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ISSN 1519-4612

Universidade Federal Fluminense

TEXTOS PARA DISCUSSO UFF/ECONOMIA


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Fiscal: uma anlise das finanas pblicas estaduais no governo Ana Paula Mawad* e Viviane TD 206 Outubro/2006
* Mestre em Economia pela UFF E-mail: anamawad@uol.com.br ** Professora do Departamento de Economia- UFF E-mail: viviane.luporini@terra.com.br

Da Estruturao ao Equilbrio

FHC

Luporini**

Economia Texto para Discusso 206

DA ESTRUTURAO AO EQUILBRIO FISCAL: UMA ANLISE DAS FINANAS PBLICAS ESTADUAIS NO GOVERNO FHC

Resumo: Este artigo analisa os principais determinantes das necessidades de financiamento dos Estados brasileiros durante o perodo de 1995 a 2000, examinando o papel desempenhado pelo programa de refinanciamento de dvidas estaduais ao amparo da Lei n 9.496/97. Utilizando-se dados em painel das finanas pblicas estaduais, verificou-se que os Estados que aderiram ao programa tiveram uma reduo significativa, da ordem de 0.57%, na relao necessidade de financiamento/PIB quando comparados a Estados que no aderiram. Verificou-se ainda que, apesar dos efeitos benficos da renegociao, as condies macroeconmicas, em particular as elevadas taxas de juros reais praticadas no perodo, tiveram um efeito preponderante nas finanas pblicas estaduais, afetando negativamente suas necessidades de financiamento. Palavras-chave: Endividamento Estadual, consolidao fiscal; Brasil Classificao JEL: H74

Abstract: This paper analyses the borrowing requirements of the Brazilian state governments during 1995 through 2000, particularly the role played by the program of local debt renegotiation implemented by the federal government under the Law 9.496/97. Using a panel data set on the determinants of the local governments borrowing requirements, the results indicated a reduction of about 0.57 percent in the borrowing requirements/GDP ratio for the participating States. Moreover, the results seemed to evidence the important role of the macroeconomic environment, particularly the adverse effect of high real interest rates experienced during this period, on the State finances. Keywords: State level debt; fiscal consolidation; Brazil JEL Classification: H74

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DA ESTRUTURAO AO EQUILBRIO FISCAL: UMA ANLISE DAS FINANAS PBLICAS ESTADUAIS NO GOVERNO FHC Ana Paula Mawad e Viviane Luporini 1. INTRODUO A situao fiscal e financeira dos governos locais, e em particular dos Estados devedores, tem sido uma importante fonte de preocupao para o gerenciamento do equilbrio fiscal do setor pblico, principalmente aps a estabilizao econmica alcanada pelo Plano Real em 1994. At ento, as altas taxas de inflao eram utilizadas como aliada ao equilbrio das contas pblicas e dificultava a anlise da efetiva situao fiscal dos Estados. Embora com o auxlio dos ndices de preos para converter valores nominais em reais, as estatsticas eram prejudicadas, a comear com o oramento pblico, cuja lei deve ser sancionada antes do incio do exerccio em questo e, por sua vez, os valores dos balanos publicados at quatro meses aps o final do exerccio. O acompanhamento da situao fiscal dos entes da federao era praticamente invivel e apenas com o incio do processo de estabilizao que se tornou possvel conhecer melhor as contas pblicas dos Estados e principais Municpios brasileiros. Dentre as principais categorias do estoque de dvidas dos Estados, a dvida mobiliria interna dos governos estaduais era a parcela que mais preocupava as autoridades devido ao seu montante, o qual representava, j em 1995, mais de 50% do endividamento total dos governos locais. Essa dvida, considerada a preos constantes de Dezembro de 1995, praticamente dobrou entre 1992 e 1995 de R$ 21307 milhes para R$ 39512 milhes. Alm disso, no somente o montante, mas tambm as taxas de crescimento dessa dvida sofreram elevao durante o mesmo perodo: 10.2 por cento entre 1992 e 1993, 17.3 por cento entre 1993-94 e 27.4 por cento entre 1994-95 [Relatrio do Banco Central, 1995]. As principais razes do crescimento acentuado registrado em 1995 se encontram na dificuldade de gerao de supervits fiscais e na elevao das taxas de juros resultante da poltica monetria restritiva implementada pelo Banco Central. Um outro fator foi a interpretao dada Emenda Constitucional No. 3/93 que limitava a colocao adicional de ttulos exclusivamente para a rolagem do principal devidamente atualizado da dvida e de precatrios judiciais. O valor atualizado da dvida foi interpretado como a correo nominal dos ttulos pela taxa do ovenight, possibilitando assim no s a rolagem do principal da dvida, como previa a Emenda, mas tambm dos juros reais, uma vez que grande parte dos ttulos estaduais eram indexados. As dvidas dos Estados eram, em grande parte, garantidas pelos respectivos bancos estaduais, os quais sofreram grande fragilizao financeira com o crescimento desordenado do endividamento. At 1994, os emprstimos junto aos bancos estaduais representaram uma importante fonte de endividamento dos Estados. As dvidas contratuais dos governos estaduais foram, em grande parte, tambm renegociadas e reestruturadas junto ao governo federal. Em 1989, o governo federal autorizou o Banco do Brasil a refinanciar as dvidas dos governos estaduais referentes aos emprstimosponte (Aviso MF-30) para que honrassem emprstimos externos (Lei 7976/89). Em 1993, o governo federal refinanciou os saldos devedores de emprstimos obtidos at 31/09/1991 junto a instituies financeiras federais, entre elas o Banco Nacional de Habitao, o Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano e o Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (Lei 8727/93).

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Finalmente, a parcela do endividamento estadual referente s dvidas flutuantes no era desprezvel. Em 1995, a dvida flutuante representava 25% da dvida do estado de So Paulo, 15% do Rio de Janeiro e 7% do estado de Minas Gerais [Dillinger, 1995; Almeida, 1996]. Ainda no ano de 1994, muitos governadores concederam reajustes salariais em percentuais tpicos do perodo inflacionrio, seja para repor perdas do perodo anterior ou mesmo por resqucios de comportamento do perodo anterior. O caso mais conhecido nessa poca foi o aumento mdio de 40% concedido pelo Governador de Pernambuco a seus funcionrios em 1994, um dos fatos responsveis pelo desequilbrio nas contas pblicas desse Estado at os dias atuais. Ao final de 1994, quando esses desequilbrios vieram tona com o encerramento do exerccio em todos os Estados, despesas correntes, como a folha de pagamentos e os juros da dvida deixaram de ser pagos em vrios Estados. A deteriorao fiscal dos Estados brasileiros passou a ser um notrio complicador para o processo de estabilizao econmica a que estava engajado o Governo Federal. Nessa poca, dados alarmantes passaram a ser conhecidos pela federao, como o comprometimento de 105% da receita corrente do Estado de Alagoas com despesa de pessoal1 e os dficits primrios dos Estados do Rio de Janeiro e Minas Gerais que superavam R$ 1 bilho/ano. Acrescente-se ainda ao desequilbrio fiscal das administraes estaduais e ao crescimento exponencial da dvida mobiliria a explicitao dos passivos a descoberto de diversos bancos pblicos estaduais (Dillinger, 1995). diante desse quadro que o programa de reestruturao e ajuste fiscal dos Estados proposto pelo Governo Fernando Henrique Cardoso e institudo pela Lei n 9.496, de 11 de setembro de 1997, inserindo-se nas medidas de estabilizao e consolidao fiscal adotadas como prioridade pelo governo. O programa proposto para os Estados consistiu basicamente na assuno e refinanciamento das dvidas desses entes da federao, que juntos somavam cerca de R$ 100 bilhes, a preos das datas de assinatura dos contratos entre 1997 e 1998. Esse artigo tem como objetivo analisar os principais determinantes das necessidades de financiamento dos Estados brasileiros durante o perodo de 1995 a 2000, examinando o papel desempenhado pelo programa de refinanciamento de dvidas estaduais ao amparo da Lei n 9.496/97. Especificamente, utilizando-se dados em painel, objetiva-se verificar a hiptese de que o servio de dvidas um determinante estatisticamente significativo das necessidades de financiamento dos Estados brasileiros e que o refinanciamento de dvidas estaduais no mbito do programa de renegociao foi capaz de conter o crescimento acelerado do servio da dvida, contribuindo para a reduo da necessidade de financiamento dos Estados nos ltimos anos. O artigo est organizado da seguinte forma. A Seo 2 apresenta o programa de refinanciamento das dvidas estaduais adotado no governo FHC; na Seo 3, os dados e principais indicadores utilizados so apresentados e analisados; a Seo 4 apresenta os resultados economtricos obtidos e a Seo 5 conclui.

A essa poca estava em vigor a Lei Complementar n 82/95, conhecida como Lei Camata, que limitava a despesa de pessoal da Unio, Estados e Municpios a 60% da receita corrente lquida (receita corrente menos transferncias constitucionais).

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2. O REFINANCIAMENT DA DVIDA DOS ESTADOS NO GOVERNO FHC Em 1997, o governo FHC encaminhou ao Congresso Nacional uma projeto de lei para refinanciamento, reestruturao e ajuste fiscal de Estados. A lei foi aprovada e sancionada, como Lei n 9.496 em setembro de 1997. Em linhas gerais, a Lei autorizou o Governo Federal a assumir e refinanciar as principais dvidas dos Estados e do Distrito Federal (dvida mobiliria, operaes ARO e oriundas do Voto CMN 162/95, alm de outras dvidas contratuais junto a instituies financeiras federais). As condies para a assuno e refinanciamento dessas dvidas esto resumidas a seguir: 1. Assinatura de protocolo de intenes de comum acordo entre o Governo Federal e o Estado2; 2. Assuno da dvida autorizada por Resoluo do Senado Federal e refinanciamento de 80% do total, sendo os 20% restantes pagos at 30 de novembro de 1998, com recursos de alienao de ativos3; 3. Pagamento do refinanciamento no prazo de 30 anos, com juros de 6,17% ao ano e atualizao monetria pelo IGP-DI, com comprometimento mximo de 13% da Receita Lquida Real4; 4. Aps os 30 anos, eventual saldo devedor resultado da diferena entre o clculo da prestao e o limite mximo de 13% da RLR poder ser refinanciado em mais 10 anos; 5. Assinatura de contrato entre a Unio e o ente da federao, onde so estabelecidas todas as condies financeiras da negociao, bem como oferecimento das garantias e condies de punio em caso de inadimplncia; e 6. Estabelecimento de um programa de ajuste fiscal acordado entre o Estado e a Unio, com estabecelimento de metas quanto a: i) reduo do endividamento (relao dvida/rlr); ii) trajetria de equilbrio para o resultado primrio; iii) reduo do comprometimento da receita corrente lquida com despesa de pessoal; iv) compromisso para crescimento das receitas de arrecadao prpria; v) gerao de recursos por alienao de ativos; e vi) limites para a despesa com investimentos. O programa de Ajuste Fiscal parte integrante do contrato e as metas so avaliadas e revistas ano a ano, at a liquidao total do contrato. A partir dessas condies estabelecidas na Lei 9.496/97, o Governo Federal deu incio maior assuno e refinanciamento de dvidas estaduais j realizada. A partir de meados de 1997 os Estados comearam a aderir ao refinanciamento e ao programa de ajuste fiscal, sendo os primeiros os Estados de So Paulo, Cear e Mato Grosso. Apenas os Estados de Amap e Tocantins no aderiram ao refinanciamento da Lei 9.496, por suas dvidas no serem expressivas. O valor total do refinanciamento a preos das datas de assinatura dos contratos (entre 1997 e 1998) foi da ordem de R$ 100,5 bilhes, dos quais R$ 50,4 bilhes foram do Estado de So Paulo, R$ 18,5 bilhes do Rio de Janeiro e R$ 11,8 bilhes do Estado de Minas Gerais (Resolues do Senado Federal Autoritativas do Refinanciamento da Lei no. 9.496/97). Nesse montante no esto includos os valores da assuno das dvidas dos bancos estaduais, cuja
As menes aos Estados incluem o Distrito Federal para fins de refinanciamento de dvidas. Os 20% do refinanciamento eram inscritos numa conta-grfica para serem pagos em data especfica. A data de 30 de novembro de 1998 foi postergada por aditivos contratuais, devido a atrasos no processo de privatizao das empresas cujos recursos eram definidos contratualmente para pagamento da conta-grfica. 4 A receita lquida real utilizada para pagamento dessa renegociao a mesma definida pela Resoluo n 69 do Senado Federal, apenas no considerando mais a correo monetria da receita.
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negociao foi separada, embora seus valores tenham sido incorporados renegociao da Lei n 9.496 para efeito de pagamento nas mesmas condies financeiras. No esto includos tambm os recursos refinanciados pela Unio para pagamento de ttulos emitidos pelos Estados para pagamento de precatrios judiciais, com essa negociao tendo ocorrido apenas em 2000. Deste valor assumido pela Unio, parcela significativa referia-se dvida mobiliria dos Estados e, considerando que os ttulos estaduais para serem aceitos no mercado eram oferecidas a juros ainda mais elevados do que os j elevados juros pagos pelo ttulos federais, h um custo financeiro implcito para a Unio, uma vez que assumiu dvidas a taxas de juros superiores taxa SELIC e receber esses recursos a juros de 6,17% ao ano. Alm desse diferencial de juros entre dvida assumida e crdito a receber dos Estados, ressalte-se ainda a necessidade de emisso de ttulos pblicos federais para financiar a assuno dessas dvidas. Assim, alm do subsdio inicial da negociao, os impactos para as finanas federais incluem ainda o aumento da dvida pblica interna federal. Conforme j citado acima, a renegociao da Lei n 9.496/97 inclui como condio necessria assuno a formalizao de um programa de ajuste fiscal acordado individualmente com cada Estado, a partir de uma anlise de diagnstico realizada em conjunto entre tcnicos do Tesouro Nacional e dos Estados. O programa estabelece metas bsicas e prev adoo de medidas a cada ano que visem enfrentar problemas de desequilbrio estrutural nas finanas estaduais, a proposta de ajuste gradual, em que se privilegia a observncia de uma trajetria de equilbrio vivel. A instituio do programa de ajuste fiscal foi uma inovao em relao aos refinanciamentos anteriores e objetiva evitar novas possveis fontes de endividamento estadual, oriundas de descompassos entre receitas e despesas estaduais [Lopreato, 1992; Almeida, 1996; Dillinger, 1997]. A preocupao objetivava reduzir as possibilidades de novos refinanciamentos no futuro, o que, alis, tornou-se proibido a partir da Lei Complementar n 101/00, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal.

3. O PAPEL DA ESTRUTURAO NO EQUILBRIO DAS FINANAS PBLICAS ESTADUAIS O objetivo desta seo verificar empiricamente em que medida o refinanciamento de dvidas estaduais ao amparo da Lei n 9.496/97 possibilitou efetiva estruturao dessas dvidas, deixando de representar um entrave ao processo de equilbrio nas finanas pblicas estaduais. Nesse sentido, discute-se a estruturao das dvidas estaduais a partir do seu gerenciamento, avaliada pelo fluxo de servio que esses dbitos geram anualmente e em que medida esses gastos oneram a necessidade de financiamento dos Estados brasileiros. A hiptese de estruturao testada a partir do estudo dos determinantes da necessidade de financiamento dos Estados, tendo em vista identificar a sua relao com o servio de dvidas custeado anualmente pelos governos estaduais, antes e depois da renegociao desses dbitos junto Unio. A anlise concentra-se, portanto, no fluxo de receitas e despesas integrantes da necessidade de financiamento, verificando se houve reduo no comprometimento das receitas estaduais com o fluxo de despesas geradas anualmente a partir dos servios dessas dvidas.

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Para fins deste estudo, entende-se como necessidade de financiamento dos Estados o resultado do confronto entre receitas e despesas no financeiras, acrescido do servio da dvida, apurado pelo conceito acima da linha, ou seja, a partir de como o resultado gerado.

3.1. A Base de Dados Os dados utilizados so os de receitas e despesas anuais dos Estados no perodo de 1995 a 2000, constantes nos demonstrativos de execuo oramentria integrantes dos Balanos Gerais individualizados de cada Estado. As receitas so apuradas pelo conceito de caixa, quando efetivamente realizadas; e as despesas, pelo de competncia, quando geradas, conforme determina a Lei n 4.320/64. Alm desses, utiliza-se o Produto Interno Bruto - PIB de cada Estado, a preos de mercado corrente, apurado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE, para o perodo de 1995 a 2000. 5 Os dados de execuo oramentria permitiram a apurao da receita corrente lquida (RCL) dos Estados para cada ano da srie. Convm destacar que, na ausncia de dados mensais de execuo oramentria, essa receita foi calculada anualmente para cada Estado como a receita corrente deduzida das transferncias constitucionais a Municpios. A partir dos dados de execuo oramentria dos Estados no perodo de 1995 a 2000, da RCL apurada para cada ano da srie e do PIB calculado pelo IBGE, construram-se os seguintes indicadores:

NFE : Necessidade de financiamento do Estado em relao ao seu Produto Interno PIB Bruto, onde NFE representa a diferena entre os gastos no-financeiros e as receitas nofinanceiras, acrescida de amortizaes, juros e demais encargos financeiros;
a) b)

DP : RCL

Despesa com pessoal em relao a Receita Corrente Lquida;

SERV : Despesa com servios de dvidas (juros, encargos e amortizaes) em Relao a RCL Receita Corrente Lquida;
c) d)

INV : RCL

Despesa com investimento no sentido amplo, inclusive inverses financeiras.

A utilizao de indicadores tem por objetivo padronizar as variveis a serem utilizadas no modelo economtrico, no sentido de tornar essas informaes observadas para todos os Estados comparveis entre si.

O Estado de Tocantins foi excludo da base de dados por no ter aderido ao refinanciamento de dvidas ao amparo da Lei 9.496/97.

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3.2. Estatstica Descritiva e Anlise das Variveis a) Necessidade de financiamento do Estado em relao ao seu Produto Interno Bruto A partir da evoluo temporal desse indicador e da comparao de sua disperso entre os diversos Estados da Federao no incio e final do perodo de anlise, verificou-se uma reduo em sua amplitute. Em 1995, a Necessidade de Financiamento do Estado em relao a seu PIB situava-se no intervalo de [-0,4 , 9,9], passando para [-4,1 , 5,0] do PIB em 2000, o que indica uma trajetria de convergncia ao ajuste fiscal. Em praticamente todos os Estados houve reduo na necessidade de financiamento. Em 1995, a necessidade de financiamento foi positiva com mdia de 2,9%, chegando a atingir 9,9% do PIB no Acre. Apenas o Estado do Maranho apresentava equilbrio em suas contas. Nos dois anos que se seguiram, houve reduo na necessidade de financiamento na maioria dos Estados e as mdias reduziram para 2,2% e 2,1% do PIB respectivamente. Alguns Estados, inclusive, j comearam a obter supervit em suas contas, como Amap e Amazonas. Em relao ao Estado de Alagoas, a necessidade de financiamento negativa (ou supervit) registrada em 1997, a partir dos dados de Balano, no representa adequadamente a realidade. Naquele ano, o Estado passou por uma grave crise fiscal, no tendo recursos inclusive para pagamento da despesa de pessoal. Ao todo, o governo estadual deixou de pagar onze folhas de pagamento no ano de 1997, algumas nem sequer inscritas no item restos a pagar, e esses dbitos s foram quitados gradualmente nos anos seguintes. Alm dessas dificuldades no registro das informaes contbeis no primeiro trinio da srie, a anlise da necessidade de financiamento do Estado de Alagoas apresenta dinmica distinta dos demais Estados. No ano de 1998, indentificou-se um acrscimo expressivo na necessidade de financiamento dos Estados, quando o dficit atingiu em mdia 3,1% do PIB, com destaque para o Rio Grande do Norte (9,1%), Sergipe (8,6%) e Bahia (7,0%). O aumento dos gastos com investimento naquele ano explica em grande parte o aumento do dficit. O ano de 1998, entretanto, foi um ano atpico para as finanas pblicas estaduais. Alm de ter sido um ano de disputas eleitorais, quando h maior presso para aumento nos gastos pblicos, coincidiu com o incio das privatizaes estaduais, principalmente das companhias energticas. A utilizao das receitas de alienao de ativos geradas nesse perodo provocou um aumento atpico nas despesas pblicas que no poderiam ser custeadas com as receitas correntes daquele ano, registrando expressivo acrscimo na necessidade de financiamento. Tal situao ocorre porque a receita de privatizao no compe o clculo da necessidade de financiamento, entretanto algumas das despesas realizadas com esses recursos so computadas por esse resultado, como os investimentos. Nesse sentido, constata-se uma situao atpica em 1998. Houve aumento na necessidade de financiamento de alguns Estados, sem que representasse necessariamente desequilbrio fiscal, j que contavam com uma fonte de financiamento extraordinria para essas despesas. Por fim, nos anos de 1999 e principalmente de 2000 houve expressiva reduo na necessidade de financiamento dos Estados. Em 1999, a mdia dos dficits foi de 1,5% do PIB, enquanto que em 2000 essa relao baixou para 0,7% do PIB, em mdia. Dentre as principais explicaes para essa evoluo, destaca-se o bom desempenho das receitas estaduais e a

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substancial reduo no servio de dvidas, proporcionada pelo refinanciamento de dvidas. Esses avanos foram significativos, chegando a compensar o nvel de investimentos elevado mantido ainda durante o binio 1999-2000, bem como os gastos com pessoal, que, dada a sua rigidez, permaneceram comprometendo mais de 55% da RCL, em mdia, no perodo. Em resumo, no que tange necessidade de financiamento como proporo do PIB, observa-se a partir desse indicador uma trajetria de reduo do desequilbrio nas finanas estaduais na maioria dos Estados durante o perodo em questo.

b) Despesa pessoal em relao a Receita Corrente Lquida A anlise do indicador que mede o comprometimento da Receita Corrente Lquida com a despesa de pessoal a de maior complexidade, por duas ordens de fatores: precariedade das informaes contbeis sobre a despesa de pessoal e trajetrias dspares da Despesa Pessoal e da Receita Corrente Lquida. Os dados sobre a despesa de pessoal dos Estados extrados a partir dos Balanos indicam a existncia de problemas ou divergncias na contabilizao ao longo dos anos. Embora esses gastos sejam de natureza continuada, o seu registro pode sofrer tratamentos contbeis diversos, que terminam por dificultar a anlise. Dentre os problemas mais comuns, pode-se citar: i) contabilizao das despesas de pessoal da administrao indireta, que por vezes aparecem nos demonstrativos de execuo oramentria como transferncias administrao indireta, juntamente com demais despesas correntes, dificultando seu isolamento; ii) despesa com inativos e pensionistas pode no aparecer no balano da administrao direta por ser registrada nos institutos ou fundos de previdncia, embora custeadas pelo tesouro estadual; e iii) contabilizao dos restos a pagar da despesa de pessoal, se porventura no h a efetiva incluso dessa despesa na folha de pagamentos, prtica comum quando h atrasos relativos ao salrio de dezembro, dcimo-terceiro ou frias (despesas de competncia de um exerccio cujo desembolso ocorre em exerccios seguintes podem equivocadamente no ser contabilizadas no exerccio devido), por no ter ocorrido o desembolso. Diante dessas dificuldades, a anlise da trajetria da despesa de pessoal dos Estados pode ficar prejudicada quando se pretende identificar os motivos de variaes acentuadas nessa despesa de natureza essencialmente rgida ao longo dos anos. Nesse sentido, torna-se prudente observar mudanas acentuadas nessa varivel como passveis de incorreo, antes de concluir precipitadamente pela ocorrncia de aumento expressivo dessa despesa em um determinado ano, ou corte generalizado desses gastos, dado que institucionalmente no se pode aceitar variaes dessa ordem em uma despesa definida por contrato de trabalho. No que tange ao comportamento da receita corrente lquida, observa-se crescimento real contnuo a partir de 1996, com melhoria na arrecadao de ICMS, principal tributo estadual,

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bem como aumento das transferncias federais obrigatrias resultantes do crescimento da arrecadao federal do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados. Alm dessa melhoria efetiva, somam-se as vultosas receitas financeiras auferidas pelos Estados com a aplicao no mercado financeiro dos recursos oriundos da privatizao, at o seu efetivo desembolso. Comparando os crescimentos da Despesa de Pessoal com o da Receita Corrente Lquida, verifica-se que esses gastos aumentaram durante todo o perodo de anlise, entretanto o aumento da receita mais que compensou a expanso da despesa de pessoal, ocasionando a melhora do indicador observada a partir de 1997 na maioria dos Estados. Em termos de composio da Despesa Total, os gastos de pessoal ocupam a maior parcela, 62,6% em mdia no perodo de 1995 a 2000, no agregado dos Estados, no se verificando grandes oscilaes ao longo dos anos. Portanto, embora se identifique que a situao fiscal dos Estados melhorou no perodo, com a reduo na necessidade de financiamento, no se pode atribuir essa melhora ao controle na despesa de pessoal, pois esses gastos continuaram a representar mais de 60% da Despesa Total. A melhora nesse indicador pode ser explicada pelo aumento da arrecadao a taxas maiores do que o crescimento da folha de pagamentos no perodo. Mesmo com o bom crescimento na receita, alguns Estados ainda apresentaram comprometimento elevado da receita corrente lquida com despesa de pessoal em 2000, podendo-se citar: Rio de Janeiro (85,1%), Minas Gerais (73,2%), Rio Grande do Sul (69,9%) e Distrito Federal (68,2%). Alguns Estados, no entanto, conseguiram efetivamente reduzir essa relao, comparando-se 1995 e 2000: Esprito Santo (de 67,4% para 55,4%), Mato Grosso (de 77,4% para 56,5%), Piau (de 83,3% para 60,8%) e Rondnia (de 87,1% para 58,9%). Da breve anlise acima sobre a Despesa de Pessoal, torna-se perceptvel a importncia desse gasto na composio da necessidade de financiamento dos Estados, o grau de rigidez dessa despesa e a dificuldade de reduzi-la a nveis compatveis com o equilbrio nas finanas pblicas. Diante dessas constataes, pode-se afirmar que os governos estaduais tm conseguido reduzir sua necessidade de financiamento a partir de outras alternativas de ajuste, como o crescimento das receitas verificado nos ltimos anos e a reduo do servio de dvidas, tratado a seguir.

c) Servio de dvidas em relao Receita Corrente Lquida A partir da anlise do servio de dvidas em relao RCL, verifica-se que no trinio de 1995 a 1997 essa despesa atingiu patamares alarmantes em muitos Estados. Diferentemente dos demais indicadores, que apresentaram comportamento similar para a maioria dos Estados, no primeiro trinio da srie o que se constata que o elevado comprometimento da RCL com servio de dvidas ocorreu em parte dos Estados, entretanto para outros essa despesa no chegou a comprometer o equilbrio nas contas pblicas. O ano de 1997 foi particularmente o de maior comprometimento da RCL com servio de dvidas. Houve de fato acelerao nesses gastos para muitos Estados, embora o comprometimento mdio tenha sido at um pouco menor do que em 1996, passando de 15,5% para 15,4% no perodo. O fator determinante da acelerao constatada em 1997 foi o crescimento da dvida mobiliria, devido s elevadas taxas de juros praticadas no perodo, que aumentaram o servio dessa dvida que vinha sendo administrada pelos Estados, com emisso

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de novos ttulos para resgate dos antigos em seus vencimentos, incorporando, dessa forma, os juros ao principal. O fato de dezesseis Estados possurem dvida mobiliria, e o restante no, explica o comportamento distinto para essa despesa no perodo. Aqueles Estados que possuam dvida mobiliria que experimentaram crescimento nessa despesa, enquanto que os Estados que no detinham dvida mobiliria no sofreram elevao nos servios de dvidas ocasionada pela alta dos juros praticados no perodo. As emisses de nova dvida mobiliria j no eram permitidas desde 1993, exceto com a finalidade especfica de custear o pagamento de precatrios judiciais. Nesse sentido, considerando que apenas os Estados de Alagoas, Pernambuco e Santa Catarina emitiram novos ttulos, apoiados na exceo permitida pela Lei, pode-se afirmar que o aumento no servio de dvidas foi principalmente devido elevao das taxas de juros remuneratrias das Letras Financeiras dos Tesouros Estaduais - LFTEs. Em geral, as taxas de juros dos ttulos estaduais eram superiores s dos ttulos federais, devido a uma espcie de spread sobre a taxa Selic, subjetivamente avaliada pelos credores6. Convm destacar que a substancial elevao no servio de dvidas dos Estados possuidores de dvida mobiliria verificada pelo conceito de despesa por competncia, conforme determina a legislao brasileira e de acordo com o critrio de apurao de despesas utilizado nesta anlise. No critrio caixa para apurao das despesas, entretanto, o aumento do servio de dvidas contabilizado pelos Estados no representa comprometimento maior de desembolso, uma vez que eram emitidas novas LFTEs para pagamento dos ttulos nos seus vencimentos. Nesse sentido, as novas emisses so contabilizadas nos Balanos como receitas de operao de crdito e o resgate dos ttulos registrado como despesa de amortizao, sem haver efetivo desembolso e reduo do principal da dvida, haja vista que a reduo pelo resgate passa a ser incua quando financiada pela emisso de novos ttulos. Dentre os Estados com maior comprometimento da RCL, tomando-se o ano de 1997 como crtico para a anlise, encontram-se Minas Gerais (50,6%), Rio de Janeiro (46,7%), Rio Grande do Sul (33,3%), Santa Catarina (29,0%) e Sergipe (25,1%), todos possuidores de dvida mobiliria quela poca, enquanto em outros Estados que no detm dvida mobiliria, essa relao manteve-se relativamente estvel no perodo, como o caso do Maranho (16,4%). No trinio seguinte, 1998 a 2000, o que se observa a convergncia de reduo do comprometimento da RCL com esses gastos em todos os Estados, medida que os contratos de assuno e refinanciamento de dvidas dos Estados junto Unio entraram em vigor.

d) Despesa com Investimento no sentido amplo, inclusive inverses financeiras, em relao sua RCL As despesas com investimentos comearam a ser retomadas pelos Estados em 1997, atingindo seu pice em 1998. Em 1997, o nvel de investimento mdio foi de 13,7% da RCL, passando para 21,8% em 1998 e voltando para 13,0% em 1999. Em 2000, essa despesa voltou a crescer, representando em mdia 14,6% da RCL. Conforme j discutido no incio desta seo, o aumento nos investimentos est intimamente vinculado s receitas de privatizao auferidas a partir de 1997, uma vez que em todos os Estados que realizaram privatizaes ocorreu aumento
Embora no se disponha de informaes consolidadas para mensurar esse impacto, pode-se utilizar como boa aproximao a SELIC, em virtude de grande parte dos ttulos estaduais estar em poder do Banco Central no incio da dcada de 90.
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nos investimentos e, ainda, identificam-se aqueles que no privatizaram no perodo e no conseguiram expandir seu nvel de investimentos, como o caso do Piau. Essa relao pode ser reforada ainda com a anlise da evoluo dessa despesa em cada Estado. Em alguns, percebe-se que o crescimento dos investimentos iniciou-se mais tarde, como o caso do Estado de Pernambuco. Nesse Estado a privatizao de sua companhia energtica, CELPE, ocorreu apenas em 2000 e nesse mesmo ano que se assiste retomada dos investimentos, passando essa despesa de 7,5% em 1999 para 21,3% da Receita Corrente Lquida. Em termos gerais, ocorreu melhora no nvel de investimentos pblicos no perodo de 1995 a 2000, impulsionada pelas receitas de privatizao ocorridas principalmente no trinio 1997-1999, bem como pela melhora na situao fiscal dos Estados a partir de 1999, tornando possvel canalizar recursos para investimentos. Considerando que os investimentos em geral so percebidos pelo gestor pblico como varivel de ajuste, passvel de ser reduzida, a conteno de despesas rgidas como folha de pagamentos e servio de dvidas, pode explicar o aumento nos investimentos. Silva (2002), aps estimar modelo economtrico que relaciona o grau de endividamento dos Estados com os gastos com investimentos, dentre outros, conclui: possvel afirmar que os Estados menos endividados so aqueles que esto efetivamente conseguindo disponibilizar recursos para investimentos (p.103). Convm destacar, entretanto, que a dificuldade em dissociar os investimentos que foram realizados com receitas de privatizao dos demais impede que, no perodo estudado, se conclua que a reduo nas despesas com servio de dvidas propiciadas pelo refinanciamento ao amparo da Lei n. 9.496/97, ou a reduo no comprometimento da receita corrente lquida com despesa de pessoal possam efetivamente ter possibilitado o aumento nos investimentos pblicos. Na maioria dos Estados ocorreu aumento no nvel de investimentos pblicos, mesmo que esses gastos ainda sejam baixos, como o caso de Minas Gerais, que investiu apenas 3% da sua RCL em 1995 e em 2000 essa relao havia triplicado, passando para 9% da RCL, ainda baixa e bem inferior mdia de 14,6% de todos os Estados no ano de 2000. Alguns Estados, entretanto, no conseguiram alavancar seu nvel de investimentos no perodo, podendo ser citado o Estado do Piau, que em 1995 investiu 7,3% de sua RCL e em 2000 essa relao foi ainda menor: 6,3% da RCL. Esse indicador parece ser explicativo para a trajetria da necessidade de financiamento dos Estados no perodo em questo. O aumento das despesas em investimentos no ano de 1998 responde em parte pelo crescimento na necessidade de financiamento no mesmo ano, uma vez que as receitas que em geral financiaram os investimentos no perodo no so computadas como redutoras da necessidade de financiamento, que so as alienaes de ativos e as operaes de crdito. 4. MODELO ESTIMADO E RESULTADOS A estrutura dos dados amostrais, contendo tanto dados em sries de tempo quanto em cross-section, sugere a estimao de um modelo em painel. O modelo geral estimado para a anlise dos determinantes da necessidade de financiamento dos Estados brasileiros para o perodo de 1995 a 2000 descrito pela equao abaixo:

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NFE DP Serv Inv = 1 + 2 + 3 + 4 REFit + v it , onde, PIB it PIB it PIB it PIB it i representa os Estados da Federao (AC, AL, AM, AP, BA, CE, DF, ES, GO, MA, MG, MS, MT, PA, PB, PE, PI, PR, RJ, RN, RO, RR, RS, SC, SE, SP) t representa os anos de anlise, 1995- 2000.

REF uma varivel qualitativa que assume o valor 1 se o Estado refinanciou suas dvidas ao amparo da Lei 9.496/97 a partir do ano em que assinou o contrato junto Unio at o final do primeiro semestre do ano t. Assume valor 0 se o Estado ainda no refinanciou suas dvidas ao amparo da Lei n 9.496/97 ou assinou o contrato a partir do segundo semestre do ano t
A varivel qualitativa Refinanciamento fundamental para testar a hiptese de que o refinanciamento de dvidas ocorrido ao amparo da Lei n 9.496/97 foi capaz de estruturar as dvidas estaduais, a partir da participao do servio de dvidas no total das receitas disponveis7, antes e aps o refinanciamento em questo. Convm destacar que, atravs da varivel independente (serv.div/rcl), possvel testar a hiptese de que a participao do servio de dvidas na receita foi ou no suavizada nos ltimos anos, entretanto a utilizao da varivel dummy busca qualificar se esse refinanciamento foi estatisticamente significativo para explicar uma reduo do servio de dvidas dos Estados, que se traduz em reduo da necessidade de financiamento desses entes. Os resultados so apresentados na Tabela abaixo. Como podemos observar na regresso (1), todas as variveis so estatisticamente significativas e possuem o sinal esperado, indicando que um aumento nas despesas, no servio do endividamento e nos gastos com investimento levam a incrementos nas necessidades de financiamento dos Estados. O sinal positivo dos coeficientes indica que a necessidade de financiamento dos Estados caminhou no mesmo sentido dessas variveis ao longo da segunda metade da dcada de 90. Ou seja, durante os perodos de maior desequilbrio financeiro, as despesas pessoais, com servio de dvidas e investimentos estiveram elevadas e, por sua vez, a reduo no valor dessas variveis proporcionalmente receita corrente lquida proporcionou uma queda na necessidade de financiamento dos Estados. Em particular, os resultados indicam que o aumento de 1 por cento nas despesas com pessoal e no servio de dvidas, ambos em proporo Receita Corrente Lquida leva, em mdia, a um incremento de aproximadamente 5.8% e 6.6% nas necessidades de financiamento dos Estados, respectivamente. O elevado coeficiente das despesas com investimento, como discutido anteriormente, deve resultar da utilizao das receitas de alienao de ativos (principalmente privatizaes) no computadas enquanto receitas mas como investimentos, gerando um aumento atpico das despesas com esse item no perodo analisado. A varivel qualitativa que capta a adeso ao refinanciamento de dvidas tambm significativa. O coeficiente negativo indica que a adeso ao programa de refinanciamento a partir de um determinado ano (quando essa varivel assume valor 1) resultou numa reduo mdia de 0.58% nas necessidades de financiamento/PIB dos Estados. Esse resultado fornece apoio hiptese inicial de trabalho, segundo a qual, o processo de renegociao de dvidas teria contribudo para o equilbrio fiscal dos Estados, reduzindo suas necessidades de financiamento.

Utiliza-se como proxi de receita disponvel a receita corrente lquida anual.

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Varivel Dependente: Necessidade de Financiamento/PIB


DP/RCL Serv/RCL Inv/RCL (1)
Sem Efeitos

Ref

d98

PIB

Const. -0.0413*
(-4.5585)

R-Ajust. 0.5700

0.0582* 0.0665* 0.1454* -0.0058*


(4.5873) (3.3014) (9.7930) (-2.1416)

(2)
Efeitos fixos

0.0856* 0.0606* 0.1579* -0.0057*


(5.1457) (2.5411) (9.7691) (-2.0084)

0.5952

(3)
Sem Efeitos

0.0594* 0.0633* 0.1375* -0.0072*


(4.6756) (3.1389) (8.7346) (-2.5540)

0.0058
(1.5760)

-0.0408*
(-4.4758)

0.5790

(4)
Efeitos Fixos

0.0868* 0.0575* 0.1476* -0.0071*


(5.2417) (2.4197) (8.4937) (-2.3819)

0.0057
(1.5577)

0.5997

(5)
Sem Efeitos

0.0598
(4.6744)

0.0664
(3.2896)

0.1434 -0.0049**
(9.5211) (-1.7077)

-0.0008
(-0.9634)

0.0350
(0.4359)

0.5737

(6)
Efeitos Fixos

0.0873* 0.0619* 0.1548*


(5.2153) (2.5923) (9.3845)

-0.0047
(-1.5464)

-0.0007
(-0.9411)

0.5948

(7)
Sem Efeitos

0.0560* 0.0683* 0.1355*


(4.4900) (3.4885) (9.2246)

-0.0010
(-0.3390)

0.0459* -0.0491*
(3.4511) (-5.3968)

0.6073

(8)
Efeitos Fixos

0.0805* 0.0654* 0.1460*


(4.9719) (2.8287) (9.0592)

-0.0013
(-0.4116)

0.0406*
(3.0704)

0.6206

Dados em painel, efeitos aleatrios (via GLS); efeitos fixos (via OLS) t- statistics entre parnteses; (*) Indica significncia a 5%; (**) Indica significncia a 10%

A Regresso (2) apresenta os resultados da estimao com efeitos fixos. Verifica-se que a incluso de variabilidade por Estado no altera significativamente os resultados apresentados anteriormente, embora contribua para um melhor ajuste na regresso. Os coeficientes so estatisticamente significativos a 5% e apresentam os sinais esperados. A varivel qualitativa que indica a adeso ao programa de refinanciamento confirma o resultado anterior, que os Estados que aderiram ao programa tiveram uma reduo mdia de aproximadamente 0.57% nas suas necessidades de financiamento/PIB. Como apontado anteriormente, o ano de 1998 identificou-se um acrscimo expressivo nas necessidades de financiamento dos Estados e pode ser considerado um ano atpico para as finanas estaduais devido a disputas eleitorais e o incio do processo de privatizaes. Nesse sentido, uma varivel dummy foi includa para o ano de 1998. No entanto, como os resultados das regresses (3) e (4) indicam, os coeficientes no so estatisticamente significativos.

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As condies econmicas do pas obviamente afetaram sobremaneira as finanas dos governos estaduais de uma forma geral, independentemente do processo de renegociao das dvidas. Enquanto o aumento do nvel de atividade econmica promove uma melhoria na arrecadao e uma reduo nas necessidades de financiamento dos Estados, taxas de juros reais elevadas afetam os compromissos financeiros dos Estados e prejudicam a arrecadao via impacto na atividade econmica. Com o objetivo de controlar para possveis efeitos macroeconmicos gerais, as varivel juros reais e um ndice para o Produto Interno Bruto da Federao (preos constantes de 2000, 1995=100) foram includas nas regresses. Os resultados so apresentados nas Regresses (5) e (6). Verifica-se que tanto no modelo de efeitos aleatrios quanto no de efeitos fixos, o coeficiente para a atividade econmica apresenta o sinal esperado, porm no estatisticamente significativo. Dado que as variveis utilizadas como regressores so medidas em relao receita corrente lquida dos Estados, varivel diretamente afetada pelo nvel de atividade econmica do pas, esse resultado no surpreendente. J o efeito da taxa de juros real apresenta-se estatisticamente significante e, como esperado, com coeficientes positivos em ambos os modelos, indicando que um aumento nas taxas de juros reais tende, na mdia, a promover um incremento nas necessidades de financiamento dos Estados. A varivel qualitativa passa a ser no significativa, no entanto. Isso parece indicar que, apesar do processo de renegociao ter beneficiado o equilbrio fiscal dos Estados que aderiram ao programa, quando se considera as condies macroeconmicas, a adeso ou no ao refinanciamento das dvidas com a Unio deixa de ser um fator preponderante no que tange s necessidades de financiamento dos Estados. Esse resultado no nos parece surpreendente, dadas as elevadas taxas de juros reais praticadas no perodo e seus deletrios efeitos sobre a atividade econmica.

4. COMENTRIOS FINAIS Esse artigo analisou os determinantes das necessidades de financiamento dos Estados brasileiros e a contribuio do programa de refinanciamento das dvidas estaduais implementado a partir de 1997 pelo governo federal. Utilizando-se dados em painel das finanas estaduais durante o perodo de 1995 a 2000, verificou-se que a adeso ao programa de refinanciamento foi significativa para a reduo das necessidades de financiamento dos Estados, contribuindo para o efetivo equilbrio das contas pblicas. A gravidade da situao dos Estados na poca de implementao do Plano Real em 1994, se no equacionada, seria capaz de comprometer o prprio programa de estabilizao econmica a que estava engajado o governo federal. Nesse sentido, o refinanciamento das dvidas estaduais, bem como dos bancos estaduais, precisa ser entendido dentro do programa de estabilizao a que se props o governo federal e do processo de reestruturao fiscal do setor pblico. Diante desses objetivos, o refinanciamento das dvidas ao amparo da Lei n 9.496 visava, alm de equacionar o problema financeiro imediato dos Estados, reduzir a dvida lquida do setor pblico. Nesse sentido, sob a tica do setor pblico consolidado, o alongamento do perfil da dvida e a reduo dos juros pagos pelo setor pblico iniciativa privada podem ser considerados como benefcios do programa de refinanciamento em questo.

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No mbito estadual, a reestruturao das dvidas estaduais promoveu uma reduo significativa dos encargos para os Estados, uma vez que praticamente toda a dvida mobiliria dos Estados foi refinanciada pela Unio. Ainda que a taxa de juros do refinanciamento seja inferior a das dvidas contratuais existentes nos Estados antes da negociao, a anlise de diferencial de custo de carregamento dessa dvida para as administraes estaduais pode ser vista a grosso modo pela comparao entre os juros de suas dvidas mobilirias, superiores taxa Selic, e os juros de 6,17% aa do refinanciamento da Lei n 9.496/97. Em termos aproximados, o servio de dvidas total pago pelos Estados aps o refinanciamento situa-se em torno de 20% de sua receita lquida real. Alm da reduo de custo, convm destacar o alongamento dessas dvidas, que foram refinanciadas por 30 anos, com adicionais 10 anos para pagamento de eventuais resduos. Embora os benefcios para os Estados sejam explcitos, em termos de reduo no servio de dvidas, organizao do saldo devedor e alongamento do prazo de vencimento, alguns governadores ainda questionam o refinanciamento, chegando a afirmar que esse acordo com a Unio teria engessado o Estado, utilizando o jargo comum, impedindo-os de canalizar recursos para atender as demandas da populao local. Levando-se em conta as condies financeiras do refinanciamento j descritas, parece difcil encontrar fundamento para as reclamaes dos Estados. Entretanto, os governadores assim agem porque, em termos estritamente financeiros, aps a renegociao os Estados passaram a arcar, de fato, com um servio de dvidas maior do que pagavam anteriormente, j que previamente as dvidas mobilirias estaduais eram simplesmente roladas. Os elevados juros dos ttulos pblicos estaduais eram apenas contbeis, na medida em que era prtica comum a emisso de novos ttulos para fazer frente ao principal e aos juros devidos. Ou seja, o programa de refinanciamento, se por um lado beneficiou os Estados ao reduzir o servio de suas dvidas e alongar os prazos de pagamento, por outro, proporcionou a reorganizao das finanas estaduais, obrigando os Estados, em que pese a adversa situao macroeconmica, a enfrentarem seus efetivos problemas fiscais.

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5. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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