Riesgos

GUA PARA LA INCORPORACIN DE LA VARIABLE RIESGO EN LA GESTIN INTEGRAL DE NUEVOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
Gestin de Riesgos
Secretara Tcnica de
INCORPORANDO UNA VISIN DE REDUCCIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
Gua para la Incorporacin de la Variable Riesgo en la Gestin Integral de Nuevos Proyectos de Infraestructura
1
3
LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA FRENTE A EVENTOS NATURALES EN EL ECUADOR
MCSIE - Ministerio Coordinador de Seguridad Interna y Externa Miguel Carvajal - Ministro STGR - Secretara Tcnica de Gestin de Riesgos Lorena Cajas Albn - Secretaria PNUD - Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo Jos Manuel Hermida - Representante Residente Claudio Providas - Representante Adjunto Jos Agusto - Gerente rea de Gobernabilidad Unidad de Gestin de Riesgo del PNUD Jeannette Fernndez Yovanna Chaves Borja Santos
Formulacin de la Metodologa: Fabricio Ypez, Doctor en Ingeniera Civl, Consultor PNUD, Profesor Principal Universidad San Francisco de Quito
Edicin: Lorena Cajas Albn STGR (Secretara Tcnica de Gestin de Riesgos) Jeannette Fernndez PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo)
Fotografas de la portada: Yovanna Chaves PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo)
Direccin Grfica e impresin Publiasesores Ca. Ltda. Francisco Pizarro N 26-104 y Marieta de Veintimilla Telf.: 255-5140 / 250-5425 E-mail: ventas@publiasesores.com
CONTENIDO
PRESENTACIN .............................................................................................................................................7 1 2 3 LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA FRENTE A EVENTOS NATURALES EN EL ECUADOR ............................................................................................................................................9 NUEVA ORGANIZACIN PARA LA GESTIN DEL RIESGO EN EL ECUADOR .............. 11 INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIN DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA .................................................................................13 3.1. 3.2. Generalidades .........................................................................................................................13 Ciclo 1 de Proyectos o Fase de Estudios .............................................................................14 CONTENIDO 3.2.1. Deteccin de Amenazas y Vulnerabilidades en la Fase Inicial de Estudios (PreFactibilidad y Factibilidad) ....................................................................................................14 3.2.2. Estudio de Amenazas y Vulnerabilidades en Fase Final de Estudios o Diseos Definitivos.........................................................................................................................18 3.2.3. Importancia de la Fiscalizacin de Estudios y Manual de Procedimientos Institucional .................................................................................................................20 3.3. Gestin del Riesgo en el Ciclo 2 de Proyectos: Contratacin, Aspectos Tcnicos, Legales y Financieros .................................................................................................................................................22 3.3.1. Aspectos Legales Relacionados con la Variable Riesgo: Trminos de Referencia y Contratos de Consultora, Construccin y Fiscalizacin. ............................................22 3.3.2. Aspectos Financieros Relacionados con la Variable Riesgo: Presupuesto y Contingencias...................................................................................................................27 3.3.3. Manual de Procedimientos Institucional para la Fase de Contratacin ..............28 3.4. Gestin del Riesgo en el Ciclo 3 de Proyectos: Ejecucin.................................................30 3.4.1. Deteccin Temprana de Amenazas y Vulnerabilidades en la Fase de Construccin ....................................................................................................................30 3.4.2. Cumplimiento de Normativas, Calidad de Materiales y Verificacin de Especificaciones ...............................................................................................................31 3.4.3. Importancia de la Fiscalizacin y Papel de la Entidad Contratante en la Gestin del Riesgo y Toma de Decisiones ...........................................................................................32 3.4.4. Auditora de Entidades de Control y la Gestin del Riesgo .................................33 3.4.5. Manual de Procedimientos Institucional para Fase de Construccin .................34 3.5. Gestin del Riesgo en el Ciclo 4 de Proyectos: Operacin y Mantenimiento de la Obra .....35 3.5.1. Planes de Operacin, Mantenimiento y Presupuestos ..........................................35
3.5.2. Deteccin Temprana de Amenazas y Vulnerabilidades en Fases de Operacin..37 3.5.3. Involucramiento Comunitario ......................................................................................38 3.5.4. Manual Institucional de Procedimientos .................................................................39 4 CAPACIDAD INSTITUCIONAL INTERNA Y EXTERNA .........................................................41 4.1. 5 6 Creacin y/o Fortalecimiento de Unidades Tcnicas para la Elaboracin y Operacin del Manual de Procedimientos Institucional....................................................................................41
CAPACITACIN INSTITUCIONAL Y DE AGENTES EXTERNOS..........................................43 LISTA DE VERIFICACIN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA......................................................................................................................................45 6.1. 6.2. 6.3. 6.4. 6.5. 6.6. Construcciones Escolares, Amenaza de Inundaciones (1/3) ...........................................46 Construcciones del Sector Salud ante Amenaza por Inundaciones (1/3)..................................55 Construcciones de Obras Viales y Puentes ante Amenaza de Inundaciones (1/3) ......64 Obras de Saneamiento, Alcantarillado, Agua Potable, Riego Ante Amenaza de Inundaciones (1/4) ........................................................................................................... 71 Construccin de Obras Hidrulicas Pequeas ante Amenaza de Inundaciones (1/2) 81 Amenazas y Vulnerabilidad de Edificaciones en General ...............................................87
CONTENIDO
ANEXO 1 .........................................................................................................................................................89 AMENAZAS NATURALES EN EL ECUADOR Y MARCO CONCEPTUAL DE LA GESTIN DEL RIESGO ..............................................................................................................................................................................89 1 2 INTRODUCCIN..............................................................................................................................91 AMENAZAS NATURALES .............................................................................................................92 2.1. Amenaza por Inundaciones..................................................................................................92 Amenaza por Terremotos......................................................................................................99 Amenaza por Actividad Volcanica ....................................................................................104 Amenaza por Deslizamientos ............................................................................................109 Definiciones de Parametros del Riesgo y de Desastres .................................................. 114 Control y Mitigacin de Riesgos y Responsables de La Gestin del Riesgo ............................125 2.2. 2.3. 2.4. 3 3.1. 3.2.
GESTIN DEL RIESGO Y MANEJO DE DESASTRES. CONCEPTOS FUNDAMENTALES ..... 111
ANEXO 2 .......................................................................................................................................................129 GLOSARIO DE TRMINOS RELACIONADOS CON LA GESTIN DEL RIESGO .........................129 REFERENCIAS .............................................................................................................................................141
PRESENTACIN
Dentro del nuevo contexto mundial, fuertemente marcado por la ocurrencia de desastres cada vez ms frecuentes y de mayor magnitud, es imposible no reflexionar sobre la problemtica que rodea a las diversas situaciones de crisis que ocurren en las distintas zonas del pas y del mundo. Esta reflexin nos lleva a consideraciones ms profundas en la bsqueda de las condiciones subyacentes que hacen que una amenaza natural, al actuar sobre los elementos expuestos, genere tal impacto que se convierta en un desastre. De all que conocer las condiciones de vulnerabilidad social, fsica, econmica e institucional que los procesos sociales de desarrollo generan en nuestras comunidades, resulta indispensable para poder emprender en acciones concretas de reduccin del riesgo de desastre. El proceso de identificacin de vulnerabilidades resulta complejo puesto que stas estn directamente relacionadas con el tipo de amenaza, de all que la solucin para reducir el impacto frente a inundaciones de una determinada estructura, no necesariamente satisface los requerimientos ssmicos por ejemplo. Por ello, una perspectiva de multi-amenaza asegura el comportamiento ms seguro de una estructura, el que requiere al mismo tiempo un trabajo de coordinacin interdisciplinario. Por lo sealado, en un pas como el nuestro, que puede verse expuesto a la accin de diversas solicitaciones externas como por ejemplo inundaciones, sismo, actividad volcnica, deslizamientos, entre otros, es indispensable contar con instrumentos que nos ayuden a identificar opciones que brinden mayor seguridad a nuestras estructuras, infraestructura y lneas vitales, para evitar las enormes prdidas humanas y materiales que inciden en el desarrollo humano y econmico de nuestros pueblos. La mayora de la infraestructura existente en el Ecuador presenta serias deficiencias de comportamiento al ser requeridas por acciones no permanentes como aquellas generadas por una amenaza natural como las ya sealadas, tanto en el anlisis y diseo, as como en la construccin y mantenimiento. El problema puede verse an ms serio si se incluyen aquellas estructuras que han sido
1
7
afectadas por sismos (Marzo 87, Baha 98), o inundaciones (El Nio 82-83, 97-98) y cuyos procesos de reconstruccin no fueron realizados con normas y estndares apropiados, dejndolas an ms debilitadas frente a la accin de nuevos eventos. En consecuencia, muchas de las obras de infraestructura que se constituyen como logros del desarrollo para nuestros pueblos, han sido erigidas con altos niveles de vulnerabilidad, respondiendo a una ausencia de polticas para la gestin del riesgo en las instituciones nacionales. Es por esto que el Gobierno Nacional ha asumido la responsabilidad de elevar la Gestin del Riesgo al nivel de una Poltica de Estado, asegurando de esta manera su incorporacin transversal en el nuevo modelo de desarrollo del pas, lo que constituye sin duda alguna un gran aporte para elevar los niveles de sostenibilidad de los logros del desarrollo en el Ecuador. En este marco, la Secretara Tcnica de Gestin de Riesgos, STGR, con el apoyo del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, presenta esta gua, para la incorporacin de la variable riesgo en los nuevos proyectos de infraestructura, misma que est dirigida principalmente a los sectores encargados de los procesos de anlisis, diseo y construccin de infraestructura, a fin de brindarles lineamientos generales que sirvan como elementos para gestar el tan necesario proceso de incorporacin de la gestin del riesgo en cada una de las fases de los proyectos que se construyen en nuestro pas. PRESENTACIN Ing. Lorena Cajas Albn Secretara Tcnica de Gestin de Riesgos
Los talleres participativos organizados por la Secretara Tcnica de Gestin de Riesgos STGR en Julio de 2008, con el auspicio del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, permitieron identificar una serie de deficiencias en el ciclo de proyectos de inversin pblica asociados con las prcticas de reduccin del riesgo de desastre, entre ellas se destacan:
No existe una tradicin de incorporar consideraciones de riesgo dentro de la gestin de proyectos, ni en el sector pblico, ni en el sector privado. No se conoce con claridad el tipo de informacin que est disponible, o que se requiere, para incorporar parmetros de riesgo en los proyectos de inversin pblica. Desconocimiento de instrumentos tcnicos que facilitaran la incorporacin de acciones concretas de reduccin del riesgo. Falta de coordinacin y cooperacin interinstitucional entre las entidades del sector pblico para aprovechar sus capacidades y optimizar el uso de recursos disponibles. Poco inters en la incorporacin de la gestin del riesgo en las instituciones, por lo que no se cuenta con recursos, como por ejemplo personal capacitado, para considerar la variable riesgo en las distintas etapas de un proyecto de inversin. Debilidad tcnica, econmica y financiera de las instituciones locales, tales como municipios y gobiernos seccionales, para la construccin de infraestructura segura para enfrentar amenazas naturales. Repeticin sistemtica de malas prcticas en los diseos y/o en la construccin de obras de infraestructura a nivel nacional, que an sin la ocurrencia de una amenaza natural ya han presentado problemas estructurales, como es el caso de puentes, vas y carreteras, proyectos hidroelctricos, refineras, etc., demostrando que las falencias no slo se encuentran en el sector pblico, sino tambin y de manera importante en el sector privado nacional e internacional que tambin participa en ese tipo de proyectos de gran envergadura.
1
9
1 1
En el mismo sentido, el Plan Nacional de Desarrollo presentado en 2007 por la Secretara Nacional de Planificacin para el Desarrollo SENPLADES, resume estos hallazgos de la siguiente manera (SENPLADES, 2007a):
1.
Ausencia de polticas de gestin de riesgos, a pesar de que ciertos fenmenos naturales son muy recurrentes. Ausencia de un Sistema Nacional de Gestin de Riesgos que defina las acciones adecuadamente coordinadas en prevencin, mitigacin, preparacin, atencin, rehabilitacin y reconstruccin. Debilidad institucional para promover e implementar la gestin de riesgos en la planificacin y falta de recursos para impulsarlas. Escasa coordinacin entre las instituciones cientfico tcnicas que producen informacin sobre amenazas y vulnerabilidades, y entre ellas las entidades promotoras de proyectos. Inexistencia de mecanismos de difusin de la informacin tcnica disponible. Dicha informacin se encuentra dispersa, incompleta, descentralizada y en ocasiones caduca. Uso indebido del suelo y ausencia de una ley nacional de ordenamiento territorial. La pobreza y el crecimiento poblacional se desarrolla en muchas ocasiones en reas de riesgo. No se estn utilizando mecanismos de transferencia de riesgos. Ausencia de anlisis de riesgos en los proyectos de desarrollo y de inversin.
2.
3.
4.
5.
6.
10
7.
8.
9.
10. Degradacin de los recursos naturales y de reas protegidas.
Desde su inicio en Enero de 2007, el Gobierno Nacional del Ecuador ha dado primordial importancia a los aspectos relacionados con la planificacin para el desarrollo; en esa medida, la consideracin de que los desastres naturales impactan significativamente y retrasan los procesos de desarrollo, ha hecho que el tema se posicione en las agendas nacionales. As, se han logrado alcanzar verdaderos hitos histricos, no slo dentro del pas, sino incluso regional y globalmente:
1.
La nueva constitucin del Ecuador vigente desde Octubre de 2008, incorpora una visin explcita de gestin de riesgos, a travs de los artculos 389 y 390, proporcionando de esta manera un adecuado marco legal para la construccin de un Sistema Nacional Descentralizado de Gestin del Riego. La Secretara Nacional de Planificacin para el Desarrollo SENPLADES fija como una de las polticas principales para cumplir la meta 9 del Objetivo 7 de los Objetivos de Desarrollo del Milenio para el Ecuador, la reduccin de desastres como parte de la poltica de desarrollo. Dentro de la reforma del Estado se crea el Ministerio Coordinador de Seguridad Interna y Externa, que inicialmente incluye el rea de gestin del riesgo, pero que posteriormente le da categora de vice-ministerio a la Secretara Tcnica de Gestin del Riesgo1, la que absorbe a la antigua Defensa Civil y promueve mecanismos para la coordinacin de acciones ligadas, no slo al manejo de la emergencia, sino tambin a la promocin de una visin de Gestin Integral del Riesgo y Reduccin del Riesgo de Desastre.
2.
3.
Decreto Ejecutivo No. 1046-A de Abril de 2008 para la creacin de la STGR
2
11
NUEVA ORGANIZACIN PARA LA GESTIN DEL RIESGO EN EL ECUADOR
2 2
4.
En medio de este proceso de cambios estructurales profundos, la atencin de la emergencia por inundaciones producida en Enero y Febrero del 2008 en la Costa ecuatoriana, produjo un cambio significativo con respecto a la atencin a otros desastres, incluso similares, del pasado. La creacin y funcionamiento del primer Ministerio Regional denominado del Litoral, creado en Julio de 2007, prob una adecuada coordinacin de esfuerzos inter-institucionales y multi-sectoriales, que permiti generar una respuesta post-desastre inmediata e importante, la cual ha sido reconocida a nivel internacional (Portaluppi, 2008). El resultado fue la creacin de un mecanismo de coordinacin de respuesta que funcion adecuadamente y que, sin lugar a duda, servir como un insumo de las lecciones aprendidas para la construccin del Sistema Nacional Descentralizado de Gestin de Riesgos. En Noviembre de 2008, la STGR define sus lneas prioritarias de trabajo dentro de las que se destaca la bsqueda de mecanismos para incorporar como eje transversal en las actividades de planificacin para el desarrollo, la lnea de trabajo 4.2 para la instauracin de normativas a fin de que toda inversin pblica contemple el anlisis y la reduccin de riesgos, desde la etapa de prefactibilidad hasta su operacin.
5.
2
12
Esta gua metodolgica se enmarca dentro de este contexto, con el propsito de servir de insumo a las instituciones ecuatorianas para cumplir las metas, mandatos, polticas y lneas de accin descritas anteriormente. Se espera ofrecer recomendaciones bsicas para una deteccin temprana de amenazas y vulnerabilidades de proyectos de infraestructura, a fin de establecer una estrategia de reduccin de riesgos de los futuros proyectos a construirse en el Ecuador.
3.1. Generalidades
Un proyecto de infraestructura pblica es una inversin que responde a una decisin sobre el uso de recursos, con el objeto de incrementar, mantener o mejorar la produccin de bienes o la prestacin de servicios a la sociedad o parte de ella. Cada proyecto tiene sus propias particularidades, tanto por su ubicacin como por la manera en que ser construido y operado. Todas las etapas por las que atraviesa un proyecto, desde su concepcin hasta su operacin, forman parte del denominado Ciclo de Vida de un proyecto, el cual incluye las siguientes etapas:
Estado del proyecto
Etapa del ciclo de vida del proyecto Idea
Pre-inversin
Perfil Pre-factibilidad Factibilidad
Inversin Operacin
Diseo Ejecucin (construccin) Operacin y mantenimiento
3
13
INCORPORANDO UNA PERSPECTIVA DE REDUCCIN DEL RIESGO EN EL CICLO DE VIDA DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
Una vez tomada la decisin de invertir en una obra de infraestructura, arranca la visualizacin de posibles soluciones ingenieriles para dar respuesta a los problemas detectados, estimar su alcance y especialmente realizar un anlisis del impacto socio-econmico de no ejecutar la obra(idea y perfil de proyecto). La etapa de pre-factibilidad constituye el diseo preliminar o pre-diseo que conlleva la seleccin de las diferentes alternativas tcnicas que pueden resolver las necesidades identificadas, as como la determinacin de los requerimientos tcnicos de cada alternativa. La pre-factibilidad genera informacin sobre las caractersticas, limitaciones, costos de capital y operacin, as como restricciones econmicas, sociales, polticas, culturales, ambientales, institucionales y legales que tiene el proyecto. Finalmente, la etapa de factibilidad constituye un anlisis comprensivo de los resultados tcnicos, financieros, econmicos y sociales de una inversin (dada la alternativa tcnica y sus requerimientos respectivos seleccionados en la etapa de pre-factibilidad). El informe de factibilidad es la culminacin de la formulacin de un proyecto y constituye la base para la toma de decisiones sobre su ejecucin.
El informe de factibilidad es la culminacin de la formulacin de un proyecto y constituye la base para la toma de decisiones sobre su ejecucin.
Si la decisin es favorable, la siguiente etapa es la de estudios definitivos, denominada tambin estudios de ingeniera, que terminan en el conjunto de planos estructurales, instalaciones, equipamiento y servicios, etc, que son requeridos para obtener la licencia de construccin, incluyendo las especificaciones tcnicas bajo las cuales se debe construir el proyecto. Esta gua metodolgica define el ciclo 1 de proyectos o fase de estudios y comprende las etapas de idea, perfil, pre-factibilidad, factibilidad y estudios definitivos, es decir, todas las actividades previas a la fase de ejecucin. El ciclo 2 de proyectos incluye en cambio la contratacin, la definicin de los aspectos tcnicos, legales y financieros. El ciclo 3 se relaciona con la fase de ejecucin y finalmente el ciclo 4 tiene que ver con la fase de operacin y mantenimiento del proyecto.
3
14
3.2. Ciclo 1 de Proyectos o Fase de Estudios

3.2.1. Deteccin de Amenazas y Vulnerabilidades en la Fase Inicial de Estudios (PreFactibilidad y Factibilidad) Resulta evidente que, para mitigar el riesgo por eventos naturales al que puede verse sometido un futuro proyecto de infraestructura, debe cuantificarse ese riesgo y sus componentes, a fin de disear una estrategia para enfrentarlo. Esto implica que el anlisis del riesgo debe constituirse en todo un captulo en todas las etapas de la fase de estudio. As ya lo han reconocido varios pases, entre ellos Per2 , Colombia y lo estn exigiendo varias instituciones crediticias como el Banco Interamericano de Desarrollo, BID3. Otros organismos internacionales tales como el Sistema de Naciones Unidas, SNU,
2 3
Pautas Metodolgicas para la Incorporacin del Anlisis del Riesgo de Desastres en los Proyectos de Inversin Pblica, Volumen 3, Serie Sistema Nacional de Inversin Pblica y la Gestin del Riesgo de Desastre, Ministerio de Economa y Finanzas del Per, Desde el ao 1998, el BID aplica su poltica OP-704 para la incorporacin de reduccin del riesgo en los proyectos que el banco financia.
impulsan procesos de toma de conciencia y fortalecimiento de capacidades para que la reduccin del Riesgo de Desastre se haga efectiva. Como ejemplo se cita el soporte que ha otorgado la Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres, EIRD, a las agencias gubernamentales de Filipinas para lograr la reduccin del riesgo de desastre en las fases de planeamiento de las carreteras de ese pas4, o este mismo documento que se realiza con apoyo del PNUD. En el Ecuador, la SENPLADES ha decidido exigir la incorporacin de un anlisis de riesgo, desde la fase de estudios, en la presentacin de proyectos de inversin y de cooperacin externa no-reembolsable, para calificar su nivel de prioridad. Se deben incorporar los resultados de los estudios sobre amenazas y vulnerabilidades asociadas a las que estar sometido el proyecto en su rea de influencia, incluyendo medidas orientadas a reducir las vulnerabilidades, as como los recursos que se requeriran para introducir medidas de prevencin y mitigacin como las de preparacin y respuesta5. Sin embargo, quienes tienen la primera responsabilidad de exigir la incorporacin de criterios de reduccin del riesgo desde la fase de estudios, son las mismas instituciones o empresas pblicas y privadas interesadas en llevar adelante la construccin del proyecto. De all la necesidad de contar con instrumentos metodolgicos y procesos de capacitacin para impulsar estos procesos institucionales.
Si bien en las etapas de idea general y perfil de proyecto se est pensando ya en el sitio de emplazamiento de la obra a construirse, y podra disponerse de informacin sobre amenazas naturales pre-existentes en la zona, es en realidad en la etapa de pre-factibilidad donde debe realizarse un estudio de identificacin y cuantificacin de las amenazas naturales a las que estar sujeto el proyecto as como un estudio preliminar sobre la vulnerabilidad del proyecto ante tales amenazas. El estudio de amenazas describe el tipo, naturaleza, caractersticas y potencial de las amenazas, llegando a una cuantificacin de diferentes niveles de amenaza con diferentes probabilidades de ocurrencia. El estudio de deteccin de vulnerabilidad es un estudio preliminar donde se definen las debilidades del anteproyecto ante diferentes niveles de amenazas, e incluso las medidas de mitigacin posibles para lograr que el anteproyecto supere los diferentes niveles de amenaza, bajo criterios de riesgo aceptable. La definicin de las medidas de proteccin o mitigacin ayudarn a mejorar la estimacin de costos del proyecto en etapas de pre-factibilidad y factibilidad. Este tipo de estudios requiere por lo general de un equipo multidisciplinario que est familiarizado con los aspectos aqu sealados.
4 5
National Disaster Coordinating Council, NDCC, Filipinas, 2006 SENPLADES, 2008
3
15
Sin embargo, quienes tienen la primera responsabilidad de exigir la incorporacin de criterios de reduccin del riesgo desde la fase de estudios, son las mismas instituciones o empresas pblicas y privadas interesadas en llevar adelante la construccin del proyecto.
La pregunta bsica inicial que debe realizarse el proyectista o promotor del proyecto en las etapas iniciales de la fase de estudios es: Puede el rea de estudio verse afectada por una o ms amenazas naturales ? La manera de responder esta pregunta de forma preliminar es recopilando toda la informacin existente relacionada con:
i.
Historial de eventos peligrosos en el rea Informes sobre ocurrencia de desastres pasados, sobre daos reportados a la infraestructura y sobre rehabilitaciones o reparaciones realizadas Evaluaciones de amenazas y vulnerabilidades del rea en cuestin Evaluaciones del riesgo y mapas de riesgos disponibles Disponibilidad de mapas topogrficos, fotografas areas y/o satelitales, antiguas y recientes Estudios de impacto socio-econmico luego de desastres en el rea Recopilaciones sobre experiencias pasadas y lecciones aprendidas
ii.
iii.
iv.
v.
vi.
vii.
16
Para responder esta pregunta ser necesario revisar la informacin disponible con la que cuentan varias instituciones tcnicocientficas y de atencin de emergencias. Con el propsito de orientar la bsqueda de esta informacin, en el Anexo 1 se hace referencia a aquella existente en el Ecuador. Muchas veces la resolucin de esta informacin no es la apropiada para el nivel de proyecto; sin embargo, s permite tener una visin global sobre las caractersticas generales de la zona de implementacin del proyecto. Es claro que en la geografa del Ecuador, casi con certeza se encontrar al menos una de todas las amenazas naturales aqu descritas, por lo que no se las debe perder de vista. Tericamente, si la informacin recopilada indica la inexistencia de amenazas naturales en la zona de implantacin del proyecto, esto implicara que el riesgo es nulo, lo que debe explicarse en la memoria tcnica, respaldando las decisiones adoptadas. No obstante, se debe tener mucho cuidado con el hecho de que la inexistencia de informacin no implica la inexistencia de amenazas.
La segunda pregunta bsica que debe formularse el proyectista en las etapas iniciales de la fase de estudios, luego de conocer la existencia de las amenazas naturales es: Cules son las vulnerabilidades o las debilidades del proyecto ante las amenazas detectadas ?
ii.
Es el proyecto suficientemente slido para resistir todas las amenazas? Hasta qu nivel y tipo de amenaza debe el proyecto sobrevivir sin ningn dao y que medidas de proteccin, interna o externa, se deben implementar? Revisar la factibilidad tcnica y econmica. Hasta qu nivel y tipo de amenaza debe el proyecto presentar daos tcnica y econmicamente reparables y qu medidas de proteccin, interna y externa, se deben implementar? Revisar la factibilidad tcnica y econmica. Hasta qu nivel y tipo de amenaza debe el proyecto sobrevivir sin llegar al colapso, aunque sufra daos irreparables tcnica o econmicamente, y qu medidas de proteccin internas y externas se deben implementar? Revisar la factibilidad tcnica y econmica. Cules son los costos y los beneficios de la o las medidas de mitigacin, en trminos econmicos y de calidad de vida?
iii.
iv.
vi.
Si la informacin disponible sobre las amenazas es adecuada, el planificador puede llevar a cabo la evaluacin preliminar de la vulnerabilidad de su proyecto frente a tales amenazas. Si la informacin disponible no es adecuada, el planificador o proyectista debe contratar los estudios de deteccin y cuantificacin de amenazas, y a partir de dichos resultados, realizar el estudio preliminar de vulnerabilidades. La informacin sobre las amenazas por terremotos y volcanes es por lo general suficiente para hacer una evaluacin preliminar. En el caso de las amenazas sobre inundaciones y derrumbes, es a menudo necesario realizar estudios detallados de amenazas.
3
17
v.
Esta pregunta puede responderse en forma preliminar si se evala cmo la amenaza natural afectar al proyecto y qu defensas dispone o debe disponer para disminuir la afectacin. Puede entonces analizarse lo siguiente:
i.
Qu efectos tiene la ocurrencia de cada amenaza sobre el proyecto
Una vez evaluada la viabilidad tcnica y econmica del proyecto en el estudio de prefactibilidad, deben estimarse los costos de las medidas de mitigacin. En el estudio de factibilidad, al considerar las alternativas del proyecto, deben seleccionarse las opciones que ofrezcan mejores posibilidades para la mitigacin de amenazas. La evaluacin econmica final debe incluir consideraciones de riesgo, y el diseo tcnico definitivo debe incorporar las medidas estructurales y no estructurales ptimas para la mitigacin de las amenazas. Por tanto, en la etapa de prefactibilidad o en la factibilidad, es posible que el resultado del anlisis sea que la construccin del proyecto no es viable, sea por consideraciones tcnicas o econmicas, las cuales podran estar afectadas por los resultados del anlisis de amenazas y vulnerabilidades. Por ello, el captulo del anlisis de riesgos asociados con eventos naturales puede llegar a ser decisivo para la construccin o no de un proyecto. 3.2.2. Estudio de Amenazas y Vulnerabilidades en Fase Final de Estudios o Diseos Definitivos. Una vez que un proyecto ha sido analizado en las etapas de pre-factibilidad y factibilidad y se ha tomado la decisin de seguir adelante porque los beneficios superan los costos (incluyendo los costos de mitigacin del riesgo), el siguiente paso es realizar los estudios definitivos, los cuales deben incluir una serie de reas de especializacin en todas las que se deber constatar la consideracin de medidas estructurales de mitigacin y, de ser el caso, las medidas no estructurales, a manera de sub-proyecto. Un ejemplo de lo que deben contener los diseos definitivos se resume a continuacin: Estudios de diseo de ingenieras: Deben incluirse los diseos de todos los componentes del proyecto, a un detalle tal que permitan su construccin sin margen a dudas. Se debern incluir todos los planos topogrficos, geomtricos, estructurales, de instalaciones, y planos de detalle de aquellos aspectos de alta importancia o de difcil ejecucin, que clarifiquen los planos generales. Adicionalmente, deben especificarse claramente los diseos y planos de detalle de las medidas estructurales adoptadas para la disminucin de los riesgos asociados con eventos naturales detectados y evaluados en la zona del proyecto y su rea de influencia. La completitud del estudio es de importancia fundamental para la disminucin del riesgo. Una pregunta que debe necesariamente realizar tanto el gerente del proyecto como la institucin duea del proyecto, al recibir los estudios definitivos es: Estn los estudios completos ? Tpicamente, cuando los estudios o los detalles no se encuentran completos, el constructor y el fiscalizador se ven avocados a tomar decisiones tcnicas sobre el proyecto que debieron tomarse en la etapa de diseo por el diseador. El problema se presenta cuando los trabajos estn en marcha y el constructor opta por decidir sobre aspectos tcnicos sin el soporte de un estudio adecuado, sea por falta de tiempo, por desconocimiento o por abaratar/encarecer costos, aprovechando la falta de claridad de algn aspecto del proyecto. En ocasiones, con la aprobacin directa o tcita de la fiscalizacin. Estos problemas tienden a incrementar la vulnerabilidad del proyecto.
3
18
Cantidades de obra y presupuesto del proyecto: Los diseos definitivos incluyen los rubros de construccin necesarios para ejecutar la obra, con los precios unitarios de cada uno de ellos. Esta informacin, junto con las cantidades de obra, permite disponer del presupuesto referencial definitivo, el cual debe reflejar claramente el costo del proyecto incluyendo las medidas estructurales y no estructurales descritas en las memorias de diseo. Este aspecto ha sido tradicionalmente una de las fuentes ms importantes de creacin de vulnerabilidad en los proyectos. Si los diseos se han ejecutado errneamente o con falencias importantes, a ms de poner en riesgo la seguridad del proyecto pueden causar que los costos reales sean mucho mayores que los del presupuesto referencial y, por consiguiente, si no existe el financiamiento o la herramienta legal (contratos complementarios limitados) puede llegar a paralizarse la obra o puede ejecutarse anti-tcnicamente (an conociendo que no es tico ni responsable el hacerlo), con el fin de terminar la obra y evitar problemas de tipo poltico y legal.
Especificaciones tcnicas: Como se discuti anteriormente, una gran fuente de vulnerabilidades es la falta de claridad o de informacin respecto a los detalles constructivos del proyecto, que provocan la tomade decisiones sobre la marcha de la construccin que pueden no estar basadas en criterios tcnicos adecuados ni sustentados en estudios, aumentando la vulnerabilidad intrnseca del proyecto. Por esta razn, la descripcin suficiente y adecuada de las especificaciones tcnicas bajo las cuales se deben ejecutar los diferentes rubros de construccin, son de gran importancia.
3
19
Memorias tcnicas de clculo, diseo y estudios complementarios: Debe incluirse toda la informacin generada en el estudio definitivo, que permiti plasmar el diseo en los planos del proyecto. Las memorias de clculo son fundamentales para conocer las premisas e hiptesis de clculo y diseo adoptadas por el profesional encargado de los estudios finales, y facilitan la labor de fiscalizacin de estudios. En las memorias se deben detallar los resultados de los estudios de las amenazas naturales detectadas en la zona del proyecto, el potencial de las amenazas consideradas, la vulnerabilidad estructural del proyecto asociadas con las amenazas y las medidas de mitigacin adoptadas para disminuirlas. Todos los estudios complementarios que se realizaron previo al diseo tales como estudios geolgicos y de suelos, estudios de amenazas, estudios de vulnerabilidades, etc., se deben encontrar en la documentacin a entregarse al gerente o institucin duea del proyecto. En documento separado debe solicitarse al diseador un detalle de las medidas estructurales y no estructurales que adoptar el proyecto para mitigacin de riesgos naturales y el impacto esperado de las mismas.
Metodologa y cronograma de construccin: Las hiptesis y suposiciones adoptadas en el diseo deben estar necesariamente relacionadas con la propuesta del diseador de cmo se va a ejecutar el proyecto y, por tanto, el diseador debe describir pormenorizadamente la metodologa de construccin a aplicarse en las diferentes etapas del proyecto, no slo para lograr que la ejecucin tenga xito, sino para disminuir vulnerabilidades tanto en la etapa de construccin como una vez que sta haya concluido. De similar manera, el manejo de tiempos durante cada etapa de construccin debe describirse claramente en un cronograma, donde adems deben incorporarse las actividades relacionadas con las medidas no estructurales que se aplicarn durante la construccin.
3.2.3. Importancia de la Fiscalizacin de Estudios y Manual de Procedimientos Institucional
Usualmente las entidades pblicas y privadas del Ecuador utilizan su propio personal tcnico para realizar tareas de fiscalizacin de los trabajos presentados en la fase de estudios. Son ellos los encargados de revisar el trabajo, verificar si los estudios estn completos y adecuadamente ejecutados y de solicitar aclaraciones a los contratistas cuando sea necesario. Finalmente son ellos los que firman las actas de entrega-recepcin de los trabajos de consultora de estudios. Es ese mismo personal quien usualmente se encarga de las tareas relacionadas con las etapas iniciales (idea y perfil del proyecto). En ocasiones se encargan tambin de los trabajos de las etapas de pre-factibilidad y factibilidad, aunque no es usual que se encarguen de los diseos definitivos, especialmente cuando el proyecto supera cierto tamao, envergadura o importancia. En todo caso, el personal tcnico institucional suele encargase directamente de preparar los trminos de referencia que servirn de documentos contractuales para la contratacin de los estudios de un proyecto. De all que un aspecto fundamental para la reduccin de la vulnerabilidad de los proyectos de infraestructura es, entonces, la capacitacin del personal tcnico de las instituciones, pues son parte fundamental en la cadena de produccin de los estudios y son los puntos focales de revisin de la adecuada incorporacin de criterios de reduccin del riesgo en la fase de estudios de un proyecto de infraestructura. Una manera adecuada de controlar que efectivamente se apliquen los criterios descritos es elaborar un manual de procedimientos interno o un reglamento interno institucional que sirva de gua para verificar la aplicacin de dichos criterios en las diversas fases de diseo. Dicho manual puede incluir una lista de verificacin de actividades. Un ejemplo de lista de verificacin para la fase de estudios definitivos, con las actividades ms importantes, es la siguiente:
3
20
Lista de verificacin de actividades a realizarse en la fase de estudios de un proyecto
i.
Se encuentran los estudios definitivos presentados claramente detallados y completos? Se han analizado todas las amenazas naturales detectadas en el rea del proyecto ? Se ha evaluado la vulnerabilidad del proyecto frente a los diferentes tipos y niveles de amenazas naturales a los que est sujeto ? Son aceptables los niveles de riesgo a los que est sometido el proyecto? Se encuentran descritas claramente las medidas estructurales y no estructurales para la mitigacin de riesgos del proyecto ? Incluyen los diseos del proyecto las obras necesarias para mitigar los impactos de las amenazas ?
ii.
iv.
v.
vi.
vii. Son las medidas no estructurales de mitigacin de riesgo propuestas aceptables para la institucin y se encuentran dentro de su mbito o jurisdiccin ? Son socialmente factibles de aplicar ? viii. Incluyen las especificaciones tcnicas presentadas aquellas necesarias para la implementacin de las medidas estructurales de mitigacin de riesgos ? ix. Incorpora la metodologa de construccin medidas para mitigacin de riesgos durante y despus de la construccin ? Incluye el presupuesto los costos de las medidas de mitigacin ?
x.
El manual de procedimientos interno necesita ser discutido al interior de la institucin, a fin de que pueda ajustarse a los procedimientos y normas internas generales. El manual debe ser de cumplimiento estricto y debe contemplar medidas para verificacin de su cumplimiento. El manual puede ser revisado cada cierto tiempo, para ser retroalimentado con las experiencias vividas en su aplicacin.
3
21
iii.
3.3. Gestin del Riesgo en el Ciclo 2 de Proyectos: Contratacin, Aspectos Tcnicos, Legales y Financieros
Con el propsito de transparentar, agilitar y actualizar los procesos de contratacin en el sector pblico del Ecuador, se han introducido algunos cambios y mejoras recientes. A partir de su publicacin el 4 de Agosto del 2008 se encuentra vigente la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin Pblica aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente. Las subsiguientes publicaciones del Reglamento General de dicha Ley del 8 de Agosto del 2008 mediante decreto presidencial 1248 y de sus Reformas del 17 de Septiembre de 2008 mediante decreto presidencial 1331, han completado el nuevo marco legal para los procesos de contratacin, a los cuales debe someterse todo nuevo contrato de proyectos de infraestructura. Adicionalmente al marco jurdico mencionado, muchas de las instituciones pblicas utilizan como herramienta contractual las normativas y especificaciones tcnicas de otras instituciones o normativas y cdigos de construccin de carcter internacional, que sean aplicables al tipo de proyecto que se va a ejecutar. Tpicamente, son muy utilizadas las Especificaciones Generales para la Construccin de Caminos y Puentes MOP001-F-2002, las cuales son una recopilacin de las especificaciones que usaba el Ministerio de Obras Pblicas desde 1993 al 2002 y de un estudio realizado por Corpecuador a la fecha de su publicacin (MOP, 2002). Esta publicacin contiene especificaciones generales y especficas para la construccin de proyectos de infraestructura con diferentes tipos de materiales, complementadas con la llamada a la utilizacin de normativas de carcter internacional tales como las de las siguientes instituciones cuyas siglas se anotan en Ingls: Asociacin Americana de Autopistas Estatales y Oficinas de Transporte AASHTO, Instituto Americano del Concreto, ACI, Instituto Americano para la Construccin en Acero, AISC, Sociedad Americana de Pruebas y Materiales ASTM, Sociedad Americana de Suelda AWS entre otras, que contienen descripcin de especificaciones y buenas prcticas en la construccin. Se suelen utilizar estos documentos como normativas contractuales con el propsito de garantizar una buena calidad de materiales y de ejecucin de un proyecto. Finalmente, dentro del marco jurdico general, cabe mencionar la creacin del Sistema Nacional Descentralizado de Gestin de Riesgos y el mandato especfico de que las instituciones pblicas y privadas incorporen obligatoria y de manera transversal, la gestin del riesgo en su planificacin y gestin, ambas clusulas pertenecen al Art. 389 de la nueva constitucin del Ecuador aprobada y vigente desde Octubre de 2008, cuya legislacin est en proceso de elaboracin a fin de que el mandato pueda ser aplicado en todos los procesos de contratacin de estudios y de construccin de infraestructura en el futuro.
3
22
3.3.1. Aspectos Legales Relacionados con la Variable Riesgo: Trminos de Referencia y Contratos de Consultora, Construccin y Fiscalizacin. Si bien la Constitucin del Ecuador manda a todos los ciudadanos a incorporar la gestin del riesgo en la planificacin y gestin de las actividades, es necesario completar el marco legal que permita aplicar dicho mandato. No obstante, el actual marco legal de contratacin pblica tiene algunas herramientas que pueden ayudar a la aplicacin de criterios de riesgos en la gestin de proyectos de infraestructura.
En contratos de consultora de estudios y de fiscalizacin.La nueva Ley Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin Pblica establece en su Artculo 23, que antes de iniciar un procedimiento contractual, la entidad contratante debe contar con los estudios y diseos completos, definitivos y actualizados, planos y clculos, especificaciones tcnicas, debidamente aprobados por las instancias correspondientes. El mismo Artculo menciona que la mxima autoridad de la entidad contratante y los funcionarios que hubieren participado en la elaboracin de los estudios, en la poca en que stos se contrataron y aprobaron, tendrn responsabilidad solidaria junto con los consultores o contratistas, si fuere del caso, por la validez de sus resultados y por los eventuales perjuicios que pudieran ocasionarse en su posterior aplicacin. Los funcionarios de la institucin que participan en los diseos son generalmente los que aportaron a las etapas iniciales de los estudios (idea y perfil) y aquellos que actuaron como fiscalizadores de los consultores diseadores. Todos tienen, junto a la mxima autoridad de la institucin duea del proyecto, responsabilidad compartida y, por tanto, todos deben procurar que los estudios se desarrollen tcnica y econmicamente eficientes. En primer lugar, la ley busca hacer cumplir una de las estrategias de mitigacin importantes, que es la de disponer de estudios completos previo al procedimiento contractual. Por otro lado, generaliza responsabilidades. Si no hubo una adecuada deteccin de amenazas y, por consiguiente, el proyecto resulta vulnerable y causa un desastre que pudo ser evitado, es factible la bsqueda de responsables por la va civil o penal, no slo entre los consultores sino tambin entre los contratantes. En cuanto a la completitud del diseo, en el captulo anterior se describi una lista de los aspectos que deberan cubrir los estudios definitivos de un proyecto, incluyendo los requerimientos de estudios de amenazas y vulnerabilidades, la estimacin del riesgo y de medidas de mitigacin. Todos estos requisitos deberan ser parte de los trminos de referencia del contrato de consultora de estudios definitivos. Debe concientizarse, tanto
3
23
En el captulo anterior se discutieron varias estrategias que pueden implementarse para mitigar los riesgos naturales en proyectos de infraestructura a construirse. El principio prevenir antes de lamentar, o el principio los costos de prevencin son mucho menores que los de reconstruccin se aplican cuando en la fase de estudios se toman todos los cuidados del caso para lograr minimizar las vulnerabilidades. La manera de estipular su obligatoriedad por parte de la institucin promotora de la obra es a travs de los contratos y sus trminos de referencia, tanto de consultora de diseos como de construccin y de fiscalizacin.
a los contratantes como a los contratistas, de que el disminuir de manera adecuada la vulnerabilidad de un proyecto al impacto de las amenazas naturales, minimizar cualquier eventual perjuicio que en el futuro podra ser objeto de reclamo legal a ambas partes. No obstante, los contratantes, que son normalmente los fiscalizadores de los estudios, tienen un campo de accin limitado al revisar la adecuada validez de los estudios presentados por el contratista, puesto que, an cuando estn tcnicamente preparados, no podrn comprobar la veracidad de algunos resultados sin realizar ellos mismos las verificaciones numricas que son el propsito mismo del contrato de consultora. Por ello, es de gran importancia que las memorias de clculo y diseo, las especificaciones tcnicas y la metodologa de construccin se encuentren claras, completas y detalladas. En el caso de que los funcionarios no estn lo suficientemente preparados desde el punto de vista tcnico, o si los funcionarios que toman las decisiones pertenecen a disciplinas que no les permita tomar juicios tcnicos adecuados, se corre el riesgo de aceptar diseos incompletos o inapropiados. Se insiste entonces en la necesidad de capacitacin, alrededor de estos temas, para un adecuado control y supervisin de este tipo de inversiones.
24
En el cuerpo del contrato debe tambin especificarse la responsabilidad del constructor en la deteccin temprana de amenazas o vulnerabilidades no consideradas en el diseo
En este sentido, la misma Ley Orgnica del Sistema de Contratacin establece en su Artculo 100, respecto a la responsabilidad de los consultores, que stos son legal y econmicamente responsables de la validez cientfica y tcnica de los servicios contratados y su aplicabilidad, dentro de los trminos contractuales, las condiciones de informacin bsica disponible y el conocimiento cientfico y tecnolgico existente a la poca de su elaboracin. Esta responsabilidad prescribe en el plazo de cinco aos, contados a partir de la recepcin definitiva de los estudios. El mismo Artculo establece que, si por causa de los estudios elaborados por los consultores, ocurrieren perjuicios tcnicos o econmicos en la ejecucin de los contratos, establecidos por la va judicial o arbitral, la mxima autoridad de la entidad contratante dispondr que el consultor sea suspendido del Registro nico de Proveedores (RUP) por un perodo de cinco (5) aos, sin perjuicio de las dems sanciones aplicables. Estas son herramientas que clarifican al contratista su responsabilidad en la ejecucin de los estudios definitivos.
El Artculo 100 de la Ley mencionada tambin estipula que, en el caso de ejecucin de obra, asimismo sern suspendidos del RUP por el plazo de cinco (5) aos, sin perjuicio de su responsabilidad civil, los consultores que elaboraron los estudios definitivos y actualizados si es que el precio de implementacin de los mismos sufriere una variacin sustancial a la prevista, por causas imputables a los estudios, siempre y cuando dicho perjuicio haya sido establecido por la va judicial o arbitral. Todas estas medidas buscan lograr estudios definitivos completos y veraces, que eviten la mala prctica ingenieril y evite posibles intentos de corrupcin. Respecto a los contratos de fiscalizacin, en los trminos de referencia o en el cuerpo del contrato debe tambin especificarse la responsabilidad del constructor en la deteccin temprana de amenazas o vulnerabilidades no consideradas en el diseo, durante la fase de construccin, as como la obligacin de coordinar y resolver, tanto con el consultor de estudios como con la entidad contratante, cualquier vaco encontrado en los estudios o cualquier aclaracin que permita evitar la construccin de vulnerabilidades, as como el anlisis de cualquier amenaza o vulnerabilidad que
se haya detectado durante la fase de construccin. En el contrato de fiscalizacin debe estar estipulada la facultad del fiscalizador para, de ser necesario, paralizar la obra total o parcialmente, hasta que estos aspectos se encuentren clarificados y resueltos, a fin de lograr una real reduccin de riesgos e incluso el xito funcional del proyecto. En contratos de construccin.Las estrategias para la reduccin de riesgos por desastres naturales en contratos de construccin difieren un tanto, dependiendo de la modalidad de contratacin. La mayora de los proyectos de infraestructura en el Ecuador utilizan la modalidad de contrato por precios unitarios, esto es, en base a un presupuesto referencial, rubros, cantidades de obra y precios de rubros. En esta modalidad los diseos estn ya disponibles permitiendo de esta manera obtener dicho presupuesto referencial. Si se dispone de los estudios definitivos del proyecto y si stos se encuentran completos y fueron realizados de manera tcnica y ticamente correcta, incorporando los criterios de gestin de riesgos descritos en este documento, se habr dado ya grandes pasos hacia la mitigacin del riesgo ante amenazas naturales de la infraestructura a construirse. nicamente resta una adecuada ejecucin del proyecto, velando porque en la etapa de construccin se observen y respeten todos los diseos, planos, detalles, especificaciones, y buenas prcticas de la construccin, que permita una real mitigacin del riesgo. Bastara con estipular en los trminos de referencia y en el cuerpo del contrato de construccin, el cumplimiento de todos los aspectos mencionados, incorporando en alguna parte de los documentos contractuales la necesidad de que el constructor tambin participe en la deteccin de amenazas y vulnerabilidades no previstas en la fase de estudios, que puedan ser tomadas en cuenta de alguna manera, en coordinacin con la entidad contratante y con el fiscalizador, a fin de mitigar el riesgo no detectado previamente. En los trminos de referencia de los contratos de construccin suele solicitarse al constructor que en su oferta describa la metodologa de construccin junto con un cronograma del proyecto. Esta solicitud puede ser aprovechada para que, en los trminos de referencia, se requiera al constructor que dicha metodologa describa un proceso continuo de monitoreo, mediante el cual se posibilite una deteccin temprana de amenazas o vulnerabilidades no consideradas en los diseos o en el proceso constructivo, e incluso proponer la adopcin de medidas estructurales y no estructurales que puedan ser analizadas, consensuadas y adoptadas en acuerdo entre la institucin contratante y el fiscalizador. La lectura de la metodologa propuesta por el constructor puede incluso servir para calificar su experiencia, capacidad tcnica y pro-actividad frente a la gestin de riesgos de proyectos de infraestructura. Para el caso de los contratos en los cuales el contratista ejecuta el proyecto y provee el mantenimiento necesario en la fase de operacin por un perodo de tiempo especificado, tales como los actuales contratos de vas y carreteras ejecutadas por el Ministerio de Transporte y Obras Pblicas del Ecuador, los trminos de referencia deben incorporar requerimientos de manejo de
3
25
amenazas y vulnerabilidades en fase de operacin. El contratista debe tener claro, a travs de los requerimientos de los trminos de referencia, que ser diligente en la fase de construccin y responsable en la disminucin de vulnerabilidades disminuir sus costos de mantenimiento del proyecto.
El contratista debe tener claro, a travs de los requerimientos de los trminos de referencia, que ser diligente en la fase de construccin y responsable en la disminucin de vulnerabilidades disminuir sus costos de mantenimiento del proyecto.
En los casos en los cuales se utilizan otras modalidades de contratacin tales como la BOT (build, operate, transfer), el perodo que la obra permanece bajo custodia del contratista puede ser algunos aos o dcadas, con lo cual la deteccin de amenazas y disminucin de vulnerabilidades es de suma importancia para ambas partes. Una base de la modalidad de contratacin BOT es compartir entre contratante y contratista un nivel de riesgos aceptado y pasar de un esquema inicial en el que la institucin contratante firmaba un contrato de menor precio con el riesgo de afrontar mayores costos ante eventos inusuales de riesgo, a un esquema diferente en el que el contratante paga un precio mayor pero es el contratista quien debe enfrentar riesgos que son difciles de evaluar si no se han realizado adecuados estudios de amenazas y vulnerabilidades. Esta idea fundamental podra no ser aplicable cuando, a pesar de que se haya firmado un contrato BOT, se haya estipulado que la institucin contratante absorber todos los riesgos, como desafortunadamente ha sido el caso de algunos contratos de concesiones viales.
3
26
Otra modalidad que se ha utilizado recientemente en el Ecuador es la modalidad EPC (Engineering, Procurement, Contract) o llave en mano, en los cuales la institucin contratante est dispuesta a pagar ms por sus proyectos - a veces considerablemente ms- si se pudiera tener mayor certeza que no se exceder el precio final y que se cumplir con el plazo sealado. En esta modalidad se exige al contratista de construccin asumir mayor responsabilidad y adoptar un nivel de riesgos mayor que el que se estipula en los contratos tradicionales, a cambio de un mejor precio para el contratista. La ventaja del contratante es, que podr disponer de un precio fijo para la obra, a pesar de que existan algunos riesgos presentes, los cuales los absorver el contratista. Para lograr esa mayor certeza del precio final, a menudo se le solicita al contratista cubrir riesgos tales como la identificacin de condiciones de suelos inesperadas, y que los requerimientos indicados por la institucin realmente logren el objetivo deseado. Si el Contratista debe hacerse cargo de tales riesgos, la institucin entiende que al hacer responsable al contratista en la estimacin de costos de tales riesgos, aumentarn los costos de construccin. La institucin contratante suele disponer nicamente de estudios de prefactibilidad y factibilidad, y se le solicita al contratista verificar toda la informacin y los datos relevantes y realizar las investigaciones necesarias, as como tambin los diseos definitivos de ingeniera, en los cuales es posible que el contratista pueda ofrecer una solucin tcnica al proyecto que mejor se adece a su experiencia y capacidad. Luego, en la etapa de construccin, la institucin contratante suele tener un control limitado del proyecto, pero debe ser capaz de controlar la calidad de los trabajos y sus especificaciones, a fin de que se hagan cumplir los objetivos del proyecto. En contratos EPC, es la entidad contratante quien debe asegurarse que el contratista realice los diseos de ingeniera considerando todas las estrategias de manejo y mitigacin de riesgos descritos en este documento, caso contrario, el contratista puede obviar algunas medidas de disminucin de vulnerabilidades a fin de que su costo interno sea menor, con el perjuicio correspondiente al proyecto. Por otro lado, durante la construccin es la institucin contratante quien debe procurar se vele por
la calidad de la ejecucin y por la aplicacin de las medidas de reduccin de vulnerabilidades. Por ello, esta modalidad de contratacin exige una muy buena y mejor preparacin tcnica del personal de la institucin contratante, para que proporcione el contrapeso necesario al contratista, logrando que se construya el proyecto con los mayores estndares de calidad y seguridad. Entre otros, los problemas de la probable debilidad institucional aqu descritos de la contratacin EPC se evidenciaron en la contratacin y ejecucin del proyecto hidroelctrico San Francisco, el cual presenta grandes vulnerabilidades incluso ante actividades puras de operacin del proyecto. Todas esas dificultades deben ser revisadas y resueltas para evitarlas en las prximas
contrataciones de otros proyectos hidroelctricos para los cuales se piense utilizar la misma modalidad EPC. Cabe mencionar que, de acuerdo con la nueva Ley Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin Pblica, se crea el Instituto Nacional de Contratacin Pblica, cuyas obligaciones incluyen el de expedir modelos obligatorios de documentos precontractuales y contractuales, aplicables a las diferentes modalidades y procedimientos de contratacin pblica, para lo cual podr contar con la asesora de la Procuradura General del Estado y de la Contralora General del Estado. Se esperara que dichos modelos incorporen clusulas que apliquen los criterios de reduccin de riesgos aqu descritos.
3.3.2. Aspectos Financieros Relacionados con aa Variable Riesgo: Presupuesto y Contingencias
Una buena prctica en la toma de decisiones para evaluacin de proyectos de infraestructura radica en la consideracin simultnea de tres elementos fundamentales como son el tcnico, poltico y econmico, siendo stos dos ltimos los que tradicionalmente han tomado mayor relevancia, y particularmente el econmico. La incorporacin de criterios de reduccin del riesgo de desastre al diseo, construccin y operacin de nuevos proyectos de infraestructura podra implicar la inversin de mayores recursos humanos y financieros, tornndose los proyectos en mas costosos, lo que eventualmente podra generar alguna resistencia para su aplicacin efectiva. Si la frecuente ocurrencia de desastres asociados con eventos naturales y la cantidad de daos a la economa, a la infraestructura y a la sociedad no son suficientes para motivar la mitigacin del riesgo de desastres, haciendo visible la premisa de que es mejor y ms barato prevenir que re-construir, entonces debera disponerse de un anlisis costo-beneficio del proyecto a gestarse, con y sin medidas de mitigacin de riesgos, de tal manera que pueda apreciarse el real impacto de la disminucin de vulnerabilidades. No obstante, la evaluacin econmica de los impactos de futuros desastres no es tarea fcil, pues los daos esperados pueden ser de diverso tipo: daos directos, es decir daos fsicos a la infraestructura, instalaciones, servicios, capital productivo, medio ambiente, costos de atencin al desastre, costos de reparacin y reconstruccin; daos indirectos que pueden definirse como trastornos secundarios que afectan la oferta de bienes y servicios, tales como prdidas por falta de produccin o rendimiento de dicha produccin, por afectacin a la economa productiva en general por menores oportunidades
3
27
parar un presupuesto de contingencias que puede ser utilizado para minimizar los efectos de esas amenazas y vulnerabilidades no detectadas. Las instituciones encargadas de evaluar Y aunque todos los costos mencionados son de los proyectos deben estar conscientes que la difcil estimacin, es ms complicado an evaluar aplicacin de criterios de gestin de riesgos inlos costos provenientes de prdidas humanas e volucra mayores recursos que son por dems impactos al medio ambiente, costos de salud de justificados. los heridos, costos de atencin a corto y mediano plazo a damnificados, refugiados, costos para la Estos criterios deben ser conocidos y compartieconoma del lugar por movimientos migratorios, dos con los funcionarios de los distintos niveincremento de la inseguridad y otros efectos so- les de organizaciones e instituciones del sector ciales. La suma de todos ellos podra llegar a ser pblico que tienen un rol en cualquiera de las etapas de la gestin de proyectos de infraesinconmensurable. tructura: los departamentos tcnicos, legales, En este sentido, la alternativa lgica, viable y administrativos, financieros, de auditora y de costos bajos en comparacin con los costos contralora, y todas sus autoridades mximas. de no adoptarlos, es la aplicacin de criterios Tambin deben ser compartidos con las agende reduccin del riesgo de desastre. Los cos- cias que financian dichos proyectos, tales como tos de las medidas de gestin de riesgos deben los organismos multilaterales de cooperacin estar incorporados al presupuesto referencial y financiamiento, bancos estatales, privados, del proyecto y, en vista de que pueden existir nacionales e internacionales, fondos especiales, amenazas o vulnerabilidades latentes pero no fiduciarias, etc. detectadas en la fase de diseos, se debe prede generar ingresos, endeudamientos futuros, cadas en plusvalas, impactos sociolgicos, etc. 3.3.3. Manual de Procedimientos Institucional para la Fase de Contratacin Como se mencion en el captulo anterior, una manera efectiva de controlar la aplicacin de criterios de gestin de riesgo, es elaborar un manual de procedimientos interno o un reglamento interno institucional que sirva de gua para verificar la aplicacin de dichos criterios en las fases de formulacin de trminos de referencia y en las fases de contratacin. Dicho manual puede incluir una lista de verificacin de actividades conteniendo las actividades ms importantes para estas fases, un ejemplo se muestra a continuacin:
3
28
Lista de verificacin de actividades a realizarse en la fase de formulacin de trminos de referencia y contratacin
i.
Conocen los departamentos de finanzas y legal de la institucin los criterios de manejo del riesgo ante desastres por eventos naturales?
ii. Describe el contrato de estudios definitivos la necesidad de realizar estudios completos y detallados que incorporen estudios de amenazas y de vulnerabilidades inherentes al proyecto? iii. Estipula el contrato de estudios la obligacin del consultor de presentar un plan de mitigacin de riesgos por amenazas naturales, con la descripcin de medidas estructurales y no estructurales, as como los costos de dicho plan?
iv.
Estn los costos de los planes de mitigacin incorporados al presupuesto referencial del proyecto? Estn las especificaciones tcnicas del proyecto formuladas en forma clara y detallada, de tal manera de procurar una alta calidad de ejecucin del proyecto y evitar la construccin de vulnerabilidades?
v.
vi. Contienen los contratos de diseos, construccin y fiscalizacin, la obligatoriedad de sujetarse a las especificaciones tcnicas del proyecto, as como la de utilizar documentos tcnicos referentes al mbito del proyecto, que son de generalizada y recomendada utilizacin, tales como las especificaciones MOP-2002 y otras normativas de construccin nacionales e internacionales? vii. Describen los trminos de referencia en forma ntegra el proyecto, as como las obligaciones de las partes, sin dejar dudas que puedan generar vulnerabilidades? viii. Contemplan los trminos de referencia y el contrato, tanto del contratista de diseos definitivos como del constructor y del fiscalizador, la obligatoriedad de realizar una evaluacin de amenazas y vulnerabilidades que hayan sido pasadas por alto o que se detecten durante el proceso constructivo? ix. Dispone la institucin contratante de un fondo de reserva o de un presupuesto para contingencias provenientes de amenazas y vulnerabilidades no detectadas y que deban ser mitigadas? x. En el caso de otra modalidad de contratacin diferente a la de cantidades de obra y precios unitarios, est la institucin contratante tcnicamente preparada para manejar ese tipo de contratos, de manera de asegurar la incorporacin de criterios de reduccin de riesgos?
xi. En el caso de modalidades contractuales especiales, existe en realidad una transferencia de riesgos desde la entidad contratante hacia la entidad contratista?
El manual de procedimientos interno puede ser discutido al interior de la institucin, a fin de ajustarlo a los procedimientos y normas internas generales. El manual debe ser de cumplimiento estricto y debe contemplar medidas para verificacin de su cumplimiento. El manual puede ser revisado y actualizado de tiempo en tiempo, para ser retroalimentado con las experiencias y lecciones aprendidas durante su aplicacin.
3
29
3.4. Gestin del Riesgo en el Ciclo 3 de Proyectos: Ejecucin

Durante la fase de estudios se analizaron y adoptaron las medidas, estructurales y no estructurales, que son necesarias para disminuir la vulnerabilidad del proyecto de infraestructura ante las amenazas naturales detectadas en toda esa fase. No obstante, todas las medidas de mitigacin de vulnerabilidades y riesgos que se diseen y se presupuesten no tendrn eficacia si no se adoptan realmente en la construccin del proyecto. En este apartado se discutir las maneras como el constructor puede aportar a disminuir vulnerabilidades y la importancia de la fiscalizacin en este tipo de actividades.
3.4.1. Deteccin Temprana de Amenazas y Vulnerabilidades en la Fase de Construccin Durante la fase contractual, se asegura mediante clusulas claramente establecidas, las obligaciones del constructor de acuerdo con los diseos entregados, los cuales deben incluir las medidas de mitigacin de riesgos. Sin embargo, es posible que en ocasiones se detecten en esta etapa nuevas amenazas o se detecten indicios que hagan sospechar que las amenazas definidas en las fases de estudios fueron subestimadas. Un ejemplo tpico de esta situacin es cuando al realizar las excavaciones de la cimentacin del proyecto o cuando se realizan los trabajos de corte y movimiento de tierras de una carretera, se encuentran condiciones de suelo y subsuelo ms desfavorables que las condiciones descritas en los estudios, pudindose incrementar el potencial de la amenaza por deslizamientos o fallas en las cimentaciones. Otro ejemplo tpico es cuando los estudios subestiman la cota del nivel de agua de la amenaza por inundaciones y, por tanto, los estribos del puente pueden desestabilizarse o destruirse, o la mesa de la carretera queda sumergida luego de la inundacin, provocando daos en la estructura.
30
Un constructor responsable debe estar en capacidad de detectar, utilizando argumentos tcnicos, si los diseos han subestimado total o parcialmente algunos detalles del diseo del proyecto, que incremente los riesgos que se quieren evitar.
Las buenas prcticas de construccin indican que el proyecto debe ejecutarse minimizando los riesgos que generen las actividades propias de la construccin. Los encargados de la ejecucin deben velar por la aplicacin de metodologas correctas y adecuadas para cada tipo de obra, con el fin de evitar problemas y contratiempos, disminuir costos y evitar riesgos. Adicionalmente, un constructor responsable debe estar en capacidad de detectar, utilizando argumentos tcnicos, si los diseos han subestimado total o parcialmente algunos detalles del diseo del proyecto, que incremente los riesgos que se quieren evitar. Esos argumentos pueden basarse en informacin levantada de la zona del proyecto, la cual sea nueva o diferente a la establecida en los diseos. Es obligacin del contratista comunicar estos hallazgos, tanto a la fiscalizacin como a la entidad contratante, lo antes posible, a fin de que puedan adoptarse las medidas que se requieran para resolver estos inconvenientes.
Una mala prctica en la fase de construccin consiste en ejecutar el proyecto lo ms rpidamente posible, sin detenerse a analizar las anomalas detectadas en su ejecucin, con el propsito de completar el proyecto pronto y al menor costo. Este ha sido el caso de algunos proyectos de infraestructura importante para el Ecuador, donde luego de sufrir los daos durante la fase de operacin se detectan problemas de diseo y/o problemas de ejecucin, que se pasaron por alto o que no se les dio la importancia del caso, incrementando dramticamente la vulnerabilidad de los
La deteccin temprana de amenazas o vulnerabilidades no consideradas en las etapas de diseo de un proyecto son fundamentales para el proceso mismo de gestin global e integral del riesgo del proyecto. La proactividad en este sentido puede
3.4.2. Cumplimiento de Especificaciones
Normativas,
Calidad
de
Materiales
Verificacin
de
Este hecho se ha evidenciado una y otra vez, en la ejecucin de proyectos de infraestructura tanto pblicos como privados en el Ecuador. Carreteras y calles cuya carpeta de rodadura es destruida a las pocas semanas o meses de su construccin, deslizamientos y derrumbes de terrenos mal estabilizados que destruyen carreteras y puentes, tneles que presentan fallas estructurales a los pocos meses de utilizacin, escuelas y hospitales que son destruidos por vientos e inundaciones incluso leves, edificios para servicios pblicos y terminales de transporte que nunca entraron en funcionamiento por problemas estructurales detectados antes de finalizar las obras, etc., son comunes de detectar, a pesar de que los contratos de las mismas poseen un formato tpico, en el cual se establecen las obligaciones del contratista de velar por la calidad de los materiales y de la ejecucin del proyecto e incluso dispone la entrega de garantas de buen uso de materiales y de calidad de ejecucin de obra que la entidad contratante puede ejecutar en el caso de no cumplirse dichas obligaciones. Desafortunadamente, en varios de los casos no se llegan a establecer responsabilidades ni se aplican los mecanismos legales respectivos y se produce una prdida lamentable de recursos pblicos y privados. No se aplica el criterio de que quien genera el riesgo es el responsable de cubrir con los costos del desastre.
3
31
Una gran fuente de creacin de vulnerabilidades est relacionada con la inobservancia de las especificaciones tcnicas, las cuales buscan que la obra se realice con la suficiente calidad de materiales y de ejecucin, y apegadas a los requerimientos de las normativas de construccin, que deben ser documentos adjuntos al contrato. El incremento de vulnerabilidades aumenta definitivamente el riesgo al que estn sometidos los proyectos, an cuando el potencial de las amenazas permanezca constante.
mismos (caso Proyecto Hidroelctrico San Francisco). Por ello se hace indispensable que, en proyectos ejecutados bajo modalidades contractuales tipo EPC, llave en mano o similares, se establezca por escrito la obligatoriedad del constructor de detectar, informar y resolver conjuntamente con los dueos del proyecto, las anomalas detectadas que puedan incrementar la vulnerabilidad de un proyecto.
significar el xito del proyecto y su supervivencia ante la ocurrencia de un evento natural. Siempre es posible detectar amenazas o vulnerabilidades, puesto que los diseos se basan en la cantidad y calidad de informacin disponible en sus diferentes etapas y en la capacidad de los diseadores para enfrentar esas amenazas y planificar medidas de mitigacin. Los constructores pueden incluso solicitar (con criterios tcnicamente fundamentados) a la fiscalizacin y a la entidad contratante la realizacin de estudios complementarios o incluso la paralizacin total o parcial del proyecto, de ser el caso, a fin de garantizar la adecuada ejecucin del proyecto.
En algunos casos, los altos riesgos generados en estas obras se han convertido en desastres, an sin la presencia de un evento natural desencadenante. Si este tipo de obras llega a entrar en operacin y se presenta una amenaza natural, el desastre podra ser de grandes proporciones. Cuando en realidad ocurre un desastre, se tiende a responsabilizar por los daos a la naturaleza y por ello se le llama desastre natural. Los desastres no son naturales, lo son las amenazas. La vulnerabilidad es socialmente construida y, por tanto, el riesgo es responsabilidad de todos los actores involucrados. El desastre tambin. Es en la fase contractual cuando la entidad contratante especifica claramente las responsabilidades de los contratistas respecto a la adecuada ejecucin del proyecto. La ley establece la obligacin de los contratistas de entregar
garantas por fiel cumplimiento del contrato y garantas tcnicas para ciertos bienes que formen parte del proyecto tales como equipos, maquinaria, etc., a ms de la garanta por buen uso del anticipo que recibe. La garanta de fiel cumplimiento de contrato es la que procura asegurar la debida ejecucin de la obra y la buena calidad de los materiales utilizados en un proyecto, y no se devuelve hasta realizar las recepciones provisional y definitiva de la obra. Entre la recepcin o recepciones provisionales que se practicaren y la recepcin definitiva deben transcurrir al menos 6 meses, tiempo en el cual el contratista sigue siendo responsable de la obra. La obligacin del contratista es realizar adecuadamente su trabajo y la obligacin de la entidad es asegurarse que as sea y sancionar al contratista que incumpla su obligacin. Este aspecto se discute en el siguiente apartado.
3.4.3. Importancia de la Fiscalizacin y Papel de la Entidad Contratante en la Gestin del Riesgo y Toma de Decisiones La forma en la que la entidad contratante se asegura, que el constructor ejecute la obra de manera adecuada, es a travs de la supervisin o fiscalizacin, sea interna o externa. Es tarea de la fiscalizacin estar presente durante todo el proceso de ejecucin de la obra, protegiendo los intereses de la entidad contratante y del proyecto. Fiscalizador es quien administra el contrato, quien juzga la buena o mala calidad de materiales, de procedimientos, de personal de construccin y quien autoriza pagos de planillas, incrementos de obra, obras adicionales, entre otros, es por tanto una de las acciones ms importantes en la ejecucin de un proyecto. En ocasiones, los tcnicos de la misma institucin son los fiscalizadores. No obstante, las entidades tienen pocos tcnicos y, como se ha descrito en este documento, en ocasiones no estn lo suficientemente preparados, especialmente cuando tienen que servir de contrapeso tcnico a personal de contratistas internacionales. Es por ello que ciertas entidades contratan una fiscalizacin externa. Cuando ste es el caso, el consultor contratado debe ser un profesional o un grupo de profesionales competentes en la materia relacionada con el proyecto. Deben ser, por sobre todo, imparciales, honestos y tener claro que estn representando y protegiendo los intereses de la entidad contratante, del proyecto e incluso de la sociedad. En la gestin de riesgos de proyectos de infraestructura, la fiscalizacin de construccin tiene un papel fundamental, en dos aspectos principales: 1) asegurando la buena calidad de la ejecucin del proyecto, lo cual elimina muchas de las vulnerabilidades que puedan construirse, y 2) participa en la
3
32
3.4.4. Auditora de Entidades de Control y la Gestin del Riesgo Cuando de obra pblica se trata, existen autoridades de control del Estado que pueden actuar para coadyuvar a que la gestin del riesgo se adopte en todas las fases del ciclo de vida de un proyecto, pero sobretodo, en la fase de construccin. La Contralora General del Estado es el organismo competente para la vigilancia de que los proyectos de infraestructura pblica se hayan ejecutado conforme lo estipulan los contratos de construccin. En la mayora de ocasiones, la Contralora realiza anlisis especiales posteriores a la construccin de un proyecto, con el fin de analizar la correcta utilizacin de los fondos pblicos. En otras ocasiones, la Contralora puede y ha desarrollado controles durante la misma etapa de construccin, incluso desde sus inicios hasta la culminacin de un proyecto. Estas ocasiones pueden aprovecharse para no solamente realizar un control del manejo tcnico y financiero del contrato, sino tambin para observar si se estn aplicando criterios de manejo de riesgos. En los casos en los que ha realizado auditoras durante la ejecucin del proyecto, se ha preocupado por la completitud de diseos, por la adecuada calidad de materiales y de metodologas de construccin, as como por juzgar el adecuado sustento tcnico de incrementos de obra, trabajos adicionales, contratos complementarios y otros aspectos que pertenecen al manejo mismo del contrato, que de alguna manera ayudan a mitigar los riesgos desde el punto de vista de evitar construccin de vulnerabilidades.
3
33
En los casos en los que se deben resolver problemas detectados durante la fase de construccin, es deber de la fiscalizacin el demostrar Como ya se describi, el constructor debe par- tcnicamente a la entidad contratante la neticipar en la deteccin temprana de amenazas y cesidad de adoptar medidas para mitigar los vulnerabilidades no consideradas en los diseos. riesgos encontrados. No obstante, la entidad Sin embargo, dependiendo del tipo de contrato, contratante tiene que estar tambin dispueses posible que no se esfuerce en ello, pues toma- ta a reconocer la importancia de mitigar esos ra tiempo y recursos el adoptar las medidas ne- riesgos, an cuando ello implique prdida de cesarias para mitigar esos riesgos no detectados tiempo y recursos. La entidad contratante debe previamente. Es entonces donde la fiscalizacin estar consciente que, ante la opinin pblica es debe actuar de manera proactiva. La fiscaliza- la entidad responsable por los daos que pucin tiene la facultad de incluso detener, total o dieran ocurrir al proyecto debido a un desasparcialmente, la ejecucin de la obra, luego de tre, an cuando legalmente la responsabilidad la deteccin de problemas durante la fase de puede ser compartida entre todos los actores construccin, inherentes a falencias de diseo o involucrados en las fases de estudios, contraa falta de medidas de mitigacin de riesgos ante tacin, construccin y fiscalizacin. Por ello, amenazas detectadas con posterioridad. La fis- los funcionarios de las entidades contratantes calizacin puede tambin autorizar, previo con- siempre deben adoptar una posicin proactiva sulta con la entidad contratante, la ejecucin de y sobre todo tcnica, al momento de tomar delos estudios adicionales que se requieran para cisiones que afecten la seguridad de la obra de solventar los inconvenientes que se presentan infraestructura. durante la ejecucin del proyecto. deteccin temprana de amenazas y vulnerabilidades no detectadas en la etapa de diseos.
Es de desear que el papel de estos organismos de control se ample y pasen a pertenecer en un futuro cercano al Sistema Nacional de Gestin de Riesgos, puesto que pueden desempear un
papel importante en impulsar la aplicacin de criterios de gestin de riesgos en la obra pblica. Hasta que ello no ocurra,tendrn un papel muy limitado para propsitos prcticos.
3.4.5. Manual de Procedimientos Institucional para Fase de Construccin Si la entidad contratante est efectivamente dispuesta a aplicar criterios de riesgo en la construccin de proyectos de infraestructura, una manera efectiva de controlar que se estn aplicando dichos criterios es elaborar un manual de procedimientos interno o un reglamento interno institucional que sirva de gua para verificar la aplicacin de dichos criterios en las etapas de ejecucin de los proyectos. Dicho manual puede incluir una lista de verificacin de actividades. Un ejemplo de lista de verificacin con las actividades ms importantes para estas fases, es el siguiente:
Lista de verificacin de actividades a realizarse en la fase de ejecucin de proyecto
i.
Dispone la institucin de suficiente personal tcnico capacitado para realizar una adecuada fiscalizacin de proyectos de infraestructura, incorporando criterios de gestin de riesgos ? Son los Fiscalizadores externos contratados tcnicamente capaces para aplicar criterios de gestin de riesgos durante la construccin de proyectos ? An cuando actan Fiscalizadores externos contratados, dispone la institucin de un personal tcnico idneo para supervisar las labores de Fiscalizacin, para adoptar medidas cuando se requieran para mitigar el riesgo de los proyectos no detectado previamente, y para defenderlas tcnicamente ante los organismos de control pblico? Dispone la entidad contratante de un contingente de recursos econmicos y humanos para afrontar las medidas de mitigacin necesarias para disminuir vulnerabilidades detectadas durante la fase de construccin? De aplicarse procedimientos contractuales especiales, tales como los BOT o los EPC, est la institucin contratante tcnicamente capacitada para controlar y exigir a los contratistas nacionales e internacionales que apliquen criterios de gestin de riesgos en los proyectos, an cuando esto implique dificultades en las relaciones contractuales especiales ? Dispone la institucin de procedimientos internos para atender los requerimientos de los organismos de control en el caso de auditoras externas durante la fase de construccin y luego de ella?
ii.
iii.
3
34
iv.
v.
vi.
vii.
Se est retro-alimentando la institucin contratante y su personal tcnico de la informacin y experiencias vividas con la mitigacin de riesgos de proyectos no detectados en etapas previas a la construccin?
3.5. Gestin del Riesgo en el Ciclo 4 de Proyectos: Operacin y Mantenimiento de la Obra

3.5.1. Planes de Operacin, Mantenimiento y Presupuestos Luego de la ejecucin de un proyecto de infraestructura, la fase que sigue y que es muy poco atendida, es la de operacin y mantenimiento, entendindose como mantenimiento a las acciones y trabajos preventivos que deben realizarse, continua y peridicamente, en forma sistemtica, para proteger la obra fsica, maquinaria, equipos y otros bienes, de la accin del tiempo y el desgaste por su utilizacin y operacin, con el propsito final de maximizar el tiempo de uso de la infraestructura y que cumpla, por tanto, con los propsitos para los cuales fue construida. Como ejemplo se seala la poltica operativa sectorial del BID, denominada Mantenimiento y conservacin de obras fsicas y equipos, que plantea que el mantenimiento necesario de un proyecto de infraestructura puede ser de dos tipos (BID, 2009):
1) Rutinario, relacionadas con la conservacin, limpieza y buen funcionamiento de la obra fsica, maquinaria, equipos, que debe llevarse a cabo cada cierto tiempo, a intervalos regulares y predeterminados, tales como pinturas, rellenos de baches, limpieza de caminos, cambios de aceite de maquinarias, etc. El costo de este tipo de mantenimiento no suele ser alto, y en general se encuentra detallado en los presupuestos de operaciones normales. 2) Peridico, el cual considera cambios parciales o ajustes, que generalmente son necesarios realizar a distintos intervalos de tiempo para corregir posibles fallas o prevenir daos mayores derivados del desgaste por el tiempo de uso, de los efectos del clima y/o de la intensidad de su operacin, por ejemplo, cambio de piezas importantes por desgaste, ajuste de estructuras o de mquinas, renovacin de capas de asfalto, refuerzo de estructuras, etc. Este tipo de mantenimiento, tambin denominado correctivo, se debe llevar a cabo antes de que la infraestructura deje de operar eficientemente y suele tener costos mucho mayores al mantenimiento rutinario. Cuando existe, el presupuesto necesario suele encontrarse en los presupuestos de inversin de una entidad.
3
35
viii. Est el cuerpo de contratistas (tanto de ejecucin de obra como de consultora para fiscalizacin) de la entidad comprometido con la gestin de riesgos en la etapa de construccin del proyecto? Qu indicadores se han establecido para verificar el cumplimiento de este compromiso?
Muchas de las instituciones pblicas y privadas del Ecuador, incluidas las directamente relacionadas con obra pblica, no consideran al mantenimiento peridico dentro de sus prioridades y presupuestos anuales. En el mejor de los casos se considera un presupuesto para un mantenimiento rutinario. En otros casos, ciertas instituciones crean la infraestructura, la cual una vez construida es traspasada o cedida a otras instituciones ms pequeas en recursos humanos, fsicos y econmicos, las cuales en teora deberan hacerse cargo del mantenimiento, pero sus falencias de recursos no lo permiten. En casos extremos, se han detectado proyectos de infraestructura abandonados, pues al no recibir mantenimiento se han deteriorado al punto de dejar de ser funcionales.
En tal sentido, la falta de mantenimiento provoca que los proyectos de infraestructura lleguen a un deterioro temprano, con la consecuente prdida de sus habilidades para enfrentar amenazas e incrementando el riesgo. Para evitarlo, el criterio lgico de manejo de riesgos es crear y ampliar la cultura del mantenimiento, a travs de algunas actividades tales como: Incluir en el presupuesto anual, los recursos para el mantenimiento rutinario y peridico. Creacin o mejoramiento de equipos de trabajo para realizar las labores de mantenimiento y el entrenamiento de dicho personal. Establecimiento de estndares de operacin y de mantenimiento de acuerdo con el tipo de infraestructura a mantener. Programacin y planificacin de los planes de mantenimiento, incluyendo la elaboracin de manuales de procedimientos. Programacin y planificacin de inspecciones peridicas a los proyectos de infraestructura.
3
36
Es interesante describir la nueva modalidad de contratacin que el Gobierno del Ecuador est implementando para la construccin de vas y carreteras, la cual consiste en incorporar al contrato de construccin la obligacin pagada del contratista de mantener operativa la carretera por un tiempo perentorio, con lo cual se alienta la buena ejecucin de los proyectos. Al Contratista le va a interesar minimizar sus costos de mantenimiento, procurando una buena calidad de ejecucin de la obra. El inters del Contratista de ejecutar la obra con calidad y seguridad se incrementar en procesos de contratacin BOT y puede que se pierda tal inters al aplicar procesos de contratacin tipo EPC, los cuales deben ser adecuadamente regulados.
3.5.2. Deteccin Temprana de Amenazas y Vulnerabilidades en Fases de Operacin
Este tipo de amenazas y vulnerabilidades deben ser detectadas a tiempo durante la fase de operacin y mantenimiento. Con ello puede estudiarse el problema, encontrar su solucin y aplicarla antes de que la amenaza se desencadene y genere un desastre. Por supuesto, siempre es preocupante el hecho de que las medidas de mitigacin, sean directas o indirectas, presenten un alto costo, no slo por el costo de ejecucin sino por el costo de interrupcin del servicio de la obra de infraestructura. La deteccin temprana de amenazas y vulnerabilidades en fases de operacin, dependiendo del tipo de infraestructura, es crucial para garantizar la propia supervivencia del proyecto. Por ejemplo, en el caso de proyectos de presas para centrales hidroelctricas, el monitoreo e instrumentacin constante de esfuerzos internos, movimientos de la presa, de sus apoyos, caudales y presiones de infiltracin de agua, de la estabilidad de los taludes de los mrgenes de los ros, de la cantidad de sedimentos, de efectos erosivos, etc., permite detectar problemas que pueden poner en riesgo al proyecto y aplicar soluciones inmediatas. En el caso de puentes, la inspeccin y mantenimiento adecuado permite incrementar la vida til de los elementos estructurales del mismo, de sus apoyos y de sus estribos, ante amenazas de desbordamientos de ros, erosin de estribos y de los propios elementos estructurales resistentes del puente.
La deteccin temprana de amenazas y vulnerabilidades en fases de operacin, dependiendo del tipo de infraestructura, es crucial para garantizar la propia supervivencia del proyecto.
An cuando se apliquen medidas de mitigacin en las fases de operacin y mantenimiento, es posible que en ciertas ocasiones se pueda hacer muy poco para mitigar las amenazas y vulnerabilidades que se detecten luego del proceso constructivo, sea por las dificultades tcnicas, econmicas e incluso polticas. Por ello, es posible que incluso se las pase por alto, y las entidades promotoras del proyecto acepten la existencia del riesgo, el cual podra no ser aceptable y el desastre ser cuestin de tiempo. Estos son principios de poca sostenibilidad, que una sociedad responsable no puede darse el lujo de crearlos.
3
37
Siempre es posible el caso en el que, ni en las fases de estudios ni en la fase de construccin, se hayan detectado amenazas y vulnerabilidades latentes al proyecto. En otras ocasiones, el haber construido el proyecto genera nuevas amenazas y vulnerabilidades. Tal es el caso, por ejemplo, de las vas y carreteras las cuales generaron trabajos de corte y relleno realizados de manera deficiente generando laderas que con el tiempo, durante la fase de operacin se vuelven inestables, creando una nueva amenaza, ante la cual la va es muy vulnerable. Otro ejemplo tpico puede encontrarse cuando al construir cualquier proyecto de infraestructura, se detiene o interrumpe el libre flujo de agua, o no se toman medidas para su desvo y control oportuno, generando laderas y suelos inestables.
3.5.3. Involucramiento Comunitario Una herramienta interesante para detectar tempranamente amenazas y vulnerabilidades de proyectos de infraestructura en fases de operacin y mantenimiento es la participacin comunitaria en estos procesos. Los habitantes de una comunidad podran ser partcipes, no slo de los beneficios del proyecto, sino tambin del proceso de construccin y de mantenimiento del mismo. La comunidad le interesa que su camino o carretera no se vea obstruido o destruido por posibles derrumbes, deslizamientos o inundaciones, por lo que pueden participar organizadamente en su mantenimiento y, de detectarse problemas pueden alertar a los responsables institucionales y aplicar medidas preventivas. Por supuesto que para optimizar este mecanismo, los habitantes de las comunidades deben pasar por un proceso de capacitacin, no slo acerca de los procedimientos e importancia de las actividades de mantenimiento, sino tambin acerca de cmo detectar problemas o amenazas que pongan en riesgo el proyecto, y qu hacer cuando se detecten estos problemas.
38
Los habitantes de una comunidad podran ser partcipes, no slo de los beneficios del proyecto, sino tambin del proceso de construccin y de mantenimiento del mismo.
La participacin comunitaria en el mantenimiento de proyectos de infraestructura requiere de un acuerdo entre la comunidad y la entidad encargada del proyecto. Dicho acuerdo incluira detalles sobre el presupuesto para el personal de supervisin, el personal de trabajo, materiales y equipo, los mecanismos de comunicacin entre las partes, cronogramas etc. El presupuesto podra incluso ser compartido o no, dependiendo del caso, aunque en la mayora de veces quien carga con todo el presupuesto es la entidad pblica. En todo caso, estos vnculos entre la entidad y la comunidad trae consigo ms beneficios colaterales, tales como la creacin de capacidades locales, el aprovechamiento de recursos locales, la creacin de una cultura sostenible de mantenimiento, la promocin de economas locales, capacitacin local, incorporacin de aspectos de gnero en el trabajo, mejor cuidado del medio ambiente, etc.
Existen ya experiencias en el Ecuador en contratos de mantenimiento entre entidades pblicas y comunidades, generando el aparecimiento de pequeas microempresas dedicadas a estas labores. Entre esas entidades estn algunos Consejos Provinciales y destaca el Ministerio de Transporte y Obras Pblicas, quien a travs de un sistema participativo de mantenimiento vial ha firmado ms de 100 contratos de este tipo con microempresas de mantenimiento o asociaciones viales, las cuales estn integradas por vecinos para mantener y velar por el bienestar de las vas y carreteras. Las personas que integran las microempresas son seleccionadas por la comunidad y de los ingresos que reciben por su trabajo, aportan mensualmente a la comunidad. Estos programas de participacin comunitaria no slo fomentan las economas locales e impulsan la creacin de plazas de trabajo, sino que tambin ayudan a resolver otros problemas de las comunidades, tales como la migracin hacia otras provincias y ciudades o hacia otros pases.
3.5.4. Manual Institucional de Procedimientos La deteccin de amenazas y vulnerabilidades en la fase de mantenimiento y operacin de un proyecto puede decidirse como una poltica permanente de una institucin, y plasmarse en manuales o cartillas de procedimientos internos que permitan su seguimiento y auditora de cumplimiento. Un ejemplo interesante de manual de procedimientos interno es el reglamento del Comit de Desastres Naturales de la Comisin de Estudios para el Desarrollo de la Cuenca del Ro Guayas CEDEG, aprobado en Marzo del 2000. Dicho reglamento establece la creacin de un comit permanente con una estructura funcional a nivel ejecutivo y a nivel local (en cada proyecto en construccin o en operacin), el cual es el responsable de los estudios e investigaciones de zonas en riesgo de ser afectadas por desastres, particularmente aquellas reas de influencia de los proyectos de Cedeg, as como de ejecutar planes y programas de atencin de emergencias ante desastres de origen natural, a nivel de sus proyectos de infraestructura. Es de particular importancia el establecimiento de manuales de operacin y mantenimiento en todo proyecto, incluyendo instrucciones claras y concretas para operar el proyecto frente a eventos naturales peligrosos. Para ello se establecen diferentes niveles de alertas, para cada uno de los cuales se describen las acciones a ejecutarse para mitigar el riesgo de sus proyectos y de la poblacin que habita en las reas de influencia de los proyectos (CEDEG, 2000). La creacin de manuales de procedimientos como el descrito, as como la aplicacin de dichos manuales son herramientas de gestin de riesgos muy tiles para la mitigacin de los desastres, antes, durante y luego de su ocurrencia. Dichos manuales puede incluir una lista de verificacin de actividades. Un ejemplo de lista de verificacin con las actividades ms importantes para estas fases, es la siguiente:
Lista de verificacin de actividades a realizarse en la fase de operacin y mantenimiento
i.
Dispone la institucin de suficientes recursos humanos y econmicos para realizar un adecuado mantenimiento, rutinario y peridico de los proyectos de infraestructura ejecutados por ella ? Dispone de estndares de operacin y mantenimiento de acuerdo con el tipo de proyecto?
ii.
iii. Dispone de planes y programas de mantenimiento adecuadamente planificados ? iv. Dispone de programas de inspeccin peridica de proyectos ?
3
39
v.
Los planes de inspeccin peridica incluyen medidas de deteccin de amenazas y vulnerabilidades no consideradas anteriormente ?
vi. Dispone de personal capacitado para detectar amenazas y vulnerabilidades de proyectos de infraestructura ? vii. Mantiene la institucin programas de participacin y capacitacin comunitaria para actividades de mantenimiento de proyectos ? viii. Dispone la institucin de planes de contingencia para mitigar riesgos debido a amenazas detectadas durante la fase de operacin y mantenimiento ? ix. Dispone la institucin de planes de contingencia para actuar antes, durante y despus de desencadenada una amenaza o de ocurrido un desastre ?
3
40
4 4
CAPACIDAD INSTITUCIONAL INTERNA Y EXTERNA

4.1. Creacin y/o Fortalecimiento de Unidades Tcnicas para la Elaboracin y Operacin del Manual de Procedimientos Institucional
Es fundamental que, tanto las instituciones pblicas como privadas que vayan a ejecutar proyectos de infraestructura incorporando la variable riesgo, dispongan de cuadros tcnicos capacitados que puedan asegurar que se incorporen los criterios de manejo de riesgos en la gestin integral de proyectos en todas sus fases. Sin embargo, como se ha discutido a lo largo de este documento, muchas de las decisiones sobre proyectos pueden no estar en manos de tcnicos por lo que todo el personal de la institucin que est relacionado con alguna parte del ciclo de gestin integral de proyectos de infraestructura debe estar capacitado respecto a amenazas, vulnerabilidades y riesgo de desastres. Las instituciones suelen disponer de departamentos tcnicos a los cuales se les encarga todos los aspectos relacionados con el diseo, la construccin y fiscalizacin de proyectos, mientras que son otros los departamentos encargados de las fases contractuales, de disponer de los presupuestos necesarios y de tomar las decisiones de ejecutar o no tal o cual proyecto. En muchas ocasiones no existe una adecuada coordinacin entre departamentos, haciendo ardua la tarea de querer incorporar la variable riesgo en todos los procedimientos, de manera coordinada. Es aqu donde pueden ayudar en gran medida los manuales de procedimientos institucionales dentro de los cuales se especifiquen las actividades especficas para manejo del riesgo de proyectos. En tal sentido, una alternativa es crear o fortalecer los departamentos tcnicos de las instituciones, para que ellos sean encargados de, no slo asegurar que se tomen en cuenta los criterios de manejo de riesgos en todas las etapas, sino de crear aquellos manuales de procedimientos internos institucionales, a fin de que el resto de departamentos puedan tener un libreto de actuacin en cuanto a manejo de riesgos se refiere. En las instituciones en las que se encuentran creadas las Diplasedes (Direcciones de Planeamiento para el Desarrollo Nacional creadas por la Ley de Seguridad Nacional), una alternativa es reorganizarlas tcnicamente y
4
41
entregarles la responsabilidad de crear los manuales de procedimientos internos tomando en cuenta la variable riesgo en la gestin integral de proyectos. Otra opcin es organizar procesos de capacitacin y entrenamiento internos en la institucin, a fin de que en forma participativa, entre todos los rganos de decisin, se elaboren los principios para el manual de procedimientos interno y se entrene a todos los usuarios.
Debe recordarse que el objetivo del manual de procedimientos es permitir que los procesos se cumplan y que los resultados de su aplicacin puedan ser revisados, auditados y mejorados.
4
42
Si bien las entidades promotoras de los proyectos de infraestructura son las responsables de procurar que los criterios de manejo de riesgos se consideren dentro de la gestin integral de los proyectos, tambin participan y son responsables de ello los agentes externos que colaboran con ellos en los diseos, la fiscalizacin y la construccin de los proyectos (y en ocasiones tambin en la fase de operacin y mantenimiento). Dichos agentes externos son consultores y contratistas, los cuales tienen un rol que desempear. Tambin son agentes externos involucrados las autoridades de control y auditora, los medios de comunicacin y la comunidad en general. En este sentido, lo ptimo es que todos los agentes externos se capaciten, al igual que los miembros de las instituciones contratantes, en todos los aspectos relacionados con las amenazas, las vulnerabilidades y los riesgos ante la ocurrencia de desastres de origen natural. No obstante, para poder aplicar todos los criterios de manejo de riesgos detallados en este documento, se requiere que al menos los consultores y contratistas estn al tanto de dichos criterios, de su importancia y de su responsabilidad. Las instituciones contratantes podran impulsar seminarios, cursos y talleres de capacitacin de los actores internos y externos, a fin de cumplir con su nueva funcin exigida en la constitucin. El contenido de los programas de capacitacin podra disearse para seguir el orden de temas abordados en el presente documento, sustentados como experiencias reales vividas en el pasado, para as concientizar a los asistentes en la importancia y necesidad de los temas. El implementar un sistema de certificacin de consultores y contratistas que hayan asistido y/o aprobado los programas de capacitacin en temas de riesgos podra ser un elemento interesante que deba exigirse a dichos profesionales para participar o volver a participar en el diseo y/o la ejecucin de nuevos proyectos de infraestructura. Finalmente, no puede olvidarse el papel de la comunidad en general, en especial de las universidades y otros centros de investigacin, quienes pueden multiplicar el proceso de capacitacin en manejo de riesgos a toda la poblacin o a buena parte de ella. Una sociedad bien capacitada puede disminuir en gran medida los efectos de los desastres futuros.
5
43
CAPACITACIN INSTITUCIONALY DE AGENTES EXTERNOS
5 5
CAPACITACIN INSTITUCIONAL Y DE AGENTES EXTERNOS
En esta seccin se presenta una seleccin de las principales situaciones que pueden crear vulnerabilidades a las infraestructuras. Debe verificarse la existencia de stas y otras condiciones en los nuevos proyectos a construirse y, de detectarse, se deben tomar las medidas para eliminar o mitigar dichos aspectos a fin de lograr una reduccin efectiva de riesgos. Las vulnerabilidades dependen del tipo de infraestructura y de la amenaza considerada y as se han clasificado en esta seccin. Estos aspectos estn tabulados con el fin de que esta evaluacin sirva como un punto de partida para que las instituciones que deseen generar sus propias listas de verificacin lo hagan, incluyendo aspectos propios de sus proyectos y los cambios que consideren pertinentes. De ninguna manera estn descritas todas las vulnerabilidades posibles. Asimismo, se han incorporados representaciones grficas simplificadas que representan el aspecto de vulnerabilidad a verificarse. Tanto para las construcciones escolares, del sector salud, del sector vial, as como para las construcciones de puentes, obras de saneamiento, alcantarillado, agua potable, riego, obras hidrulicas pequeas y edificaciones en general, se describen las ms importantes vulnerabilidades que pudieran aparecer en la creacin de nueva infraestructura, frente a las amenazas provenientes de inundaciones, terremotos, deslizamientos y volcanismo activo. Para saber si la estructura analizada se encuentra amenazada por estos fenmenos naturales, pueden realizarse las siguientes preguntas:
Se encuentra la obra en una provincia o cantn inundable o propenso a lluvias intensas? Se encuentra la obra en una provincia o cantn con amenaza ssmica alta o muy alta ? Se encuentran laderas o suelos inestables alrededor de la obra, susceptibles de deslizarse o derrumbarse? Se encuentra la obra cerca de un volcn activo o en una zona de afectacin importante por flujos de lava, lodos, flujos piroclsticos, deslizamientos o cada severa de ceniza ?
6
45
LISTA DE VERIFICACIN DE AMENAZAS Y VULNERABILIDADES EN PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA
6 6
6.1. CONSTRUCCIONES ESCOLARES, AMENAZA DE INUNDACIONES (1/3)

CONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONES
La cota de contrapiso o planta baja de la escuela es inferior a la cota de las calles circundantes ?
Est la napa fretica inferior al nivel de cimentacin ?
La cota de contrapiso o planta baja de la escuela es inferior a la cota de inundacin esperada o es inferior a la cota de inundacin histrica ?
6
46
La construccin se encuentra en un relleno sobre planicies anteriormente inundadas o sobre o cerca a rellenos de quebradas y cauces de ros antiguos ?
Son los niveles de las aulas de planta baja ms altos que los niveles de patios y reas verdes ?
CONSTRUCCIONES ESCOLARES, AMENAZA DE INUNDACIONES (2/3) CONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONES
Son los niveles de piso de las bateras sanitarias y los niveles de las tapas de pozos spticos y cisternas ms altos que los niveles de patios y reas verdes ?
Es el sistema de cubierta del tipo asbesto cemento o fibrocemento, tal que pueda agrietarse fcilmente y permitir el ingreso de las aguas lluvias a las aulas ?
Existe un canal de recoleccin de aguas perimetral a la construccin, cunetas o zanjas, que permita un drenaje pluvial adecuado ?
Se requiere un dique para proteger la construccin ?
6
47
Disponen los patios y reas verdes de un adecuado drenaje hacia afuera del recinto escolar ?
CONSTRUCCIONES ESCOLARES, AMENAZA DE INUNDACIONES (3/3) CONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONES
Dispone la construccin de un sistema de bombeo para su utilizacin en caso de inundacin ?
(Basada 2007).
en
OPS,
Dispone la construccin de zcalos o muros pequeos en las puertas de acceso ?
48
Existe un plan de mantenimiento para limpieza de drenajes, cubiertas, accesos, cisternas ?
Estn las estanteras, los sistemas elctricos, equipos y enseres elevados y no a ras del piso ?
CONSTRUCCIONES ESCOLARES ANTE AMENAZA SISMICA (1/3) CONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONES
La cimentacin de la estructura ha sido diseada para fuerzas ssmicas ?
Es la estructura de la construccin una estructura simtrica y regular en planta y en elevacin ?
Fue su estructura diseada con criterios de diseo sismo-resistente, considerando la importancia de la construccin para la sociedad ?
Es la calidad de los materiales usados en la estructura apropiada ?
6
49
Est la construccin sobre suelo de relleno o sobre suelo de propiedades mecnicas inferiores ?
CONSTRUCCIONES ESCOLARES ANTE AMENAZA SSMICA (2/3) CONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONES
Existen concentraciones de masa en la cubierta de la estructura, tales como tanques reservorios de agua elevados ?
Estn las paredes de la construccin adecuadamente fijadas a la estructura ?
Cuando las paredes no son continuas a todo lo alto y presentan ventanas altas, estn las paredes aisladas de la estructura ?
6
50
El sistema de piso de la construccin est adecuadamente fijado y vinculado con las columnas de la estructura ?
Tienen los volados de los sistemas de piso una dimensin muy grande que parezcan inseguros ?
CONSTRUCCIONES ESCOLARES ANTE AMENAZA SSMICA (3/3) CONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONES
Las columnas de la estructura se encuentran alineadas horizontal y verticalmente ?
Est la estructura adosada a una estructura vecina ?
CONSTRUCCIONES ESCOLARES ANTE AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (1/2) CONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONES
La cimentacin de la construccin se encuentra en una ladera, generando diferentes niveles de cimentacin ?
La ladera es propensa a deslizarse ? Existe un estudio de estabilidad de la ladera ?
6
51
CONO
PREGUNTA
SI
NO
OBSERVACIONES
Presenta la ladera seales de deslizamientos histricos o seales de movimientos activos ?
Las construcciones cercanas presentan fisuras y daos por movimientos de los suelos debajo de ellas ?
Existe la posibilidad de lluvias fuertes en la zonas de la ladera ?
6
CONSTRUCCIONES ESCOLARES ANTE AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (2/2)
52
CONO
PREGUNTA
SI
NO
OBSERVACIONES
Existen obras en la cresta de la ladera que sirven para controlar escurrimientos, tales como cunetas de coronacin y derivacin ?
Existen obras de contencin o de estabilizacin de los taludes de la ladera ?
CONSTRUCCIONES ESCOLARES ANTE AMENAZA POR VOLCANISMO (1/2) CONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONES
Est la construccin cerca a sitios de evacuacin de material piroclstico, lavas o lahares ?
Est la construccin cerca a ros o cauces que puedan transportar material o que puedan represarse por acumulamiento de material proveniente de erupciones o por acumulamiento de lahares ?
Si la construccin est fuera del permetro de alta peligrosidad volcnica, su cubierta est diseada y construida para soportar la carga de ceniza acumulada ?
Tienen las puertas y ventanas la facilidad de aislarse totalmente para evitar entrada de ceniza ?
6
53
Est la construccin dentro del permetro de alta peligrosidad volcnica segn los mapas de peligro de la zona ?
CONSTRUCCIONES ESCOLARES ANTE AMENAZA POR VOLCANISMO (2/2) CONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONES
Dispone la construccin de depsitos de agua adecuadamente sellados para evitar la entrada de ceniza ?
Puede re-ubicarse la construccin si sta se encuentra en zona de alto peligro volcnico ?
6
54
6.2. CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA POR INUNDACIONES (1/3)
La cota de contrapiso o planta baja del centro de salud es inferior a la cota de las calles circundantes ?
Est la napa fretica inferior al nivel de cimentacin ?
La cota de contrapiso o planta baja del centro de salud es inferior a la cota de inundacin esperada o es inferior a la cota de inundacin histrica ?
La construccin se encuentra en un relleno sobre planicies anteriormente inundadas o sobre o cerca a rellenos de quebradas y cauces de ros antiguos
Son los niveles de planta baja ms altos que los niveles de patios y reas verdes exteriores ?
6
55
CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA DE INUNDACIONES (2/3) CONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONES
Disponen los patios y reas verdes de un adecuado drenaje hacia afuera del centro de salud ?
Son los niveles de piso de las bateras sanitarias y los niveles de las tapas de pozos spticos y cisternas ms altos que los niveles de patios y reas verdes ?
Es el sistema de cubierta del tipo asbesto cemento o fibrocemento, tal que pueda agrietarse fcilmente y permitir el ingreso de las aguas lluvias al centro de salud ?
6
56
Existe un canal de recoleccin de aguas perimetral a la construccin, cunetas o zanjas, que permita un drenaje pluvial adecuado ?
Se requiere un dique para proteger la construccin ?
CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA DE INUNDACIONES (3/3) CONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONES
(Basada en OPS, 2007)
Dispone la construccin de zcalos o muros pequeos en las puertas de acceso ?
Existe un plan de mantenimiento para limpieza de drenajes, cubiertas, accesos, cisternas ?
Estn las estanteras, equipos mdicos, equipos elctricos, equipos y enseres elevados y no a ras del piso ?
6
57
Dispone la construccin de un sistema de bombeo para su utilizacin en caso de inundacin ?
CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA SSMICA (1/3) CONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONES
Es la estructura de la construccin una estructura simtrica y regular en planta y en elevacin ?
58
Fue su estructura diseada con criterios de diseo sismo-resistente, considerando la importancia de la construccin para la sociedad ?
Estn las paredes de la construccin adecuadamente fijadas a la estructura ?
Cuando las paredes no son continuas a todo lo alto y presentan ventanas altas, estn las paredes aisladas de la estructura ?
El sistema de piso de la construccin est adecuadamente fijado y vinculado con las columnas de la estructura?
Tienen los volados de los sistemas de piso una dimensin muy grande que parezcan inseguros ?
6
59
Existen concentraciones de masa en la cubierta de la estructura, tales como tanques reservorios de agua elevados ?
Si la estructura del centro de salud es muy irregular en planta, existen juntas de construccin adecuadamente dispuestas ?
Si la estructura dispone de muros de cortante, estn simtricamente dispuestos y hacia la periferia de la estructura ?
Todas las columnas del edificio se encuentran alineadas tanto horizontal como verticalmente ? Existe alguna columna que nace en un piso alto ?
6
60
Existen columnas cortas en el edificio (ms pequeas que un piso) ? Existen columnas largas en el edificio (ms grandes que un piso) ?
CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (1/2) CONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONES
6
61
La cimentacin de la construccin se encuentra en una ladera, generando diferentes niveles de cimentacin ?
CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (2/2) CONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONES
CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA POR VOLCANISMO (1/2) CONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONES
62
Est la construccin dentro del permetro de alta peligrosidad volcnica segn los mapas de peligro de la zona ?
Est la construccin cerca a sitios de evacuacin de material piroclstico, lavas o lahares ? Est la construccin cerca a ros o cauces que puedan transportar material o que puedan represarse por acumulamiento de material proveniente de erupciones o por acumulamiento de lahares ?
CONO
PREGUNTA Si la construccin est fuera del permetro de alta peligrosidad volcnica, su cubierta est diseada y construida para soportar la carga de ceniza acumulada ? Tienen las puertas y ventanas la facilidad de aislarse totalmente para evitar entrada de ceniza ?
SI
NO
OBSERVACIONES
CONSTRUCCIONES DEL SECTOR SALUD ANTE AMENAZA POR VOLCANISMO (2/2) CONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONES
Dispone la construccin de depsitos de agua adecuadamente sellados para evitar la entrada de ceniza ?
6
63
6.3. CONSTRUCCIONES DE OBRAS VIALES Y PUENTES ANTE AMENAZA DE INUNDACIONES (1/3)

CONO PREGUNTA Es la cota de proyecto de la va, superior a la cota mxima de inundacin ? Est el tablero del puente sobre la cota mxima del espejo de agua en caso de inundacin ? SI NO OBSERVACIONES
Est la napa fretica inferior a la rasante de la carretera o inferior al nivel de cimentacin del puente ?
Est la carretera o el puente alterando los patrones naturales de drenaje de la zona que la atraviesa ?
Se est respetando al mximo en el diseo los terrenos naturales y su vegetacin ?
6
64
Tiene la carretera o el puente un adecuado drenaje superficial, tanto longitudinal como transversal ?
CONSTRUCCIONES DE OBRAS VIALES Y PUENTES ANTE AMENAZA DE INUNDACIONES (2/3) CONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONES
Se estn canalizando las aguas lluvias hacia cursos de aguas existentes fuera de la plataforma de la carretera o puente ?
La carretera o puente produjo taludes de ms de 60 grados de inclinacin ?
Los taludes formados presentan condiciones de estabilidad adecuadas ? Existe un estudio de estabilidad de taludes ?
Se han diseado las obras de estabilizacin, de control de drenaje o de proteccin de taludes donde son necesarios ?
6
65
Existe el riesgo de taponamiento de drenajes de la carretera o puente ?
CONSTRUCCIONES DE OBRAS VIALES Y PUENTES ANTE AMENAZA DE INUNDACIONES (3/3) CONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONES
Est la obra suficientemente alejada de cauces o flujos de agua, y optimizados el nmero de cruces y contactos con flujos de agua ?
Se han diseado adecuadamente las obras de drenaje y sub-drenaje donde se necesiten, identificando los lugares activos durante las estaciones lluviosas ?
Estn las cunetas de la va diseadas con un revestimiento adecuado ?
Est la cimentacin del puente y sus estribos protegidos contra la erosin del agua o hay posibilidad de socavacin de la cimentacin del puente ?
6
66
CONSTRUCCIONES DE OBRAS VIALES Y PUENTES ANTE AMENAZA SSMICA (1/2) CONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONES
Los taludes conformados para la obra presentan condiciones de estabilidad adecuadas, an para cargas ssmicas ?
CONO
PREGUNTA Se han diseado adecuadamente las obras de sub-drenaje de taludes donde se necesite, a fin de liberar presin dinmica hidrulica ?
SI
NO
OBSERVACIONES
Se han diseado las obras de estabilizacin, de control de drenaje o de proteccin de taludes donde son necesarios ?
Se est respetando al mximo en el diseo los terrenos naturales y su vegetacin ?
CONSTRUCCIONES DE OBRAS VIALES Y PUENTES ANTE AMENAZA SSMICA (2/2) CONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONES
Las caractersticas del suelo de cimentacin son competentes para recibir las cargas del puente ?
6
67
CONO
PREGUNTA
SI
NO
OBSERVACIONES

Fue la superestructura del puente diseada con criterios de diseo sismo-resistente ?
6
68
Dispone el diseo del puente juntas ssmicas en apoyos ?
CONSTRUCCIONES DE OBRAS VIALES Y PUENTES ANTE AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (1/2) CONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONES
La cimentacin del puente se encuentra en una ladera, generando diferentes niveles de cimentacin ?
CONO
PREGUNTA
SI
NO
OBSERVACIONES

CONSTRUCCIONES DE OBRAS CIVILES Y PUENTES ANTE AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (2/2) CONO PREGUNTA Existen obras en la cresta de la ladera que sirven para controlar escurrimientos, tales como cunetas de coronacin y derivacin ? SI NO OBSERVACIONES
6
69
CONSTRUCCIONES DE OBRAS VIALES Y PUENTES ANTE AMENAZA POR VOLCANISMO (1/1) CONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONES
Est la carretera o el puente dentro del permetro de alta peligrosidad volcnica segn los mapas de peligro de la zona ?
70
Est la construccin cerca a ros o cauces que puedan transportar material o que puedan represarse por acumulamiento de material proveniente de erupciones o por acumulamiento de lahares ? Dispone el diseo algn tipo de obra de proteccin de la construccin frente a flujos de material volcnico ?
6.4. OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE AMENAZA DE INUNDACIONES (1/4)
Est la napa fretica inferior a la cota de proyecto de las obras ?
Puede la obra colapsar al estar sumergida en agua procedente de una inundacin ?
Hay la posibilidad de contaminacin del agua en pozos que son fuentes de agua ?
Puede ocurrir daos a las obras de captacin por asentamientos que puedan ocurrir en inundaciones ?
Pueden las tuberas de conduccin de agua y los canales a cielo abierto ser afectadas por roturas de las obras en caso de inundacin ?
6
71
OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE AMENAZA DE INUNDACIONES (2/4) CONO PREGUNTA Cuando las tuberas de conduccin son elevadas para salvar una quebrada o cauce de un ro, estn sus apoyos alejados del borde para impedir erosin y socavacin en el caso de crecidas en el cauce ? Cuando las tuberas estn enterradas para salvar una quebrada o cauce de poca profundidad, suficientemente profundas para evitar que el material del cauce erosione las bases del cauce y golpee a la tubera ? Estn las bombas y otros equipos electro-mecnicos del sistema ubicados por sobre la cota mxima de inundacin ? SI NO OBSERVACIONES
72
Existe la posibilidad de obstruccin de los colectores de aguas por el ingreso de escombros producto de la inundacin ?
Estn las obras de recoleccin y depsito de aguas diseadas para soportar la cantidad de agua que puede ingresar por efecto de la inundacin ?
OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE AMENAZA DE INUNDACIONES (3/4) CONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONES
Pueden las letrinas, los pozos spticos y las zanjas o pozos de percolacin ser afectados por la inundacin ?
Las plantas de tratamiento de aguas se encuentran a niveles inferiores a los de mxima inundacin ?
La obra est diseada de tal manera que permita realizar tareas de limpieza peridicas y de fcil ejecucin, con el fin de eliminar lodos, sedimentos acumulados u otros productos retenidos durante la inundacin ? Est la obra alterando los patrones naturales de drenaje de la zona que la atraviesa ? Se est respetando al mximo en el diseo los terrenos naturales y su vegetacin ?
6
73
OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE AMENAZA DE INUNDACIONES (4/4) CONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONES
Los materiales utilizados en las obras impiden la aparicin de filtraciones de agua que puedan contaminar, socavar, debilitar o alterar a la obra o al terreno de cimentacin ? Est la construccin cerca a ros o cauces que puedan incrementar su caudal y transportar material o que puedan represarse por acumulamiento de material durante las inundaciones, de tal forma que socaven las bases de las obras o puedan causar su debilitamiento ?
OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE AMENAZA SSMICA (1/4) CONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONES
Est la napa fretica inferior a la cota de proyecto de las obras ?
6
74
Las caractersticas del suelo de cimentacin son competentes para recibir las cargas de la obra ?
CONO
PREGUNTA
SI
NO
OBSERVACIONES

La cimentacin de las obras es suficiente para garantizar la verticalidad de los muros o paredes de las obras ?
Puede ocurrir daos a las obras de captacin por asentamientos del terreno que puedan ocurrir en sismos ?
Pueden las tuberas de conduccin de agua y los canales a cielo abierto ser afectadas por roturas de las obras en caso de sismo ? Ests esas tuberas o canales atravesando fallas geolgicas activas ? Cuando tuberas de conduccin se elevan para salvar una quebrada o cauce, estn sus apoyos alejados del borde para impedir su colapso si los taludes generados se deslizan en el caso de un sismo ?
6
75
CONO
PREGUNTA Cuando las tuberas de conduccin son elevadas para salvar una quebrada o cauce de un ro, est la tubera ubicada por sobre el nivel mximo del cauce en caso de inundacin ?
SI
NO
OBSERVACIONES
Cuando las tuberas de conduccin son enterradas para salvar una quebrada o cauce de poca profundidad, estn las tuberas cruzando una falla ssmica activa ?
OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE AMENAZA SSMICA (3/4) CONO PREGUNTA Estn las obras de recoleccin y depsito de aguas diseadas para soportar la cantidad adicional de agua que puede ingresar por efecto de cambios en los caudales de origen por movimientos ssmicos ? SI NO OBSERVACIONES
76
Las plantas de tratamiento de aguas, obras de depsitos, recolectores de manantiales, etc., se encuentran diseados para soportar la accin dinmica de los sismos ? La obra est diseada para permitir tareas de limpieza peridicas y de fcil ejecucin, con el fin de eliminar lodos, sedimentos acumulados u otros productos retenidos durante el terremoto ?
CONO
PREGUNTA Pueden las paredes de pozos, cajas de recoleccin o galeras, sufrir desmoronamiento debido a la baja calidad del suelo afectada por vibraciones de origen ssmico ?
SI
NO
OBSERVACIONES
Se han diseado adecuadamente las obras de sub-drenaje de taludes donde se necesite, a fin de liberar presin dinmica hidrulica ?
Los materiales utilizados en las obras impiden la aparicin de grietas y filtraciones que puedan contaminar, socavar, debilitar o alterar a la obra o al terreno de cimentacin ?
OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (1/2) CONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONES
La cimentacin de las obras se encuentra en una ladera, generando diferentes niveles de cimentacin ?
6
77
CONO
PREGUNTA
SI
NO
OBSERVACIONES
6
78
OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (2/2) CONO PREGUNTA Existen obras en la cresta de la ladera que sirven para controlar escurrimientos, tales como cunetas de coronacin y derivacin ? SI NO OBSERVACIONES
Cuando tuberas de conduccin se elevan sobre una quebrada o cauce, estn sus apoyos alejados del borde para evitar su destruccin en el caso de que taludes generados sean inestables ?
CONO
PREGUNTA Cuando las tuberas de conduccin son enterradas para salvar una quebrada o cauce de poca profundidad, estn las tuberas cruzando taludes inestables que puedan romper tramos de la tubera ?
SI
NO
OBSERVACIONES

Los materiales utilizados en las obras impiden la aparicin de filtraciones de agua que puedan contaminar, socavar, debilitar o alterar a la obra, al terreno de cimentacin o a la ladera cercana ?
OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE AMENAZA POR VOLCANISMO (1/2) CONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONES
Esta la construccin dentro del permetro de alta peligrosidad volcnica segn los mapas de peligro de la zona ?
Est la construccin cerca a ros o cauces que puedan transportar material o que puedan represarse por acumulacin de material proveniente de erupciones o de lahares ?
6
79
CONO
PREGUNTA Disponen las unidades de captacin de tapas sanitarias hermticas para evitar ingreso de ceniza y polvo volcnico ? Los materiales componentes de la obra pueden reaccionar qumicamente con la acidez de las aguas que contienen ceniza volcnica, como por ejemplo, provocar oxidacin y contaminacin ?
SI
NO
OBSERVACIONES
OBRAS DE SANEAMIENTO, ALCANTARILLADO, AGUA POTABLE, RIEGO ANTE AMENAZA POR VOLCANISMO (2/2) CONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONES
La obra est diseada de tal manera que permita realizar tareas de limpieza peridicas y de fcil ejecucin, con el fin de eliminar lodos, sedimentos acumulados u otros productos volcnicos ? Dispone el diseo algn tipo de obra de proteccin de la construccin frente a flujos de material volcnico ?
6
80
Los materiales utilizados en las obras impiden la aparicin de agrietamientos y filtraciones de agua que puedan contaminar, socavar, debilitar o alterar a la obra, al terreno de cimentacin o a la ladera cercana ?
6.5. CONSTRUCCIN DE OBRAS HIDRULICAS PEQUEAS ANTE AMENAZA DE INUNDACIONES (1/2)

Es el sistema de evacuacin de lodos adecuado para un correcto desfogue de los mismos, manteniendo invariable la capacidad de almacenamiento de la presa ?
Est la presa adecuadamente diseada y construida para evitar fisuras y filtraciones en su estructura debido al impacto directo de rocas y escombros del ro en crecidas ? se han dispuesto canales laterales adicionales ?
Son los vertederos de rebose suficientes para desalojar caudales excedentes en crecientes ?
La cimentacin de la presa est diseada y ejecutada de tal manera de evitar erosin y socavacin que comprometan su estabilidad ?
6
81
Est diseada la presa con su cresta a una cota adecuada siguiendo los estudios hidrolgicos correspondientes ?
CONSTRUCCIN DE OBRAS HIDRULICAS PEQUEAS ANTE AMENAZA DE INUNDACIONES (2/2) CONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONES
Est la obra diseada de tal manera que permita un fcil acceso para el mantenimiento y limpieza peridicos ?
Estn las superficies de la obra expuestas a la cada directa de agua, protegidas para evitar la erosin ?
Los tneles de conduccin estn diseados para manejar caudales importantes sin erosin de sus paredes o, estn construidos con materiales que soporten la erosin ?
82
Las obras civiles adicionales (centrales de generacin, casa de mquinas, tuberas de conduccin y derivacin, obras de captacin, etc.) pueden ser revisadas siguiendo la lista de verificacin de su tipologa correspondiente CONSTRUCCIN DE OBRAS HIDRULICAS PEQUEAS ANTE AMENAZA SSMICA (1/2) CONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONES
Est la obra y su cimentacin diseada con criterios sismoresistentes, incluyendo el efecto dinmico del embalse ?
CONO
PREGUNTA
SI
NO
OBSERVACIONES
Estn los estribos de la presa garantizando su funcionamiento ante condiciones de sismo ?

Se ha considerado en su diseo y construccin las magnitudes de aceleraciones ssmicas esperadas en el sitio de emplazamiento
An cuando el sitio de emplazamiento tenga una peligrosidad ssmica moderada o leve, se han considerado criterios sismo-resistentes ante eventos de accin ssmica inducida por presas y embalses ?
Pueden ocurrir daos a las obras por asentamientos del terreno que puedan ocurrir en sismos ?
CONSTRUCCIN DE OBRAS HIDRULICAS PEQUEAS ANTE AMENAZA SSMICA (2/2) CONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONES
La obra est diseada de tal manera que permita realizar tareas de limpieza peridicas y de fcil ejecucin, con el fin de eliminar lodos, sedimentos acumulados u otros productos retenidos durante el terremoto ?
6
83
CONO
PREGUNTA Pueden las paredes de pozos, tneles o galeras, sufrir desmoronamiento debido a la baja calidad del suelo o roca afectada por vibraciones de origen ssmico ? Se han diseado adecuadamente las obras de sub-drenaje de taludes donde se necesite, a fin de liberar presin dinmica hidrulica ?
SI
NO
OBSERVACIONES
Los materiales utilizados en las obras impiden la aparicin de grietas y filtraciones que puedan contaminar, socavar, debilitar o alterar a la obra o al terreno de cimentacin ?
CONSTRUCCIN DE OBRAS HIDRULICAS PEQUEAS ANTE AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (1/2) CONO PREGUNTA La cimentacin de las obras o de algunas de ellas se encuentra en una ladera, generando diferentes niveles de cimentacin ? SI NO OBSERVACIONES
6
84
Las laderas de la cuenca son propensas a deslizarse ? Existe un estudio de estabilidad de las laderas y taludes ?
Presenta la ladera seales de erosin, deslizamientos histricos o seales de movimientos activos ?
CONO
PREGUNTA
SI
NO
OBSERVACIONES
CONSTRUCCIN DE OBRAS HIDRULICAS PEQUEAS ANTE AMENAZA POR DESLIZAMIENTOS (2/2) CONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONES
Existe en general un plan de manejo de laderas y taludes alrededor del embalse, para todo tipo de condiciones hidro-meteorolgicas y ssmicas ? Los materiales utilizados en las obras impiden la aparicin de filtraciones de agua que puedan contaminar, socavar, debilitar o alterar a la obra, al terreno de cimentacin o a las laderas cercanas ?
6
85
CONSTRUCCIN DE OBRAS HIDRULICAS PEQUEAS ANTE AMENAZA POR VOLCANISMO (1/2) CONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONES
Esta la construccin dentro del permetro de alta peligrosidad volcnica segn los mapas de peligro de la zona ?
Est la construccin cerca a ros o cauces que puedan transportar material o que puedan represarse por acumulamiento de material proveniente de erupciones o por acumulamiento de lahares ?
6
86
Disponen las unidades de captacin de tapas sanitarias hermticas para evitar ingreso de ceniza y polvo volcnico Los materiales de la obra pueden reaccionar qumicamente con la acidez de las aguas que contienen ceniza volcnica, como por ejemplo, provocar oxidacin y contaminacin ?
CONSTRUCCIN DE OBRAS HIDRULICAS PEQUEAS ANTE AMENAZA POR VOLCANISMO (2/2) CONO PREGUNTA SI NO OBSERVACIONES
Dispone el diseo algn tipo de obra de proteccin de la construccin frente a flujos de material volcnico ? Los materiales utilizados en las obras impiden la aparicin de agrietamientos y filtraciones de agua que puedan contaminar, socavar, debilitar o alterar a la obra, al terreno de cimentacin o a la ladera cercana ?
6.6. AMENAZAS GENERAL
VULNERABILIDAD
DE
EDIFICACIONES
EN
En general son aplicables los criterios de la lista de verificacin para el caso de construcciones escolares y construcciones del sector salud.
6
87
La obra est diseada de tal manera que permita realizar tareas de limpieza peridicas y de fcil ejecucin, con el fin de eliminar lodos, sedimentos acumulados u otros productos volcnicos ?
ANEXO 1
AMENAZAS NATURALES EN EL ECUADOR Y MARCO CONCEPTUAL DE LA GESTIN DEL RIESGO
ANEXO 1
89
ANEXOS 1
1 1
INTRODUCCIN
Puede entenderse como fenmeno natural a cualquier evento de la naturaleza que pueda ser detectado, sea directamente por los sentidos o por medio de instrumentacin. Algunos de estos fenmenos pueden representar un peligro para el ser humano y la infraestructura fsica construida, pasando entonces a denominarse amenaza natural. El Ecuador, por su posicin geogrfica en el planeta, se encuentra sometido a diversas amenazas naturales, principalmente de origen geolgico e hidro-meteorolgico, que cada cierto tiempo afectan, en mayor o menor grado, a la poblacin y su infraestructura. De entre todas ellas, las amenazas que mayor impacto socio-econmico han causado son las inundaciones, los eventos ssmicos, los volcnicos y los movimientos de masas o deslizamientos. A continuacin se describen brevemente cada uno de ellos en el contexto del territorio nacional, haciendo referencia a su impacto y recurrencia histrica.
ANEXO 1
91
AMENAZAS NATURALES
2.1. Amenaza por Inundaciones

El Ecuador es uno de los pases del hemisferio occidental ms propenso a sufrir los efectos de los fenmenos naturales. Uno de los ms recurrentes es el ENOS (El Nio Oscilacin del Sur), un fenmeno ocenico-atmosfrico que consiste en la interaccin de las aguas superficiales del ocano Pacfico tropical con la atmsfera circundante y con la atmsfera global, creando entre otros, dos fenmenos ocenicos principales: el calentamiento atpico de las aguas tropicales del ocano Pacfico conocido popularmente como fenmeno de El Nio y, por otro lado, el enfriamiento atpico de las mismas aguas, fenmeno conocido como La Nia.
ANEXO 1
92
La fase clida del ENOS, denominado El Nio, puede aparecer en cualquier poca del ao, sin embargo entre diciembre y marzo cuando sus caractersticas se combinan con la estacionalidad normal (estacin de lluvias), sus efectos se ven amplificados. Ocurre recurrentemente en ciclos de entre 2 y 7 aos, produce un calentamiento anormal de las aguas ecuatoriales del Ocano Pacfico tropical, el cual cuando alcanza una intensidad fuerte o muy fuerte, influye en las condiciones climticas como vientos, temperaturas y precipitaciones, en muchas partes del mundo. En trminos prcticos, la ocurrencia de El Nio significa que muchas regiones normalmente hmedas, como Indonesia, llegan a ser secas, mientras que las reas normalmente secas, como las de la costa oeste de Amrica y el Ecuador en especial, se humedecen con precipitaciones intensas. Los efectos del ENOS clido se hicieron notar en mayor medida durante el Nio de 1982 y el de 1997-1998, este ltimo considerado el mayor del siglo pasado, que afect a ms de 7 millones de personas (aprox. el 60% de la poblacin del Ecuador, el 89% de ellas pertenecientes a la costa ecuatoriana), un rea de aproximadamente 78.477 Km2 y entre 3500 y 4000 millones de dlares en prdidas (Martnez, 2008), equivalentes al 14.6% del PIB de 1997. No slo se produjeron daos en los sectores: agrcola, transporte y carreteras, infraestructura bsica, vivienda, salud, comercio, industria, etc., sino que tambin se provoc una importante migracin campo-ciudad, nuevos asentamientos humanos en otras zonas igualmente de alto riesgo, invasin de tierras, creacin de barrios marginales, con el consecuente impacto social.
La fase fra del ENOS (La Nia), retira el aporte de evaporacin del ocano para la generacin de lluvias, sin embargo permite el avance de otros sistemas climticos continentales, lo que en ocasiones tambin provoca precipitaciones fuertes en el Ecuador e inundaciones, como las ocurridas durante el 2008. La Nia de ese ao permiti de forma indirecta ingresos de humedad desde el norte, Amazona (desde el noroeste del Brasil) y sureste del pas, lo que se tradujo en lluvias considerables a nivel nacional ocasionando impactos significativos en 66 cantones de 13 provincias1. La falta de mantenimiento de la infraestructura en el sector vial, salud, obras civiles como puentes y diques, entre otras, agravaron la situacin de vulnerabilidad de la costa ecuatoriana, sumado adems a la generacin de zonas de riesgo por degradacin ambiental, explotacin no controlada de bosques y migraciones internas no ordenadas de las poblaciones rurales hacia las ciudades. Los efectos de la estacin de lluvias del 2008 fueron catastrficos: los ros se taponaron por exceso de sedimentos, especialmente basura acumulada, lo que caus su desbordamiento. As mismo, el nivel de agua de las represas afect a las comunidades aledaas y se report que las inundaciones tambin afectaron a los servicios de electricidad y de agua en muchas comunidades. Existen referencias de que muchas de las fuentes de agua habilitadas para consumo humano se vieron severamente contaminadas durante las inundaciones. De acuerdo a informacin disponible a la fecha de elaboracin de la Evaluacin de la Seguridad Alimentaria en Emergencias, ESAE2, Fig. 2.1. Inundaciones en la costa ecuatoriana, invierno 2008, por efecto la infraestructura de 1296 instalaciones de la fase fra del ENOS (La Nia) y el aporte de los sistemas climticos continentales (Peafiel P., 2008) educativas estuvieron afectadas en diferentes magnitudes, de stas 194 escuelas requirieron rehabilitacin urgente y completa y 1102 necesitaban rehabilitacin moderada. Se estima que en las zonas rurales, hasta 1 milln de nios fueron afectados. Un resumen de las afectaciones pueden observarse en las figuras 2.1, 2.2 y Tabla 2.1. En general, las primeras estimaciones hablan de 300.000 personas afectadas y ms de 1200 millones de dlares en prdidas (el 2.5% del PIB 2008) (Cordero, 2008).
19.4%
30.1%
30.2%
20.4%
No Afectadas
Levemente Afectadas
Parcialmente Afectadas
Totalmente Destruidas
Fig. 2.2 Impactos sobre las viviendas invierno 2008. Fuente y elaboracin: Encuesta a hogares equipo ESAE Ecuador 2008 (Martnez, 2008).
1 2
Ecuador 2008, La respuesta frente a las inundaciones en el Litoral, Ministerio del Litoral y PNUD, Enero de 2009 ESAE
ANEXO 1
93
Balance de afectaciones Provincias afectadas Cantones afectados Total personas fallecidas Total personas desaparecidas Total de personas afectadas Total albergues Poblacin albergada Puentes Afectados Kilmetros de vas afectas Escuelas severamente afectadas Viviendas afectadas Hectreas de cultivo afectadas Hectreas de cultivo perdidas Productores que perdieron todos sus cultivos Productores que perdieron sus actividades pecuarias
Tabla 2.1. Balance de afectaciones por inundaciones del 2008. Fuente: Ecuador 2008, La Respuesta frente a las Inundaciones en el Litoral, Ministerio del Litoral y PNUD, Enero de 2009
13/24 66/149 64 6 275.000 375 15.822 15 2.841 1.681 1.804 83.269 97.870 33.961 1.457
En general, toda la costa ecuatoriana y algunas provincias de la Sierra y el Oriente son afectadas por inundaciones, como puede verse en la figura. 2.3 (Desinventar La Red, 2008). Un mapa de amenaza por inundaciones se encuentra en la figura 2.4. (Demoraes y Dercole 2001), mostrando diferentes niveles de amenazas por cantn. La regin del litoral ecuatoriano es la ms propensa a sufrir inundaciones, debido, entre otras razones, a la existencia de grandes planicies adyacentes a los ros que se inundan recurrentemente, a la acumulacin de sedimentos y taponamiento de cauces, que disminuyen la capacidad de flujo de los cuencas naturales produciendo desbordamientos. Este problema se agrava cuando la poblacin se asienta a orillas de los cauces e incluso construyen rellenos cerca a los bordes, provocando inundaciones en el momento de una crecida. En los ltimos aos se han puesto en marcha importantes esfuerzos para evaluar los riesgos por inundaciones. La Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo, SENPLADES, ex-Odeplan, y el Centro Internacional para la Investigacin del Fenmeno de El Nio, CIIFEN, han producido algunos mapas de
ANEXO 1
94
Fig. 2.3. Fuente: Base de Datos DESINVENTAR, La RED, 2008.
riesgo (figuras 2.5 a 2.7), que pueden orientar la planificacin, aunque escalas de mayor detalle son todava inexistentes y deben ser an generados para uso en el nivel municipal. En el ejemplo que se muestra a continuacin, los mapas permiten realizar un anlisis cualitativo de la vulnerabilidad de los centros educativos, de salud y red vial primaria en la costa ecuatoriana. Esta informacin actualizada al 2008, muestra que la ubicacin y distribucin espacial de varias de las obras de infraestructura se concentra en zonas inundables de la cuenca, que sugieren condiciones crecientes de inundabilidad por la intervencin desordenada de la cuenca, causando la prdida de capacidad de autorregulacin natural del sistema, lo que las convierte en zonas de alto riesgo.
Fig. 2.4 Nivel de Amenazas por Inundacin en Ecuador. Demoraes y Dercole, 2001
ANEXO 1
Como puede verse en la figura 2.7, los niveles de exposicin de la infraestructura de las escuelas, hospitales y vas terrestres las convierte en altamente vulnerables frente a eventos extremos de precipitaciones, y las subsecuentes inundaciones (Martnez, 2008).
95
ANEXO 1
96
Fig. 2.5. Sistema vial y su ubicacin en las zonas de riesgo por inundacin. Fuente: SENPLADES, ex ODEPLAN- CIIFEN (Martnez, 2008).
Fig. 2.6. Ubicacin de escuelas en el litoral ecuatoriano en las zonas de riesgo por inundacin. Fuente: SENPLADES, ex ODEPLAN- CIIFEN (Martnez, 2008).
ANEXO 1
97
ANEXO 1
98
Fig. 2.7. Ubicacin de los centros de salud del litoral ecuatoriano en las zonas de riesgo por inundacin. Fuente: SENPLADES, ex ODEPLAN- CIIFEN (Martnez, 2008).
Finalmente, se presenta a continuacin un mapa que globaliza la amenaza por inundacin del Ecuador y que tambin puede servir como herramienta de planificacin a escala macro. A travs del procesamiento de informacin meteorolgica y oceanogrfica realizado por la Secretara Nacional de Planificacin y Desarrollo SENPLADES, dentro del marco del proyecto PREANDINO3, se obtuvo el mapa de Susceptibilidad a Inundaciones para un perodo de 25 aos, con influencia de eventos El Nio y perodos de precipitacin de mayor intensidad, el cual permite visualizar con mayor objetividad las zonas susceptibles a ser inundadas, a fin de ser tomadas en cuenta en la planificacin de la infraestructura a construirse, as como para procesos de ordenamiento territorial (Fig. 2.8).
Fig. 2.8. Mapa de Susceptibilidad a Inundaciones del Ecuador. Fuente: SENPLADES/CAF, 2005
En este mapa, denominado de Susceptibilidad a Inundaciones del Ecuador se distinguen los siguientes grados de amenaza o peligrosidad (susceptibilidad): zonas inundadas permanentemente y que corresponden a manglares y pantanos; zonas inundadas temporalmente por recurrencia de las estaciones invernales normales; y, zonas propensas a inundaciones debido a precipitaciones de alta intensidad. Estas zonas con diferente grado de peligrosidad se distribuyen predominantemente en las regiones del Litoral y Amaznica.
2.2.
Amenaza por Terremotos

El Ecuador se encuentra ubicado sobre el denominado Cinturn de Fuego del Pacfico, que se caracteriza por una gran actividad geodinmica que genera, a su vez, eventos ssmicos y volcnicos de gran intensidad. Esta actividad geodinmica est relacionada directamente con los cambios geolgicos constantes que sufre el planeta, desde su formacin hace miles de millones de aos. En el Cinturn de Fuego se libera ms del 80% de toda la energa ssmica producida por el planeta y es el lugar de origen de los terremotos de mayor magnitud. De hecho, en 1906, frente a las costas de Esmeraldas, ocurri el sexto terremoto ms grande registrado mediante instrumentos en el mundo (Mw=8.8). Frente a las costas ecuatorianas, la placa de Nazca (porcin de la corteza terrestre bajo el ocano Pacfico, en permanente movimiento) colisiona y se hunde (subduce) bajo la placa continental sudamericana, provocando el fenmeno denominado subduccin (Fig. 2.9). Debido a
PREANDINO es el Programa Andino para la Prevencin y Mitigacin de Riesgos, mismo que fue desarrollado entre el 2000 y 2004
ANEXO 1
99
Fig. 2.9 Corte transversal de la placa sudamericana a latitud 0 grados (Fuente Instituto Geofsico - EPN).
esta situacin, las placas, que estn en constante movimiento, provocan fuerzas de rozamiento muy importes que provocan en un momento determinado la fracturacin de las rocas, liberando sbitamente la energa acumulada provocando los sismos. Dependiendo del tamao de la ruptura se tiene sismos pequeos, medianos o grandes. Uno de los problemas mayores asociados con la generacin de sismos en las zonas de subduccin est relacionado con el tamao de los sismos, ya que en esta regin ocurren terremotos de gran magnitud, los cuales son capaces de provocar tsunamis, tal como ocurri en Sumatra en el ao 2004.
Adicionalmente, el Ecuador est atravesado por una serie de fallas geolgicas superficiales, producto del efecto de la subduccin. Los principales sistemas de fallamiento activo se muestran en la figura 2.10.
ANEXO 1
100
Estos sistemas de fallas afectan principalmente a las poblaciones ubicadas en el Valle Interandino, en donde en tiempos histricos han ocurrido sismos de importancia que han provocado muertes y prdidas materiales de importancia. Como ejemplos se pueden mencionar los sismos de Riobamba de 1767, Ibarra 1868 y Ambato 1949 (Rivadeneira et al, 2007). Tanto el fenmeno de subduccin como los fallamientos superficiales son las dos principales fuentes generadoras de los terremotos ecuatorianos, los cuales pueden observarse en la recopilacin de sismicidad histrica e instrumental de la Fig. 2.11 realizada para el perodo 1541 1995 por la Red Ssmica del Austro ubicada en la Universidad de Cuenca (Garca, 1997).
Fig. 2.10. Sistema de fallamiento activo (Rivadeneira et al, 2007)
La manera de cuantificar el potencial de la amenaza ssmica es investigar de manera probabilista todas las posibles fuentes generadoras de sismos, la historia ssmica del pas, su potencial ssmico y calcular, utilizando modelos probabilistas, la posibilidad de ocurrencia de un terremoto de una magnitud determinada en un lugar especfico, para un perodo de tiempo considerado. Los resultados numricos se traducen en mapas de amenaza ssmica, cuando se escoge un perodo de tiempo determinado para el cual es posible la ocurrencia del evento considerado.
Fig. 2.11. Sismicidad histrica e instrumental del Ecuador 15411995 (Garca, 1997)
A partir de los estudios de amenaza ssmica, las normativas de construccin tales como el Cdigo Ecuatoriano de la Construccin CEC-2002 (Ypez et al, 1999) adoptan un nivel de terremoto base que se utilizar en el anlisis y diseo de las construcciones. Es usual, en este tipo de cdigos de construccin, que se adopte como lapso de tiempo en riesgo un perodo de 50 aos, que es el tiempo esperado de vida til mnimo de una construccin de tipo edificacin. Entonces, el nivel del terremoto de diseo de los cdigos es aquel que tiene una probabilidad de ocurrencia del 10% en los prximos 50 aos y su tamao se mide mediante un parmetro denominado aceleracin ssmica, la cual determinar el nivel de fuerzas al que una estructura deber someterse sin colapsar. El CEC-2002 describe este concepto mediante un mapa de aceleraciones ssmicas de diseo que puede observarse en la Fig. 2.12, donde el color ms intenso determina una aceleracin mayor, por lo tanto, mayor amenaza ssmica. En las zonas rojas, que comprenden todo el litoral ecuatoriano y la parte centro norte de la serrana, la aceleracin bsica de diseo es de 0.4 veces la gravedad. No significa esto que no puedan ocurrir eventos ssmicos que provoquen aceleraciones mayores, sino que su probabilidad es menor para el mismo perodo de tiempo bajo riesgo considerado.
101
Del mapa puede observarse el mayor peligro ssmico de la costa ecuatoriana y del Callejn Interandino centronorte, sitios donde se han producido los mayores terremotos, tal como se indic anteriormente. Menor peligro se encuentra en zonas intermedias a las descritas y en el nor-oriente ecuatoriano. No obstante, todo el territorio continental e insular presenta amenaza ssmica, aunque de nivel diferenciado.
Fig. 2.12. Mapa de aceleraciones ssmicas bsicas de diseo del Cdigo Ecuatoriano de la Construccin CEC-2002 (Ypez et al, 1999)
ANEXO 1
Es necesario mencionar tambin, que cuando los terremotos se generan en el mar, frente a las costas, y son de ciertas caractersticas, pueden producir movimientos sbitos de la corteza submarina que generan ondas de energa, las cuales pueden viajar hasta miles de kilmetros por el mar a velocidades de hasta 800 km/h y, al llegar a las costas, pueden convertirse en olas gigantes, de varios metros de altura, que pueden arrasar con las zonas costeras, incluso varios kilmetros tierra adentro. Este fenmeno es conocido como tsunami, de cuya ocurrencia en el pasado existe alguna evidencia frente a las costas de Esmeraldas, Manab y Guayas, afortunadamente en pocas de menor poblacin y desarrollo4. En vista de las caractersticas del fenmeno, ste puede producirse no slo por terremotos frente a las costas del Ecuador, sino por terremotos ms lejanos ocurridos frente a las costas de otros pases de Sudamrica y del cinturn de fuego del Pacfico. Los sismos que producen estos fenmenos son aquellos que superan los 7 grados en la escala de Richter y los efectos que stos pueden causar son inundaciones sbitas y violentas, especialmente en litorales bajos y extensos o con desembocaduras fluviales muy amplias.
La Secretara Tcnica de Gestin de Riesgos STGR, ex-Defensa Civil, dispone de algunos mapas que intentan describir las posibles zonas inundables y rutas de evacuacin de algunas ciudades costeras del Ecuador, frente a posibles maremotos de sismos moderados. An es necesario generar mapas para otras ciudades y para sismos mayores, considerando incluso los efectos multiplicadores que resultan cuando los maremotos afectan los deltas de ros, generando mangas de agua marina y distancias inundables grandes (STGR, ex - Defensa Civil, 2005).
Fig. 2.13. Edificio colapsado durante el sismo de Baha de 1998
102
ANEXO 1
En general, los terremotos de magnitud 5 o superior pueden causar daos a la infraestructura construida, desde leves y moderadas (reparables) hasta graves y totales (colapso) (Fig. 2.13). Adicionalmente, pueden detonar la ocurrencia de otras amenazas, tales como deslizamientos, represamientos, incendios, agrietamientos en suelos, hundimientos, etc.
3 de Enero 1906, entre San Lorenzo y Tumaco, 2 de Octubre 1933, frente a Salinas, 12 de Diciembre de 1953frente a Puerto Bolvar, Enero 1958, frente aEsmeraldas, 12 de Diciembre 1979, frente a Esmeraldas, 4 de Agosto 1998 frente a costas Manab. Fuente STGR 2008.
CASO DE ESTUDIO DAOS EN EDIFICIOS, SISMO DE BAHA DE CARQUEZ, 1998 Un estudio realizado por el CERESIS y la Escuela Politcnica Nacional sobre el impacto generado por el terremoto del 4 de Agosto de 1998 en Baha de Carquez (Cresis et.al, 1998), describe los daos generados en la infraestructura de dicha ciudad. El documento que hace nfasis en la necesidad de aprender de esta experiencia seala las siguientes como las causas principales de los daos observados:
Elevada vulnerabilidad de las edificaciones de hormign armado por la presencia de columnas cortas, entrepisos flexibles, excesivas deformaciones de los marcos comparados con la capacidad de deformacin de las paredes, presencia de losas planas sin vigas descolgadas (Fig. 2.13, 2.14), Excesiva excentricidad generada por irregularidades de rigidez y masa en altura, lo que puede generar una indeseada torsin en planta (Fig. 2.15), Deficiencias en la aplicacin de la normativa sismorresistente y poco conocimiento de la filosofa de diseo.
103
Fig. 2.14 Daos estructurales en edificios de Baha de Carquez producidos por concentraciones de esfuerzos en columnas cortas (Ceresis, et. al, 1998)
ANEXO 1
Fig. 2.15 Daos estructurales y no estructurales en edificios de Baha de Carquez producidos por excentricidades en planta y fenmenos de torsin (Ceresis et. al., 1998)
ANEXO 1
Si bien el sismo produjo el colapso total de un edificio (Fig. 2.13) y algunos daos estructurales importantes, los mayores daos observados corresponden a elementos no estructurales, los cuales fueron en su mayora susceptibles de reparacin, pero a unos costos excesivamente altos. Por otro lado, las edificaciones escolares y el hospital de Baha de Carquez sufrieron daos importantes, que obligaron a desalojar a los estudiantes e instalar un hospital de campaa para no dejar desatendida a la poblacin.
104
2.3. Amenaza por Actividad Volcnica
Los fenmenos geodinmicos relacionados con la dinmica interna del planeta, en algunos casos asociados al proceso de la subduccin, generan una gran actividad volcnica como es el caso del Ecuador. En estas regiones, debido a la importante friccin y presiones a las que se encuentran sometidas las rocas de la corteza terrestre, stas sufren el fenmeno defusin parcial, provocando la formacin de bolsasde roca fundida (magma) las cuales, debido a su densidad, ascienden a la superficie formando los volcanes.
Fig. 2.16. Fracturamiento de la corteza terrestre que provoca salida de magma a la superficie
En el Ecuador existen alrededor de 280 volcanes, de los cuales hay evidencia de que 50 de ellos pueden considerarse activos y 8 se encuentran en plena actividad o son potencialmente reactivables: Cotopaxi, Tungurahua, Guagua Pichincha, Pululahua, Reventador, Cayambe, Antisana y Sangay. En el territorio insular existen varios volcanes, entre los que se destacan por su actividad reciente el Cerro Azul, Sierra Negra (isla Isabela) y el volcn La Cumbre en la isla Fernandina. En este caso, el fenmeno que produce esta actividad volcnica est asociada a lo que se denomina un punto caliente, similar al que dio origen a diferentes sistemas insulares, como los de Hawaii.
La actividad volcnica se evala en proporcin al nmero de erupciones ocurridas, al ndice de explosividad por unidad de tiempo y a la actividad fumarlica que muestra el volcn. Por otro lado, los productos de una actividad volcnica son: flujos de lava y formacin de domos, flujos piroclsticos, explosiones laterales, flujos de lodo o lahares, deslizamientos o avalanchas, cada de ceniza y pmez, lanzamiento de proyectiles a altas velocidades, emanacin de gases txicos (que en combinacin con el agua pueden generar una lluvia acida), cada de ceniza y movimientos ssmicos moderados (fig. 2.17). No todos esos productos ocurren en todos los volcanes, no obstante, todos estos productos pueden afectar a la infraestructura construida de diferentes formas, e incluso pueden destruirlas total o parcialmente.
Fig. 2.17 Productos volcnicos que pueden ocurrir en actividad latente
105
Fig. 2.18 Amenaza volcnica potencial en el Ecuador (Infoplan IG, EPN)
ANEXO 1
A diferencia de la amenaza ssmica, la amenaza volcnica y sus productos principales afectan, en la mayora de los casos, a sitios puntuales, que pueden estar localizados a pocos kilmetros a la redonda o ms distantes (en el caso de ceniza) y pueden durar das, semanas, meses o aos. Por ejemplo, el Reventador se muestra potencialmente peligroso solo para la infraestructura existente en la zona (oleoductos SOTE y OCP). El Guagua Pichincha es potencialmente peligroso para todo el Distrito Metropolitano de Quito y sus ms de 2 millones de habitantes, adems de su infraestructura. Por otro lado, de ocurrir una erupcin importante del Cotopaxi, sus efectos podran sentirse hasta en 6 provincias del Ecuador (Cotopaxi, Tungurahua, Pichincha, Esmeraldas, Pastaza y Napo) y afectar a ms de 3 millones de personas y su infraestructura.
En los ltimos aos, la erupcin del volcn Tungurahua ha sido uno de los episodios volcnicos de importancia debido a su largo perodo de actividad, (ms de 10 aos) y tambin por los efectos que ha causado en la zona de influencia, en especial durante la erupcin de Agosto del 2006, cuando se produjeron vctimas mortales. Por otro lado, el sector agrcola y ganadero se ha visto altamente afectado por las constantes cadas de ceniza que produjo una disminucin drstica de estas actividades, reduciendo la calidad de vida de las poblaciones ubicadas en las cercanas, en especial al occidente del volcn. Por este motivo,en la zona se han diversificado otras fuentes de recursos, muy diferentes a las que inicialmente la poblacin tena en el rea. Por otro lado, el sector turstico, principalmente del cantn Baos, tambin ha sufrido un impacto importante a causa de este fenmeno.
ANEXO 1
106
Fig. 2.19. Erupcin volcnica moderada del Tungurahua. Fuente: Bustillos J., 2008, (http://www.igepn.edu.ec/IMAGENES%5CVOLCANES%5CTUNGURAHUA% 5C2008%5CFoto-Fweb.jpg).
La manera de evaluar el potencial nocivo de los productos volcnicos es, a travs de los mapas de peligro volcnico, que expresan los territorios que pudieran ser afectados por dichos productos, dada una erupcin importante del volcn y los niveles de afectacin en una escala simple, representada por colores que representan el nivel de afectacin (Fig. 2.18 y 2.20, para el caso de Ecuador). Los flujos de lava, piroclsticos y de lahares pueden preveerse estudiando la topografa del territorio y los depsitos anteriores. No obstante, si por la erupcin cambia dicha topografa, es posible que los resultados sean distintos.
107
Fig. 2.20. Mapa de peligros potenciales del Volcn Tungurahua (Fuente IG-EPN)
ANEXO 1
CASO DE ESTUDIO: EL VOLCN TUNGURAHUA
Durante los meses de Julio y Agosto de 2006 se present la reactivacin del volcn Tungurahua, la cual produjo una serie de daos y prdidas en tres provincias ecuatorianas, Cotopaxi, Tungurahua y Chimborazo. Esta situacin puso en evidencia las altas condiciones de vulnerabilidad de la poblacin ecuatoriana frente a eventos de este tipo.
ANEXO 1
La tendencia migratoria hacia las cercanas del volcn Tungurahua y la densificacin de la zona, la ocupacin inadecuada del territorio, la ampliacin de la frontera agrcola hacia las zonas de alta peligrosidad y las condiciones de pobreza de la poblacin, as como las debilidades institucionales y deficiencias en las polticas del desarrollo, son los factores determinantes de la causa de los desastres en esa rea. De otro lado, la carencia de una adecuada estrategia de preparacin para la respuesta y las debilidades en el sistema educativo y de capacitacin, tanto de la poblacin como de las instituciones, acrecentaron el impacto del volcn (PNUD, 2006).
108
A raz de las erupciones volcnicas perdieron la vida seis personas y se generaron grandes prdidas sociales y econmicas. Cerca de 24,000 hectreas de cultivos perdidas, 850 viviendas a ser reconstruidas, ms de 17 puentes arruinados. Los efectos sociales fueron devastadores, toda vez que un gran porcentaje de los afectados fueron campesinos cuyo principal medio de vida es el cultivo de productos de subsistencia en las faldas del volcn. En las provincias afectadas, la pobreza llega a niveles del 67,4% segn el ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas -NBI, donde hay cantones con NBIs de hasta 72,5%, como en el caso del cantn Penipe (PNUD, 2006).
A fines del 2007 e inicios del 2008, un nuevo episodio volvi a generar zozobra en la poblacin ubicada en las zonas de influencia del Tungurahua. Esta vez con una estructura institucional ms slida para manejo de la emergencia (Ministerio de Coordinacin de la Seguridad Interna y Externa MCSIE y la naciente Secretara Tcnica de Gestin de Riesgos STGR) y con un proceso de preparativos ms slido, el que abraz a la comunidad, se redujeron las prdidas y se mejor notablemente el manejo de la emergencia (movilizacin de poblacin en riesgo, programas para recuperacin de medios de vida, reubicacin permanente en programas de vivienda y ubicacin temporal en albergues bien dotados, entre otras acciones).
2.4. Amenaza por Deslizamientos

Los deslizamientos son movimientos de masas de tierra, lodo, roca y otros materiales, que se desprenden de una montaa o ladera y, por gravedad, se deslizan arrasando con la infraestructura que encuentran en los flancos, afectando a la existente al pie y en la corona de la misma. El detonante principal de este fenmeno es la presencia de agua, sea superficial o subterrnea y, por ello, la cantidad de eventos es mayor en las estaciones lluviosas. No obstante, otros desencadenantes pueden ser: deterioro de las propiedades mecnicas de los materiales, vibraciones, movimientos ssmicos, erosin de taludes por viento y agua, la ocurrencia de otros deslizamientos junto, bajo o sobre el mismo, deforestacin y remocin de vegetacin, cortes, desbanques, rellenos y en general el mal uso del suelo y del agua por parte de la poblacin. Las provincias que ms deslizamientos reportan son Azuay, Esmeraldas, Manab, Pichincha, Caar, Loja y Napo. La provincia que ms eventos ha sufrido histricamente es Manab.
Fig. 2.21. Deslizamiento en carreteras, invierno Ecuador 2008 (Rivera, 2008)
Fig. 2.22. Destruccin de viviendas y vas por deslizamientos, Terremoto de El Salvador 2001 (Hernndez, 2004)
Se observa que en el Ecuador la mayor cantidad de daos asociados con esta amenaza se producen por la reactivacin de deslizamientos antiguos que no han sido debidamente estudiados, inventariados y representados para concebir las soluciones tcnicas adecuadas el momento de la construccin de obras de infraestructura. En otros casos, se observa que las condiciones anti-tcnicas con las que se ejecutan las obras de infraestructura afectan directamente los taludes de una ladera, por ejemplo, cuando se efectan cortes deficientes en taludes o cuando se construyen obras sobre la ladera o en su cresta, obstruyendo drenajes naturales y provocando infiltraciones no deseadas de agua en el talud.
109
ANEXO 1
Entre los posibles daos directos de un deslizamiento estn: destruccin de viviendas, carreteras, puentes, sistemas de alcantarillado, acueductos y canales de riego, poliductos, gasoductos, oleoductos, redes de energa elctrica, tierras cultivables, etc. A manera de ejemplo, las prdidas relacionadas con deslizamientos durante el fenmeno de El Nio 1997-1998, en reas cultivadas fueron del 42.5% de un total de 70.000 hectreas afectadas. El resto de prdidas se debieron directamente a las inundaciones (STGR, ex-Defensa Civil, 2005). Otro hecho destacable es el caso del terremoto del Reventador en 1987, el cual produjo potentes deslizamientos que quitaron la vida a 3500 personas, destruyeron el sistema del oleoducto transecuatoriano SOTE, impidiendo el transporte de crudo y su exportacin por varios meses, ocasionando cientos de millones de dlares en prdidas al Ecuador. No obstante, un deslizamiento logra causar daos indirectos que pueden ser de mucho mayor envergadura, como por ejemplo el represamiento de ros que a su vez causan inundaciones, como lo sucedido en el sector de La Josefina en 1993, donde se repres el ro Paute y afect no slo a las zonas aledaas y su infraestructura, sino que puso en peligro a la represa del proyecto Paute, la ms grande generadora de energa elctrica en el pas. El deslizamiento caus uno de los represamientos naturales ms grandes del mundo, con una potencia de 20 millones de m3, formando un lago de 200 millones de m3 aguas arriba, que produjo la muerte de unas 100 personas, y destruy ms de 1000 hectreas de tierras cultivables, infraestructura, e incluso la central termoelctrica de la provincia. La manera de identificar este tipo de amenaza es a travs de estudios detallados de reas potencialmente inestables, y de la elaboracin de mapas de peligro de deslizamientos o de susceptibilidad de deslizamientos. En el Ecuador se han realizado algunos esfuerzos en este sentido, disponindose de mapas de peligro de la cuenca del Paute (3635 km2, Proyecto Precupa), Baha de Carquez (12 km2, EPN), Francisco de Orellana (60km2, UE), laderas del Pichincha (EMAAP-Q, IRD), Tosagua-CharapotMontecristi (50km2, Gobierno Nacional), Esmeraldas (120km2, BID, Proyecto Patra), y algunos en las provincias de Carchi e Imbabura. Como ejemplo, en las figuras 2.23 y 2.24 se presentan dos mapas de susceptibilidad de deslizamientos, el primero a escala local de una zona del pas, y el segundo a escala nacional. Queda mucho an por estudiar, mapear y sobretodo difundir a las autoridades y comunidad, a fin de que este tipo de amenazas pueda ser tomado en cuenta de manera adecuada, para reducir el riesgo de desastre por deslizamientos.
110
Fig. 2.23. Mapa de susceptibilidad de deslizamientos, parroquia Pimampiro, Provincia de Imbabura (Plaza, 2005)
ANEXO 1
Fig. 2.24. Potencial de deslizamientos en el Ecuador (Demoraes y Dercole, 2001)
3 3
GESTIN DEL RIESGO Y MANEJO DE DESASTRES. CONCEPTOS FUNDAMENTALES

La necesidad de enfrentar la disminucin del riesgo y la mitigacin de desastres, como medida imprescindible para coadyuvar al desarrollo sustentable de la sociedad en su conjunto, requiere del establecimiento de un marco conceptual claro, conciso y completo sobre los elementos que se encuentran involucrados en el riesgo. De esta manera, se puede analizar la mejor estrategia para su manejo o reduccin, tendientes a evitar que los desastres sigan convirtindose en los grandes enemigos del desarrollo. A pesar de que las sociedades a lo largo de la historia, y por diferentes factores, han sufrido prdidas, tanto en vidas como materiales, debe llamarse la atencin sobre el hecho de que cada vez ms los desastres asociados con fenmenos naturales, son uno de esos factores, interrumpiendo en gran medida el crecimiento social y econmico, especialmente de los pases menos desarrollados. El concepto de desarrollo sostenible implica un cambio muy importante en la mentalidad y cultura institucional de los actores que trabajan en la gestin del desarrollo de los pases, buscando adoptar un nuevo paradigma: el actuar proactivamente antes que reactivamente. Esto implica que las sociedades tomen en cuenta de manera muy seria, el riesgo de desastres, conozcan cules son sus mecanismos de generacin y adopten una estrategia concensuada que permita prevenir, reducir y gestionar los riesgos de la manera ms gil, y eficiente, en funcin de los recursos disponibles.
ANEXO 1
111
Esta filosofa de incorporar criterios de reduccin del riesgo de desastre y evaluar su impacto en el desarrollo, debe contar con mecanismos sencillos e incluso rutinarios, debiendo abordarse de manera integral, en todo proyecto de inversin pblica. Esta conclusin se refuerza cada vez que ocurren eventos de cualquier magnitud que producen daos considerables, instantneos o acumulados.
Fig. 3.1. Nmero de desastres ocurridos en el Ecuador por ao (STGR, ex-Defensa Civil, 2005)
ANEXO 1
TIPOLOGA DE DESASTRES PARA ECUADOR Fuente: Desinventar, 1970-2004
112
Fig. 3.2 Tipologa de Desastres en el Ecuador
Siguiendo la tendencia mundial, el nmero de desastres en el Ecuador va en aumento exponencial segn puede verse en la figura 3.1, que corresponde a una estadstica con una ventana de 40 aos. Segn la base de datos DESIVENTAR, las inundaciones son las que ms se repiten, seguidas de los deslizamientos, siendo estos ltimos los eventos que han causado el mayor nmero de vctimas en el pas, dato que puede claramente cambiar si ocurriera un evento ssmico de magnitud importante cerca de un centro altamente poblado. Geogrficamente, Manab es la provincia con mayor nmero
de vctimas mortales por desastres causados por fenmenos naturales, seguida de Guayas y Pichincha. No obstante, son las inundaciones en la poca del fenmeno del Nio los desastres que mayor nmero de damnificados y mayor deterioro al medio ambiente han provocado, seguido por los desastres por deslizamientos y sismos. Basta con sealar que las inundaciones durante el fenmeno de El Nio 1997-1998 causaron daos acumulados del 14% del PIB del Ecuador de esos aos.
113
Figura 3.3. Crecimiento anual del PIB y principales desastres naturales en Ecuador, perodo 1980 2001 (EIRD, 2004)
Junto a esta distorsin, los pases en desarrollo se ven presionados a una explotacin ms extensiva de sus recursos naturales, lo cual exacerba los efectos de los fenmenos naturales, tales como las inundaciones o los deslizamientos, generando desequilibrios ambientales que en muchos casos son irreversibles.
ANEXO 1
El efecto de los desastres no es igual en todas las sociedades. Segn estadsticas del Banco Mundial, en 1999 los desastres ocasionados por fenmenos naturales causaron 105.000 vctimas y US$100.000 millones en prdidas alrededor del mundo, de los cuales el 95% ocurri en los pases en vas de desarrollo. En otras palabras, las prdidas causadas por los desastres en pases en vas de desarrollo, en trminos de porcentajes del PIB, son 20 veces mayores que las de los pases desarrollados. Este nivel de prdidas no puede sino tener un fuerte impacto en el nivel de subdesarrollo, golpeando y distorsionando las economas de esos pases. En la figura 3.2 puede observarse una estadstica para una ventana de 21 aos, en la que se demuestra clara y contundentemente, para el caso del Ecuador, el impacto de los desastres sobre el crecimiento econmico, medido en trminos del Producto Interno Bruto PIB. Prdidas de tal magnitud limitan el desarrollo sustentable de la sociedad.
En conclusin, los desastres estn, aumentando como consecuencia de los problemas no resueltos del desarrollo, agravados por el cambio climtico y sobretodo por la poca o ninguna participacin de actores clave del desarrollo sostenible, como son los planificadores y tomadores de decisiones, ya que en las actividades econmicas y sociales que se generan no consideran el riesgo (PNUD, 2001). Si se ha de hablar de desarrollo, crecimiento econmico y desarrollo sustentable, se tiene que hablar definitivamente de riesgos y desastres, y de cmo enfrentarlos, pues no son inevitables.
3.1. Definiciones de Parmetros del Riesgo y de Desastres

Para efectos de definiciones bsicas relacionadas con la gestin del riesgo, se utilizarn aquellas propuestas por la STGR y complementadas por las usualmente aceptadas en la literatura internacional que corresponden a las de la Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres, EIRD, del Sistema de Naciones Unidas, las cuales han sido actualizadas al 2009 y otras expresamente utilizadas en esta gua (UNISDR, 2009; Ypez, 2001). Para una revisin exhaustiva de esta terminologa puede referirse al Anexo 2. Algunas de las ms importantes y que vale la pena resaltar son:
DESASTRE Entendido como la modificacin de las condiciones normales de funcionamiento de un individuo o grupo humano, causada por un evento que ocasiona alteraciones intensas, graves y que exceden la capacidad de respuesta de los afectados. (STGR, 2009). Para propsitos de esta gua se propone la siguiente clasificacin
ANEXO 1
de los desastres:
114
a. Desastres de origen natural o socio-naturales Son aquellos desastres generados por un fenmeno natural, desencadenado por las fuerzas dinmicas de la naturaleza, o por la intervencin humana. A su vez pueden clasificarse en:
Meteorolgicos, aquellos que tienen que ver con la atmsfera y el clima (huracanes, ciclones y tifones, tornados, tormentas, sequas) Topogrficos y geotcnicos, relacionados con la superficie de la Tierra (deslizamientos, derrumbes, avalanchas, flujos) Tectnicos o geolgicos, relacionados con fenmenos al interior del planeta (terremotos, erupciones volcnicas, maremotos y tsunamis).
No se incluyen los de carcter hidrolgico, ya que pueden caer en cualquiera de las tres subclasificaciones: las inundaciones pueden tener origen meteorolgico (lluvias), geotcnico (represamientos, ruptura o desviacin de causes) o tectnico (terremotos).
b.
Desastres antrpicos o sociales
Son aquellos desastres causados por el hombre o grupos sociales. A su vez pueden clasificarse en:
Guerras y delincuencia Exclusin humana, causados por la falta de garantas econmicas, sociales y polticas a la existencia de condiciones bsicas de subsistencia para todos. Mal manejo de los recursos y desechos, provenientes de los abusos del uso del territorio, desconociendo las limitaciones del medio natural Accidentes causados por imprevisin o por limitaciones de la capacidad humana para el manejo de la tecnologa Otros relacionados con crisis poltica, social, econmica, pobreza, efectos de la globalizacin, deuda externa, libre comercio, agricultura extensiva, turismo masivo, masificacin del uso de la energa, etc.
Se refiere a las potenciales prdidas por desastre, en vidas, estado de salud, medios de vida, propiedades y servicios, que podran ocurrir en una comunidad o sociedad en particular en un determinado perodo de tiempo futuro. Resulta entonces, que el Riesgo es una estimacin de lo que va a ocurrir, una proyeccin o un clculo de las posibles prdidas que pudieran ocurrir luego de un desastre. Por lo tanto, la actualizacin de las condiciones pre-existentes del riesgo es el desastre. Por consiguiente, si se desea que la sociedad disminuya los potenciales daos que sufrira por un desastre, es necesario disminuir o mitigar las condiciones pre-existentes de riesgo, es decir, manejar al riesgo para minimizar sus efectos en el desarrollo (Gestin del Riesgo). Suele decirse por tanto que el Desastre no es ms que un Riesgo no manejado.
115
GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRE Es el conjunto de decisiones administrativas, de organizacin y conocimientos operacionales desarrollados por sociedades y comunidades para implementar polticas, estrategias y fortalecer sus capacidades a fin de reducir el impacto de amenazas naturales y de desastres ambientales y tecnolgicos consecuentes. Esto involucra todo tipo de actividades, incluyendo medidas estructurales y no-estructurales para evitar (prevencin) o limitar (mitigacin y preparacin) los efectos adversos de los desastres.
ANEXO 1
RIESGO DE DESASTRE
La gestin del riesgo supone el hecho de conocerlo, calcularlo, monitorearlo, para entonces comprender como reducirlo o eliminarlo. Supone tambin conocer sus componentes y la manera de estimarlo, a fin de planificar una estrategia para mitigarlo. Una ecuacin que representa los componentes del Riesgo y su manera de interaccin puede escribirse de la siguiente manera: RIESGO = AMENAZA x VULNERABILIDAD/CAPACIDAD Se dice entonces, que los desastres se presentan cuando se desencadena una fuerza o energa con potencial destructivo (AMENAZA) y encuentra condiciones de debilidad ante esa fuerza o incapacidad para reponerse de sus efectos (VULNERABILIDAD). La VULNERABILIDAD determina la intensidad del desastre, es decir, el grado de destruccin. La CAPACIDAD acta inversamente al riesgo, representando la combinacin de todos los recursos y conocimientos existentes en una comunidad o sociedad que pueden disminuir los efectos de un desastre, mientras ms capacitada se encuentra una comunidad, menores sern los efectos desastrosos.
A manera de ejemplo se puede analizar el riesgo de desastre por deslizamiento para una poblacin, ste depende de los tres factores ya mencionados (Ypez, 2001):
1. La masa del bloque de suelo (tierra) que eventualmente puede deslizarse hacia abajo del talud o ladera (AMENAZA) 2. Las caractersticas de la poblacin que hacen posible que se vea afectada por el deslizamiento, tales como la localizacin en un rea peligrosa, falta de protecciones (VULNERABILIDAD). 3. El desconocimiento de la poblacin sobre el qu hacer en caso de que la amenaza se presente, y la falta de recursos para reponerse o reaccionar inmediatamente ante el desencadenamiento de la amenaza (CAPACIDAD).
116
AMENAZA
ANEXO 1
Factor potencialmente peligroso al cual el sujeto, objeto o sistema est expuesto. De presentarse se manifiesta en un lugar especfico con una intensidad, magnitud y duracin determinada. Puede ser de origen natural, socio natural y antrpico.
Ejemplos:
Sismos Inundaciones Derrame de combustibles
La Amenaza puede caracterizarse por la magnitud y duracin del fenmeno, su fuerza o energa potencialmente peligrosa por su capacidad de destruir y la probabilidad de que esa energa se desencadene. Usualmente se habla de probabilidades de ocurrencia de eventos de diferente nivel o magnitud en un intervalo o lapso de tiempo determinado. Pueden sealarse tres componentes de la amenaza (Ypez, 2001): La Energa Potencial, que representa la magnitud de la actividad o cadena de actividades que podran desencadenarse. La Susceptibilidad o predisposicin de un sistema para generar o liberar la energa potencialmente peligrosa, ante la presencia de elementos desencadenantes o detonadores. Los Detonadores o Desencadenantes, que constituyen eventos externos con capacidad para liberar la Energa Potencial. Se puede decir entonces, que un detonador adecuado para un determinado nivel de susceptibilidad desencadena la energa potencial.
3. La circunstancia de que para llevar agua a su casa, algunas familias hicieron un canal rudimentario en la parte alta de la montaa y este canal produce filtraciones continuas hacia la tierra de baja compactacin (Detonante).
117
Esta amenaza surge entonces de una fuerza potencialmente peligrosa, la predisposicin de esa fuerza a desencadenarse y un evento que la desencadena.
Figura 3.4. Componentes de la amenaza por deslizamiento sobre una comunidad asentada en las cercanas del futuro deslizamiento.
ANEXO 1
Para el mismo ejemplo anterior, la Amenaza de deslizamiento en una cierta zona urbanizada de la periferia urbana proviene de (Fig. 3.4):
1. Las miles de toneladas de tierra que al perder cohesin podran desplazarse por la ladera de una montaa (Energa Potencial). 2. La fuerte pendiente de la montaa y la baja compactacin que tiene la tierra en la parte alta debido a su composicin particular y la deforestacin de que fue vctima, de modo que es propensa a deslizarse (Susceptibilidad).
VULNERABILIDAD Factor de un sujeto, objeto o sistema expuesto a una amenaza, que incrementa su probabilidad de sufrir daos.
Ejemplos:
Viviendas construidas sin normas sismo resistentes Bajo nivel de percepcin del riesgo Desorganizacin comunitaria e institucional
La vulnerabilidad es la pre-disposicin interna de un elemento a ser afectado por una amenaza determinada. Por tanto, si la vulnerabilidad es baja o inexistente, an cuando la amenaza sea latente no hay destruccin ni prdidas, por tanto no hay riesgo. Usualmente, la vulnerabilidad se expresa como la probabilidad de que ocurran diferentes niveles de dao ante diferentes niveles de amenaza considerados (Ypez, 2001).
ANEXO 1
118
Los componentes de la Vulnerabilidad pueden clasificarse de la siguiente manera:
1. Grado de Exposicin: Tiempo y modo de estar expuesto un sistema a los efectos de una amenaza. 2. Grado de Proteccin: Defensas del sistema y de sus elementos que reducen o eliminan la afectacin de la amenaza.
Si se considera el mismo ejemplo anterior, la vulnerabilidad de la poblacin que se encuentra bajo la amenaza de deslizamiento se debe a:
1. Poblacin asentada en un rea de riesgo, de fuerte pendiente, cerca de riachuelos o quebradas (ms vulnerable) o lejos de ellas (grado de exposicin). 2. Algunas reas estn protegidas por bosques, muros de contencin, mientras que otras reas estn totalmente desprotegidas (grado de proteccin).
CAPACIDAD Es la combinacin de todas las fortalezas y recursos disponibles dentro de una comunidad, sociedad u organizacin que puedan reducir el nivel de riesgo, o los efectos de un evento o desastre.
El concepto de capacidad puede incluir medios fsicos, institucionales, sociales o econmicos as como cualidades personales o colectivas tales como liderazgo y gestin. La capacidad puede tambin ser descrita como aptitud.
Pueden establecerse 3 principales capacidades de la sociedad para enfrentar o manejar el desastre (Ypez, 2001):
1.
Capacidad de Reaccin Inmediata: Capacidad de reaccionar, protegerse y evitar el dao ante la ocurrencia de una amenaza. Capacidad de Recuperacin Bsica o Temprana: Capacidad de re-establecer las condiciones esenciales de subsistencia de todos los elementos de la sociedad, evitando su destruccin o deterioro luego del evento destructivo. Rehabilitacin.
2.
3. Capacidad de Reconstruccin: Recuperacin de las condiciones iniciales y normales de vida o de operacin de una sociedad, retorno a su estado previo antes de la ocurrencia de la amenaza, y ojal en una condicin menos vulnerable.
119
Si se analiza la capacidad de la poblacin del ejemplo anterior que se encuentra bajo la amenaza de deslizamiento se tendra:
1. No existen sistemas de alerta temprana y la comunidad no est preparada para actuar con celeridad y seguridad. Nadie sabe cmo protegerse, y muchas muertes se deben a un rescate inefectivo, tardo y lento (Capacidad de Reaccin Inmediata). 2. La comunidad no tiene la capacidad autnoma para lograr las condiciones esenciales para la supervivencia; en ocasiones los municipios proveen esas condiciones bsicas (Capacidad de Recuperacin Bsica o Temprana). 3. La zona de deslizamiento se convierte en un rea protegida, y los supervivientes son recogidos, reubicados en otras reas y recuperan las condiciones iniciales de vida (Capacidad de Reconstruccin).
ANEXO 1
FASES DEL DESASTRE Aunque muchos autores prefieran hablar de un continuo ms que de fases del desastre, esta aproximacin puede facilitar una ms fcil comprensin del proceso. Si se habla de fases entonces, pueden tenerse en cuenta las siguientes:
La fase de exposicin de la comunidad o la sociedad a la amenaza. La fase de recuperacin de las condiciones esenciales de vida u operacin. La fase de recuperacin temprana La fase de recuperacin y reconstruccin del sistema afectado.
ANEXO 1
Durante la ocurrencia de un desastre e inmediatamente despus del mismo, las instituciones del Estado, la sociedad organizada, las agencias de ayuda humanitaria y cooperacin, se centran principalmente en satisfacer las necesidades esenciales de vida de las personas y las necesidades bsicas inminentes, incluyendo el salvar las vidas que an estn en riesgo y aplicar acciones para minimizar el dao, restaurar el orden y recuperar las condiciones mnimas de operacin de las actividades, en suma garantizar la gobernabilidad. No obstante, desde el mismo momento de ocurrido un desastre, las autoridades deben empezar a pensar en los mecanismos para la recuperacin de los medios de vida perdidos o afectados y planificar las acciones para la transicin hacia el desarrollo futuro de la comunidad, las cuales deberan incorporar principios de planificacin, sustentabilidad y mitigacin de riesgos para evitar la repeticin del desastre. Esta es la denominada fase de recuperacin temprana. Finalmente, todas las actividades que se concentran en recuperar las condiciones iniciales pre-desastre, o al menos se dirigen hacia ese objetivo, pertenecen a la fase de recuperacin y reconstruccin, fase en la cual se deben planificar todas las acciones a fin de minimizar los riesgos futuros y evitar re-construccin de vulnerabilidades. Sin embargo, el desastre puede presentarse con mayor fuerza en cualquiera de esas cuatro fases, en todas, o en algunas de ellas. Aunque en Amrica Latina suele llamarse desastre solamente a la primera fase, en realidad muchos de los desastres ocurridos en pases como el Ecuador durante la ltima dcada del siglo XX se produjeron ms estragos en la fase de recuperacin y de reconstruccin antes que en la de exposicin, por la falta de preparacin de la sociedad para reaccionar a los desastres, para prevenirlos y para atender emergencias. Por ello, la gestin de desastres tiene que ver con mejorar la capacidad de prevencin, reaccin y de recuperacin de una sociedad.
120
ENCADENAMIENTOS DE RIESGOS Y DESASTRES A menudo cuando se produce un desastre, ste puede desencadenar otros, dependiendo del grado de vulnerabilidad de los elementos expuestos en su zona de influencia. En la figura 3.5 puede observarse un ejemplo de encadenamiento de amenazas, riesgos y desastres: as por ejemplo, la amenaza 1 (lluvias por tormentas) cae en arenas anegadizas, pudiendo causar un desastre, 1a (inundacin). Si esa misma amenaza 1 cae en terrenos deforestados y afloja la tierra, puede causar un desastre 1b (deslizamiento). Este deslizamiento se convierte en una amenaza 2, la cual, si cae sobre un rea urbana puede producir un desastre 2a (aplastamiento). Si este deslizamiento convertido en amenaza 2 cae sobre un ro y lo represa, puede causar un desastre 2b (avalancha), la cual a su vez puede convertirse en una amenaza 3, si se desata sobre un rea urbana y causa un desastre 3 (arrasamiento). Este es un ejemplo de cmo una amenaza puede causar mltiples desastres encadenados, con las consiguientes mltiples prdidas asociadas.
121
Fig. 3.5. Ejemplo de desastres en cadena (Ypez, 2001)
ANEXO 1
CONSECUENCIAS BSICAS DE LOS DESASTRES
Los desastres producen alteraciones en los ecosistemas, es decir, impactos en:
1. Seres humanos: prdidas de vidas, daos en las relaciones familiares, sociales, econmicas y polticas, prdida de productividad y prosperidad. 2. Seres vivos no humanos: prdida de individuos y especies, cambio entre las relaciones entre especies. 3. Medio fsico construido: daos en la infraestructura y prdida de servicios 4. Medio fsico natural y medio ambiente: Deterioro de la atmsfera y el aire, deterioro del suelo, deterioro del agua y modificacin en la exposicin al sol.
ANEXO 1
Estas consecuencias pueden llegar a ser inconmensurables, irreparables o irreversibles. Por ejemplo, la prdida de vidas o la prdida de especies enteras no pueden llegar a valorarse en trminos monetarios. La modificacin de la geografa, la prdida de productividad o el deterioro al medio ambiente pueden llegar a ser irreversibles. ESTIMACIN DE COSTOS ($) Los desastres constituyen tambin una oportunidad para que la poblacin tome conciencia sobre la falta de prevencin y mitigacin previa al evento. La tendencia actual de valorar los costos de daos por desastre, permite desincentivar la generacin de riesgos futuros, si se aplicara la filosofa de que el que genera el riesgo debe pagarlo. Los costos luego de un desastre pueden ser analizados desde los siguientes puntos de vista:
122
Costo de la infraestructura, patrimonio y bienes perdidos luego del desastre. Costo de las acciones de emergencia, atencin del desastre y rehabilitacin inmediata. Este proceso puede tomar un tiempo desde la ocurrencia del evento, como referencia, hasta 3 meses posteriores. Costo de programas de rehabilitacin para re-establecer condiciones mnimas de supervivencia u operatividad del sistema (como referencia, 6 meses posteriores al evento). Costos de reconstruccin (como referencia 1 ao o ms, o la prdida definitiva del bien).
El lucro cesante al no poder utilizar el bien, por ejemplo un hotel que haya sufrido destruccin, dependiendo de la magnitud de los daos, el tiempo que tome esta actividad implicar mayores o menores prdidas. Los tiempos aqu descritos son meramente referenciales, los cuales dependern de las capacidades de la comunidad o de la sociedad para enfrentar el desastre y para recuperarse, entre ellas, la capacidad de los gobiernos nacionales y locales, de la misma comunidad, de la asistencia externa, etc. Los costos por prdidas luego del desastre, ms los costos por asistencia humanitaria y la inversin en rehabilitacin y reconstruccin que debe realizarse luego de un desastre de envergadura, pueden superar fcilmente la capacidad de la sociedad de un pas en vas de desarrollo, por lo que usualmente dicho pas suele recurrir a fuentes definanciamiento reembolsable y no reembolsable. Implica que, para intentar recuperarse del desastre, ese pas debe incrementar su endeudamiento y su dependencia, por lo que el concepto de sustentabilidad del desarrollo resulta imposible de aplicar. RIESGO ACEPTADO Y RIESGO ACEPTABLE Como se describi anteriormente, los estudios de amenazas determinan la probabilidad de ocurrencia de diferentes niveles o magnitudes de amenazas en un lugar y en un lapso de tiempo determinados. Implica que es posible la ocurrencia de eventos desde moderados hasta severos y, por tanto, si existe vulnerabilidad, existe la probabilidad de ocurrencia de diferentes niveles de daos (riesgo), desde moderados hasta severos, en los proyectos de infraestructura. Debido a que no es econmicamente factible construir proyectos totalmente invulnerables, siempre habr el riesgo de sufrir daos. Quin define si esos daos (o el nivel de riesgo) son o no aceptables? En relacin a los daos y a los costos de reparacin que pueden ocasionarse a un proyecto de infraestructura, se pueden distinguir cuatro zonas (figura 3.6), cuya diferenciacin depende de consideraciones tcnicas, polticas, sociales y econmicas:
123
Costo de los Daos
Zona III Zona I Zona II
Zona IV
Intensidad de los Daos
Fig. 3.6 Magnitud de daos vs. Costo de reparacin de los daos
ANEXO 1
Zona I o zona de riesgo controlable (evitable): En esta zona la sociedad enfrenta eventos de consecuencias muy leves y se dispone de los recursos tecnolgicos y econmicos para emprender las tareas de control, prevencin y mitigacin del riesgo de su infraestructura, hasta un valor ideal. Por ejemplo, el riesgo de sufrir daos en las edificaciones de una ciudad ecuatoriana por la ocurrencia de vientos, es bajo; por tanto, es fcil aplicar medidas de mitigacin del riesgo hasta volverlo nulo o muy pequeo.
Zona II o zona de riesgo mitigable: En esta zona, las consideraciones tcnicas y/o econmicas sobre una infraestructura indispensable para el desarrollo de una comunidad hacen que slo sea posible reducir el riesgo hasta un nivel tolerable o de aceptable convivencia. Por ejemplo, una edificacin de importancia histrica puede ser reforzada hasta lograr disminuir su vulnerabilidad ante terremotos, pero solo es posible reducir los futuros daos en cierto porcentaje, debido a que tcnica y econmicamente no es posible eliminar su vulnerabilidad intrnseca.
Zona III o zona de riesgo aceptado: cuando se sabe de antemano de las amenazas latentes, pero cuando el costo de las decisiones o de las medidas de proteccin a la infraestructura se tornan social, cultural o econmicamente tan altos, que se decide convivir con unos niveles aceptables de riesgo. El juicio de riesgo aceptado no siempre depende del nivel real de riesgo, sino ms bien de consideraciones subjetivas. Por ejemplo, se conoce que todos los proyectos de infraestructura construidos antes de los aos 80s en el Ecuador son muy vulnerables a terremotos, debido a que antes de esa fecha las normativas de construccin no eran adecuadas. La cantidad de infraestructura construida es tal, que no es posible reforzarlas a todas, con lo cual la sociedad decide convivir con ese nivel de riesgo.
124
Zona IV zona de riesgo inmanejable: cuando las inversiones en prevencin o mitigacin sencillamente superan el valor del bien que se desea proteger, por ejemplo, invertir 10 millones de dlares en un seguro contra inundaciones para proteger una carretera en la costa que cuesta 15 millones.
ANEXO 1
Por otro lado, las normativas de construccin actuales en el mundo especifican que la infraestructura a construirse debe ser diseada para soportar ciertos niveles de amenazas naturales. Si la infraestructura llega a soportar la ocurrencia de esos niveles de amenazas, debera sobrevivir con daos leves o reparables, no obstante, siempre existe el riesgo de que los niveles de amenazas se superen y los daos (riesgo) sean cuantiosos. Este es un ejemplo del denominado riesgo aceptable, que difiere notablemente del concepto de riesgo aceptado, el cual es ms aplicable a la infraestructura existente. La nueva infraestructura a construirse en el Ecuador debe disearse bajo el criterio de riesgo aceptable nicamente. En este mismo sentido, la definicin que la Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres EIRD- le otorga al riesgo aceptable es: el nivel de prdidas potenciales que una sociedad o comunidad considera aceptable dadas sus condiciones sociales econmicas, polticas, culturales, tcnicas y ambientales (UNISDR, 2009).
3.2. Control y Mitigacin de Riesgos y Responsables de la Gestin del Riesgo

Analizando los componentes fundamentales del Riesgo, fcilmente puede descubrirse que, para disminuir o mitigar el riesgo, es necesario disminuir la amenaza, disminuir la vulnerabilidad y/o incrementar las capacidades. En ocasiones es posible actuar sobre la amenaza, especialmente cuando en sta est incluida la accin humana; sin embargo, en la mayora de los casos las nicas alternativas posibles son la reduccin de la vulnerabilidad y el incremento de capacidades. La manera ms eficiente de disminuir las amenazas y/o las vulnerabilidades es definirlas tcnicamente y calcular el riesgo. A partir de los resultados se pueden analizar las alternativas de reduccin y disear estrategias efectivas de mitigacin. Estas estrategias pueden aplicarse y monitorearse su evolucin, a fin de retroalimentar todo el proceso. En general, la mitigacin del riesgo tiene que ver con una suma de polticas, estrategias, acciones y actividades realizadas por la sociedad para garantizar una reduccin de los factores que generan el riesgo. Dichas acciones se relacionan directamente con el crecimiento social y econmico y con las polticas de desarrollo de las instituciones, empresas, gobiernos locales o nacionales. En general tienen que ver con la disminucin, sea de las amenazas o de la vulnerabilidad y con el incremento de capacidades de las comunidades o de la sociedad en su conjunto. La idea fundamental es romper el crculo vicioso de los desastres, que suele suceder en sociedades donde no existe cultura de manejo y gestin de riesgos y de desastres (figura 3.7). El crculo vicioso de los desastres no hace sino reflejar la manera en que las mencionadas sociedades actan despus de un desastre, y cmo este desastre puede volver a repetirse. Sin embargo, para romper este crculo es necesario un cambio de paradigmas en la sociedad, que anticipe las amenazas y vulnerabilidades antes de que el desastre ocurra, que establezca un enfoque integral de prevencin y educacin, en vez de mirar lo fragmentado e incompleto de la atencin de los desastres (figura 3.8). Estos paradigmas redundan en crear una cultura de prevencin y reduccin de la vulnerabilidad, y que se convierta en una poltica de Estado. Actuar preventivamente antes que reactivamente.
125
Figura 3.7 Crculo vicioso de los desastres (Mora,1999)
ANEXO 1
Figura 3.8 Rompiendo el crculo vicioso de los desastres (Mora,1999)
Las medidas de mitigacin de riesgos suelen clasificarse en estructurales y no estructurales. Las primeras tienen que ver con la infraestructura misma, como por ejemplo, la creacin y aplicacin de cdigos de construccin modernos y fiables, el cumplimiento de especificaciones tcnicas adecuadas, reparacin, rehabilitacin o reforzamiento de obras, construccin de estructuras de proteccin de infraestructura tales como diques, muros de contencin de taludes inestables, etc. Las medidas no estructurales se concentran en identificar las zonas propensas a sufrir desastres, y en limitar su uso, por ejemplo, zonificacin territorial, incentivos tributarios, programas de aseguramiento, reubicacin de poblaciones, planes de uso del suelo, etc.
126
ANEXO 1
Cuando en los pases en vas de desarrollo se analiza la infraestructura fsica ya construida, tpicamente se intentan aplicar en primer lugar medidas no estructurales, debido a que las medidas estructurales tienen un costo directo que debe ser absorbido por la sociedad, el cual podra llegar a ser extremadamente alto o difcil de cubrir en economas pequeas.
La mitigacin del riesgo es una tarea de todos los actores involucrados, entre ellos los sectores pblico y privado, las organizaciones operativas, las instituciones cientficotcnicas, las ONGs y OBCs, la sociedad civil en su conjunto y la cooperacin internacional. De all que se dice que existe una responsabilidad compartida y socializada en la gestin de riesgos y desastres.
El nfasis fundamental en la elaboracin y diseo de estrategias y polticas para la reduccin del riesgo de desastre debe anclarse en la prevencin y mitigacin preevento, lo cual permitir, en el mediano y el largo plazo, reducir las cuantiosas prdidas de vidas, el ahorro nacional y los recursos que podran tener un mejor destino para elevar los niveles de sostenibilidad del desarrollo.
Sin embargo, la adopcin de una cultura de prevencin se torna compleja puesta que requiere un proceso sostenido con la identificacin de un liderazgo slido y con inversiones, seguramente no tan altas, pero cuyos resultados slo se podrn apreciar en el mediano y largo plazo contrariando la tradicional visin corto-placista de algunos tomadores de decisin, pudiendo por tanto quedar relegado el proceso. Por lo sealado, el rol catalizador y de liderazgo de la STGR resulta fundamental para definir estrategias y orientar la construccin de polticas pblicas que ofrezcan un marco legal e institucional que favorezca estos procesos en lo nacional, regional y local. Con ese propsito, a continuacin se sealan algunos elementos que pueden contribuir a ese propsito:
Promocin de mecanismos permanentes de gestin del riesgo, coordinados por la STGR de modo que se optimicen los esfuerzos, se eviten duplicaciones y se socialice el conocimiento. Desarrollo de capacidades e inversin para la reduccin de la vulnerabilidad y el riesgo asociado con diversas amenazas. Incorporacin de medidas de reduccin de la vulnerabilidad en etapas tempranas de la gestin de proyectos de infraestructura tales como planificacin y financiamiento. Incorporacin de medidas de reduccin de la vulnerabilidad en etapas de ejecucin y de operacin de proyectos de desarrollo. Establecimiento e instalacin de sistemas de alerta temprana. Desarrollo de sistemas de informacin para la gestin del riesgo Promocin de consideraciones de reduccin de riesgo en las futuras inversiones de desarrollo y en actividades de reconstruccin para evitar la re-construccin de vulnerabilidades. Aumento de las capacidades nacionales, regionales, provinciales y cantonales para la gestin del riesgo y la reduccin de desastres, de manera multi-disciplinaria e inter-sectorial. Capacitacin y sensibilizacin de los actores polticos y sociales sobre las ventajas de invertir en prevencin y mitigacin al tiempo que se eleva su participacin como entes co-responsable en dicha gestin. Adopcin de mecanismos legales y administrativos relacionados con la gestin del riesgo.
127
ANEXO 1
Capacitacin del recurso humano en la gestin del riesgo y la mitigacin de desastres a todo nivel o instancia. Establecimiento de redes de investigacin, documentacin, informacin y cooperacin. Democratizacin e institucionalizacin del uso de la informacin para la reduccin del riesgo de desastre a travs de una apropiada coordinacin para el intercambio y difusin del conocimiento ya existente sobre amenazas, vulnerabilidades y riesgos. Contar con estrategias efectivas para exigir y monitorear el uso de cdigos, normas y estndares para construccin de infraestructura segura. Establecimiento de fondos acumulativos y contingentes para la prevencin y atencin de desastres. Generacin de mecanismos para la valoracin econmica y financiera del riesgo. Implementacin del uso de instrumentos financieros para proteger al Estado y los privados de las prdidas por desastres utilizando mecanismos como seguros, reaseguros, microcrdito, entre otros. Establecimiento de una cultura de responsabilidad en la generacin del riesgo. Incorporacin obligatoria de la variable riesgo en todo plan y proyecto de desarrollo de la sociedad y el Estado. Desarrollo de capacidades tcnico cientficas que permitan estimar el riesgo y establecer estrategias y polticas ms efectivas de mitigacin del riesgo.
ANEXO 1
128
ANEXO 2
GLOSARIO DE TRMINOS RELACIONADOS CON LA GESTIN DEL RIESGO
129
ANEXO 2
130
ANEXO 2
Los trminos ms importantes relacionados con los conceptos de gestin de riesgos se detallan a continuacin. Estos han sido tomados de la referencia oficial formulada por la STGR, de manera complementaria se utilizaron otras fuentes como por ejemplo aquella propuesta por UN-EIRD y otros que son especficos para la presente gua. Estado que se declara con anterioridad a la manifestacin de un fenmeno peligroso o evento adverso, con el fin de que los organismos operativos de emergencia activen procedimientos de accin preestablecidos y para que la poblacin tome precauciones especficas debido a la inminente ocurrencia del evento previsible. Los sistemas de alerta temprana incluyen tres elementos, a saber: conocimiento y mapeo de amenazas; monitoreo y pronstico de eventos inminentes; proceso y difusin de alertas comprensibles a las autoridades polticas y poblacin; as como adopcin de medidas apropiadas y oportunas en respuesta a tales alertas Factor potencialmente peligroso al cual el sujeto, objeto o sistema est expuesto. De presentarse se manifiesta en un lugar especfico con una intensidad, magnitud y duracin determinada. Puede ser de origen natural, socio natural y antrpico. Ejemplos:
Alerta Temprana
Amenaza / peligro
Sismos
ANEXO 2
Inundaciones Derrame de combustibles Las amenazas incluyen condiciones latentes que pueden derivar en futuras amenazas/peligros. Las amenazas pueden ser individuales, combinadas o secuenciales en su origen y efectos. Procesos o fenmenos naturales de origen atmosfrico, hidrolgico u oceanogrfico, que pueden causar la muerte o lesiones, daos materiales, interrupcin de la actividad social y econmica o degradacin ambiental.
131
Amenazas Ejemplos de amenazas hidrometeorolgicas son: inundaciones, flujos de lodo hidrometeorlogicas y detritos, ciclones tropicales, frentes de tormentas, rayos/truenos, tormen-
tas de nieve, granizo, lluvia y vientos y otras tormentas severas; permagel (suelo permanentemente congelado), avalanchas de nieve o hielo; sequa, desertificacin, incendios forestales, temperaturas extremas, tormentas de arena o polvo.
Amenazas Naturales
Procesos o fenmenos naturales que tienen lugar en la biosfera que pueden resultar en un evento perjudicial y causar la muerte o lesiones, daos materiales, interrupcin de la actividad social y econmica o degradacin ambiental. Las amenazas naturales se pueden clasificar por origen en: geolgicas, hidrometeorolgicas o biolgicas. Fenmenos amenazantes pueden variar en magnitud o intensidad, frecuencia, duracin, rea de extensin, velocidad de desarrollo, dispersin espacial y espaciamiento temporal.
Anlisis de amenazas / peligros
Estudios de identificacin, mapeo, evaluacin y monitoreo de una(s) amenaza(s) para determinar su potencialidad, origen, caractersticas y comportamiento. Identificar el origen, naturaleza, extensin, intensidad, magnitud y recurrencia de la amenaza. Determinar el grado de vulnerabilidad, capacidad de respuesta y grado de resiliencia.
Anlisis de Riesgos
Construir escenarios de riesgos probables. Identificar las medidas y recursos disponibles Fijar prioridades en cuanto a tiempos y activacin de recursos. Determinar niveles aceptables de riesgo, costo-beneficio. Contar con sistemas de administracin efectivos y apropiados para implementar y controlar los procesos anteriores.
Asistencia / respuesta
Provisin de ayuda o intervencin durante o inmediatamente despus de un desastre, tendente a preservar de la vida y cubrir las necesidades bsicas de subsistencia de la poblacin afectada. Cubre un mbito temporal inmediato, a corto plazo, o prolongado. Combinacin de todas las fortalezas y recursos disponibles dentro de una comunidad, sociedad u organizacin que puedan reducir el nivel de riesgo, o los efectos de un evento o desastre. El concepto de capacidad puede incluir medios fsicos, institucionales, sociales o econmicos as como cualidades personales o colectivas tales como liderazgo y gestin. La capacidad puede tambin ser descrita como aptitud. Medios por los cuales la poblacin u organizaciones utilizan habilidades y recursos disponibles para enfrentar consecuencias adversas que puedan conducir a un desastre. En general, esto implica la gestin de recursos, tanto en perodos normales como durante tiempos de crisis o condiciones adversas. El fortalecimiento de las capacidades de enfrentar a menudo comprende una mejor resiliencia para hacer frente a los efectos de amenazas naturales y antropognicas. Un conjunto de reglamentos, regulaciones y estndares asociados que tienen la intencin de controlar aspectos relacionados al diseo, construccin, materiales, alteracin y tipo de uso de estructuras que son necesarias para garantizar la seguridad y bienestar de las personas, incluyendo su resistencia al colapso y al dao.
ANEXO 2
Capacidad
132
Capacidad de enfrentar
Cdigo de Construccin
Concientizacin Pblica
Informacin a la poblacin en general, tendente a incrementar los niveles de conciencia de la poblacin respecto a riesgos potenciales y sobre acciones a tomar para reducir su exposicin a las amenazas. Esto es particularmente importante para funcionarios pblicos en el desarrollo de sus responsabilidades con el propsito de salvar vidas y propiedades en caso de desastre. Las actividades de concientizacin pblica promueven cambios de comportamiento que conducen a una cultura de reduccin del riesgo. Esto implica informacin pblica, difusin, educacin, emisiones radiales y televisivas y el uso de medios impresos, as como el establecimiento de centros, redes de informacin y acciones comunitarias participativas. La disminucin de la capacidad del ambiente para Vivir con el Riesgo Informe mundial sobre iniciativas para la reduccin de desastres responder a las necesidades y objetivos sociales y ecolgicos.
Degradacin ambiental
Los efectos potenciales son variados y pueden contribuir al incremento de la vulnerabilidad, frecuencia e intensidad de las amenazas naturales. Algunos ejemplos: degradacin del suelo, deforestacin, desertificacin, incendios forestales, prdida de la biodiversidad, contaminacin atmosfrica, terrestre y acutica, cambio climtico, aumento del nivel del mar, prdida de la capa de ozono. Esfuerzos dirigidos al desarrollo de habilidades humanas o infraestructuras sociales, dentro de una comunidad u organizacin, necesarios para reducir el nivel del riesgo. En trminos generales, el desarrollo de capacidad tambin incluye el acrecentamiento de recursos institucionales, financieros y polticos entre otros; tales como la tecnologa para diversos niveles y sectores de la sociedad. Desarrollo que cubre las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras de cubrir sus propias necesidades. Incluye dos conceptos fundamentales: necesidades, en particular aquellas inherentes a los pobres, a quienes se debe dar prioridad; y la idea de limitaciones de la capacidad del ambiente para resolver necesidades presentes y futuras, impuestas por el estado de la tecnologa y la organizacin social. (Comisin Brundtland,1987). El desarrollo sostenible se basa en el desarrollo sociocultural, la estabilidad y decoro poltico, el crecimiento econmico y la proteccin del ecosistema, todo ello relacionado con la reduccin del riesgo de desastres. Es la modificacin de las condiciones normales de funcionamiento de un individuo o grupo humano, causada por un evento que ocasiona alteraciones intensas, graves y que exceden la capacidad de respuesta de los afectados. Un desastre es funcin del proceso de riesgo. Resulta de la combinacin de amenazas, condiciones de vulnerabilidad e insuficiente capacidad o medidas para reducir las consecuencias negativas y potenciales del riesgo.
Desarrollo de capacidad
133
Desarrollo sostenible
Desastre
ANEXO 2
Interaccin compleja del ocano pacfico tropical y la atmsfera global que resulta en episodios de ciclicidad variable de cambio en los patrones ocenicos y meteorolgicos en diversas partes del mundo; frecuentemente con impactos significativos, tales como alteracin en el hbitat marino, en las precipitaciones, inundaciones, sequas, y cambios en patrones de tormenta.
El Nio-Oscilacin del Sur (ENOS)
El Nio, como parte de ENOS, se refiere a temperaturas ocenicas bien por encima de la media a lo largo de las costas de Ecuador, Per y norte de Chile, as como a lo largo del ocano Pacfico en su zona ecuatorial este; mientras que la Oscilacin Sur se refiere a los patrones mundiales asociados de cambios en las precipitaciones y presin atmosfrica. La Nia se refiere a patrones o condiciones aproximadamente inversas a El Nio. Estos fenmenos pueden durar varias temporadas. Personas, propiedades, sistemas u otros elementos presentes en las zonas peligrosas, que son por tanto sujetos a prdidas potenciales. Es la alteracin de las condiciones normales de funcionamiento de un individuo o grupo humano, causada por un evento o por la inminencia del mismo, que requiere de una reaccin inmediata y oportuna de la sociedad con sus propios recursos. Metodologa para determinar la naturaleza y el grado de riesgo a travs del anlisis de amenazas potenciales y evaluacin de condiciones existentes de vulnerabilidad que pudieran representar una amenaza potencial o dao a la poblacin, propiedades, medios de subsistencia y al ambiente del cual dependen. El proceso de evaluacin de riesgos se basa en una revisin tanto de las caractersticas tcnicas de amenazas, a saber: su ubicacin, magnitud o intensidad, frecuencia y probabilidad; as como en el anlisis de las dimensiones fsicas, sociales, econmicas y ambientales de la vulnerabilidad y exposicin; con especial consideracin a la capacidad de enfrentar los diferentes escenarios del riesgo. Cualquier situacin capaz de desencadenar efectos no deseados. Organizacin y gestin de recursos y responsabilidades para el manejo de todos los aspectos de las emergencias, en particular preparacin, respuesta y rehabilitacin.
Elementos Expuestos
Emergencia
ANEXO 2
Evaluacin del riesgo / anlisis
134
Evento Adverso
Gestin de Emergencias
La gestin de emergencias incluye planes, estructuras y acuerdos que permitan comprometer los esfuerzos del gobierno de entidades voluntarias y privadas de una manera coordinada y comprensiva para responder a todas las necesidades asociadas con una emergencia. El concepto gestin de emergencias es tambin conocido como gestin de desastres.
Proceso integral de planificacin, organizacin, direccin y control dirigido a la reduccin de riesgos, manejo de desastres y recuperacin ante eventos ya ocurridos, orientado al desarrollo humano, econmico, ambiental y territorial, sostenible.
REAS Anlisis de riesgos Reduccin de riesgos Manejo de emergencias Recuperacin COMPONENTES Estudio de Amenazas y Vulnerabilidad Prevencin, Mitigacin Preparacin, Alerta y Respuesta Rehabilitacin y Reconstruccin
Gestin de Riesgos:
Gestin del Riesgo de Desastre
Conjunto de decisiones administrativas, de organizacin y conocimientos operacionales desarrollados por sociedades y comunidades para implementar polticas, estrategias y fortalecer sus capacidades a fin de reducir el impacto de amenazas naturales y de desastres ambientales y tecnolgicos consecuentes. Esto involucra todo tipo de actividades, incluyendo medidas estructurales y no-estructurales para evitar (prevencin) o limitar (mitigacin y preparacin) los efectos adversos de los desastres.
Instalaciones Crticas
Las estructuras fsicas primarias, las instalaciones tcnicas y sistemas que son social, econmica y operacionalmente esenciales para el funcionamiento de la sociedad o comunidad, tanto in circunstancias de rutina como en circunstancias extremas de una emergencia. La organizacin y administracin de los recursos y responsabilidades para enfrentar todos los aspectos de las emergencias, particularmente la preparacin, respuesta y las etapas iniciales de recuperacin. Todas aquellas medidas tomadas para contrarrestar y/o reducir el riesgo de desastres. Frecuentemente comprenden medidas de ingeniera (estructurales) pero pueden tambin incluir medidas no estructurales y herramientas diseadas y empleadas para evitar o limitar el impacto adverso de amenazas naturales y de desastres ambientales y tecnolgicos consecuentes. Medidas de ingeniera y de construccin tales como proteccin de estructuras e infraestructuras para reducir o evitar el posible impacto de amenazas. Las medidas no estructurales se refieren a polticas, concientizacin, desarrollo del conocimiento, compromiso pblico, y mtodos o prcticas operativas, incluyendo mecanismos participativos y suministro de informacin, que puedan reducir el riesgo y consecuente impacto.
Manejo de la Emergencia
135
Medidas de control
Medidas estructurales y noestructurales
ANEXO 2
Informacin Pblica
Informacin, hechos y conocimientos adquiridos o aprendidos como resultado de investigacin o estudio, disponible para ser difundida al pblico.
Medidas o acciones estructurales y no estructurales de intervencin implementadas para reducir el riesgo existente, y as disminuir los daos y el impacto potencial.
Mitigacin
Ejemplos. Construccin de muros de gaviones para minimizar las inundaciones. Obras de estabilizacin de taludes
Manejo adecuado de cuencas hidrogrficas Rama de la planificacin fsica y socio-econmica que determina los medios y evala el potencial o limitaciones de varias opciones de uso del suelo, con los correspondientes efectos en diferentes segmentos de la poblacin o comunidad cuyos intereses han sido considerados en la toma de decisiones.
Planificacin territorial
La planificacin territorial incluye estudios, mapeo, anlisis de informacin ambiental y sobre amenazas, as como formulacin de decisiones alternativas sobre uso del suelo y diseo de un plan de gran alcance a diferentes escalas geogrficas y administrativas. La planificacin territorial puede ayudar a mitigar desastres y reducir riesgos, desmotivando los asentamientos humanos de alta densidad y la construccin de instalaciones estratgicas en reas propensas a amenazas; as como al favorecer el control de la densidad poblacional y su expansin, el adecuado trazado de rutas de transporte, conduccin energtica, agua, alcantarillado y otros servicios vitales.
ANEXO 2
Plan de Reduccin de Riesgo de Desastres
Un documento preparado por una autoridad, sector, organizacin o empresa que establece las metas y objetivos especficos para la reduccin del riesgo de desastres, en conjunto con las acciones para cumplir dichos objetivos. Trmino genrico para identificar los mecanismos nacionales de coordinacin y formulacin de polticas de reduccin de riesgo de desastre, los cuales son multi-sectoriales e interdisciplinarios por naturaleza, que cuentan con la participacin pblica, privada y de la sociedad civil, incluyendo todas las entidades involucradas de un pas. Medidas y acciones implementadas para reducir la prdida de vidas humanas u otros daos. Su objetivo es organizar y facilitar los operativos para el aviso y salvamento de la poblacin y sus bienes en caso de emergencias.
136
Plataforma Nacional para la Reduccin del Riesgo de Desastre
Preparacin
Ejemplos: Planes de emergencia y contingencia Mapas de Riesgos Simulacros
Conjunto de medidas y acciones implementadas con anticipacin para evitar o impedir que se presenten y generen nuevos riesgos. Ejemplos: Ordenamiento territorial Ordenanzas y leyes de uso de suelo y construccin. Cultura del respeto ambiental
Prevencin
Dependiendo de la viabilidad social y tcnica y de consideraciones de costo/beneficio, la inversin en medidas preventivas se justifica en reas afectadas frecuentemente por desastres. En este contexto, la concientizacin y educacin pblica relacionadas con la reduccin del riesgo de desastres, contribuyen a cambiar la actitud y los comportamientos sociales, as como a promover una cultura de prevencin.
Pronstico
Declaracin definida o estimacin estadstica de la ocurrencia de un acontecimiento futuro (UNESCO, WMO). Este trmino tiene significados diferentes segn la disciplina. Es el proceso de restablecimiento a mediano y largo plazo, de las condiciones fsicas, sociales y econmicas, para alcanzar un nivel de desarrollo igual o superior al existente antes del desastre.
ANEXO 2
Reconstruccin:
Ejemplos: Recuperacin de medios de produccin Reconstruccin de puentes y vas Reforzamiento de infraestructura bsica
Recuperacin
Decisiones y acciones tomadas luego de un desastre con el objeto de restaurar las condiciones de vida de la comunidad afectada, mientras se promueven y facilitan a su vez los cambios necesarios para la reduccin de desastres. La recuperacin (rehabilitacin y reconstruccin) es una oportunidad para desarrollar y aplicar medidas para reducir el riesgo de desastres. Restablecer a corto plazo las condiciones normales de vida mediante la reparacin de los servicios sociales bsicos.
137
Rehabilitacin:
Ejemplos: Restablecimiento temporal de agua potable, energa elctrica y comunicaciones. Limpieza de vas tras un derrumbe
Marco conceptual de elementos que tienen la funcin de minimizar vulnerabilidades y riesgos en una sociedad, para evitar (prevencin) o limitar (mitigacin y preparacin) el impacto adverso de amenazas, dentro del amplio contexto del desarrollo sostenible. El marco conceptual referente a la reduccin del riesgo de desastres se compone de los siguientes campos de accin, segn lo descrito en la publicacin de la EIRD Vivir con el riesgo: informe mundial sobre iniciativas de reduccin de desastres, Ginebra 2002, pgina 23; retomados en el presente informe, pgina 15: Evaluacin del riesgo, incluyendo anlisis de
Reduccin del riesgo de desastres
vulnerabilidad, as como anlisis y monitoreo de amenazas; Concientizacin para modificar el comportamiento Desarrollo del conocimiento, incluyendo informacin, educacin y capacitacin e investigacin; Compromiso poltico y estructuras institucionales, incluyendo organizacin, poltica, legislacin y accin comunitaria; Aplicacin de medidas incluyendo gestin ambiental, prcticas para el desarrollo social y econmico, medidas fsicas y tecnolgicas, ordenamiento territorial y urbano, proteccin de servicios vitales y formacin de redes y alianzas.;
ANEXO 2
Sistemas de deteccin y alerta temprana incluyendo pronstico, prediccin, difusin de alertas, medidas de preparacin y capacidad de enfrentar. Refuerzo de estructuras para hacerlas ms resistentes a las fuerzas de amenazas naturales.
138
Reforzamiento
El reforzamiento implica la consideracin de cambios en la masa, rigidez, humedad, trayectoria de carga y ductilidad de materiales y puede implicar cambios radicales tales como la introduccin de reguladores de absorcin energtica y sistemas de aislamiento adecuados. Ejemplos de reforzamiento son la consideracin de carga del viento para consolidar y minimizar su fuerza, o en reas propensas a terremotos, el refuerzo de estructuras. Capacidad de un sistema, comunidad o sociedad potencialmente expuestas a amenazas a adaptarse, resistiendo o cambiando con el fin de alcanzar y mantener un nivel aceptable en su funcionamiento y estructura. Se determina por el grado en el cual el sistema social es capaz de auto-organizarse para incrementar su capacidad de aprendizaje sobre desastres pasados con el fin de lograr una mejor proteccin fuera y mejorar las medidas de reduccin de riesgos de desastres.
Resiliencia / resiliente
Comprende las acciones de atencin llevadas a cabo durante una emergencia y que tienen por objeto salvar vidas, reducir el sufrimiento humano y disminuir las prdidas de bienes y servicios.
Respuesta:
Ejemplos: Bsqueda y rescate Evacuacin Alojamiento temporal Es la probabilidad de ocurrencia de un peligro latente que provoca prdida de vidas humanas, prdidas econmicas, sociales o ambientales en un sitio particular y durante un tiempo de exposicin determinado, ejemplos: Viviendas construidas sin cdigos sismo resistentes en una zona ssmica. Probabilidad de consecuencias perjudiciales o perdidas esperadas (muertes, lesiones, propiedad, medios de subsidencia, interrupcin de actividad econmica o deterioro ambiente) resultado de interacciones entre amenazas naturales o antropognicas y condiciones de vulnerabilidad. Convencionalmente el riesgo es expresado por la expresin Riesgo = Amenazas x vulnerabilidad. Algunas disciplinas tambin incluyen el concepto de exposicin para referirse principalmente a los aspectos fsicos de la vulnerabilidad. Ms all de expresar una posibilidad de dao fsico, es crucial reconocer que los riesgos pueden ser inherentes, aparecen o existen dentro de sistemas sociales. Igualmente es importante considerar los contextos sociales en los cuales los riesgos ocurren, por consiguiente, la poblacin no necesariamente comparte las mismas percepciones sobre el riesgo y sus causas subyacentes. Nivel de prdidas, que una sociedad o comunidad considera aceptable, dadas sus existentes condiciones sociales, econmicas, polticas, culturales y ambientales.
Riesgo
Riesgo Aceptable
En trminos de ingeniera, el concepto de riesgo aceptable se usa tambin para definir medidas estructurales y no estructurales implementadas para reducir posibles daos hasta un nivel en el no afecte la poblacin y propiedades, de acuerdo a cdigos o prcticas aceptadas basadas, entre otras variables, en una probabilidad conocida sobre la ocurrencia de una determinada amenaza. Las potenciales prdidas por desastre, en vidas, estado de salud, medios de vida, propiedades y servicios, que podran ocurrir en una comunidad o sociedad en particular en un determinado perodo de tiempo futuro. El riesgo que permanece de manera no gestionada, an cuando se han tomado medidas efectivas de reduccin de riesgo de desastres, y para el cual deben mantenerse las capacidades de respuesta de emergencia y de recuperacin.
139
Riesgo de Desastre
Riesgo Residual
ANEXO 2
Servicios de Emergencia
El conjunto de agencias especializadas que tienen responsabilidades y objetivos especficos de servir y proteger a las personas y sus propiedades en situaciones de emergencia. Anlisis que combinan base de datos relacionales con interpretacin espacial y resultados generalmente en forma de mapas. Una definicin ms elaborada es la de programas de computador para capturar, almacenar, comprobar, integrar, analizar y suministrar datos terrestres georeferenciados. Los sistemas de informacin geogrficos se estn utilizando con mayor frecuencia en el mapeo y anlisis de amenazas y vulnerabilidad, as como para la aplicacin de medidas encaminadas a la gestin del riesgo de desastres. Factor de un sujeto, objeto o sistema expuesto a una amenaza, que incrementa su probabilidad de sufrir daos. Ejemplos: Viviendas construidas sin normas sismo resistentes Bajo nivel de percepcin del riesgo
Sistemas de Informacin Geogrficos (SIG)
Vulnerabilidad
Desorganizacin comunitaria e institucional Condiciones determinadas por factores o procesos fsicos, sociales, econmicos, y ambientales, que aumentan la susceptibilidad de una comunidad al impacto de amenazas. Para factores positivos que aumentan la habilidad de las personas o comunidad para hacer frente con eficacia a las amenazas, vase la definicin de capacidad
140
ANEXO 2
REFERENCIAS
Asamblea Constituyente, Constitucin de la Repblica del Ecuador, 2008a. Asamblea Constituyente, Ley Orgnica del Sistema Nacional de Contratacin Pblica, Montecristi, 2008b. Baldock J., National Geological Map of the Republic of Ecuador,Ministerio de Recursos Naturales y Energticos, Direccin General de Geologa y Minas, Quito, 1982. BID, Mantenimiento y conservacin de obras fsicas y equipos, Poltica Operativa Sectorial, http://www.iadb.org/aboutus/pi/op_707.cfm?lang=es, 2009. CEDEG, Reglamento del Comit de Desastres Naturales, Guayaquil, 2000. Cresis, Unesco, Escuela Politcnica Nacional, El Terremoto de Baha de Carquez Ecuador, Lecciones por Aprender, 1998. Cordero L., Sistematizacin del Proceso de Respuesta Frente a Inundaciones en Ecuador 2008, Reporte para PNUD, 2008. Defensa Civil, Plan Nacional de Prevencin de Riesgos, Quito, 2005 Demoraes F., Dercole R., Cartografa de Riesgos y Capacidades en el Ecuador, Primera Parte, Cartografa de las Amenazas de Origen Natural por Cantn en el Ecuador, Coopi, Oxfam, Siise, Quito, 2001. Desinventar La Red, Inundaciones en Ecuador en el perodo 1997 2007, La Red, 2008. EIRD, Vivir con el Riesgo Informe mundial sobre iniciativas para la reduccin de desastres, Secretara de la Estrategia Internacional para la Reduccin de Desastres, 2004 Fernandez J., Yepes H., The Bahia de Caraquez, Ecuador, earthquake of august 4, 1998, EERI Special Earthquake Report, USA, 1998. Garca E., Sismicidad del Ecuador 1541 1995, Red Ssmica del Austro, Cuenca, 1997. Hernndez R., Efectos socio-econmicos de los desastres, IV Curso Centroamericano en Gestin Urbana y Municipal, Guatemala, 2004. Keipi K., Mora S., Bastidas P., Gestin de Riesgo de Amenazas Naturales en Proyectos de Desarrollo, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, 2005.
141
ANEXO 2
Martnez R., Anlisis de Vulnerabilidades del Sector Infraestructura Frente a Inundaciones del Litoral Ecuatoriano, Centro Internacional para la Investigacin del Fenmeno de El Nio, Guayaquil, 2008. MOP, Especificaciones Generales para la Construccin de Caminos y Puentes MOP-001-F2002, Quito, 2002. Mora S., El impacto de los desastres, aspectos sociales, polticos, econmicos, ambientales y su relacin con el desarrollo de nuestros pases, Banco Interamericano de Desarrollo, 1999. National Disaster Coordinating Council, Towards mainstreaming disaster risk reduction into the planning process of road construction, National Disaster Coordinating Council, Department of Public Works and Highways, ISDR, SIDA, Manila, 2006. OPS., Cmo reducer el impacto de los desastres en los sistemas de agua y saneamiento rural ?, Manuales y guas sobre desastres, Organizacin Panamericana de la Salud, Comisin Europea, 2007. Peafiel P., Fotografas inundaciones 2008, Fuerza Area Ecuatoriana, Comunicacin Personal. Plaza G., Anlisis de la susceptibilidad a fenmenos de remocin en masa en la parroquia Pimampiro Ecuador, XXXIII Curso Internacional de Geografa Aplicada: Geografa y Riesgos Ambientales CEPEIGE, 2005. PNUD/UNETE/Ministerio de Seguridad Interna y Externa/Ministerio del Litoral/Senplades, Sntesis del Taller Del Manejo de la Emergencia a la Gestin Integral del Riesgo, Guayaquil, 2008. PNUD, Lineamientos de Poltica, Proceso de Recuperacin y Desarrollo Social Sostenible en la Zona de Influencia del Volcn Tungurahua, 2006. PNUD, Estrategias y polticas de reduccin de riesgos, Memorias del Taller de Trabajo: Manejo de Riesgos Ambientales en los Pases Andinos Estrategia de Accin, Quito, 2001. Portaluppi C., Emergencia por inundaciones 2008, Memorias del Taller de trabajo: Del manejo de la emergencia a la gestin integral del riesgo, Guayaquil, 2008. Presidencia de la Repblica, Decreto 1248, Quito, 2008b. Presidencia de la Repblica, Decreto 1331, Quito, 2008c. Presidencia de la Repblica, Decreto 1046-A, Quito, 2008a. Rivera M., Amenazas de movimientos de masas, Seminario Taller Manejo de Riesgos en Proyectos de Infraestructura, PNUD / Secretara Tcnica de Gestin de Riesgos, Quito, 2008. Secretara Tcnica de Gestin de Riesgos, Propuesta de Estrategia Nacional para la Reduc-
142
ANEXO 2
cin de Riesgos y Desastres, Secretara Tcnica de Gestin de Riesgos, Quito, 2008. SENPLADES, Plan Nacional de Desarrollo 2007 2010, Secretara Nacional de Planificacin para el Desarrollo, Quito, 2007a. SENPLADES, II Informe Nacional de los Objetivos de Desarrollo del Milenio ODM Ecuador, Alianzas para el Desarrollo, Quito, 2007b. SENPLADES, Estructura General para la Presentacin de Proyectos de Inversin y de Cooperacin Externa No-Reembolsable, Anexo 1, Quito, 2008 SENPLADES/CAF, Plan estratgico para la reduccin del riesgo en el territorio ecuatoriano, Quito, 2005. UNISDR, UNISRD Terminology on Disaster Risk Reduction 20009, United Nations International Strategy for Disaster Reduction, Geneva, Switzerland. Ypez F., Gestin de Riesgos en Proyectos de Infraestructura. Seminario Taller. Informe para PNUD y Secretara Tcnica de Gestin de Riesgos, Quito, 2008. Ypez F., Marco Conceptual de la Evaluacin del Riesgo y Medidas de Prevencin, Mitigacin y Gestin de Desastres, Memorias del 1er. Simposio Internacional de Movimientos de Masas, Hidropaute, Cuenca, 2001. Ypez F., Fernndez J., Daz S., Yepes H.,, Cdigo ecuatoriano de la construccin CEC-2000, Captulo 1: Peligro Ssmico, Espectros de Diseo y Fuerzas Ssmicas de Diseo, SIGMA, Revista del Colegio de Ingenieros Civiles de Pichincha y de la Fundacin Ecuatoriana de Ingeniera, Quito, 1999.
143
ANEXO 2
144
ANEXO 2
Gestin de Riesgos
Secretara Tcnica de

Riesgos

Загружено:

Сведения о документе

Оригинальное название

Авторское право

Доступные форматы

Поделиться этим документом

Поделиться или встроить документ

Параметры публикации

Этот документ был вам полезен?

Это неприемлемый материал?

Авторское право:

Доступные форматы

Riesgos

Загружено:

Авторское право:

Доступные форматы

GUA PARA LA INCORPORACIN DE LA VARIABLE RIESGO EN LA GESTIN INTEGRAL DE NUEVOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

INCORPORANDO UNA VISIN DE REDUCCIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA FRENTE A EVENTOS NATURALES EN EL ECUADOR

INCORPORANDO UNA VISIN DE REDUCCIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

INCORPORANDO UNA VISIN DE REDUCCIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

GESTIN DEL RIESGO Y MANEJO DE DESASTRES. CONCEPTOS FUNDAMENTALES ..... 111

INCORPORANDO UNA VISIN DE REDUCCIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA FRENTE A EVENTOS NATURALES EN EL ECUADOR

INCORPORANDO UNA VISIN DE REDUCCIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

INCORPORANDO UNA VISIN DE REDUCCIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA FRENTE A EVENTOS NATURALES EN EL ECUADOR

LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA FRENTE A EVENTOS NATURALES EN EL ECUADOR

INCORPORANDO UNA VISIN DE REDUCCIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA FRENTE A EVENTOS NATURALES EN EL ECUADOR

10. Degradacin de los recursos naturales y de reas protegidas.

INCORPORANDO UNA VISIN DE REDUCCIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

Decreto Ejecutivo No. 1046-A de Abril de 2008 para la creacin de la STGR

NUEVA ORGANIZACIN PARA LA GESTIN DEL RIESGO EN EL ECUADOR

NUEVA ORGANIZACIN PARA LA GESTIN DEL RIESGO EN EL ECUADOR

INCORPORANDO UNA VISIN DE REDUCCIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

NUEVA ORGANIZACIN PARA LA GESTIN DEL RIESGO EN EL ECUADOR

INCORPORANDO UNA VISIN DE REDUCCIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

Estado del proyecto

Etapa del ciclo de vida del proyecto Idea

Perfil Pre-factibilidad Factibilidad

Diseo Ejecucin (construccin) Operacin y mantenimiento

INCORPORANDO UNA VISIN DE REDUCCIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

3.2. Ciclo 1 de Proyectos o Fase de Estudios

INCORPORANDO UNA VISIN DE REDUCCIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

National Disaster Coordinating Council, NDCC, Filipinas, 2006 SENPLADES, 2008

INCORPORANDO UNA VISIN DE REDUCCIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

INCORPORANDO UNA VISIN DE REDUCCIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

Qu efectos tiene la ocurrencia de cada amenaza sobre el proyecto

INCORPORANDO UNA VISIN DE REDUCCIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

INCORPORANDO UNA VISIN DE REDUCCIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

INCORPORANDO UNA VISIN DE REDUCCIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

3.2.3. Importancia de la Fiscalizacin de Estudios y Manual de Procedimientos Institucional

INCORPORANDO UNA VISIN DE REDUCCIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

Lista de verificacin de actividades a realizarse en la fase de estudios de un proyecto

INCORPORANDO UNA VISIN DE REDUCCIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

INCORPORANDO UNA VISIN DE REDUCCIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

INCORPORANDO UNA VISIN DE REDUCCIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

INCORPORANDO UNA VISIN DE REDUCCIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

INCORPORANDO UNA VISIN DE REDUCCIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

INCORPORANDO UNA VISIN DE REDUCCIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

3.3.2. Aspectos Financieros Relacionados con aa Variable Riesgo: Presupuesto y Contingencias

INCORPORANDO UNA VISIN DE REDUCCIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

Lista de verificacin de actividades a realizarse en la fase de formulacin de trminos de referencia y contratacin

INCORPORANDO UNA VISIN DE REDUCCIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

INCORPORANDO UNA VISIN DE REDUCCIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

3.4. Gestin del Riesgo en el Ciclo 3 de Proyectos: Ejecucin

INCORPORANDO UNA VISIN DE REDUCCIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

3.4.2. Cumplimiento de Especificaciones

INCORPORANDO UNA VISIN DE REDUCCIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

INCORPORANDO UNA VISIN DE REDUCCIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

INCORPORANDO UNA VISIN DE REDUCCIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

Lista de verificacin de actividades a realizarse en la fase de ejecucin de proyecto

INCORPORANDO UNA VISIN DE REDUCCIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

3.5. Gestin del Riesgo en el Ciclo 4 de Proyectos: Operacin y Mantenimiento de la Obra

INCORPORANDO UNA VISIN DE REDUCCIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

INCORPORANDO UNA VISIN DE REDUCCIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA

3.5.2. Deteccin Temprana de Amenazas y Vulnerabilidades en Fases de Operacin

INCORPORANDO UNA VISIN DE REDUCCIN DEL RIESGO EN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA