caucaia. A localizao privilegiada constitui um dos fatores definidores da sua configurao espacial e da sua natureza metropolitana. Tais

caractersticas geogrficas propiciaram, no sculo XIX, a sua condio de plo de nucleao das atividades mercantis, administrativas e, atualmente, foram acrescentadas a funo turstica e o papel de ncleo metropolitano com influncia estadual e regional. Fortaleza foi marcada pela tardia implantao das relaes capitalistas, que atingiram o territrio e os agentes de forma desigual e combinada. A princpio, o desenvolvimento material da cidade aconteceu ligado s atividades de exportao-importao, e, posteriormente, na condio de

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metrpole perifrica25, assentado em quatro eixos de atividades: servios modernos, turismo, construo civil e mercado imobilirio. Os vetores de expanso urbana seguiram os eixos virio e ferrovirio, ligando a capital rea produtiva algodoeira, estabelecendo fortes vnculos com o serto, lcus da economia regional. Nas ltimas dcadas, a ampliao da malha urbana em xadrez refora os mesmos tentculos, acrescidos de dois novos vetores de aporte s atividades de lazer e turismo: um a oeste, o binrio formado pela avenida Leste-Oeste e a Rodovia Costa Oeste, e outro a leste, o binrio integrado pela avenida Washington Soares e a Rodovia Costa Leste. O contedo tcnico destas transformaes tem forte expresso do capital corporativo e do Estado, o qual se apresenta em ritmo mais acelerado, num processo de destruio/reestruturao e erradicao/reestruturao. A paisagem natural da cidade litornea caracteriza-se pela ocupao ao longo de uma orla martima, de aproximadamente 31 km, estendendo-se por uma plancie flviolitornea, emoldurada por um cordo de dunas (Mapa 2). A cidade desfruta de um clima tropical quente e mido26, com estaes diferenciadas em dois regimes (chuva e estiagem) e altos ndices de energia solar. Estes atributos, associados a outros, como status e valor potencial do solo, hoje, so valorizados para a construo da imagem de cidade-referncia no slogan Cear Terra da Luz, marketing das polticas pblicas voltadas ao turismo no denominado Governo das Mudanas27. O complexo hdrico (Mapa 3), formado por trs bacias, elemento importante na paisagem urbana, no valorizado como elemento estruturante da organizao espacial. Isto acarretou srios problemas para a cidade. Algumas reas s margens destes recursos hdricos foram apropriadas pela populao de baixa renda (reas de risco) e ocupadas pelos especuladores imobilirios, de forma indevida, sem atender s exigncias mnimas das faixas de proteo e preservao, de domnio pblico.

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Segundo Bernal (2004, p.198): A emergncia de Fortaleza como metrpole perifrica, ao lado de Recife e Salvador, compreende a etapa do processo de integrao do Nordeste do Brasil aos mercados globais, atravs da descentralizao territorial do pas [... .] 26 A falta de infra-estrutura e equipamentos urbanos, o valor do solo, a proximidade do porto, o alto ndice de umidade relativa, oscilante entre 73% e 82%, e o alto ndice de salinidade do ar contriburam para a baixa ocupao do bairro Praia do Futuro. 27 Governo das Mudanas, slogan criado na campanha poltica do PSDB ao pleito estadual nas eleies de 1986.

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Fator fundamental de expanso urbana foi a institucionalizao da Regio Metropolitana de Fortaleza28-RMF, Lei Federal n 14/1973, amparada na Constituio de 1967 e, cujos limites foram definidos pelos estudos do Plandirf: Fortaleza, municpio sede, Aquiraz, Maranguape, Pacatuba, Caucaia .

Conforme os estudos de polarizao e integrao realizados pelo Plandirf em 1972, at aquele momento no se comprovara ainda um fenmeno de metropolizao em Fortaleza, pois inexistiam indcios de conurbao,

complementaridade nas relaes econmicas intermunicipais, movimentos pendulares e continuidade da mancha urbana entre os municpios. Do mesmo modo que em Belm e em Porto Alegre, a institucionalizao da RMF ocorreu com fins preventivos, configurando-se como uma metropolizao antecipada, com reflexos no fenmeno de metropolizao destas cidades. Apesar da RMF ocupar posio privilegiada quanto ao quadro demogrfico, no acontece o mesmo em relao ao desenvolvimento econmico e socioespacial. Conforme o censo demogrfico do IBGE no ano 2000, a RMF est em stimo lugar no ranking das reas metropolitanas brasileiras, com uma populao de 2 984 689, e municpio de Fortaleza, no quinto. Na Regio Nordeste, a RMF ocupa o terceiro lugar, seguida de Salvador (3 021 572 habitantes) e de Recife (3 337 565 habitantes) e, em relao aos ncleos metropolitanos nordestinos, Fortaleza est em segundo lugar, Salvador no primeiro (2 443 107 habitantes) e Recife no terceiro (1 442 905 habitantes). O fato de se localizar no Estado do Cear, situado na regio do semirido do Nordeste, e outras circunstncias, vinculadas s especificidades da reproduo das relaes capitalistas nas sociedades perifricas, foram fundantes na formao da metrpole-perifrica. A metfora a loura desposada do Sol,29 artifcio literrio, alusivo a uma representao da cidade, cantada em

A RMF foi ampliada conforme leis estaduais, quando dos desmembramentos dos municpios de Gaiba, Maranguape, Maracana, Itaitinga e Pacatuba. A conformao atual, da Regio Metropolitana de Fortaleza engloba treze municpios, de acordo com a Lei Complementar n 12.989 de 29 de dezembro de 1999, que acrescentou os municpios de Chorozinho, Horizonte, Pacajus e So Gonalo do Amarante. 29 Esta metfora foi extrada da poesia Fortaleza de Paula Ney, poeta cearense nascido em Aracati, em 2 de fevereiro de 1838, o qual participou da campanha abolicionista ao lado de Jos do Patrocnio. Radicado no Rio de Janeiro, exerceu a profisso de jornalista at seu falecimento em 13 de outubro de 1897. Foi contemporneo no Liceu do Cear de Domingos Olmpio, Capistrano de Abreu e Rocha.

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prosa e verso por poetas e escritores, apresenta nas condies concretas outra realidade. A partir desta sucinta apresentao de Fortaleza, torna-se

fundamental um percurso pelas representaes espaciais (plantas, planos e legislaes) no contexto da expanso, para explicao do papel do Estado, em especial do Governo municipal, e de suas prticas de urbanismo/planejamento urbano em Fortaleza.

5.2 AS PLANTAS DE EXPANSO URBANA E A HEGEMONIA DE FORTALEZA A primeira etapa das prticas urbanas,definida neste trabalho como a dos pioneiros, estava representada pelas plantas de expanso urbana e os cdigos de postura e correspondia ao perodo compreendido entre a primeira metade do sculo XIX at 1930. Este perodo englobava dois momentos polticos: o Imprio e a Primeira Repblica. A formao da rede de cidades no Cear ficou defasada em relao ao Nordeste da cultura do acar, em virtude da sua localizao no semi-rido e da sua atividade econmica ligada pecuria. Nos sculos XVII e XVIII, segundo Dantas (2002), a demanda externa no foi fator preponderante na formao do sistema de cidades no Cear, pois s veio a gerar excedentes nos meados do sculo XVIII com a produo da carne salgada. Naquela

ocasio, as cidades e as vilas interioranas, integradas economia regional, eram Aracati, Ic e Sobral, com funo comercial, administrativa e de servios, e Crato, com funo agrcola, administrativa e industrial. A insero de Fortaleza na economia urbana cearense e brasileira aconteceu tardiamente, diferentemente de outras cidades que participaram da economia regional colonial. Dois fatores explicam as limitiaes da Vila de Fortaleza em relao s regies produtoras do Cear, quanto ao desenvolvimento das suas funes econmicas de carter urbano 30: o escoamento da produo cearense pelo litoral de Pernambucano e a sua

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Fortaleza, em 1726, era um pequeno aglomerado que sediava uma guarnio militar. Deste modo, no reunia atributos que justificassem sua elevao a Vila. Segundo Lemenhe(1991), esta situao era justificada por interesses da dominao colonial portuguesa.

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vinculao administrativa a esta provncia. Isto justifica as especificidades da expanso urbana, as temporalidades das prticas urbanas e o papel dos agentes naquele momento. A formao urbana de Fortaleza s teve expresso na rede urbana cearense quando a cidade assumiu foros de capital da provncia e de sede do capital comercial agroexportador. O carter da sua urbanizao vai ser definido a partir da sua condio de cidade litornea mercantil do Nordeste brasileiro, submetida ao controle do capital mundial. Alguns eventos (mundiais, regionais e locais), no final do sculo XVIII e no decorrer da primeira metade do sculo XIX, criaram as condies polticas e institucionais propcias alterao nas relaes de poder, no quadro da rede urbana cearense: a independncia do Cear da capitania de Pernambuco, em 1799, a abertura dos portos brasileiros s naes amigas, em 1808, e a elevao de Fortaleza condio de cidade, em 1823. Alm destes eventos, medidas de ordem legal definiram as relaes polticas e administrativas: a Constituio Imperial, ao instaurar uma poltica centralizante, mediatizada pela criao das provncias, com repercusses no papel poltico e administrativo dos municpios; o Ato Adicional 1834, que concede certa autonomia s Cmaras, embora subordinadas s Assemblias Provinciais; o Ato 1840, sobre a reforma do Cdigo de Processo Penal Criminal, e a Lei de Terras, de 1850 (LEMENHE,1991). Tais medidas referendavam a poltica de excessiva centralizao imperial em relao s provncias e aos municpios. Mesmo assim, a Cmara teve papel relativo na modernizao e expanso urbana. Na primeira metade do sculo XIX, Fortaleza era um ncleo urbano modesto, onde a paisagem natural era dominante e o conjunto de artefatos, como destaca Santos (1994), as prteses, ainda no conformavam um meio tcnico necessrio s relaes citadinas e o modo de vida urbano. Naquele perodo, a abertura dos portos favoreceu as cidadesporto, cujas relaes comerciais no tinham mais a intermediao da metrpole. As condies internacionais, no entanto, eram desfavorveis e promoviam uma retrao econmica que limitou a expanso de algumas cidades ligadas economia regional. No quadro urbano do Cear, na acepo de Lemenhe (1991), Fortaleza foi favorecida e passou a nuclear os excedentes sob a forma de

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produtos e tributos, desempenhando as mesmas funes exercidas por outras cidades-capitais porturias, antes da Independncia. A partir de 1860-1870, a condio de capital, agregada redefinio das relaes econmicas no Cear, propiciada pela exportao da cultura algodoeira favoreceu a hegemonia de Fortaleza. Os historiadores e viajantes, testemunhas oculares do aglomerado no sculo XIX, evidenciam a intensa expanso e aformoseamento de Fortaleza, que de uma pequena povoao sem expresso econmica transforma-se em um ncleo hegemnico, na rede urbana cearense. Os dados populacionais31 exprimem a magnitude das mudanas, marcadas por acrscimos significativos, em 1813, quando se verifica uma populao de 12 195 habitantes (CUNNIF, 1970, p.13, apud LEMENHE,1991), a qual passa, em 1890, para 35 065 habitantes (MENEZES, 1991,p.38), e atinge na virada do sculo 50 000 habitantes (PONTES, 1995,p.37). dados) Neste perodo, podemos demarcar dois momentos no processo de expanso urbana. O primeiro, quando a cidade se torna capital da provncia, estendendo-se at meados do sculo XIX. O Estado o principal agente, cujo projeto consistia em dot-la das condies urbanas necessrias funo de cidade-porturia, mercantil e de capital da Provncia. O segundo momento inicia-se na segunda metade do sculo XIX (1860-1870), quando a cidade consolida sua hegemonia como plo econmico e social na rede urbana cearense. Neste momento, com a Guerra da Secesso nos Estados Unidos, Fortaleza expandiu suas relaes comerciais com a Inglaterra, repercutindo no aumento da riqueza. Fase de apogeu econmico, quando emergem novos agentes (comerciantes estrangeiros, profissionais liberais, intelectuais e jornalistas), cujos anseios eram transformar Fortaleza numa cidade moderna, civilizada, alinhada cultura europia. Nesse contexto, os profissionais liberais foram importantes na difuso do iderio positivista e da ideologia mdica higienista, ao orientar a criao de instituies e as prticas administrativas. Na Europa, os projetos de cidade esto associados ao Movimento de Reforma Social, enquanto em Fortaleza a questo social passa margem das aes administrativas. O Estado articula-se
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No se pode assegurar a credibilidade dos dados, pois as informaes so extradas de fontes que no comprovam a origem destes. Portanto, preciso comparar as referncias.

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aos interesses da nova elite comercial agroexportadora e financeira, que se torna agente principal na produo da riqueza, na modernizao e no aformoseamento da cidade. A condio hegemnica, econmica, poltica e cultural da capital, revela-se na diversificao da estrutura social e na emergncia de outros agentes somados aos existentes. Crescem as camadas mdias, formadas pelos profissionais liberais, comercirios e funcionrios pblicos, alm das camadas populares. Isto passa a despertar a preocupao dos polticos, dos administradores e dos intelectuais. Em atendimento poltica de centralizao do poder, as aes do governo provincial tornam-se mais efetivas, e exercem um papel-chave na criao do arranjo espacial da cidade capital, comercial.

5.2.1 As Plantas de Expanso Urbana e os Cdigos de Posturas

Uma das primeiras iniciativas do coronel Manuel Incio de Sampaio (1812-1820), ento presidente da provncia, foi orientar tecnicamente as aes administrativas e urbanas sob o comando da Cmara Municipal. Com esse intuito, convidou, para ocupar o cargo de ajudante-de-ordem do governo da provncia do Cear, o portugus, tenente-coronel e engenheiro, Antnio Jos da Silva Paulet. Em 1824, esse engenheiro elaborou a Planta do Porto e da Villa da Fortaleza (Mapa 4), de forma a orientar a expanso urbana, concretizada num traado regular, indicando os espaos de propriedade pblica e privada. A cartografia de Paulet32 mostra o stio inicial s margens do riacho Paje, em linhas orgnicas, adaptadas s condies naturais e malha de expanso, em xadrez. Castro (1994) levanta trs hipteses quanto inspirao deste traado: a) o traado em xadrez de expanso premeditada, originada dos gregos e romanos, nas fundaes coloniais, reproduzidas na Renascena pelos espanhis e pelos portugueses, na Amrica;

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Segundo o professor Jos Liberal de Castro, no h nenhum exemplar desta planta. A idia da proposio foi extrada de um encarte inserido na Carta da Capitania do Cear correspondente, levantada por ordem do governador Manoel Igncio de Sampaio, pelo seu ajudante-de-ordens, Antonio Joz da Silva Paulet no Anno de 1813 (CASTRO,1994).

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b) o traado implantado nas vilas novas, nos sculos XIII e XIV, na Europa, aplicado pelos portugueses nas ocupaes rabes e tambm no Brasil, do primeiro sculo, quando adaptados topografia, em pequenos trechos; c) o traado aplicado no Cear, na implantao das vilas, no sculo XVIII, sob a orientao da legislao real. Considera, o autor ,ento, uma quarta hiptese, mais plausvel, os traados geomtricos, sob influncia das idias iluministas, difundidos no sculo XVIII e XIX. A planta correspondia zona central, ocupando a rea plana da cidade constante de duas ou trs ruas, dispostas na direo norte-sul, cortadas ortogonalmente por travessas. Nesta planta, j fica delineada a conformao radioconcntrica sobreposta malha ortogonal que serve de diretriz expanso da cidade, determinada pelos seguintes caminhos: Picada do Mucuripe (atuais, vias que margeiam a praia, Estrada de Aquiraz, CE-040), bifurcando com a Estrada da Precabura (atual avenida Antnio Sales), Estrada do Arronches (depois avenida Visconde do Caupe e hoje avenida Joo Pessoa), Estrada do Soure (o complexo avenida Bezerra de Menezes, Mister Hull e BR-222), Estrada de Jacarecanga (atual avenida Francisco S). As diretrizes da Planta do Porto e da Villa da Fortaleza, conforme afirma Castro (1994), continuam sendo respeitadas pelo presidente da Cmara, Boticrio Ferreira (1843-1859), cujas aes se submetem orientao da Corporao Comunal. Nesta administrao foram realizados vrios trabalhos de cartografia urbana, como a Planta de 1850 do arruador-cordeador do municpio, Antnio Simes Ferreira Toms e a Planta de 1856, baseada no levantamento cadastral, elaborada pelo padre Manoel de Rego Medeiros. O perodo de reordenao poltica, social e econmica que desencadeou a abolio da escravatura33 implantou o trabalho assalariado e o regime republicano, ao delinear outras correlaes de foras e valores sociais alterou o contedo da transformao socioespacial. Na Provncia do Cear, este perodo o de maior desenvolvimento econmico, quando emergem grupos de oposio s oligarquias, os quais congregam camadas sociais mdias, intelectuais, pequenos comerciantes e jornalistas.

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No Cear, a abolio da escravatura aconteceu em 1884.

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Do ponto de vista fundirio, um expressivo evento nas relaes urbanas foi a Lei de Terras, de 1850, nova modalidade de obteno e transmisso de terras, mediante compra e venda. Em relao ao assunto, Marx adverte sobre o impacto, nos municpios, desse processo:
Calcado em to parcas e tnues normas legais, e da parte dos concessionrios de datas de chos citadinos-, percebe-se, nessa poca, uma atuao nova e muito maior para com a estipulao, e exata estipulao, do que respectivamente lhes pertencia: do rossio em suas partes, urbana e rural, assim como das datas novas e daquelas j h muito obtidas, transmitidas e at mesmo edificadas, uma ateno nova para com os limites entre esses dois tipos diferentes de cho, o pblico e o de domnio privado. No que houvesse a conscincia da diferena entre ambos antes, porm agora se torna importante e mais urgente estabelecer a demarcao. Algo de novo se anuncia[... ] (MARX, 1991, p.119).

As Leis de Terras significam a passagem da idia de domnio relativo da terra para a de propriedade absoluta. Tais circunstncias motivaram o estabelecimento de medidas de reforo administrativo nas aglomeraes mais prsperas, a elaborao das plantas de expanso e demarcao do domnio pblico e privado e a adequao das posturas municipais quanto s medidas de alinhamento e uso do espao. De acordo com Castro (1994), nesta ocasio, Adolpho Herbster, pernambucano, filho de suo alemo, foi contratado pela Cmara Municipal como engenheiro. Neste cargo, elaborou trs plantas: a primeira planta, a Planta Exacta da Cidade,34 de 1859, modificada em 1861, foi realizada na escala 1 por 400 palmos, correspondente a 1:4000, e expe em conveno grfica o relevo e o uso do solo (Mapa 5). Apresenta, na legenda, as denominaes dos logradouros e a localizao dos edifcios pblicos, civis, religiosos, militares e os limites de Fortaleza: ao norte, a orla martima; a oeste, a rua 24 de Maio; ao sul, a rua Clarindo de Queiroz; a leste, a rua Baro do Rio Branco at a Cidade da Criana; a leste, o riacho Paje, um pequeno ncleo na praia (alfndega e armazns de exportao) e indcios de ocupao da zona leste, nas imediaes da Casa de Educandos (Colgio Imaculada Conceio).

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Segundo Castro (1994), da ltima planta existe os originais enquanto das duas primeiras, apenas as cpias.

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A segunda, a Planta da Cidade de Fortaleza e Subrbios (1875), de Adolpho Herbster (Mapa 6), mostra a expanso em direo aos trs quadrantes: sul, avenida Domingos Olmpio; oeste, riacho Jacarecanga, e leste, avanando para a Aldeota. Neste mapa constam algumas obras de destaque realizadas pelo governo, a exemplo do Gasmetro e do Passeio Pblico. A planta apresenta um cinturo de avenidas, denominados boulevards (influncia francesa),

emoldurando a zona central (avenida Duque de Caxias, avenida Imperador, avenida Dom Manuel), destinados a dar racionalidade ocupao do solo e fluidez ao trfego por meio do alinhamento de ruas e da abertura de avenidas. A terceira, a Planta da Cidade da Fortaleza/ Capital da Provncia do Cear (1888), elaborada por Adolpho Herbster, (Mapa 7), era um aperfeioamento da planta de 1875 por ele realizada. Estas plantas foram executadas com o rigor das tcnicas de topografia e constituem documentos fidedignos da realidade (CASTRO, 1994). Alinhada ao projeto mdico-higienista, a Cmara desempenhou efetivo papel nas medidas administrativas e de disciplinamento do espao, e em 1835 aprovou o primeiro Cdigo de Postura. Mesmo inspirados em modelos distantes da realidade local, os cdigos de postura introduzem novas regras de conduta e prenunciam o disciplinamento urbano. Para Rolnik (1999), estes cdigos, que configuram cidades ideais, so frutos de modelos importados, apropriados como instrumento delimitador das fronteiras do poder, da ordem administrativa e da ordem urbanstica. No entanto, em funo dos princpios que norteiam estes cdigos, eles se qualificam mais como instrumentos de controle administrativo do que como diretrizes de crescimento da cidade. O Cdigo de Postura de Fortaleza, de 1835, no artigo 1, j lana uma primeira tentativa de diretriz de ordenamento do territrio:
Que pessoa alguma poder levantar cazas, ou outro algum Edifcio dentro desta capital e Povoaes do Municpio, sem proceder licena da cmara a fim de serem alinhadas na forma da planta adoptada pelo Arruador da Cmara com assistncia do inspector respectivo (ROLNIK, 1999, p.18).

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Os cdigos de 1865, 1870 e 1879, ainda no regime imperial, introduzem novos dispositivos relativos ao controle das aes privadas, utilizao dos espaos pblicos e morfologia urbana. As aes de ordem higienista relacionavam-se ao corte de rvores e limpeza dos rios e riachos, e as de morfologia determinavam a relao entre espao pblico e privado (dimenso da rua e altura das edificaes), Neste primeiro momento, as aes urbanas eram orientadas pelas plantas de expanso urbana e pelos cdigos de postura, que representavam a ideologia higienista sanitarista, fundada na medicina social. Segundo evidenciado, a precria estrutura administrativa e a inexistncia de profissionais responsveis pelas prticas urbansticas revelam a tmida economia da vida urbana. Nos estudos de Ori (1995) sobre o governo municipal no perodo imperial, tendo como fontes as atas, atesta-se a existncia de um arruador (arquiteto leigo) cordeador da Cmara, o portugus Antnio Simes Ferreira de Farias. Referido profissional, alm de orientar os traados da rua, cujo parmetro era a Planta do Porto e Villa da Fortaleza, tambm realizou as obras do Mercado Pblico.35 O corpo de profissionais que exercia influncia nas prticas urbansticas eram os engenheiros militares, civis, os prticos (arruador) e os mdicos ligados Medicina Social.

5.2.2 A Cidade Hegemnica na Rede Urbana do Cear Em Fortaleza, as aes do governo provincial fortaleceram-se no Imprio, mediante as bases jurdicas lanadas pela Constituio de 1824 e pelas leis menores em continuidade, nas duas dcadas seguintes. Nesta Constituio, foram criados os governos provinciais, com conseqente perda de parte da autonomia do governo municipal. A descentralizao vigente no perodo colonial, ao concentrar o poder nas cmaras municipais, assegurava a hegemonia dos proprietrios rurais (ARAJO, 1989). Forjado pela implantao do regime imperial e pelas funes desempenhadas pela capital da provncia (administrativa e comercialporturia), o contexto induziu as aes do presidente Jos Martiniano de
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O mercado foi projetado por Antnio da Silva Paulet.

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Alencar. O conjunto de medidas promoveu transformaes seguidas de impactos regionais, de ordem econmica e espacial, tais como: a instalao da Assemblia Provincial, restringindo a autonomia das Cmaras; a criao do Banco Provincial do Cear, com capitais privados, em 1835 (extinto em 1951); a impulso da emigrao de estrangeiros (trabalhadores agrcolas e especializados nos ofcios de ferreiro, pedreiro, carpina e factura de estradas). Em relao s aes urbanas de impacto regional, como afirma Costa (2005), Alencar construiu estradas ligando a capital a Mecejana, Aracati, Ic e Crato, Soure, Maranguape, Baturit e Sobral. Isto facilitou a conexo com as reas produtoras de algodo e das culturas de subsistncia, e aumentou a circulao das mercadorias. De acordo com a leitura da Planta do Porto, e Villa do Forte, no comeo do sculo XIX, mostra o pequeno povoado, sem expresso fsica, cuja implantao original est adaptada s condies naturais do stio, ocupando rea restrita implantada nas imediaes do forte e s margens do riacho Paje. Na planta, consta o pequeno ncleo em torno da Praa do Conselho, atual Praa da S, formado por: Matriz, Palcio do Governador, Casa da Cmara, Cadeia, Alfndega e Tesouraria. Palavras de Costa, reportando-se viso do viajante ingls Koster:

Possua trs igrejas, uma fortaleza, um mercado e uma repartio de Correio. O porto era exposto e ruim, o comrcio limitado, as casas trreas, as ruas sem calamento e os edifcios pblicos pequenos e baixos (Palcio do Governador, Casa da Cmara e Cadeia, Alfndega e Tesouraria) mas limpos e caiados e perfeitamente adaptados para os fins a que se propem (apud COSTA, 2005, p. 54).

Outras iniciativas do governo provincial tambm tiveram impacto regional e intra-urbano, concertadas nova ordem mundial orientada pela ideologia tcnico -cientfica dominante, mas limitadas pelas condies da sociedade local. Aes de impacto regional direcionadas s cidades porturiasexportadora foram as melhorias dos portos as quais estavam includas na pauta de decises do governo federal. Em Fortaleza, outras aes de impacto intraurbano refletem as precrias condies da cidade, neste perodo tais como: medidas relativas s condies mnimas de abastecimento dgua, por exemplo, consistiram na construo do reservatrio do Paje, na implantao

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de chafarizes e de uma aguada pblica (para lavadeiras de roupas) e na instalao da Cacimba do Povo (COSTA, 2005). Segundo Ori (1995), a Cmara tinha uma funo administrativa e diante do quadro precrio dos recursos as aes eram apenas de cunho corretivo: alinhamento das ruas e becos, como o Beco do Cotovelo, em 1843, aterros e nivelamentos, sendo muito incipiente a pavimentao, e pequena valorizao dos espaos pblicos, mediante a criao de praas e arborizao. Na presidncia da Cmara entre 1843 e1859, o boticrio Antnio Ferreira, que foi homenageado com seu nome na praa principal da cidade, a Praa do Ferreira, realizou obras virias, aberturas e correes de ruas, adequando-as s diretrizes da Planta do Porto, da Villa da Fortaleza (traado em xadrez), demoliu casebres, vielas e becos escuros e remodelou as praas Feira Nova, Carolina, Garrote (Voluntrios da Ptria), abrindo passagem para a rua Visconde do Rio Branco. Tmidas solues tcnicas procederam s

medidas corretivas, consubstanciando a ideologia de higienizao social e controle do espao, concretizadas na expulso das classes perigosas36. Segundo Accioly (1990), quando desponta a segunda metade do sculo XIX consolida-se a hegemonia de Fortaleza na rede urbana cearense, favorecida pela alterao da estrutura socioeconmica e poltica internacional, em decorrncia da Revoluo Industrial. O Cear torna-se agente catalizador da produo e exportao de um item partcipe da pauta de exportao internacional: o algodo. Aes emanadas da conjuntura internacional, como o avano da indstria txtil inglesa, conjugada Guerra da Secesso americana, e a queda da produo de outros fornecedores, deram oportunidade ao Nordeste agrrio no aucareiro de incentivar a cultura do algodo. A partir de 1860, assiste-se expanso e diversificao da economia cearense, e ao fortalecimento das relaes comerciais de Fortaleza. Alm do algodo, outros produtos se somam pauta de exportao: caf, borracha de manioba, cera da carnaba, acar (LEMENHE, 1991).
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Segundo Chalhoub, a expresso classes perigosas parece ter surgido na primeira metade do sculo XIX. A escritora inglesa Mary Carpenter, por exemplo, em estudo da dcada de 1840 sobre criminalidade e infncia culpada- o termo do sculo XIX para nossos meninos de rua-, utiliza a expresso claramente no sentido de um grupo social formado margem da sociedade civil. Para Mary Carpenter, as classes perigosas eram constitudas pelas pessoas que j houvessem passado pela priso, ou as que, mesmo no tendo sido presas, haviam optado por obter seu sustento e o da sua famlia atravs da prtica de furtos e no do trabalho (CHALOUB, 1996, p.20)

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Em decorrncia das secas (1877-79), os fluxos migratrios aumentam, as aes do governo imperial favorecem a emigrao de estrangeiros, com a aprovao dos estatutos da caixa filial do Banco do Brasil. Nesse contexto, a dinamizao do comrcio de exportao, agregada s medidas do governo federal, contribuiu para o surgimento de outros agentes estrangeiros e nacionais, que desempenharam papel de destaque na veiculao do iderio modernizador e civilizatrio e na realizao de obras, elementos importantes nas transformaes socioespaciais e na expanso urbana. Naquela ocasio, foram instaladas as sucursais de companhias europias, que agilizaram as transaes comerciais. Em 1862, dos 353 estabelecimentos existentes, 23,5% eram de proprietrios estrangeiros. Destes, sete casas comercias realizavam intercmbio direto com as praas estrangeiras (apud LEMENHE, 1991). Na descrio de Malmmann (apud COSTA, 2005), em 1887 a rea ocupada era delimitada pelos boulevars, propostos na planta de 1875, formando um arranjo espacial composto de 72 sobrados, 4 447 casas trreas, 1 278 choupanas e 36 edifcios pblicos. Os servios urbanos, resultantes de aes combinadas externas e internas, so implementados na primeira metade do sculo XIX. Neste momento, foram criadas as condies institucionais que ensejaram a prestao de servios por empresas estrangeiras e nacionais, sob o sistema de concesses pblicas. So exemplos, a iluminao pblica base de gs carbnico, em 1864, pela Cear Gs Company Limited; o servio de canalizao de gua, concesso The Cear Water Company Ltda., at 187779; e o transporte pblico de trao animal, pela Companhia de Ferro Carril, em 1880. Os primeiros estabelecimentos industriais que utilizaram motores a vapor foram implantados por iniciativa de empreendedores locais e

beneficiavam os produtos agrcolas regionais. Por exemplo, as fbricas de fiao e tecido (1883 e 1889), uma de meia e outra de tecido de malha (1894) e um curtume (1894). Os industriais que representavam a elite econmica influenciaram diversos setores da vida econmica e poltica, com repercusses nas estruturas espaciais.

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Nesta ocasio, as aes eram comandadas pelos interesses externos e internos, hegemnicos, centradas na difuso e abertura de mercado, mediatizadas pelas inovaes tecnolgicas nos meios de comunicao. Tais iniciativas, consubstanciadas na interface entre capital

internacional e nacional, tiveram impactos regionais e intra-urbanos, ao aumentar a fluidez de informaes, mercadorias e pessoas, interferindo nas diretrizes da expanso urbana, tais como: a criao das linhas de transporte martimo a vapor ligando Fortaleza capital do Pas, a outras provncias e Europa; inaugurao da primeira linha de trem (Companhia Cearense da Via Frrea de Baturit, em 1873); implantao da comunicao por telgrafo com o Rio de Janeiro, em 1881; instalao da American Telegraph and Cable C. Ltd; instalao do cabo submarino, em 1882, ligando Fortaleza ao sul do Pas e ao Maranho; explorao do servio telefnico em 1890, pela Firma Pontes Medeiros Cia, em 1859 (BEZERRA DE MENEZES, 1992, p.39). Segundo Castro (1982), a implantao da linha ferroviria teve como diretriz a acomodao topografia, ocupando a rea marcada pelo divisor de guas das duas bacias hidrogrficas do municpio, rio Cear e rio Coc. Como um evento de abrangncia nacional cuja deciso atendia aos interesses mundiais, a ferrovia teve impacto regional e intra-urbano. Regional, ao possibilitar a viabilizao do escoamento dos produtos de exportao como tambm ao reforar a ligao com o serto. Intra-urbano, ao representar um eixo indutor de ocupao urbana e criao de centralidades, nas reas ao longo e no entorno das estaes. Por outro lado, a ferrovia constitui barreira expanso urbana. Grandes reas de dunas e praias a oeste do Centro de Fortaleza ficaram isoladas pela via frrea e foram ocupadas pelas camadas populares, formando a grande favela do Pirambu. Com o advento da Republica, o aumento da riqueza proveniente do binmio exportao-importao e a emergncia de outros agentes ocorreram impactos na economia regional e intensas transformaes urbanas, que imprimiram novos valores simblicos, citadinos e estticos. Nesta ocasio, as cmaras municipais foram dissolvidas e o governo estadual criou conselhos, responsveis pela escolha dos presidentes. Em 1892, a Constituio cearense estabeleceu a autonomia municipal e criou os cargos de intendentes (para a sede dos municpios) e subintendentes (para a sede dos
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distritos). Nogueira Accioly (4 presidente) assume a Presidncia do Estado em 1896, enquanto a Intendncia continua sob a responsabilidade de coronel Guilherme Csar da Rocha (4 intendente), que permaneceu vinte anos no cargo. A efervescncia de movimentos culturais, ligados elite intelectual formada por profissionais liberais, principalmente originados da Medicina Social e das Letras e reconhecidos no meio cientfico e poltico, foi fator importante na difuso do iderio positivista. Formaram-se as primeiras instituies que

reuniam os intelectuais e serviam de veculo de difuso de suas idias, desempenhando decisivo papel na realizao da cidade moderna, civilizada e salubre. Dentre estas instituies sobressaem: a Academia Francesa (1872), o Gabinete Cearense de Leitura (1875), o Clube Literrio (1886), o Instituto do Cear (1887), a Padaria Espiritual37 (1892), o Centro Literrio (1894), a Academia Cearense (1894) e a Escola Militar do Cear (1919). Na administrao de Nogueira Accioly, destacam-se as medidas de ordem higienista e infra-estrutural. Iniciaram-se duas obras de grande porte: o sistema de abastecimento dgua e esgoto subterrneo, na capital, e o Theatro Jos de Alencar, exemplar de teatro-jardim, inaugurado em 1910, estilo art nouveau, de estrutura metlica importada da Esccia, includo no Livro de Tombo do Iphan como monumento nacional. As aes da Intendncia expressavam duas intenes: uma tcnica, em defesa da salubridade do meio fsico, e outra esttica, interferindo no modo de vida e no comportamento da populao. Inspirada na capital do Pas e em cidades europias, e compartilhando dos anseios das elites locais, a

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Padaria Espiritual foi uma sociedade literria, formada por um grupo de amigos, amantes das Letras e Artes, jovens oriundos das classes mdias e populares da cidade e do interior. Segundo Cardoso (2002), o grupo era formado por intelectuais bomios jocosos e sarcsticos e at revolucionrios , surgida em 30 de maio de 1892, em uma mesa do Caf Java. Nas palavras de Cardoso (2002, p.8), Chega a ser comovente o esforo desse grupo em viabilizar suas propostas em uma cidade indiferente e a mistura que cerca o movimento; po, fornalha, com um aspecto meio de sociedade secreta, e um humor que viria a ser a marca (estereotipada) de uma cearensidade. Destacou-se no circuito literrio, cientfico e filosfico da cidade, ao lado de outras sociedades, entre elas a Academia Francesa (1872), o Clube Literrio (1881), Academia Cearense (1894) e o Centro Literrio (1894). Como membros integrantes da primeira fase, destacam-se: lvaro Martins (Policarpo Estouro), Raimundo Tefilo (Jos Marbri), Jos Maria Brgido (Mogar Jandira), Adolfo Caminha (Felix Sabino Batista (Stiro Alegrete), Antnio Sales (Moacir Jurema), Carlos Vitor (Alcino Bandolin), cujos nomes de guerra eram inspirados na linguagem popular. O jornal O Po foi o rgo de divulgao das idias do grupo, cujos membros denominavam-se padeiros.

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Intendncia busca modernizar e aformosear Fortaleza, com o intuito de transform-la em uma cidade civilizada. Na primeira gesto, Guilherme Rocha (1892-1896), sob influncia da renovao urbana de Paris, providenciou a atualizao do Cdigo de Postura, aprovado em 09.11.1893. Neste cdigo h uma preocupao com o espao pblico, a esttica e a visibilidade. Ele regula as esquinas das edificaes (ngulo obtuso, arredondado ou quarto de crculo) e exige o uso de platibandas nas fachadas das edificaes e a canalizao das guas pluviais. Alinhado ao movimento mdico-higienista-sanitarista, difundido na Europa em 1897, constri-se na Praa Carolina o Mercado de Ferro, destinado comercializao de carne e verduras. A estrutura de ferro foi importada da Frana, introduzindo este tipo de tcnica construtiva nos edifcios pblicos. Em todas as administraes, as reformas das praas foram prticas recorrentes com vistas formao de novas sociabilidades e desenvolver prticas de esporte e locais de encontro para a elite e os intelectuais. Naquele momento, eram mais valorizadas as praas Nova e Marqus de Herval. A arquitetura e as remodelaes dos logradouros inspiravam-se na verso do Ecletismo, movimento arquitetnico difundido no Brasil no sculo XIX e incio do sculo XX. As verses realizadas nas provncias conciliavam tcnicas tradicionais com o vocabulrio esttico. Sob essa influncia, as praas receberem pavimentao, jardins, vasos importados e cpias de esttuas de divindades gregas. Na Praa do Ferreira, permaneceram os cafs e foi acrescentada no seu interior a avenida Sete de Setembro, provavelmente destinada a ser promenade da elite. Na praa Marqus de Herval, foi construda a avenida Nogueira Accioly e um pavilho destinado s retretas da banda municipal. O projeto da cidade civilizada, salubre, fluida e bela fazia parte das idealizaes da gesto de Ildelfonso Albano (julho de 1912 a maro 1914), cuja referncia o Cdigo de Postura, ento em vigor. As aes voltadas salubridade constituram as obras de canalizao das guas pluviais, a reorganizao do Servio de Limpeza Pblica, atendendo, a rea central e os distritos e proibindo o comrcio ambulante de alimentos. As medidas relativas estabilidade e solidez das construes referiam-se at padronizao dos tijolos. A planta de 1875, de Adholfo Herbster, continuava sendo a referncia
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oficial. Mesmo sem enquadrar-se em obra de cirurgia urbana, as obras realizadas representam uma viso fsica do conjunto da cidade, experincia j realizada em outras cidades brasileiras. Abrangem: a circulao viria: construo da avenida Alberto Nepomuceno, conexo entre o Centro,o porto e a Praia de Iracema; do boulevard Duque de Caxias; as obras de saneamento (abastecimento dgua e esgoto), e de aformoseamento (remodelao da Praa General Tibrcio, reforma do Parque da Liberdade); e a criao de nova centralidade na confluncia da Praa General Tibrcio, agregando os edifcios Palcio do Governo, Assemblia Legislativa e Igreja do Rosrio. Em ao consorciada com o governo do Estado, a Intendncia implantou os trilhos e as linhas areas para funcionamento dos bondes eltricos, em 1913. O momento seguinte foi marcado por disputas de poder, e forou a interveno do governo federal com medidas destinadas a restabelecer a ordem. No Cear, os levantes acontecidos em 1914 resultaram na deposio de Franco Rabelo e Ildefonso Albano. A sucesso dos intendentes, que passaram a ser denominados prefeitos, continuou a ocorrer por via de nomeao. No incio da dcada de 1920, os discursos dos poderes pblicos e das instituies de saber local ainda enfatizam o aformoseamento urbano, o saneamento e a higienizao pblica, consideradas metforas da civilizao. A preocupao com a racionalizao do espao, realizao do ideal de ordem e progresso, reproduz-se na preocupao com a remodelao do espao da elite. Percebe-se, claramente, a distribuio seletiva das camadas sociais no espao. As residncias e atividades da elite desenvolviam-se ao longo das ruas (sentido norte-sul), as mdias instalavam-se nas travessas (sentido leste-oeste) e as camadas populares habitavam as reas perifricas (nas areias). Na dcada de 1920, inicia-se a diviso funcional do espao quando a cidade atingia uma populao aproximada de 100 000 habitantes e contava com uma frota de bondes eltricos e os primeiros automveis. Em busca de lotes mais amplos e reas mais aprazveis, a elite desloca-se do Centro, formando os bairros estritamente residenciais, que se adquam civilizao do automvel e aos novos hbitos de morar. No mandato de Godofredo Maciel (1924-1928), realizou-se uma nova remodelao da Praa do Ferreira, rea de concentrao das atividades
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comerciais, ponto de convergncia da populao e estacionamento das linhas dos bondes e dos carros de aluguel. Os tradicionais cafs, ponto de encontro e sociabilidade da sociedade cearense, so demolidos, sob protesto da populao. O novo desenho objetivava a visibilidade e controle do espao por meio de um traado regular e simtrico. No centro da praa, estava localizado um coreto e ao longo das laterais, bancos e rvores alinhados. Os eixos de ao desta gesto centravam-se na fluidez e na esttica. Baseadas nestes princpios, medidas foram adotadas visando conexo entre o Centro e os bairros e racionalizao do sistema virio, tais como: transferncia do estacionamento dos carros de aluguel para rea contgua Assemblia Legislativa, para evitar os problemas dos fluxos de veculos na rea central; implantao de um sistema de avenidas, em complementao s ligaes do Centro com o Quartel e a Secretaria da Fazenda, alcanando a Praia de Iracema, com vistas conexo com a rea do porto, onde se localizavam a Alfndega, os armazns de exportao e a nova ponte de desembarque porturio (1927); concluso da avenida Bezerra de Menezes,

facilitando a ligao com a estrada de Soure; ao do Centro com os bairros, mediante a abertura de uma via conectando os bairros Fernandes Vieira (Otvio Bonfim) e Urubu (lvaro Weyne), objeto de desapropriaes de muitas moradias. Outra ao de cunho esttico e social foi a remodelao do Passeio Pblico, principal rea de lazer da cidade, implantada em trs planos, com tratamento e equipamentos diferentes, o que favorecia o atendimento seletivo de todas as camadas sociais. Na dcada de 1930, esta rea perde o atrativo em razo da consolidao de novos bairros residenciais e, conseqentemente, da concorrncia de outras reas de lazer. O ltimo prefeito da Primeira Repblica foi lvaro Weyne (19281930), deposto pela Revoluo de 1930, e sua gesto coincidiu com a do governador Jos Carlos de Matos Peixoto. Este prefeito comungava com os ideais estticos e sanitaristas manifestados nas tendncias modernizao e remodelao do espao. A preocupao com a esttica e a fluidez guardava

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sintonia com os ideais europeus. Diante disto, a cidade moderna viabilizava-se por meio de obras de infra-estrutura (pavimentao e abertura de vias) e de aformoseamento (arborizao de vias com fcus benjamim)
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, tais como: rua

Pessoa Anta (antiga rua da Praia), avenida Epitcio Pessoa (hoje avenida Almirante Tamandar). Alm disso, houve melhoramentos nas praas Jos de Alencar (antiga Marqus de Herval), dos Voluntrios, da S e Coronel Teodorico (Praa da Lagoinha), localizada a oeste da zona central, rea de articulao do Centro com o bairro Jacarecanga, direo das residncias da elite. A inaugurao do cinema Majestic, em 1914 e do Moderno, em 1922, na rea central, e a implantao de atividades culturais e de lazer, na proximidade da orla martima (clubes) alteram as estruturas espaciais e a vida social. Ao mesmo tempo, o incremento populacional e o fluxo da riqueza ampliam e diversificam as demandas de produtos e localizaes, a fim de suprirem as necessidades das atividades comerciais, financeiras, industriais e residenciais. Na cidade terciria, intensificam-se os fluxos comerciais de importao, que introduzem outros padres de sociabilidade, de gosto, de comportamento e de civilidade. Neste momento assume visibilidade a construo de edifcios inspirados nas tipologias eclticas. Nos anos 1920, a elite habitava o bairro Jacarecanga, e nos anos 1930 e 1940 dirige-se para os bairros Praia de Iracema e Benfica, onde constroem chals e bangals, reproduzindo modelos veiculados em revistas. Neste momento, outras cidades brasileiras j tinham planos globais, fundamentados nas vertentes urbansticas europias, enquanto em Fortaleza as intervenes eram apenas de cunho corretivo e setorial. A expanso urbana em Fortaleza tinha como base de referncia as plantas oficiais elaboradas no sculo XIX e os cdigos de postura. Os vetores de expanso acompanham as vias radiais formadas pelos antigos caminhos, que estabelecem as ligaes do ncleo urbano com as reas de produo agrcola. At a dcada de 1920, a cidade monocntrica ocupa o permetro definido pelos boulevards da planta de 1875, marcada pela convivncia entre as
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Nesta vegetao desenvolveu-se uma praga de insetos denominados popularmente lacerdinhas, uma associao figura do poltico Carlos Lacerda, da UDN.

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atividades cvicas, comerciais, residenciais, j manifestando uma distribuio seletiva. A elite e suas atividades localizam-se nos eixos virios norte-sul, e na proximidade das praas do Ferreira e Marqus de Herval, onde se concentram suas atividades comerciais e de lazer. As travessas so ocupadas pelas camadas mdias, e as camadas populares apropriam-se das reas perifricas, acompanhando os eixos de penetrao. Na dcada de 1920, inicia-se um processo de diviso funcional: a elite se desloca na direo do bairro Jacarecanga, tendncia natural pela inexistncia de barreiras fsicas nesta direo. As novas moradias caracterizam-se pela arquitetura ecltica, na maioria realizada por tcnicas construtivas tradicionais, reproduzindo modelos europeus, bastante difundidos em outras cidades brasileiras. O contedo desta expanso tem um primeiro vis liberal, expresso no forte peso do capital privado local, ligado elite comercial exportadoraimportadora, cujo papel foi marcante na intensa produo arquitetnica, na intermediao de financiamentos das obras pblicas e na importao de tcnicas, conjugado ao iderio veiculado nos pases centrais. Alm dos investimentos, na cidade as relaes liberais se manifestam no sistema de concesses dos servios pblicos, sob a responsabilidade de empresrios nacionais e internacionais. Por princpio, o contedo tcnico que alicera o projeto higienista-sanitarista fundamenta-se na cincia mdica social e, num segundo momento, na engenharia sanitria, as quais orientam a criao de instituies, as aes e os cdigos de posturas. Todavia, as tcnicas urbanas e construtivas que orientam a produo arquitetnica, conciliam as tcnicas locais com os modelos e estruturas importados em projetos, na maioria dos casos, elaborados por profissionais estrangeiros. Os grupos oligrquicos ainda exercem significativo poder e controle dos cargos pblicos, limitando a participao da populao. No entanto, j se configura uma oposio estruturada e uma imprensa combativa, sob o esteio de profissionais liberais mdicos, bacharis e literatos. O fato de os intendentes, posteriormente os prefeitos, serem nomeados, levava-os a comungar as mesmas ideologias e prticas polticas do governo estadual. As intendncias e as cmaras gozavam de uma autonomia relativa e suas aes destinavam-se racionalizao e aos melhoramentos urbanos.
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Estas aes concentravam-se na rea central, consistindo na dotao de infraestrutura de apoio s atividades comerciais, portanto setoriais, de cunho imediatista e emergencial. A articulao entre Estado (governo municipal) e elite hegemnica (agrria e comercial-financeira) foi incisiva na organizao do espao, e expressava uma inteno concertada entre as elites nacionais, comandadas pelo capital internacional.

5.3 OS PLANOS DE REMODELAO URBANA E A CIDADE MODERNA A segunda etapa das prticas urbanas em Fortaleza ocorreu mediante a ao planejada abrangendo o conjunto da cidade, s aconteceram ps 1930. A primeira foi consubstanciada no anteprojeto do Plano de Remodelao e Expanso Urbana elaborado por Nestor de Egdio Figueiredo, em 1933. A segunda tentativa foi a proposta de Remodelao e Extenso da Cidade de Fortaleza, sob a orientao de Jos Otaclio Sabia Ribeiro, em 1948. O Plano de Sabia Ribeiro no foi implementado, embora o primeiro Cdigo Urbano de Fortaleza, sob as diretrizes deste plano, tenha sido aprovado em 1948 e servido de orientao para a expanso da cidade, em substituio ao Cdigo de Postura, de 1932. Outras aes do governo municipal revelavam a ampliao da pauta da administrao pblica. Alm das solues tcnicas correntes, como circulao, salubridade e esttica, acrescentaram-se outras questes relativas a habitao, mobilidade (transportes) e necessidade de espaos pblicos. Foram tambm realizados dois levantamentos da cidade: a planta de 1932 e a de 1945. O contexto mundial foi marcado pelo reordenamento da economia e pelo realinhamento das relaes polticas, processos que resultaram em dois eventos-chave: a crise de 1929 e a Segunda Guerra Mundial. No Brasil, a Revoluo de 30 constituiu um marco na vida urbana e industrial. Nas palavras de Iglesias (1993), esta revoluo representa um movimento de republicanizao da Repblica, que teve longa gestao, impulsionado pelos grupos de oposio s oligarquias. A formao de uma

conscincia crtica, no meio intelectual e na imprensa, manifestada durante a dcada de 1920, desencadeou inmeros movimentos nacionais, entre eles a

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Semana da Arte Moderna, em 1922, no por acaso realizada no centenrio da Independncia. Sob o comando de Getlio Vargas, a construo de um Projeto Nacional visava institucionalizao da centralizao poltica, modernizao administrativa e das cidades, viabilizando o Brasil urbano-industrial, adaptado ordem mundial. Vrias instituies so criadas, e as idias liberais se esvaziam, assegurando a ao do Estado, que incentiva e orienta as aes privadas. No discurso nacional, as palavras-chave so: plano, planejamento e planificao. Misses tcnicas e comisses foram criadas para orientar a conduo da poltica econmica. Entre elas, destaca-se a Comisso Econmica para a Amrica Latina (Cepal), em 1948. As dcadas de 1930, 1940 e 1950 so marcadas por progressivos incrementos da populao, em Fortaleza. A capital atinge uma populao de aproximadamente 100 000 habitantes, em 1930; 180 185, em 1940; 270 169, em 1950. No final da seca de 1958, experimentou um expressivo crescimento populacional, atingindo 514 800 habitantes. O crescimento demogrfico foi impulsionado pelas migraes, mas no ocorreu paralelamente o

desenvolvimento econmico e a expanso de infra-estrutura e servios urbanos. Desse modo, ampliou-se ainda mais o dficit habitacional e de servios urbanos. Entre 1920 e 1940, ocorreu uma taxa de crescimento urbano de 129,43 %, e no perodo de 1940 a 1950, 49,9%, enquanto entre as dcadas de 1950 e 1960, presencia-se a mais elevada taxa do sculo XX, 90,5%. Durante este perodo, o contedo do urbano em Fortaleza muda em intensidade. Em virtude dos fluxos migratrios do campo, decorrentes do baixo nvel de investimentos, da estrutura fundiria concentrada e da baixa produtividade da economia regional, agravadas pelas irregularidades climticas, os problemas avolumam-se ainda mais (SILVA, 1992). Diferentemente, no Sudeste brasileiro, os fluxos migratrios esto associados ao binmio migrao/industrializao, realizando-se, inicialmente, por fatores de atrao da cidade-capital (implantao das indstrias e servios correlatos) e,

posteriormente, pela difuso da mecanizao no campo. Entre 1930 e 1945, sob o governo de Getlio Vargas, as aes consistem em reforo centralizao poltica, fragilizando os governos
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municipais. De 1945 a 1964, no perodo democrtico, a situao muda quando os prefeitos passam a ser eleitos pelo voto popular. A presena do Estado, como agente hegemnico, reflete no setor produtivo ligado ao circuito de bens de produo e na ao planejada, de forma a criar condies urbanas necessrias reproduo ampliada do capital.

5.3.1 Os Planos de Remodelao Urbana A modernizao das cidades era um imperativo para criar as condies urbanas exigidas para a implantao da sociedade industrial e, ainda mais, representava a ideologia nacionalista ancorada na trilogia progressocivilidade-modernidade. Da a motivao para a elaborao de um plano de cidade funcional e dotado de propostas de obras de infra-estrutura e equipamentos urbanos. Na administrao de Tibrcio Cavalcante, em 1931, foi realizado um novo levantamento da cidade (Mapa 7). Contratou-se, ento, o arquiteto Nestor E. de Figueiredo pela sua reconhecida experincia em outras cidades brasileiras. Este arquiteto elaborou o Plano de Remodelao da Cidade de Fortaleza (Mapa 8), primeiro plano de acordo com as diretrizes urbansticas modernas. Sob a alegao de insuficincia de recursos, a proposta de Nestor E. de Figueiredo foi rejeitada pelo Conselho Consultivo da Prefeitura, embora tenha sido reconhecida sua qualidade tcnica. Mesmo diante do impasse criado pela comisso, Os estudos tiveram continuidade em razo de um acordo firmado entre Raimundo Giro, Secretrio da Prefeitura, e o interventor Carneiro de Mendona. Tal fato ensejou a criao da Comisso do Plano da Cidade por meio do Decreto n 128, de 10 de janeiro de 1934, reativada na gesto do prefeito Raimundo Alencar Araripe, pelo Decreto n 450, de 31 de maro de 1939. Como justificativa, alegava-se a necessidade e urgncia na continuao de tais trabalhos a fim de que, com a ultimao do mesmo plano, seja possvel a esta cidade reformar-se e desenvolver-se socialmente, dentro de um sistema elaborado de acordo com os princpios do urbanismo (SOUZA, 1995, p.60).O plano constitui uma primeira proposta de zoneamento urbano e apresenta

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muitos elementos do urbanismo formal francs, difundido no Brasil por Alfred Agache. Como observado, tais elementos esto presentes no Plano do Rio de Janeiro, elaborado por este arquiteto francs. Seu aspecto cnico, produzido pela convergncia das avenidas em forma de Y e V, valoriza conjuntos e praas monumentais. Ademais, a proposta do sistema de vias radiaisperimetrais criava perspectivas e visuais, ao expandir o traado para as reas da periferia, observando o relevo do solo e retirando a barreira estabelecida pelo ramal ferrovirio da avenida Jos Bastos. Quando Prefeito de Fortaleza, o historiador Raimundo Giro, em virtude da sua condio profissional e cargo de secretrio na gesto de Tibrcio Cavalcante, estava ciente das dificuldades enfrentadas pela municipalidade. Imbudo do iderio do nacional desenvolvimentismo, que compartilhava com a elite intelectual brasileira, direcionou suas aes no sentido de imprimir uma racionalidade tcnica s prticas administrativas. Na dcada de 1940, o prefeito Clvis de Alencar Matos, j dispondo de um novo levantamento realizado pelo Exrcito em 1945 (Mapa 9), contratou pelo Decreto n 729, de 20 de fevereiro de 1947, o engenheiro urbanista Jos Otaclio Sabia39. para elaborar o Plano Diretor de Remodelao e Expanso de Fortaleza 1947-1948. (Mapa 10), a primeira experincia concreta de urbanismo em Fortaleza. Aprovado na administrao do prefeito Acrsio Moreira da Rocha, primeiro prefeito eleito por voto popular, o plano no foi colocado em prtica em decorrncia de presso do setor privado. De acordo com o plano, os elementos estruturantes da proposta espacial seriam os seguintes: diviso da malha urbana em bairros demarcados por cintas de reas verdes destinadas implantao de praas, jardins,

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Sabia Ribeiro era cearense e formou-se na Escola de Belas Artes do Rio de Janeiro, integrando, posteriormente, o corpo docente desta instituio.

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equipamentos urbanos e ncleos comerciais;implantao de parques urbanos;proposta de avenidas-canais ao longo dos talvegues, favorecendo o saneamento urbano; proposta de sistema virio hierarquizado, com avenidas radiais, sub-radiais e circuitos acomodados malha ortogonal, que daria cidade um plano geral que a enquadraria no tipo radial-perimetral; modificaes no traado e funcionamento do sistema ferrovirio, com a articulao dos sistemas de transportes ao sistema de avenidas; projeto especfico para a reconstruo do centro urbano, a partir do alargamento progressivo das ruas; implantao de um centro cvico na rea marginal ao riacho Paje, compreendido pelas ruas Governador Sampaio e Sena Madureira, Praa da S e Cidade da Criana; urbanizao do Arraial Moura Brasil, como bairro popular; elaborao de um cdigo urbano; Os planos de remodelao urbana apresentam uma concepo globalizante, reunindo um corpo de idias que tenta orientar o crescimento urbano de forma racional. Nas demais cidades brasileiras, os referidos planos j faziam parte das prticas urbansticas, desde o incio do sculo, como no Sudeste, no Rio de Janeiro e em So Paulo. Em Fortaleza, o plano foi influenciado pela experincia do Rio de Janeiro, local de formao e trabalho do autor da proposta, e se caracteriza por abranger o conjunto da rea urbana, onde as partes esto articuladas, compondo uma totalidade. Como elementos estruturantes da proposio espacial incluem-se circulao, saneamento e valorizao do sistema de infra-estrutura. A circulao viria era elemento de articulao entre o Centro e os bairros, e condicionante da expanso urbana. No constam neste plano os levantamentos das ocupaes faveladas, embora haja a preocupao com a urbanizao do Arraial Moura Brasil, caracterizado como bairro popular. Nestes planos, existe um fato novo referente formulao de zoneamento e tentativa de institucionalizao do urbanismo mediante a criao de rgos na estrutura administrativa das prefeituras. O Cdigo Urbano

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era orientado por princpios tcnicos urbansticos, e introduziu medidas de controle de uso e ocupao do solo, em substituio a diretrizes sanitaristas dos cdigos de postura. Os planos de saneamento, em Fortaleza, no tiveram a qualidade dos desenvolvidos pela equipe tcnica de Saturnino de Brito, para Santos, Recife e outras cidades brasileiras. Em Fortaleza, as obras de saneamento foram realizadas na rea central com a participao de profissionais prticos. possvel que profissionais ligados ao escritrio de Saturnino de Brito tenham estado em Fortaleza e elaborado algum estudo sobre a matria, mas no h documentos comprobatrios.

5.3.2 A Cidade Moderna e Civilizada

A leitura da planta de 1932 (Mapa 7), elaborada pela administrao municipal, complementada com a viso de vrios estudiosos40, deixa entrever os processos e a direo da expanso urbana. Como mostra o levantamento de 1932, a expanso da cidade segue as diretrizes da planta de 1888, acompanhando dois vetores principais, definidos pelos eixos virios e ferrovirios, favorecidos pelas linhas de bondes (1893) e de nibus (1948). A partir de 1920, percebe-se um indcio de segregao espacial, quando a elite se desloca em direo oeste, para o bairro Fernandes Tvora (entre a Praa da Lagoinha e a Praa Fernandes Vieira), enquanto a leste j se evidencia uma ocupao da Praia de Iracema e loteamentos ao longo da avenida Santos Dumont, no bairro Aldeota. Outros bairros, tambm, passam a ser ocupados: Benfica (elite) e Joaquim Tvora (pelas classes mdias). Surgem ento, os bairros populares, ocupao, ainda rarefeita, nas proximidades das indstrias, nos bairros Jacarecanga e Farias Brito, mais acentuada na direo sudoeste. Evidencia-se a presena de barracos, ao longo da orla martima, nas dunas do Pirambu, prximos linha frrea, faixa de domnio da ferrovia e de terrenos da Unio. Quanto expanso urbana, a rea compacta de ocupao limita-se a leste com a rua Joo Cordeiro, no bairro Aldeota. Ao sul, os loteamentos
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Historiadores JUC (2003), PONTE (1995), SOUZA (1995), RIBEIRO (1995) e arquitetos: CASTRO (1987, 1994), ANDRADE (1990), SALES (1996).

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acompanham os eixos de penetrao, ao longo da rua Visconde do Rio Branco (Estrada de Mecejana) e da rua Visconde do Caupe (atual Joo Pessoa). A oeste, ocorreram loteamentos na avenida Bezerra de Menezes e na avenida 5 de Julho. Os loteamentos reproduzem a malha em xadrez, regular, sem continuidade com a rea ocupada, criando vazios urbanos que servem de reservas para especulao. A ampliao do aparato institucional e administrativo, compatvel com as novas demandas decorrentes do acrscimo populacional, da hegemonia da capital na rede urbana do Cear e da emergncia de novos programas, est alinhada aos valores da modernidade e agiliza o setor da construo civil. Nesta ocasio, intensifica-se a verticalizao da rea central, inaugurada com o edifcio Excelsior Hotel, em 31.12.1931. A tipologia arquitetnica dos novos edifcios representa as primeiras manifestaes do Protomodernismo, em substituio arquitetura ecltica, movimento difundido nas exposies internacionais e nacionais. Segundo Takeya (1995), o Cear foi representado pela Casa Boris nas exposies de Paris (1889), de Chicago (1892), e do Rio de Janeiron(1922). Apesar da vertente Protomoderna caracterizar-se pela utilizao de elementos regulares e de novos materiais, como o concreto e o vidro, decorrentes do avano nas tcnicas construtivas, permaneciam as concepes espaciais tradicionais. Como inexistem estudos empricos sobre a arquitetura no Cear, neste perodo, impossvel precisar as datas e a amplitude de difuso das solues Art Dco e de outras tendncias estilsticas manifestadas a partir de 1930. Os princpios de Art Dco serviram de referncia s construes novas, principalmente aos edifcios, de mais de trs andares, que intensificaram a verticalizao na rea central. Estas construes, segundo Castro (1987), constituram referncias nas incipientes reformas urbanas e atingiram as construes populares. So exemplos a reforma do prdio do Quartel do Batalho de Segurana (Polcia Militar), na Praa Jos de Alencar, o edifcio dos Correios e Telgrafos, em 1934; a Coluna da Hora, em 1933; e conjuntos de casas de Waldir Diogo, na rua Guilherme Rocha esquina com Padre Moror, construdas sob a responsabilidade de Jos Barros Maia. Nos projetos de clubes e residncias teve ampla aplicao o estilo misses, verso local do movimento neocolonial californiano, caracterizado pelo
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revival da arquitetura produzida sob a dominao espanhola. A sede do Ideal Clube, projetada por Slvio Jaguaribe Ekman, na rua Monsenhor Tabosa, representa uma estilizao paradigmtica. Na cidade terciria mercantil ainda permanecem os mesmos agentes. O Estado e a elite comercial agroexportadora e importadora mantmse como agentes hegemnicos. Em decorrncia das migraes, as camadas populares passam a ter maior peso. No conjunto das atividades industriais, no se atestam mudanas qualitativas. Ainda esto submetidas s tcnicas de produo tradicionais, ligadas ao mercado regional e s matrias-primas locais. Fortaleza, nas impresses de Castro (2002), era uma cidade descapitalizada em decorrncia dos problemas urbanos ligados precariedade dos servios e da infra-estrutura urbana (iluminao, transportes e

pavimentao das vias).

No campo dos transportes coletivos, notava a retirada dos bondes, a disseminao indiscriminada das linhas de nibus, pequenos, desconfortveis e sujos, explorados por pequenas empresas. A cidade se havia expandido com pavimentao pssima, de pedra tosca, ao contrrio da parte central, que recebera piso de paraleleppedo e concreto nos anos iniciais da dcada de trinta. No havia txis, mas postos que faziam corridas, alguns contando com carros de luxo, mas eram comuns jipes ou pequenos carros ingleses pretos importados aps o fim da guerra (CASTRO, 2002, p. 19).

Os anos 1940 foram marcados pelas atividades literrias e pelas artes plsticas, ligadas ao binmio Clube de Literatura e Artes-Sociedade Cearense de Artes Plsticas (CL-SCAP)41, momento de difuso das idias modernistas, propaladas pela Semana da Arte Moderna, que intensificaram a vida cultural de Fortaleza. Nesse contexto, o levantamento cartogrfico de 1945 (Mapa 9) elaborado pelo Servio Geogrfico do Exrcito, com tcnicas

aerofotogramtricas, originou a Carta da Cidade de Fortaleza e Arredores, que serviu de base fsica ao Plano de Remodelao Urbana. Neste levantamento, observa-se a expanso da rea edificada
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CL-SCAP foi uma entidade representativa das artes plsticas em Fortaleza criada em 1944, tendo entre os membros da comisso elaboradora dos estatutos Mrio Baratta e Raimundo Cela. Sua primeira sede localizava-se no prdio da velha Intendncia Municipal, junto Praa do Ferreira, onde funcionava o Centro Cultural de Belas Artes. Esta entidade foi responsvel pela realizao do Salo de Abril, exposio destinada divulgao da produo dos artistas plsticos cearenses.

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em 1945, mais acentuada na direo sudeste e sudoeste, seguindo os eixos virios: avenida Visconde do Rio Branco, bairros Piedade e Joaquim Tvora, avenida Visconde do Caupe, bairros Treze de Maio, Gentilndia, Jardim Amrica, avenida Bezerra de Menezes, bairros Otvio Bonfim, Alagadio; a oeste, de menor amplitude, a expanso do bairro Jacarecanga; e a leste, Praia de Iracema e Aldeota. A configurao urbana definida pela malha viria

radioconcntrica,sobreposta a malha em xadrez, destacando-se os mananciais que integram duas bacias: na vertente martima do rio Cear, o riacho Paje e o rio Jacarecanga, e na vertente do rio Coc, o rio Maranguapinho e a lagoa do Porangabussu, que funcionaram como barreira expanso urbana. Na poca, ainda preservavam-se as condies naturais, pois as margens estavam livres de ocupao. Neste levantamento, j se atesta o impacto das aes relativas circulao, aberturas e pavimentao de ruas, conectando os bairros42. Inicia-se, ento, um processo de diviso social do espao, com a ampliao de espaos para camadas de renda mdia. Com a pavimentao da rua Padre Valdevino, em 1948, ligando Monte Castelo, Aldeota e Coc, a ocupao da Aldeota se estende at as ruas Nunes Valente e Jos Vilar, onde so construdas edificaes modernas para a elite. Neste momento, em Joaquim Tvora surge um comrcio de bairro. As aes federais e estaduais para implantao do porto, no Mucuripe, tiveram como conseqncia impactos ambientais na Praia de Iracema, rea tambm de ocupao da elite. Com a abertura da avenida Treze de Maio, em 1950, o bairro Nossa Senhora de Ftima (antigo Redeno) tornase o segundo mais demandado pelas camadas de mdia e alta rendas. Ao sul, a ocupao estende-se na direo do Benfica e do bairro de Ftima. A oeste, o bairro Jacarecanga prolonga-se at as imediaes da Praa Fernandes Vieira, onde se concentram residncias de parte da elite, enquanto os bairros So Gerardo (antigo Alagadio) e Antnio Bezerra so ocupados

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Em 1956, foi inaugurada a fbrica de asfalto em Fortaleza.

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pelas camadas de renda mdias e camadas populares. O mesmo tipo de ocupao ocorre na direo sul, nos distritos de Messejana e Parangaba. Outros agentes, representados pelos empresrios da construo civil e pelos empreendedores imobilirios, comeam a ascender neste ramo de negcios. Segundo estudo de Andrade (1990), os industriais compartilham suas atividades com a construo de vilas operrias, sendo a primeira a Vila So Jos, em 1928, forma de acumulao de capital e controle da mo-de-obra. A diviso social do espao j est delineada, favorecida pela evaso da elite da rea central para bairros com localidade e aparncia diferenciadas, que impulsiona o mercado da construo civil. As camadas populares e a populao carente apropriam-se de espaos disseminados em todos os bairros da cidade, embora alguns destes bairros caracterizem-se por maior

concentrao. Alm das favelas do Pirambu (posteriormente bairro Nossa Senhora das Graas, e do Mucuripe, as camadas populares ocupam terrenos de particulares, reas de domnio da Marinha, terrenos pblicos, ruas, em terrenos de domnio da Rede Ferroviria Federal (Reffsa). Em Fortaleza, diferentemente de outras cidades brasileiras, a formao de aglomerados de favelas no est relacionada ao fenmeno da industrializao, mas ao desenvolvimento do setor tercirio informal ligado prestao de servios e s atividades artesanais e domsticas. A migrao um forte fator de formao de favelas no territrio urbano. Desde 1930, as habitaes informais localizam-se nas reas pblicas da prefeitura, da rede ferroviria, nas margens dos recursos hdricos, nos terrenos da Unio, e formam aglomeraes faveladas disseminadas em toda a cidade. Conforme relata Juc (2003), ps 1945 so consolidadas as favelas Cercado do Z Padre (1930), no bairro Otvio Bonfim, Mucuripe (1933), Lagamar (1933), na Aerolndia, Morro do Ouro (1940) e as ocupaes ao longo da orla martima do Meireles (1950) e Varjota (1945), Papouquinho (1950) e Teofinho, no Alto da Paz, Estrada de Ferro (1954), Rampa Velha (depsito de lixo), Campo do Amrica (terreno do IAPI), Braslia e Japo, no final da rua Santa Terezinha. Outros bairros ocupados pelas camadas populares carentes: o Morro do Moinho, entre a Estao Ferroviria e o Cemitrio So Joo Batista, os bairros Seminrio, So Joo do Tauape (prximo ao lagamar), Alto da Balana, conexo com a Br-116 e em Mecejana, a localidade Cajazeiras.
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Os bairros com situao mais crtica, cuja populao ficava desabrigada em decorrncia da ao das chuvas e dos impactos da construo do porto eram o Arraial Moura Brasil e o Pirambu. Outros bairros de extrema carncia, com mnimas condies de infra-estrutura, que comprometem a qualidade de vida dos moradores so: Vila dos Estivadores, Mucuripe e Amadeu Furtado. Com melhores condies incluem-se os bairros ocupados tambm pelas camadas populares como: Monte Castelo, Bela Vista, Brasil Oiticica, Campo de Aviao (depois Aerolndia), Antnio Bezerra, Vila Zoraide, Montese, So Joo do Tauape, Otvio Bonfim e Pici. O final dos anos 1950, segundo Juc (2003), foi um perodo de intensas migraes em virtude da seca, quando se manifestaram os movimentos sociais. Estes movimentos eram impulsionados pelo Partido Comunista Brasileiro, partido com ampla bancada na Cmara de Vereadores em 1948, que tinha comits populares disseminados nos bairros. Entre eles destacam-se: a Sociedade Feminina do Pirambu, a Sociedade de Defesa do Pirambu (1947), a Comisso de Defesa dos Moradores do Bairro Stio do Bonfim, no Amadeu Furtado, a Associao Beneficente dos Moradores do Bairro Aerolndia, a Associao Pr-Melhoramento Rural de Itaoca e de Parangaba, a Federao Democrtica das Mulheres, a Federao das Mulheres Cearenses, esta com representao na maioria dos bairros. A rea central nucleia as atividades comerciais, de servios, cvicas e residenciais das camadas de renda mdia, ainda concentrando atividades culturais e de lazer, estas ltimas j se deslocando para a orla martima. Nas plantas de 1932, 1945 e 1968 (Mapa 11), podemos visualizar os vetores de expanso urbana. Em 1932, a cidade ocupava o entorno da zona central, as vias radiais, e seguia as linhas dos bondes. De acordo com os estudos do Etene, no quadro nordestino o crescimento industrial do Cear apresenta algumas limitaes: a ao federal em setores de baixa produtividade, a carncia de energia eltrica, as dimenses limitadas do mercado consumidor, a inexistncia de um grupo empresarial ativo, as deficincias do sistema de transportes e dos portos. Como evidenciado, a base produtiva ainda estava ligada agroexportao, destinada ao mercado nacional e mundial.

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Vinculada aos ramos tradicionais e a produtos regionais, a indstria apresentava modesto impacto na paisagem urbana. As indstrias oleaginosas concentravamse na zona oeste (Floresta), prximas ferrovia e s residncias populares, enquanto os estabelecimentos mdios e pequenos de indstrias alimentares estavam dispersos na cidade. Havia, porm, maior concentrao na rea central e no distrito de Parangaba. As indstrias txteis so instalaes antigas localizadas no Centro e em suas proximidades. J os moinhos de trigo e depsitos de combustveis estavam situados no bairro Mucuripe (Mapa11). No incio da dcada de 1960, a infra-estrutura e os servios urbanos eram deficientes. Apenas 20% dos prdios da zona urbana e suburbana eram abastecidos pela rede pblica de gua (JUC,2003). Alm disso, a rede de esgoto atendia apenas a 10,5% da populao, situada na rea central e parte insignificante do bairro Aldeota (12 km). At a expanso da rede da Companhia Hidreltrica do So Francisco, em 1965, o fornecimento de energia eltrica era precrio em Fortaleza. Anteriormente, a capital era servida por termoeltrica, com destaque para o Servio de Luz e Fora de Fortaleza (Serviluz), implantado em 1954. Do ponto de vista da cidade, at o incio dos anos 1960, a ao planejada no fazia parte da agenda dos polticos e administradores pblicos. As aes do governo relativas aos graves problemas da cidade ainda so tpicas e fragmentadas, sem incorporar uma postura sistemtica e permanente. Em mbito federal, as mudanas institucionais necessrias ao processo de industrializao, via substituio de importaes, representaram para Fortaleza as primeiras tentativas de implantar a racionalidade do planejamento nas prticas do setor pblico estadual. Ribeiro (1995) mostra a repercusso da moderna civilizao do automvel e o papel dos gestores municipais, articulado aos interesses dos grupos hegemnicos. Conforme os dados de 1952, 4 000 veculos trafegam na cidade. O transporte coletivo de ligao entre centro, distritos e bairros realizava-se por meio de nibus, no total de 195 veculos que atendiam a 51 linhas interurbanas. Os problemas urbanos vistos nos discursos dos administradores e dos estudiosos no eram de natureza poltico-social. Assim as solues tcnicas dariam ordem cidade, eliminando as distores na distribuio
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espacial. As razes apontadas por Ribeiro (1995) referiam-se insuficincia de recursos e ao aparato administrativo, destacando-se a necessidade da redefinio do papel do governo municipal. Alm de mediador dos conflitos, o governo municipal deveria incorporar a funo de promotor das condies de reproduo social e atuar no atendimento das demandas nos setores de: sade, educao, moradia, lazer, calamento, transportes. A viso dos problemas era setorial, considerados mais prementes os relativos ao aparato institucional, habitacional e insuficincia da malha viria urbana. Na gesto de Acrsio Moreira da Rocha43 (1955-1959), as medidas eram imediatistas, atendiam a demandas polticas e concentraram-se na rea central, com a instalao de semforos luminosos no quadriltero compreendido pela rua Guilherme Rocha, avenida Duque de Caxias, ruas 24 de Maio e Floriano Peixoto, a implantao da primeira via de pedestre na rua Guilherme Rocha e a construo de um abrigo no lado norte da Praa do Ferreira. Neste perodo, percebem-se mudanas nas reivindicaes. Alm das tradicionais demandas, acrescentam-se as relativas deficincia de habitaes, equipamentos urbanos e infra-estrutura (gua, energia e saneamento)44, e expanso da malha viria, para atender necessidade de planejar, regular e controlar a utilizao dos espaos pblicos e privados. A partir de ento, o urbanismo, sem funo prtica na orientao das aes sobre o urbano, passa a despertar o interesse dos administradores e intelectuais, integrando a pauta dos debates sobre a cidade, e so veiculados pela imprensa.

43

Acrsio Moreira da Rocha foi o prefeito na gesto que antecedeu Manoel Cordeiro Neto (1959-1963), na qual foi elaborado o Plano Diretor da Cidade. 44 A rea saneada da cidade correspondia a 10% na rea central, o restante coberto pelo sistema de fossa sptica, inclusive nos bairros ocupados pela elite.

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Ningum sabe melhor do que tu, sbio Kublai,que nunca se deve confundir a cidade com o discurso que a descreve. No entanto, h uma relao entre ambos. (talo Calvino, A cidade invisvel)

PARTE II PLANEJAMENTO URBANO E AES EM FORTALEZA

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6 PLANO DIRETOR DA CIDADE DE FORTALEZA ALVORECER DA METRPOLE REGIONAL

DE 1963 E O

Nesta parte, referente pesquisa emprica, busca-se um painel da trajetria do pensamento do planejamento urbano oficial entre 1963 e 1992 a fim de investigar a relao entre plano e expanso urbana, em Fortaleza. A investigao abrange trs etapas, diferenciadas quanto s teorias e vertentes que informam os projetos de cidade, s metodologias aplicadas na construo das problematizaes e dos objetivos e, conseqentemente, quanto definio das respectivas diretrizes e instrumentos de implementao. Mencionada trajetria permite desvendar a relao entre plano e aes, ao visualizar em cada etapa a relao entre tcnica e poltica, as quais expressam enfoques e ideologias relativas s representaes e percepo do espao. Tais prticas de planejamento urbano, entre 1963 e 1992, em Fortaleza, podem ser vistas a partir de trs planos importantes: 1. Plano Diretor da Cidade de Fortaleza45 de 1963; 2. Plano de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de Fortaleza de 1972; 3. Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Fortaleza de1992. A motivao da contratao do Plano Diretor da Cidade de Fortaleza surgiu da efervescncia dos debates sobre a questo regional e urbana, com idias veiculadas no meio poltico e administrativo. Tambm no meio tcnico e intelectual, as discusses vo alcanar um maior nvel de complexidade, e as preocupaes passam a girar em torno das reflexes sobre a problemtica urbana e os rumos da cincia da cidade, criando um clima propcio transposio de experincias de outras cidades brasileiras. Em 1957, o jornal O Povo tinha um caderno semanal sobre Arquitetura e Urbanismo46, destinado aos arquitetos, alguns ligados Faculdade de Engenharia, ao IAB e ao Iphan, formados, principalmente, no Rio de Janeiro e em Recife. Nesta ocasio, tambm foram importantes os estudos realizados sobre o urbano, sobretudo no mbito da sociologia do desenvolvimento,
45 46

Aprovado em 20.3.1963 e publicado no Dirio Oficial de 23.3.1963. A autora identificou este caderno sobre Arquitetura e Urbanismo, em que a maioria dos artigos dos arquitetos Armando Farias e Jos Liberal de Castro, abordam temas nacionais e locais.

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centrados nas reformas de base, reconhecendo o papel da questo urbana para o desenvolvimento do pas. A cidade passa a ser vista como lcus preferencial da acumulao e da reproduo da fora de trabalho. Ao longo deste perodo, surgem vrias concepes subsidiadas pelo iderio

desenvolvimentista, relacionado Cepal, ao Movimento de Economia e Humanismo e s diretrizes administrativas do Ibam, estabelecendo estratgias para aes sobre o urbano. At a dcada de 1960, em Fortaleza, o incipiente quadro institucional e profissional vinculado s prticas de planejamento urbano impediu a consolidao de um campo de saber urbanstico, capaz de legitimar as intervenes sobre o urbano. Por razes j abordadas, as experincias anteriores dos planos de remodelao urbana no tiveram maior repercusso em Fortaleza. Essas experincias eram medidas de ordem poltica, marcadas pelo pragmatismo, sem viso de um plano de conjunto baseada em princpios urbansticos. Entretanto, as mudanas no aparato institucional relativas s questes urbanas, delineadas desde a dcada de 1950, justificavam a necessidade de criar um aparato legal que condicionasse a participao do Estado nos programas e financiamentos nacionais e internacionais. Todo este quadro, somado s dificuldades enfrentadas pelos gestores municipais diante do exacerbamento dos conflitos urbanos e da falta de recursos materiais, criou um clima propcio absoro de novas teorias e prticas de aes urbanas. Nos discursos dos administradores pblicos, imperava a razo tcnica, segundo a qual a cidade deveria ser dotada de condies urbanas de forma a apaziguar os conflitos sociais e abrir outras fronteiras valorizao do capital. A realizao do PDCF sob os auspcios da Prefeitura Municipal de Fortaleza, na gesto do prefeito Cordeiro Neto (1959-1963), foi amparada por medidas de reorganizao administrativa de forma a ampliar os mecanismos de arrecadao do municpio, efetivada pela Lei n 1 439, de 9.11.1959

(RIBEIRO, 1995). Para tanto, foi criado o Fundo de Expanso da Cidade, instituio responsvel pelo gerenciamento dos recursos financeiros do Municpio, passo importante para o reforo institucional na viabilizao de planos e projetos urbanos. A Secretaria de Obras Pblicas era representada

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por Amauri de Castro e Silva, engenheiro civil. Para ele, a razo prioritria 47 da elaborao de um plano, naquela ocasio, era a possibilidade de abertura da cidade para o mar, com a construo de uma avenida. Este fato era realidade em outras cidades brasileiras, e o plano, na condio de legitimador das aes pblicas, possibilitaria a consolidao desta proposio. Em Fortaleza, sob iniciativa do governo local, foi contratada em 1960, uma equipe coordenada pelo arquiteto-urbanista carioca Hlio Modesto para a elaborao do PDCF. Os demais membros eram a urbanista argentina, naturalizada brasileira, Adina Mera48, coordenadora do escritrio em Fortaleza, Jos Arthur Rios, socilogo, e Mrio Laranjeiras, engenheiro civil e tcnico da Sagmacs. Hlio Modesto teve formao bsica em Arquitetura, na Faculdade Nacional do Rio de Janeiro, em 1946, e ps-graduao em Londres, na School of Planning and Research for Regional Development, entre 1949 e 1951. Realizou, junto ao Ibam, trabalhos de orientao s administraes municipais, publicados nas revistas desta instituio, cuja temtica consistia na defesa do planejamento regional, com nfase no planejamento governamental, e exerceu um papel pedaggico para a mudana de mentalidade dos tcnicos e administradores pblicos. Desenvolveu diversos planos diretores em outras cidades brasileiras, tais como: Plano Diretor da Cidade de Guaruj-SP, Plano Diretor da Cidade de Volta Redonda-RJ, Estudos Bsicos para o Plano Diretor da Cidade de Campina Grande-PB, alm de coordenar a equipe brasileira do Plano Doxiadis para o Rio de Janeiro, elaborado pela firma Doxiadis Internacional, visando ao desenvolvimento do Estado da Guanabara. Tambm, participou do trabalho elaborado pela Sagmacs em 1960, Aspectos Humanos da Favela Carioca, e integrou a equipe tcnica do Plano Urbanstico de So Paulo (PUB) como consultor de planejamento urbano.

47

Esta afirmativa resulta de entrevista realizada pela autora com o Secretrio de Urbanismo, Amauri de Castro e Silva, na gesto Cordeiro Neto, quando foi contratado o arquiteto urbanista Hlio Modesto para realizar a proposta do Plano Diretor. 48 Adina Mera, segundo o arquiteto urbanista Marrocos Arago tinha curso de ps-graduao, em Urbanismo, em Paris.

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Adina Mera49, graduada em Sociologia pela Sorbone (Paris- Frana) ocupou o cargo de Diretora e Conselheira do IAB, seo Guanabara, colaborou com o Instituto Brasileiro de Administrao Municipal, coordenando vrios cursos de Metodologia de Projetos e Desenvolvimento Municipal e Urbano e, tambm vrias vezes com a administrao do Estado do Esprito Santo, na elaborao de projetos para a Administrao do Porto de Vitria, Companhia Vale do Rio Doce e Prefeitura Municipal de Vitria, para a qual elaborou o projeto de urbanizao do aterro da Ilha do Prncipe e o projeto da Praa Irm Josefa Hosanah. Os referidos cursos de metodologia foram desenvolvidos em cinco fases e Mera participou nas trs primeiras com Francisco Whitaker Ferreira (1965-1966), Marcos Mayerthoffer (1971-1975) e Teodsio Ibarrola (1975-1971). Estes cursos tiveram projeo no Brasil, constituindo um laboratrio de planejamento em pequenos municpios, os quais foram divulgados em outros pases da Amrica Latina. O PDCF serviu de diretriz para algumas gestes com orientaes, programas polticos e com perfis bem diferenciados, como: as dos generais Cordeiro Neto (1959-1963), Murilo Borges (1964-1967), escolhidos por meio de processo eleitoral, e a de Jos Walter Cavalcante (1967-1971), nomeado por critrios estabelecidos pelo governo militar. Diante da inexistncia de planos nos mbitos do governo estadual e do municipal, o Plano Diretor de 1963 teve como subsdio a Anlise Estrutural da Economia Nordestina, documento elaborado pelo Etene-BNB, sob a coordenao de Carlos Brando da Silva, em 1956. Este estudo faz uma

anlise da Regio Nordeste com o objetivo de identificar algumas causas estruturais do subdesenvolvimento regional, e serviu de base para a formulao de uma poltica de desenvolvimento econmico para a regio. Tais estudos contriburam para a definio da poltica regional da Sudene, consolidada no Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN) que colocava Fortaleza na condio de plo de desenvolvimento urbano regional. No PDCF, a regio de polarizao do centro metropolitano

49

As informaes sobre o currculo de Adina Mera foram obtidas no Ibam, num documento destinado solicitao de voto de pesar por seu falecimento, onde no constam as datas de referncias.

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corresponde zona norte-ocidental do Nordeste (Estados do Piau, parte do Rio Grande do Norte, oeste da Paraba). No mencionado estudo quatro elementos relevantes serviram de subsdio definio das polticas regionais da Sudene: a) conhecimento factual do emprego e da renda social do Nordeste; b) identificao dos setores de atividades de maior relevncia na formao da renda e no tipo de ocupao da fora de trabalho da regio; c) situao do grau de desenvolvimento econmico do Nordeste no plano nacional e internacional; d) identificao de algumas causas que explicam a

defasagem entre a economia nordestina e a do Brasil. Como as diretrizes dos planos diretores municipais, realizados naquela ocasio, apresentavam mudanas quanto viso da cidade, os estudos serviram de base investigao cientfica dos fatores condicionantes, econmicos, polticos e sociais da urbanizao em Fortaleza. Assim, estes estudos tornaram-se instrumentos necessrios modernizao das prticas administrativas e participao em programas e investimentos pblicos. O plano, ao privilegiar o enfoque globalizante, pretendia assegurar uma viso cientfica, da introduzir a dimenso econmica e os fundamentos tericos e metodolgicos das cincias sociais e tcnicas administrativas, alm da nfase no campo fsico-territorial. Adota, portanto, uma concepo de cidade como totalidade, em substituio s aes pontuais e setoriais, no intuito de imprimir uma racionalidade e previsibilidade gesto da coisa pblica. Na verso do iderio dos membros da equipe, e a fim de tornar a proposta mais realista, a concepo da vertente do comprehensive planning parecia a alternativa vivel. 6.1 IDERIO SOBRE PLANEJAMENTO URBANO DE HLIO MODESTO E ADINA MERA De acordo com os autores do PDCF, Hlio Modesto e Adina Mera, quatro requisitos so indispensveis para a concretizao da atividade de

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planejamento urbano: o mtodo cientfico de pesquisa (survey), a legitimao do planejamento, com consultas populao, a institucionalizao da atividade, resultante da mudana de mentalidade e a reforma administrativa. Conforme Modesto (1960), a integrao das diversas escalas do planejamento (nacional, regional e local) seria, naquele momento histrico, a nica sada para a soluo dos problemas brasileiros. Partindo do particular, do micro para o macrourbano, o autor concentra-se, inicialmente, no que denomina Plano Regional. Dentro desta perspectiva, a viso global se desdobraria numa estratgia capaz de desencadear o processo de

desenvolvimento, a realizar-se a partir dos estudos no mbito regional, onde se recolheriam os recursos necessrios coordenao geral, assegurando a harmonizao, articulao das estratgias e proposies, em cada esfera do governo. Modesto assevera:
O equacionamento dos problemas regionais fornecer a base para o estabelecimento das diretrizes do planejamento nacional, que ir no s orientar os planos regionais como coorden-los numa viso global, permitindo que as medidas propostas se harmonizem e se complementem (MODESTO,1960, p.6 ).

O autor corrobora as idias de Mumford (1961) quanto ao papel do planejamento regional, o qual se tornou o principal eixo do iderio desenvolvimentista, subsidirio dos planos diretores a partir da dcada de 1950, no Brasil sob a influncia da Comisso de Estudos da Amrica Latina e do Movimento Economia e Humanismo:

O planejamento regional equivale direo consciente e integrao coletiva de todas as atividades que se baseiam no uso da terra como stio, como recurso, como estrutura, como teatro. Na medida em que tais atividades se achem concentradas dentro de regies definidas, conscientemente delimitadas e utilizadas, as oportunidades de coordenao efetiva so aumentadas. Por isso, o planejamento regional uma fase mais adiantada nos processos mais espacializados ou isolados de planejamento agrcola, planejamento industrial e planejamento urbano (MUMFORD, 1961, p.389).

Segundo Modesto, o planejamento governamental inicia-se com o plano regional, estende-se ao nacional, permitindo a viso da escala macro, e finaliza com o plano municipal que, pela viso microurbana, tem carter

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executivo. Desta forma, para Modesto existem trs escalas de planejamento articuladas entre si, a nacional, a regional e a local. A concepo de planejamento urbano, de Modesto, representava as idias da vertente do lamnagement des territoires, associadas s novas teorias administrativas propaladas pelo Ibam. Compreendia, portanto, alm da reorganizao fsico-territorial, o novo desenho institucional, em cujo cerne encontrava-se a prpria modernizao do Estado e, em conseqncia, a harmonia e o equilbrio no desenvolvimento do municpio. O planejamento abrangente, global, denominado tambm

comprehensive planning, era um instrumento que asseguraria a ao racional e ordenada do Estado no domnio econmico, social, poltico e fsico-territorial. Para o Ibam, esta abordagem enfatiza a modernizao administrativa como uma forma de instituir um sistema de planejamento que apoiaria um processo sustentado de mudanas nas relaes sociais e espaciais:
O planejamento um processo contnuo que nunca se completa e que no termina com a elaborao dos planos, pois estes devem ser constantemente ajustados s transformaes da vida dos grupos humanos a que se destinam. O desenvolvimento da tecnologia, a evoluo social e outros fatores dinmicos obrigam a adaptao das solues propostas originalmente s condies dominantes no momento de sua aplicao (MODESTO, 1960,

p.11). Com essas palavras, Modesto expressa o entendimento da dimenso poltica no planejamento e da necessidade da prtica da democracia. Nesta perspectiva, o plano nacional tem um carter poltico: instrumentalizador da ao do governo por meio da coordenao e da definio das diretrizes da poltica de desenvolvimento urbano. Atribui, pois, esfera federal a responsabilidade por esta organizao. A proposta de Modesto para as mudanas no Brasil seria mediatizada pelo planejamento governamental voltado para a esfera da economia, de forma a gerar as condies de integrar o Pas na economia de mercado e acelerar a transio da economia agrcola para a industrial. A viso organicista de Modesto no tinha o sentido de reconstruo progressista da sociedade capitalista, mas, sobretudo o de minimizar os conflitos e contradies socioespaciais, ao compatibilizar o sistema produtivo com a organizao urbana. afirmao do autor:

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O planejamento governamental deve considerar tanto os problemas fsicos como os sociais e econmicos, procurando interrelacion-los e coordenar as suas solues, em cada um dos nveis governamentais, e em todos conjuntamente, de modo a se atingir a integrao de diversos planos num todo orgnico e harmonioso em que os choques, as contradies e a duplicao de esforos sejam reduzidos ao mnimo (MODESTO, 1960,

p.4). Na concepo modestiana, a compreenso da legitimidade do planejamento residiria na racionalizao administrativa, viso do papel centralizador do Estado na execuo e controle das atividades. Modesto, recomenda a criao de comisses tcnicas de carter consultivo, na esfera do governo municipal, responsvel pelo acompanhamento e ajustamento dos planos s novas situaes. Estas comisses possuam uma funo opinativa e representavam a inteno de legitimar as propostas e resguardar a postura democrtica. O governo ao auscultar os sentimentos da comunidade a respeito do sentido que se quer imprimir ao desenvolvimento municipal, ou ao tipo de cidade, deve definir a estrutura urbana a ser efetivada pelo planejamento. Modesto prope a formao de um conselho com representantes dos departamentos da prefeitura e dos rgos locais da sociedade civil, diretamente ligados ao planejamento ou aos problemas da comunidade, tais como: a Associao Comercial, a Federao de Indstrias, as escolas de engenharia e arquitetura, o Rotary Club, o Lions Club e as diferentes organizaes cvicas. Contudo, a sua proposta enfraquece por desconhecer as

contradies e os conflitos inerentes lgica da organizao social, na qual predomina a economia de mercado. Apresenta um enfoque simplista, apoiado no iderio do movimento municipalista, difundido pelo Ibam, de forma a assegurar a implementao do plano diretor local mediante o gerenciamento das aes do governo, na tentativa de compatibiliz-las nas esferas federal, estadual e local. Na tica de Modesto, as contradies e conflitos socioespaciais so decorrentes da falta de medidas que estabeleam uma ordem, de carter tcnico e administrativo. Assim, a funo do plano tcnica e deve promover uma ao coordenada, global e corretiva de forma a reorganizar o espao e reintroduzir o equilbrio e a harmonia ameaados pelo processo de urbanizao desordenado, em manifestao no Brasil nas dcadas de 1940, 1950 e 1960.

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Adina Mera confirma as idias de Modesto, ao enfatizar o planejamento global, e o define pelo sentido mais amplo dos seus objetivos, quais sejam: valorizao, desenvolvimento, ordenao e utilizao dos potenciais fsicos, econmicos e humanos de uma regio. Na anlise da autora, o planejamento urbano tem um carter poltico, e instrumentaliza o novo desenho do Estado como executor e regulador na dinamizao das atividades econmicas. A ao poltica reside na definio das estratgias e prioridades, ao especificar as opes tcnicas, evitando solues parciais e estanques, a partir da compreenso da abrangncia e do interrelacionamento dos problemas urbanos, no ficando, no entanto, explcita a participao social. Sobre o Planejamento Urbano, Adina Mera trata da ambigidade dos conceitos de urbanismo e planejamento urbano, passveis de comprometer a prtica da disciplina. Para definir o urbanismo, a autora vislumbra a necessidade de uma conceituao filosfica. Sua crtica centra-se em dois eixos: um tcnico, no exerccio das prticas urbanas correntes, e outro poltico, nas atitudes dos administradores ante os problemas urbanos, que atribui ser o antdoto da disciplina. Sem aprofundar a questo disciplinar, comenta as razes operacionais da prtica distorcida dos fins do planejamento urbano. Considera, ainda, o carter instrumental e restritivo da atividade, incluindo as questes urbanas na agenda dos polticos, para fins eleitorais, e na dos administradores, para fins de balano de contas pblicas.
Todas as medidas, sem nenhuma relao entre si, medidas que podero chegar a ser resultantes do processo de planejamento, so tomadas como o processo em si. Os mais diversos grupos trabalham em medidas isoladas, cada um destes grupos fazendo um plano, que no est subordinado a nenhum estudo coordenado, nem diretriz geral. Muitas vezes a inteno dos governos boa, mas o conceito pobre, falta conexo, falta base a esse esforo, erroneamente chamado de Planejamento

(Mera,1970, p.1). A urbanista deixa evidente ser salutar a influncia francesa, as prticas oriundas do denominado lamnagement des territoires, na prtica de planejamento territorial no Brasil. Em relao ao planejamento fsico considera duas esferas que produzem planos executivos: o Plano Fsico Regional, que requer uma viso espacial da rea considerada quanto s diretrizes gerais,

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desdobrando-se, no Plano Fsico Local, reservado s legislaes e aos instrumentos. Quando apresenta a definio de urbanismo, Adina Mera aproximase dos princpios do comprehensive planning, quanto viso global e abrangente da cidade, dentro de uma perspectiva humanista, a qual adviria da leitura cientfica dos aspectos fsicos, sociais, econmicos e administrativos. Assim posiciona-se Mera:
No estudo das condies urbanas nos seus diferentes aspectos (fsico, social, econmico e administrativo, etc.) e a procura da melhoria das condies ou, no caso de novas cidades, a procura da criao das condies urbanas as mais favorveis por meio: da distribuio correta dos espaos livres e ocupados; da distribuio lgica da populao; da implantao racional dos equipamentos necessrio vida urbana; de um sistema lgico de circulao e comunicao que relacione ou ligue esses equipamentos. Essas condies favorveis devero ser obtidas: dentro de uma soluo plstica feliz; protegidas por uma regulamentao adequada; e estabelecidas com vistas a tornar mais agradvel, mais bela, a vida dos homens (MERA, 1961 ).

Em relao ao planejamento urbano dentro de uma viso humanista, como processo e instrumento poltico capaz de gerar mudanas institucionais e de mentalidade, Hlio Modesto e Adina Mera aproximam-se do Movimento Economia e Humanismo divulgado pela Sagmacs, no Brasil, e das idias geddesianas de levantamento antes do projeto. Este ltimo tem suas razes nas idias dos socialistas anarquistas fundamentados nas teorias, da sociologia e geografia natural (HALL,1995). Na concepo de Geddes (1994), o desenvolvimento harmonioso funda-se na ecologia humana, representando o equilbrio no trip dos fatores terra, populao e economia. A compreenso do fenmeno deveria apoiar-se na interpretao sociolgica, provavelmente ancorada nos conceitos de Le Play. Os textos de Modesto e Adina Mera sugerem uma aproximao das suas vises humanistas com as idias do grupo Sagmacs, traduzidas na concepo de comunidade como se fosse uma clula bsica de anlise e proposta, embutida numa viso de planejamento global, abrangente, realizado em bases regionais. Segundo Modesto, a escala do planejamento regional compatibiliza-se com o conceito de entidade urbana e rural do municpio, no Brasil.

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Do entendimento das necessidades e aspiraes de ambos, da compreenso e aceitao de medidas propostas por parte de um pela realidade das solues apresentadas pelo outro, que nasce o verdadeiro esprito de comunidade, de participao e cidadania, necessrio construo de uma unidade social sem disparidades de nveis, sem conflitos srios e sem problemas insolveis (MODESTO, 1957, p.26).

Para este autor, a concepo de comunidade est associada a uma proposta de gesto democrtica, na qual fica subtendida uma distribuio de renda com tendncia unidade social, mas no chega a ser uma defesa do socialismo. Em seus textos, a crtica ao sistema econmico de natureza conjuntural, decorrente da inexistncia de uma ordem racional do espao e de uma organizao do Estado, o que contribua para as deficincias do sistema capitalista brasileiro. Na anlise dos textos dos mentores do PDCF percebem-se referncias de vrias vertentes como a do iderio do Regional Planning, de influncia inglesa e norte-americana, e a do Movimento Economia e Humanismo, representado no Brasil pela Sagmacs, quanto s pesquisas fundamentadas em conhecimentos tericos e metodolgicos das cincias sociais, assegurando bases cientficas ao papel pedaggico da disciplina, e quanto transformao do Estado, na ampliao do seu papel de regulador para o de promotor. Do Ibam advm a defesa do planejamento do governo municipal e sua articulao com o planejamento regional ancorado nos princpios de racionalidade administrativa, de fonte norte-americana.

6.2 O PLANO DIRETOR DA CIDADE DE FORTALEZA

A base documental utilizada nesta anlise para fins de compreenso da concepo e metodologia do PDCF foi a proposta para contratao do Plano de Diretrizes para o Desenvolvimento de Fortaleza, conforme a Lei n 73/60, que autoriza o Executivo a contratar o arquiteto Hlio Modesto para os servios do Plano Diretor de Desenvolvimento de Fortaleza. Desta forma, tentou-se suprir a inexistncia de informaes sobre o plano, pois este foi apresentado em

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forma de lei enquanto as pesquisas foram mapeadas, recurso importante, mas prejudicado pela inexistncia de textos analticos e de relatrios. Da proposta do Plano de Diretrizes para o Desenvolvimento de Fortaleza50 tenta-se extrair as idias-base norteadoras da elaborao do PDCF. Nesta proposta o plano englobava trs etapas: 1) a realizao dos estudos de pesquisas bsicas51, neles includa a coleta de informaes que permitem o conhecimento da situao atual de Fortaleza nos setores fsico, econmico e social, relacionando entre si as dificuldades encontradas e o exame da situao sob os seguintes aspectos: demografia, territrio, organizao urbana e a cidade e o homem; 2) a anlise das condies existentes, com base nos problemas encontrados e na avaliao de suas causas, dentro de um critrio global de exame, relacionando os vrios problemas entre si e determinando o grau de interferncia de uns com os outros, observada, no curso deste exame, a viabilidade das solues possveis que constituram as proposies finais do Plano de Diretrizes; 3) a elaborao com base nas duas etapas anteriores, contendo sugestes para a soluo dos problemas, do Plano de Diretrizes de Desenvolvimento da Cidade de Fortaleza. Quanto ao plano, foi apresentado em forma de lei, constando da situao existente, breve descrio setorial dos problemas da cidade, das proposies e da programao, acompanhada por quinze plantas do mapeamento dos dados52, a maioria j existentes, relativos a: meio ambiente, expanso urbana, evoluo demogrfica, espacializao dos equipamentos (sociais, culturais, econmicos e industriais)53, circulao, favelas. Para efeito de unidades de pesquisa e proposio, foram escolhidas como unidades de
50

O contedo da proposta consta da Lei n73/60, relativa ao contrato de prestao de servios que entre si firmam a Prefeitura Municipal de Fortaleza e o arquiteto Hlio Modesto. Recorremos a este documento a fim de extrairmos a concepo, objetivos e metodologia do plano, j que o mesmo foi apresentado em formato de lei. 51 Os estudos e pesquisas tero como base as plantas, dados estatsticos, mosaicos e fotografias aerofotogramtricas destinadas ao cadastro imobilirio de Fortaleza. 52 A base da pesquisa foram os dados do Daer (Departamento Estadual de Estrada de Rodagem) e do DNER (Departamento Nacional de Estradas de Rodagem). 53 As fontes de pesquisa sobre as indstrias e os equipamentos sociais e culturais foram fornecidas pelo Sesi (Servio Social da Indstria), IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica), Secretaria de Educao e Sade do Estado e do Municpio, Arcebispado, Fichrio Central de Obras Sociais do Estado, Escola do Servio Social da Universidade Estadual do Cear e Direo do Ensino Secundrio Federal.

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base as dezenove parquias (Mapa 12) que conformavam a cidade de Fortaleza. Da proposta faziam parte cinco plantas: proposta do sistema virio, do centro de bairros, da rea central e dos estudos e projeto da avenida BeiraMar. O estudo da avenida Beira-Mar, mais pormenorizado, foi dividido em oito setores: Mucuripe, Volta da Jurema, Praia de Iracema, Poo da Draga, Usina, Arraial Moura Brasil, Jacarecanga e Pirambu. Para subsidiar o projeto da avenida Beira-Mar, foram realizadas pesquisas de campo pelas alunas da Escola de Servio Social, da Universidade Estadual do Cear. Da anlise dos elementos estruturantes da proposta do Plano Diretor da Cidade de Fortaleza, percebe-se a associao entre vrias experincias originadas da vertente regional town planning, sob influncia inglesa, associadas metodologia desenvolvida pelo Grupo Sagmacs, com consultoria sediada em So Paulo, e aos princpios de racionalidade administrativa propalados pelo Ibam, de difuso norte-americana. Desta anlise pode-se perceber a viso de Modesto sobre o planejamento governamental, na perspectiva de articulao entre as esferas de governo, nacional, regional e local, e a adaptao destas experincias s condies concretas de Fortaleza na dcada de 1960, assim expressas: 1 ) na concepo do urbanismo como processo cientfico,

fundamenta-se no iderio do comprehensive planning, cujas formulaes se baseiam nos estudos elaborados pela Etene sobre a Regio Nordeste; 2 ) na viso globalizante dos problemas e potencialidades, numa atitude multidisciplinar, concretizada mediante um diagnstico abrangente da situao atual nos setores fsico, econmico e social, buscando um critrio global de exames; 3) no conceito de planejamento articulado gesto, a idia de processo de planejamento encerra um valor pedaggico e operacional, no intuito de fundamentar realisticamente a proposta e formar um corpo tcnico no campo do planejamento urbano; 4 ) na ampliao do papel do Estado, alm de regulador para promotor das condies urbanas, referente ao aparato institucional e a criao

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das condies urbanas de metrpole regional quanto infra-estrutura, equipamentos e servios; 5 ) na metodologia, cujo pressuposto era a noo de comunidade, conforme os preceitos do grupo Sagmacs, utilizando como unidade de pesquisa em Fortaleza a diviso paroquial, (Mapa 12); 6) na idia de habitao popular, que deveria ter o mesmo tratamento das unidades residenciais inseridas no tecido urbano, cujo critrio de localizao era a proximidade do mercado de trabalho; 7) na viso do meio ambiente, afinada ao iderio da vertente organicista, a qual revela ainda uma preocupao higienista-sanitarista e esttica, destacando dois eixos de aes: tratamento das reas marginais dos talvegues para fins de saneamento por meio de avenidas-canais e tratamento paisagstico das avenidas que margeiam a orla martima; 8 ) no enfoque do patrimnio histrico, de acordo com a Poltica de Preservao e Conservao dos Monumentos Histricos e Artsticos Nacionais difundida pelo Iphan, limitado aos monumentos tombados, sem considerar os conjuntos urbansticos, mas introduz o patrimnio ligado aos bens mveis com vistas ao resgate da cultura popular; 9) na regulao mediante a Lei de Uso e Ocupao do Solo a qual foi incorporada ao corpus do plano. Conforme a anlise das idias-base do PDCF, o enfoque organicista traduzido nas intervenes objetivas de descentralizao mediante o sistema virio radial-concntrico, a criao dos centros de bairros e a implantao de equipamentos coletivos, incluindo reas verdes e parques, tentativa de recuperar as relaes comunitrias e a cultura local. A concepo espacial constitui uma proposta inovadora baseada na viso do planejamento como processo e antecede as formulaes do final dos anos 1960 e incio dos anos 1970, diferenciando-se das proposies anteriores, voltadas para um modelo de cidade ideal. A concepo fsico-territorial tinha abrangncia municipal e apoiavase em dois elementos estruturantes: circulao e zoneamento. A traduo espacial destas idias-base do PDCF configura uma proposta de reestruturao urbana ao romper a conformao mononuclear da proposta viria e do zoneamento e ao estabelecer novas relaes
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socioespaciais e funcionais. A absoro das idias do regional town planning, no PDCF, sua adaptao realidade socioespacial de Fortaleza e

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correspondentes impactos regionais e locais podem ser vislumbrados a partir da anlise destes dois elementos estruturantes: o sistema virio e o zoneamento a) proposta viria (Mapa 13), ao estabelecer outra conformao espacial, articula a viso mononuclear estrutura radial-concntrica, com as vias perimetrais de irradiao. Com uma viso rodoviarista e o privilgio do transporte individual, alinha-se ideologia desenvolvimentista a qual tinha como um dos setores de base a indstria automobilstica, sem apresentar alternativa de sistema de transporte coletivo. O sistema virio bsico formado (Mapa 13), pela tradicional trama radial-concntrica sob a malha ortogonal e as vias de ligao entre Fortaleza e a rea rural atravs das estradas de: Messejana, Tauape, Arronches e Soure54 e o sistema de avenidas de contorno, os anis de circulao. A trama radial concntrica proposta passaria a ser um elemento articulador das diferentes zonas da cidade, portanto hierarquizado quanto s modalidades de transporte e os fluxos: vias de penetrao, vias de ligao, vias locais e anis de circulao. As vias radiais tinham a funo de ligao centro-bairro e os anis de circulao a interligao bairro-bairro. Conforme estudos de experincias em vrias cidades brasileiras, comprova-se a inspirao da proposio viria nos permetros de irradiao, de Eugne Henard (apud LEME, 1999), arquiteto francs, cuja experincia foi proposta em So Paulo no Plano de Avenidas, elaborado por Prestes Maia. A proposio viria aumentaria a fluidez, ao promover a ligao interbairros e reduziria o congestionamento da rea central, principalmente ao diminuir as reas destinadas a terminais urbanos coletivos. Algumas praas seriam anexadas ao sistema virio, adquirindo a funo de praas de circulao, perdendo o carter de praas tradicionais, as quais reuniam funes mltiplas: circulao, passeio e encontro. Dentro de uma viso do urbanismo rodoviarista, foram includas as seguintes praas: na interseo da avenida Visconde do Rio Branco com a avenida D. Manoel e rua Meton de Alencar, Praa Clvis Bevilcqua, Praa Paula Pessoa, Praa Gustavo Barroso, na linha de penetrao da avenida Francisco S.

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Informaes constantes da Planta de Silva Paulet (CASTRO, 1982).

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Nesse caso, as estratgias de implementao foram condicionadas disponibilidade dos recursos municipais. As medidas de longo prazo, de maior envergadura, conformam uma reestruturao urbana e representam obras de impacto regional, envolvendo a totalidade urbana e recursos estaduais e federais, enquanto as medidas de curto prazo referem-se ao projeto da avenida Beira-Mar e s medidas emergenciais, setoriais, com impacto intra-urbano como: alargamentos de vias, afastamentos de edificaes e solues de cruzamentos. Inegavelmente, o sistema virio implantado ampliaria os limites da cidade e fortaleceria os bairros, melhorando as condies de acessibilidade interbairros e eliminando as descontinuidades da expanso urbana decorrentes das barreiras fsicas (riachos e linha frrea). Alm disso, os bairros seriam consolidados, mediante a redefinio dos lugares de residncia e lazer diferenciados por camadas sociais, de acordo com as tendncias e potencialidades de cada bairro, comprovadas pelas pesquisas. b) O zoneamento, ao configurar uma proposta de descentralizao funcional, articula o uso do solo ao sistema virio. Neste as zonas so distribudas em anis no sentido centro-periferia, em diferentes densidades e nmero de pavimentos (verticalizao). Segundo consta no plano (Mapa 14), foram fixadas duas categorias de centro: o tradicional e o dos bairros. Os centros de bairro so considerados plos de atividades comerciais, de servios, institucionais e de recreao, e tm no entorno as zonas residenciais. Estes centros eram diferenciados quanto tipologia construtiva, ocupao do lote, nmero de pavimentos e padro da populao. A rea central, na qualidade de ncleo principal, preserva alguns monumentos, como obras de exceo, e abriga os rgos administrativos, federais, estaduais e municipais, em reas a serem obtidas por permutas e convnios, j vislumbrando a possibilidade de parceria pblica/privada. O tratamento do Centro Cvico Administrativo nas imediaes do Passeio Pblico, agregado a um parque para grandes concentraes, feiras, exposies, circos e congressos, mostra influncias da Cidade Jardim. O Centro Cvico-Administrativo deveria est integrado ao Palcio da Luz, Palcio do Arcebispado, Frum e Catedral e inclua: edifcios do governo (administrao

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e Justia), Zona de Negcios (grandes prdios de escritrios e bancos), locais de diverso, hotis, centro de reunies, grupos habitacionais. A proposta de Master Plan, destinada a um centro cvico-recreativo, apia-se em princpios contraditrios, ao associar e adaptar idias das vertentes organicista e funcionalista. A viso dos autores do plano, de o centro principal permanecer como plo de convergncia dos fluxos e atividades, com vistas a recuperar a dimenso simblica da polis cvica e cultural, apresenta semelhana com as experincias realizadas sob os princpios do IFTPGC. Por outro lado, enquadra-se na viso funcionalista de vis demolidor, ao determinar como rea de uso, a ttulo precrio, alguns edifcios de valor histrico local, os quais deveriam ser removidos do Centro:o Cemitrio So Joo Batista; o 10 Gat e 23 BC, os Trilhos da Estao da Rede de Viao Cearense (RVC), o Mercado Central, a Santa Casa de Misericrdia, a Penitenciria e o Gasmetro. O projeto da rea Central, no qual eram permitidos doze pavimentos, destinava o ncleo s atividades de negcios, com predominncia comercial, institucional e cultural, e as reas do entorno para fins de habitao popular. De acordo com este projeto de reforma urbana, o Poo da Draga seria aterrado e formaria um complexo paisagstico integrando o Forte Schoonenborch e o Passeio Pblico. Alm disso, o programa propunha a criao de palcios de exposio, coqueirais e jardins, locais de diverso, bares, restaurantes, circos, parques de diverso e estao de barcos pequenos. Em relao aos bairros, previa a descentralizao por nucleaes, assemelhando-se unidade de vizinhana, denominadas centros de bairros, respeitando a diversidade de territrios da cidade com o reconhecimento das divises existentes. Estas unidades eram diferenciadas em suas funes de acordo com o grau de desenvolvimento e nvel de renda dos habitantes de cada bairro. O conceito de unidade de vizinhana, segundo Lamas (1993), dividese em duas grandes vertentes: a vertente de raiz anglo-saxnica, fundamentada em pesquisas sociolgicas de comunidade habitacional, da qual deriva o modelo espacial que orientou as realizaes do Plano da Grande Londres, a partir de 1944-1945. A unidade de vizinhana era elemento-base e princpio bsico de toda a organizao urbana e do planejamento da cidade. Foi tambm

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aplicada nas cidades novas inglesas da primeira (1947-58) e da segunda gerao (1958-1965), ligadas ao funcionalismo europeu55. A outra mais ligada vertente funcionalista, principalmente s experincias de Le Corbusier, nas quais Braslia uma referncia. Nestas experincias a habitao constitui a unidade de base, agrupada e integrada com equipamentos e servios. Nesta viso, acredita-se que a vida social e coletiva se polariza mediante os equipamentos e servios, e como tal pode ser planificada a partir de parmetros urbansticos. No PDCF o conceito de unidade de vizinhana aproxima-se do contido na primeira vertente, ligada aos princpios sociolgicos relativos organizao social e funcional da cidade (dimenso populacional, rea de ocupao habitacional, posicionamento e distribuio dos equipamentos e percursos), no entanto secundarizando as referncias aos traados e forma urbana. O zoneamento baseia-se na noo de comunidade (Mapa 15), tentativa de recriar as relaes primrias, idia propalada pela vertente organicista e, tambm, defendida pelo Grupo Sagmacs. Referidas proposies, originadas dos pases centrais, tm forte vis anarquista e seriam asseguradas pela propriedade coletiva e a autonomia das unidades gestoras. A proposio da Sagmacs, alm de fsico-territorial, inclui a descentralizao polticoadministrativa mediante a criao de subprefeituras. No PDCF, a proposio restringe-se, no entanto, criao de outras centralidades hierarquizadas que se constituem como plos de atrao, ao estabelecer novos fluxos de pessoas e veculos, e guardam a inteno de reativar as relaes sociais e comunitrias. As diretrizes relativas a estes dois elementos estruturantes so indicativas e seu detalhamento deveria ser objeto de planos setoriais
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Os estudos de Clarence Arthur Perry, nos anos vinte, sobre as relaes entre habitantes e equipamentos, foram importantes na formulao do conceito de unidade de vizinhana. O autor parte do pressuposto de que os equipamentos devem situar-se prximos das habitaes, com separao entre circulao de automvel e de pedestre, de forma privilegiar a vida comunitria. Considera o autor que a vida social se desenvolve em razo da utilizao de servios diversificados, desde lojas, reas para jogos e, em zonas mais ricas, igreja, salas de reunies e de teatro, clube e piscinas. Com a aplicao de princpios semelhantes Henry Wright e Clarence Stein, construram em Nova Iorque, os conjuntos habitacionais de Sunnyside Gardens e Radburn. Segundo a definio de Clarence Stein na unidade de vizinhana o tamanho da populao estipulado pela necessidade de uma escola elementar,cuja superfcie definida em funo da densidade populacional. Caracteriza-se por um sistema virio com vias largas, evitando o cruzamento com as circulaes de pedestres, com reas destinadas a parques e recreao.

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orientadores da ao do Estado, os quais no foram realizados. Alm de regulador, o Estado passa a desempenhar o papel de promotor do desenvolvimento. Portanto, suas aes teriam impactos: regional, na economia, e, local, no arranjo espacial, tais como: a) ampliao das fronteiras da cidade para fins de localizao das atividades tursticas e de lazer, por meio da incorporao da orla martima do setor norte; b) aumento da densidade de ocupao, principalmente induzindo a verticalizao no bairro Meireles pela proximidade da orla martima, setor norte/leste, com vistas a promover mudanas nos valores e modos de vida; c) renovao urbana da rea central, reforando o valor simblico, cvico e cultural; d) estmulo s zonas industriais do Mucuripe, Jacarecanga e Parangaba, e indicao de estudos setoriais, conforme as diretrizes da Sudene para fins de implantao de distritos industriais; e) criao de reas de proteo paisagstica nos seguintes locais: na Barra do Cear, praia do Farol do Mucuripe, dunas do Pirambu, Salinas do Coc, curso do Paje, rio Jacarecanga, Casa Jos de Alencar, Fortaleza de Nossa Senhora da Assuno, entorno das lagoas de Porangabussu, Parangaba, Opaia, Messejana e Casa Popular, e tambm tratamento de algumas vias, da avenida: Beira-Mar e do Parque Paje. No Parque Barra do Cear seriam includos o Jardim Zoolgico e o Jardim Botnico, instalaes esportivas, cvicas, e parques, arraial, pousadas, colnias de frias, coqueiral, na orla arborizada. f) enquadramento, como rea de valor histrico, dos monumentos tombados: Casa Jos de Alencar, Theatro Jos de Alencar, Palcio da Luz, Forte Schoonenborch, antigo Farol; g) tratamento especial s habitaes populares, com a criao das R3 e da zona residencial unifamiliar e multifamiliar com apenas mximo de um pavimento-habitaes operrias prxima a zonas industriais, zonas porturias e centro de abastecimento. A estratgia de localizao dos equipamentos de grande porte, de influncia regional, tem semelhanas com as experincias do Grupo Sagmacs, como na proposio da criao de plos geradores de desenvolvimento a partir
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de estudos das tendncias de expanso da cidade, do impacto na rede viria e do zoneamento. Formar estes elementos, um ncleo gerador de

desenvolvimento que, pela valorizao econmica da regio, possibilitar a sua recuperao para construes (PDCF, 1962, p. 15). A rea destinada para a localizao destes equipamentos foi a avenida do canal, via de conexo das rodovias interestaduais, prximo rua Visconde do Rio Branco, na qual ficariam: o Centro de Abastecimento, a Estao Rodoviria, a Estao de Cargas, as oficinas de reparos, o comrcio de peas, os depsitos em geral, o comrcio de atacado, os hotis para choferes. Na avenida do contorno entre Messejana e Mondubim, ficaria a Vila Militar; na avenida do canal do Tauape e do canal da gua Nhambi estariam os estabelecimentos penais, o horto e a hospedaria; na rea do porto, os depsitos de produtos de exportao; na rea Central seria localizada a estao de passageiros de transportes coletivos (urbanos e suburbanos); e na Base Area do Pici, a Universidade Federal do Cear. Em relao aos recursos hdricos, o tratamento est articulado proposta viria, reservando-se os talvegues dos rios e riachos (Paje, Jacarecanga, gua Nhambi, Tauape e Coc) para fins de saneamento e circulao, submetidos a uma viso do urbanismo sanitarista no qual se destacam, no Brasil, as experincias de Saturnino Brito. J as medidas relativas ao meio ambiente referem-se ao tratamento de zonas de proteo paisagstica, que incluem o patrimnio natural e histrico: rea da Barra do Cear, da praia do Farol do Mucuripe, das dunas do Pirambu, das salinas do Coc, do curso do Paje, do rio Jacarecanga, da rea da casa Jos de Alencar, da Fortaleza de Nossa Senhora da Assuno, e reservas de reas livres de uso pblico. Estas reas ao serem construdas so mantidas pelo Estado e determinadas por quatro tipologias de ocupao: a) instalaes de turismo e recreao pblica; b) plantaes; c) obras de saneamento;
d) obras virias.

Segundo a proposta, a regulamentao do uso do solo determinada mediante a demarcao das atividades (permitidas ou proibidas), em cinco usos bsicos: residencial, comercial, recreativo, (educacional, cultural,

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administrativo), (sade e assistncia), industrial e misto. A diferenciao entre as zonas da mesma tipologia de uso foi determinada em funo dos parmetros de construtibilidade. O controle do volume edificado determinado em funo da altura, da parcela do terreno a ser ocupada e do espaamento entre as edificaes. A verticalizao foi estipulada com o objetivo de promover a valorizao das reas prximas orla martima e do anel em torno da rea central da cidade, decrescente na direo centro-periferia: R2-zona residencial unifamiliar e multifamiliar (mximo oito pavimentos) e R3-zona residencial unifamiliar e multifamiliar (trs pavimentos), R1-zona residencial unifamiliar (apenas mximo um pavimento). Na vertente global, o zoneamento constitui um instrumento do planejamento urbano; torna-se elemento inseparvel do plano. Os objetivos do plano, acrescidos dos interesses econmicos, passam, ento, a ser viabilizados pelo zoneamento como elemento de controle. Um dos impasses da vertente global a definio do zoneamento a partir de princpios abstratos e quantitativos e de sua funo efetiva na expanso urbana e no desenho da cidade. Como o plano, tem funo indicativa, as diretrizes, na maioria dos casos, no foram implementadas. O zoneamento funcional (Mapa 15) determinado pelo plano ao enquadrar-se na viso global, abrange o conjunto da cidade. Esta modalidade de zoneamento, segundo Feldman (1996), constitui um instrumento de controle do uso e ocupao do solo e apresenta duplo sentido: atingir a totalidade da cidade e articular em cada zona todos os parmetros urbansticos. A sistematizao da diferenciao entre territrios da cidade produz sua valorizao desigual e as condies de acessibilidade das diferentes camadas sociais. Zona e tipologia so os elementos constituintes do uso do solo. Assim, o zoneamento torna-se um instrumento de controle da valorizao diferencial das reas da cidade, mediatizados pelos ndices urbansticos. Desse modo, a proposta promoveria a diviso social do espao e segregaria populao e atividades, disseminando a valorizao imobiliria para outras reas da cidade. As diretrizes destinadas ao Estado referiam-se s reas mais valorizadas e contribuiriam para a valorizao da zona central e da rea

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ocupada pela elite, acelerando a apropriao desigual e contraditria do espao da cidade. Consoante a anlise do plano, fica explcito o iderio de Modesto e Adina Mera, submetido aos princpios metodolgicos da vertente do comprehensive planning. As sugestes (estratgias) emergem do diagnstico global e prvio da cidade (relacionando os problemas e suas interpendncias), assentada em estudos e pesquisas bsicas multidisciplinares (demografia, territrio, organizao urbana, a cidade e o homem-estrutura comunidade). Nesta concepo, sem configurar-se como um Estado do Bem-Estar, de acordo com as idealizaes concretizadas nas economias centrais, o governo municipal tem um papel regulador, na aplicao das normas (zoneamento e loteamento) e de promotor, na criao do aparato fsico, atendendo s necessidades de reproduo das relaes capitalistas nas economias perifricas. O plano desenvolve uma concepo de metrpole regional industrial, consoante s proposies do GTDN56. Constitua, pois, uma proposta idealista de cunho reformista, tpica da vertente do comprehensive planning, cuja estratgia era transformar Fortaleza em um plo macrorregional por meio de uma poltica de desenvolvimento industrial, objetivando eliminar as

desigualdades sociais. Nesse sentido, o PDCF traz embutido um projeto de cidade que traduz uma mudana de natureza estrutural. A transformao de Fortaleza numa metrpole regional industrial significava impacto de ordem poltica e atingia o quadro hegemnico, os valores e as sociabilidades vigentes. O novo estatuto de cidade terciria, administrativa e comercial, ligada exportao de produtos agrcolas, para uma metrpole regional, industrial, exigiria a reestruturao econmica e socioespacial. No discurso institucional, o governo municipal, em articulao com a esfera federal, deveria assumir o papel de produtor e promotor das condies urbanas e do capital. Modesto corrobora a ideologia do projeto nacional

desenvolvimentista, propugnado pelo Plano de Metas, segundo a qual o planejamento governamental um instrumento capaz de conscientizar e de

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Plano da Sudene, elaborado pelo GTDN sob o comando de Celso Furtado, depois adaptado ideologia das polticas pblicas do governo militar, afastando-se dos princpios originais reformistas.

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ampliar a participao poltica, eliminando os pontos de estrangulamento, para a realizao do desenvolvimento do Pas. No interior deste pensamento, a noo de desenvolvimento tem forte vis econmico e est ligada constituio da nacionalidade, a qual representada pela poltica industrial e pela ideologia modernizadora, baseada na internacionalizao da economia. Para Ribeiro e Cardoso (1996, p. 85), naquele momento a cidade tematizada, inicialmente como um problema econmico, ou seja, como um dos aspectos a ser enfrentado na poltica desenvolvimentista. Fortaleza neste contexto apenas um caso. A estratgia do Plano Diretor da Cidade de Fortaleza, conforme os preceitos das polticas desenvolvimentistas nacionais, tinha como objetivo a insero de Fortaleza no ciclo da produo industrial nordestina. As aes do governo municipal se dariam em dois planos: direto e indireto. Direto na implantao de servios e equipamentos urbanos de infra-estrutura,

principalmente viria, a cargo do municpio, e nos setores de saneamento, abastecimento de gua e energia. O municpio tinha papel de mediador a fim de pleitear junto ao governo federal e ao estadual sua realizao. Indireto, por meio da legislao urbana (zoneamento, loteamento e cdigo urbano). Contraditoriamente, esta viso do planejamento governamental no encontrava ressonncia nos meios, administrativo e poltico, locais, nem existiam grupos empresariais organizados em torno da atividade industrial. Os movimentos sociais eram ainda incipientes, pontuais, apenas de cunho reivindicatrio. Em Fortaleza, as primeiras manifestaes de movimentos em torno da questo urbana s ocorreram em 1962, com o A Marcha do Pirambu57. No restam dvidas quanto repercusso deste movimento na mudana de orientao das aes do governo, forando um salto qualitativo. At ento, a Poltica de Habitao Popular tinha como diretriz a expulso da populao para a periferia urbana como alternativa de reurbanizao da rea e fixao da populao nas reas de ocupao clandestina. Numa sociedade assentada no patrimonialismo, os interesses da sociedade civil, estavam fortemente imbricados com os interesses do Estado.

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Mobilizao desencadeada no Pirambu com apoio da Igreja cujos integrantes marcharam at a Praa do Ferreira. Este foi o primeiro bairro popular a sofrer presso, gerando conflitos entre proprietrios de terrenos na rea e a populao envolvida.

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Por isso, as aes do Estado no urbano, na maioria dos casos, traduzem uma forma menos visvel de privatizao da coisa pblica. Esta metamorfose da morfologia urbana revela a complexidade da relao entre inteno e realizao, ou seja, entre plano e ao. A estratgia de construo de uma nova hegemonia ligada aos interesses do capital industrial, em substituio aos ditames do capital mercantil oriundo dos setores oligrquicos agrrio- exportadores, para ser legtima tinha de emergir de um projeto que congregasse um esforo coletivo e integrado pelos diferentes agentes. Assim, alm das limitaes prprias do planejamento urbano na concepo do comprehensive planning, resultado da dificuldade de articulao entre o diagnstico e as diretrizes, h os impasses das especificidades da reproduo das relaes capitalistas e das prticas polticas, clientelistas, locais. A viso idealista da proposta apresenta-se em dois nveis: primeiro, a tentativa de queimar as etapas da constituio de uma metrpole como produo histrica, processo que revela o lugar ocupado por cada formao social na diviso social do espao; segundo, a concepo de democracia, de vis organicista, reducionista, a qual ignora os conflitos e as relaes de poder na cidade. Na opinio de Oliveira (2000), o esforo de democratizao, de criao de uma esfera pblica, tendo como referncia a realidade do Sudeste brasileiro, praticamente realizou-se pela ao das classes dominadas, o que teria de emergir de um esforo coletivo amplo. Quanto concepo fsico-territorial, o plano tinha uma escala de abrangncia municipal baseada nos princpios do survey sociological, com ampla investigao emprica influenciada pelas cincias sociais. Em relao s propostas anteriores, o fato novo centrava-se em dois elementos relativos viso tcnica. O primeiro sobre a noo de ao urbana, a qual requeria um conhecimento prvio global da cidade, realizado mediante abrangente investigao histrica e cientfica. O segundo, o projeto de cidade, baseado na noo de desenvolvimento, na perspectiva do domnio tcnico da realidade, fundamentado na leitura cientfica dos fatores fsicos, sociais e econmicos (FERNANDES, SAMPAIO, GOMES, 1999). Os procedimentos metodolgicos do plano foram delineados sob a orientao do engenheiro Mrio Laranjeiras, membro do quadro tcnico da Sagmacs. Sob a influncia das experincias da Sagmacs, os princpios bsicos
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do plano so as idias de desenvolvimento harmnico, de transformao do papel do Estado, de comunidade de base como unidade de pesquisa e planejamento, e a metodologia de pesquisa emprica da aglomerao urbana. Os estudos realizados pelo grupo consistiam em exaustivo levantamento de campo, utilizando diferentes tcnicas de pesquisa: observao, contagem direta, questionrios e entrevistas aplicadas em estudos, em So Paulo, Pernambuco e em outros estados brasileiros. Diferentemente dos mtodos tradicionais, que partiam da cidade e seus elementos construdos, a percepo dos problemas nos estudos elaborados pela Sagmacs consistiam em um novo mtodo que partia da populao e da regio para configurar as aglomeraes e identificar as condies de vida urbana (LAMPARELLI, 1994). Conforme Lamparelli, o fato novo dos estudos realizados pelo Grupo Sagmacs no Brasil era a essncia da metodologia aplicada:
No entanto, o papel da metodologia era primordialmente pedaggico, tratava-se no s de conhecer profundamente as situaes concretas para orientar aes especficas, mas, tambm, formar o mximo de agentes, intermedirios, tcnicos e polticos que estariam assumindo as responsabilidades das transformaes e do desenvolvimento (LAMPARELLI, 1994,

p.91). Contudo, as pesquisas em Fortaleza foram prejudicadas por falta de recursos e de condies institucionais no apresentando a profundidade e o rigor das realizadas em outras cidades pela Sagmacs. O PDCF foi o primeiro plano em Fortaleza cujo diagnstico e proposies apoiaram-se na leitura cientfica e multidisciplinar, na perspectiva de implantar um processo de planejamento com fins pedaggicos, capaz de mudar a mentalidade dos tcnicos, administradores e polticos. Baseado nos dados das parquias, o diagnstico representa uma tentativa de aproximao com a cidade real. As limitaes materiais e institucionais impediram, no entanto, a realizao das pesquisas e o levantamento de dados, nos moldes concebidos em outras cidades pelos autores do plano. Diante disto, a pesquisa restringiu-se ao levantamento de dados estatsticos, muitas vezes no fidedignos, sem, contudo, acompanhar pesquisas especficas de campo sobre o comportamento e a organizao social

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da populao.

A nica pesquisa qualitativa, realizada com o auxlio de

estudantes universitrios, visava subsidiar o projeto da avenida Beira-Mar. Presencia-se uma tendncia de mudana de enfoque no tratamento de questes estruturais, como a circulao viria e a habitao, at ento visualizadas de forma setorizada e fragmentada, que passam a ser problematizadas em uma perspectiva econmicosocial. O fato novo referia-se tentativa de eliminar os impasses da relao entre tcnica e poltica, substituindo os saberes mdico-sanitaristas e estticos dos planos de remodelao urbana por uma viso multidisciplinar, apoiada em investigao sociolgica, de forma a assegurar a previso cientfica do futuro. Assim, traduz o movimento mundial-local, em que a atualizao de procedimentos tcnicos, conforme o iderio veiculado internacionalmente, cria condies para a institucionalizao da atividade, necessria legitimao das aes pblicas e particulares e modernizao da cidade. Para os autores, a institucionalizao do planejamento urbano seria efetivada em consultas sociedade civil, a partir das quais se promoveriam mudanas na mentalidade dos tcnicos e dos polticos. Subjacente a esta proposio, h uma tentativa de implantao de uma esfera pblica, criao de comisses formadas pela sociedade civil, com vistas a ampliar as discusses em torno das questes urbanas e possibilitar a sua divulgao para a sociedade. Nas palavras de Modesto, o pressuposto bsico da proposta consistia em
formar uma mentalidade de planejamento, destinada a auxiliar a aceitao das medidas propostas no Plano de Diretrizes e dar base realista sua elaborao: formao e treinamento de elementos locais a fim de participarem nas pesquisas, aliciamento de tcnicos locais para trabalharem nas equipes especializadas; organizao de campanhas de divulgao dos objetivos e finalidades do Plano, junto s classes representativas de Fortaleza; e convite s instituies e rgos governamentais e particulares para trazerem seus pontos de vista quanto ao futuro da cidade e participarem ativamente na elaborao das proposies, contribuindo assim para o melhor ajustamento das solues a serem propostas, com a realidade scio-econmica de Fortaleza ( MODESTO,1960, p.1).

A cidade idealizada tinha como pressuposto bsico respeitar as tendncias de ocupao e uso do solo, de forma a tornar a proposta mais realista,
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compatibilizando o sistema produtivo com a organizao urbana. A definio das diretrizes e propostas est articulada ao planejamento como aprendizado e processo, como meio e no como fim, que subsidiaria uma soluo supostamente de ordem tcnico-cientfica na especificao das diretrizes e propostas (polticoinstitucionais, ambientais e fundirias), portanto inscrita como discurso

competente, ideologicamente construdo tendo em vista a legitimao das aes sobre o urbano.

6.3 PLANO DIRETOR DA CIDADE DE FORTALEZA E A EXPANSO URBANA ENTRE 1963 E 1972

A leitura da planta de 1968 (Mapa 16), as aes das administraes, federal, estadual e municipal, e os estudos sobre Fortaleza realizados pelo Plandirf permitem analisar os vetores de expanso urbana e o papel dos agentes na produo da cidade durante a vigncia do PDCF. Entre 1963 e 1972, perodo de vigncia do PDCF, a populao de Fortaleza, apresentou vertiginoso crescimento, passando de 514 813 habitantes para 857 980, correspondendo a uma taxa de crescimento de 66,6 %. Desde a dcada anterior, marcada pela maior taxa de crescimento do sculo, 90,5 %, os problemas sociais tornaram-se mais visveis, aprofundados, particularmente, com a seca de 1958. Este fato se explica em razo das prprias caractersticas da urbanizao no Nordeste, decorrente das migraes campo-cidade com alta concentrao nas capitais, denominada pelos cientistas sociais de fenmeno da macrocefalia urbana. As aes sobre o urbano, naquela ocasio, tiveram como agentes hegemnicos, o governo estadual articulado ao governo federal, mas sem reconhecerem as diretrizes do plano municipal. Outros agentes na produo do espao, naquele momento so o setor de proprietrios de terra, as empresas construtoras e a populao. Quanto ao governo federal, alm das aes assistencialistas de combate seca, intermediadas pelo Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS) e Banco do Nordeste do Brasil (BNB), evento significativo e
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de impacto regional foi a implantao da Universidade Federal do Cear (UFC). Nesta ocasio, a Reitoria e algumas faculdades foram instaladas no Campus do Benfica, por meio de adaptao de antigas residncias e a construo de novas unidades, reunindo todos os servios da administrao central, inclusive os rgos complementares. No bairro Porangabussu, foi implantado o Centro de Cincias da Sade e todos os servios complementares. De grande envergadura foram as aes do governo estadual, com a transferncia do Palcio do Governo, localizado no Centro, para o bairro Aldeota, no setor leste da cidade, contrapondo-se s diretrizes do PDCF, de reforar a dimenso simblica, cvica e cultural do centro tradicional. Este evento foi o prenncio da descentralizao, realizada revelia de planos urbansticos, e teve continuidade com a construo de outros equipamentos de grande porte como o Estdio Castelo, no Bairro Dias Macedo, iniciado em 1967 e concludo em 1973, e o Distrito Industrial, em Maranguape, em 1967. A primeira obra foi fator desencadeador do processo de ocupao das residncias unifamiliares por rgos pblicos, na avenida Santos Dumont e na avenida Baro de Studart, transferindo a elite para a rea do Meireles e Nova Aldeota, nas proximidades da Praa Portugal. Outros plos de atrao foram a Central de Abastecimento (Ceasa), em etapa de projeto desenvolvido pela Superintendncia de Desenvolvimento do Cear (Sudec), e o terminal rodovirio Joo Thom, sob a responsabilidade da administrao direta do Departamento Estadual de Estradas de Rodagem (Daer) em convnio com a Prefeitura, obra iniciada em 1970 e paralizada por falta de recursos, em dezembro do mesmo ano. Estas obras localizaram-se em reas prximas das sugeridas pelo PDCF. As aes do governo estadual, conforme estudos do Plandirf, subsidiadas por programas federais promovidos pelo BNH e outras instituies mediante a implantao de conjuntos habitacionais, localizados na periferia e destinados s camadas populares, tiveram impacto na economia, abrindo outra fronteira de valorizao do capital no setor da indstria da construo civil. Como empreendimento da Companhia de Habitao (Cohab-Fortaleza) foi iniciada a implantao do Conjunto Jos Walter, em Mondubim e do Conjunto Cidade 2000. Obras em convnio com instituies federais destacam-se em Caucaia: um conjunto destinado a militares, construdo pelo Instituto de Aposentadoria e Segurana (Ipase), e outro da RFFSA. Estas obras foram
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importantes na expanso urbana, ocupando a periferia, nas proximidades dos eixos virios regionais, BR-222 e BR-116, cujos espaos intratentaculares foram ocupados pelas camadas populares. Na administrao municipal de Cordeiro Neto, a nica obra realizada de acordo com as diretrizes do PDCF foi a avenida Beira-Mar. Pelo fato de ser obra pblica, tinha como recurso legal a desapropriao para fins de interesse pblico, sem a exigncia de plano de reassentamento da populao. Como resultado, a obra acarretou a valorizao do solo urbano ao expulsar as camadas populares da rea de interveno e do entorno. Alm disso, essas aes, por no estarem atreladas a mecanismos compensatrios de valorizao, entre eles a contribuio de melhoria, instrumento j difundido neste momento, beneficiaram os proprietrios dos terrenos e o setor imobilirio. Deste modo, os investimentos pblicos recaram na socializao dos custos, enquanto os benefcios foram privatizados. Isto reflete a ao planejada com base na racionalidade tcnica, que leva reproduo da acumulao capitalista nas sociedades caracterizadas pela propriedade privada do solo. As aes do governo municipal na gesto subseqente, do prefeito Murilo Borges, j se submetem s diretrizes do programa do governo militar, que refora a centralizao do poder e dos recursos no governo federal. Naquela ocasio, foi institudo o Fundo de Participao dos Municpios de modo a oferecer condies materiais s gestes municipais por meio dos recursos federais. Nesta administrao foram privilegiados os setores de transportes, de pavimentao, e o funcionalismo. Embora as aes atendessem s

necessidades locais, as relativas ao sistema virio estavam contempladas no PDCF, e as demais integravam os programas determinados na esfera federal, implantados, tambm, em outras cidades brasileiras. Entre estas, a instalao do sistema de nibus eltricos com as linhas de Antnio Bezerra e Parangaba, ficando o terminal na Praa do Carmo. As medidas relativas ao sistema virio, alargamento e pavimentao, foram as seguintes: alargamento da avenida Bezerra de Menezes, a concluso da avenida Beira-Mar e a pavimentao asfltica das principais avenidas. Na esfera institucional, a criao das subprefeituras de Aerolndia, Parangaba, Mondubim e Mucuripe, que no

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consolidou uma descentralizao administrativa, pois permaneceram as mesmas prticas de gesto. Ainda sob a vigncia do PDCF, a administrao do prefeito Jos Walter Cavalcante (1967-1970) consolida a poltica urbana centralizada, na qual a percepo e a soluo sobre a problemtica urbana subordinavam-se s diretrizes da poltica econmica nacional. As aes eram setorizadas, centradas principalmente na implementao da poltica habitacional orientada pelo BNH, que viabilizou a construo de conjuntos habitacionais e residncias para as camadas de mdia e alta renda. O fato de os conjuntos estarem localizados na periferia urbana, desprovida de infra-estrutura, a exemplo o Conjunto Jos Walter Cavalcante, no Mondubim, favorecia a reproduo do capital no setor da construo civil, que contava com incentivos, mas, em contrapartida, comprometia as condies de vida da populao e a dinmica da cidade. Outra medida desta gesto foi a reformulao da Praa do Ferreira, marco de referncia da sociabilidade local, ponto de encontro e de manifestaes coletivas, de festas e atos polticos, significando uma estratgia de desarticulao do espao social. O projeto, ex-novo, inseria-se na concepo da vertente racionalista, inspirada na arquitetura brutalista paulista, baseada em princpios estticos abstratos e geomtricos, sem qualquer referncia memria coletiva. O projeto previa a destruio da Coluna da Hora, da paisagem formada pelos jardins, equipamentos e locais de reunio. Tal estratgia refletia a ideologia norteadora das polticas pblicas do regime militar, impeditiva de qualquer ao coletiva ameaadora da ordem estabelecida, contraposta ao iderio do PDCF. Tais medidas contriburam para a descentralizao e mudanas na ocupao da rea central a qual, a partir de 1960, passa a ser espao das camadas de renda mdia e concentrao comercial, varejo e atacado, e de servios, com adaptao das antigas residncias, produzindo o

desaparecimento das marcas do passado. Nesta dcada, alm das obras realizadas pela administrao municipal, a iniciativa privada investiu capital em edifcios comerciais e de escritrios, na rua Sena Madureira, prximo Praa do Ferreira, por exemplo o Palcio do Progresso. As aes do Estado e do capital imobilirio associado construo civil foram incisivas e induziram os habitantes para outras prticas sociais
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alinhadas s novas tecnologias construtivas e de comunicao, as quais impem novos modos de vida e comportamento. Os novos espaos, onde so introduzidas tcnicas modernas na infra-estrutura viria, com pavimentao asflticas e equipamentos pblicos, seguem as diretrizes de expanso determinadas pela elite e pelos setores imobilirios, sem ter como referncia o plano diretor. Nestes novos espaos, predominam as aes individuais da elite em busca de espaos mais aprazveis para moradia, amplos lotes onde se incorporam novas tecnologias aos espaos privados. Os empresrios da construo civil, associados aos proprietrios de terras, seguem estas tendncias e realizam loteamentos como os implantados na rea leste, mais valorizados, criando vazios urbanos. Assim, posteriormente, estas reas escolhidas pela elite, ao serem dotadas de infra-estrutura pelas aes pblicas, passam a ser objeto de especulao imobiliria. Em Fortaleza, a elite deslocou-se, inicialmente, para os bairros Benfica e Jacarecanga (1930-1940), em virtude das barreiras fsicas em direo ao leste, o mercado e o rio Paju, e num segundo momento em direo ao setor norte-leste, Praia de Iracema, Meireles e Aldeota (1950-1960) que, a partir de 1960, consolidam-se como seu setor preferencial. Assiste-se diversificao dos espaos pblicos (praas, orla martima, ruas da rea central), destinados ao lazer dos diferentes segmentos sociais, e dos espaos privados, com a proliferao dos clubes sociais, tambm deslocados para as proximidades da orla martima. Diante disso, as reas atingidas pelos investimentos pblicos e privados, nos bairros Centro e Aldeota, iniciam um processo de valorizao. Com a promoo de loteamentos e a construo de habitaes multifamiliares, altera-se a morfologia urbana. Efetivamente, as aes pblicas e privadas significaram a mobilizao da riqueza fundiria e imobiliria, favorecendo os grupos vinculados construo civil, setor emergente, em Fortaleza. Quando o acesso aos benefcios da urbanizao universalizado, fato no consumado em Fortaleza, as mudanas na morfologia urbana so socializadas e o direito cidade passa a ser uma prerrogativa de todos.
A morfologia, ela prpria revela um espao-tempo e um ritmo, bem como a possibilidade de realizao da sociabilidade. Ela tambm, como virtualidade, revela uma arte: a possibilidade da

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criao, do extravasamento/realizao da espontaneidade, abrindo-se para o imprevisto como oportunidade de construo de um cotidiano cheio de substancialidade. Assim a reproduo da cidade contm em si um projeto humano (CARLOS 2001, p.63).

Conforme a leitura tcnica realizada pelo Plandirf, os centros de bairros no se desenvolveram em decorrncia da no implementao pelo Estado dos equipamentos propostos no PDCF, tendo como exceo o bairro Rodolfo Thefilo, onde se formou um ncleo comercial e de servios no entorno da Faculdade de Medicina, e dois outros ncleos: na Praa de Parangaba, pela proximidade da estao ferroviria, e em Messejana. Nos demais bairros, os comerciantes e prestadores de servios implantaram subcentros nas vias de conexo regional rodoviria, apresentando configurao linear: avenida Carneiro de Mendona, avenida Treze de Maio, avenida 14 de Julho, rua Amadeu Furtado e avenida Antnio Sales. A pesquisa realizada pelo Plandirf mostra que a metrpole regional idealizada no PDCF, no se consolidou, mantendo o tmido desenvolvimento do setor produtivo ligado s indstrias de pequeno e mdio porte, de benefcio de produtos regionais. Este estudo comprova a inexistncia de relaes interindustriais e de demanda de transporte ferrovirio, reveladas pela localizao dispersa das indstrias, cujo critrio de escolha era o preo dos terrenos. Assim, a natureza e o nvel de organizao do setor industrial explicam a dificuldade de desenvolvimento do Distrito Industrial, criado em Maranguape, em 1967. Quanto ao setor comercial, conforme o Plandirf, a exportao constitua o carro-chefe e o sustentculo do setor financeiro que, diante da crise da economia regional, apresenta nvel inferior em relao a outros centros do Nordeste, como Salvador e Recife. As camadas populares, principalmente os originados dos fluxos migratrios em decorrncia das secas, tiveram um importante papel na densificao dos assentamentos de favelas. As prticas de invaso e ocupao das reas pblicas s margens dos recursos hdricos, nas reas de proteo das vias frreas, prximas aos bairros de residncia das elites e ao mercado de trabalho so intensificadas, e na busca de novas reas so ocupados os espaos intratentaculares na periferia e as reas nas imediaes dos conjuntos habitacionais.

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Estas aes pblicas diretas e indiretas no tiveram como referncia o PDCF, portanto este no se configurou como plano de governo. As aes pblicas e privadas tiveram o plano como instrumento para a insero nos programas federais e obteno de fonte de recurso e investimentos. Desta forma, o discurso tcnico tinha carter legitimador. O movimento do capital associado s aes pblicas favoreceu a indstria da construo civil e o mercado imobilirio, em Fortaleza, configurando um processo inicial de reestruturao urbana (Mapa 16), caracterizada pelo rompimento da monocentralidade e pelo esvaziamento da funo cvica e de lazer da rea central. Neste perodo, os limites da cidade ampliaram-se seguindo as vias radiais e os trajetos das linhas de nibus a diesel e eltrico. A leitura da planta de 1968 mostra os vetores da expanso urbana, decorrente das medidas virias, mediante loteamentos concentrados na rea leste, Praia do Futuro, destinados s camadas de mdia e alta renda, e dirigindo-se para sudeste, em direo Messejana, rea ocupada

posteriormente, pelas camadas mdias e altas, que consolidaram o bairro gua Fria, e tambm a implantao de conjuntos habitacionais. Os loteamentos em torno dos eixos virios de ligao regional, a sudoeste, ampliaram a mancha urbana na direo de Mondubim e Parangada, nas dcadas seguintes apropriadas para construo de conjuntos habitacionais destinados s camadas populares. A expanso urbana ocorreu a partir de uma ocupao assimtrica, predominante nos quadrantes oeste, ao longo da avenida Bezerra de Menezes, e a sudoeste, em torno da avenida Imperador-Carapinima destinada s camadas de mdia renda e populares. Ao sul, a ocupao segue o eixo virio da avenida Visconde do Rio Branco, antiga via de penetrao, mais rarefeita, e a leste, os bairros Meireles e Aldeota, ocupados pela elite e camadas de mdia e alta renda, cujo limite era a via frrea Parangaba-Mucuripe. Assim, a cidade no tem ainda atributos de metrpole regional, mas representa um ncleo polarizador de equipamentos e servios com intensificadas relaes intraurbanas.

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7 PLANO DE DESENVOLVIMENTO INTEGRADO DA REGIO METROPOLITANA FORTALEZA E A METROPOLIZAO ANTECIPADA Os planos diretores integrados, representados em Fortaleza no Plandirf, tiveram motivao diferente das prticas anteriores, caracterizadas por iniciativas isoladas dos governos locais, sem consolidarem em conjunto uma poltica urbana para o Pas. Tais experincias originaram-se do contexto institucional necessrio viabilizao da poltica urbana centralizada sob a orientao do Serfhau, e representam opes tcnicas e polticas de interesses nacionais, sem contrapartida local. Em relao s propostas, estas encerraram solues de contedo modernizador e tecnoburocrtico que no atendem s racionalidades socioculturais definidas pelos diversos agentes locais. Referidos planos faziam parte das estratgias de centralizao das decises e de controle do territrio nacional pelos governos militares, ao fornecerem o conhecimento da realidade e orientarem as aes pblicas e privadas. Este conhecimento tornava-se uma prerrogativa importante de insero nas relaes capitalistas, nas quais a presena de cincia e tecnologia e a reteno do sistema de informaes constituam forte aparato de domnio e controle do espao58. Desta forma, os planos diretores integrados tornaram-se instrumentos necessrios para fins de implementao da poltica urbana nacional e centralizada, ancorada na formao de forte aparato institucional e de um quadro tcnico capaz de legitimar as aes sobre o urbano. Para tanto, foram criadas instituies federais, primeiro, o Banco Nacional da Habitao e o Servio Federal de Habitao e Urbanismo e, posteriormente, a Comisso Nacional de Poltica Urbana, a Empresa Brasileira de Transportes Urbanos e outras mais. O governo municipal fragilizado com as polticas pblicas e os recursos financeiros centralizados ainda mais pela nomeao dos prefeitos.
58

Santos (1996, p.47) considera a tecnofesra e a psicoesfera os dois pilares com os quais o meio cientfico-tcnico introduz a racionalidade no prprio contedo do territrio. Desse modo, o espao nacional fica dividido entre reas onde diversos aspectos da vida tendem a ser regidos pelos automatismos tcnicos e sociais prprios modernidade tecnicista e reas onde esses nexos esto menos, ou quase nada, presentes. Seria uma oposio entre espaos inteligentes, racionais, e espaos opacos, no racionais ou incompletamente racionais, comandando uma nova diviso regional do Pas e determinando novas hierarquias: entre regies com grande contedo em saber (nos objetos, nas instituies e empresas, nas pessoas) e regies desprovidas dessa qualidade fundamental em nossa poca; entre regies do mandar e regies do fazer.

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Ao municpio reservava-se o papel instrumental de viabilizar a elaborao dos PDLIs, condio de participao nos planos e programas nacionais e nas transferncias de recursos e sistemas de financiamentos nacionais e internacionais. Como notrio, a maioria destes planos foi realizada por firmas consorciadas, credenciadas junto ao Serfhau, sediadas no centro-sul do Pas, sem vnculos com a realidade local. Este quadro teve influncias no tratamento das questes urbanas e na difuso da cultura do planejamento urbano. Em Fortaleza, as aes do governo federal e estadual constituram passo importante para a institucionalizao do planejamento urbano, a exemplo da implantao da Faculdade de Artes e Arquitetura da Universidade Federal do Cear (FAU-UFC), em 1965, ligada ao Centro de Humanidades. A diplomao da primeira turma, em 1969, foi fator importante na formao profissional e, conseqentemente, na ampliao dos espaos de atuao dos arquitetos urbanistas. Outro fator significativo foi a mobilizao em torno dos problemas urbanos, a qual emerge do crculo de profissionais e das instituies ligadas s prticas profissionais urbanas e aos movimentos sociais. Destacam-se, principalmente, as seguintes entidades de classe: Instituto dos Arquitetos do Brasil, Departamento do Cear (IAB-CE) e Associao dos Gegrafos do Brasil (AGB), alm de grupos ligados Associao dos Docentes da UFC (ADUFC), representados por arquitetos, urbanistas, gegrafos e historiadores. Os movimentos sociais, nesse momento, embora de maneira tnue, passam a incorporar temticas relativas ao urbano, como habitao, circulao viria, meio ambiente etc. No Brasil, desde o final da dcada de 1960, em decorrncia das crticas aos planos sob os princpios funcionalistas e organicistas, disseminamse os planos integrados, fundamentados no enfoque estruturalista. Estes planos de desenvolvimento local integrados so concebidos dentro da vertente sistmica de abrangncia metropolitana e fundam-se em propostas de racionalizao administrativa, na viso do urbano de forte vis econmico. Neste contexto nacional de reorganizao poltica e econmica imposta pelo governo militar, o ponto substancial foi o privilgio da lgica do planejamento, inicialmente, ao atingir o setor econmico e, posteriormente, com
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a difuso nas demais estruturas. A partir deste momento, presenciamos sucessivas reforando mudanas a ao institucionais planejada, relativas sem organizao municipal, com a

ainda

correspondncia

operacionalizao de planos e projetos. Uma ao federal de difuso nacional, em 1969, de impacto local, foi o Ato Institucional n8, que autorizou os prefeitos dos municpios, com populao superior a 200 mil habitantes, a providenciarem por decreto as reformas administrativas das respectivas prefeituras. Alinhada s decises federais e diante da comprovada ineficincia global do sistema administrativo municipal, apesar das sucessivas modificaes de carter formal mediante relocalizao funcional das reparties, o governo municipal em Fortaleza resolveu reformular o sistema administrativo atravs do Decreto n3 245/69 e de legislao de apoio. O contedo do documento constava de diretrizes bsicas para uma reforma administrativa do municpio de Fortaleza. Conforme os estudos do Plandirf (1972).
No se conhece qualquer estudo tcnico sistemtico que tenha servido de suporte para o Decreto n 3 245/69. O mais provvel que o mesmo tenha se baseado na sensibilidade, conhecimento ou experincia de pessoas responsveis pela administrao local.

A funo precpua do decreto era integrar as normas gerais relativas ao sistema administrativo que se apresentavam fragmentadas em grande nmero de atos legais, expedidos desde 1963, os quais prejudicavam a viso sistmica do conjunto da estrutura e das funes da administrao do municpio. O objetivo deste decreto era instrumental, para fins de institucionalizar, na Prefeitura de Fortaleza, os princpios e os sistemas bsicos de administrao racional, quais sejam, os de planejamento, da coordenao, da descentralizao, da delegao de competncia e do controle. A criao deste aparato institucional regido por princpios tcnicos e racionais consolidarse-ia nos planos de governo e asseguraria a centralizao do poder. Alm da reorganizao funcional, mediante a determinao das atribuies e

competncias das secretarias existentes, foi criada uma nova Secretaria de Urbanismo e Obras Pblicas (SUOP), aprovada pelo Decreto n3 419/70, posteriormente modificado pelos Decreto n3 739/70 e n3 849/72. Conforme os estudos do Plandirf, esta secretaria surgiu a fim de retirar o controle do

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planejamento

fsico,

anteriormente

da

competncia

da

Secretaria

de

Planejamento do Municpio, assumindo a responsabilidade de orientao das prticas urbanas e elaborao de planos. Com a implantao da nova secretaria, foram tomadas as providncias para a contratao do Plandirf de acordo com as exigncias do Serfhau. Estes planos como os elaborados em outras cidades brasileiras, caracterizados PDDLs, alinhados vertente sistmica, originaram-se das metodologias aplicadas no setor de transportes os quais tiveram ampla difuso nos Estados Unidos, desde a dcada de 1960, e constituram a alternativa tcnica s prticas de planejamento urbano vigentes. A elaborao do Plandirf coincidiu com a divulgao dos planos de transportes no Brasil e seguiu estas metodologias, as quais posteriormente foram aplicadas nos modelos de uso do solo. Nesta metodologia, a nfase na relao entre fluxos e fixos, definidos a partir de dados quantitativos, significou o esquecimento dos princpios urbansticos. Para Deak (1980) o termo integrado traduz mais uma inteno, sem, portanto, refletir uma prtica real. Tal denominao surgiu no sentido de preencher a lacuna da viso global da cidade ante s prticas de intervenes setoriais (DEAK, 1980). Ao analisar a trajetria das legislaes urbanas em So Paulo, Feldman apresenta trs elementos representativos das mudanas nas prticas de planejamento urbano na dcada de 1960 e 1970: a prtica de elaborao de planos por profissionais externos s administraes; a anlise mais global, no por demanda das administraes, mas pelo movimento em torno da institucionalizao do planejamento urbano que envolveu as entidades municipalistas e as dos arquitetos; e o fato de os planos no se constiturem como instrumentos de orientao das aes do Executivo e sim como instrumentos de formao de quadros tcnicos no campo do planejamento urbano. Nesse sentido, a elaborao de planos por consultorias, realizadas por profissionais externos s administraes, j era comum em outras cidades brasileiras desde os anos 1960. Na acepo de Feldman (1996, p.139):

A criao do Serfhau ao mesmo tempo que representa um passo decisivo para o projeto de introduo do planejamento como funo de governo, na medida que responde ao princpio de hierarquizao das funes de planejamento e estimula a

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elaborao de planos atravs de financiamento, tambm, segundo Azevedo, a primeira manifestao institucionalizada e sistemtica de ingerncia de outro nvel de poder no planejamento municipal.

Nesta ocasio, a mencionada vertente de planejamento urbano difundida no Brasil teve como referncias o Plano da Guanabara (Cedug e Doxiadis Associates,1965), o de Joinville (Consrcio SereteJorge Willheim Arquitetos Associados,1965), o de Curitiba (idem, 1965) e o Plandirf, de Fortaleza. Jorge Wilheim, alm de participar na elaborao deste plano, foi responsvel pelos PDDLs em vrias cidades brasileiras.

7.1 O IDERIO DE PLANEJAMENTO URBANO EM JORGE WILHEIM Arquiteto urbanista paulista, Jorge Wilheim deu ampla contribuio s prxis urbanas, com significativa produo intelectual mediante publicao de alguns livros sobre a matria. Suas reflexes caracterizam-se por estarem sempre associadas a uma intensa atividade prtica. Na qualidade de proprietrio de uma empresa de consultoria tcnica sediada em So Paulo, foi responsvel pelas propostas dos planos integrados, elaborados na dcada de 1970, em grande parte das cidades brasileiras. Seu livro Adjetivo e substantivo uma tentativa de reavaliao metodolgica da disciplina, e nele procura identificar os aspectos bsicos e substantivos da atividade. Tal estudo no tem, entretanto, carter terico, mas ttico e operacional, induzindo a uma prtica reflexiva. Nas palavras do autor, o planejamento constitui uma instrumentao de gradual transformao da realidade (WILHEIM, 1976, p.12). Preocupado em delimitar um campo estratgico na ao planejada governamental, no urbano, Wilheim prope a discusso recorrente sobre a ambivalncia entre pensamento teorizante e prtica profissional. Preocupase com a atribuio de valor terico excessivo a solues imediatistas, sem suficiente recuo no tempo e espao. atividade, dizendo:
No Brasil, em particular, refletimos pouco; atuamos muito com vivacidade, exteriorizamos com simpatia, porm de forma

Faz, no entanto, uma avaliao da

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indiscriminada; aceitamos mudanas com relativa facilidade, mas com escasso senso crtico (WHILHEIM, 1976, p.12).

Imbudo da idia de proceder a uma anlise estrutural, enfatiza a relao entre tcnica e poltica na atividade de planejamento urbano. Os pontos basilares das idias de Wilheim so planejamento democrtico, metodologia (ttica da induo) e habitao (atitude no centralizadora nem controladora, poder decisrio do usurio). Sero enfocados os dois primeiros, vinculados, ao tema deste estudo. Interessa extrair destes pontos basilares de Wilheim sua viso sobre o papel do Estado, via planejamento urbano, na trama de interesses na cidade e sobre a relao entre tcnica e poltica. Dentro de uma perspectiva estruturalista, o autor destaca a importncia de duas modalidades de aes do Estado (estratgicas e tticas) para a transformao da realidade local, as quais seriam traduzidas nos objetivos substantivos e adjetivos. Desta forma, o autor apia-se nos princpios da transitoriedade, na tentativa de afastar-se do enfoque sob uma perspectiva evolutiva, produto de uma ordem linear, acreditando que:
Na realidade, para enfrentar o problema da transitoriedade, no exatido que importa. E sim a apreenso dos fatores dinmicos, a visualizao global da estrutura de determinado fenmeno e a identificao do vetor histrico em que se translada essa estrutura. Isto no pouco. Requer uma atitude humanista e abrangente; e necessita mais do que conhecimentos unidisciplinares. Se esta apreenso, se este conhecimento puder ser quantificado, conferindo-lhe condies de modelo matemtico que permita operar rapidamente algumas alternativas hipotticas, tanto melhor. Mas a natureza dos fenmenos que necessitamos conhecer, para melhor enfrentarmos o problema da transitoriedade. A distino entre o que substantivo e o que adjetivo nas motivaes e nos motivadores das transformaes sociais e, no caso em pauta, urbanas (1976, p. 35 a 36)59.

Na

sua

crtica

ao

planejamento

tecnocrtico,

alocativo,

controlador, Wilheim (1976) recorre s argumentaes de Friedmann60, contrapondo-se tica do planejamento urbano como uma prxis baseada em fatos e no em valores. Para ele a disciplina objetiva controlar os processos de transformao e otimizar os recursos para fins de eficincia.
59 60

Os negritos so do autor e destaca as categorias analticas que fundamentaram suas idias. Wilheim refere-se ao livro de Friedman, Retacking America a theory of transactive planning, (1973),

177

Sua crtica centrava-se na ideologia subjacente parcialidade da forma moderna de pensar-agir em que se admite serem os fatos independentes dos valores. Para Wilheim existe uma relao escamoteada entre tcnica e poltica no planejamento urbano moderno, ao afirmar:
Mas esta pretensa neutralidade do oramento-programa, confirmando o status quo do poder executivo, toma partido, faz poltica, reflete interesses; na melhor das hipteses refletir interesse coletivo, diferente do interesse de todos, implicando opes e, portanto, parcialidade e no neutralidade tcnica
(1976, p.43).

Quando tenta conceituar a cidade, o discurso de Wilheim ambguo, ainda persistindo no uso de metforas oriundas das cincias naturais, prprias tanto da vertente funcionalista orgnica como da viso sistmica. Por um lado, compara a cidade a um ser vivo e, por outro, a um artefato, portanto, produo material: A cidade, conceituada como um organismo, dotada, portanto, de vida: uma estrutura complexa, suportando uma infinitude de atividades que a transforma constantemente (WHILHEIM,1976, p.57). Wilheim, sem negar a importncia da racionalidade instrumental na prtica do planejamento urbano, destaca os objetivos-fins, com vistas qualidade de vida, revelando uma mudana de enfoque mediante associao entre objetivos substantivos e adjetivos. Neste sentido, planejar , fundamentalmente, induzir transformaes, traduzidas na noo de qualidade de vida, exerccio desenvolvido em colaborao com Deak (1980) para vrias cidades brasileiras, entre elas Fortaleza. Para eles, qualidade de vida significa:
A sensao de bem-estar do indivduo. Esta sensao depende de fatores objetivos e externos, assim como de fatores subjetivos e internos. O ambiente pode influir sobre ambas categorias de fatores, mas com eficincia e em momentos diversos. Por outro lado, h fatores que independem do ambiente circundante, pois se relacionam seja com estruturas psicolgicas em seus aspectos mais profundos, seja com condicionamentos econmicos bsicos (WHILHEIM, 1976: 133).

Destacam como fatores condicionantes bsicos aqueles que atendem aos direitos inalienveis do cidado, de responsabilidade da sociedade e evidentemente do governo: subsistncia (aspecto econmico), sade mental

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(fatores emocionais), segurana (garantia de emprego) e instruo. Desta forma, determinam os ndices do QV que caracterizam culturas e estgios de desenvolvimentos. Tais fatores devem ser quantificveis a partir do nvel de atendimento a fim de estabelecer-se a regio de oportunidades do indivduo, da o papel do planejamento urbano. Com vistas a estabelecer um ndice mnimo e as variveis que atendam aos fatores de QV para cada situao-problema, propem uma tentativa de quantificao. O recurso utilizado consiste na anlise emprica, a ser atualizada em funo de pesquisas em nvel tecnolgico. Consideram, portanto, alm das necessidades materiais, as imateriais, como prazer, conforto, silncio, equipamento, privacidade, segurana, sentimento de realizao, liberdade de expresso (WILHEIM,1976). No entanto, esta definio de Q.V. mediante critrios tcnicos, abstratos, no constitui uma aproximao da realidade local. Quanto ambivalncia dos planos acadmicos, os autores a atribuem metodologia caracterizada pela extenso em horizonte de tempo e abrangncia, em natureza de intervenes ou de escala geogrfica. Esta forma de abordagem recai exclusivamente nas funes disciplinadoras e coercitivas referentes aos instrumentos normativos: leis, regulamentos e cdigos. Outro aspecto relevante a vinculao do plano a uma determinada gesto ou administrao que pela inexistncia de avaliaes sistemticas, substitudo por outro, outra utopia, outro estilo poltico. Para os autores, a alternativa seria o planejamento urbano ou ekistica, entendido como um processo contnuo de alterao intencional da realidade urbana. As estratgias urbansticas objetivam criar processos, sintetizados em estratgias e tticas de transformao como conduo (diretrizes institucionalizadas, viabilizadas pelos instrumentos) e induo. Enxergar a cidade o pressuposto de Wilheim para a apreenso da dinmica da realidade existente. Segundo este autor, a leitura da cidade exige quatro posturas: identificar sinais significativos; libertar o observador dos pontos cegos; selecionar os quadros de referncia e adotar mtodos de aproximaes sucessivas.

179

Wilheim embora questione61 a parcialidade do saber tcnico e reconhea existir no homem um conhecimento prvio que reflete o lugar de cada sujeito nas relaes sociais, no consegue comprovar nas aes prticas. Para ele, ao serem submetidas a juzos de valor, as opes tcnicas so da ordem da poltica, envolvendo decises. Conforme admite, toda observao emerge de uma concepo preestabelecida a depender do quadro de referncia do urbanista. Atribui as dificuldades do planejamento urbano carncia de instrumental metodolgico e s limitaes do observador em perceber a realidade. Na opinio de Wilheim, os mtodos quantitativos so insuficientes para induzir transformaes sociais. O autor j manifesta conscincia quanto ao potencial da paisagem urbana para comunicar informaes e dialtica entre forma-contedo, compreendendo existir uma essncia atrs da aparncia, para Santos (1985), a forma revelada. Ao se reportar leitura da cidade, Wilheim (1976, p.80) identifica trs mtodos correntes, que admite serem importantes, mas insuficientes, e tece crticas significativas (1976: p.60): mtodo do desenvolvimento histrico; mtodo do mapeamento cadastral; mtodo da quantificao universal. A partir desta crtica assume a cidade como uma entidade estruturada, portanto um sistema de objetos que interage com os sistemas de vida, recorrendo aos estudos sobre semiologia desenvolvidos por Gordon Cullen, no livro a Paisagem urbana (1961), e viso de estrutura de Jean Piaget, na obra Le structuralisme (1968). Em consonncia com estes estudiosos, define os subsistemas de vida como um conjunto de atividades cotidianas necessrias reproduo da vida individual e coletiva. Logo a forma fsica vista como uma estrutura determinada pelo sistema significativo relativo a cada aglomerao, ou seja, manifestao concreta da cultura. Utiliza a noo de estrutura de semigrelha a fim de mostrar a interao entre os subsistemas e a inadequabilidade das unidades de vizinhana. As crticas s estruturas
61

O autor envereda para a reflexo epistemolgica ao questionar a observao pura na rea do urbanismo, recorrendo a Noam Chomsky, na obra Problems of knowledge and freedom, e antroploga Margareth Mead e aos estudos do psicanalista Wilfred Bion, sem especificar as obras consultadas, dos dois ltimos.

180

tradicionais em rvore remetem s idias de Christopher Alexander, no livro The city is not a tree (1965). Whilheim aproxima-se do mtodo indutivo definido por Henri Lefebrve, no livro O direito cidade:

A transduo uma operao intelectual que pode ser adotada metodicamente e que se diferencia da induo e da deduo clssicas; diferencia-se tambm da construo de modelos, da simulao e da enunciao das hipteses. A transduo elabora e constri um objeto tcnico, um objeto possvel, partindo de informaes baseadas na realidade, assim como numa problemtica proposta por esta realidade. A transduo supe um feedback contnuo entre o quadro conceptual e as observaes empricas. Sua teoria (metodologia) pe em ao operaes mentais espontneas no urbanista, no arquiteto, no socilogo, no poltico e no filsofo. Ela introduz o rigor na inveno e o conhecimento na ao (WILHEIM,1976, p.75).

Em seguida, sugere os seguintes passos necessrios compreenso da realidade urbana para fins de transformao: identificar as principais estruturas fsicas, por interpretao da semiologia da vida cotidiana; lanar as primeiras hipteses sobre os sistemas de vida mais significativos, apoiando-se na leitura da cidade e no conhecimento de dados quantitativos; verificar, pela identificao de mltiplos subsistemas, se as primeiras hipteses esto corretas e criar eventuais sistemas de verificao e correo; propor (transduzir) um objeto possvel e desejvel, criando, em conseqncia, um primeiro vetor para o processo de planejamento; verificar estruturas ociosas e carncias estruturais; apoiar e enriquecer opes de subsistemas. A crtica metodolgica de Willheim tem sua razo primeira na percepo da realidade. , portanto, de ordem epistemolgica, atinente natureza da constituio da cincia moderna. O prprio autor no tem, no entanto, pretenso de aprofundar esta discusso, mas sim de encontrar alternativa prtica do planejamento urbano. Determina, assim, os seguintes pontos bsicos:

181

a) o quadro referencial: este quadro bsico ento inserido dentro de um contexto maior, mais genrico e de caractersticas histricas. No interessa a histria em si, entendida como mera cronologia, e sim o vetor geral da dinmica social que contingencia ou influi na estrutura dos sistemas (1976, p.70); b) os pontos cegos: outro obstculo nossa percepo constitudo pelo preconceito cientificista; assim chamamos o preconceito segundo o qual a racionalidade o nico motivador do homem, o racionalismo, a nica forma de alcanar conhecimentos, a lgica, o nico processo para chegar a concluses. Compreende-se que o homem recrie formas menos cartesianas e racionais de observaes da realidade (1976, p. 71); c) as emoes: no se trata de cegueiras propositais e conscientes como aqueles aspectos retirados do retrato da situao por cautela, autocensura ou convenincia (prostituio, represso, corrupo etc). Referimonos queles aspectos que o urbanista no consegue enxergar por motivos psicolgicos prprios. Tampouco pode ser esquecido o fato de o profissional, via de regra, pertencer a um estrato social elevado. Os aspectos ideolgicos, assim como os hbitos inerentes a esta sua posio, refletem-se diretamente em sua maneira de enxergar a cidade (1976, p. 73); d) a setorizao: o empobrecimento resultante, a carncia de conceitos filosficos, as dificuldades de uma linguagem comum que permita melhor entendimento entre profissionais diversos (gegrafos, arquitetos, engenheiros, socilogos, economistas e psiclogos) arrastam as equipes para o urbanismo setorizado. Esta setorizao espelha a separao entre escolas e entre profisses. Apesar de o trabalho urbanstico ser realizado sempre em equipes pluridisciplinares, o resultado permanece freqentemente uma somatria de relatrios isolados (WHILHEIM, 1976, p.74). Adverte o autor
No quadro geral do subdesenvolvimento, os problemas urbanos assumem um papel importante e especfico; impossvel, em nossa opinio, isolar a anlise desses problemas ou sua soluo daquele quadro geral. Por isso, o urbanismo, como tcnica de transformao da realidade, deve ter um objetivo fundamental na atual conjuntura: o de contribuir superao do subdesenvolvimento, atuando especificamente sobre as

182

estruturas

urbanas,

transformando-as

as

utilizando

(WILHEIM,1969, p.89/89). Em sntese, o autor avana na proposio de uma viso sistmica de apreenso da realidade, mas dentro de uma perspectiva de formulao de modelos de cidade. Desta forma permanece submetido a critrios e decises de ordem tcnica, sem vislumbrar qualquer alternativa de participao dos agentes sociais na leitura da cidade e nas definies das estratgias e tticas.
7.2 A VISO DE CSABA DEAK SOBRE O MTODO MoSAR

Conforme j referenciado, a vertente de planejamento urbano aplicada em Fortaleza dentro da abordagem estruturalista e fundamentada na metodologia sistmica foi desenvolvida sob a coordenao do arquiteto urbanista Wilheim. Um dos primeiros difusores desta vertente no Brasil, Wilheim, teve como co-autor, Csaba Deak, que desenvolveu o mtodo MoSAR, ou modelo de simulao. Originalmente, os modelos de simulao foram aplicados no campo dos transportes urbanos, desenvolvidos por Buchanan, em 1973, a partir da anlise dos sistemas urbanos (habitao e uso do solo). Na dcada de 1960/1970, os modelos urbanos mais difundidos foram os de Lowry. Para Deak, constituem modelos urbanos de simulao do assentamento residencial e das atividades tercirias de interesse local em funo dos empregos bsicos, mais populares dos ltimos quinze anos. No Plandirf, a metodologia aplicada foi o MoSAR, cujo coordenador j tinha experincias amadurecidas em outras cidades brasileiras como: Campinas (1968) e So Jos dos Campos (1969). Em Fortaleza, privilegiou-se o modelo de trfego pautado em dados relativos previso do crescimento da cidade, para dois intervalos de tempo, curto e longo prazo, 1970/1975 e 1975/1990. As limitaes dessa proposta advieram da impossibilidade de sua adequao realidade de Fortaleza, em virtude da inexistncia de estudos histricos fundamentados em pesquisa de campo. O objetivo do MoSAR era simular a distribuio espacial dos acrscimos de populao por faixas de renda, a mdio e longo prazos, de forma a definir as diretrizes de uso e ocupao do solo em Fortaleza.

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Para a adequao do mtodo de simulao do campo dos transportes urbanos anlise da habitao e do uso do solo urbano, foram exigidos estudos complementares relativos ao assentamento residencial. A criao de um modelo especfico para Fortaleza surgiu da crtica transposio de modelos originados de contextos atinentes realidade dos pases centrais, portanto inadequados para representar o fenmeno social urbano brasileiro. Neste sentido, os modelos podem ser importantes como instrumentos de anlise quantitativos da realidade, no entanto apresentam srias limitaes, por ocultarem os processos sociais e as contradies urbanas. Para Deak (1980, p.100),

[...] o sistema urbano, enquanto sistema fsico de configurao espacial, um sistema condicionado pelo sistema econmico ao qual pertence. Em outros termos, a configurao espacial de uma rea urbana resultante das foras econmico-sociais a cujo jogo serve de palco. Assim o modelo que representa o sistema urbano implica em um modelo socioeconmico. Sendo ou no explcito e consciente.

Os

modelos

de

simulao

so

fundamentados

nas

teorias

econmicas neoclssicas, portanto na lgica formal. Nestes modelos presumese uma situao de equilbrio que corresponde a algum timo (mxima rentabilidade, mxima eficcia, mnimo custo etc). Segundo Deak, existem crticas de trs ordens a este modelo. A primeira quanto fundamentao na racionalidade econmica atribuda ao famoso homo oeconomico, ignorando a existncia de conflitos e crises, a viso do fenmeno urbano subtendendo uma sociedade de consenso. A segunda crtica refere-se metodologia baseada em modelos conforme os quais se supem a presena de um mercado perfeito, ignorando o fato de ser este dirigido por monoplio e oligoplio. O terceiro trata da abrangncia do enfoque microeconmico, que analisa os comportamentos individuais (de pessoas ou empresas), sem levar em considerao que o todo no igual s partes, desse modo, no conseguindo recompor o fenmeno em sua totalidade. Estes modelos fundamentados na teoria econmica so, portanto, insuficientes para captar o fenmeno urbano e, quando aplicados nos pases perifricos, so mais comprometidos, pois escamoteiam os conflitos socioespaciais.

184

Segundo os estudos de Deak, percebe-se a conscincia das limitaes dos modelos de simulao quanto apreenso da realidade e determinao das diretrizes de uso e ocupao do solo, tomando como referncia Fortaleza. Estas so ferramentas de anlise da dinmica urbana, constituem importantes instrumentos de trabalho e devem ser utilizadas para uma melhor percepo das peculiaridades do fenmeno urbano, relativas s contradies e aos conflitos na produo e apropriao do espao. Devem ser, principalmente, evitados os riscos de supervaloriz-los no tocante previso, quando admitimos o planejamento como processo contnuo de avaliao. Esta questo fazia parte das preocupaes de Wilheim, quando se contrape viso evolutiva e trata da transitoriedade, propondo o mtodo da transduo. No Plano de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana percebe-se a aplicao de alguns conceitos defendidos por Wilheim. Embora suas reflexes e crticas ainda atualizadas no terem sido rebatidas no caso concreto de Fortaleza.
7.3 O PLANO DE DESENVOLVIMENTO INTEGRADO DA REGIO METROPOLITANA DE FORTALEZA

A nova alternativa dos planos de desenvolvimento integrado, cuja verso em Fortaleza foi o Plandirf, expressa sua vinculao poltica de desenvolvimento regional liderada pelo governo federal. Portanto, em muitos aspectos transcende a competncia municipal. Na vertente aplicada em Fortaleza, a noo de planejamento integrado tinha como subsdio a Poltica Urbana Nacional implementada pelo Serfhau, cujo pressuposto institucional consistia no carter coordenado da ao poltico-administrativa, baseada no modelo de organizao governamental centralizada, em particular na experincia de planejamento regional da Frana.62 Os autores do plano afirmam que:

62

Conforme a anlise elaborada pelos tcnicos do Plandirf (1972, p.1), o regime constitucional do Brasil consagra, alis a justo ttulo, dada a extenso territorial do Pas e a disperso populacional- trs esferas de governo, relativamente autnomas entre si. O pressuposto institucional do planejamento regional integrado s poderia verificar-se a medida que a Unio, os Estados-Membros e os municpios desenvolvessem em conjunto e coordenadamente a atividade planejadora em nvel regional.

185

Nessas condies o planejamento do tipo integrado se apresentava como um avanado passo administrativo que, superando a parcialidade e unilateralismo dos Planos Diretores, visava integrar, numa viso comum e num sistema nico de interveno administrativa, a totalidade dos mais significativos problemas e cursos de ao pertinentes, dentro de determinado territrio (PLANDIRF, 1972, p.1)

Apesar das dificuldades de adaptao destas experincias, o discurso tcnico supostamente neutro era compatvel com as estratgias de centralizao e controle do territrio nacional no governo militar e, portanto, representava um instrumento importante para a legitimao das aes polticas. Fato relevante, nesta ocasio, refere-se ao esvaziamento da autonomia municipal em razo da centralizao administrativa e dos recursos no governo federal e, tambm, a nomeao dos prefeitos. Alm dos impasses de ordem terica e metodolgica dos planos sob o enfoque sistmico, no Plandirf houve outros agravantes de ordem poltico-institucional como a deciso da elaborao do plano ser em mbito federal, da equipe de elaborao ser externa, da participao de tcnicos locais ser irrisria e da populao ser alijada do processo. Em Fortaleza, a concepo do Plandirf, embora submetida aos princpios tericos e metodolgicos da vertente sistmica, tem pontos em comum com o PDCF quanto viso multidisciplinar, o planejamento como processo e a viso global sob os princpios metodolgicos do comprehensive planning. Como o PDCF, o Plandirf tambm visava implantar um sistema de planejamento diferenciado dos planos anteriores de remodelao urbana, os quais internalizavam um projeto de cidade ideal. Conforme anlise do documento, o Plandirf associa a abordagem global oriunda da concepo do comprehensive planning viso sistmica dos modelos de simulao. Neste, foi aplicada a tcnica da modelagem baseada em princpios matemticos precisos, e na utilizao dos recursos da informtica no planejamento urbano. O recurso da modelagem constituiu, pois, uma alternativa de reforar a viso tcnica e cientfica na percepo do fenmeno urbano. Nesta viso, a cidade era vista como um sistema complexo de inter-relaes, segundo Echenique (1975, p. 249)

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Uno de los intentos principales de la investigacin urbana es descubrir qu elementos de sistema urbano son ms significativos y determinar las relaciones causales entre ellos. Ser possible entonces explicar la forma em que se comporta uma regin urbana, para cambiar y predecir el efecto probable de las diferentes polticas de planeamiento.

Os modelos utilizados como instrumentos metodolgicos na vertente sistmica so limitados por serem representao da realidade, portanto, apresentam uma viso parcial. So seletivos ao revelar a posio e o objetivo dos responsveis pela sua aplicao. Como recurso de previso da realidade para fins de postular aes futuras, elegem como parmetro o passado e o presente, desta forma admitindo ter o futuro a noo histrica de evoluo linear, sem captar a dimenso do impondervel e do imprevisvel. Nas reflexes de Souza (1988) sobre a produo do espao, essa autora chama ateno para as limitaes da viso de sistema urbano o qual escamoteia a totalidade do fenmeno, ao no captar a dinmica urbana e os mecanismos de relaes. As variveis so obtidas de dados quantitativos, enquanto a pesquisa qualitativa relativa s aes dos agentes e suas relaes so descartadas. Segundo Souza (1988), o espao da sociedade no mais a somatria dos habitats e dos lugares, pois as formas e a natureza das relaes foram se modificando atravs dos tempos. Para a autora, a universalidade passa a ser uma nova propriedade do espao, a qual no atinge todos os agentes. Quando utilizada, no de forma igualitria, e na maioria dos casos beneficia uns grupos em detrimento do maior grupo. O recurso tcnico das regies homogneas utilizadas no enfoque sistmico falseador da realidade, principalmente pela particularidade do fenmeno urbano nas economias perifricas. Dentro dos princpios da vertente sistmica, o plano tem abrangncia metropolitana e estruturado dentro de uma viso multidisciplinar, Pretendendo um tratamento simultneo dos vrios condicionantes do processo de urbanizao, nos seus aspectos econmicos, fsicos, sociais e institucionais (PLANDIRF,1972, p.1). Desse modo, expressa uma viso estruturalista e incorpora a idia de planejamento como tcnica de administrao, constituindo o primeiro e nico plano estruturado, realizado em Fortaleza, que explicita o substrato conceitual e as linhas metodolgicas.

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De acordo com a proposio, o plano inclui trs partes. A primeira trata da conceituao e da metodologia aplicadas Regio Metropolitana de Fortaleza, dividida em trs itens: conceituao do Plano de Desenvolvimento Integrado, linhas metodolgicas do trabalho e aplicao do mtodo na anlise da Regio Metropolitana de Fortaleza. A segunda discute o municpio de Fortaleza, diagnstico funcional e prognsticos, e divide-se em cinco tens: introduo metodolgica; dinmica populacional; estudo analtico das principais funes urbanas; infra-estrutura e servios urbanos; ocupao do espao urbano; estudo especial da funo administrativa; perspectivas econmico-sociais e urbansticas do municpio. A terceira parte centra-se nas diretrizes e proposies e formada por trs itens: objetivos do plano; objetivos especficos e diretrizes; programao e estimativa de investimentos. Do plano constam os anexos formados por trs partes, que so os estudos setoriais de respaldo da proposta: o distrito industrial e o sistema de transportes; o modelo de projeo do assentamento residencial; a administrao municipal e a implantao do planejamento metropolitano. Quanto aos pressupostos bsicos do plano mencionam-se dois: conceituao e linhas metodolgicas. No tratamento da conceituao o plano aborda trs aspectos bsicos: requisito institucional do planejamento integrado, papel da municipalidade no planejamento metropolitano e contedo do plano. Estes planos apoiavam-se nas noes de desenvolvimento, de qualidade de vida e de integrao. Para Deak (1980), estudioso integrante do grupo de planejadores do Plandirf, estas noes no estavam, no entanto, definidas tecnicamente, e a metodologia representada pela integrao, tambm, ainda se encontrava no campo das tentativas. Diante do impasse, optou-se, ento, pela metodologia sistmica, no intuito de integrar os diversos aspectos setoriais econmicos, de educao e sade, legais e administrativos. O objetivo central do plano consiste na integrao regional dos propsitos econmicos, sociais, polticos, administrativos e espaciais, baseada numa abordagem sistmica. Nesse sentido, o desenvolvimento urbano e metropolitano seria resultado da transformao da realidade como uma unidade formada de elementos que compem subsistemas integrados, sem, no entanto, associarem as especificidades da produo do espao e ao papel dos agentes em Fortaleza.
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No plano, a economia, a cidade, a sociedade e as instituies so vistas como subsistemas, formando uma totalidade complexa, organizada, portanto mutuamente condicionada e limitada. A meta fim do desenvolvimento urbano no Plandirf a noo de qualidade de vida 63 que orienta a fase de diretrizes e proposies. Para fins de contornar a dificuldade de operacionalizao do conceito de plano integrado, os autores do plano redefiniram a metodologia mediante a introduo da noo de objetivos substantivos e adjetivos ou instrumentais. Os objetivos substantivos relacionam-se ao teor da ao governamental, aos fins visados pelo plano no domnio econmico e fsico-territorial, enquanto os objetivos adjetivos ou instrumentais referem-se organizao administrativa exigida pelo desenvolvimento das funes metropolitanas a serem

desempenhadas pela prefeitura. Na viso do plano, o papel da Prefeitura Municipal de Fortaleza, na qualidade de agente-mor da ao planejada no urbano, era de articulador no processo de implementao do planejamento regional integrado. Compete a Prefeitura ter conscincia e clareza da sua responsabilidade. Advertem os autores sobre a situao crtica no Brasil, em virtude do regime constitucional consagrar trs esferas distintas de poder, relativamente autnomas, e apontam as srias dificuldades de adaptaes necessrias s aes conjuntas e coordenadas com o governo do Estado e da Unio. No plano constam quatro objetivos substantivos: Consolidar a integrao regional mediante o reforo do carter metropolitano das relaes entre os municpios da regio, reduzindo as disparidades da hierarquia urbana e aliviando a metrpole do pesado encargo das funes econmicas com emprego, renda e modernizao. Propiciar condies de fixao da populao nos municpios perifricos, diminuindo o fluxo migratrio. Racionalizar o espao da metrpole para o exerccio das mltiplas funes, novas condies de uso do solo, circulao e equipamentos urbanos.
63

Os critrios definidores da noo de qualidade de vida foram referenciados na seo que trata das idias dos mentores do plano.

189

Instituir um sistema administrativo de planejamento para a regio metropolitana. Estes objetivos consubstanciam as estratgias gerais que se realizariam em dois domnios, regio metropolitana e municpio, produto de transformaes nos meios tcnico-cientficos e de comunicaes/ informaes locais. As alteraes tcnicas so de duas ordens: do conhecimento (tcnicas metodolgicas) e das prticas (tcnicas do urbanismo). Atendem a um horizonte temporal fixado para o ano de 1990 e so reconduzidas pelos marcos intermedirios, momentos de reavaliao e retroalimentao das pesquisas e proposies: 1975, 1980 e 1985. As decises dos objetivos substantivos so da esfera federal, intermediadas por uma instituio metropolitana. As aes referentes aos dois primeiros e ao ltimo objetivo so mediadas pelas polticas pblicas estaduais, e o terceiro objetivo fica sob a responsabilidade da esfera de governo municipal. Tais medidas introduzem novas tcnicas mediante construo de elementos urbanos (infra-estrutura viria, sistema de transporte de massa, equipamentos urbanos, prdios para a administrao pblica municipal) com recursos do governo municipal. As aes da esfera privada so orientadas e controladas mediante legislao de uso e ocupao do solo, e possibilitam a introduo de novas tcnicas em construes destinadas habitao multifamiliar e na gerao de novas centralidades. Quanto ao contedo, diante da importncia econmica e

administrativa da metrpole Fortaleza, a tnica do plano concentra-se nos grandes problemas da cidade-ncleo, cuja irradiao assume carter

metropolitano. Na definio das linhas metodolgicas a fim de fazer face ao planejamento integrado, trs aspectos foram relevantes: o duplo objetivo metodolgico, a metodologia de anlise dos problemas metropolitanos e a definio da Regio Metropolitana de Fortaleza. O duplo objetivo metodolgico consistiu na identificao da Regio Metropolitana de Fortaleza, caracterizando seus problemas bsicos de sentido metropolitano, e focalizando, em profundidade, os problemas locais do municpio de Fortaleza, que so, em grande parte, de interesse metropolitano. Em relao metodologia de anlise dos problemas metropolitanos, baseou-se na formulao de um diagnstico abrangente consoante o enfoque
190

sistmico, representando o domnio deste conhecimento um instrumento de controle da realidade, pelo Estado. Quanto s diretrizes, destinavam-se s aes governamentais e abrangiam duas escalas (metropolitana e territorial) e estavam alinhadas ao projeto nacional de desenvolvimento, cujo objetivo consistia na centralizao das polticas urbanas e na modernizao acelerada das cidades, baseada na internacionalizao da economia. O rebatimento destas idias na proposio fsico-territorial centrava-se em dois setores bsicos: infra-estrutura (viria, energia e saneamento) e habitao, de forma a aumentar a mobilidade de pessoas, mercadorias e informaes, e ampliar a esfera do consumo, de bens materiais e imateriais. Conforme referenciado, atendiam a ideologia das polticas pblicas do governo militar, de forma a agilizar os meios de integrao e controle do territrio nacional. A introduo destes novos elementos promoveria alterao no contedo das sociabilidades, formalizando relaes despolitizadas, onde predominam, cada vez mais, o valor de troca sobre o valor de uso. O fato do Plandirf ter sido elaborado no final da administrao do prefeito Jos Walter, e est inscrito nas estratgias polticas nacionais, no se constituiu em plano de governo. Supostamente deveria servir como diretriz s gestes subseqentes at 1992, fato no confirmado. O ponto-chave e inovador no iderio dos planos de desenvolvimento integrado consistiam na viso integrada e sistmica, cujas diretrizes foram definidas a partir de critrios tcnicos oriundos das teorias de integrao e polarizao. Referidas teorias tiveram peso significativo nos estudos urbanos brasileiros at a dcada de 1970 quando foi marcante a influncia da Escola Francesa e, posteriormente, da americana, seja dos economistas, seja dos gegrafos. Entre os economistas da Escola Francesa, destacam-se Perroux e Boudeville com suas teorias sobre plos de desenvolvimento e plos de crescimento. Trabalhavam com critrios, referidos no Plandirf: de tamanho urbano, funo urbana e atividade econmica (Souza, 1988). Estes estudos ficaram em nvel de idealizaes, embora a ao integrada tenha sido um passo importante na institucionalizao do

planejamento em Fortaleza. De acordo com os objetivos adjetivos ou instrumentais para fins de implementao da ao integrada, foi iniciada a
191

formao de quadros tcnicos e criada a Codef, rgo responsvel pelas atividades de planejamento do municpio, e a Autarquia da Regio Metropolitna de Fortaleza (Aumef), rgo destinado ao planejamento metropolitano. Fator significativo na estruturao dos rgos de planejamento, em especial no mbito metropolitano, contornando a inexistncia de planos de natureza regional e urbana, experincias j vivenciadas em outras cidades brasileiras. 7.3.1 Proposta para a Regio Metropolitana No mbito metropolitano, as estratgias so indicativas e dependem da criao de um rgo, o qual seria submetido s diretrizes da poltica econmica nacional. As medidas sugeridas visavam eliminar as disparidades na hierarquia regional e melhorar os nveis de vida na zona perifrica (emprego, renda e migrao). Os elementos estruturantes da proposta, viabilizadores dos objetivos substantivos, centravam-se na implementao de uma poltica dos micropolos de equilbrio, numa poltica agropecuria regional, numa poltica viria e de transporte e, naturalmente, numa poltica habitacional sob enfoque neoclssico. Do ponto de vista espacial, a criao dos micropolos deveria ter como referncias as experincias de cidades novas lineares sem, contudo, acompanhar estudos e projetos para implementao. Para realizao dos objetivos adjetivos, relativos operacionalizao destas polticas, exigia-se aparato institucional entre os quais a criao de um rgo metropolitano condicionante da participao nos programas e nas linhas de financiamentos, estudos no contemplados na proposta. Como aes estruturais de escala regional de competncia estadual e federal, um destes instrumentos a Poltica Viria e de Transporte, cujos recursos so compartilhados entre a Unio e o Estado. Quanto implantao de um sistema de transporte de massa, consta, a ttulo de sugesto, enquanto as obras virias bsicas so discriminadas, a implantao do anel rodovirio que inclui: trecho da CE-241, atual (CE-040) que vai do litoral norte at Caucaia; a ligao desta rodovia, de Caucaia at (Maranguape; o trecho compreendido entre Maranguape e Pacatuba, indo at Aquiraz; e o trecho da CE-210 (atual BR-222), de Aquiraz at o litoral leste. Alm disso, o reforo dos eixos de circulao viria regional e do sistema de trnsito rpido em direo a Caucaia e
192

Maracana para facilitarem a acessibilidade aos locais de emprego nas zonas industriais e na rea central. A Poltica Habitacional deveria ser promovida pelo sistema Cohab, sob a orientao do Banco Nacional da Habitao. Conforme o documento, as aes fsico-territoriais as quais teriam impactos intra-urbano e metropolitano, econmicos e sociais, so indicativas e referem-se a: induzir a localizao dos conjuntos habitacionais em torno dos eixos virios regionais, de modo a propiciar a formao de uma estrutura metropolitana; aproximar os conjuntos habitacionais, tanto quanto possvel, dos locais de concentrao de emprego; dimensionar os conjuntos habitacionais de maneira que comportem camadas sociais diversas e atinjam maior grau de auto-suficincia, criando condies para localizao comercial e de servios, de escolas, de sade, saneamento e transporte; e adotar uma soluo especfica para a urbanizao das favelas, referente tanto aos aspectos locacionais quanto criao de uma operao de crdito especial. A localizao da distribuio espacial da populao foi determinada pelo mtodo MoSAR, principalmente a dos conjuntos habitacionais, com vista a atingir o padro timo de qualidade de vida. Para operacionalizao da pesquisa, foram definidas 66 zonas homogneas na rea urbanizada, correspondentes rea de 19 950 ha, abrigando uma populao total de 819 624 habitantes, e 13 na zona de expanso, num total de 26 412 ha, cujo critrio inicial reduziu-se tipologia de ocupao reconhecida mediante fotografia da rea. Para fins de simulao do comportamento da populao quanto s motivaes e fatores de atrao, denominados por Wilheim de regies de oportunidades do indivduo na escolha do assentamento residencial, foram determinados os sete indicadores seguintes: preo da terra; tempo de percurso ao Centro de nibus; tempo de percurso ao Centro de carro; atendimento em infra-estrutura; renda mdia mensal familiar; densidade de empregos; microclima. Como resultado da aplicao do modelo, a localizao para as camadas de mdia e alta renda foi definida no anel imediatamente exterior ao Centro, prevalecendo o indicador proximidade emprego e maior acessibilidade ao Centro. No tratamento da cidade por zonas homogneas como destaca Santos (1996) a aglomerao urbana vista como algo monoltico. Desta forma,
193

como lembra o autor, as desigualdades tpicas do espao nos pases subdesenvolvidos, expressas no nvel regional por uma tendncia

hierarquizao das atividades e, no nvel local, pela coexistncia de atividades similares, neste mtodo so desprezadas. De acordo com estas diretrizes aplicadas rea urbana e de expanso urbana, a estrutura espacial foi definida a partir da correlao dos fluxos e atividades, expressos na articulao de dois elementos estruturantes: o sistema virio e o zoneamento, no intuito de: a) usar o solo quanto aos aspectos de localizao, dimensionamento e caractersticas das reas de uso residencial, comercial e industrial, de prestao de servios, recreao e reas verdes. b) apresentar o sistema virio urbano em termos de hierarquizao, traado e dimensionamento da rede viria bsica (Mapa 17). As tendncias de uso e ocupao do solo, resultado da aplicao do mtodo MoSAR, serviram de subsdio ao Modelo de Projeo do Assentamento o qual deveria ser regulamentado pela Lei de Uso e Ocupao do Solo e atender as seguintes diretrizes (PLANDIRF, 1972, p.215): a) induzir um adensamento das atividades e do assentamento residencial; b) adequar as recomendaes e incentivos realidade

socioeconmica da poplao, ao definir um parcelamento do solo urbano compatvel com esta realidade; c) aplicar o conceito de uso do solo flexvel, o de predominncia de uso, para permitir a difuso e a coexistncia das atividades de maior relacionamento com as funes residenciais (pequeno comrcio, prestao de servios domsticos e pessoais); d) promover o adensamento mediante verticalizao, prximo s reas servidas por infra-estrutura, e equipamentos urbanos, para propiciar o aproveitamento por uma parcela maior da populao; e) compatibilizar, nas zonas de praia, as tendncias e exigncias do setor imobilirio com os padres de ocupao do solo, indicados pelo setor paisagstico e pelas necessidades das condies ecolgicas de toda a cidade e, desse modo, possibilitar a ventilao adequada;
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195

f) estabelecer a ocupao industrial em consonncia com as demais funes urbanas, permitindo ordenada distribuio dos empregos e contribuindo para a manuteno das condies ambientais da rea urbana. Esta metodologia, alm de basear-se em critrios tcnicos e dados quantitativos, no considera os indicadores relativos s condies ambientais, culturais e psicolgicas e s influncias das aes dos agentes pblicos e privados. Assim as diretrizes e estratgias de uso e ocupao do solo so definidas a partir da noo de qualidade de vida, funda-se em critrios abstratos revelia das necessidades e aspiraes da populao. Conforme exposto, a estratgia bsica do Plandirf era reforar a condio de metrpole industrial e terciria (comrcio, servios e turismo), pautada na descentralizao das atividades industriais para fins de

consolidao da estrutura metropolitana.

Esta consolidao restringia-se

integrao dos demais municpios da RMFcom Fortaleza mediante obras virias, sem qualquer proposta de cooperao entre estes e Fortaleza quanto criao de servios comuns e s funes urbanas compartilhadas. Assim a proposta viria restringia-se ao reforo das vias radiais de conexo regional, a serem complementadas mediante o desenvolvimento de programas especficos ao sistema virio e de transportes. Outros planos setoriais so tambm recomendados, sem medidas efetivas e fonte de recursos como: ocupao da faixa litornea, renovao do centro urbano e

desenvolvimento dos corredores adensados, para os quais estabelecem a densidade mnima de 70 a 80 habitantes por ha. As medidas de reorganizao do espao da metrpole eram de carter indicativo e deviam ser

operacionalizadas pelos referidos planos setoriais com o intuito de: a) combinar a poltica habitacional com a localizao das novas fontes de emprego; b) evitar a segregao e afastamento das reas de trabalho em relao s residncias; c) desenvolver organizaes comunitrias nos conjuntos

habitacionais de mais de 200 unidades e nas favelas de mais de 100 famlias;

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d) estimular a localizao industrial no Distrito Industrial, na zona oeste, em Antnio Bezerra e Mucuripe; e) estimular a expanso unidirecional das funes centrais no sentido do centro geomtrico da cidade, sem romper a continuidade em relao zona central atual; f) constituir plos de atividade na gua-Nhambi, no Tauape e na proximidade da estao rodoviria (atual avenida Borges de Melo) como prioritrios para a localizao das funes tercirias de influncia regional; g) incentivar a combinao de usos comercial e residencial, na rea central; h) aproveitar o espao da estrada de ferro como via de futuro transporte de massa, em escala metropolitana, que funcionaria tambm como fator de induo para a localizao de atividades produtivas e de conjunto habitacional; i) conter o processo de favelamento, orientando-se parte da populao da regio metropolitana pela poltica de micropolos de equilbrio e pela poltica agropecuria, para empregos agrcolas e no-agrcolas na periferia. Quanto ao objetivo instrumental de instalar um sistema administrativo de planejamento metropolitano, as medidas consistiam em: a) tentar influenciar nas decises federais sobre a instituio de regies metropolitanas e acompanh-las; b) montar um ncleo de pessoal qualificado, capaz de organizar num prazo adequado a entidade metropolitana para administrar o planejamento regional; c) rever as condies institucionais da Prefeitura Municipal de Fortaleza, adaptando-as para as s novas funes do da cidade e

preparando-as metropolitano;

tarefas

maiores

planejamento

d) articular e coordenar a ao administrativa das trs esferas do governo nos diversos campos. Em relao aos objetivos substantivos, estes consideram as estratgias e diretrizes das polticas pblicas nacionais, das polticas regionais
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de incentivos fiscais e financeiros e de estmulos atividade privada e a dotao de recursos para obras de natureza inter-regional. So decises que emanam dos grupos hegemnicos ligados esfera federal do governo, sem respeitar as instncias decisrias do governo local. Ao governo estadual, cujas polticas so orientadas pelas estratgias polticas pblicas federais, reservavam-se as aes de implementao de obras de infra-estrutura (gua, esgoto, energia, telecomunicaes) e edifcios, para abrigar o aparato administrativo estadual e os servios de carter metropolitano. Sob a responsabilidade dos agentes pblicos municipais, destinamse os objetivos instrumentais relativos implementao das estratgias de integrao regional e de consolidao da Regio Metropolitana de Fortaleza, comprometidas em razo da concentrao das decises e recursos nas esferas do governo federal e estadual. Consoante competncia municipal, as medidas dividiam-se em trs grupos: as aes institucionais, que forneciam o aparato burocrtico, tcnico e informacional de suporte s aes de coordenao e articulao administrativa; as executivas, relativas s obras pblicas municipais, principalmente de implantao do sistema virio, e aos edifcios administrativos do municpio, aos equipamentos de educao, sade, lazer; as aes normativas e coercitivas que orientam os agentes privados e a populao por meio dos critrios de definio do uso, dos ndices de aproveitamento, das taxas de ocupao e dos afastamentos mnimos das edificaes, referentes a cada atividade apresentada. As proposies em nvel metropolitano ficaram comprometidas por ultrapassar o simples reconhecimento do fenmeno espacial e social, exigindo condies institucionais para resoluo dos problemas urbanos sob a orientao de uma poltica de gesto metropolitana. A dificuldade recai, portanto, na discusso polmica sobre o aspecto jurdico-poltico representada pelo exerccio do poder para implementar e gerir as polticas pblicas metropolitanas, por no existir no sistema federativo brasileiro a esfera de um quarto poder intermedirio entre o estadual e o municipal.

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7.3.2 Proposta para o municpio de Fortaleza

A proposta referente ao mbito municipal complementava as medidas relativas a RMF, nas quais Fortaleza j estava includa, e centrava-se tambm em dois elementos: a circulao viria e o zoneamento. Quanto ao sistema virio, objetivava compatibilizar a estrutura viria radioconcntrica com uma rede de vias perimetrais a qual teve como parmetro a estrutura viria do Plano de Desenvolvimento da Cidade de Fortaleza. Esta proposta inova na sugesto de implantao de canais exclusivos de transporte de massa rpido: a) construo de dois anis virios (Mapa 17), circunscrevendo a rea central: anel 1, ou anel pericentral- avenida Jos Bastos (aberta a partir da rua Francisco S), Canal do Tauape, ou

avenida Borges de Melo at o cruzamento da BR-116, continuando por uma via paralela ao ramal ferrovirio do Mucuripe, chegando at o porto; anel 2, situado entre o anel pericentral e a avenida Perimetral; b) aumento dos trechos destinados ao uso de pedestres, na rea central; c) remoo da Estao Joo Felipe, do Centro para Antnio Bezerra; d) vias paisagsticas nos talvegues dos rios; e) implantao do sistema binrio, vias de uma mo. Em carter de recomendao, a proposta do sistema virio deveria conjugar-se ao Sistema de Transporte de Massa, sem definio da escolha tecnolgica, nem referncia s fontes de recursos. Apresenta a sugesto de duas alternativas: o metr ou aerotrem, implantado em duas linhas conforme a seguinte definio: Linha 1: Atravessa a cidade em direo oeste-leste. A linha comea na BR-020, passa pelas ruas Mister Hull, Bezerra de Menezes, Domingos Olmpio, Antnio Sales, e se bifurca em dois ramais que ligam a linha 1 com o Porto do Mucuripe e a Praia do Futuro; Linha 2- Liga Messejana e Parangaba com o centro da cidade. O traado da linha 2 inicia-se na BR-116, passando pelo centro de Messejana, e acompanha as ruas Visconde do Rio Branco e Sena Madureira at a rea central de Fortaleza. Por uma volta atinge a atual Estao Joo Felipe, entra na
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avenida Filomeno Gomes (ou avenida Jos Bastos) e segue em direo sul, passando pelo centro de Parangaba. Finalmente, bifurca-se em dois ramais que ligam a linha 1 com reas de expanso ao longo das estradas BR-020 e CE-1. A proposio do sistema de transporte de massa no se viabilizou enquanto a implantao do sistema virio beneficiou, exclusivamente, o transporte individual, acarretando srios problemas de congestionamento e poluio. As legislaes urbanas incorporam uma reestruturao urbana com mudanas de natureza funcional, interferindo no modo de vida e nas sociabilidades da populao. A proposta consistia na descentralizao das atividades de comrcio e servios, conforme as tendncias de expanso linear ao longo das vias de ligao regionais, confirmadas no diagnstico e determinadas pela lgica mercantil, sem estudos histricos sobre a organizao social.

Legislaes Urbanas no Plano de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de Fortaleza

Os

elementos

estruturantes

do

zoneamento

(Mapa

18),

fundamentados nas diretrizes estabelecidas no plano, apiam-se em cinco idias-base: tratamento integrado da questo urbana nos seus aspectos fsico-territoriais, socioeconmicos, polticoinstitucionais e administrativos, numa abordagem de abrangncia metropolitana, antes mesmo da criao da Regio Metropolitana de Fortaleza; estudos baseados em dados de integrao e polarizao, os quais definiram a composio da futura RMF; zoneamento urbano com a introduo do conceito de corredor de atividades; proposta de sistema virio hierarquizado (Mapa 17), cobrindo todo o Municpio compreendendo: rodovias, vias expressas, vias arteriais, vias coletoras e vias locais; e
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programao de obras virias a curto, mdio e longo prazos, com horizonte mximo at 1990. A partir de um macrozonemanto a cidade dividida em duas zonas: urbana e de expanso urbana. As medidas propostas para sua efetivao consistiram na compartimentao da cidade em zonas comerciais, criando corredores especficos para essa atividade,

residncias, reas de lazer e uma zona industrial, com a consolidao do Distrito Industrial de Maranguape e sugesto de criao de outros distritos industriais na RMF. O plano apresenta mudanas substantivas nos critrios de normatizao do uso e ocupao do solo mediante a introduo dos ndices de aproveitamento estabelecidos a partir de parmetros de densidade, diferenciados por renda, alm dos ndices existentes sobre taxa de ocupao e recuos. No entanto, a concentrao das atividades de servios e comrcio nos corredores de atividades, sem seletividade, alm de acarretar srios problemas de trnsito,

comprometeram o funcionamento de certas atividades como hospitais e escolas. Este macrozoneamento foi regulamentado pelas leis de uso e ocupao do solo nmeros 4 486 e 5 122-A.

Lei de Uso e Ocupao do Solo n 4 486

Elaborada na administrao do prefeito Vicente Fialho, esta lei (Mapa 19) segue as diretrizes do Plandirf, e apia-se no levantamento aerofotogramtrico de 1972. Contempla os aspectos de zoneamento, sistema virio e parcelamento do solo, atendendo aos seguintes objetivos (Lei n 4.486, p.1): Assegurar a reserva dos espaos necessrios destinados ao desenvolvimento das diferentes atividades urbanas atravs do agrupamento de usos idnticos, anlogos ou compatveis entre si em locais adequados ao funcionamento de cada um, em particular, e todos em conjunto; Impedir a existncia de conflitos entre as reas residenciais e outras atividades sociais e econmicas,
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permitindo o desenvolvimento racional do aglomerado urbano, assegurando a concentrao equilibrada de atividades e pessoas no territrio do Municpio, mediante controle do uso e do aproveitamento do solo; Estimular e orientar o desenvolvimento urbano. Ao tratar todo o municpio como rea urbana, apresenta as seguintes propostas: quatro zonas residenciais diferenciadas pelos padres de ocupao,nmero de pavimentos e distanciamento do centro urbano; zonas de adensamento comercial e residencial nos bairros Aldeota, Ftima, Jacarecanga e instituio do corredor de atividades; zonas industriais no Mucuripe, Barra do Cear e Distrito Industrial; zona especial de praia; zonas especiais de preservao paisagstica e turstica ao longo dos principais corposdgua e cadeias de dunas; reas de uso institucional; reas de renovao urbana, plano virio bsico com um sistema hierarquizado de vias, classificadas como expressas, arteriais, coletoras e locais, em funo do seu papel na estrutura urbana; regulamentao do parcelamento do solo.
Esta lei ao constituir a regulamentao do plano segue a mesma orientao da anterior, apenas mais taxativa na delimitao das zonas.

Lei de Uso e Ocupao do Solo n 5 122-A A Lei n 5 122-A, (Mapas 20 e 21) e suas complementaes (Lei n 5 151, de 16/05/1979 e Lei n 5 161, de 04.0.6.1979) constituem revises das normas de disciplinamento do uso e ocupao do solo estabelecidas pela Lei n 4 486, elaborada na gesto do prefeito Luiz Marques e aprovada na administrao de Lcio Alcntara. A instalao do Frum Adolpho Herbster, foi

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um fato importante, embora a inteno fosse a legitimao das aes do governo municipal, no entanto, possibilitou a abertura de um canal institucional para discusses sobre a cidade. Conforme o Frum, as discusses relacionavam-se aos seguintes temas: Tema I- Subsdios legislao urbanstica de Fortaleza quanto ao parcelamento do solo; preservao de reas verdes; preservao de recursos hdricos e delimitao e regulamentao do uso e ocupao do solo quanto algumas zonas especiais. Tema IIAnlise do quadro de densidades populacionais,

estabelecido pelo modelo de uso e ocupao do solo, com base na Lei n 5 122A e complementaes- poltica estabelecida quanto ao zoneamento do uso multifamiliar. Tema IIIAnlise da legislao especfica para programas

habitacionais de interesse social no Municpio de Fortaleza pela iniciativa privada, em articulao com a Cohab-CE. Tema IV- Os usos do comrcio, servios e indstria e outros usos e equipamentos especiais: sua distribuio espacial na cidade e os requisitos urbansticos estabelecidos em lei. Abordagem especial s disposies sobre os Corredores de Atividades e Corredores Adensados. Tema V- Avaliao das especificaes assumidas pela Lei n 5.122-A e suas complementaes, quanto ao sistema virio. Das discusses resultou a nova verso da Lei a qual apresenta os principais parmetros de ordem econmica, social e fsico-urbanstica, conforme as diretrizes do Plandirf, acompanhados da sua descrio e contedo bsico. Destacam-se alguns aspectos fundamentais: a) o modelo de organizao fsico-territorial do municpio de Fortaleza submete-se ao modelo global definido para a RMF, em face do desenvolvimento do municpio ser resultado do fenmeno de metropolizao; b) a estratgia global de uso e ocupao do solo sob o ponto de vista econmico e social consiste na descentralizao das atividades do ncleo central, mediante a criao dos plos de adensamento, expandindo estas atividades aos municpios limtrofes;
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c) a vinculao entre o modelo de transporte e o uso do solo exige que os plos se interliguem por corredores de transportes rpidos; d) os corredores de adensamento so definidos como reas de maior concentrao de populao e atividades, caracterizando-se por sua marcada destinao a usos diversificados (comrcio, servios, residncias e indstrias de baixo ndice poluidor) com incentivos de uso misto. Estas leis n 5 122-A, n 5 151 e n 5 161 avanam em relao anterior pela exigncia de adequao Legislao Estadual de Parcelamento do Solo, pela discriminao dos corredores de adensamento e das atividades, e criao do lote mnimo em todas as zonas, flexibilizando a aquisio de terrenos para a populao mais desfavorecida. Quanto ao Sistema Virio Bsico, caracterizado pelos dois tipos de rede, permanecem a rede radial concntrica e a rede ortogonal. A primeira decorrncia do carter polarizador da cidade e a segunda procede da expanso da ocupao dos espaos entre as vias de penetrao e de interligao dos plos, para fins residenciais. Na anlise da expanso urbana pode-se perceber que o discurso competente da cidade ideal do plano no se realiza, mas as normas regidas pela legislao atendem a lgica do mercado imobilirio, provocando a perda do patrimnio coletivo, das relaes espaciais, rompendo-se os laos consolidados de sociabilidade. Alm de comprometer a qualidade espacial, priva a sociedade das reas de valor simblico, dos espaos de lazer, dos locais de encontro e sociabilidade. Desse modo, as legislaes interferiram no modo de vida da populao e na diviso socioespacial, promovendo uma valorizao

diferenciada entre as reas da cidade. 7.4 O PLANO DE DESENVOLVIMENTO INTEGRADO DA REGIO

METROPOLIATANA DE FORTALEZA E A EXPANSO URBANA ENTRE 1972 E 1992 Vivencia-se neste perodo intensas mudanas econmicas, sociais, polticas e culturais no Pas, propiciadas pela modernizao de parte do territrio, criando as condies favorveis ao capital corporativo e internacionalizao da economia. O papel dos fluxos financeiros foi importante

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na reestruturao do espao mediante a conjugao de financiamentos nacionais e internacionais, principalmente em obras de infra-estrutura (energia, rodovias, aeroportos). Em Fortaleza consolidou-se uma reestruturao socioespacial, de natureza intra-urbana e inter-metropolitana. Intra-urbana mediante expanso das atividades comerciais e servios, ocupando os corredores de atividades, consolidando a descentralizao e a intensificao da verticalizao em parte da cidade. Do ponto de vista inter-metropolitano, em decorrncia da institucionalizao da Regio Metropolitana de Fortaleza e da criao da Aumef, novo rgo de planejamento. Agora, em escala metropolitana, este novo rgo vai desempenhar um papel na consolidao da incipiente metropolizao da cidade. As estratgias polticas implementadas eram de carter preventivo, de forma a evitar problemas futuros e tinham como idias-base a descentralizao industrial e a poltica habitacional. O contexto poltico e econmico no perodo de vigncia do Plandirf induziu consolidao da Regio Metropolitana de Fortaleza, mas de forma incompleta, restrita as obras de integrao virias sem polticas de descentralizao de servios, impedindo uma cooperao e integrao simtrica entre os municpios na dinmica da aglomerao. Neste perodo, a populao de Fortaleza passa de 857 980 habitantes, na dcada de 1970, para 1 307 611, em 1980, e 1 767 637, em 1990. Diferente das dcadas anteriores percebe-se um decrscimo na taxa de crescimento relativo da populao, em Fortaleza, que apresenta na dcada de 1970 52,4 % e na seguinte, 35,0%. Como salientado, a institucionalizao da RMF e, em conseqncia, a implementao de polticas de consolidao dos distritos industriais, em Maracana e Caucaia, e a implementao da Poltica Nacional de Habitao pelo BNH, destinada s camadas populares, cujos conjuntos habitacionais foram construdos nos municpios limtrofes de Fortaleza, redirecionaram os fluxos migratrios. Em Fortaleza sobressaem os seguintes agentes hegemnicos: o Estado (governo federal, estadual e municipal), com papel mais dominante, a elite ligada economia agroexportadora (castanha de caju e lagosta), os grupos industriais vinculados s indstrias tradicionais pautadas em novas tecnologias

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(txteis, oleaginosas, minerais)64, os empresrios da construo civil, os incorporadores, especuladores imobilirios e empresrios do turismo e a populao . Pela leitura do (Mapa 22), da Sntese Diagnstica do PDDUFOR (1992), e pelas aes realizadas pelos governos federal, estadual e municipal, pode-se perceber os vetores de expanso urbana, entre 1972 e 1992. Estes documentos atestam expressiva conurbao, entre os municpios limtrofes, em especial acompanhando os vetores virios regionais BR-020, CE-85, CE-65, de conexo com Caucaia, Maranguape, Maracana, que apresentam uma maior integrao fsica (viria e transportes) e por uma intensa mobilidade resultante de fluxos pendulares, habitao e trabalho. As polticas metropolitanas promoveram uma integrao assimtrica entre os municpios componentes da RMF, caracterizada pela reafirmao da cidade-ncleo, onde est a maior concentrao de populao, de servios e de atividades especializadas e modernas, mantendo fortes disparidades em relao aos demais municpios. Como durante o governo militar as decises e recursos eram centralizados na esfera federal, submetidos s suas ideologias, enquanto a operacionalizao era concertada entre as esferas estaduais, metropolitanas e municipais, portanto, sem qualquer autonomia local. Ainda mais, a populao reservava-se um papel limitado ou quase nulo nas decises. Para Santos (1996), os setores estratgicos de modernizao eram o dos transportes e o das comunicaes, aos quais caberia a funo panptica do territrio e a disseminao das relaes capitalistas no setor industrial e na agricultura. Ao se reportar s idias de Jean-Michel Roux sobre as transformaes no territrio, que segundo o autor so influenciadas pelo sistema econmico, pelos modelos ideolgicos de desenvolvimento e pela modernidade mediatizados pela ao do Estado, Santos afirma:
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Segundo estudo de Amora (2005), as mudanas na dinmica industrial, a partir de 1960 estendendo-se at 1980, tiveram impacto significativo nas relaes econmicas e espaciais, gerando novos fluxos e exigindo novos arranjos espaciais. Conforme periodizao estabelecida pela autora, esta segunda fase de industrializao do Cear acontece sob as diretrizes das polticas implementadas pela Sudene, na qual se destacam dois setores, os produtos manufaturados e os beneficiados. A produo de manufaturados passa a destinar-se ao consumo nacional quando anteriormente era absorvida pelo comrcio local e regional, enquanto os produtos beneficiados compem a pauta de exportao. A partir de 1980, inaugura-se outra fase, quando a conduo do desenvolvimento passa da esfera federal ao governo estadual, aliada s elites econmicas locais. As estratgias concentram-se em trs vetores de desenvolvimento: turismo, agronegcio e industrializao.

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Possui um quase monoplio das reflexes sobre o planejamento do territrio, controla diretamente uma parte essencial dos investimentos mais determinantes da organizao do espao e rene todas essas decises em uma rede de regulamentos e de justificaes que apenas ele pode entender (1996, p.108).

Na opinio de Santos (1996), o arranjo espacial das cidades definiase pelo seu papel na reproduo das relaes capitalistas, em razo do tamanho e da localizao, e se realizava de acordo com as funes hegemnicas submetidas ao projeto nacional e articuladas s funes no hegemnicas marcadas pelas relaes mercantis. Nesta perspectiva, Santos (1996, p.108) assevera: a cidade se define segundo modalidades dessas combinaes dependentes do grau de desenvolvimento regional e da amplitude da respectiva diviso territorial do trabalho. Em Fortaleza, por ocupar uma situao perifrica e apresentar fraco desempenho econmico no contexto brasileiro, a introduo de tcnicas pelos agentes pblicos e privados (como infra-estrutura, novas tipologias

arquitetnicas etc.) atendia ao carter da urbanizao cada vez mais corporativa, caracterstica da cidade do capital monopolista e oligopolista. Nesse sentido, os programas arquitetnicos passaram a priorizar os interesses oligopolistas alinhados produo nacional e internacional, principalmente os interesses americanos. So exemplos as habitaes multifamiliares, shopping centers, malls, cadeias de supermercados, alterando as formas tradicionais dos pequenos comrcios explorados por grupos locais. As orientaes tcnicas dos programas eram padronizados, submetendo-se os problemas locais s lgicas nacionais. Mesmo em razo dos planos setoriais no terem sido realizados conforme exposto no documento, nem o Plandirf ser reconhecido como plano de governo, confirmando a hiptese deste trabalho, sua elaborao permitiu o acesso s fontes de recursos e programas federais os quais viabilizaram a expanso da cidade. A combinao das aes pblicas e particulares possibilitou o crescimento e a densificao da periferia urbana, a verticalizao da orla martima e dos bairros situados a leste, Aldeota e Meireles, a

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descentralizao das atividades de servios e comerciais, ao longo dos corredores de atividades, e a deteriorao da rea central. Quanto realizao dos objetivos substantivos do Plandirf, o Estado, na esfera federal, teve um papel-chave embora a ao de natureza estrutural, mediante implementao de uma poltica de descentralizao industrial baseada na criao dos micropolos de desenvolvimento, no tenha sido efetivada. A atuao do governo federal visou o reforo da reproduo das relaes capitalistas intermediando as condies institucionais e financeiras,

principalmente para o crescimento do setor da construo civil e para a ampliao da esfera do consumo material e imaterial. A poltica habitacional implementada pelo BNH com os recursos do Fundo de Garantia dos Trabalhadores (FGTS) dinamizou as atividades de construo e o mercado imobilirio em Fortaleza, destinadas aos diferentes agentes, desde a habitao unifamiliar multifamiliar e os conjuntos habitacionais (Mapa 22). Conforme Santos (1996, p. 122), o governo tem agido de forma direta na produo de problemas urbanos: Na verdade, esse banco tornou-se, em primeiro lugar, o banco da cidade, a instituio financeira para melhor exercer seu papel na fase do capital monopolista que se estava implantando. As medidas federais propiciaram o fortalecimento das empresas construtoras existentes, dinamizaram os escritrios de engenharia e arquitetura, e o setor tornou-se mais corporativo. Os agentes financeiros pblicos,

inicialmente Cohab e, ps 1979, a Proafa, em razo de mudanas nas estratgias das polticas de moradia popular, foram preponderantes no financiamento do setor da construo civil. O Estado articulado s empresas privadas teve papel-chave na economia local. Contraditoriamente, segundo Santos (1996, p.111), do ponto de vista sociopoltico agravou-se a problemtica urbana:

O prprio poder pblico torna-se criador privilegiado de escassez; estimula, assim, a criao de vazios dentro das cidades; incapaz de resolver o problema da habitao, empurra a maioria da populao para as periferias; e empobrece ainda mais os pobres, forados a pagar caro pelos precrios transportes coletivos e a comprar caro bens de consumo indispensveis e servios essenciais que o poder pblico no capaz de oferecer.

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Em razo da dinamizao e da oligopolizao do setor financeiro, foram construdas sedes e agncias dos bancos federais, como as sedes da Caixa Econmica, do Banco do Nordeste e do Banco do Brasil, na rea central, e tambm se ampliaram as agncias dos bancos pblicos e particulares. Nos bairros mais dinmicos disseminaram-se agncias, consolidando a

descentralizao dos servios e comrcios, localizados em corredores de atividades das vias arteriais. Em Fortaleza, diante do fraco desempenho do setor produtivo, o reforo do capital financeiro foi fundamental ao impulso das atividades imobilirias e da construo civil. Na esfera estadual, as aes institucionais reforaram as tcnicas de modernizao administrativa, instrumentos de gesto marcados pela

centralizao do governo federal cuja articulao entre as esferas de governo se realizava por canais administrativos e burocrticos, nos quais eram

fundamentais a realizao dos planos de governo. Durante a vigncia do Plandirf, foram elaborados: o Plano de Governo do Estado do Cear (Plagec) (1971-1975), na administrao de Csar Cals, o Plano de Desenvolvimento do Cear (Plandece) (1975-1979), no governo Adauto Bezerra, o Plano e Metas Governamentais (Plameg) II, na segunda gesto de Virglio Tvora (1979-1983), o Plano Estadual de Desenvolvimento (Planed) (1983-1987), no governo Gonzaga Mota e o Plano de Mudanas (1987-1991), no governo Tasso Jereissati. No governo Csar Cals, foram construdas obras de grande porte, a maioria destinada ao incentivo das atividades tursticas, tais como: o Centro de Convenes, o Centro de Turismo do Estado (Emcetur) com o teatro e concluso do Terminal Rodovirio Eng Joo Tom, reforma do Theatro Jos de Alencar, a implantao do Museu de Arte e Cultura Populares e da Biblioteca Pblica, e a inaugurao da primeira etapa do Estdio Castelo. Os servios de energia so unificados na Companhia Energtica do Cear (Coelce), pela Lei 9 477 (5.07.1971) e os de saneamento (gua e esgoto), na Companhia de gua e Esgoto do Cear (Cagece), pela Lei n 9 499 (2.12.1971). Foi criada a CohabCE pela Lei 9 557 (2.12.1971), instituio promotora da poltica habitacional que erradicava as favelas da rea central, nos estados e municpios. So realizadas

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obras virias no espao intra-urbano, as avenidas Leste-Oeste, Aguanambi, Jos Bastos e Borges de Melo, com impactos em escala regional. No governo subseqente de Adauto Bezerra foram realizadas obras virias de impacto regional como o Anel Central, constante da proposio do Plandirf, que interliga as BRs 116, 122, 020 e 222. Nesta ocasio, a obra de maior vulto foi a implantao do sistema de esgoto sanitrio, formado pelos interceptores ocenicos, leste e oeste, com 150 km de rede coletora, pelo Emissrio Submarino e pela Estao Elevatria, beneficiando 500 mil habitantes. Na segunda gesto de Virglio Tvora h uma tentativa de consolidao e expanso industrial com a definio de dois distritos industriais na Regio Metropolitna (Maracana e Caucaia). Na rea do turismo foi criada a Central Cearense de Artesanato (Ceart), e realizada a ampliao e internacionalizao do Aeroporto Pinto Martins. A administrao de Gonzaga Mota (1980-1985) representa um momento de transio poltica para redemocratizao do Pas. Para atender este novo contexto, houve um redirecionamento das estratgias e da metodologia dos planos de desenvolvimento econmico, comprometidos com o aperfeioamento do sistema de planejamento e das formas de legitimao. Fator significativo neste redirecionamento foi o recrudescimento dos

movimentos populares decorrentes de estratgias para a participao de comunidades e grupos de opinio do Estado, mediante um processo de consulta e negociao. Este foi o primeiro governador legitimado pelas urnas depois do perodo militar de 1964-1985. No Cear foi um momento de ruptura poltica com os denominados coronis, representados por Virglio Tvora, Csar Calls Neto e os irmos Bezerra. Neste governo, tambm foi privilegiada a ao planejada por intermdio do Planed, elaborado em 1983 com o apoio financeiro da Secretaria de Articulao com Estados e Municpios, do Ministrio do Planejamento. O fato novo era a idia do planejamento comunitrio e participativo, critrio social na anlise dos investimentos pblicos e flexibilidade nos instrumentos de planejamento. A habitao ainda permanece como setorchave da reproduo ampliada do capital, complementada pelo incentivo ao setor industrial, promoo do setor tercirio e do artesanato, priorizando o turismo.
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Segundo os estudos, as aes do governo do Estado de maior impacto na reorganizao urbana foram de duas naturezas: uma relativa reorganizao do aparato do Estado e fortalecimento do setor financeiro e a outra referente s obras de infra-estrutura e equipamentos urbanos. A primeira, pela criao de instituies importantes na implementao das polticas urbanas, por exemplo: a Fundao do Servio Social de Fortaleza, a Fundao Programa de Assistncia s Favelas da Regio Metropolitana de Fortaleza e os j mencionados, Cohab, Fundao Programa de Assistncia as Favelas da RMF (Proafa) e Aumef, que tiveram impactos intra-urbano e intrametropolitanos. Quando conveniente, o Estado utilizava-se da racionalidade tcnica e administrativa mediada pelos planos para fins de legitimar suas aes. Ao serem apropriados, os espaos produzidos pelo Estado atendem s contingncias das correlaes de foras locais, organizadas em torno de interesses do capital, da indstria da construo civil e do setor imobilirio, reforando a hegemonia econmica destes grupos. A construo de equipamentos de grande porte, como o Centro Administrativo, no Cambeba, no quadrante sul, cujo acesso era o eixo virio expresso formado pela avenida Washington Soares e a rodovia estadual CE040 e a BR-116, trata-se de uma experincia vivenciada em outras cidades brasileiras. Projeto monumental, sob os princpios da vertente funcionalista, implantada em ampla rea verde e resguardada, concentrando todas as atividades governamentais, alm da facilidade de acesso de automvel, possibilitaria maior integrao e controle das atividades. A deciso poltica do governo estadual objetivava dar condies adequadas ao funcionamento das atividades administrativas. Suas justificativas estavam relacionadas ao

crescimento do aparelho governamental, ao congestionamento das cidades e centralizao administrativa. Localizado em rea pouco adensada, distante da rea central, sem transporte coletivo, de difcil acessibilidade s camadas populares, no pareceu uma deciso conveniente. O terreno foi negociado com a Incorporadora Patriolino Ribeiro (Incorpa), prtica corrente entre governo e proprietrios de terra, em Fortaleza. Esta prtica atende aos interesses dos proprietrios, pois a rea a ser dotada de infra-estrutura e servios cria vazios urbanos valorizados para futuros loteamentos, fato confirmado posteriormente.
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Desse modo, a localizao atendia a interesses polticos e econmicos, valorizando o patrimnio privado s custas dos recursos pblicos. A instalao de algumas outras entidades, j referidas, como o Centro de Convenes, a Imprensa Oficial e a Academia de Polcia, no bairro gua Fria, produtos de negociao semelhante, promoveram a expanso da cidade na direo sudeste. Favorecida pelos rgos pblicos e os financiamentos para a casa prpria pelo BNH desde a dcada de 1970, parte das elites transferiu-se para este bairro, polarizando atividades comerciais e de servios. Como medidas relativas tanto ao setor financeiro estadual do mesmo modo que o setor federal e privado, destaca-se a construo da sede do Banco do Estado do Cear (BEC)65, localizada na zona central, e de outras agncias bancrias disseminadas nos bairros. As aes do governo municipal na produo do espao no seguiram as diretrizes do plano, mas atenderam as estratgias nacionais, traduzidas nas polticas e nos planos dos governos estadual e federal, confirmando a hiptese defendida neste trabalho. Para consecuo dos objetivos, como salientado, as medidas de incentivo, financeiros favoreceram os grupos empresariais, principalmente os do setor da construo habitacional, e as grandes empreiteiras de obras pblicas. O impacto intra-urbano seletivo atingiu os bairros da elite, Aldeota, gua Fria, Dionsio Torres; os bairros dos segmentos sociais mdios, Papicu, Ftima, Monte Castelo; e os bairros populares, os

conjuntos habitacionais situados na periferia, ao longo dos eixos virios (avenida Bezerra de Menezes e Mr. Hull) e no eixo virio da avenida Jos Bastos. Consoante os planos estaduais e regionais, o Plandirf compartilhava uma viso desenvolvimentista, objetivava reduzir a disparidade intra-estadual e intrametropolitana. No entanto, constituiu apenas uma carta de intenes sem realizaes. Tinha como base a poltica urbana via intensificao do processo de industrializao, consolidando o parque existente e a promoo do turismo e das atividades artesanais. No perodo da gesto do prefeito Vicente Fialho foram

implementadas vrias obras do sistema virio, sob a orientao do Plandirf. As

65

O projeto da Agncia-Sede do BEC foi objeto de concurso pblico, do qual saiu

vencedor o escritrio do arquiteto Neudson Braga.

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prioritrias concerniam infra-estrutura, no intuito de atender s demandas de expanso da malha urbana com impactos regionais. Em relao ao sistema virio, sobressaem as obras consorciadas com o governo do Estado, j referidas, consolidando os corredores de atividades destinadas s atividades comerciais e servios. A gesto subseqente, de Evandro Aires de Moura, seguiu as diretrizes do Plano de Ao Municipal (PAM). Segundo Ribeiro (1995), este plano integrava 91 projetos, 38 dos quais de carter especial. O objetivo destes projetos era propiciar o desenvolvimento integrado, mediante humanizao do espao urbano, promovendo a qualidade de vida da populao. Partia-se de um diagnstico da situao do municpio e apontavam-se dois eixos principais de ao: intra-urbano e intra-regional. O diagnstico apresentava um quadro desalentador, relacionado populao carente: populao favelada em torno de 205 000 pessoas; 280 400 habitantes na faixa de 7 a 18 anos com apenas 105 000 absorvidos pela rede educacional, apenas 6% da rea urbana de Fortaleza dispondo de rede de esgoto; e alto ndice de mortalidade infantil de crianas abaixo de 1 ano de idade (46% de bitos). O primeiro eixo consistia em aes de impacto intra-urbano de natureza fsica (limpeza pblica, sistema virio, urbanizao e ajardinamento); e o segundo era de mbito estrutural com impacto regional e cunho assistencialista: sade, educao e cultura, desportos, promoo social e abastecimento. No campo do urbanismo, as aes priorizavam o sistema virio, com vistas integrao e dos mecanismos de crdito, que abriam fronteiras para o capital imobilirio e do setor da construo civil e minoravam as condies de trfego: abertura do prolongamento da avenida Santos Dumont, ligando a Aldeota Praia do Futuro; da avenida dos Expedicionrios, at o Conjunto Jos Walter; da rua Carapinima, facilitando o acesso avenida Jos Bastos e

favorecendo a ligao do Centro com a zona sul da cidade; da avenida Antnio Sales, realizando a ligao do Centro com a zona leste, Universidade de Fortaleza, Centro de Convenes, Imprensa Oficial etc. Ao viabilizar a consolidao dos anis virios, o plano realizava a conexo interbairros, como: a concluso da primeira etapa da avenida urbanoperifrica (quarto anel virio),

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interligando os bairros de Parangaba, Boa Vista, Passar, Castelo e Cajazeiras. Ainda nesse perodo, foram criados os centros sociais urbanos, implementados pela prefeitura, os quais disponibilizavam espaos para atividades esportivas, ento ttica de controle e disciplinamento efetivado pelas autoridades pblicas. A criao destes plos de lazer refletia a ideologia do governo militar, visando canalizar as insatisfaes sociais diante da grave situao de pobreza e da inexistncia de receitas municipais para enfrent-las. Como estratgia da administrao municipal para fins de angariar recursos, foi criado o Balco de Projetos revelia do Plandirf. Os projetos significavam a alternativa de insero nos programas do governo federal e visavam obter recursos para a realizao das obras. Outras aes do ponto de vista institucional foram a criao da Empresa de Urbanizao de Fortaleza (Emlurb), pela Lei Municipal n 4 255, 1.10.1973, com a competncia de executar programas e obras nas reas urbanas. A Emlurb era uma entidade de competncia financeira municipal (podia adquirir e alienar por compra e venda, desapropriar imveis, realizar financiamentos e outras operaes de crdito e celebrar convnios com entidades pblicas e privadas). Revelava o intuito de desburocratizar a administrao e agilizar as aes do governo municipal. Segundo estudo de Ribeiro (1995), as aes da Emlurb enquadramse nas diretrizes da poltica de desfavelizao, do governo federal. Representam, portanto, uma ideologia estetizante e higienizadora realizada mediante uma poltica de erradicao de atividades informais e de favelas, das reas valorizadas da cidade. O Programa de Recuperao das Cinzas um exemplo, na rea denominada Curral, localizada no litoral norte, prximo rea porturia, tradicional zona de prostituio, com o deslocamento da populao para o Mucuripe. Da rea central foram retirados os bares e penses, que eram pontos de meretrcio. Na avenida Leste-Oeste, a populao foi erradicada da rea compreendida entre a rua Braga Torres e o Morro Santo Incio e, posteriormente, houve a comercializao dos terrenos valorizados. As tentativas de expulso dos moradores das dunas da Praia do Futuro e do Papicu, bairros
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localizados na rea leste, e tambm na avenida Jos Bastos, eixo de expanso da cidade, desencadearam conflitos e presso dos segmentos populares. Fato significativo foi a agilizao de medidas de fiscalizao, fazendo cumprir as exigncias do Cdigo de Obras e Posturas, Lei n 5 530 de 17.12.1981, quanto construo de muros em torno dos terrenos que, alm de evitar o acmulo de lixo, protegia contra invases. Outra iniciativa foi o Projeto Cura, de mbito nacional, caracterizado como uma ao de impacto social e econmico que objetivava dotar de infraestrutura e servios as reas chamadas de ocupao rarefeita. Ainda na gesto de Evandro Aires, a Secretaria de Obras Pblicas (Suop) providenciou a retirada das barracas de lanches e bebidas localizadas ao longo da avenida Beira-Mar, e extinguiu o comrcio informal. A gesto do engenheiro Luiz Gonzaga Marques, de carter interino, corresponde administrao estadual de Virglio Tvora. Naquela ocasio, a Lei de Uso e Ocupao do Solo, n 4 486/75, elaborada na gesto de Vicente Fialho, questionada. A proposta de reviso, j referenciada, resultou na Lei n 5 122-A, aprovada no governo subseqente, em 13.3.1979, pela Cmara Municipal. Na administrao de Lcio Alcntara, fato relevante foi a adoo do planejamento como instrumento de gesto. Embora coincida, temporalmente, com a administrao estadual de Gonzaga Mota, o Plameg-Fortaleza foi elaborado seguindo as diretrizes do Plameg II, plano do governo anterior, de Virglio Tvora. O Plameg-Fortaleza forneceu um amplo diagnstico da cidade, elaborado pela equipe tcnica da Prefeitura, mediante dados relativos a uma reconstituio histrica e a um quadro atual da cidade. Nesse diagnstico, identificava-se o binmio urbanizao/periferizao decorrente do fluxo migratrio, resultado na alta concentrao da populao na rea urbana de Fortaleza margem do mercado de trabalho e dos benefcios do desenvolvimento econmico-social. Conforme os estudos, as conseqncias socioespaciais deste fenmeno traduzem-se nas formas de uso e apropriao do espao, tais como: a) segregao socioespacial;

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b) carncia de infra-estrutura urbana (drenagem, saneamento bsico), insuficincia de espaos pblicos, principalmente

relacionados ao lazer; c) degradao ambiental e dos recursos hdricos; d) insuficincia dos servios de transportes e de limpeza pblica. Do ponto de vista estrutural, o Plameg-FOR baseia-se em uma poltica urbana centrada em trs eixos: a) consolidao do suporte econmico do municpio e de sua vocao funcional no contexto da RMF, para a promoo e desenvolvimento do Estado do Cear; b) disciplinamento do uso e ocupao da rea urbana e de expanso do municpio, para proporcionar melhores condies de vida sua populao; c) coordenao dos investimentos pblicos (municipais, estaduais e federais) e a orientao dos investimentos. Nesse contexto foi institudo o Frum Adolf Herbster, mediante o Decreto n5 496, de 17.10.1979, organizado pela Superintendncia de Planejamento do Municpio com o apoio do governo do Estado. Por um lado, este evento foi um passo significativo para a institucionalizao da atividade e ao mesmo tempo para a legitimao das aes da Prefeitura, no urbano. Por outro, teve um carter inovador ao abrir um espao de debate, entre as diferentes esferas de poder, envolvendo profissionais do quadro administrativo federal, estadual e municipal, da universidade e das entidades de classe. Conforme expressa a sntese do documento, as contradies ficam evidentes:

O Frum de Debates Adolfo Herbster se constitui importante instrumento indutor da implementao necessria e crescente de um sistema de administrao participativa no mbito do Municpio de Fortaleza, no entanto, no foram includos os setores representativos de uma comunidade, os movimentos sociais organizados (Frum de Debates Adolfo Herbster, 1980,

p.13). A primeira verso, de 1980, foi realizada no perodo de 23 a 25 de abril, sobre o tema Estudo e Avaliao da Legislao Bsica do Plano Diretor Fsico; a segunda, em 1981, nos dias 13,14 e 15 de abril, sobre o tema Preservao de Componentes do Espao Natural em reas Urbanas; e a

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terceira, em 1982, centrou-se em Transporte Urbano: Realidades e Perspectivas para Fortaleza. No primeiro Frum, a contribuio dos arquitetos j incorporava o iderio atualizado do Movimento Nacional de Reforma Urbana, em decorrncia da participao do IAB nos movimentos sociais urbanos. A participao objetivava, no entanto, articular as aes dos poderes federal, estadual e municipal e, tambm, privilegiar os setores tcnicos, de forma a legitimar as aes. Subseqentes administrao de Lcio Alcntara, so gestes provisrias como a de Jos Arago e Albuquerque Jnior, engenheiro dos quadros da Superintendncia Municipal de Obras e Viao. As gestes efmeras de Csar Cals de Oliveira Neto e de Jos Maria Barros Pinho deram continuidade s aes das gestes anteriores. No perodo da administrao de Maria Luza Fontenele, a Prefeitura foi representada sob a forma de governo popular, o qual teve imensas dificuldades. Por exemplo, os impasses com o governo do Estado e outros problemas internos impediram de criarem-se condies de alterar as correlaes de foras. Alm disso, no tinha um programa de gesto que inclusse um projeto de cidade social e assegurasse a sua continuidade. O conflito ideolgico permanente com a administrao estadual agravou-se com as dificuldades financeiras do Municpio. Nesta gesto, o Plandirf no serviu de referncia s aes municipais. A ideologia deste plano no estava em sintonia com as exigncias de um governo popular, ficando as aes a reboque dos problemas. Na gesto Ciro Gomes, as aes foram de carter pragmtico e emergencial. A preocupao do gestor consistia na construo de uma nova imagem de urbanidade e modernidade para Fortaleza, por meio de dois projetos- Tapar Buracos em 90 dias e Operao Fortaleza Limpa. A permanncia de apenas um ano e quatro meses como prefeito no impediu que o marketing das pesquisas de opinio o colocasse como o melhor prefeito das capitais brasileiras. Ciro interrompeu sua gesto de prefeito em face da sua candidatura ao governo do Estado (RIBEIRO, 1995, p. 89 e 90). Conforme a mesma fonte, as aes desta gesto, do ponto de vista fsico-territorial, tinham como objetivo alterar a imagem dos bairros, em
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especial a rea central e os principais corredores de atividades, mediante obras de pavimentao, drenagem e viadutos. Inclui-se neste projeto o alargamento da rua Domingos Olmpio, entre as avenidas Aguanambi e da Universidade, e a construo do viaduto da avenida 13 de Maio sobre a Aguanambi (RIBEIRO, 1995). No perodo de 1972 a 1992, o disciplinamento do solo atendeu s diretrizes das legislaes urbanas regulamentadas pelas Leis n4 486 e n5 122-A. Este perodo caracterizou-se por intensa urbanizao marcada pela expanso da malha urbana (Mapa 22), em direo sul/oeste, verticalizao dos bairros Aldeota e Meireles, consolidao da descentralizao das atividades do ncleo central em direo aos eixos virios. A estratgia de descentralizao delineada segue a orientao do Plandirf, e consiste no desenvolvimento dos plos de adensamento dos distritos de Parangaba e Messejana e na implantao dos eixos virios radiais de sada da cidade e ocupao dos corredores de atividades. Em articulao com o Estado, os agentes econmicos

desenvolveram intensas aes, seja por incentivos, seja por medidas legais, que consolidaram uma reestruturao espacial. A configurao espacial assumiu outra forma, evidenciada por maior densidade construtiva e populacional, em tipologias verticalizadas, alterando o contedo das relaes sociais, os fluxos e a dinmica urbana. Tambm, a populao que podemos dividir em duas camadas de mdia e alta renda, foi beneficiada pelo Estado (financiamento e obras) e pelas legislaes urbanas, enquanto as camadas populares foram cada vez mais se distanciando do ncleo urbano em direo periferia. Durante este perodo, os empresrios da construo civil associados aos proprietrios de terra, aos incorporadores e aos empreendedores imobilirios, desempenharam importante papel na expanso da malha urbana, na diviso social do espao e na valorizao artificial entre as reas da cidade. Duas direes de expanso da malha urbana so predominantes: a direo sudoeste, ao longo do eixo da avenida Jos Bastos, via de ligao com o sistema virio regional de Maracana, e a sudeste, nas proximidades da avenida Washington Soares, que se liga com a rodovia estadual CE-040, atualmente Rodovia Sol Nascente.
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Os comerciantes tiveram papel importante na criao de outras centralidades mediante expanso do comrcio em direo aos bairros, ocupando os corredores de atividades, particularmente os da avenida Santos Dumont, no bairro Aldeota, o da avenida Bezerra de Menezes, no bairro Monte Castelo, e o da avenida Gomes de Matos, no Montese. Os grupos empresariais ligados ao comrcio participaram na implantao de cadeias de treze supermercados do Grupo So Jos (famlia Ximenes) e supermercados e magazines do Grupo Romcy. Nesta ocasio, foram implantados os primeiros shopping: centers, Center Um, em 1973 (famlia Jereissati), bairro Aldeota, Shopping Iguatemi, em 1982, tambm famlia Jereissati, no bairro gua Fria, grupo local que tem uma rede de shoppings no Brasil. Com o surgimento destas corporaes comerciais, os comrcios locais foram desarticulados e passaram a predominar nos bairros das camadas de mdia renda e popular. Em iniciativa individual, coletiva ou empresarial, os profissionais liberais tiveram influncia na descentralizao da cidade mediante a implantao de servios nos corredores de atividades como: Hospital Infantil Silva Teles, Gastroclnica, Hospital Batista, Hospital Cura D Ars, no bairro Aldeota, Hospital Antnio Prudente, no Centro, colgios, escritrios, clnicas mdicas. Ainda em relao influncia na expanso urbana de Fortaleza, sobressai a populao na construo de residncias unifamiliares, mediante uso do programa de financiamento da casa prpria. A participao dos arquitetos foi efetiva na realizao de projetos filiados s correntes funcionalistas e brutalistas, principalmente nos bairros Aldeota, Meireles, Papicu, Dionsio Torres, e alguns no bairro de Ftima. As ocupaes informais tambm proliferaram e se espalharam nas reas de proteo dos recursos hdricos e em espaos pblicos, ruas, praas e terrenos. Ao mesmo tempo, os conjuntos favelados existentes foram adensados e ocuparam as reas no entorno dos conjuntos habitacionais. Segundo Silva (1992), nas brechas da poltica de ao integradora determinada pelo governo federal, os movimentos sociais urbanos assumiram certa organicidade. Assim para o autor, a resistncia dos moradores contra a tentativa de erradicao das favelas da avenida Jos Bastos, das Placas e Lagoa do Corao, fortaleceu o movimento dos bairros e deu-lhe novo estatuto. Nesta ocasio, houve o envolvimento da sociedade civil e foi discutida a
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reordenao do movimento, incorporando a histria da vida cotidiana da populao. Para Silva (1992), foi significativo para o movimento o apoio de vrias entidades- AGB, IAB-CE, Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), Associao dos Socilogos, Diretrio Central dos Estudantes (DCE),

Arquidiocese de Fortaleza e polticos dos partidos de oposio. Conforme o autor, a ordem planejada e integrada na qual estava includo o Plandirf teve de ceder e abrir espao de negociao, mediatizada pelos meios de comunicao que, publicando matria a respeito, deram-lhe maior visibilidade. Isto significou uma mudana de contedo dos movimentos sociais, e conferiu um perfil poltico s lutas urbanas, por meio da conquista da identidade na viso do outro, poder pblico (SILVA,1992). Este evento interferiu nas mudanas de orientao das polticas de habitao popular, e resultou na criao do Proafa. Naquele momento, algumas tentativas foram significativas, segundo o estudo de Silva (1992), relativo aos Encontros Interbairros realizados a partir de 1977, e aos Encontros Regionais de Experincias Comunitrias da Sade, em 1978, indicando uma tendncia de unificao do movimento. Como

desdobramento, foi instituda a Unio das Comunidades, formada pelos moradores do Bom Jardim, Nova Esperana, Cajueiro Torto, Bela Vista, Conjunto Palmeiras, So Cura d`Ars e pela Comisso da Favela Jos Bastos. A consolidao desta proposta foi ensejada em 1981, quando se realizou o I Congresso de Entidades de Bairros, que formalizou a criao de uma Comisso Pr-Federao de Bairros, consolidada em 1982 durante o II Congresso de Entidades de Bairros. Em 1984 foi realizado o III Congresso de Entidades de Bairros, no entanto sem afirmao da unificao do movimento. Outras organizaes foram importantes na ampliao dos movimentos em torno das lutas urbanas como as Comunidades Eclesiais de Base, a Critas e o Movimento em Defesa dos Favelados. Naquele perodo, as aes dos governos federal, estadual e municipal, de acordo com as diretrizes nacionais, integravam os programas que asseguravam incentivos e investimento em dois setores bases: indstria e habitao. Diante destas mudanas, a cidade adquiriu outra configurao territorial: o subcentro da Aldeota absorveu as atividades de servios e comrcio da rea central, e ocupou os eixos virios arteriais das avenidas Santos
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Dumont, D. Lus, Baro de Studart, Desembargador Moreira, Senador Virglio Tvora (antiga av. Estados Unidos). A Luos promoveu a ocupao dos corredores de adensamento e de atividades cuja densidade era definida pela relao entre fluxo e uso do solo. Tais critrios norteadores, entretanto, baseados em valores quantitativos para definir os ndices de aproveitamento e taxa de ocupao, no consideram os valores espaciais, estticos e simblicos, fundamento das teorias urbansticas. Esvaziado das funes cvicas e culturais, o centro da cidade deixou de ser o espao-mor da sociabilidade, passando a no representar e integrar os segmentos sociais. Segundo Santos, a ideologia das prticas da planificao urbana da cidade corporativa tem um carter predominantemente tcnico, parcial, segmentado, sem captar a totalidade. O planejamento urbano caracterizado pelo privilgio do desenvolvimento econmico em detrimento do sociopoltico, no assegura os direitos da cidade e os interesses da populao. Afirma tambm que o territrio nacional da modernidade formado por subespao submetido a uma nova lgica de regionalizao em que a regio deixa de ser produto de solidariedade orgnica localmente tecida, para tornar-se resultado de solidariedade organizacional (SANTOS,1996, p.113). Assim, as aes dos governos federal, estadual e municipal estavam alinhadas ao projeto nacional de desenvolvimento econmico, de intensificao da modernizao capitalista, marcada pela presena do capital internacional de controle da elite. Na perspectiva analtica de Ribeiro (1996) e Cardoso (1996), as aes modernizadoras, neste perodo, constituem um recurso para gerar mecanismos de representao e distino das elites, e visam criar uma imagem da cidade que traduz o iderio das elites, em conformidade com os modelos europeus. Mais importante ainda foi o impacto socioespacial e econmico com a formao do aparato institucional para viabilizao do plano, pois dinamizou o setor da construo civil, ampliou o consumo do automvel particular e introduziu novos agentes nas prticas urbanas e empresariais. Definida por um saber supostamente tcnico, a expanso da cidade realiza-se pela fora da articulao das aes das quatro esferas do governonacional, estadual, metropolitano e municipal-referendada pela centralizao do poder, cujos gestores pblicos so indicados e no representam o estado de
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direito. Nesse quadro, as estratgias polticas do governo militar viabilizaram a ordem planejada, da qual o Plandirf faz parte no como plano de governo, mas instrumento burocrtico para fins de atender a racionalidade tcnico-cientfica, alinhada reproduo das relaes capitalistas mundiais, opo de ordem poltica que aprofundaram os problemas sociais e espaciais.

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8 OS PLANOS DE DESENVOLVIMENTO URBANO E A METRPOLE DE DUAS FACES: COMPETITIVA E INFORMAL

A redefinio do planejamento urbano acontece quando a vertente sob a orientao do Serfhau66, fundada na viso sistmica, de vis tecnoburocrtico e desenvolvimentista, entra em declnio, na dcada 1980. Dois elementos so questionados quanto relao entre tcnica e poltica: o projeto de cidade, associado ao modelo de desenvolvimento pautado na modernizao conservadora, produtor de desigualdades e concentrao de riqueza e poder, e os planos diretores fsico-territoriais tcnico-normativos submetidos

racionalidade instrumental. No Brasil, a partir da dcada de 1980, surgem outras alternativas s prticas tradicionais do planejamento urbano, e destacam-se trs linhas dominantes: plano estratgico, plano diretor redistributivo e os projetos urbanos, independentes ou como desdobramentos destes planos. O Plano Diretor, sob as diretrizes da Constituio de 1988, denominado de redistributivo ou politizado pelos estudiosos do assunto, constitua uma exigncia legal, que redefinia a relao entre tcnica e poltica no campo do planejamento urbano. Deste modo, a ascenso de outra vertente no significou mudana paradigmtica, mas uma alternativa s vertentes modernas ao incorporar o iderio atual do MNRU. Esta vertente de carter redistributivo dos benefcios urbanos emergiu do contexto da redemocratizao, propiciado pela

efervescncia da mobilizao social, que ampliou os espaos para a manifestao popular. Como salientado, o centro-sul do Pas teve maior participao e ingerncia nas discusses em torno da Constituio. Novas temticas, novas tcnicas de ao, novas escalas de articulao e novos agentes redirecionam as vises sobre a urbanizao e a ao do Estado sobre o urbano. A vertente redistributiva adquiriu corpo graas ao recrudescimento do Movimento Nacional de Reforma Urbana, propalado pelas alas progressistas dos intelectuais e pelos movimentos sociais. Tais movimentos tiveram sua
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O Serfhau, a partir de 1967, passa a desenvolver uma poltica de incentivo s prefeituras para que elaborem planos de desenvolvimento local integrado. Entre seus objetivos bsicos figurava a modernizao administrativa das prefeituras, principalmente mediante da criao de rgos locais de planejamento.

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primeira expresso na dcada de 1960. Adormecidos no decorrer do governo militar, ocuparam espao na Constituio de 1988. Deles resultaram a aprovao do Estatuto da Cidade, em 2001, as Conferncias das Cidades e a criao do Ministrio das Cidades, em 2002, que tiveram significado como contraposio s polticas pblicas urbanas liberais. Em Fortaleza, os movimentos sociais adquiriram maior organizao, a partir da dcada de 1970, ao incorporarem outras pautas, centrando-se, alm de no direito a terra e moradia, na conquista de outros direitos urbanos. A conscincia dos direitos urbanos ao compor a pauta dos movimentos sociais exerce presses sobre os dirigentes municipais os quais instituem fruns especiais para discusso e veiculao dessas idias. Ao mesmo tempo, os meios de comunicao, principalmente os jornais, passam a promover discusses e abrem espao aos profissionais e entidades de classe. A partir da dcada de 1980, observa-se a efervescncia do carter poltico das entidades profissionais, com posies contundentes sobre a necessidade de mudanas nas prticas urbanas. Como mencionado, esta participao passa a ter mais visibilidade nos seminrios promovidos pela prefeitura, como o Frum Adolfo Herbster que, apesar do carter legitimador das aes do governo local, serviu, juntamente com os meios de comunicao, de importante veculo de conscientizao e de discusso das prticas de planejamento urbano em Fortaleza. Na atuao em defesa da preservao do meio ambiente e de outras questes sobre as legislaes urbanas e ambientais destacam-se a Associao dos Gegrafos do Brasil e o Instituto dos Arquitetos do Brasil- Departamento do Cear. Outra circunstncia de peso poltico foi a eleio de Tasso Jereissati ao governo do Estado. Emergente das lides empresariais, representa novas formas de gesto da coisa pblica, apresentando uma verso de governo concebida como governo das mudanas. Conforme Barreira (2002), vivenciam-se, neste perodo, alteraes e mudanas na estrutura tradicional do poder, que se traduziam na insero positiva da imagem do Cear no cenrio nacional. Na esfera municipal, duas experincias, no final da dcada de 1980, revestem-se de importncia: o denominado governo popular, que teve como prefeita Maria Luiza Fontenele, pertencente aos quadros do Partido dos
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Trabalhadores, alinhado ao MNRU, e, no mandato seguinte, a eleio de Ciro Gomes, aliado de Tasso Jereissati. Estas gestes, embora ideologicamente distintas, imprimem nova forma de fazer poltica, contraposta s prticas polticas dos cognonimados coronis. A gesto de Ciro Ferreira Gomes filia-se ao modelo de mudanas implantado pelo governo do Estado, transposio da viso empresarial administrao pblica que teve como pontos bsicos do projeto: eficincia e competncia na administrao pblica, centralizao das decises e isolamento do gestor em relao classe poltica. Segundo Ribeiro (1995), a nova gesto municipal teve como pressuposto dar ares de modernidade a Fortaleza e imprimir racionalidade mquina administrativa, expressa na austeridade, na desburocratizao e na modernizao administrativa. A elaborao do PDDUFOR, alm de ser uma tentativa de imprimir racionalidade mquina administrativa significava atualizao da prefeitura aos preceitos legais e fiscais, condio de acesso s fontes de financiamento e aos programas nacionais e internacionais. Mesmo sem integrar o programa de governo, enquadrava-se nas atividades de rotina de cunho institucional em prosseguimento promulgao da Constituio Federal de 1988 e da Lei Orgnica Municipal, aprovada em 1990.
A substituio de Ciro Gomes por Juraci Magalhes, poltico ligado s velhas tradies de fazer poltica, no interrompeu o processo de elaborao do PDDUFOR. Deste modo, a elaborao do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Fortaleza surgiu de uma injuno legal referendada pela nova Constituio brasileira. Vale ressaltar que, at ento, as constituies tinham sido omissas em relao s questes urbanas, mas a Carta Magna de 1988 destinou um captulo especfico poltica urbana e indicou outros instrumentos de carter redistributivo.

Como j referido, o caput do art. 182 indica os instrumentos, mas remete a sua regulamentao para uma legislao complementar na esfera federal. Quanto a atrelar a funo social da cidade e da propriedade ao plano diretor, o texto sugere certa autonomia municipal na sua definio. Tal ambigidade levar os setores ligados MNRU a lutarem pela regulamentao destes instrumentos no mbito das Constituies Estaduais e das Leis Orgnicas Municipais. Conforme a Carta Magna de 1988, o plano diretor um dos instrumentos do planejamento fsico-territorial que se funda nos princpios do

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Estado: Como agente normativo e regulador da atividade econmica, ao Estado cabe exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado, (caput do art. 174). Nesta perspectiva, destina ao plano diretor a preservao das funes clssicas do planejamento urbano, sob a mediao do governo municipal, na qualidade de agente regulador e promotor do desenvolvimento. , portanto, um documento executivo e tambm normativo, ao estabelecer as diretrizes das aes das administraes pblicas e o controle das aes privadas. Como gestor central, o Estado exerce a funo de produo e implantao das condies gerais urbanas: criao de normas e diretrizes quanto orientao dos pactos entre os agentes responsveis pela produo e apropriao do meio ambiente urbano. Em Fortaleza, as Constituies Estadual e Municipal- Lei Orgnica Municipal de Fortaleza (LOMF) definiram as metas da poltica urbana estadual e municipal. Esta ltima determinou os indicadores das macrodiretrizes do ordenamento urbano sem, contudo, indicar os instrumentos nem, regulamentlos. Torna-se importante recuperar alguns aspectos do movimento constituinte, pela sua forte influncia no desenlace da elaborao do PDDUFOR, mesmo com as dificuldades colocadas pela participao popular.

8.1 CONSTITUIO ESTADUAL DE 1988 E LEI ORGNICA DO MUNICPIO DE FORTALEZA DE 1989

A Constituio Estadual elaborada em 1988 destina um captulo poltica urbana, nos artigos 288 e 299 sem, contudo, apresentar dispositivos e sanes que regulamentem e assegurem sua aplicao, garantam o desenvolvimento das funes sociais da cidade e reforcem a dimenso poltica do planejamento. O artigo 288 trata da poltica urbana em carter genrico, sem determinar a metodologia da elaborao desta poltica quanto aos agentes e processos de participao: A poltica urbana, executada pelo Poder Pblico Municipal, conforme as diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar

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o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e a garantia do bemestar de seus habitantes. O artigo 289 aborda a execuo da poltica urbana, porm no assegura a sua concretizao: A execuo da poltica urbana est condicionada ao direito de todo cidado a moradia, transporte pblico, saneamento, energia eltrica, gs, abastecimento, iluminao pblica, comunicao, educao, sade, lazer e segurana. A conceituao da funo social da propriedade no fica explcita quando tratada no pargrafo nico: A propriedade urbana cumpre sua funo social, quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade, expressas nos Planos Diretores. A exemplo da Constituio Estadual, a Lei Orgnica do Municpio de Fortaleza destina um captulo poltica urbana e um captulo ao meio ambiente, no ttulo Da Ordem Econmica e Social. Na Lei Orgnica Municipal, elaborada em 1989, o enfoque polticoinstitucional aparece no artigo 2, que estabelece como base da administrao a transparncia, a moralidade, a participao dos muncipes e a descentralizao, contudo, sem apresentar dispositivos que as efetivem nos captulos que tratam da poltica urbana. De forma implcita, a Constituio Municipal trata no artigo 158 da gesto participativa, em referncia exclusivamente ao plano diretor, sem relacionar aos planos plurianuais, as diretrizes oramentrias, o oramento anual e os planos setoriais. Este artigo dispe sobre o plano diretor como o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento urbano e assegura a participao da sociedade civil e dos partidos polticos na sua elaborao. O artigo 160 alude ao processo de planejamento urbano, quando estabelece a criao de uma comisso permanente do plano diretor de desenvolvimento e ligada ao prefeito, que garante a participao exclusiva de entidades representativas de categorias profissionais. O captulo sobre a poltica urbana abrange cinco sees, Do Plano Diretor, Do Saneamento, Dos Transportes Coletivos, Da Habitao, enfatizando a problemtica da habitao e do meio ambiente. A temtica do meio ambiente est associada da habitao, alvo de significativo peso na Carta Municipal.

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Quanto temtica fundiria, est includa nos objetivos da poltica de desenvolvimento urbano, no artigo 149, cuja finalidade assegurar: a urbanizao e a regularizao fundiria das reas faveladas; a preservao de reas de explorao agrcola e pecuria; preservao, proteo e recuperao do meio ambiente natural e cultural; e a criao de reas de especial interesse urbanstico, social, ambiental, turstico e de utilidade pblica. O objetivo precpuo da Lei Orgnica redirecionar a urbanizao, privilegiando as questes ambientais e a regularizao fundiria. As medidas sugeridas, relacionadas ao meio ambiente, referem-se ao desestmulo ocupao de certas reas, em funo dos elementos naturais e das caractersticas de ordem fisiogrfica das reas de risco, necessidade de preservao do patrimnio histrico, artstico, arqueolgico ou paisagstico e, tambm, de reservar reas para cultivo agrcola, hortas e pomares. As medidas relativas ao cumprimento da funo social da propriedade obedecem s disposies do captulo 151, mediante: a

democratizao de acesso ao solo urbano e moradia e a poltica urbana a ser implementada pelo Plano Diretor, de valorizao da terra urbana, que reverteria em benefcio do interesse social e no para fins de especulao imobiliria. Ao estabelecer que o Plano Diretor constitui o principal instrumento da poltica urbana, o artigo 156 estabelece as diretrizes que orientaro o uso e ocupao do solo, localizando as seguintes reas: urbanizao especial, urbanizao prioritria, recuperao ambiental e regularizao fundiria. O artigo 159 dispe sobre as funes sociais da cidade e da propriedade, determinando os instrumentos j indicados na Constituio Federal, sem, entretanto, discriminar mecanismos jurdicos e sanes que assegurassem sua implementao. Apresenta os seguintes instrumentos: imposto progressivo, desapropriao por interesse social ou utilidade pblica, discriminao de terras pblicas destinadas aos assentamentos de pessoas de baixa renda, contribuio de melhoria, tributao dos vazios urbanos. So, portanto, as diretrizes estabelecidas pela Lei Orgnica Municipal que serviram de pressupostos, juntamente com as prerrogativas da Constituio Federal, ao novo desenho do PDDUFOR, com algumas ressalvas. Desta forma, interessa analisar o PDDUFOR luz dos princpios do Movimento Nacional da Reforma Urbana na sua verso promulgada na Carta
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Constitucional de 1988, verificando sua emergncia no contexto histrico de Fortaleza.

8.2 PLANO DE DESENVOLVIMENTO URBANO DE FORTALEZA

O plano foi elaborado por uma equipe tcnica local, sob a coordenao do arquiteto Francisco das Chagas do Vale Sales, formada por tcnicos do Instituto de Planejamento do Municpio67 e da Secretaria de Urbanismo e Obras Pblicas, uma equipe de apoio, tambm pertencente ao quadro municipal, e colaboradores especiais, originados da Associao Tcnica-Cientfica Engenheiro Paulo Frontin, fundao ligada Universidade Federal do Cear. O PDDUFOR/92 foi o primeiro plano elaborado sob a

responsabilidade de uma equipe tcnica local, pertencente ao quadro funcional do Iplam. A experincia reveste-se de significao pelo fato de legitimar o rgo de planejamento local, como instituio competente para orientar as prticas urbanas em Fortaleza e referendar o quadro tcnico composto de profissionais caudatrios de vivncia da problemtica da cidade. Na qualidade de rgo municipal competente responsvel pela institucionalizao do processo de planejamento urbano em Fortaleza, entre 1975 e 1990, at ento tinha como atribuies: elaborar projetos; dar consultoria a arquitetos e outros profissionais relativamente atividade de projetos arquitetnicos, loteamentos e outros; atualizar o banco de dados do municpio e elaborar projetos de lei a fim de atualizar os instrumentos que regulamentam as prticas urbanas. Ao ser elaborado de acordo com o iderio do MNRU, o PDDUFOR representa um instrumento tcnico centrado na definio de uma nova esfera de direitos-os direitos urbanos- em conformidade com o papel do Estado de garantir a reproduo social e de defender uma outra concepo de
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Equipe tcnica: gueda Maria Frota Ribeiro, Antnia Maria Ftima Oliveira, Ana Maria Menezes Vasconcelos, Carmolinda Soares Monteiro, Francisco Clio Pontes, Jos Firmiano de Souza Filho, Luiz Fernando de Cruz Silva, Maria de Ftima Carneiro, Maria Dido Moraes Ribeiro, Maria Luzia Arajo Freitas, Prisco Bezerra Jnior, Rosngela de Albuquerque e Silva, Vanildo Mendes de Medeiros e Vera Lcia Feijo. Equipe de apoio: Edvane Lima Mesquita, Heloisa Carvalho, Luiz Orlando Abreu Jnior, Maria de Lourdes Fernandes, Ricardo Xavier de Avelar Rocha, Silvana Diene Sousa Barros, Solange Marinho de Almeida. Colaborao especial: Associao Tcnica e Cientfica Engenheiro Paulo Frontin- ASTEF-UFC- Parque de Desenvolvimento Tecnolgico- CETREDE-UFC.

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democracia, baseada na gesto participativa. Subjacente a este iderio, residem mudanas de duas ordens: por um lado, os mecanismos regulatrios relativos ao dos capitais privados no urbano, expressa na limitao do direito de propriedade e, conseqentemente, no cerceamento da ao do mercado imobilirio; por outro lado, os mecanismos institucionais que objetivavam interferir na estrutura de poder cuja forma de democracia passa a incorporar a participao da sociedade na definio das polticas pblicas. A concepo de planejamento urbano, espelhada no PDDUFOR, no significa uma ruptura em relao s prticas anteriores, ao associar a vertente do comprehensive planning vertente redistributivista e aspectos das vertentes do novo urbanismo. O iderio das polticas desenvolvimentistas, credita ao do Estado a criao das condies gerais urbanas e a vertente redistributivista prope mudanas quanto ao regime de propriedade do solo e democracia, introduzindo a modalidade participativa e maior flexibilidade, ao incentivar as parcerias entre as esferas pblica e privada. Esta nova vertente rompe com alguns princpios bsicos do planejamento moderno quanto centralizao das decises do Estado, pautada na racionalidade tcnica, definio de diretrizes de longo prazo, ao zoneamento funcional, aos esquemas definidos a priori etc. Na concepo dos autores, o plano deve ser compatvel com a realidade, para tanto a proposta refere-se ao teor de realidade que se revela pela considerao dos elementos delineadores da definio das diretrizes", tais como: reconhecimento das carncias existentes, a fragilidade das bases de desenvolvimento econmico, a situao de escassez dos recursos pblicos, a degradao do meio ambiente, a ocupao e a expanso urbanas sem a implantao correspondente de infra-estrutura dos servios bsicos

(PDDUFOR, 1992, p.14). Para os idealizadores do plano, a forma de enfrentamento destas temticas responde pelo fosso entre a cidade ideal e a cidade real, ou seja, a defasagem entre crescimento econmico acelerado e atendimento das necessidades socioespaciais. Esta pauta de necessidades e formas de enfrentamento tem suporte no iderio desenvolvimentista presente nas polticas pblicas inspiradas no Estado do Bem-Estar Social e nas experincias dos pases centrais. Assim, ainda est associada ao princpio da escassez, sem admitir que as necessidades e aspiraes no so universais, e

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devem ser objeto de negociao entre os agentes da produo da cidade e, alm disso, atrelada ao Plano Plurianual e dotao oramentria. O PDDUFOR guarda, tambm, semelhana com algumas reflexes e idias-base da vertente do novo urbanismo quanto atualizao do planejamento urbano para fins de enfrentamento da complexidade das sociedades contemporneas e das incertezas do futuro, fenmeno

desencadeado pelas mudanas tecnolgicas e econmicas, associadas por Harvey (1993) compresso de espao-tempo. Neste sentido, apia-se em uma concepo aberta e flexvel, viabilizada pela adoo de estratgias e projetos urbanos, embora marcados por fortes divergncias ideolgicas. As afirmaes de Ascher (2001, p.81), so elucidativas deste novo enfoque e das divergncias:
Il devient um management stratgique urbain qui integre la difficult croissante de rduire les incertitudes et les alas dune socit ouverte, dmocratique et marque par les acclrations de la nouvelle conomie. Il articule de faon nouvelle par des va-et- vient multiples, le long terme et le court terme, la grande chelle et l apetite, les intrts les plus gnraux et les intrts les plus particuliers. Il est fois stratgique, pragmatique et opportuniste.68

Remeter s dmarches na elaborao do PDDUFOR torna-se fundamental anlise das teorias e vertentes que substanciaram o projeto de cidade, da metodologia aplicada na construo das problematizaes, dos objetivos e das estratgias e, conseqentemente, definio das respectivas diretrizes e instrumentos de implementao. A primeira etapa do PDDUFOR consolidou-se no Termo de Referncia, documento indutor da proposta e definidor do processo de participao, idealizado para fins de apresentao do plano aos diversos setores da sociedade civil, e constava das quatro etapas clssicas: a) levantamento; b) anlise; c) diagnstico; d) proposta. Este documento de domnio tcnico foi remetido a rgos pblicos, entidades de classe,
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Torna-se um instrumento estratgico urbano o qual integra a crescente dificuldade de reduzir as incertezas e os acasos de uma sociedade aberta, democrtica e marcada pela acelerao da nova economia. Ela articula de maneira nova os vaivens mltiplos, o longo prazo e o curto prazo, a pequena e a grande escala e o desejo, os interesses gerais e os interesses particulares. s vezes estratgico, pragmtico e oportunista (Traduo da autora).

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profissionais liberais e rgos de comunicao, com vistas a colher sugestes, prtica ausente nos planos diretores tradicionais. Posteriormente, foi remetido para diversas entidades, tais como: Departamento de Arquitetura e Urbanismo, Instituto dos Arquitetos do Brasil, Departamento Cear, Associao dos Gegrafos do Brasil etc. Tal procedimento no foi suficiente para desencadear a participao da sociedade, e a maioria das associaes no se pronunciou. Algumas questionaram o processo, como o Departamento de Arquitetura e Urbanismo DAU-UFC, reivindicando a participao desde a elaborao do Termo de Referncia, por entender que o processo deveria surgir de amplo debate com a sociedade civil e no determinado pela equipe tcnica do Iplam. Conforme proposto, a segunda etapa, referente sntese diagnstica, incorporaria as sugestes e seria objeto de um frum com a participao dos rgos e entidades envolvidas no processo. Diante da falta de xito na interlocuo com as instituies, foi promovido pela Prefeitura o seminrio Projetanto Fortaleza, realizado em 1990. O referido seminrio foi alvo de crticas as quais se centravam, principalmente, no processo de elaborao do Plano Diretor, ainda influenciado pelas metodologias tradicionais. Posteriormente, ocorreram as audincias pblicas agendadas por setores diferenciados, quando j estavam definidas a concepo e as estratgias norteadoras da proposta. Em face do clima de insatisfao, e objetivando resgatar o processo participativo, foi promovido em 1991 o seminrio Fortaleza, Plano Diretor para Quem?, patrocinado pelo Instituto Ambiental de Estudos e Assessoria, organizao no-governamental com a colaborao da UFC, Iplam, Cese e Construtora Marquise. Tal iniciativa representou um momento importante no embate de idias e envolveu engenheiros, arquitetos, economistas, socilogos, polticos, representantes da comunidade, empresrios da construo civil e setores imobilirios. Segundo a anlise de Oliveira (1996), constituiu um observatrio de idias em torno dos conceitos, das metodologias de participao e dos limites e possibilidades deste instrumento na poltica de desenvolvimento urbano. O documento final do seminrio compila as reivindicaes, aspiraes e opinies da sociedade civil. Em sntese, reproduz o iderio do MRNU, ao propor o Plano Diretor como instrumento para uma gesto

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mais descentralizada, base da poltica de desenvolvimento e expanso urbana e redefinidor da relao entre tcnica e poltica no planejamento urbano. Esta segunda etapa pautou-se nas discusses e recomendaes e constou da proposta tcnica do plano, a qual foi apresentada em dois documentos: o primeiro contm a Sntese Diagnstica e o segundo, o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano, j estruturado sob a forma de lei. A Sntese Diagnstica consta dos seguintes estudos: caracterizao da evoluo urbana no municpio de Fortaleza; anlise e diagnstico dos aspectos socioeconmicos e fsico-territoriais; sistema virio e de circulao; transportes; uso e ocupao do solo; habitao e servios de infra-estrutura. O plano propriamente dito inclui a poltica urbana e as diretrizes gerais, e o acervo legal formado pela Legislao de Parcelamento, Uso e Ocupao do Solo, Cdigo de Obras e Posturas e Planos Setoriais. Ao ser apresentado em formato de lei, assume um carter fragmentado e muito conciso que dificulta a apreenso das idias e concepes dos autores sobre o planejamento urbano e outras temticas correlatas. Para facilitar a leitura, destacam-se e articulam-se algumas temticas, expressas em diferentes partes e, presentes no iderio da vertente participativa, como: a funo social da propriedade, justia social, poltica urbana redistributivista, desenvolvimento social e os instrumentos (solo criado, Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) progressivo etc). Estes conceitos so referenciados sem aprofundamento, dificultando a compreenso do projeto de cidade e a posio dos tcnicos. Como na maioria das cidades brasileiras, a primeira fase de implantao destes planos diretores foi prejudicada pela falta de

regulamentao dos instrumentos, s concretizada em 2001, com aprovao do Estatuto da Cidade, pela no-incorporao da cultura participativa nas prticas administrativas locais e pela formao profissional no campo do urbanismo e planejamento urbano dentro da viso moderna. Estes planos ainda eram orientados por procedimentos metodolgicos tradicionais apoiados em decises dos tcnicos, sem incorporarem os processos participativos. As experincias de gestes participativas j vinham tendo xito em administraes populares, a exemplo de Porto Alegre e So Paulo, o que, conseqentemente, facilitou e ao mesmo tempo diferenciou os planos diretores elaborados para estas cidades.

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Na anlise do contedo do PDDUFOR, interessa como ponto de partida entender o projeto de cidade, a relao entre tcnica e poltica, a posio dos tcnicos, a forma que assume a mediao entre estado e sociedade civil e, como ponto de chegada, as aes a serem implementadas. Desta forma, a fim de desvendar as influncias das idealizaes e a adaptao ao contexto socioespacial e poltico local, parte-se das seguintes aspectos: a) o corpus do plano quanto ao projeto de cidade, relacionada metodologia, concepo, objetivos e estratgias, arco de abrangncia das propostas e condies necessrias implementao; b) a relao entre a cidade da representao (diretrizes e instrumentos), da percepo (base da pesquisa documental e

problematizaes), e a cidade real. Nesta perspectiva, a anlise tenta responder duas indagaes: Como se d a interlocuo entre os tcnicos e os demais agentes envolvidos na produo da cidade? Quais as racionalidades dominantes na determinao das diretrizes e na determinao dos instrumentos? Na Sntese Diagnstica, documento preliminar elaborado como subsdio bsico aos trabalhos de concepo do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Fortaleza, o objetivo era fornecer populao um conjunto de informaes da realidade local de forma a servir de pressuposto para a compreenso das diretrizes que devero ser sistematizadas no anteprojeto de lei do plano. Constitui um diagnstico global e abrangente, realizado por vrias equipes especializadas, com o objetivo de produo de documentos temticos de carter analtico. O enfoque da sntese diagnstica apia-se nos princpios do planejamento moderno, de vis interdisciplinar, o qual respeita a metodologia da diviso de saberes parcelares da cincia e da tcnica e da autonomia disciplinar. As dificuldades so maiores pela falta de coordenao e complementao entre reas do conhecimento, de forma que o ncleo de anlise fosse o espao (cidade ou metrpole), na condio de produo histrica. As denominaes diagnsticos global e abrangente trazem embutidas a viso cientificista, prpria ao comprehensive planning, que dominou as prticas de planejamento nas dcadas de 1950 e 1960, no Brasil. A utilizao de metfora mdica, diagnstico, procedimento freqente nas teorias e
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prticas urbanas, desde o sculo XIX, explica sua recorrncia s teorias das cincias naturais as quais lhe conferem o estatuto de neutralidade do saber tcnico e legitimao fundamentada em supostos critrios cientficos. Ao advir de uma concepo biolgica, a cidade, supostamente vista como um organismo vivo, est sujeita a disfunes a serem corrigidas mediante a eliminao dos males que a afetam e que, portanto, devem ser diagnosticados. Dentro desta viso, omitem-se os conflitos e eliminam-se os sujeitos sociais. O contedo da Sntese Diagnstica dividido em dois eixos: o primeiro, relativo caracterizao da evoluo urbana no municpio de Fortaleza e o segundo, referente anlise e ao diagnstico dos aspectos socioeconmicos e fsico-territoriais. O primeiro eixo diz respeito descrio da base cartogrfica e dos planos, discriminando as propostas contempladas. Na anlise cartogrfica, os autores apresentam uma concepo abstrata do espao, quando identificam a direo da expanso urbana relacionada a dados estatsticos de demografia, sem qualificar os agentes das aes que desencadeiam a reestruturao intra-urbana e as intenes e impactos na expanso urbana. A segunda parte trata dos estudos dos quais fazem parte: a) a dinmica demogrfica, que apresenta o processo migratrio, crescimento populacional no Cear, na Regio Metropolitana e no municpio de Fortaleza e a composio por sexo e idade; b) a economia, que discorre sobre os setores de atividades, composio de mercado de trabalho, distribuio de renda e espacializao das atividades econmicas; c) o meio ambiente, que aborda a geologia e a morfologia, classe de solos, rea litornea, aspectos climticos e cobertura vegetal, sistema pblico de reas verdes, recursos hdricos e saneamento bsico; d) o sistema virio e de circulao; e) os transportes, incluindo as distintas modalidades coletiva e individual e os transportes de cargas; f) a ocupao do solo; g) a habitao; h) os servios de infra-estrutura.

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Estes estudos apresentam um levantamento importante sobre os documentos, a base cartogrfica e dados quantitativos de ocupao urbana, posteriormente incorporados na base de dados do Sistema de

Geoprocessamento, no entanto, dentro da viso tcnica do PDCF, j discutidos. Quanto ao plano propriamente dito engloba quatro ttulos: Da Poltica Urbana, Do Plano de Desenvolvimento Urbano, Do Sistema de Planejamento e Gesto e Das Disposies Transitrias, com nico anexo e quatro tabelas sobre o sistema virio. Na apresentao so discriminados o contedo geral da lei, os princpios, as diretrizes e as condies de operacionalidade. O primeiro item trata da problemtica urbana da cidade de Fortaleza sob a perspectiva do contexto econmico e espacial, local. Na leitura dos autores, Fortaleza vista como uma formao social marcada por um processo de desenvolvimento desigual e excludente, concentrador de renda e oportunidades, que produziu realizaes diferenciadas entre as reas da cidade, e com deficincias irreparveis de infra-estrutura, equipamentos e habitao, atingindo expressiva parcela da sociedade. Atribuem tal problemtica ao monoplio do Estado, pela sua condio de agente interventor que distribui desigualmente os recursos entre as reas da cidade. O segundo item refere-se s influncias das idias baseadas nas experincias nacionais, realizadas sob a gide dos preceitos da Constituio de 1988, realando como princpio fundamental o direito cidade. Conforme alertam os autores, a proposta incorpora concepes inovadoras, adotadas atualmente em nvel de planejamento urbano no Pas, em que a cidade vista como espao produzido pertencente a toda a populao, que tem direitos iguais de usufruto.69 O plano, ao estabelecer a operacionalizao da poltica urbana, que tem como iderio a justia social e a democratizao da cidade, determina

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PDDUFOR, Lei n 7.061, de 16 de janeiro de 1992, p.14.

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como requisito bsico a aplicao dos instrumentos, de forma a atender aos princpios dispostos na Constituio Federal, artigo 182, pargrafo 4 , inciso III. Como comprovao da problemtica urbana e do alinhamento aos princpios da poltica urbana determinada pela Constituio, o plano elege como meta-fim a redistribuio dos benefcios da urbanizao. Para tanto, destaca trs idias-base: assegurar o carter social da propriedade, transformar o papel do Estado e alterar as relaes de poder na cidade. Alm de agente promotor e regulador, o Estado passa a ser mediador nas negociaes entre os diferentes agentes sociais a fim de desencadear a democracia participativa. Para atender a estas idias-base, so definidas as estratgias a partir de trs esferas de atuao: a fundiria, a ambiental e a poltico-administrativa. Na esfera fundiria, os autores destacam: a peculiaridade da produo do espao urbano, traduzida na desigualdade de acesso e apropriao da terra, e a distribuio dos equipamentos e servios de infraestrutura (saneamento, transporte, sistema virio (Mapa 23). Incluem como diretriz a aplicao da funo social da propriedade como mecanismo para cercear a ao do mercado imobilirio e eliminar a excluso socioespacial, a qual seria possibilitada com a instituio do ndice 1 para toda a cidade, associado ao mecanismo do solo criado, fato no consumado. Ao tratar da questo ambiental, os autores do plano atribuem tanto forma de ocupao legal quanto espontnea, por motivos diferentes, o comprometimento do meio ambiente por agresses quanto: devastao da vegetao, ao desmonte das dunas, ocupao indevida das praias e margens dos recursos hdricos, ao lanamento de esgoto in natura e deposio de lixo nos corpos-dgua ou na rede de drenagem. Introduzem o conceito de zoneamento por macrozonas, (Mapa 24), definidas como unidades de planejamento e gesto que atendem a critrios distributivos e de preservao ambiental, sugeridos na Lomf. Para tanto, a cidade foi dividida em trs grandes reas-Zona Urbanizada, Zona Adensvel e Zona de Transio-subdivididas em microzonas de densidade. J as macrozonas constituem a estrutura bsica da poltica urbana e so definidas como poro do territrio do municpio, delimitadas por lei e caracterizadas pela tipologia de ocupao, condies de infra-estrutura, equipamentos e servios bsicos diferenciados. Estas

macrozonas pressupem a descentralizao administrativa em unidades

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243

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regionais. Nesta concepo, o bairro passa a constituir-se como unidade fsica de planejamento e gesto, de forma a possibilitar a implantao do sistema de planejamento e informaes. Desde a proposta, a idia de bairro como unidade de planejamento e gesto inviabilizou-se em virtude da inexistncia de pesquisa qualitativa sobre as condies histricas e culturais de sua formao. Na determinao do zoneamento urbano, mediante o macrozoneamento e o microzoneamento, somente os critrios quantitativos relativos ao grau de urbanizao, condies fsicas e disponibilidade de infra-estrutura foram considerados. O bairro visto como uma unidade homognea quando da aplicao dos ndices e instrumentos, e a pesquisa sobre a capacidade da infraestrutura instalada revelou-se insuficiente. Conforme o plano, as microzonas, (Mapa 25) so subunidades, definidas como poro do territrio do municpio localizadas nas macrozonas, caracterizadas como reas de controle da densidade, do uso e ocupao do solo. As microzonas so, portanto, unidades territoriais que abrigam as atividades residenciais, comerciais, industriais e servios. As macrozonas urbanizadas so divididas em sete microzonas: 1) ZU-1: Centro; ZU-2: Aldeota/Meireles; ZU-3: Benfica/Ftima, Antnio Bezerra, Parangaba/ Manoel Stiro/Serrinha, ZU-4: Tauape, Barra do Cear, Henrique Jorge/Joo XXIII; ZU-5: Conjunto Cear, Granja Portugual; ZU-6: Montese; ZU-7: Aerolndia, Monte

Castelo/Parquelndia/Pici. As macrozonas adensveis tm quatro categorias: ZA-1: Messejana; ZA-2: ZA-3: gua Cidade Fria/Luciano dos Cavalcante, e Itaperi/ ZA-4: Jos Edson

Walter/Jangurussu;

Funcionrios;

Queiroz/Sabiaguaba, Castelo, Dias Macedo. A macrozona de transio inclui uma nica ZT: Mondubim/Ancuri/Lagoa Redonda. Quanto esfera poltico-administrativa, foi relacionada ao Sistema de Planejamento e Gesto. A proposta consiste na criao de espao de participao da sociedade civil, via comisses, diferenciando-se do iderio da vertente redistributivista, a qual defende a democracia participativa. O

mecanismo para a compreenso de que a cidade deve ser planejada com a participao dos diversos grupos sociais nela existentes, e de que o plano diretor o instrumento de mediao dos conflitos urbanos, levou criao dos canais de integrao da sociedade com o poder pblico, como os seguintes: Comisso Permanente de Acompanhamento do Plano Diretor (CPPD),
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246

conforme o artigo 160 da Lomf, Comisso de Habitao, Comisso de Meio Ambiente etc. Estas comisses tm a participao do Centro Industrial do Cear (CIC), da Federao das Indstrias do Cear (Fiec), do Sindicato da Indstria da Construo Civil (Sinduscon), da Secretaria do Meio Ambiente (Semace), do IAB, das universidades. A CPPD, composta por 22 membros, tem a metade representada por integrantes da administrao municipal, indicados pelo prefeito e os demais, por membros indicados pelas entidades da sociedade civil ligados ao Estado. O maior impasse destas comisses a falta de representatividade dos segmentos populares, em razo da maioria dos membros representarem a ala governista e os grupos hegemnicos, restando uma pequena ala que defende os interesses coletivos. A descentralizao administrativa realizou-se como forma

institucionalizada de planejamento e ao na qual a definio das regies administrativas foi operacionalizada para efeito de aprovao e fiscalizao dos projetos. A proposta fica comprometida por no determinar instrumentos legais a fim de evitar as prticas clientelistas vigentes nas administraes municipais, associadas ao corporativismo que permeia as relaes entre os diferentes setores da sociedade civil. Ainda mais, a proposta tem abrangncia municipal, portanto restringe-se escala do governo local, no abordando Fortaleza no contexto metropolitano, o que acarreta srias dificuldades em face de muitos problemas relacionados a recursos hdricos, energia, transporte, os quais ultrapassam os limites da competncia municipal, exigindo solues dependentes da esfera metropolitana, estadual e at federal. Subjacente a esta problemtica, importante ressaltar aspectos relativos substncia do sistema poltico local quanto aos princpios da democracia e s prticas polticas. Conforme a proposio de longo prazo, com alcance at o ano 2000, deveria ser garantida sua atualizao a cada 10 anos, quando deveria ser submetida a alteraes, por superao ou obsolescncia, conforme as necessidades da reproduo socioespacial, em Fortaleza. Adota a noo de sistema de planejamento, segundo uma concepo aberta e flexvel quanto s possibilidades de alteraes, sem comprometimento dos princpios

estruturantes. Na opinio dos autores da proposta, o carter permanente da atividade de planejamento refere-se condio de assegurar a idia de
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processo e sistema, devendo se realizar mediante revises peridicas, previstas para cada dois anos. A atualizao da proposta inclui alterao nas densidades e nos limites das macrozonas e deveria acontecer por iniciativa do Iplam, submetendo-se aprovao da CPPD. Inspirada no iderio da vertente do novo urbanismo, a comisso defende o plano aberto e flexvel mediante a indicao dos planos urbansticos ou projetos urbanos para as reas de urbanizao prioritrias de conformidade com o macrozoneamento. Cabe aos projetos definirem os parmetros de uso e ocupao do solo em cada situao-problema, de acordo com as

especificidades, a vocao e a identidade de cada rea e entorno. Alm disso, a definio dos projetos e a elaborao das legislaes devem submeter-se participao da comunidade e aprovao prvia da CPPD. As reas destinadas a usos e ocupaes diferenciadas sero objeto de projetos especiais. Tais intervenes devero ser realizadas por operaes de parceria entre governo e esfera privada e exigem a participao da comunidade. Referidos projetos diferenciam-se da noo moderna de projeto, cujo objetivo a concepo formal sob a responsabilidade das diretrizes tcnicas definidas pelo arquiteto. Conforme a explicao de Ascher (2001), este projeto uma ferramenta cujo processo de elaborao, de concepo formal, de desenvolvimento e de operacionalizao deve revelar as potencialidades e as contradies sociais, os interesses e motivaes dos agentes, os

comprometimentos ambientais etc. Assim, os resultados vo depender da conduo das negociaes e do grau de conscientizao dos agentes envolvidos. Desta forma, exige-se um compromisso tico dos tcnicos e dos administradores ao abrirem espaos de prticas de negociao, as quais configuram forte instrumento de exerccio da cidadania. No entanto, estes projetos no foram realizados. A segunda parte do plano destina-se concepo espacial, fundamentada na compatibilizao entre os estudos constantes da Sntese Diagnstica e as diretrizes recomendadas no artigo 157 da Lomf, e s tradues locais das Constituies Estaduais e Federais que conferem realidade ao plano. A proposta assenta-se em trs objetivos principais, conforme os quais a estrutura urbana foi dividida em macrozonas, microzonas, reas especiais,

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sistemas virios estruturais, sistemas de transportes e infra-estrutura. Estes objetivos so: a) promover a desconcentrao e a descentralizao; b) assegurar o sistema de transporte pblico; c) garantir a preservao, a proteo e a recuperao do meio ambiente natural e do patrimnio histrico e cultural. A referida proposio agrega diversas idias-base, traduzidas na associao das prticas tradicionais, em novos iderios atualizados s exigncias de reprodues das relaes capitalistas e nas idealizaes do Movimento da Reforma Nacional Urbana. Tal associao torna difcil a assimilao e o rebatimento das prticas administrativas. As idias-base do PDDUFOR tm como sntese: 1) o projeto de cidade segue as diretrizes da Poltica Urbana definida na Lomf e faz referncias s estratgias da Poltica de Desenvolvimento Estadual, as quais se centravam em dois eixos de ao para a Capital: desenvolvimento das atividades tursticas e estmulo atividade industrial (interna e

internacional); 2) a descentralizao se d mediante regies administrativas e integra a estrutura sistmica do planejamento, com rgos de assessoramento e de articulao com a populao dos bairros, sendo o critrio de definio das regies originado do IBGE; 3) o diagnstico global e abrangente fundamenta-se nos princpios do comprehensive planning; 4) o zoneamento em macrozonas e microzonas, relaciona o uso do solo atividade de econmica, densidade urbana, populacional definidas e as

disponibilidade

infra-estrutura

macrozonas como estrutura bsica de implementao da poltica urbana e as microzonas, como reas de controle de densidade, do uso e ocupao urbana; 5) a proposta viria (Mapa 23) associa a malha ortogonal ao sistema de anis expressos e arteriais, diretrizes advindas da proposta dos anis de irradiao do Plano Diretor da Cidade de Fortaleza, readaptado pelo Plandirf;
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6) o Sistema de Transporte Pblico de Passageiros no inclui proposio de transporte de massa. Centra-se nas diretrizes para maximizao do sistema tradicional de nibus,

promovendo a integrao fsica inter e intramodal dos subsistemas de transporte coletivo municipal e metropolitano; 7) a questo fundiria sugere aplicar os instrumentos a serem regulamentados pela Lei de Parcelamento para assegurar a funo social da propriedade; 8) o tratamento do meio ambiente, a ttulo de sugesto, deve respaldar-se nos princpios do ecodesenvolvimento, constituindo o meio ambiente na proposta uma parte das zonas especiais; 9) o tratamento especial de novas tipologias, j implantadas sem regulamentao, condomnios fechados unifamiliares, shopping centers, conjuntos habitacionais de interesse social,

assentamentos espontneos (favelas), trfego e equipamentos de impacto;

plos geradores de

10) tratamento diferenciado das reas de urbanizao prioritria com projetos urbanos e legislaes especficas; 11) incorporao da idia do sistema e processo de planejamento, tendo como base a implantao do sistema de informaes por geopocessamento. De modo geral, as diretrizes, embora aludam ao iderio da vertente redistributiva (ampliao da esfera pblica, participao comunitria e preocupao ambiental), em grande parte esto associadas s necessidades materiais ligadas maximizao do uso do solo ao basear-se em parmetros quantitativos da relao entre densidade e condies infra-estruturais (saneamento, gua, energia). Neste sentido, o rebatimento das idias-base referidas anteriormente em diretrizes mostram o abismo entre as diretrizes do plano e os instrumentos de ao. A descentralizao mediante o Sistema de Planejamento e Gesto apresenta uma sugesto voltada mudana estrutural que atinge a hegemonia existente, no sentido da justia social, por meio da ampliao dos instrumentos de planejamento e gesto. Acontece que as condies exigidas para a participao da populao no foram operacionalizadas, como: o
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comprometimento do plano com o Plano Plurianual e o oramento participativo, que asseguraria o lugar do plano nas diretrizes e aes pblicas e privadas. Nesse sentido, o plano reforaria os canais de exerccio da cidadania e, realmente, seria um fato novo no avano da justia social e dos princpios democrticos. Outro impasse, j percebido em outras experincias, reside na aplicao das leis federais, estaduais e municipais, de forma abrangente, sem estudos especficos para determinao de cada rea-problema, de forma a indicar os lugares onde ocorrer a incidncia dos instrumentos e respectivas tticas de implementao e prazos de realizao. Todos os instrumentos includos no Estatuto da Cidade esto contemplados no plano. A maioria destes instrumentos no tinha amparo legal, estabelecido, posteriormente, pelo Estatuto da Cidade, em lei federal (Lei n 10 257, de 10.07.2001). So os seguintes os instrumentos sugeridos: I- Institucionais: a) sistema de planejamento; b) conselhos municipais. II- Urbansticos: a) legislao urbanstica municipal relativa ao parcelamento, uso e ocupao do solo, obras e edificaes; b) projetos urbansticos; c) regularizao fundiria; d) reserva de reas para utilizao pblica; e) solo criado; f) operao urbana consorciada. III-Financeiro e Econmico: a) fundo de terras, fundo municipal de gua e esgoto e fundo de defesa do meio ambiente, criados pela Lei Orgnica do Municpio; b) fundo de desenvolvimento urbano; c) tarifas diversificadas de servios pblicos. IV- Tributrios: a) parcelamento e edificao compulsrios; b) desapropriao, nos termos do artigo 182, pargrafo 4 , da Constituio Federal;
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c) contribuio melhoria; d) imposto progressivo; e) incentivos e benefcios fiscais. No tpico transporte e circulao so tratadas as necessidades de circulao, privilegiando o transporte individual, ainda reproduzindo a ideologia das polticas desenvolvimentistas, sem mencionar a introduo do transporte de massa, inclusive no incorpora o projeto do Metrofor, sob a responsabilidade do governo do Estado. O avano consistiu na implantao da tarifa nica, sem basear-se em uma poltica de transporte pblico que acarretasse melhorias das condies existentes e maior acessibilidade para os segmentos de menores rendas. O tratamento da questo ambiental aparece na definio das microzonas, na qual serviram de critrio os seguintes aspectos: as especificidades do ambiente natural e a compatibilizao das densidades e ofertas de infra-estrutura existente e projetada hipoteticamente. Destacam-se as reas Especiais que englobam as reas de preservao dos recursos hdricos, as dunas, a orla martima, as reas de interesse urbanstico e as reas de urbanizao prioritria, entre outras. Nestas reas, no foram identificados os problemas especficos, as correspondentes estratgias, instrumentos e formas de aplicao com determinao de polticas de interveno com cronogramas. Quando da definio do uso e ocupao do solo, foi destacado o tratamento diferenciado dos conjuntos habitacionais de interesse social e dos assentamentos espontneos (favelas), os quais seriam objeto de regularizao. A reverso do processo de centralizao/excluso no traduzida em propostas concretas com estudos especficos quanto s diferentes formas de ocupao ilegal e correspondentes estratgias e polticas, em cada caso. A proposta evasiva ao defender uma poltica de integrao das aes federal, estadual e municipal, das organizaes no governamentais (ONGs), sem determinar a forma de operacionalizao e de obteno dos financiamentos que do aporte financeiro atrelado a um cronograma de implementao. Ao introduzir a noo de plos geradores de trfego e equipamentos de impacto, remetem os estudos para os Rimas (Relatrios de Impacto Ambiental), os quais no tm uma viso da totalidade urbana, so setoriais e especficos. Estas novas modalidades de tipologias arquitetnicas, alm de
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terem interferncia no trfego e na estrutura urbana, como advertem os autores do plano, esto alinhadas s novas necessidades da globalizao. Desta forma, trazem srias mudanas nas relaes econmicas e culturais por constiturem verdadeiros templos da sociedade de consumo, atingindo desigualmente as camadas sociais e as reas da cidade. Em vez de minimizar a segregao socioespacial, a consolida de forma mais agressiva. Os princpios norteadores do projeto de cidade da proposta ainda conservam forte vis desenvolvimentista. As abordagens redistributivistas do Movimento Nacional da Reforma Urbana foram incorporadas, no entanto, com limitaes em funo do privilgio da leitura tcnica e da restrita participao da comunidade.

8.2.1 O Ponto Crtico do Plano de Desenvolvimento Urbano de Fortaleza: A Legislao de Uso e Ocupao do Solo

Como pea-chave do plano, a Luos (Mapa 25) regulamenta o zoneamento que constitui a diviso da cidade em diversas reas nas quais so especificados os vrios usos (comrcio, servio, moradia, indstria) e determinados os padres ou normas de ocupao dos terrenos (gabaritos das construes, coeficientes de aproveitamento, recuos, fraes do lote, taxa de permeabilidade e taxa de ocupao). A Luos um instrumento tcnico urbanstico que possui uma linguagem hermtica, impedindo o entendimento da populao, mas influencia no desenho do espao e interfere no modo vida e no comportamento da populao. Ela define o porte das construes, a densidade construtiva e as formas permitidas de uso e ocupao dos terrenos e, sobretudo, destinados ao mercado formal. Obrigatoriamente, por determinao do PDDUFOR, a Luos deveria ser aprovada no prazo de 120 dias. Isto faz pressupor que sua formulao acontece dentro do processo de elaborao do plano, sem a qual sua aplicao se inviabilizaria. Todavia, sua aprovao aconteceu em 1996, na gesto do prefeito Antnio Cambraia, ento do PMDB, que deslanchou a discusso em 1994. Tal fato deixou at aquele momento a cidade numa espcie de limbo legal, ainda regida pela Lei n 5 122-A/79, que atendia s diretrizes do Plandirf.
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Neste nterim, tramitaram na Cmara Municipal trs projetos, em carter de urgncia urgentssima, como mensagens do Executivo, sob a alegao de regulamentar dispositivos do PDDUFOR. Estas mensagens tinham o seguinte contedo: a primeira, o parcelamento, o uso e ocupao da Zona Especial- rea Praia de Iracema; a segunda, a ocupao da Faixa Especial- rea da Faixa de Praia; e a terceira, a composio, atribuies,organizao e funcionamento da Comisso Permanente de Avaliao do Plano Diretor. O procedimento do Executivo mostra o equvoco da cultura de planejamento imperante nas administraes municipais, que no reconhecem os planos diretores, apoiando-se em projetos de lei oriundos de aes contingenciais e lobbies, os quais respondem s demandas isoladas de grupos ligados ao mercado imobilirio formal. Na avaliao de Oliveira (1996), o fato inovador foi a promoo, pela Cmara Municipal de Fortaleza, de um seminrio realizado nos dias 6, 7 e 8 de maio de 1996, por presso da bancada do PSB, liderada pelo vereador Srgio Novais. Apesar da reduzida participao da bancada de vereadores, o seminrio envolveu diferentes setores da sociedade, como entidades, tcnicos e movimento popular, e conseguiu adiar o prazo de votao por 180 dias. Tal iniciativa viabilizou um processo de discusso com as entidades sociais e os movimentos de bairros, resultando em emendas na lei, as quais minimizavam o favorecimento ao mercado imobilirio formal. Na anlise da Luos, quanto sua relao com as diretrizes do plano e a legislao vigente, destacam-se trs aspectos crticos: a funo social da propriedade, a segregao socioespacial e a preservao do meio ambiente. Em muitos aspectos, esta lei representa a continuidade da Lei n 5 122-A, sobre as centralidades reforadas pelas densidades construtivas, embora

apresentando maior flexibilidade e adaptada aos novos parmetros definidos pelo zoneamento em macrozonas e microzonas. No critrio de definio das densidades construtivas permanece a relao entre condies infra-estruturais e uso do solo, determinada em razo da classificao do sistema virio: vias expressas, arteriais, coletoras e locais. Do mesmo modo, seguem os princpios normativos da lei anterior quanto aos ndices de aproveitamento e a taxa de ocupao, que determina a densidade construtiva, mesmo com a introduo de outros mecanismos, como frao do lote para controle da densidade
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populacional e a taxa de permeabilidade. No fundo obedecem a critrios quantitativos e abstratos, tpicos dos planos diretores convencionais. Reforam as centralidades existentes, sem reverter o quadro de segregao

socioespacial, de modo a atender ao princpio da justia social na cidade. Para explicar a ao das legislaes, Feldman (1996) recorre ao campo disciplinar do direito, ao entender o sentido da tradio, que incorporado lei, uma vez que as rupturas s acontecem como processos de longa durao, de forma a no lesar os direitos adquiridos. A autora salienta:

A legislao cumulativa, novas formas de controle com referncias mais diversas so constantemente incorporadas, como peas legais parciais, artigos, um processo contnuo de reformulao, excluses acrscimos que, no alteram, necessariamente, nem o sistema legal, nem as instituies e seus procedimentos (FELDMAN,1996, p.170).

Nesta anlise aplicada a Fortaleza, a relao entre o plano e a legislao volta-se para um ponto que pareceu significativo para explicar a hiptese do estudo, o descompasso entre as idias do plano e as da Lei de Uso e Ocupao do Solo. O plano constitui uma figura de retrica fundamentada nos princpios de um suposto planejamento politizado, quando teoricamente assume a funo de instrumento de contrato social, no qual todos os agentes participariam dos processos decisrios e das definies das estratgias e diretrizes da poltica urbana, na perspectiva de universalizao do direito cidade. O fato novo do plano s poderia ser concretizado a partir da regulamentao da Lei de Uso e Ocupao do Solo e demais instrumentos, por via dos quais, teoricamente, se viabilizariam os princpios da justia social e do direito cidade. Na prtica, a regulamentao das densidades no foi guiada por critrios qualitativos, limitando-se a parmetros quantitativos. Quanto definio de estratgias e decises, no aconteceu o envolvimento da populao. Diante disso, a idia do bairro como unidade de planejamento e gesto, que inclua pesquisa qualitativa, inviabilizou-se. Na perspectiva do plano, a funo social da propriedade seria realizada pela universalizao do ndice de aproveitamento 1,0 na cidade, capaz de regular as densidades e ser um instrumento de conteno da especulao imobiliria, de forma a socializar

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os benefcios das melhorias urbanas realizadas pelo poder pblico. O solo criado seria, ento, um adicional a ser pago pela iniciativa privada, de forma tal que o governo pudesse corrigir as desigualdades, eliminando a apropriao privada dos benefcios e a socializao dos custos. Contraditoriamente, nas reas mais valorizadas, como Aldeota e Meireles70, os ndices passaram de 2,0 para 2,5, uma valorizao artificial a ser apropriada pelo mercado imobilirio formal, que inclui proprietrios de terra, construtoras, empreiteiras e demais agentes. A Lei de Uso e Ocupao do Solo, nico instrumento regulamentado, no traduz a concepo redistributiva do plano e, em muitos aspectos, constitui uma adaptao da Lei 5 122-A, ainda seguindo os princpios do Plandirf e das leis complementares que beneficiam os interesses imobilirios. Quanto aos demais instrumentos jurdicos, financeiros e econmicos, que teriam o efeito redistributivo e promoveriam a justia social e os direitos cidade, no foram regulamentados. Na realidade o plano no teve o reconhecimento das esferas pblicas e privadas, no entanto a Luos, como se poder perceber no prximo item, teve papel incisivo na direo e natureza da expanso urbana.

8.3 O PLANO DIRETOR DE DESENVOLVIMENTO URBANO E A EXPANSO URBANA ENTRE 1992 E 2006

Neste tpico analisa-se a relao entre plano e aes, ou seja, o papel das representaes no contexto da expanso urbana e o lugar dos agentes na dinmica da produo e apropriao71 do espao, em Fortaleza. A expanso urbana da metrpole de duas faces, competitiva e informal, pode ser explicada em funo do lugar sempre perifrico ocupado por Fortaleza no mundo das relaes capitalistas. Desta forma, a histria das realizaes das gestes estaduais e municipais, o diagnstico elaborado pelo PDDA (2005), os estudos de Bernal (2004), Costa (2005) e Silva (2005) so
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Os bairros Meireles e Aldeota localizam-se na rea leste da cidade, onde reside a populao de renda mdia e alta e h maior concentrao da verticalizao, de equipamentos e servios urbanos, correspondendo a uma maior valorizao da terra urbana. 71 O conceito de apropriao constitui a ao humana sobre o meio material que se realiza mediante duas modalidades: apropriao e dominao. A dominao sobre a natureza como resultado das operaes tcnicas produz a segunda natureza, assumindo a forma de mercadoria. A apropriao transforma a natureza para fins de uso, que significa a realizao da vida social (LEFEBVRE, 1970).

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fundamentais para mostrar os vetores e a natureza da expanso urbana entre 1992 e 2006. Em Fortaleza, segundo Smith (apud BERNAL, 2004), a fase metropolitana do urbano caracteriza-se pela ampliao do seu espao de polarizao, com influncia regional (Rio Grande do Norte, Piau e Maranho) e estadual, embora guarde semelhana com as fases anteriores, marcadas pela fraca participao do setor produtivo, forte peso do setor tercirio, presena marcante do setor informal, elevado crescimento demogrfico, alta

concentrao de renda, altos nveis de pobreza e visvel segregao socioespacial. Este quadro de desigualdade tanto tem um carter socioespacial quanto simblico, comprovando a hiptese de a expanso urbana revelar a lgica da acumulao do capital sem muita inferncia das aes planejadas. Desta forma, o atributo de metrpole est mais ligado ao crescimento demogrfico, que representa em uma dcada 21,14 %. Conforme o Censo do IBGE, em 1991, a populao de Fortaleza atinge 1 767 637 habitantes e em 2 000 alcana 2 141 402 habitantes. Assim, a urbanizao expressa-se no fenmeno da elevao acelerada da densidade demogrfica a partir dos anos 1970, quando passa de 2 554 para 6 855 habitantes por quilmetro quadrado, em 2000 (PDDA- 2005). A partir de 1990, ocorrem mudanas significativas no contedo da urbanizao em Fortaleza, marcada pela maior difuso do capital corporativo, o qual invade, de forma seletiva, vrias esferas da vida urbana. Entre os agentes principais est includo o Estado, o governo federal, particularmente o governo estadual e os setores ligados s atividades tursticas, economia de exportao,s industriais, aos servios modernos, construo civil,

incorporao e ao mercado imobilirio, populao. Tiveram, tambm, forte influncia os movimentos sociais e os partidos polticos de oposio, entidades profissionais como IAB-CE e AGB, mediante ampla participao na defesa do meio ambiente e na erradicao das favelas de reas valorizadas, objeto de interveno do Estado ou de grupos empresariais. Incluem-se como outros agentes os comerciantes, os funcionrios pblicos, os profissionais liberais e a populao. Vale salientar que o capital corporativo nacional e internacional est cada vez mais presente, principalmente nas atividades comerciais e tursticas.

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Desde o final da dcada de 1980 e o incio da dcada de 1990, assistem-se a mudanas advindas da reestruturao do capital e da crise fiscal, no plano mundial, que atingiram de forma mais drstica as economias perifricas. Diante da fragilizao do capital produtivo promovido em grande parte pela financeirizao da economia, refora-se a presena do setor imobilirio, com conseqncias na apropriao e uso do territrio da cidade e na prtica da gesto urbana. Tambm, no se pode descartar a presena da populao. Nas economias centrais, analisadas por Sassen (1998), a expanso do setor de servios decorre do papel das cidades globais como centro de decises e controle da economia e do declnio ou diminuio das indstrias nas grandes cidades. Fortaleza, diferentemente, est ligada aos processos relativos adoo de estratgias polticas implementadas no Cear, nos anos 1980 e 1990, mas sem comprovar-se evaso do capital industrial. O crescimento do tercirio est em parte associado ao desenvolvimento do turismo e de toda a rede de atividades correlatas ao lazer, o qual foi o leit motiv da expanso dos setores ligados ao entretenimento, transportes, alimentao e outros. Como afirma Bernal (2004), o setor imobilirio tornou-se mais dinmico na produo de habitao multifamiliar, hotelaria, shopping centers e edifcios para escritrios. O projeto moderno de sociedade implementado pelo Governo das Mudanas, representado por Tasso Jereissati (1987-1990), Ciro Gomes (19911994), Tasso Jereissati (1995-1998), Tasso Jereissati (1999-2002), exigia a implantao de uma cultura urbanstica consentnea com a racionalidade empresarial e a imagem de um governo moderno, portanto, uma cidade competitiva, atrativa agenda dos investimentos industriais e da atividade turstica. Arantes (2000) considera esta nova produo arquitetnica integrada a um movimento cultural, mais amplo, no qual ocorre uma reconduo do iderio moderno, efetivado por um gerenciamento empresarial realizado pela convergncia entre governantes, burocratas e urbanistas. Em Fortaleza, as aes do Estado vm mostrar o sentido de se configurar uma cidade-empresa como empreendimento de comunicao e promoo, mercadorizao integral de um valor de uso civilizatrio como a cidade (ARANTES, 2000, p.17). Para a
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autora, o que est em promoo um produto indito, a saber, a prpria cidade, que no vende, como disse, se no se fizer acompanhar por uma adequada poltica de image making. (ARANTES, 2000). , portanto, uma ideologia que investe na auto-imagem dos habitantes, propugnada pela classe hegemnica na superao da crise pela insero, via competitividade, no mundo global mediado pelo espectro luminar dos grandes projetos. Vainer (2000, p.100) esclarece esta passagem conceitual de carter poltico-institucional da polis para a city, a qual transfigura o sentido e funo lgica da cidade-mercadoria, signo do modernismo, conforme mostra:

O questionamento da transformao da cidade em mercadoria se dilui no momento em que ela ressurge travestida de empresa; e a crtica a esta analogia perde sentido quando a cidade ptria que emerge, oferecendo a paz, a estabilidade e a garantia de lideres capazes de encarnarem, graas a seu carisma, a totalidade dos citadinos.72 Esta permanente flexibilidade e fluidez conceitual operam como poderoso instrumento ideolgico, fornecendo mltiplas e combinadas, mesmo contraditrias, imagens e representaes, que podem ser usadas conforme ocasio e necessidade.

Nesta concepo, a cidade alm de lugar da produo e do consumo d outro sentido ao lugar, ao incorporar a forma mercadoria de luxo. A representao da cidade-objeto, da cidademercadoria coincide com a cidadeimagem, ao assumir a condio de sujeito. Esta cidade, que saiu de forma passiva de objeto e assumiu a forma ativa de sujeito, ganha uma nova identidade: uma empresa (VAINER, 2000, p. 83). O slogan Cear, Terra da Luz faz parte da constituio de uma imagem positiva ligada gesto urbana de vis neoliberalista, produzida pelo marketing, em substituio velha idia de Cidade da Seca, personificao negativa associada aos preceitos do funcionalismo. A imagem de cidade-vtima, alimentada pela indstria da seca, ideologia compartilhada pelas polticas desenvolvimentistas, no perodo de vigncia do PDCF e do Plandirf, substituda pelo imaginrio da cidade-civilizada. Nesta ideologia a cidade tornase um novo produto cultural, competente, com fins de atrair investimentos e tecnologias, e, portanto, empresas multinacionais e turistas. As aes do Estado
72

Vainer (2000) faz uma diferena entre cidados e citadinos, que nos instrumenta para o desvendamento da ideologia do urbanismo empresarial.

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a fim de que a cidade faa jus sua nova funo de competitividade so de duas ordens: uma econmica e administrativa, mediante polticas de incentivos fiscais e de enxugamento da mquina pblica, e outra urbanstica, no sentido de uma renovao urbana seletiva, atingindo diferencialmente as camadas sociais e a cidade. De acordo com as estratgias de desenvolvimento deste projeto poltico, seriam realizadas parcerias pblica e privada, envolvendo capital nacional e internacional, com vistas a dotar a metrpole de atributos necessrios integrao ao movimento de mundializao do capital. Os investimentos do governo estadual, nas gestes Tasso-Ciro-Tasso-Tasso, foram direcionados para obras de grande porte (Mapa 26) e infra-estrutura urbana, tais como: Aeroporto Internacional Pinto Martins, Complexo Industrial Porturio do Pecm, Centro Cultural Drago do Mar, Metrofor, Projeto Sanear, avenida Sebastio de Abreu e reestruturao da rodovia/avenida Washington Soares, rodovias Sol Poente e Sol Nascente. Estas obras foram realizadas revelia das diretrizes do PDDUFOR e sem articulao com as polticas pblicas municipais. Foram aes de carter autoritrio, com envolvimento de um grupo muito restrito de arquitetos ligados aos administradores pblicos, na qualidade de tcnicos autorizados e competentes, desvinculados de um processo participativo da populao. Referidas obras foram objetos de polmicas, pois exigiam tecnicamente estudos de impacto econmico, social e ambiental. Outras iniciativas polmicas, ainda em nvel de projetos, tambm motivaram mobilizao da sociedade e audincias pblicas, com envolvimento das associaes de classe, da populao e dos partidos polticos. Por exemplo, o cone de Fortaleza e o Centro Multifuncional de Feiras e Eventos cuja localizao no Poo da Draga foi idealizada pelos estudos do PDCF. No novo projeto foram previstos 55 mil metros de rea construda e um aterro de 19 hectares sobre o mar. Este programa inclui um centro de convenes, um parque de exposies e feiras, teatro para 2 000 pessoas, auditrios e lojas. O projeto foi motivo de mobilizao social, pelo impacto ambiental e por ocupar rea de uma as mais antigas aglomeraes faveladas, habitada por 305 famlias, a serem deslocadas para conjuntos de apartamentos no prprio bairro. As aes do governo do Estado, alm de no obedecerem s diretrizes do Plano Diretor, que exigem projetos participativos, tiveram srias
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repercusses na estruturao urbana. Pela magnitude dos projetos, tornam-se plos geradores de atividades e trfego, resultando em congestionamento de trfego e aumento das densidades, contrariando o planejamento institudo. Tais processos, ao criar e destruir centralidades, repercutem nas sociabilidades, com perdas significativas de capital material e simblico. Em seguida, apresentam-se as aes das administraes municipais durante o perodo de vigncia do PDDUFOR: Juraci Magalhes (1991-1992), Antnio Elbano Cambraia (19931996), Juraci Magalhes (1997-2000), Juraci Magalhes (2001-2004) e Luiziane Lins (2005-2008). Com exceo de Luiziane Lins, filiada ao PT, as demais gestes pertencem a um nico partido, o PMDB. Portanto, seguem uma mesma tendncia ideolgica. Em 1992, a administrao de Juraci Magalhes deu continuidade elaborao e aprovao do PDDUFOR, sem, no entanto, ter sido

regulamentada a Lei de Uso e Ocupao do Solo. Vigorou, ainda, a Lei n 5 122-A. Nesta gesto, conforme Soares e Barreira (1998), as aes do governo municipal visavam criar uma imagem de dignidade e orgulho para a cidade, configurando uma gesto poltica de oposio ao governo do Estado. As aes prticas consistiram na limpeza da cidade e realizao de obras de impacto urbanstico intra-urbano: recuperao de logradouros pblicos, viadutos, renovao urbana em reas histricas (Praia de Iracema), Centro da cidade e praas. Durante este governo, o incentivo parceria com a iniciativa privada facilitou as realizaes e serviu de legitimao e comprovao de eficincia administrativa. Dando continuidade ao modelo de administrao anterior, a gesto de Antnio Cambraia apresenta uma poltica, na qual se destaca um programa setorizado de ao, nas seguintes reas: educao, sade, assistncia social, transporte, turismo, planejamento e desenvolvimento urbano e saneamento. Como a grande maioria das aes executivas e normativas desta gesto concentrou-se na rea urbanstica, teve forte impacto direto e indireto na reestruturao espacial. Dentre elas, as obras de grande porte como: IJF, Mercado Central, Mercado So Sebastio e a aprovao da Lei de Uso e Ocupao do Solo, sob as diretrizes do PDDUFOR. Do ponto de vista institucional, registram-se o cadastramento de imveis, por meio da tcnica de fotometria, e a atualizao dos instrumentos de planejamento, mediante a
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criao de conselhos, com destaque, na rea urbana, o Conselho de Habitao (SOARES e BARREIRA, 1998). Conforme Soares e Barreira (1998), entre 2001 e 2004, a administrao subseqente, de Juraci Magalhes, poltico conservador, exacerba as prticas clientelistas e motivou srias acusaes de corrupo. Na reorganizao administrativa, as duas principais iniciativas foram a criao das administraes regionais e a extino do Instituto de Planejamento do Municpio. Ao destituir o rgo de planejamento oficial e concretizar uma descentralizao administrativa, as aes do executivo municipal ficaram merc de contingncias polticas pragmticas, sem viso planejada de longo prazo e abrangente. Destacam-se entre suas obras: o aterro da Praia de Iracema em frente ao Ideal Clube, destinado a grandes eventos, a abertura da Via Expressa Mucuripe-Parangaba, a recuperao do calado da avenida Beira-Mar e o prolongamento da avenida Padre Antnio Toms. O perfil destas administraes marcado por uma viso pragmtica na qual predomina a racionalidade instrumental, conforme as contingncias polticas imediatistas e clientelistas e as exigncias das foras do mercado. As diretrizes do plano s eram respeitadas quando existia uma convenincia poltica ligada aos interesses dos grupos hegemnicos representados pela elite empresarial da construo civil, pelo setor imobilirio e pelo setor turstico. As aes foram direcionadas para grandes obras pblicas, centrando-se na malha viria, privilegiando claramente o transporte individual, concentradas no setor leste, orla martima, para atrair a atividade turstica e favorecer o capital imobilirio. A administrao de Luiziane Lins inicia-se quando o projeto de lei de reviso e atualizao do plano conforme o Estatuto da Cidade entra em tramitao na Cmara Municipal, mas por presso dos movimentos populares foi retirado pela Prefeita, para reviso. Conforme Silva (1992), a influncia dos movimentos sociais na expanso urbana foi mais expressiva quando a cidade adquiriu o status de metrpole. Neste momento, destaca-se a sua participao nos fruns de discusso do Plano Diretor, como tambm em mobilizaes, forando mudanas nas polticas pblicas, nos projetos de renovao urbana e tambm em aes dos grupos empresariais, quando comprometem o meio ambiente e atingem a
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populao local. Obras que foram alvo de mobilizao e/ou audincias pblicas: ampliao do Shopping Center Iguatemi, a avenida Sebastio de Abreu, o Centro de Eventos e Feiras, o Aeroporto Pinto Martins e o Complexo Porturio do Pecm. O setor comercial de produtos alimentares torna-se cada vez mais oligopolista, predominando as redes de supermercados. At ento de capital local, so apropriadas pelo capital do Sudeste e internacional, substituindo alguns grupos locais e destruindo parte do pequeno comrcio. So equipamentos de grande porte, disseminados nos antigos corredores de atividades localizados nos bairros mais populosos e alm de geradores de trfego, aplicam tcnicas modernas. Dentre eles: Po de Acar, Bom Preo, Center Box, Extra, Carrefour. Os grupos locais diversificam-se a exemplo dos supermercados: Frangolndia, Pinheiros, Super Famlia, Cometa, So Luiz. Na rea de artesanato, ocorreu a proliferao de feiras, ocupando os espaos pblicos, inclusive a orla martima, mais direcionada a demanda de turistas. A rea central, ainda mantendo o forte dinamismo, passou a atender as camadas populares, introduzindo galerias comerciais e pequenos shopping centers, alguns abrigando o mercado informal, como Beco da Poieira, j incorporado a rotas tursticas. Outra modalidade de comrcio, congregando produtores da Capital e do Interior, a Feira da Madrugada, ocupando a Praa da S das cinco s oito horas, antes da abertura do comrcio formal. Quanto s indstrias, desde a implantao da Sudene, nos anos 1980 sob os auspcios do Finor, e nos anos 1990, com as polticas fiscais do governo do Estado, apesar da lenta descentralizao industrial, grande parte transferiuse do entorno da avenida Francisco S, para outras reas da cidade , o Distrito Industrial de Maracana e outros municpios como: Horizonte, Caucaia. Na Capital passaram a concentrar-se os ramos tradicionais, ligados aos produtos regionais, os quais se ampliam, se modernizam e se integram s pautas de exportao, como calados, txteis, confeces e produtos alimentcios,

localizadas no Plo Industrial de Parangaba e seus corredores virios de acesso. O setor de servio modernizou-se e diversificou-se, principalmente para fins de apoio s atividades tursticas, dinamizado com as recentes polticas de realizao de grandes eventos (congressos, feiras de produtos etc.). So
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instalados

equipamentos

hoteleiros

modernos

de

grande

porte,

preferencialmente na orla martima, Beira- Mar e Praia do Futuro. Multiplicaramse tambm as pousadas, mediante adaptao de antigas residncias, prximas orla martima. Os principais corredores tursticos foram aparelhados, como a avenida Monsenhor Tabosa e a avenida Beira-Mar. Segundo Bernal (2004), Fortaleza assume o lugar de importante plo receptor, em 1990, atraindo 15% dos turistas desembarcados, anualmente, no Nordeste. O papel das camadas populares tambm foi significativo por seu peso na composio populacional, exercendo presso junto aos governos,

principalmente face ao dficit habitacional, falta de polticas pblicas e de condies de renda fixa para submeter-se a financiamentos,. Conforme dados de pesquisa realizada por Silva (2000), em 1985 existiam 234 favelas em Fortaleza, em 1991 passaram para 313 e em 2000 ultrapassam 614, mais de 82 reas de risco, a grande maioria na periferia e muitas disseminadas nos bairros das camadas de mdia e alta renda. A ocupao das reas de risco e a construo de casebres no obedecem s diretrizes da Luos, nem ao Cdigo de Postura, ficando margem do planejamento formal. De acordo com a leitura do (Mapa 26), as aes dos governos estadual e municipal e dos outros agentes da produo do espao em Fortaleza, podem-se visualizar os vetores de expanso urbana de 1992 at 2006. A expanso da malha urbana, a partir da dcada de 1990, alm dos eixos virios j referidos, acrescentam-se as vias estruturantes decorrentes das obras implementadas pelo governo estadual para fins de incentivo s atividades tursticas: o binrio avenida Washington Soares-Rodovia Sol Nascente, na direo sudeste, de via de ligao com Eusbio, Aquiraz e litoral leste, e o binrio avenida Leste-Oeste- Rodovia Sol Poente, na direo oeste, via de conexo com Caucaia, So Gonalo do Amarante e com as praias do litoral oeste, obra conjunta do governo do Estado e Prefeitura. Conforme anlise de Bernal (2004, p.165), apoiada em dados da Secretaria de Finanas, aps a aprovao da Luos, as trs regies que apresentaram maior ndice de crescimento foram centro/leste, oeste e sudeste, tanto em construes residenciais quanto comerciais. Ainda, em corroborao s afirmaes de Bernal, esta expanso est associada nova condio de
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FONTE: ELABORADO PELA AUTORA

MAP A 26/26

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Fortaleza, de grande plo regional metropolitano, estadual e regional. A expanso urbana decorrente das altas taxas de crescimento nestas trs regies apresenta contedo diverso e atinge diferentemente os segmentos sociais. Desta anlise, pode-se perceber que o agente principal foi o governo do Estado do Cear, mediante as estratgias polticas direcionadas ao desenvolvimento das atividades tursticas e industriais, e o governo municipal, pelo reforo s atividades tursticas. Entre estas aes destacam-se as obras de infra-estrutura, os equipamentos de grande porte, a renovao urbana de bairros histricos, os quais atraram outras atividades residenciais, comerciais e de servios fortalecendo o mercado da construo civil e imobilirio. Por outro lado, as aes municipais de flexibilizao da legislao abriram novas fronteiras para realizao de empreendimentos imobilirios modernos, tais como: condomnios fechados unifamiliares e multifamiliares, shopping centers, centros empresariais, residenciais flats. Neste perodo, os

empreendedores

imobilirios

lanam

condomnios

fechados

unifamiliares em diferentes bairros, destinados s diversas camadas sociais: Cidade Leste, Cidade dos Funcionrios, Edson Queiroz, Messejana, Itaperi e outros. A rea leste, Aldeota e Meireles, bairros da elite, de grande referncia simblica, desde a dcada de 1970, consolidam-se como centralidade alternativa da rea central. Alm de abrigar a elite e segmentos mdios altos, congrega as mais modernas atividades financeiras, comerciais e servios, sendo alvo preferencial dos promotores imobilirios. Destacam-se como vetores de expanso destes bairros as avenidas Dom Lus e Santos Dumont, que estabelecem ligaes, na direo leste, com os bairros Papicu, Varjota, Dunas, Praia do Futuro, Coc, e as avenidas Desembargador Moreira da Rocha e Senador Virglio Tvora, que estabelecem ligaes, na direo sul, com os bairros Dionsio Torres, gua Fria, Coc e as sadas da cidade, pela rodovia BR116. Aldeota, bairro j totalmente loteado e construdo, sem terrenos disponveis e alto valor dos terrenos passa por um processo de destruio das antigas residncias. Recentemente, diante da valorizao da rea, os prdios de trs pavimentos so demolidos e substitudos por torres de apartamentos. A orla martima norte praticamente ocupada por edifcios de apartamento de alto
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luxo, com mais de 300 m, cadeias de grandes hotis, apart-hotis e restaurantes. A elite que na dcada de 1980, transferiu-se da Aldeota para o novo bairro gua Fria em busca de espao diferenciado e mais reservado, com avenidas mais amplas e espaos verdes retorna em 1990. Pela falta de segurana passou a demandar condomnios fechados multifamiliares nos bairros Aldeota e Meireles. O Centro passa por um processo de esvaziamento das suas funes originais, com a expanso dos bairros Aldeota e gua Fria e o fortalecimento de outras centralidades, como a avenida Bezerra de Menezes, Treze de Maio, Gomes de Matos, embora ainda preserve seu dinamismo, predominam o comrcio popular e informal. Segundo Bernal (2004, p.169), baseada no censo do IBGE 2000, h uma reduo dos domiclios na rea central. O bairro Praia de Iracema, contguo ao Centro, uma das reas mais antigas, inicialmente de veraneio, e, ps 1930, de residncias, foi motivo de obras de grande porte, do governo Estadual, Centro Drago do Mar, da Prefeitura, a renovao urbana com a recuperao da Ponte dos Ingleses, o calado da Beira- Mar e a restaurao do Estoril, point dos intelectuais bomios. Nos ltimos anos, apesar das mobilizaes envolvendo comerciantes e moradores, em decorrncia do turismo sexual, o bairro entrou em declnio. Neste quadro, pode-se constatar o forte peso das aes do governo, articulado aos programas nacionais e internacionais, que asseguram

financiamentos, atendendo, principalmente, s atividades da elite e suas demandas, contribuindo para a segregao socioespacial entre o leste e o oeste. Isto se evidencia na rea leste da cidade, com tipologia de habitaes e equipamentos urbanos mais modernos, edifcios inteligentes, e melhores condies de infra-estrutura urbana, enquanto a rea oeste expresso dos espaos suburbanos. Tal processo ocorre de forma seletiva, em algumas reas a partir de uma destruio criativa, substituindo as antigas tipologias por novas, outras preenchendo os interstcios urbanos, e demais, com o transbordo para os municpios limtrofes, Eusbio e Aquiraz (Porto das Dunas). A segregao torna-se visvel, pela convivncia de tipologias modernas prximas aos aglomerados de favelas, cada vez mais adensados,
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como tambm, pela diferena de tipologias entre os bairros das camadas de mdia renda, populares e da elite.

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9 CONSIDERAES FINAIS

O papel do planejamento urbano oficial nas prticas urbanas em Fortaleza, seus limites e possibilidades, remeteu anlise da relao entre plano e ao no contexto da expanso urbana. Esta trajetria teve como referencial emprico as prticas de planejamento urbano oficiais, entre 1963 e 1992, representadas pelos seguintes planos: Plano Diretor da Cidade de Fortaleza, em 1963, Plano de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de Fortaleza, em 1972, e Plano de Desenvolvimento Urbano de Fortaleza, em 1992. Torna-se fundamental recuperar as indagaes que nortearam o estudo: Os planos constituram-se como planos de governo e, portanto, serviram de orientao s prticas pblicas e privadas? Os planos tiveram o reconhecimento dos agentes produtores do espao em Fortaleza? O planejamento urbano oficial na qualidade de instrumento tcnico, executivo e normativo pode realizar o projeto ou programa redistributivo, definido na pauta do Movimento da Reforma Urbana, ou est preso sua razo fundante e institucional, instrumental necessrio reproduo das relaes capitalistas? Para fins de posicionamento sobre estas indagaes, sero enfatizados os pressupostos que nortearam o estudo: a) na qualidade de discurso competente e ideologizado, tais planos configuraram-se como concepes de cidades idealizadas, compatveis com as ideologias das polticas regionais e urbanas nacionais, sem se constiturem em efetivo plano de gesto municipal nem terem o reconhecimento dos agentes produtores do espao. O fato de sua formulao no ter como referncia a realidade local, e, portanto, sem atender s condies polticas, econmicas, socioespaciais e financeiras de Fortaleza, evidencia a dissociao entre diagnstico, diretrizes e instrumentos; b) o reconhecimento da dupla dimenso do planejamento urbano, tcnica e poltica, que como processo e conjunto de tcnicas de uso social,

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econmico, poltico e cultural, est submetido deciso e critrio de valor, portanto, mantm-se fora de cogitao o seu carter de neutralidade. A confirmao de tais pressupostos remete a duas reflexes para fins de entendimento dos limites e possibilidades do planejamento urbano oficial, em cada etapa de constituio do planejamento urbano em Fortaleza. A primeira reflexo consiste nas condies dos planos diretores oficiais na qualidade de instrumentos de orientao e de regulao da produo do espao, do governo municipal, que alm de assegurarem o desenvolvimento urbano devem promover a redistribuio dos benefcios da urbanizao. Por um lado, o governo municipal tem suas restries por sua condio de instncia local do Estado, e por encerrar as funes de dominao e controle a servio da reproduo do capital, embora seja a esfera preferencial de atuao pela maior aproximao das problemticas referentes ao desenvolvimento socioespacial da cidade. Ainda mais este governo nas sociedades perifricas, a exemplo de Fortaleza, est comprometido em razo da sobrevivncia de prticas clientelistas. Por outro, mediante a mundializao da economia, cada vez mais a promoo do desenvolvimento urbano est submetida a outros fenmenos e esferas decisrias emergentes de vrias instncias: metropolitana, estadual, regional e mundial. Diante deste quadro, reforar a institucionalizao do planejamento e a autonomia municipal fator significativo, pois representa o fortalecimento do governo, mas no indica reforo da cidadania. O poder local envolve outros setores e protagonistas do desenvolvimento urbano, o qual depende da posio e do grau de autonomia da aglomerao na vida econmica, poltica e socioespacial nacional/mundial. No restam dvidas quanto importncia dos planos de governo e seu reconhecimento para fins de amparo legal, necessrio em uma sociedade organizada na defesa do desenvolvimento da cidade e das condies de vida da sua populao. No entanto, em razo do prprio carter do Estado, nas economias capitalistas, a consolidao dos direitos cidade urge uma maior organizao da sociedade, na forma de agentes diretos revestidos de pder de deciso. Alm de forar uma maior politizao do planejamento urbano oficial, ao serem ampliados os espaos de participao da comunidade, fundamental que se incentivem outras alternativas de planejamento e aes sobre o espao urbano.
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A segunda reflexo refere-se dimenso tcnica e poltica do planejamento urbano, pois muitos estudiosos atribuem a falcia destas prticas modernas ao domnio da razo instrumental. Nas vertentes do planejamento moderno, expressas no discurso competente, a valorizao da racionalidade tcnico-cientfica, como saber supostamente neutro, tinha como fim assegurar a legitimao das aes do governo. Por estar eivado de utopia social, o planejamento moderno objetivava, alm da organizao e controle urbano, uma melhoria das condies de vida das classes trabalhadoras, mas preservando os marcos do capitalismo. Como notrio, a pesquisa cientfica aplicada, principalmente para fins de ao prtica, caso do planejamento urbano, reflete os valores dos profissionais a respeito da realidade, a qual subentende a posio a favor ou contra o status quo. Desta forma, a neutralidade torna-se uma questo ideolgica. fundamental que o planejamento urbano articulado gesto seja visto como prxis, na qualidade de ao prtica comprometida; portanto, de ordem poltica, mas teoricamente fundamentada. Entender esta relao entre poltica e tcnica levou ao estudo das prticas de urbanismo/planejamento urbano, articuladas a especficas lgicas de reproduo das relaes capitalistas no Brasil, representadas pelas polticas regionais, pela poltica urbana centralizada e pela tentativa de resgate do MNRU, correspondentes s vertentes de planejamento urbano aplicadas em Fortaleza. A primeira subetapa, do Plano Diretor da Cidade de Fortaleza, Lei n 2 128,73 foi realizada sob a coordenao do arquiteto urbanista Hlio Modesto, entre 1960 e1963. Consistiu no documento oficial de orientao das prticas urbanas entre 1963 e 1972 e, por ter sido aprovado no final da gesto do prefeito Cordeiro Neto, no se configurou como plano de governo. Em virtude das gestes estarem submetidas a prticas administrativas e ideolgicas diferentes, principalmente a partir de 1964 com a instalao do governo militar, as aes sobre o urbano realizaram-se revelia do plano. O Plano Diretor da Cidade de Fortaleza teve por matriz a vertente do comprehensive planning, que introduz uma nova viso tcnica oriunda da construo da realidade sob bases cientficas .

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Aprovada em 20/03/1963 e publicada no Dirio Oficial de 23/03/1963.

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O PDCF incorpora uma mudana de categoria, de mera cidade para metrpole regional industrial, proposta que atende s injunes externas de generalizao das relaes capitalistas, influenciada pelo projeto do nacional desenvolvimentismo inerente ao Plano de Metas do Governo Kubitschek. A consolidao de um Brasil urbano e industrial, em substituio ao Brasil agrrio exportador, exigia a internacionalizao da economia e o desenvolvimento dos setores de indstrias bsicas, entre elas a automobilstica as quais tiveram amplo espectro na modernizao das cidades. O maior impasse desta idealizao refere-se ao respaldo poltico e socioeconmico em Fortaleza, quando os grupos oligrquicos ligados economia regional eram ainda hegemnicos, e inexistiam outros grupos em ascenso com capital e interesse pelo setor industrial. Ainda mais, a proposta apenas faz aluso aos arranjos espaciais necessrios promoo da industrializao, e, tem uma postura tmida, ao manter as diretrizes de localizao e organizao tradicionais do setor industrial. As condies de infra-estrutura (gua, saneamento e energia) indispensveis atividade industrial so de competncia da esfera estadual, inexistindo no plano solues concretas e diretrizes de operacionalizao. Ademais, o Estado promotor e regulador das condies urbanas, idealizado no Estado do Bem-Estar Social e realizado nas sociedades centrais, no tem continuidade nas economias perifricas. Desta forma, comprovam-se as limitaes do governo municipal, em relao s mudanas estruturais e outras que extrapolam sua competncia. Alm disso, a cidade ideal utpica consolidada mediante a mudana no estatuto da cidade, alterando as correlaes de foras como figura de retrica do plano. O mito do discurso competente, supostamente formulado em conhecimentos tcnico-cientficos, por sua prpria ideologia e autoritarismo no soluciona os problemas da cidade. Conforme o plano, a construo da realidade foi produto do saber tcnico institudo como discurso competente, proferido por interlocutores autorizados e logo legitimado. Este discurso ideolgico, portanto, omite as contradies e os conflitos, dissimulando sob a capa da cientificidade a existncia da dominao (CHAUI, 1993). No plano existe, porm, um fato novo: a viso do processo de planejamento e do seu papel pedaggico, que no teve ressonncia no meio administrativo e poltico local, inviabilizando a criao das condies

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institucionais, no entanto so idias ainda defendidas pelos urbanistas atualmente. A segunda etapa refere-se ao Plano de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de Fortaleza aprovado em 1972. Da mesma forma que o PDCF, no representa um plano de governo, pois foi aprovado no final da administrao de Jos Walter Cavalcante. Como previsto, o plano teve uma vigncia de dezenove anos e atendeu a administraes submetidas a diferentes motivaes. Abrangeu, no entanto, quatro gestes do perodo do governo militar, em que os prefeitos eram indicados, uma administrao do PT e uma do PSDB. O Plandirf foi formulado na vertente sistmica, a qual constituiu uma alternativa ao urbanismo funcionalista ao introduzir outros conceitos e metodologias. Nesta vertente a construo do futuro, da realidade projetada, acontece por meio de tcnicas baseadas em modelos de simulao, denominado, em Fortaleza, mtodo MoSAR. A cidade, neste modelo, vista como uma estrutura cuja configurao espacial determinada, relacionando os sistemas de fluxos (infra-estrutura) s atividades distribudas no espao. Estes planos eram apoiados em ampla pesquisa, tentando cobrir todos os aspectos da vida urbana, baseando-se em trabalhos de campo pautados em anlises estatsticas, demogrficas, econmicas etc. Alm disso, o contedo cientfico era supostamente assegurado pela viso pluridisciplinar, estruturalista, segundo modelos e metodologias fundamentados na lgica formal, utilizando recursos computacionais. O volume de anlises e proposies enfatizavam o carter tcnico do documento, inviabilizando o acesso ao documento pelas

administraes e populao. Nesse contexto, a vertente sistmica conciliava-se com o discurso dos anos 1970 e 1980, da ao planejada em escala metropolitana, conforme os pressupostos das polticas de desenvolvimento implementadas pelo governo militar. Tal poltica urbana centralizada, definida no governo militar assenta-se numa viso tecnocrtica que seria viabilizada pelo Serfhau. Este como rgo do governo federal tinha como atribuio instituir e coordenar a poltica urbana nacional, norteada pela concepo de um suposto planejamento integrado. Assim, o Plandirf tinha como pressuposto viabilizar este esforo de

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centralizao, integrao e controle das aes polticas submetidas ideologia do crescimento e do Brasil potncia do governo militar. Nesta perspectiva, a realizao dos planos no era motivada por demandas das administraes locais e, ainda mais, preenchia o rol de formalidades necessrias ao acesso s fontes de recursos para fins de investimentos pblicos. Para tanto, foi criado, nesta fase, um Fundo de Financiamento para Planos de Desenvolvimento Local Integrado, do qual o rgo gestor era o BNH, que visava promover planos e estudos de desenvolvimento urbano, cuja liberao exigia a criao, pelas municipalidades, de rgos permanentes de planejamento e desenvolvimento integrado. Tais condies favoreceram a elaborao de planos, que contavam com orientao tcnica e disponibilidade de recursos. Na maioria das cidades brasileiras, os planos foram elaborados por empresas de consultoria, criadas pela necessidade de institucionalizao do sistema de planejamento, bastante influenciado pelo movimento de mobilizao desencadeado pelas referidas entidades municipalistas, apoiadas pelo IAB. Todavia, estes planos, como nas demais cidades brasileiras, no se consolidaram como direcionadores das aes administrativas, constituindo-se principalmente como instrumentos de formao de quadros tcnicos no campo do planejamento urbano. O plano contribuiu para ampliar as condies institucionais

necessrias centralizao do governo, mas no deflagrou o esperado processo de planejamento e no funcionou como elemento catalisador das aes. As diretrizes do Plandirf tinham carter indicativo. Destacam-se as polticas de micropolos de equilbrio, viria e de transporte e habitacional, que determinaram as diretrizes espaciais, mas dependiam do governo federal e do estadual. Foi, portanto, realizada a Poltica Habitacional, seguindo as orientaes do BNH, fator indutor da expanso urbana e do crescimento do setor da construo civil e do setor imobilirio. O sistema virio em grande parte foi implantado, desencadeando o fenmeno da metropolizao e da ocupao da periferia urbana, reforando a segregao socioespacial conforme o surto de modernizao corporativa do momento. Mencionadas polticas foram

viabilizadas mediante aes de remoo de favelas, de obras virias de impacto regional e intra-urbano, o reforo do Plo Industrial de Maracana e a criao
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dos plos de lazer. Estes plos abrangem todos os recursos hdricos e atendem s estratgias polticas de controle e integrao do territrio nacional. As aes do governo, marcadas pela centralizao das decises e dos recursos, destinavam-se criao das condies para a reproduo das relaes capitalistas, de forma direta, com investimentos em infra-estrutura e equipamentos, e indireta, mediante incentivos e medidas legais. O governo municipal foi apenas o mediador na implementao de uma poltica urbana nacional centralizada, sem autonomia financeira e administrativa. Assim o Estado, como agenciador das condies capitalistas, contribuiu para a diversificao dos agentes econmicos, favoreceu a indstria da construo civil, fortaleceu o setor comercial e de servios, as atividades tursticas, e ampliou as fronteiras para o mercado imobilirio especulativo. A terceira etapa do PDDUFOR-1990/92 engloba seis administraes, uma do PSDB, quatro do PMDB e uma do PT. As administraes do PMDB tiveram maior perodo de vigncia, apoiadas em prticas administrativas tradicionais, clientelistas. A atual administrao, do PT, com apenas um ano de exerccio, no teve tempo de modificar as prticas vigentes. Inegavelmente, o PDDUFOR representa um avano de natureza poltico-institucional, propiciado pela nova ordem jurdica implementada pela Constituio de 1988, a qual estabelece a descentralizao do poder e o reforo do governo municipal. Fundamentado na vertente redistributivista, o plano reincorpora o iderio do Movimento de Reforma Urbana, e suas bases conceituais apiam-se na noo de funo social da cidade e da propriedade, tentando assegurar a justia social e a universalizao do direito cidade. Conforme este novo iderio atesta-se uma mudana substantiva na relao entre tcnica e poltica, propiciada pelo processo de planejamento urbano participativo, desde a elaborao definio das estratgias e prioridades. Para definio das diretrizes, estratgias e instrumentos, a construo coletiva da realidade deveria constituir a linha mestra da ao planejada. Na vertente redistributivista, o planejamento urbano visto como um instrumento tcnico que tem uma funo social e econmica ancorada na universalizao do direito cidade. Nesta perspectiva, o pressuposto bsico refere-se leitura tcnica da cidade associada leitura social. Esta alm de
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incluir o conhecimento do senso comum, constitui o ponto de partida na instalao do processo de planejamento. Segundo este discurso, a tcnica passa, ento, a ser vista como instrumento de esclarecimento da populao, de forma a criar as condies de realizao das negociaes em torno da definio de um projeto de cidade. Dentro destas perspectivas, os impasses advm dos prprios preceitos da democracia representativa e do papel do Estado nas sociedades capitalistas, impedindo que as metas e prioridades originem-se de decises coletivas e, portanto contemplem as necessidades e aspiraes do conjunto da sociedade conforme s disponibilidades de recursos, Esta vertente, no entanto, no tinha ainda respaldo nas prticas urbanas da maioria das cidades brasileiras. Desse modo, resultou em distanciamento entre o plano, como idia e inteno e as aes implementadas como prtica socioespacial. Ainda mais, as idias que configuraram a poltica urbana so tradues das lutas sociais urbanas do centro-sul, que em Fortaleza tiveram o reforo das reflexes dos intelectuais locais e dos grupos polticos ligados aos partidos progressistas PT, PSB, PCB. Estes imprimiram um contedo social e democrtico, sem expressar as correlaes de foras hegemnicas na produo e apropriao do espao do meio social local. Nesse contexto, o fato novo e importante foi a criao de espaos de debate em torno das polticas pblicas. Vale a pena ressalvar que, embora atingindo restritos setores da sociedade civil, teve significativa divulgao nos meios de comunicao, principalmente nos jornais, e representaram um passo largo institucionalizao deste campo de atividade em Fortaleza. Pelas prprias limitaes do governo municipal e suas

especificidades em Fortaleza, o discurso representado no PDDUFOR, de mudanas nos marcos regulatrios e, conseqentemente, nas correlaes de poder na e da cidade, ficou incuo, em nvel de retrica. As condies institucionais e as formas de fazer poltica em Fortaleza, no entanto, ainda advm de prticas clientelistas, caracterizadas pelo forte vnculo entre poder pblico e capital imobilirio da construo civil. A descentralizao no constituiu-se como prtica de gesto participativa, mas foi resultado de manobra poltica clientelista para loteamento das secretarias regionais. A concepo de planejamento urbano, representada pelo PDDUFOR, no significa ruptura em relao s prticas anteriores, persistindo o discurso
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competente autorizado pelos profissionais planejadores (percepo da problemtica urbana e na determinao das diretrizes e instrumentos urbanos). O discurso, no entanto, ambivalente, ao tentar conciliar o iderio do Movimento da Reforma Urbana s polticas neoliberais de insero de Fortaleza na mundializao do capital, via atividade turstica e abertura ao capital imobilirio moderno. A concepo do PDDUFOR um projeto ambguo em relao poltica urbana propugnada pela Constituio de 1988. Por um lado, enfatiza a vertente redistributivista, que exige a realizao da funo social da propriedade, a funo econmica e a redistribuio dos benefcios da urbanizao; por outro, inspirado no iderio da vertente do novo urbanismo, incentiva as parcerias pblico-privadas e o zoneamento flexvel, abrindo a metrpole ao capital imobilirio e turstico. Evidencia um abismo entre projeto social e participativo generalista, sem determinao das reas para incidncia dos instrumentos distributivos, enquanto a Lei de Uso do Solo, nico instrumento regulamentado, determina o aumento da densidade construtiva nas reas de urbanizao prioritria, ao promover a valorizao dos terrenos, cujos benefcios recaem sobre os proprietrios, sem compensaes para o municpio. A idealizao do bairro como unidade de planejamento, idia-base do PDDUFOR, significava um avano por privilegiar o princpio de comunidade mediante o reconhecimento das diferenas e a valorizao das identidades da cultura popular e do patrimnio material e imaterial. Foi inviabilizada, no entanto, pela inexistncia de aparato institucional da Prefeitura (dados e pesquisas qualitativas capazes de orientar as diretrizes) e da realidade sociopoltica (falta de tradio de movimentos sociais urbanos e de prticas de participao). Quanto aos princpios e metodologias das peas tcnicas do PDDUFOR, como espao da representao e da percepo, restam informados pelas

racionalidades distintas e desarticulados do espao vivido, das relaes concretas entre os agentes pblicos e privados. Por no se apoiar em pesquisa qualitativa, e pela inexistncia de um banco de dados atualizados e especficos sobre a cidade, a leitura da cidade no retrata a viso plural e diversificada dos valores e modos de vida dos distintos segmentos sociais, o papel dos agentes, a propriedade fundiria, de forma a evidenciar os conflitos e contradies na apropriao e produo da cidade.
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Portanto, as condies institucionais e polticas no permitiram a utilizao de parmetros reais a serem informados populao para posicionarse na condio de sujeitos na determinao das diretrizes e estratgias. As diretrizes foram determinadas a priori, como aplicao dos princpios constitucionais, federal e municipal, mas sem a interlocuo da populao e dos urbanistas locais. Antes os planos diretores eram aprovados em regime fechado, com participao exclusiva dos pares do Poder Legislativo municipal, sendo vivenciados nesta ocasio mediante a interlocuo de influentes dos partidos polticos, da Universidade, das associaes de classe e dos movimentos populares, principalmente da Federao de Bairros e Favelas de Fortaleza. Alm de incorporar emendas das associaes de classe e dos movimentos populares, vivenciou-se, tambm, um clima de presses e confrontos, no sentido da criao de espao de discusso e de esclarecimento das propostas. Como toda experincia nova, o PDDUFOR teve de enfrentar grandes desafios. Ao verificarmos cada gesto as do PMDB no tiveram experincias com as novas metodologias participativas, marcadas pela transparncia, em substituio s prticas clientelistas. O Plano Plurianual e o oramento at entao seguem as prticas tradicionais de alocao de recursos autorizados pelo prefeito, e pela bancada de apoio, assessorado pela equipe tcnica, sem incorporar o processo participativo. O PDDUFOR, como os demais planos, constitui uma figura de retrica ao fundamentar-se nas idias da suposta vertente do planejamento politizado, baseado nos princpios democrticos de eqidade social e justia social, sem contar com amparo legal e condies institucionais e polticas necessrias realizao das propostas. A no-regulamentao dos

instrumentos jurdicos, administrativos e urbansticos favorece a concentrao das decises no Executivo e no Legislativo, sem valorizao da dimenso poltica do planejamento urbano. Apesar das tentativas da equipe tcnica para reverter o processo, este ficou comprometido em virtude da inexistncia de uma cultura de planejamento participativo e da ideologia das gestes ligadas ao PMDB. Ainda mais, as prticas polticas clientelistas dominantes invibializaram a aplicao de uma metodologia em que o cidado pudesse se posicionar como sujeito poltico.
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Com isto, a participao popular foi irrisria, tanto em face da inexistncia do exerccio da gesto participativa, quanto pelo discurso em linguagem tcnica e hermtica e pela falta de canais de informao, os quais so acessveis apenas para um segmento restrito de tcnicos. Da mesma forma que outras cidades, como por exemplo So Paulo, objeto de estudo de Villaa (2005), o significado e o reconhecimento do Plano Diretor no so compactuados pela maioria da populao. Diante da complexidade das metrpoles contemporneas, entre elas Fortaleza, por apresentarem espaos-tempos diferenciados de desenvolvimento e de correlao de poderes, a produo do espao envolve diversos agentes, e os planos oficiais so instrumentos indispensveis, mas no nicos. Por integrarem as atividades do governo municipal, traduzem o comportamento do Estado nas sociedades capitalistas, sob as diversas circunstncias,

econmicas, polticas e soicioespacial. Assim, estes planos so necessrios s gestes, devendo ser reconhecidos como instrumento de governo, de forma a interagir com outros instrumentos que mobilizem os segmentos sociais. Segundo comprovado no estudo, os planos nem so funcionais nem disfuncionais. Eles representam em cada momento uma situao-problema. As idias de justia e de direito, como as de interesse comum, recorrentes nos planos, traduzem a necessidade de legitimao do Estado. Portanto, embora apresentadas como verdades universais, so idealizaes dominantes. Assim a recorrncia ao discurso competente, tcnico, transformado em interesse geral ilusrio, constitui uma forma de universalizar as idias dominantes. Por pautarse na racionalidade tcnica, a construo da realidade, executada por tcnicos autorizados pelo conhecimento e funo, traduz uma viso parcial, legitimada socialmente e naturalizada, constituindo-se dissimulando discurso as contradies e conflitos que

socioespaciais,

competente

(CHAU,1993),

ideologicamente compactua com os interesses econmicos nacionais/ mundiais. Da a explicao do comprometimento da realizao do iderio reformador dos planos, que advogam a distribuio dos benefcios da urbanizao, apesar de as cidades tornarem-se, cada vez mais segregadas e desiguais social e espacialmente. Desse modo, a relao entre plano e ao, apresentada na anlise das trs experincias, mostra relaes diferentes entre tcnica e poltica, nas
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quais a expanso urbana reflete a generalizao do meio tcnico e cientfico necessrio reproduo das relaes capitalistas sob o comando mundial, alheios realidade cultural e social local (SANTOS, 2002). Ao mesmo tempo, os projetos que informam as propostas incorporam idias que orientam as estratgias polticas e econmicas articuladas s concepes que presidem as experincias no campo do planejamento urbano. As opes tcnicas revelam, pois as exigncias do desenvolvimento da acumulao capitalista em cada momento, os valores e referncias dos profissionais e agentes envolvidos na elaborao da proposta. ingenuidade pensar que o planejamento urbano, isoladamente, possa alterar o estatuto do Estado capitalista, implantar a democracia participativa e eliminar as desigualdades socioespaciais. As metrpoles capitalistas contemporneas so muito complexas e exigem outros mecanismos de ao, que tambm contribuam para a conscincia cidad. Neste perodo, foram institudos o Ministrio da Cidade, as Conferncias das Cidades e o Estatuto da Cidade, significando avanos na ampliao dos espaos de participao social. Do ponto de vista do governo local, foi importante a implantao da base de dados, mediante Geoprocessamento. Este estudo no objetivou apontar modelos e solues acabadas, mas sim, a partir da compreenso da relao entre planos e aes, tendo como referncia emprica Fortaleza, discutir as possveis vias contemporneas para as prticas urbanas. Nesse sentido, prope-se uma reflexo sobre supostas vias que, alm de suprir as necessidades materiais da populao, universalizando os benefcios dos avanos tecnolgicos e da urbanizao, tambm respondam aos anseios humanos, materiais e imateriais, dando vazo s angstias humanas agravadas com a mercantilizao das relaes socioespaciais. Estas vias capazes de transformar a realidade devem ter como pressupostos: superar a ideologia dos planos diretores modernos, desfazendo os mitos da razo e da misso herica da tradio disciplinar; ver o real como princpio e fim do planejamento urbano;
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realizar o compromisso entre plano e ao,inteno e gesto, no qual a ampliao dos espaos de participao propicie a realizao da democracia social.

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