Revista de Políticas Públicas e Gestão Governamental

Vol. 9 - No.
ISSN 1678-4057 - Vol. 9, No. 1 - Jan/Jun 2010
ORIGENS E FUNDAMENTOS DA CARREIRA DE GESTOR GOVERNAMENTAL Aldino Graef AVALIAO E MONITORAMENTO: INSTITUCIONALIZAO NA GESTO DASPOLTICAS PBLICAS DO GOVERNO FEDERAL Pedro Cavalcante e Ronaldo Nogueira
Revista de Polticas Pblicas e Gesto Governamental
IMPACTOS ECONMICOS DA REGRA DE PORTABILIDADE DE CARNCIA EM PLANOS DE SADE Thompson da Gama Moret Santos A APLICAO DOS DADOS DEMOGRFICOS NA REGULARIZAO FUNDIRIA DA AMAZNIA LEGAL: DESAFIOS E PERSPECTIVAS Pedro Assumpo Alves e Thiago Batista Marra PARTICIPAO DOS DEPUTADOS NA COMISSO MISTA DE ORAMENTO E REELEIO Marco Lemgruber
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ASSOCIAO NACIONAL DOS ESPECIALISTAS EM POLTICAS PBLICAS E GESTO GOVERNAMENTAL Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental uma carreira a servio da cidadania
Diretor Presidente: Roberto Seara Machado Pojo Rego Diretor Vice-Presidente: Rodrigo Zerbone Loureiro Diretor Administrativo-Financeiro: Rodrigo Ribeiro Novaes Diretor de Assuntos Jurdicos: Joo Guilherme Lima Granja Xavier da Silva Diretor de Comunicao e Divulgao: Trajano Augustus Tavares Quilhes Diretora Scio-Cultural: Helenilka Pereira Barboza da Luz Diretor de Assuntos Profissionais: Arthur Phillipe Pinto e Silva Diretor de Assuntos Parlamentares: Lauseani Santoni Diretor de Estudos e Pesquisas: Jean Paraso Alves CONSELHO FISCAL: Amarildo Baesso, Pedro Antnio Bertone Ataide, Lgia Aparecida de Arruda Camargo Lacerda CONSELHO DE TICA: Alessandro Ferreira dos Passos e Igor da Costa Arsky
Revista de Polticas Pblicas e Gesto Governamental : Res Pvblica / Associao Nacional dos Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental. Ano 1, n.1 (set. 2002)- . Braslia : ANESP, 2002- . Semestral ISSN 1678-4057 1. Administrao Pblica Peridicos. 2. Gesto Governamental Peridicos. 3. Politica Pblica Peridicos. I. Associao Nacional dos Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental. II. Ttulo: ResPvblica. CDD 350.005 CDU 35 (05)
Editor: Jean Paraiso Alves - Comisso Editorial: Carolina Gabas Stuchi, Eduardo Granha, Elisabeth Sousa Cagliari Hernandes, Kenys Menezes Machado, Gisele Gomes da Silva, Lamartine Braga, Juliana A. N. Suzuki, Leila Giandoni Ollaik, Mrcia Muchagata, Roberto Domingos Taufick, Trajano Augustus Tavares Quinhes - Projeto Grfico: Wagner Alves /Anagraphia BR - Foto capa: Patrick Grosner Diagramao e Produo: Acqua Design - Reviso: Eveline de Assis Associao Nacional dos Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental. Endereo: SBN, Quadra 2, Bloco F, Ed. Via Capital, Sala 309/310 - CEP: 70.040-911 - Braslia/DF. FONES: (61) 3323 2397 / 3321 3898 / FAX: (61) 3322 4049. E-mail: anesp@terra.com.br / Site: www.anesp.org.br 1.000 exemplares - circulao dirigida RES PVBLICA uma publicao semestral da Associao Nacional dos Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental - ANESP. O contedo dos artigos publicados no necessariamente expressa a opinio da ANESP.
Pgina 3 Revista de Polticas Pblicas e Gesto Governamental
Sumrio
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Editorial Origens e fundamentos da carreira de Gestor Governamental Aldino Graef Avaliao e Monitoramento: institucionalizao na gesto das polticas pblicas do Governo Federal Pedro Cavalcante e Ronaldo Nogueira Impactos Econmicos da Regra de Portabilidade de Carncia em Planos de Sade Thompson da Gama Moret Santos A aplicao dos Dados Demogrficos na Regularizao Fundiria da Amaznia Legal: desafios e perspectivas Pedro Assumpo Alves e Thiago Batista Marra Participao dos Deputados na Comisso Mista de Oramento e Reeleio Marco Lemgruber
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Editorial
Os cinco artigos selecionados para esta edio tratam de temas fundamentais para a gesto de polticas pblicas. O texto de Aldino Graef, Origens e Fundamentos da Carreira de Gestor Governamental, uma atualizao de um documento apresentado pelo autor em seminrio da carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental realizado no ano de 1998, no contexto da retomada do recrutamento e seleo, mediante concurso pblico, para a carreira e a presena de novas turmas de gestores, aps oito anos de interrupo. O texto teve como objetivo oferecer aos novos gestores uma viso histrica das origens da carreira no contexto da redemocratizao do Pas na dcada de 1980, bem como dos fundamentos legais sobre os quais se assentaram a sua criao. Em Avaliao e Monitoramento: institucionalizao na gesto das polticas pblicas do governo federal, Pedro Cavalcante e Ronaldo Nogueira argumentam que o processo de institucionalizao da avaliao e monitoramento de polticas pblicas (A&M) est avanado na administrao pblica brasileira, principalmente em funo da criao de sistemas avaliativos sofisticados e integrantes do ciclo de polticas pblicas. Aps a discusso terica sobre a importncia e o desenvolvimento da A&M no Brasil, os autores analisam duas experincias inovadoras de formulao e implementao de sistemas de avaliao e monitoramento (SAM) no governo federal. A primeira, desenvolvida no mbito do Plano Plurianual (PPA), envolve todos os programas do governo federal, enquanto a segunda, do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), consiste em uma estrutura voltada exclusivamente s polticas pblicas dessa pasta. No artigo Impactos Econmicos da Regra de Portabilidade de Carncia em Planos de Sade, Thompson da Gama Moret Santos procurou avaliar a eficcia da regra de portabilidade de carncia estabelecida pela ANS e seu respectivo impacto no bem-estar social. Apesar do avano nessa matria proporcionado pela elaborao da RN n 186/2009, esta regra prev diversos requisitos no momento do exerccio do direito ao exerccio da portabilidade da carncia que, sob a tica da dinmica da eficincia na produo (OPS) e da eficincia nas trocas (beneficirio), interferem nas decises alocativas desses agentes econmicos. Conforme demonstrado no trabalho, verifica-se que, em diversos casos, a atual regra incua e em outros produziria um problema de seleo adversa intra faixa de preo. O artigo de Pedro Alves e Tiago Marra, intitulado A Aplicao dos Dados Demogrficos na Regularizao Fundiria da Amaznia Legal: desafios e perspectivas, apresenta as diferentes dimenses do problema fundirio na Amaznia Legal, destacando os desafios que se apresentam ao Programa Terra Legal e as solues propostas para super-los. Ponto importante avaliar qual ser a governabilidade do programa para levar a cabo a tarefa ao qual ele se prope: regularizar ocupaes rurais em terras pblicas federais, legtimas segundo os prrequisitos da Lei n 11.952/09; alm de garantir o cumprimento das clusulas resolutivas previstas para as ocupaes regularizadas, ou seja, que elas cumpram com a funo social prevista na Constituio Brasileira. Marco Lemgruber, no artigo Participao dos Deputados na Comisso Mista de Oramento e Reeleio, investiga se o padro de sucesso eleitoral dos deputados federais que participam da Comisso Mista de Planos,
Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO), do Congresso Nacional, diferente do padro dos demais parlamentares. Para tanto, o autor analisa a participao dos deputados federais na CMO nas 50, 51 e 52 legislaturas, e os
padres de sucesso eleitoral dos mesmos nas eleies de 1998, 2002 e 2006. Boa leitura!
Origens e fundamentos da carreira de Gestor Governamental

Por Aldino Graef
O presente artigo uma atualizao de um documento apresentado pelo autor em seminrio da carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental realizado no ano de 1998, no contexto da retomada do recrutamento e seleo mediante concurso pblico para a carreira e a presena de novas turmas de gestores, aps oito anos de interrupo. O texto teve como objetivo oferecer aos novos gestores uma viso histrica das origens da carreira no contexto da redemocratizao do Pas na dcada de 1980, bem como dos fundamentos legais sobre os quais se assentaram a sua criao. O artigo aborda tambm as contradies surgidas no perodo ps-constituinte com a interrupo do processo de modernizao e profissionalizao da administrao pblica (iniciado no governo da Nova Repblica e cujas principais diretrizes foram incorporadas no texto da Constituio de 1988). O autor aborda os problemas surgidos com a no regulamentao do texto constitucional relativamente ao novo sistema de carreiras e a sobrevivncia da estrutura arcaica e ultrapassada do Plano de Classificao de Cargos da Lei n 5.645, de 1970, bem como seus impactos sobre a carreira de gestores governamentais. O autor reafirma no texto sua convico na retomada do processo de profissionalizao da administrao pblica em futuro prximo e o papel da carreira nesse contexto. Por fim, abordada a necessidade da elaborao de um novo regulamento para a carreira, bem como, a necessidade da retomada da formao dos integrantes da carreira nos moldes originais, isto , de um mestrado profissional de altos estudos em gesto governamental.
Revista de Polticas Pblicas e Gesto Governamental Vol. 9 - No 1 Jan/Jun 2010
.INTRODUO A incompreenso em torno das misses e das atribuies dos cargos da carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG) bastante grande, quase generalizada. Existem razes para tal. A principal o desconhecimento dos fundamentos do projeto da reforma que lhe deu origem. Mas, alm da incompreenso de muitos, temos tambm a oposio consciente de alguns segmentos corporativos da prpria administrao, que veem na carreira uma ameaa, real ou fictcia, a seus espaos de poder burocrtico, ou de grupos privados especficos interessados na ocupao de espaos no gerenciamento da mquina administrativa do governo. Para os grupos corporativos contrrios a uma carreira de gestores governamentais, a profissionalizao vista como a soma de estruturas controladas por corporaes especficas de Estado sem uma viso integrada da gesto governamental. Por seu turno, os segmentos privados veem na profissionalizao da administrao pblica, em especial na existncia de uma carreira de executivos pblicos e da Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), como escola de governo, uma ameaa sria para seus objetivos e interesses especficos. Em razo da grande permeabilidade da administrao pblica, resultante da ampla estrutura de cargos de confiana atual, esses grupos conseguem ocupar espaos de poder e, dada sua perspectiva prpria, ignoram o verdadeiro papel da carreira e a misso da ENAP como escola de governo e formadora dos gestores governamentais. Enquanto isto, os gestores, cuja carreira foi criada como instrumento de modernizao da administrao e da implantao do novo sistema de carreiras, tm estado alijados dos postos de maior responsabilidade no Sistema de Pessoal Civil da Unio (SIPEC). O caos atualmente existente na organizao dos quadros e dos cargos na administrao pblica federal, com aproximadamente 130 planos de cargos e carreiras crescentes conflitos de atribuies e intensas lutas por espaos de poder burocrtico, refletidas nas reservas de mercado de cargos e funes j existentes em vrios rgos e entidades certamente teria sido evitado por uma gesto menos corporativa e alicerada em uma viso estratgica da administrao.
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O caso da ENAP igualmente significativo nesta avaliao. A poltica de congelamento da carreira de gestores governamentais, durante os governos Collor e Itamar Franco, refletiu-se tambm na tentativa de reduo do papel estratgico da ENAP, como escola de governo formadora dos altos executivos pblicos. O desmonte do Estado no governo Collor, extremamente duro na rea de recursos humanos em geral, impactou a ENAP com a reduo de seu papel ao de um centro de treinamento em atividades de natureza tcnico-operacional. O decreto que transformou a ENAP em fundao pblica, com a extino da antiga Fundao Centro de Formao do Servidor Pblico (FUNCEP) (que abrigou em sua estrutura a ENAP em seus primrdios), no deixa dvidas sobre a poltica desestruturadora e reducionista do papel da escola, implcito no ato. O perfil dos dirigentes da ENAP durante todo esse perodo tambm tornou isso evidente. Enquanto o pargrafo nico do art. 4 do Decreto de criao da ENAP1, muito corretamente estabelecia que os seus dirigentes fossem escolhidos dentre profissionais de notria competncia e reconhecida experincia no setor pblico, o que se viu foi uma sucesso de dirigentes de perfil prprios de gerentes de centros de treinamento e sem a necessria e fundamental experincia de gesto estratgica no governo federal, sem a qual a conduo do processo de formao de quadros superiores da administrao fica comprometida. No perodo do ministro Bresser Pereira, apesar da retomada do recrutamento para a carreira, tambm foi negado ENAP o seu papel estratgico de Escola de Governo, isto , de altos estudos e formadora dos recursos humanos estratgicos da administrao. A poltica bresseriana era contrria ao texto constitucional no somente no caso do regime jurdico nico (que tentou eliminar por meio de Emenda Constituio), mas tambm, em relao ao sistema de carreiras. Bresser Pereira defendia a ideia do mercado de DAS que , na realidade, a anttese do sistema de mrito. Nessa perspectiva, no cabe uma Escola de Governo e, por isso mesmo, props a extino da ENAP. Uma associao civil, constituda por iniciativa dos dirigentes da ENAP da poca, por coincidncia ou no, originrios de uma instituio privada de ensino superior, composta por duas dezenas de pessoas prximas, seria qualificada como organizao social e viria a substituir a ENAP. Uma nova forma, mais
Para os grupos corporativos contrrios a uma carreira de gestores governamentais, a profissionalizao vista como a soma de estruturas controladas por corporaes especficas de Estado sem uma viso integrada da gesto governamental
radical que a estratgia do governo Collor, de extino da ENAP e de golpear a carreira, pois, sem escola de governo no h formao de gestores governamentais para os altos escales da administrao. Esses profissionais no so formados nas universidades e institutos de administrao. Por essa razo a ENAP foi criada. Contudo, o Congresso Nacional teve o bom-senso de rejeitar a proposta do ministro Bresser Pereira. Alis, o Congresso foi alm e no s rejeitou o Projeto de Lei de extino da ENAP como aprovou uma Emenda Constituio que estabelece a obrigao para a Unio, os Estados e o Distrito Federal de manter escolas de governo para a formao e o aperfeioamento dos servidores pblicos constituindo-se a participao nos cursos um dos requisitos para a promoo na carreira.2 A rejeio desse PL de extino da ENAP e a aprovao da Emenda tornando obrigatrias as escolas de governo foi uma das maiores vitrias da carreira e de todos aqueles que defendem a profissionalizao da administrao pblica. Uma administrao pblica profissional, apoiada em uma carreira de executivos de alto nvel, ser certamente menos vulnervel diante da ao de grupos de interesses privados e corporativos especficos. A existncia da carreira de gestores, hoje com quase mil integrantes e larga experincia adquirida de parte da maioria de seus quadros, e da ENAP constituem uma base fundamental para a
retomada do projeto de profissionalizao da administrao pblica congelada pelos dirigentes da rea de administrao dos governos apoiados na filosofia neoliberal. Por essas razes de fundamental importncia resgatar a histria da carreira, recuperar a memria do projeto que lhe deu origem. Por outro lado, o conhecimento das bases do projeto que deu origem carreira permitir compreender melhor as resistncias corporativas e de grupos privados que enfrentamos ao longo dos anos que precisamos vencer para superar os entraves para uma reforma que modernize a administrao pblica para que possa cumprir sua misso de suporte efetivo governabilidade no contexto do regime democrtico e de alternncia de partidos no poder poltico e de melhoria da prestao dos servios pblicos a toda a populao.3 UM PROJETO INOVADOR A carreira de gestores governamentais tem origem no processo de redemocratizao do Pas, como parte do projeto de reforma administrativa do governo da Nova Repblica, o primeiro governo civil depois de mais de duas dcadas de regime militar. A reforma administrativa da Nova Repblica orientou-se na perspectiva de implantao de uma administrao profissional que desse sustentao e assegurasse a continuidade administrativa no contexto do novo regime de alternncia democrtica de partidos no poder.4 Assim, a reforma propugnava a profissionalizao da administrao pblica e a implantao do sistema de mrito, em oposio aos vcios do clientelismo, do nepotismo e do patrimonialismo profundamente arraigados na administrao pblica brasileira. Importante observar que, embora o governo da poca se preocupasse com a racionalizao da estrutura organizacional do servio pblico, o centro da reforma administrativa era a poltica de recursos humanos. Em particular, houve uma preocupao especial com a formao de um corpo de executivos pblicos de carreira que seria a vanguarda da reforma do Estado e a cabea da nova estrutura de recursos humanos da administrao pblica federal. Pode-se constatar, pois, que aquela proposta de reforma, ao colocar os recursos humanos no centro e,
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mais especialmente, a formao de um corpo de executivos pblicos de carreira como questo prioritria, tinha como objetivo uma transformao profunda e duradoura. Era uma proposta avanada com eixo na questo gerencial concretizada na criao da Carreira de Gestores Governamentais e da Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP). Por mais que a reforma tenha sido, em grande parte, abortada, ainda durante o prprio governo que a props, especialmente a partir do surgimento e fortalecimento do chamado Centro (movimento poltico conservador no processo da Assemblia Constituinte), a carreira de gestores governamentais foi aprovada pelo Congresso Nacional, com apoio de amplos setores, desde os liberais, passando pelos partidos de centro-esquerda e da Frente Parlamentarista. Independentemente do retrocesso com a mudana da composio do governo e, a seguir, pela no recepo no novo ordenamento jurdico ps-constituinte do Decreto-Lei n 2.403, de 1987, que definia as diretrizes do novo sistema de carreiras, a presena dos gestores na administrao pblica hoje um elemento que ningum pode desconsiderar. Como a fnix ela renasceu das cinzas da destruio da poltica conservadora da segunda fase do governo Sarney e do governo Collor e atualmente um instrumento importante na gesto governamental. Nem mesmo os feiticeiros vendedores de frmulas mgicas que pretendem revolucionar as organizaes, do dia para a noite (mas que se evaporam sem deixar vestgios de sua passagem, exceto as contas a pagar aos consultores), podem negar a importncia da carreira. A profissionalizao da administrao pblica, elemento fundamental para a governabilidade democrtica, continua sendo, entretanto, um objetivo a ser alcanado e uma tarefa a cumprir. O SISTEMA DE CARREIRAS DO DECRETO-LEI 2.403 E OS GESTORES A poltica de recursos humanos da reforma administrativa democrtica da Nova Repblica baseava-se em um trip composto de: 1.implantao de um novo sistema de carreiras, em substituio ao Plano de Classificao de Cargos da Lei n 5.645, de 1970, cujas diretrizes foram aprovadas pelo Decreto-Lei n 2.403, de 1987, com vinculao
dos cargos comissionados de provimento restrito s classes das carreiras, observada a hierarquia de responsabilidades, e acesso a essas funes a partir de um sistema de habilitaes baseadas em processos de formao gerencial em escola de governo e na experincia adquirida ao longo da vida profissional, expressa no desenvolvimento da carreira; 2.implantao de um Subsistema de Capacitao e Treinamento do Servidor Pblico5, integrado pela ENAP, criado com a finalidade de formar os quadros dirigentes do novo sistema de carreiras e o CEDAM, responsvel pela formao gerencial e tcnicooperacional, integrantes da estrutura da antiga FUNCEP, sob a coordenao da Secretaria de Recursos Humanos, rgo central do Sistema de Pessoal Civil da Unio (SIPEC); 3. criao da carreira de gestores governamentais, um corpo de executivos pblicos profissionais, com atribuies voltadas para a formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas e o exerccio de atividades de direo e assessoramento nos escales superiores da administrao pblica federal direta, autrquica e fundacional. As diretrizes do Sistema de Carreiras, no qual se inseriam os cargos de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, com criao proposta por meio do Projeto de Lei enviado ao Congresso Nacional em outubro de 1987, foram fixadas no Decreto-Lei n 2.403, de 21 de dezembro de 1987. As diretrizes e principais projetos da reforma administrativa do governo da Nova Repblica delinearam um novo modelo profissionalizado de administrao pblica, destinado a substituir o modelo de administrao do regime militar, atendendo s exigncias do processo de democratizao em curso na sociedade e no Estado. O papel da carreira de gestores governamentais foi, portanto, definido objetiva e concretamente por essa reforma administrativa que visava profissionalizao da administrao e valorizao do servidor pblico. A Constituio de 1988 viria a estabelecer os princpios fundamentais da administrao j preconizados pela reforma no concluda nos anos anteriores. Princpios esses que, alis, nada tm a ver com as farras de efetivaes dos milhares de servidores celetistas no concursados, por meio de dispositivo da Lei do Regime
Jurdico nico e outras efetuadas nos anos posteriores cujas repercusses negativas se estendem at os dias de hoje. Cumpre ressaltar que as diretrizes do Sistema de Carreiras do Servio Civil da Unio, fixadas no Decreto-Lei n 2.403, de 21 de dezembro de 19876, previa a substituio do antigo Plano de Classificao de Cargos da Lei n 5.645, de 1970, bem como, a extino das formas de provimento em comisso por critrios de confiana vigentes no PCC de 1970. Por esse diploma legal, os cargos em comisso eram classificados em duas categorias: de provimento amplo, de livre nomeao e exonerao, ou de provimento restrito, vinculados s carreiras. J o art. 6 do referido diploma legal estabelecia: Art. 6 As carreiras sero organizadas em classes, integradas por cargos de provimento efetivo. Pargrafo nico. Sero estabelecidos, para cada classe, as atribuies, os requisitos de formao, capacitao e experincia, bem como, quando for o caso, os cargos em comisso a ela vinculados (grifo nosso). O art. 9, por sua vez, determinava: Art. 9 Cada Ministrio e Territrio Federal ter quadro de pessoal estruturado e administrado de acordo com as diretrizes do Sistema de Carreira, em que sero especificados: I - os cargos de direo e os de assessoramento referentes a cada unidade da respectiva estrutura organizacional; II - as carreiras necessrias ao desempenho das respectivas atividades; III - as classes de cada carreira, devendo a classe mais elevada corresponder aos cargos comissionados de maior nvel, a que esteja vinculada; IV - o nmero mximo de cargos de cada carreira, fixado com base nas necessidades de servio; 1 os quadros de pessoal de que trata o caput deste artigo incorporaro os servidores dos respectivos rgos Autnomos; 2 No que se refere aos cargos em comisso, de direo ou de assessoramento, devero ser
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discriminados os de recrutamento amplo e os de recrutamento restrito (grifos nossos) Na parte relativa capacitao do servidor, o DecretoLei n 2.403, de 1987, mantinha total coerncia com o modelo geral do sistema de carreiras e os princpios da reforma voltados para a profissionalizao e valorizao do servidor, conforme podemos depreender do disposto no art. 18: Art. 18. As atividades de capacitao, como parte integrante do Sistema de Recursos Humanos, sero planejadas, organizadas e executadas de forma integrada e sistmica, segundo diretrizes fixadas pela Secretaria de Administrao Pblica da Presidncia da Repblica SEDAP, destinando-se a proporcionar aos funcionrios: I - aperfeioamento, especializao e atualizao de conhecimentos, nas reas de atividades correspondentes s respectivas carreiras; II - conhecimentos, habilidades, tcnicas de gerncia geral e aplicada s reas de atividades finalsticas e instrumentais. 1 Os programas de capacitao, relacionados a cada carreira, devero ter em vista, precipuamente a habilitao do funcionrio para o eficaz desempenho das atribuies inerentes respectiva classe e classe imediatamente superior, includas as dos cargos em comisso a ela vinculados. (...) (grifos nossos) Seguindo essa mesma linha, o art. 29, do mesmo Decreto-Lei estabelece: Art. 29. O ingresso do servidor em qualquer classe da carreira somente o habilitar ao exerccio dos cargos em comisso a ela vinculados aps a concluso, com aproveitamento do programa de capacitao respectivo. O artigo 26 considera em extino os cargos e tabelas permanentes institudos de acordo com as Leis n 5.645, de 1970, e n 6.550, de 1978. E o artigo 30 estabelece que: Art. 30. A implantao do Sistema de Carreira implicar na extino gradativa das atuais formas de provimento em comisso e pelos critrios de confiana, bem como a designao para encargos de direo e assistncia intermedirias. A criao dos cargos de natureza especial de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto
A profissionalizao da administrao pblica, elemento fundamental para a governabilidade democrtica, continua sendo, entretanto, um objetivo a ser alcanado e uma tarefa a cumprir.
Governamental7 atendia necessidade de um corpo profissional de alto nvel de suporte ao comando poltico do Estado, responsvel pela ligao entre o governo e as carreiras tcnicas integrantes do Sistema de Carreiras, com as atribuies de formulao, implementao e avaliao das polticas pblicas, bem assim de direo e assessoramento nos escales superiores da administrao. Ou seja, constituiriam um corpo de suporte ao comando poltico do Estado e de sustentao superior do sistema a ser implantado e, por essa razo, o curso de formao foi projetado para uma durao de 20 meses. Esse curso teria o formato de um mestrado profissional e seria prrequisito e habilitao para o exerccio dos cargos comissionados mais elevados da hierarquia. Alis, as atribuies da carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental so absolutamente coerentes com o nvel de responsabilidade que lhes seria atribudo: Art. 1 criada a Carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental e novecentos e sessenta cargos respectivos de provimento efetivo, para execuo de atividades de formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas, bem assim de direo e assessoramento em
escales superiores da Administrao Direta e Autrquica.8 Entre as atividades de formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas e as de direo e assessoramento nos escales superiores da Administrao Direta e Autrquica h estreita correlao, pois estas so atividades prprias dos escales superiores da administrao, subordinados diretamente aos membros do governo, isto , ao comando poltico do Estado. A perspectiva evidenciada nas declaraes pblicas dos dirigentes da Secretaria de Administrao da Presidncia da Repblica (SEDAP) e formuladores dos projetos da reforma, bem como nas diretrizes do Sistema de Carreiras, era a de manter como cargos comissionados de livre provimento apenas os cargos de chefe de Gabinete de Ministro e de um grupo restrito de assessores. Os demais cargos da estrutura, inclusive os de secretrios Nacionais, diretores de Departamentos e demais cargos de assessoramento desses nveis, seriam profissionalizados e considerados de provimento restrito, vinculados s classes das carreiras. A carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental destinava-se ao suprimento das necessidades de quadros profissionais de alto nvel e de formao generalista para os escales superiores da administrao. A Constituio de 1988 incorporou as teses gerais da reforma profissionalizante da administrao estabelecendo no inciso V, do art. 37, que as atividades de direo, chefia e assessoramento, seriam desenvolvidas por meio de duas estruturas distintas: os cargos em comisso, de livre provimento, mas com um percentual destinado a servidores de carreira e, as funes de confiana, restritas a ocupantes de cargos efetivos. Ficou para a legislao ordinria de organizao administrativa a definio dos espaos estruturais dos cargos em comisso e das funes e legislao das carreiras a vinculao das funes s classes das mesmas, por correlao de atribuies. AS CONTRADIES DO PERODO PSCONSTITUINTE E A REALIDADE ATUAL A Constituio de 1988 incorporou as teses fundamentais da reforma da Nova Repblica no tocante ao sistema de carreiras e unificao do regime jurdico
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em toda a administrao pblica. Cabia, portanto, ao Poder Executivo a proposio dos regulamentos exigidos pelo texto constitucional. O primeiro grande problema surgiu com a obsolescncia do Decreto-Lei n 2.403, de 1987, no recepcionado no novo ordenamento jurdico por Ato Declaratrio do Presidente do Senado Federal, em razo da no aprovao do decreto-lei no prazo de 180 dias da proclamao da nova Constituio. bvio, entretanto, que o Decreto-Lei no teve tramitao por clara opo dos novos dirigentes do Poder Executivo da rea de administrao, em especial de recursos humanos, claramente contrrios carreira de gestores governamentais e ao modelo do Decreto-Lei. Convm lembrar que a SEDAP foi extinta e suas competncias incorporadas Secretaria de Planejamento, ainda durante o governo Sarney, no incio de 1989. Em consequncia, foram enormes as dificuldades de manter a ENAP, o que s foi alcanado em funo da campanha pblica de grande alcance desenvolvida pelos alunos da Escola (a primeira turma)9. Da mesma forma, a aprovao do Projeto de Lei de criao da carreira esteve ameaada, inclusive com um veto presidencial lei aprovada pelo Congresso Nacional, proposto pela Procuradoria da Fazenda Nacional, evidenciando a presso contrria de setores burocrticos do Poder Executivo. Novamente a capacidade de articulao dos alunos da ENAP, futuros gestores, foi fundamental para que o presidente da Repblica enviasse novamente o projeto ao Congresso Nacional, agora sob a forma de Medida Provisria, rapidamente aprovada pelo Poder Legislativo e sancionada pelo presidente, em outubro de 1989. Nesse processo, os segmentos mais atuantes contra o sistema do Decreto-Lei n 2.403 e a criao da carreira de gestores eram grupos de servidores no concursados, contratados durante o perodo da ditadura militar pelo regime da CLT, originalmente em rgos da administrao indireta e incorporados, ao longo do tempo, a rgos da administrao direta, os quais se sentiam diretamente ameaados com a criao da carreira de altos executivos. Com a reviravolta poltica na segunda fase do governo Sarney, que culminou com a sada de todo o ncleo da reforma (os ministros Aluzio Alves, da Administrao, Joo Sayad, do Planejamento, e Dlson Funaro, da Fazenda, todos da ala de Ulisses Guimares, do PMDB) e incorporao da SEDAP Secretaria de Planejamento esses grupos burocrticos ocuparam a direo do
processo, em especial na Secretaria de Recursos Humanos, responsvel pela elaborao dos regulamentos da Constituio. Um dos fatos que melhor simbolizam a reao carreira foi da prpria Secretaria de Recursos Humanos que se negou a receber gestores interessados em desenvolver seu estgio naquela Secretaria durante o perodo em que novo projeto de diretrizes de carreira seria elaborado. Dessa forma, deslocados os gestores do processo, novo Projeto de Lei de Diretrizes do Sistema de Carreiras elaborado pela Secretaria de Recursos Humanos da SEPLAN, com uma fisionomia distinta do Decreto-Lei n 2.403/87, foi enviado ao Congresso Nacional, ainda em 1989, em conjunto com o novo Regime Jurdico nico dos servidores. Em relao aos gestores, o novo PL implicava em claro enclausuramento nas atividades auxiliares em detrimento das reas de polticas pblicas. Contudo, a resistncia dos sindicatos de servidores, defensores da idia de carreira nica por rgo, impediu a aprovao do referido projeto. A resultante foi que o PL do regime jurdico foi aprovado, o mesmo no acontecendo com as diretrizes de carreiras. No sendo recepcionado o Decreto-Lei n 2.403/87, nem aprovado o novo PL encaminhado em 1989, ficou um vcuo entre o texto constitucional, que estabeleceu o Regime Jurdico nico e um sistema de carreiras, e a estrutura de cargos vigente, ou seja, o PCC de 1970. Da mesma forma, a carreira de gestores ficou sem a sustentao das diretrizes do sistema de carreira que a engendrou e em conflito com a estrutura de pessoal vigente. As diretrizes do Decreto-Lei n 2.403/87, assim como o texto da Constituio, conflitam com a estrutura do Plano de Classificao de Cargos da Lei n 5.645/70 em dois pontos chaves: 1. um sistema de carreiras constitui uma estruturao completamente distinta dos cargos e dos quadros de pessoal da estrutura e critrios de classificao adotados no Plano de Classificao de Cargos da Lei n 5.645, de 1970, baseada em Categorias Funcionais; 2. no caso dos cargos comissionados, o PCC os classifica como um grupo de cargos distintos e homogneos, de livre provimento, no vinculados s categorias funcionais de cargos ou empregos, ao passo
que no texto constitucional e nas diretrizes do Decreto-Lei n 2.403/87, as atividades de direo, chefia e assessoramento seriam segmentadas em cargos em comisso de livre provimento, portanto de confiana poltica (com um percentual mnimo destinado a servidores), e os de provimento restrito (ou funes como dispe o inciso V do art. 39 da CF), vinculados hierarquicamente s classes das carreiras, observada a habilitao especfica relacionada com a formao gerencial em Escola de Governo. Estamos, portanto, diante de uma situao anmala e catica na gesto de recursos humanos na administrao pblica. A no regulamentao da Constituio quanto estruturao do sistema de carreiras, includa a estruturao dos cargos em comisso e funes no mbito desse novo sistema, deu uma sobrevida ao PCC da Lei n 5.645, de 1970, provocando, por um lado, um processo catico de constituio de carreiras sem uma viso integrada da administrao e, por outro, a manuteno da antiga estrutura de cargos de confiana, causando um enorme atraso na profissionalizao da administrao pblica brasileira. Assim, as carreiras que foram criadas ao longo do perodo ps-constituinte, no so realmente verdadeiras carreiras porque no incorporam sua estrutura de classes as atividades de direo e assessoramento no diretamente vinculadas ao comando poltico do Estado. Nesse contexto catico e contraditrio, os gestores so hoje legalmente habilitados, em razo das atribuies da carreira, bem como das caractersticas de rigor do processo de seleo e do curso de formao da ENAP, para o exerccio de cargos comissionados dos escales superiores da administrao. No entanto, em funo da sobrevivncia do PCC e sua estrutura de cargos comissionados, exclusivamente de livre provimento, a habilitao legal dos gestores10 no respeitada, apesar de estabelecida em Lei e ter sustentao no texto da Constituio. uma tpica situao em que as velhas e anacrnicas estruturas resistem implantao das novas estabelecendo-se entre elas um conflito. Muitos colegas interpretam essa situao de forma pessimista, no sentido da perda de eficcia da lei de criao da carreira. Isso se constitui, entretanto, em um grande equvoco, porque no um processo concludo. Ao contrrio, apesar do retrocesso dos anos recentes, a
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profissionalizao da administrao pblica continua sendo uma questo fundamental e, mais dia, menos dia, ter de ser enfrentada. Alm disto, uma habilitao sempre uma habilitao e ela , de fato, um direito adquirido e, como tal, no pode ser extinta simplesmente. Da mesma forma que no se pode retirar de um mdico, ou de um engenheiro, a habilitao que adquiriu (observadas as excees regulares). Do ponto de vista legal, os gestores tm o direito ao exerccio das atividades de direo e assessoramento nos escales superiores da administrao pblica federal. No entanto, a questo fundamentalmente de natureza poltica e necessita ser tratada nesse mbito. O caos atual na estrutura de recursos humanos necessita ser enfrentado e uma racionalizao das estruturas de carreiras urgente. Ao mesmo tempo, ter de ser enfrentada a questo da vinculao, por correlao de atribuies com os cargos efetivos, das funes de confiana s classes das carreiras. A habilitao dos gestores tem outros aspectos importantes que no devem ser esquecidos: a)a habilitao para o exerccio das atividades de direo e assessoramento nos escales superiores da administrao mantm relao direta com as atribuies dos cargos voltados para a formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas, competncias prprias dos cargos de direo nos escales superiores e, consequentemente, constitui um elemento identificador do campo de atuao dos integrantes da carreira, fundamental para evitar o desvio de funo; b)o processo de profissionalizao do servio pblico federal pode ser retomado a qualquer momento e, nesse momento, a existncia de uma carreira de executivos pblicos devidamente habilitados, com vasta experincia acumulada, ser de fundamental importncia, e seus integrantes estaro respaldados, no s do ponto de vista do mrito, mas, tambm, do ponto de vista legal, para reclamar o seu lugar no processo em razo desta habilitao; c)por fim, o aspecto moral da questo no irrelevante, pois os integrantes da carreira so os nicos detentores dessa habilitao, adquirida com base em puro e exclusivo mrito, desde o rigoroso processo de seleo, curso de formao profissional em escola de governo, alm da experincia adquirida
Estamos diante de uma situao anmala e catica na gesto de recursos humanos na administrao pblica. A no regulamentao da Constituio quanto estruturao do sistema de carreiras, includa a estruturao dos cargos em comisso e funes ...
no exerccio das atribuies prprias da carreira. Entramos no servio pblico pela porta da frente, diferentemente de tantos e tantos que s ocupam funes dirigentes por razes que nada tm a ver com critrios de mrito, includas as reservas de mercado corporativas, alcanadas pela via sindical ou poltica (excetuados, evidentemente, os cargos cujas funes so essencialmente polticas e devem ser ocupadas por agentes polticos). SISTEMA DE MRITO X RESERVA DE MERCADO DE DAS Fiis ao princpio tico, que nos orientou desde o primeiro curso de formao em 1988, da legitimidade da ao corporativa em defesa do projeto original da carreira de gestores, diante das constantes ameaas de parte de agentes contrrios carreira, tambm nos opusemos sempre idia do mercado de DAS (tese do ministro Bresser Pereira), assim como, criao de reservas de mercado de cargos de direo e assessoramento, muitas vezes presentes nas reivindicaes de diversos sindicatos de servidores. A reserva de mercado de DAS parte de uma viso conservadora11, pois defende a manuteno do status
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quo, isto , a manuteno da estrutura anacrnica e ultrapassada do PCC de 1970, bem como do sistema de butim. Alm disso, o seu fundamento a busca de privilgios burocrticos visando apenas e to somente a maiores espaos de poder burocrtico para categorias especficas de servidores. Outra coisa, muito distinta, a implantao do sistema de mrito como critrio para acesso aos cargos e funo de direo e assessoramento, baseado em habilitaes, no contexto de um sistema de carreiras com vinculao dessas funes s classes das carreiras, com base na correlao de atribuies com os cargos efetivos. Para boa parte dos servidores no existe diferena entre os dois processos, uma viso amplamente difundida por segmentos importantes de organizaes sindicais, para as quais o exerccio de atividades de direo e assessoramento uma questo poltica, sem qualquer relao com uma perspectiva de modernizao do gerenciamento na administrao pblica. Desse modo, a exigncia de habilitaes especficas para o exerccio da gerncia em seus diferentes nveis no faz parte de suas preocupaes, ao contrrio, vista como um empecilho. A maneira de raciocinar desses segmentos tem sua base na filosofia da estrutura do PCC, onde as funes de direo e assessoramento so separadas das atividades dos cargos de provimento efetivo. A politizao da estrutura de cargos do PCC, pela via da criao do Grupo DAS de livre provimento, transladou para a mente dos servidores a ideia de que o acesso aos cargos comissionados necessariamente uma questo poltica e, como tal, s consegue vislumbrar esse acesso para os servidores pela via de uma reserva de mercado politicamente conquistada. Esse tipo de viso desconsidera a relevncia da questo gerencial, mesmo aps a grande revoluo gerencial que transformou profundamente a gesto empresarial em todo o mundo. uma perspectiva amadorstica de administrao que leva em seu bojo a incompetncia e conduz inexoravelmente ineficincia administrativa. Por outro lado, existe tambm um aspecto ttico importante a considerar. A criao de reservas de mercado para grupos especficos constitui-se em um empecilho para a estruturao de um sistema racional de carreiras e de profissionalizao da administrao pblica. A transformao de cargos comissionados de livre provimento (no vinculados diretamente ao comando
poltico) em cargos de provimento restrito vinculados s classes das carreiras deve basear-se em uma compreenso global da diviso de trabalho no seio dos rgos integrantes da administrao pblica. Se esse processo for substitudo pela poltica de concesses s presses de sindicatos de servidores e grupos corporativos especficos, no chegaremos seno ao caos administrativo, permeado por conflitos corporativos irreconciliveis que, certamente, se constituiro em forte empecilho efetividade na ao governamental. Um aspecto extremamente relevante nessa discusso so as caractersticas diferenciadas dos diversos nveis gerenciais. As funes relativas chefia imediata e parte da gerncia intermediria mantm correlao, desde que no contexto de um sistema estruturado de habilitaes com formao especfica em Escola de Governo, com as atribuies genricas das carreiras tcnicas existentes, embora, em sua maioria, no tenham desdobramento em nveis de responsabilidade distintos, isto , em atribuies diferenciadas das classes que as integram. Mas, o mesmo no ocorre com as funes da alta administrao, isto , dos escales superiores da administrao, de carter generalista, cujas competncias envolvem os processos de formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas e a coordenao governamental. O esquartejamento dessas atribuies da alta administrao entre diversos segmentos corporativos, que eventualmente possam vir a ter xito na sua pretenso nos pleitos de reserva de mercado de DAS, engendraria um sistema profundamente corporativizado, com nfase no enfoque setorial, com srias consequncias para a coordenao governamental e para uma viso integrada e sistmica da administrao pblica. Por essas razes, de natureza tica e de racionalidade administrativa, fundamental que saibamos diferenciar muito precisamente o processo de profissionalizao da administrao pblica com nfase no princpio do mrito e a criao de reservas de mercado de DAS, uma forma de privilgio engendrado por presses corporativistas estreitas e conservadoras. NOVO REGULAMENTO DA CARREIRA Pelas razes at aqui expostas, as dificuldades para uma adequada regulamentao da carreira so facilmente compreensveis. O regulamento vigente deixa de abordar
questes elementares de uma verdadeira carreira, como o desdobramento das atribuies genricas em atribuies especficas das classes que a compe. Questo elementar em termos de estrutura de carreira, mas de fundamental importncia para os seus integrantes, tendo em vista que as atribuies das classes que lhes asseguram o exerccio de atividades prprias de cada nvel estrutural, includas as atividades de direo e assessoramento respectivas. A especificao de perfis profissionais e a anlise e classificao de cargos so tcnicas essenciais administrao de pessoal, mas com as quais os dirigentes pouco se preocupam. A transitoriedade nas funes de governo, perspectiva muito presente para os dirigentes polticos, os faz menosprezar as questes de natureza tcnico-administrativa, o que quase sempre conduz a decises que, em razo da fragilidade do rgo central do sistema de pessoal civil, levam ao aumento dos problemas em lugar de solues. Dessa forma, a vulgarizao dos conceitos relacionados s atribuies da carreira pode levar a generalizaes inadequadas ou a interpretaes profundamente restritivas, dependendo do enfoque ou dos interesses corporativos em jogo. Mas, tambm bastante provvel que mesmo entre ns gestores exista muita confuso a respeito do assunto. E necessrio, pois, descer ao nvel da descrio das atividades a serem desenvolvidas pelos gestores, em cada uma das classes, para que seu papel se torne claro para a administrao pblica em sua totalidade, inclusive para os dirigentes polticos aos quais esto subordinados. No caso das atividades de direo e assessoramento, previstas como atribuies dos cargos efetivos de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, o Decreto n 98.895/1990 estabelecia em seu art. 2, de forma totalmente contrria ao esprito da lei de criao da carreira, que a nomeao para cargos e funes de direo e assessoramento superiores, previsto no artigo 1 da Lei n 7.834, de 6 de outubro de 1989, far-se- em conformidade com a legislao pertinente.12 Esta definio foi uma forma que o governo poca utilizou para driblar o verdadeiro sentido da lei da carreira, no contexto da sobrevivncia da estrutura do antigo PCC. De fato, esse texto no anula o disposto na lei, pois uma possvel regulamentao dos dispositivos constitucionais relativos ao sistema de carreiras pode solucionar o anacronismo do antigo Plano de Classificao de Cargos e
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vincular s classes da carreira as funes de direo e assessoramento correlatas. No contexto da sobrevivncia do PCC, para o exerccio de atividades de direo e assessoramento, necessria a nomeao para os cargos em comisso da estrutura vigente. Mas, existem muitas funes de coordenao e gerncia de programas e projetos, bem como de assessoramento em diversos nveis, e at mesmo de adjuntos, que podem ser exercidas por simples designao do dirigente do rgo, sem necessidade de nomeao para cargo comissionado. Essas so funes prprias dos integrantes da carreira de gestores nas reas de polticas pblicas e gesto governamental. Mesmo com as contradies entre os fundamentos da carreira e a legislao vigente do PCC, perfeitamente possvel uma regulamentao que englobe essas atividades como atribuies das classes que a compem. Alis, tais atividades so caractersticas da carreira e, de modo algum, podem deixar de constar do detalhamento das atribuies das classes. Desse modo, independentemente da reforma da gesto de recursos humanos da administrao, os gestores podem ser designados para atividades de responsabilidade gerencial, especialmente no referente gesto de programas e aes governamentais, ou atividades de coordenao, sem necessidade de nomeao para cargos ou funes especficas. Seria necessria, entretanto, uma boa dose de boa vontade e de compreenso do papel da carreira, para que um regulamento minimamente coerente com suas misses possa ser adotado. Contudo, uma possibilidade imediata de dar passos frente. Um novo regulamento importante no s pelas razes anteriormente apontadas. Ele extremamente importante tambm para uma correta definio do programa de formao dos gestores, em razo do abandono pela ENAP do modelo do curso de formao original de um mestrado profissional com durao de aproximadamente dois anos. Independentemente dos argumentos utilizados, na gesto do ministro Bresser Pereira para a implantao de um curso de curta durao, fato incontestvel que esse tipo de curso no atende s necessidades de formao inicial de altos executivos pblicos. A caracterstica de generalista do gestor governamental exige uma formao transdisciplinar abrangendo no somente conhecimentos
multidisciplinares aplicados ao ciclo das polticas pblicas (da filosofia, da sociologia, das cincias polticas, de metodologias de pesquisa, etc.) como tambm, conhecimentos relacionados administrao pblica (direito constitucional e administrativo, estrutura e funcionamento da administrao pblica, finanas pblicas, etc.), alm de conhecimentos relativos aos instrumentos de gesto prprios do setor pblico. No bastam, entretanto, os conhecimentos tericos. Enquanto curso de formao profissional, necessita ser voltado para a prtica e a experimentao. Apesar de grande parte das habilidades especficas do gestor governamental ser adquirida na sua prtica profissional ao longo dos anos, a formao inicial deve dar ao futuro gestor conhecimentos mnimos sobre os processos reais de formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas e de gesto governamental. Afinal, ser no ambiente da administrao pblica que sua prtica ser desenvolvida e, por essa razo, o gestor das classes iniciais da carreira necessita de conhecimentos prticos sobre os processos de gesto das polticas governamentais, incluindo o funcionamento dos Poderes Legislativo e Judicirio. No contexto atual, um programa de formao consistente com as misses da carreira e as atribuies dos cargos que a integram s ser alcanado por meio de um novo Decreto regulamentador. LCUS INSTITUCIONAL DE ATUAO Polticas pblicas referem-se a tudo o que o governo faz, ou seja, um conceito relacionado s aes prprias do governo e, portanto, ao plano de governo. Por essa razo, a Lei n 7.834, de 1989, estabeleceu a possibilidade de exerccio dos gestores em todos os rgos da administrao direta, autrquica e fundacional. Isso no implica, entretanto, exclusividade para os gestores em todas as reas da administrao. Existem reas de atividades de naturezas bastante diversas da gesto governamental propriamente dita em que as atividades de direo e assessoramento requerem conhecimentos especializados e habilidades especficas prprias de outras carreiras. Entre outras podemos citar as seguintes:
A Lei n 7.834, de 1989, estabeleceu a possibilidade de exerccio dos gestores em todos os rgos da administrao direta, autrquica e fundacional. Isso no implica, entretanto, exclusividade para os gestores em todas as reas da administrao.
de diplomacia e servio exterior; de arrecadao e fiscalizao diversas (receita
federal, fiscalizao do trabalho, fiscalizao agropecuria, fiscalizao fitossanitria, fiscalizao ambiental); de instituies de ensino e pesquisa (universidades e outras instituies de ensino e pesquisa), de instituies de pesquisa altamente especializadas, administrao escolar; de hospitais e outras instituies especializadas de sade; do Banco Central; de advocacia e consultoria jurdica. Assim sendo, considerando as misses e as atribuies dos cargos da carreira, o lcus central de atuao dos seus integrantes constitudo pelos segmentos relacionados s polticas pblicas e aos rgos centrais dos sistemas de atividades auxiliares responsveis pelas normas administrativas e sua coordenao. No campo das polticas pblicas podemos destacar as reas sociais (previdncia e assistncia social, emprego e renda, sade, educao, cultura e esportes, direitos humanos e poltica urbana), meio ambiente, cincia e tecnologia e inovao,
de polcia, de administrao penitenciria e de agncias de informao;
infraestrutura e desenvolvimento econmico. O campo da gesto governamental, por sua vez, abrange o gerenciamento de programas e aes, as atividades de programao, a coordenao setorial e intersetorial da sua execuo e a gesto estratgica dos meios necessrios execuo do plano de governo. Importante frisar que o exerccio dos gestores em todos os rgos da administrao direta, autrquica e fundacional, autorizado em lei, est sempre referenciado nas atribuies dos cargos que, como j vimos, concentram-se na gesto estratgica das polticas governamentais. Consequentemente, o gerenciamento de atividades tcnico-operacionais das reas de atividades auxiliares (gerncias intermedirias e de chefia imediata) deve ser atribudo a integrantes das carreiras de suporte tcnico-operacionais especializadas dessas reas. A atuao dos gestores nas reas administrativas auxiliares deve se restringir, portanto, aos rgos centrais normativos, superviso a partir das secretarias executivas e s subsecretarias ou diretorias responsveis pela superviso e coordenao estratgica dessas atividades nos rgos setoriais e seccionais. A ENAP, enquanto Escola de Governo formadora dos altos executivos pblicos, deve ser includa como lcus privilegiado de atuao da carreira, visando assegurar o alinhamento estratgico da Escola em torno de sua misso fundamental e, tambm, com o intuito de fortalecer sua capacidade, tanto em termos de formao como de pesquisa, com o aproveitamento das experincias dos integrantes da carreira.
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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS BRASIL. Constituio Federal, Senado Federal. ___________. Tribunal de Contas da Unio. Manual de Legislao: Plano de Classificao de Cargos. 2. ed. Braslia. 1982. ___________. Secretaria de Administrao da Presidncia da Repblica. Pronunciamento do Ministro Aluizio Alves, no Senado Federal, em 3 de maio de 1988. SEDAP, 1988. ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAO PBLICA. ENAP: uma proposta diferente de educao. Braslia: ENAP, 1987. FUNDAO CENTRO DE FORMAO DO SERVIDOR PBLICO. Revista do Servio Pblico. Braslia, ano 43, v. 114, n. 3, mar./abr., 1986. ________. Revista do Servio Pblico. Braslia, ano 43, v. 116, n. 2, maio/jun., 1986. ________. ________. Braslia, ano 43, v. 116, n. 3, jul./out., 1988. GRAEF, A. Cargos em Comisso e Funes de Confiana: Diferenas Conceituais e Prticas. In Revista de Polticas Pblicas e Gesto Governamental: Res Pvblica. Braslia: ANESP, v. 7, jul./dez., 2008. p. 61-72; ________; CRUZ CARMO, Maria da Penha Barbosa da. A Organizao de Carreiras do Poder Executivo da Administrao Pblica Federal Brasileira O Papel das Carreiras Transversais. In: XIII Congresso do Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo CLAD, Buenos Aires, 2008. MARCELINO, Gileno, Evoluo do Estado e Reforma Administrativa, Srie Reforma Administrativa. Braslia: Fundao Centro de Formao do Servidor Pblico (FUNCEP), 1987. HOLANDA, N. O contexto da criao da carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental. Res Pvblica. Braslia: ANESP, v. 4 n. 1, 2005, p. 17-38. SANTOS, L. A. A organizao de planos de carreira no Servio Pblico Federal Evoluo, conceitos, limite e possibilidades. (Dissertao Mestrado em Estudos Sociais Aplicados)Braslia: Universidade de Braslia, 1996.
NOTAS
1 2
Decreto n 93.277, de 1986, Atual redao do 2 do art. 39 da CF.
3 Carreiras de executivos pblicos semelhantes a que estava sendo criada j existiam em pases como Frana, Estados Unidos, Austrlia e Argentina ou foram criadas posteriormente, como na Espanha, Itlia, Mxico e Peru.
Ver discursos do presidente Jos Sarney e do ministro Aluizio Alves na aula inaugural do Primeiro Curso de Polticas Pblicas e Gesto Governamental, em 11 de agosto de 1988, publicados na Revista do Servio Pblico de jul./ out., 1988.
4 5 6
Institudo pelo Decreto n 95.088, de 1987.
O Decreto-Lei n 2.403, de 1987, foi declarado revogado pelo Ato Declaratrio do presidente do Senado, de 14 de junho de 1989, por no ter sido apreciado pelo Congresso Nacional no prazo de 180 dias da promulgao da nova Constituio, nos termos do inciso II, do 1 do art. 25, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias.
O Projeto de Lei propunha a criao de cargos de natureza especial a serem incorporados aos planos de carreira a serem criados no bojo da reforma. Foi do senador Maurcio Corra, relator do Projeto no Senado, a proposio da criao da carreira em razo da revogao do Decreto-Lei n 2.403/87 em junho de 1989, por Ato Declaratrio do presidente do Senado Federal.
7 8 9
Lei n 7.834, de 1989. Ver Correio Braziliense de 2 de abril de 1989, p. 34. Art. 9 da Lei n 7.834, de 1989.
10
11 As reservas de mercado ocorrem com a vinculao de cargos em comisso aos servidores de um Quadro de Pessoal, sem considerao de correlao com as atribuies dos cargos das carreiras. A substituio dos cargos em comisso por funes igualmente vinculadas aos servidores de um Quadro, e no s classes de carreiras por correlao de atribuies com os cargos efetivos, no envolve qualquer diferena em relao vinculao de cargos, sendo apenas uma diferena de nomenclatura. Nos dois casos no h qualquer vinculao com o sistema de mrito profissional, alm de se constituir em um elemento desagregador da estrutura de carreiras.
O atual marco regulamentador da carreira, Decreto de n 5.176, de 10 de agosto de 2004, extremamente genrico sobre esse tema.
12
Aldino Graef, graduado em Histria e ps-graduado em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (ENAP), Pertence carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG) desde 1990. Tem 26 anos de experincia no Servio Pblico Federal brasileiro, tendo ocupado cargos de direo e assessoramento superiores no Ministrio do Trabalho, Ministrio do Trabalho e Previdncia Social e Ministrio do Trabalho e Administrao (1990 a 1993), de diretor de Administrao de Pessoal da Secretaria de Recursos Humanos da Secretaria de Administrao Federal (SAF) (1993), de assessor do Secretrio Executivo do Ministrio do Trabalho (MTE) (1994), de diretor de Carreiras e Remunerao e Secretrio Interino de Recursos Humanos do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE) (1995), na Coordenao de Acompanhamento do Plano de Ao na Secretaria Executiva do Ministrio da Educao (MEC) (1995 a 1999), de subsecretrio de Assuntos Administrativos (MEC) (1999 a 2001), de diretor de Programas da Secretaria Executiva do MEC (2001 a 2002), de gestor de Administrao do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT) (2002 a 2008), e de diretor de Articulao e Inovao Institucional da Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (2008 a 2010). Atualmente exerce a funo de assessor especial da SAG/Casa Civil da Presidncia da Repblica. Possui diversos trabalhos e artigos publicados, especialmente nas reas de reforma administrativa e gesto governamental.
Avaliao e monitoramento: institucionalizao na gesto das polticas pblicas no governo federal

Por Pedro Cavalcante e Ronaldo Nogueira
A literatura sobre o tema defende que as ferramentas de avaliao e monitoramento (A&M) formalmente esto inseridas na gesto dos programas do governo federal, mas na prtica so pouco teis para o apoio tomada de deciso e a correo de rumo das polticas. Em contraposio, o presente artigo argumenta que o processo de institucionalizao da A&M est avanado na administrao pblica brasileira, principalmente, em funo da criao de sistemas avaliativos sofisticados e integrantes do ciclo de polticas pblicas. Assim, o trabalho apresenta inicialmente uma discusso terica sobre a importncia e o desenvolvimento da A&M no Brasil e, em seguida, so discernidas duas experincias inovadoras de formulao e implementao de sistemas de avaliao e monitoramento (SAM) no governo federal. A primeira, desenvolvida no mbito do Plano Plurianual (PPA), envolve todos os programas do governo federal, enquanto a segunda, do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), consiste em uma estrutura voltada exclusivamente s polticas pblicas dessa pasta. Como concluso, o artigo defende que, apesar de persistirem obstculos, a administrao pblica federal caminha para um processo de integrao da A&M gesto, refletido no investimento oramentrio nessa rea, na produo e disseminao de conhecimento e no treinamento especializado.
INTRODUO Nas ltimas dcadas, a administrao pblica vem passando por um processo de profundas transformaes de modo a ajustar-se s exigncias da nova realidade poltica, econmica e social. No Brasil, os efeitos da crise fiscal do Estado e da democratizao criaram um ambiente de conteno de gastos pblicos e, ao mesmo tempo, de intensificao da demanda por polticas pblicas, em especial de cunho social, que amenizassem problemas estruturais histricos. Por conseguinte, a partir da dcada de90 o aparelho administrativo estatal atravessou uma fase de redefinio de suas atribuies e de alterao nas estratgias de gesto. As reformas denominadas gerenciais estabeleceram-se na agenda do governo e, de modo geral, preconizavam a adoo de estratgias da iniciativa privada nas organizaes do setor pblico com vistas a alterar o foco predominante no controle para uma maior ateno nos resultados. No esboo desse movimento reformista, as ferramentas de avaliao e monitoramento (A&M) passam a ser consideradas peas-chave na gesto das polticas pblicas na qual a medio de resultados e indicadores de desempenho so pressupostos essenciais. A introduo efetiva desses instrumentos na administrao pblica brasileira esbarrou nas dificuldades de se superar a incipiente cultura de avaliao vigente at ento, haja vista a prevalncia de resistncias naturais, sejam individuais ou organizacionais, em relao aos processos avaliativos. Nesse sentido, o grande desafio a institucionalizao do monitoramento e da avaliao na gesto dos programas governamentais. Boa parte da literatura defende que formalmente elas j esto inseridas no governo federal, mas na prtica so pouco teis no apoio tomada de deciso e retroalimentao (feedback) das polticas pblicas (COTTA, 2001; FARIA, 2005; GARCIA, 2000; MOKATE, 2002; RUA, 2004). Em contraposio, o presente trabalho diverge dessa perspectiva ao afirmar que o processo de institucionalizao da A&M est bem avanado na administrao pblica brasileira, principalmente, em funo da criao de sistemas avaliativos sofisticados e integrantes do ciclo de polticas pblicas. Portanto, o trabalho se prope a debater a institucionalizao da avaliao e monitoramento na gesto das polticas pblicas no Brasil contribuindo com
Avaliao e monitoramento: institucionalizao na gesto das polticas pblicas do governo federal
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uma posio distinta da viso predominante. Para tanto, apresentada uma discusso terica sobre a importncia e o desenvolvimento da A&M no Brasil e, em seguida, so descritas duas experincias de formulao e implementao de sistema de avaliao e monitoramento (SAM) no governo federal. A primeira, no mbito dos Planos Plurianuais (PPA) 2004-2007 e do seguinte, 2008-2011, estabeleceu um abrangente sistema avaliativo, incluindo todos os programas do governo federal, sob a coordenao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP). A segunda consiste na iniciativa formulada e implantada em 2004 pela Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI), do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), que institui um SAM voltado exclusivamente s polticas pblicas dessa pasta. Por fim, traa-se uma anlise comparativa dos sistemas, ressaltando os recursos despendidos, as deficincias e os principais resultados alcanados no sentido de corroborar a hiptese de institucionalizao dessas ferramentas na administrao pblica federal. AVALIAO E MONITORAMENTO NA GESTO PBLICA BRASILEIRA notrio que as polticas pblicas so compostas por etapas ou fases, no entanto, no h consenso na literatura acerca de quais so e de que modo elas operam. A composio mais aceita pressupe que as polticas pblicas incluem a formao da agenda na qual uma demanda ou problema passa a ser alvo da ao governamental; formulao das alternativas de polticas; implementao ou execuo; e por fim; avaliao e monitoramento (SABATIER, 1999; SARAVIA, 2006). Entretanto, no h concordncia nas anlises das polticas pblicas no que tange sua forma de funcionamento. Em outras palavras, existe um ordenamento predefinido no qual essas fases ou etapas ocorrem? A leitura mais atual analisa as polticas pblicas como um processo de fluxos no necessariamente em ordem e nem como uma sequncia linear de etapas (CARVALHO, 2003). Nessa perspectiva, a avaliao e o monitoramento ganham mais relevncia na medida em que podem fazer parte de todo o processo, ou seja, constituem-se como uma atividade permanente e no somente como etapas finais.
Nessa perspectiva, a avaliao e o monitoramento ganham mais relevncia na medida em que podem fazer parte de todo o processo, ou seja, constituem-se como uma atividade permanente e no somente como etapas finais.
No Brasil, os estudos de polticas pblicas ainda so recentes se comparados aos dos Estados Unidos e de pases da Europa. Enquanto nesses pases, esse campo de pesquisa se intensificou a partir dos anos 60, por aqui, apenas na dcada de 90 as pesquisas comearam a se consolidar de fato (FREY, 2000). Embora os estudos nessa rea venham se proliferando, a ateno maior dada aos processos de formao da agenda e formulao das polticas, em detrimento da implementao e da avaliao e monitoramento, como exposto por Costa e Castanhar (2003, p. 972): Historicamente, na administrao pblica brasileira no h a preocupao de avaliar programas pblicos, em geral, e programas sociais, em particular. Durante anos, a produo de conhecimento tcnico na busca da melhoria dos padres de gerenciamento do setor pblico sempre esteve muito mais voltada para os processos de formulao de programas do que para os relacionados a sua implementao e avaliao. Entretanto, esse domnio vem perdendo flego nos ltimos anos no apenas no mbito das pesquisas como tambm na prtica governamental. Cada vez mais a avaliao e o monitoramento so partes obrigatrias dos programas do Estado e ganham mais espao nas
pesquisas acadmicas. Mas a que se deve essa mudana de foco no campo das polticas pblicas? Nas ltimas trs dcadas, profundas transformaes impactaram as relaes entre sociedade e Estado em todo mundo e, particularmente, no Brasil. Entre elas, definitivamente, a crise fiscal iniciada ainda nos anos 70 e a democratizao nas dcadas seguintes culminaram em uma situao paradoxal, na qual o Estado volta suas atenes a um intenso processo de conteno de gastos, ao passo que a sociedade comea a demandar mais por aes efetivas na soluo de problemas histricos dentro de um cenrio de liberdade poltica. Em outras palavras, o Estado brasileiro passa a redefinir sua rea de atuao diante das restries fiscais e ao mesmo tempo sofre uma presso at ento indita pela ampliao de polticas pblicas mais universais, de qualidade e eficientes. Nesse contexto, inicia-se um abrangente movimento de reformas de Estado e de seu aparelho administrativo nos pases desenvolvidos, que rapidamente se prolifera aos demais. O movimento se fundamenta na abordagem da Nova Gesto Pblica ou New Public Management que, em termos gerais, preconizava uma redefinio do papel do Estado bem como a implantao de mecanismos de gesto oriundos da iniciativa privada na administrao pblica. De acordo com Caiden e Caiden (2001), as reformas tinham como propsito implantar uma perspectiva de conteno dos gastos pblicos, de busca de melhoria da eficincia e da produtividade, de ampliao da flexibilidade gerencial e da capacidade de resposta dos governos, bem como de maximizao da transparncia da gesto pblica e de responsabilizao dos gestores, em um processo no qual o consumidor dos bens e servios pblicos estaria, supostamente, em primeiro lugar. O segundo objetivo que essas reformas pudessem trazer tona a necessidade de uma redefinio do papel do Estado e de suas atribuies precpuas. No objeto deste artigo discutir o mrito ou a eficcia das reformas, todavia, inegvel que a avaliao e o monitoramento ganharam mais destaque como ferramentas estratgicas dentro da lgica da gesto pblica voltada para o desempenho ou resultados. Dessa forma, os conceitos de avaliao e monitoramento tornam-se amplamente utilizados por diferentes reas de estudos, embora no haja clareza na definio exata desses termos (WORTHEN et al, 2004). No
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mesmo sentido, Trevisan e Van Bellen (2008, p. 535) argumentam: No existe consenso quanto ao que seja avaliao de polticas pblicas, pois o conceito admite mltiplas definies, algumas delas contraditrias. Esse fato se explica justamente porque a rea de polticas pblicas perpassada por uma variedade de disciplinas, instituies e executores, abrangendo diversas questes, necessidades e pessoas. Todavia, nessa mirade de conceitos, a avaliao sempre alude ideia de julgamento e nesse sentido, Worthen et al (2004, p. 35), coloca em termos simples: avaliao a determinao do valor ou mrito de um objeto de avaliao, ou em uma definio mais ampla, avaliao identificao, esclarecimento e aplicao de critrios defensveis para determinar o valor, a qualidade, a utilidade, a eficcia ou a importncia do objeto avaliado em relao a esses critrios. Enquanto o monitoramento alude a ideias de acompanhamento contnuo e cotidiano, por parte de gestores e gerentes e/ou por agentes externos, do desenvolvimento dos programas e polticas em relao a seus objetivos e metas (VAITSMAN et al, 2006). Em ambos os instrumentos, latente a funo de proviso de informaes sobre um determinado programa ou poltica governamental em todo o seu ciclo, at mesmo a partir do momento inicial de identificao do problema. Em uma conceituao compreensiva abrangente, a A&M de programas consiste na verificao da adequao do desenho do programa sua finalidade e aos objetivos pretendidos, da correlao entre os servios prestados e as metas definidas no planejamento estratgico, dos efeitos (resultados e/ou impactos) mensurveis e, por fim, da lgica de eficincia subjacente, ou seja, os benefcios da poltica so vlidos para compensar os seus custos? Contudo, as funes de avaliao vo alm da simples disponibilizao de informaes aos tomadores de deciso ou dirigentes. Carol Weiss (1998) classifica quatro tipos: instrumental, voltada ao tomador de deciso; conceitual, mais restrita aos tcnicos locais do programa e que podem vir a alterar a percepo desses atores e, consequentemente, a natureza, o modo de operao e o impacto da implementao; persuaso, utilizada para mobilizar apoio e dar legitimidade poltica; e, finalmente,
esclarecimento, forma de influenciar as redes de profissionais e coalizes de defesa e, assim, pode causar mudanas na agenda governamental. Cabe ressaltar ainda que, assim como as conceituaes e as percepes das suas funes, a avaliao tambm possui uma diversidade de metodologias, modalidades e tipologias, tais como avaliaes de processo, de desempenho, jurdica, entre outras. No entanto, este trabalho no tem como propsito se aprofundar nesses aspectos, mas sim debater o processo de institucionalizao da A&M na gesto pblica brasileira, o que converge com a percepo de Pisco (2006, p. 567): A questo central hoje em dia no tanto a questo tcnica de como que se fazem atividades de avaliao e melhoria, mas de como se estabelecem e se mantm de forma sustentada estas atividades como parte do trabalho de uma organizao, ou seja, como que se estabelece um plano estruturado para institucionalizar estas atividades, como que se cria com sucesso um sistema de forma coerente e integrada. Primeiro fundamental discutirmos o que se entende por um processo de institucionalizao nas polticas pblicas. Em anlise da poltica de sade, Felisberto (2006, p. 554) afirma que a institucionalizao entendida como uma estratgia presente em diversas aes/atividades, projetos e polticas, com o objetivo explcito de incorporar a avaliao no cotidiano de gestores e profissionais, partindo de uma viso abrangente dos processos avaliativos. A plena institucionalizao da avaliao consiste na total aceitao e no uso contnuo da avaliao (WORTHEN et al, 2004), culminando, assim, em um abrangente processo de aprendizado individual e coletivo. A institucionalizao fundamenta-se, portanto, no apenas na insero de instrumentos de avaliao e monitoramento na rotina do planejamento e da gesto dos programas governamentais. De acordo com Travassos (1999), institucionalizar a avaliao requer, alm de melhorar a interao entre avaliar e tomar decises,
estratgias e recursos com vistas produo de conhecimento e o treinamento de pessoal especializado. Dessa forma, a implantao de sistemas de avaliao e monitoramento (SAM) vai ao encontro dessa perspectiva na medida em que supera essa prtica espordica ou isolada no processo de polticas pblicas, configurando-os como parte integrante de toda a gesto. A ideia de sistema remete a princpios de conectividade, integrao e totalidade, ou seja, o todo apresenta propriedades e caractersticas prprias que no so encontradas em nenhum dos elementos dispersos. Alm disso, pressupe a introduo de estratgias e recursos humanos e financeiros na produo e disseminao dos resultados desses processos e ainda atua no sentido de capacitar cada vez mais pessoal para atuar nessas reas. Nessa direo, Costa e Castanhar (2003, p. 971) argumentam: A avaliao sistemtica, contnua e eficaz desses programas pode ser um instrumento fundamental para se alcanar melhores resultados e proporcionar uma melhor utilizao e controle dos recursos neles aplicados, alm de fornecer aos formuladores de polticas sociais e aos gestores de programas dados importantes para o desenho de polticas mais consistentes e para a gesto pblica mais eficaz. Todavia, a questo central se a adoo dessas estratgias de institucionalizao culmina no efetivo fomento da cultura avaliativa no setor pblico. Diversos autores afirmam que, embora seja reconhecido que a avaliao e o monitoramento so relevantes, na prtica, estas ainda no compem efetivamente os processos de gesto dos programas governamentais no Brasil (COTTA, 2001; GARCIA, 2000; MOKATE, 2002; FARIA, 2005). Do mesmo modo, Rua (2004, p. 2) afirma que: No Brasil, a importncia da avaliao das polticas pblicas reconhecida em documentos oficiais e cientficos, mas esse reconhecimento formal ainda no se traduz em processos de avaliao sistemticos e consistentes que subsidiem a gesto pblica... Esse consenso no plano do discurso, no produz automaticamente a apropriao dos processos de avaliao como ferramentas de gesto, pois frequentemente a tendncia perceb-los como um dever, ou at mesmo como uma ameaa, impostos
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pelo governo federal ou por organismos financiadores internacionais. Um aspecto comum e notrio nesse debate a existncia de obstculos inerentes ao processo de institucionalizao da avaliao na administrao pblica, tais como a incerteza quanto aos benefcios, o receio em relao a eventuais resultados negativos, a possibilidade de aumento de custos sem a devida mensurao dos benefcios, bem como a precariedade de recursos humanos para realizar avaliaes e monitoramento. Essas resistncias no podem ser desconsideradas, tendo em vista sua permanente presena no setor pblico, em especial no caso brasileiro. Entretanto, as vantagens da consolidao de um SAM nas polticas pblicas indicam que a institucionalizao vem gradualmente superando tais obstculos. Portanto, como forma de corroborar com a afirmao de que a administrao pblica federal est em um processo evolutivo de institucionalizao da avaliao e monitoramento, na parte seguinte da pesquisa so detalhados dois importantes sistemas que introduziram inovaes e impactaram na integrao dessas ferramentas gesto das polticas pblicas do Pas. SISTEMAS DE AVALIAO E MONITORAMENTO DE PROGRAMAS DO GOVERNO FEDERAL Sistema de monitoramento e avaliao do Plano Plurianual No to recente a disposio formal do governo federal em inserir o mecanismo de A&M na administrao pblica. Desde fevereiro de 1994, a legislao1 do governo brasileiro, mais especificamente no tocante ao Sistema de Planejamento e de Oramento Federal, explicita claramente que entre as competncias das unidades responsveis pelas atividades de planejamento esto: avaliar os planos e programas, avaliar os investimentos estratgicos do governo e realizar anlises de polticas pblicas. No entanto, a implantao dessas atribuies requeria uma metodologia sustentvel e complexa de trabalho que s foi efetivamente adotada dez anos depois. O instrumento encontrado para desenvolver essas atividades foi o Plano Plurianual. Cabe aqui uma breve
Nos dois sistemas so latentes as preocupaes com a contnua formao de pessoal para atuar em avaliao e monitoramento e tambm com a divulgao do conhecimento e dos resultados dos processos.
descrio acerca do Plano que o conjunto de programas e aes que se consubstancia em uma lei de iniciativa do Poder Executivo, que encaminhada at o dia 31 de agosto do primeiro ano de mandato presidencial e possui vigncia de quatro anos. A Constituio de 1988 estabelece ainda que o PPA defina de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da Administrao Pblica Federal para o perodo de quatro anos. Embora os PPA de 1996-1999 e 2000-2003 j possussem instrumentos de avaliao e monitoramento, os modelos apresentavam diversas falhas (GARCIA, 2000), o que suscitou a necessidade de incrementar esses aspectos no Plano. Nesse sentido, o PPA 2004-2007 trouxe uma inovao em relao aos anos anteriores: o Sistema de Avaliao do Plano Plurianual2. O objetivo era assegurar que a avaliao fosse parte integrante da gesto dos programas, subsidiando a tomada de deciso, disseminando a cultura de avaliao e ainda garantindo a sua presena na formulao e implementao das polticas e programas de governo. De acordo com Pares e Valle (2006), a criao desse Sistema contribuiu para que os processos, ao longo do ciclo de gesto dos programas, pudessem ser reforados e integrados, com base no empoderamento das equipes descentralizadas nos rgos da administrao federal.
A estrutura principal desse Sistema a Comisso de Monitoramento e Avaliao (CMA), assessorada pela Cmara Tcnica de Monitoramento e Avaliao (CTMA). Essa Comisso constituda pelos Ministrios do Planejamento, da Fazenda e do Meio Ambiente, alm da Casa Civil, com a finalidade de deliberar sobre propostas de normas e procedimentos gerais relativos A&M dos programas do Poder Executivo. Alm disso, oferece elementos tcnicos que orientam o processo de alocao de recursos oramentrios e financeiros e a reviso dos programas, com vistas ao alcance dos resultados. O diagrama da estrutura desse sistema, mostrado na Figura 1, ilustra bem as relaes entre cada ator relevante do sistema.
Figura 1 Fluxo da informao no Sistema de Monitoramento e Avaliao do PPA3
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As estruturas descentralizadas do Sistema so as Unidades de Monitoramento e Avaliao (UMA) dos rgos setoriais, responsveis por dar suporte ao comit de coordenao dos programas, apoiar os gerentes de programa e coordenadores de ao e atuar como
consultores internos nos processos de monitoramento e avaliao. Alm disso, elas possuem atribuies tpicas de assessoramento nos ministrios, respondem como unidades setoriais de acompanhamento fsico do Plano, so responsveis pela elaborao da avaliao setorial da pasta, bem como elaboram relatrios institucionais, a saber: Mensagem Presidencial e Balano Geral da Unio (BGU). Quanto ao monitoramento, o principal instrumento do PPA a Portaria MP n 198, de 18 de julho de 2005, que estabelece os procedimentos e a periodicidade para registro de informaes relacionadas com o desempenho das aes do Plano Plurianual, no Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (SIGPlan). A norma obriga o registro de informaes do desempenho fsico das aes no sistema pelos coordenadores de ao, como tambm o registro de restries execuo e providncias adotadas para superao. No que tange avaliao, o PPA possui o Relatrio Anual de Avaliao, obrigatrio por lei e encaminhado ao Congresso Nacional com as propostas de reviso do Plano e da Lei Oramentria Anual. O Relatrio constitudo de trs avaliaes: dos programas, realizada pelos gerentes; Avaliao Setorial, elaborada no mbito da Secretaria Executiva dos ministrios; e a Avaliao do Plano, uma avaliao geral realizada pelo MP. O diagrama da Figura 2 demonstra as etapas, instncias e objetivos de cada parte que compe o Relatrio Anual de Avaliao. Figura 2 Fluxo do processo de Avaliao do PPA4
A etapa de avaliao do programa , de fato, uma auto-avaliao na qual os gerentes destacam os avanos e resultados do programa e apresentam as restries de recursos oramentrios, humanos, entre outros, que dificultaram a obteno de melhores desempenhos. A avaliao subdivide-se em trs partes interdependentes: quanto concepo do programa; quanto implementao e; quanto aos resultados. Todas as etapas so importantes para o alcance dos objetivos da avaliao. Contudo, a terceira (resultados do programa) valoriza a elaborao, o acompanhamento e a apurao dos indicadores como forma de propiciar objetividade e credibilidade ao processo. A metodologia de avaliao de programas do PPA aproxima-se da defendida por Costa e Castanhar (2003), isto , envolve a escolha de um conjunto de critrios e o uso de indicadores, possibilitando um julgamento continuado e eficaz acerca do desempenho de um programa ou conjunto de programas, por meio da comparao com padres de desempenho predefinidos. A Avaliao Setorial fica a cargo da Unidade de Monitoramento e Avaliao (UMA), composta por servidores das Subsecretarias de Planejamento, Oramento e Administrao. As duas avaliaes so realizadas por intermdio de um roteiro com questes disponibilizadas para acesso online no SIGPlan, normalmente em maro, e que devem ser encaminhadas ao MP at o ms de abril. No caso da setorial, ela
baseada em questes mais abrangentes que visam identificar os resultados alcanados de acordo com os objetivos de cada pasta. O Ministrio do Planejamento adiciona essas avaliaes a uma anlise das variveis macroeconmicas, do cenrio que integra a Lei de Diretrizes Oramentrias e da conjuntura, para consolidar o Relatrio Anual de Avaliao. O sistema de avaliao e monitoramento de polticas e programas sociais O sistema foi desenvolvido no mbito da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI) do MDS e tem como competncia principal desenvolver e implementar instrumentos de avaliao e monitoramento das polticas e programas referentes s aes da pasta. Alm dessa responsabilidade, a Secretaria ainda responde pela capacitao de gestores de polticas sociais, pela promoo da gesto do conhecimento e pela publicao de estudos e pesquisas, sejam contratadas ou realizadas internamente. A SAGI substituiu a estrutura da Secretaria de Avaliao dos Programas Sociais do extinto Ministrio da Assistncia e Promoo Social (MAS) e constitui um rgo especfico e singular com a finalidade exclusiva de avaliao e gesto da informao, algo at ento indito no governo federal (VAITSMAN et al, 2006). Na prtica, a SAGI tem um funcionamento do tipo matricial, na medida em que executa e contrata pesquisas, cursos e publicaes, atendendo a necessidades das secretarias responsveis pelas polticas nacionais de segurana alimentar e nutricional, de assistncia social e de renda de cidadania. O diagrama da Figura 3 demonstra a estrutura do Sistema de Monitoramento e Avaliao proposto pela SAGI e suas inter-relaes com as secretarias gestoras de programas sociais e com demais organizaes que subsidiam a secretaria com o fornecimento dados. De acordo com o regimento interno do ministrio6, as informaes produzidas pela SAGI tm como objetivo subsidiar gestores e formuladores das polticas sociais na tomada de decises de modo a aperfeioar os programas da pasta e racionalizar o uso dos recursos financeiros. Ademais, a disseminao do conhecimento ao pblico em geral, seja do meio acadmico ou no, mediante a distribuio de publicaes tcnicas e a realizao de seminrios, contribuem para a ampliao do controle
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Figura 3 Estrutura matricial do Sistema de Monitoramento e Avaliao do MDS5
social e para o fortalecimento da transparncia governamental. importante esclarecer que a SAGI no possui uma exclusividade na avaliao dessas polticas sociais no Pas. Conforme publicao do Banco Mundial (2007, p. 17)7, a responsabilidade institucional para avaliao primeiramente da SAGI, embora outras agncias, tanto internas (como o IPEA e o IBGE) e externas (universidades, fundaes privadas e think tanks) tambm esto envolvidas em atividades avaliativas. Desse modo, a SAGI utiliza os estudos de avaliao realizados por outros atores para projetar e contratar suas pesquisas. No subsistema de avaliao da SAGI, foi desenvolvido um modelo institucional prprio que inclui uma rotina de procedimentos englobando desde a definio do problema elaborao dos termos de referncia de pesquisas, contratao, acompanhamento, divulgao e publicao regular dos resultados. Primeiro define-se qual o programa a ser avaliado; em seguida, determinadas questes relacionadas dimenso do programa (processo ou resultados) que ser alvo da pesquisa. Os parmetros metodolgicos so debatidos com os tcnicos das reas finalsticas, para assim definir o termo de referncia para a contratao das instituies avaliadoras (VAISTMAN et al, 2006). A Secretaria tambm atua no acompanhamento de todas as fases das pesquisas, inclusive enviando servidores
para o trabalho de campo, promovendo assim aprendizado organizacional. Em relao s atividades de monitoramento, o principal instrumento elaborado pela SAGI a Matriz de Informao Social (MI Social), uma ferramenta de informaes georeferenciadas sobre os programas do MDS, na qual so depositadas informaes migradas de outros sistemas e agregadas tabelas especficas de informaes no sistematizadas. Tais informaes podem ser visualizadas em vrios nveis de desagregao, sejam por unidades da Federao, microrregies, municpios ou territrios especiais. Alm dos indicadores e informaes bsicas dos programas sociais do MDS, esto disponveis para consulta na ferramenta informaes demogrficas e socioeconmicas que podem ser obtidas em vrios formatos: planilhas eletrnicas, relatrios, grficos, mapas estatsticos e etc. Aliado aos quatro dicionrios (de indicadores, de programas, de fontes e de variveis), a MI Social constitui-se no subsistema de monitoramento da SAGI. Resultados e diferenas dos sistemas Aps a descrio das duas experincias implementadas no mbito do governo federal, cabe compar-los em termos de recursos humanos e oramentrios despendidos e, especialmente, resultados alcanados. Para
tanto, importante ter em mente que, no primeiro caso, o SAM do PPA, trata-se de uma estrutura de rgo central, o MP, que por intermdio da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) implantou e gerencia um sistema audacioso que se prope a monitorar e avaliar regularmente a totalidade dos programas da Unio. Como exemplo da magnitude do sistema, em 2008, foram avaliados 306 programas nos trs Poderes. Por outro lado, no MDS, existe um sistema setorial de avaliao e monitoramento, restrito a seis programas, mas que tambm conta com a colaborao de outras instituies de pesquisa que apoiam as atividades da SAGI ou as complementam por meio de contratao de pesquisa. Portanto, enquanto o primeiro tem um carter holstico do governo, o segundo caracteriza-se como uma estrutura de avaliao e monitoramento especfica da rea de desenvolvimento social. Quanto questo de recursos humanos, a SAGI possui um contingente menor, se comparado ao pessoal envolvido no rgo central de Planejamento. No perodo 2004-2008, a Secretaria possuiu um quadro de pessoal que no ultrapassou 50 tcnicos, enquanto que no MP, a SPI possui uma equipe de aproximadamente 105 funcionrios, boa parte servidores da carreira de analista de Planejamento e Oramento. Esse sistema ainda conta com a participao de todo o conjunto de coordenadores de aes e gerentes que realizam as avaliaes anuais e o monitoramento das metas fsicas dos programas, bem como das equipes que compem as UMAs em todos os rgos setoriais. Vale salientar que nos dois sistemas so latentes as preocupaes com a contnua formao de pessoal para atuar em avaliao e monitoramento e tambm com a divulgao do conhecimento e dos resultados dos processos. A SAGI, inclusive, possui uma diretoria especfica para Capacitao e Gesto da Informao, enquanto o MP atua durante todo o ano promovendo aes de formao de equipes para aprimorar as avaliaes do PPA, alm de priorizar as publicaes do Relatrio Anual de Avaliao do PPA. Com efeito, essas atividades se refletem na elevao do aprendizado e da accountability no mbito da administrao pblica federal.
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Com relao ao Oramento, a rubrica que financia predominantemente o sistema da SAGI teve, em mdia, desde sua criao em 2004, R$ 8,3 milhes por ano para arcar com as despesas de avaliao e monitoramento das polticas e programas do MDS. Enquanto que no SAM do PPA, as suas duas rubricas oramentrias despenderam, em mdia no mesmo perodo, cerca de R$ 1,8 milho. Observase, portanto, que apesar de o PPA compreender um sistema avaliativo responsvel por mais de 300 programas governamentais, o seu gasto quatro vezes menor que o do MDS. Logo, natural que essa diferena tenha impacto direto na qualidade dos processos. Os valores liquidados ano a ano esto relacionados na Tabela 1. Desse modo, os resultados alcanados pelo SAM da SAGI, em termos de avaliaes realizadas, possuem sentido crescente. Ao longo dos ltimos quatro anos, constituiu-se um acervo de 78 pesquisas e estudos, alm de ter criado a Matriz de Informao Social. O quantitativo bastante expressivo, levando-se em considerao que a competncia da Secretaria restrita ao pequeno conjunto de programas do MDS e ainda que, na sua maioria, se tratam de avaliaes de impacto, ou seja, pesquisas com metodologias e procedimentos mais sofisticados que requerem maiores recursos financeiros e humanos na sua elaborao. Esse desempenho vem sendo reconhecido, principalmente, pelos organismos multilaterais como a UNESCO e o Banco Interamericano de Desenvolvimento, alm do meio acadmico. Como exemplo, o modelo do MDS foi vencedor do Prmio de Inovao da Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) que premia experincias de sucesso na administrao pblica como forma de estimular a disseminao de solues inovadoras
em organizaes pblicas. Na mesma direo, Abrucio (2007, p. 79) reconhece os bons resultados desse modelo ao relatar: o trabalho do Ministrio do Desenvolvimento Social est ancorado num conjunto competente de tcnicos e em uma estratgia de monitoramento bem formulada. No caso do SAM do PPA, inegvel que a proposta de se introduzir um processo avaliativo anual em todos os programas do governo j se configura uma postura inovadora. Nos ltimos cinco anos, desde que foi reformulado o sistema, em 2004, o PPA induz os gestores dos programas a refletirem, ao menos uma vez por ano, sobre a concepo, o processo de implementao e o desempenho dos programas sob sua responsabilidade. Alm disso, o Relatrio Anual do PPA tambm disponibilizado sociedade e aos demais Poderes, contribuindo, assim, para a ampliao da transparncia e do accountability. Por outro lado, o processo avaliativo apresenta algumas deficincias que indicam a fragilidade da sua metodologia, so elas: baixa qualidade dos indicadores, que na sua maioria no mensuram impacto e nem custos; apurao de indicadores bastante insatisfatria por exemplo, em 2008, mais de 70% no foram medidos; prevalncia de autoavaliaes altamente subjetivas e; ausncia de discusso intra e extragovernamental acerca dos resultados das avaliaes. Com efeito, a avaliao do PPA consiste em um processo avaliativo com metodologia estruturada dentro de um sistema estvel e institucionalizado. Porm, os problemas supracitados culminam em certo grau de desperdcio desse esforo. Finalmente, no que tange ao monitoramento, no PPA vem ocorrendo um incremento anual no preenchimento
Tabela 1 Evoluo dos recursos despendidos para avaliao e monitoramento
Fonte: SIAFI. *MDS: ao 4923 Avaliao de Polticas de Desenvolvimento Social e Combate Fome; ** MP: aes 4505 Monitoramento, Avaliao e Reviso do Plano Plurianual e 4254 - Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento do Plano Plurianual (SIGPlan).
do SIGPlan, conforme a Tabela 2. Contudo, deve-se considerar que o nvel de preenchimento no reflete, na mesma medida, a qualidade da informao preenchida. J na Matriz de Informaes Sociais, assim como no SIGPlan, a sua maior crtica a deficincia na atualizao das informaes. Como no h sano aos gestores de programas responsveis pela alimentao das bases de dados, prepondera a carncia de informaes atualizadas, Tabela 2 Evoluo do preenchimento no SIGPlan
Fonte: Balano Geral da Unio, 2007.
debilitando-os como sistemas de gesto capazes de, efetivamente, subsidiar a deciso. CONSIDERAES FINAIS O debate acerca da institucionalizao da avaliao e monitoramento na gesto pblica brasileira constitui-se um terreno frtil no campo de estudos das polticas pblicas. Nas ltimas duas dcadas, presenciamos o considervel avano das pesquisas sobre o tema, o que em si j demonstra a importncia da questo. No caso brasileiro, no possvel afirmar que a cultura de avaliao se encontra disseminada no aparelho do Estado, a despeito das dificuldades metodolgicas de se mensurar esse fenmeno. Todavia, nos anos recentes, a prtica cotidiana de avaliao e monitoramento na administrao pblica evoluiu de forma clere, no se restringindo a um determinado campo das polticas pblicas como, por exemplo, a sade (FELISBERTO, 2006; CONTANDRIOPOULOS, 1999 e 2006). Nesse sentido, o artigo conclui que o processo de institucionalizao de fato uma realidade, exemplificada
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pelas experincias do PPA e do MDS. O argumento converge, portanto, para a concluso de Worthen et al (2004) de que a prtica da avaliao tende a se tornar cada vez mais institucionalizada na medida em que as iniciativas de avaliao de polticas pblicas so valorizadas e aperfeioadas como, por exemplo, a partir da construo de sistemas de monitoramento e avaliao. Os sistemas apresentados demonstram que a integrao da A&M gesto, a produo e disseminao de conhecimento e o treinamento especializado so partes inerentes dos programas do governo federal. Apesar das dificuldades naturais de qualquer inovao na administrao pblica e das diferenas de abrangncia e metodologia desses modelos, a anlise comparativa indicou que eles tm apresentado resultados positivos, principalmente, se comparados ao passado recente. Os efeitos da implantao dos SAM do PPA e do MDS evidenciam a trajetria de fortalecimento da accountability e de construo de uma estrutura informacional essencial para a melhoria da tomada de decises e a correo de rumo das polticas.
Contudo, importante ressaltar que tais resultados esto em fase de constantes aperfeioamentos e no prontos e acabados. Sendo esta a razo central que leva parte dos estudiosos a questionarem o processo de institucionalizao da avaliao e do monitoramento das polticas pblicas no Pas. Os desafios para a eficaz utilizao dos resultados pelos gestores no so irrelevantes, inclusive em pases desenvolvidos que j introduziram a A&M na administrao pblica h mais tempo. Os problemas relativos qualidade das informaes, em especial de desempenho, as resistncias da burocracia em ser avaliada, a devida qualificao dos avaliadores e a responsabilizao dos gestores so obstculos que impactam no alcance da eficincia e da qualidade na gesto das polticas pblicas. A superao desses desafios o objetivo da nova fase da administrao pblica que ultrapassa a questo da institucionalizao dessas ferramentas, direcionando os esforos no seu aprimoramento contnuo.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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NOTAS
A Lei n 10.180/2001 foi uma converso da Medida Provisria n 2.112-88, de 2001, cuja verso Originria foi a Medida Provisria n 480, de 27 de abril de 1994, aps passar pelas diversas edies.
1 2 3 4 5 6 7
Lei n 10.933, de 11 de agosto de 2004, art. 9, 1; com redao dada pela Lei n 11.318, de 2006. Extrada do Manual de Avaliao do PPA 2008-2011 ano base 2008, disponvel em www.sigplan.gov.br.
Idem. Extrada de Vaitsman, Rodrigues e Paes-Sousa, 2006. Portaria GM/MDS n 330, de 11 de outubro de 2006. BIRD. Social Protection Discussion Paper , n. 709, de maio 2007.
Pedro Cavalcante, EPPGG, atualmente licenciado para cursar doutorado em Cincia Poltica na Universidade de Braslia. Ronaldo Nogueira, AFC, Assessor Especial de Controle Interno do Ministrio da Justia e mestre em Administrao Pblica pelo Instituto Universitrio de Lisboa.
Impactos Econmicos da Regra de Portabilidade de Carncia em Planos de Sade1

Por Thompson da Gama Moret Santos
No caso do mercado de plano mdico individual/familiar, alm da facilidade de acesso da operadora de plano de sade ao prestador de servio, nota-se que outra condio necessria para a efetiva rivalidade (ex-post) a eliminao/reduo do custo de transferncia , uma vez que a regra de carncia engendra este custo para o beneficirio. A RN n 186/2009 estabelece diversos requisitos para que os beneficirios possam exercer os seus direitos portabilidade de carncia. Todavia, esses requisitos podem interferir nas decises alocativas dos agentes econmicos presentes nesse mercado.
INTRODUO O setor de sade suplementar caracterizado por determinadas falhas de mercado que produzem um equilbrio ineficiente do ponto de vista econmico. Portanto, podem existir perdas de bem-estar para os agentes econmicos que atuam nesse setor. Ademais, o padro de competio desse setor apresenta certas particularidades que o diferem de padres apresentados em outros mercados. Em grande medida, as principais falhas de mercado presentes nesse setor so: assimetria de informao sob a tica da operadora de plano de sade; assimetria de informao sob a tica do beneficirio; e externalidades difusas. Entre outras caractersticas, destacam-se tambm trs fatores que tendem a dificultar a entrada de um concorrente potencial: tamanho mnimo da massa de beneficirios da carteira que uma nova operadora de plano de sade precisa possuir; regulao governamental que, apesar de ser necessria sob diversas ticas, tende a tornar o processo de entrada (e de permanncia no setor) mais seletivo; e uma tendncia recente de integrao vertical, entre algumas modalidades de operadoras de planos de sade (OPS) e determinados tipos de prestadores de servios de cuidado com a sade. No caso do mercado de plano mdico individual/ familiar, alm da facilidade de acesso da OPS ao prestador de servio, nota-se que outra condio necessria para a efetiva rivalidade (ex-post) a eliminao/reduo do custo de transferncia , uma vez que a regra de carncia produz esse custo para o beneficirio. Nesse mercado, existe uma regra que permite ao beneficirio substituir, sob certas condies, o seu plano de origem por outro (de destino). Tendo em mente as principais caractersticas desse setor e a recente regulamentao, o objetivo deste trabalho analisar o impacto da norma sobre o bem-estar social e avaliar se ela contribui para reduzir e/ou eliminar o custo de transferncia, considerando os problemas de maximizao do segurado e da OPS. METODOLOGIA DO PRESENTE TRABALHO Esta anlise est dividida da seguinte forma: inicialmente ser apresentada, na seo Das Regras de
Impactos Econmicos da Regra de Portabilidade de Carncia em Planos de Sade
(44)
Portabilidade de Carncia Estabelecidas pela RN n 186/ 2009, a nova regra estabelecida pela Agncia Nacional de Sade Suplementar, ANS; na seo Experincia Internacional na Portabilidade de Carncia, ser apresentado um breve resumo das regras sobre esse tema estabelecidas em outros pases; a seo seguinte, Modelo Terico, apresentar o modelo terico utilizado neste trabalho; e as sees seguintes apresentam o impacto econmico da regra sobre o bem-estar social e sua eficcia na eliminao e/ou reduo do custo de transferncia, a concluso do trabalho e algumas sugestes. DAS REGRAS DE PORTABILIDADE DE CARNCIA ESTABELECIDAS PELA RN N 186/2009 No caso do mercado de planos de sade individual/ familiar, nota-se que uma das condies necessrias para a existncia de efetiva rivalidade (ex-post) a existncia da portabilidade de carncia ou seja, a eliminao/reduo do custo de transferncia , uma vez que a regra de carncia produz este custo para o beneficirio2. Nesse sentido, a Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS) publicou recentemente a Resoluo Normativa (RN) n 186, de 14 de janeiro de 2009, que estabelece requisitos para que os beneficirios possam exercer os seus direitos portabilidade de carncia, no mercado de planos privados de assistncia sade. Em resumo, tais requisitos dizem respeito elegibilidade do beneficirio e incidncia sobre os produtos (planos), de acordo com artigos 2 e 3 desta norma. Quanto elegibilidade, destaca-se o artigo 2, inciso VI, que estabelece, in verbis: ... Art. 2 Para efeito desta Resoluo, consideramse: ... VI tipo compatvel: o tipo que permite ao beneficirio o exerccio da portabilidade para um outro tipo por preencher os requisitos de abrangncia geogrfica, segmentao assistencial, tipo de contratao e faixa de preo, nos termos desta Resoluo... Ainda quanto elegibilidade, destaca-se o caput do artigo 3, que estabelece, in verbis:
O setor de sade suplementar caracterizado por determinadas falhas de mercado que produzem um equilbrio ineficiente do ponto de vista econmico. Portanto, podem existir perdas de bem-estar para os agentes econmicos que atuam nesse setor.
... Art. 3 O beneficirio de plano de contratao individual ou familiar, contratado aps 1 de janeiro de 1999 ou adaptado Lei n. 9.656, de 1998, fica dispensado do cumprimento de novos perodos de carncia e de cobertura parcial temporria...3 Quanto incidncia desta regra sobre os produtos (planos de sade), mesmo que o beneficirio atenda aos demais requisitos estabelecidos nesta norma, a portabilidade de carncia recair sobre os produtos que atendam simultaneamente aos seguintes casos, segundo os incisos III e IV do artigo 3, in verbis: ...III o plano de destino estar em tipo compatvel com o do plano de origem, conforme disposto no Anexo desta Resoluo; IV a faixa de preo do plano de destino ser igual ou inferior que se enquadra o seu plano de origem, considerada a data da assinatura da proposta de adeso; ... O pargrafo 5, nos incisos de I a IX, define os planos tipos-compatveis, cuja regra pode ser resumida da seguinte forma: quem pode mais pode menos, mas quem pode menos no pode mais, seja do ponto de vista da dimenso do produto (segmentao assistencial), seja do ponto de vista da dimenso geogrfica4. De fato, tal
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definio coerente com aquela estabelecida no inciso IV, do artigo 3 da RN n 186, porm, ela cria uma assimetria no processo concorrncial pelo lado da demanda. Sob a tica da dimenso do produto, caso o beneficirio possua um plano de origem com segmentao assistencial superior contrato que possui uma cobertura maior, relativamente aos servios de cuidado com a sade oferecidos , ele poder substitu-lo por outro (plano de destino) com segmentao assistencial inferior ou idntica, mas o oposto no verdadeiro. Por exemplo, caso o beneficirio possua um plano de origem com segmentao assistencial do tipo internao com obstetrcia nacional, a substituio poder ocorrer para um plano de destino classificado em um dos seguintes tipos: para os tipos sem internao municipal, sem internao estadual, sem internao nacional, internao sem obstetrcia municipal, internao sem obstetrcia estadual, internao sem obstetrcia nacional, internao com obstetrcia municipal, internao com obstetrcia estadual e internao com obstetrcia nacional pergunta 1: poder essa situao representar uma escolha tima para o consumidor e um equilbrio de mercado? Porm, a possibilidade de substituio inversa no permitida. Por exemplo: caso o beneficirio possua um plano de origem com segmentao assistencial do tipo internao com obstetrcia municipal, a substituio poder ocorrer para um plano de destino classificado em um dos seguintes tipos: para os tipos sem internao municipal, sem internao estadual, sem internao nacional, internao sem obstetrcia municipal, internao sem obstetrcia estadual, internao sem obstetrcia nacional e internao com obstetrcia municipal pergunta 2: poder essa situao representar uma escolha tima para o consumidor? Sob a tica da dimenso geogrfica, caso o beneficirio possua um plano de origem com a cobertura nacional, ele poder substitu-lo por outro (plano de destino) de abrangncia geogrfica inferior ou idntica, mas o oposto no verdadeiro. Por exemplo: caso o beneficirio possua um plano de origem do tipo sem internao nacional, a substituio poder ocorrer para um plano de destino classificado em um dos seguintes tipos: para os tipos sem internao municipal, sem internao estadual e sem internao nacional
pergunta 3: poder essa situao representar uma escolha tima para o consumidor? Porm, a possibilidade de substituio inversa no permitida, por exemplo: caso o beneficirio possua um plano de origem com abrangncia geogrfica do tipo sem internao municipal, a substituio poder ocorrer para um plano de destino classificado em um dos seguintes tipos: para o tipo sem internao municipal pergunta 4: poder essa situao representar uma escolha tima para o consumidor? Com efeito, relativamente aos servios cobertos em determinada regio (localidade) pelo plano de origem, tal regra no permite que o beneficirio tenha o direito portabilidade da carncia desses servios em diversos casos. Assim, essa norma no permite que o beneficirio melhore de situao, se avaliada sob a tica do equilbrio de mercado entre a OPS e o segurado no mercado relevante5 analisado, sendo a nica exceo a soluo trivial pojd = posd*. Ademais, dada a amplitude de uma determinada faixa de preo6, na qual, pelo inciso IV do art. 3 da RN n 186/ 2009, permitida a portabilidade de carncia, se forem respeitados os demais requisitos, essa regra poder produzir incentivos para o comportamento de arbitragem e de aumento do problema de seleo adversa em determinados mercados relevantes. Em decorrncia, tal fato pode provocar um desequilbrio nesse mercado e uma possvel perda de bem-estar social seja no mercado de produo (OPS) seja no mercado de trocas (beneficirio). Por ltimo, cabe observar que o objetivo da regra de portabilidade de carncias reduzir e/ou eliminar o custo de transferncia do beneficirio, produzindo uma condio necessria para que, sob certas condies, seja possvel a efetiva rivalidade no mercado de planos privados de assistncia sade individual/familiar pergunta 5: esse objetivo atingido pelas regras implementadas pela ANS? EXPERINCIA INTERNACIONAL NA PORTABILIDADE DE CARNCIA A portabilidade de carncia contemplada, sob certas condies, no marco regulatrio do setor de planos de sade em alguns pases. Nesse trabalho, sero comentadas brevemente as regras dos seguintes pases: Austrlia; Canad; e Estados Unidos da Amrica (EUA).
Austrlia7 O sistema de seguro-sade na Austrlia misto, isto , coexistem o sistema pblico e o sistema privado. Apesar de o primeiro possuir uma cobertura universal, o segundo cobre aproximadamente 44% da populao, um percentual significativo quando comparado aos demais pases-membros da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE). A portabilidade de carncia permitida nos planos de sade individuais, desde que a transferncia ocorra para outro plano (de destino) com um nvel de benefcio igual ou inferior ao anterior (de origem). Todavia, segundo Colombo (2003), apesar da existncia de 44 OPS e regras que garantem a completa portabilidade de cobertura, a substituio entre planos no ocorreu de forma significativa, uma vez que os segurados preferem permanecer nos contratos j firmados (planos de origem). Segundo aquele estudo, tal situao pode ser causada por custos transacionais e de informao suportados pelos beneficirios que vislumbram a troca de plano de sade. Embora a escolha seja melhorada pela disponibilidade de diferentes tipos de planos de sade, a existncia de um grande nmero de produtos pode confundir o consumidor, restringindo sua escolha. Canad8 Diferentemente do caso anterior, o sistema de segurosade no Canada prioritariamente pblico. Segundo o Canadian Health Care Act, Section 8, os planos de sade devem ser administrados e operados por instituies pblicas (non-for-profit), as quais esto sob a responsabilidade dos governos das provncias e dos territrios. Nesse sistema, os seguros-sade so compreensivos, no sentido de que devem cobrir all insured health services provided by hospitals, medical practitioners or dentists (Section 9). Esses contratos so tambm universais, isto , all insured persons must be covered for insured health services provided for by the plan on uniform terms and conditions (Section 10). Da definio de insured persons so excludas aquelas pessoas cobertas por outros planos federais ou das provncias. A portabilidade de carncia permitida no sistema canadense, uma vez que os contratos so firmados, em
geral, com a provncia na qual o segurado reside. Assim, caso ocorra uma alterao momentnea no mximo trs meses da residncia do segurado, a provncia (do plano) de origem deve cobrir todos os gastos do segurado realizados na outra provncia (de destino). Aps esse perodo de trs meses, a provncia (do plano) de destino assume os gastos do segurado. Todavia, a portabilidade de carncia condicionada a acordos entre as respectivas provncias, ocorrendo uma variao no entendimento nesses acordos do que so considerados servios emergenciais, os quais so contemplados pela portabilidade, e servios eletivos, que no so cobertos por essa regra. EUA9 Como no caso da Austrlia, o sistema de seguro-sade americano misto, porm os planos de sade privados (for-profit e not-for-profit) respondem por uma parcela significativa do total de cobertura. De acordo com o United States Census Bureau, 85% da populao possuem plano de sade, sendo que desses, aproximadamente, 60% so obtidos por meio de empregadores (plano coletivo), enquanto que 9% adquirem o contrato diretamente (plano individual/familar). A maioria dos seguros-sade mais compreensivos cobre os custos de rotina, preventivos e procedimentos emergencais, alm de quase todos os medicamentos de venda com prescrio. Em geral, os tipos de coberturas entre os planos coletivos (grandes e pequenas/mdias empresas) so semelhantes. Todavia, os planos individuais mais adquiridos so aqueles com coberturas mais compreensivas (major medical plan), isto , que ofertam seguros para sinistros mais onerosos. A portabilidade de carncia no sistema americano regulada, principalmente, por intermdio de duas leis federais: Consolidated Omnibus Budget Reconciliation Act de 1985 (COBRA); e Health Insurance Portability and Accountability Act de 1996 (HIPAA). As normas da COBRA garantem aos indivduos que possuem planos coletivos, em uma eventual troca/perda de emprego, a opo de extenso da cobertura do plano de origem, sob certas condies, durante determinado perodo de tempo no mximo 18 meses. Nesse caso, o empregador (do plano de origem) deve custear os benefcios ao longo desse perodo. Segundo Madrian
(48)
(1998)10, in verbis: COBRA is a good example of how the federal governments idiosyncratic approach to health insurance reform creats new problems even as it attempts to solve others. Quanto ao HIPAA, esta norma permite, sob certas condies, a portabilidade de carncia em dois casos gerais: na troca entre planos coletivos; ou b) na substituio de um plano coletivo por um plano individual. O primeiro caso mais comum na troca de emprego, porm esta regulamentao no garante o mesmo nvel de cobertura anterior. O segundo caso restringe-se sada/perda do emprego. Assim, caso algum indivduo saia ou perca o seu emprego, o HIPAA garante, em alguns casos, que tenha acesso a um plano individual. MODELO TERICO Neste trabalho, optou-se pelo modelo de equilbrio parcial no mercado de seguro-sade, com base nas decises timas na produo e no consumo, cujas funes custo total e utilidade, e suas respectivas hipteses, esto apresentadas nas prximas sees. Nesse mercado, o produto ofertado e demandado o seguro-sade, cujo ativo-objeto a sade do indivduo. Assim, caso ocorra um sinistro, em determinado momento, com uma dada probabilidade, que produza alguma perda do nvel de sade do segurado, este poder exercer o seu direito utilizao da cobertura oferecida pela operadora de plano de sade, a fim de reestabelecer parte ou totalmente o seu nvel de sade original. Como a varivel nvel de sade no facilmente observvel, esta anlise ser feita adotando-se a varivel valor segurado. Da produo de plano de sade Supondo-se que, em determinada regio (localidade) R, existam os conjuntos/espaos que podem representar os principais atributos/coberturas (insumos) de um contrato de seguro-sade (plano privado de assistncia sade)11, de acordo com as definies das variveis apresentadas abaixo, tem-se ios = (mose, dose, kose) representa a que: iose( x 1) = o quantidade esperada de cada um dos insumos; mosji(A# x 1) = (osji1, osji2, ..., osjia#, ..., osjiA#) 0 representa o vetor linha das quantidades de coberturas ofertadas para o i-simo consumidor (indivduo/famlia) dos A# tipos de servios de cuidado com a sade factveis, ajustados pelos ndices de segurana dos servios prestados pela j-sima pessoa jurdica, que esto
cobertos pela segmentao assistencial definida na ssima modalidade possvel dos contratos ofertados pela o-sima OPS; e dose e kose representam, respectivamente, os demais atributos dos planos e os demais fatores produtivos supostos fixos; osjia = bj . aosjia 0 representa a quantidade de cobertura ajustada pelo ndice de segurana do asimo tipo de servio ofertado para o i-simo consumidor, pelo j-simo prestado de servios, que est coberto pela s-sima modalidade ofertada pela osima OPS, tal que:
>0 e
> 0. (1)
Assim, o problema de maximizao de lucro da osima OPS, no curto prazo, para a s-sima modalidade, pode ser estabelecido da seguinte forma alternativa12: (problema1): min po(-p#) iose em iose E2(co); s. r. fos(iose) = cose onde:
f i i
os e
e os
> 0. (2)
A condio necessria e suficiente para a soluo do problema 1 para um dado nvel de produo cose estabelecida pelas seguintes condies (condio1): de primeira ordem: po(-p#) = f(iose*) e fos(iose*) = cose; e de segunda ordem: h D2 f(iose*) h 0, h E2(co) : po(-p#) h = 0;
A soluo do problema de minimizao com restrio no problema 1 estabelece as seguintes funes, dada a quantidade produzida da s-sima modalidade, cose = cose: a) funo demanda compensada pelo -simo insumo (ie): ie = ie(po(-p#), cose) onde:
Do mesmo modo, verifica-se uma relao positiva entre o prmio do contrato (poss), a quantidade esperada demandada, pela OPS, e a probabilidade de ocorrncia14 de cada um dos insumos, dados os seus preos. Por hiptese, assume-se aqui que as (D#+K#) quantidades dos insumos, relativos aos demais atributos e aos demais fatores produtivos da s-sima modalidade, so consideradas constantes, isto : iose = (mose, dose, kose) : poss = fossi(po(-p#), mose, dose, kose). (7) Considerando os preos dos insumos como dados e a existncia da funo demanda inversa, fosd-1(xos, po(-sd p) , y), a receita total esperada e o custo total esperado, proporcionados pelo valor segurado na s-sima modalidade ofertada pela o-sima OPS, so dados por: RTose = op.fosd-1(xos,po(-s-p)d,y).xos+(1-op).fosd-1(xos,po(-s-p)d,y).xos= fosd-1(xos, po(-s-p)d, y).xos; CTose = op . cos + (1 - op ) . 0 = op . cos = cose; y = y a renda do consumidor considerada constante; e p G2. Logo, considerando dados os demais preos, po(-s-p)d, e a renda do consumidor, a OPS estar maximizando seu lucro esperado em xos*, posd*, tal que xos = xos* cos = cos*, se, e somente se: Rmgose =
i p p
o ( p #)
, cos
< 0; po(-p#)
vetor de preos (cons. dados) dos insumos (3) b) funo custo total esperado (CTose): CTose = e CTos (po(-p#), cose) (4) E(co) : po(-p#) iose = onde: E3(co) = {iose e CTos } a isocusto, tal que, no ponto timo (iose*), sua inclinao, dada pelos preos reltativos dos insumos, iguala-se taxa marginal de substituio tcnica entre esses insumos. No caso de somente dois insumos, 1 e 2, isto significaria que: Pos1/Pos2 = [d fos(iose*)/ d i1e)]/ [d fos(iose*)/ d i2e)]. c) funo custo marginal (Cmgos) ou a funo oferta inversa de curto prazo da s-sima modalidade (foss)13: Cmgose =
onde: Cmgose poss = foss(po(-p#), cose) (5) Assim, verifica-se uma relao positiva entre o prmio do contrato (poss) e o nvel de segurana coberto (valor segurado esperado) pela s-sima modalidade de contrato ofertado pela o-sima OPS. Substituindo a restrio do problema 1 em (5), tem-se a funo oferta de curto prazo da s-sima modalidade em relao aos po(-p#) preos e s quantidades demandadas dos insumos dada por: poss = foss(po(-p#), fos(iose)) ou poss = fossi(po(-p#), iose) (6)
CT p C c
os
o ( p #) e os o
, cos
>0
R RT c
os
* os
d o( s p)
,y
=
c
o ( p #) o os
o os
Da condio de equilbrio acima, tem-se que:
C CT p c
os
, cos
= Cmgose
f
d
d 1 os
* os
p
o os
d o( s p)
,y
. cos* + fosd-1(cos*,
po(-s-p) , y) = op (8)
f p onde: a) i f p ,i ,
os si os o ( p #) os
si
o ( p #) e
, ios
> 0 e b)
Com base na equao de equilbrio em (8) e na lei da demanda compensada, pode sugir um dos cenrios abaixo, a partir do pressuposto de que o consumidor no consegue interferir na probabilidade. a) mercado competitivo:
> 0.
+ fosd(cos*) = op , = 0
posd = op; e
b) mercado no competitivo: + fosd(cos*) = op , < 0 posd > op;
onde: =
d 1 os
* os
p
o os
d o( s p)
,y
. cos*.
As questes da etapa de produo, tratadas at o momento, referem-se atividade da o-sima OPS, o J. Para que seja obtida a produo de cada modalidade de contrato produzida por todas as J# - j# OPS em atividade com beneficirios na regio R, deve-se realizar o processo de agregao dos planos de produo. Da demanda por plano de sade No mercado de planos de sade, as escolhas so realizadas sob alternativas de resultados incertos, cuja estrutura pode restringir as decises do consumidor racional, uma vez que elas representam alternativas associadas a risco chamadas de loterias. Suponha que os resultados dessas loterias possam ser representados em unidades monetrias que representam valores segurados, cujas ocorrncias esto associadas a probabilidades objetivamente conhecidas osi dos A#+D# sinistros cobertos pelo contrato de seguro. Considera-se que existe uma funo de densidade de probabilidade15 objetivamente conhecida, definida sobre esse mercado, com base em eventos ocorridos ao longo de um perodo de tempo no passado (eventos/gastos realizados). Em que pese, nesse mercado, o fato de as escolhas dos consumidores poderem ocorrer de forma discreta, isto , a deciso do indivduo poderia tambm ser representada da seguinte forma: ou adquirir o seguro (cosi osi = 1) ou no adquirir o seguro (cosi osi = 0). Tal fato, impe algumas condies na formulao da funo que representa as preferncias nesse mercado. A fim de tornar a presente anlise mais simples, ser adotada a hiptese simplificadora de que a escolha do consumidor pode ser representada por uma varivel contnua, o valor segurado. Conforme as hipteses e o processo de escolha tica do consumidor representativo e de (15) no problema 5, o problema de maximizao do consumidor no problema 4 pode ser reescrito da seguinte forma (problema 2): Max U(Xx, q) em Xx , q; s. r. Px . Xx + pqd . q = y; Xx = e u (x), e(pd) = Px . po; onde q o ndice de quantum dos demais bens e servios.
A condio necessria e suficiente para a soluo do problema 2 dados nvel de renda y e a hiptese de no saciedade local estabelecida pelas seguintes condies (condio 2): de primeira ordem: pd = U(Xx*, q*) e Px . Xx* + pqd . q* = y; e de segunda ordem: h D2 U(Xx*, q*) h 0, h V : pd h = 0. Aplicando no problema 2 as condies estabelecidas na condio 2, obtem-se a cesta de consumo tima (Xx*, q*), dados os preos e a renda do consumidor. Assim, conforme destacado no processo de escolha do consumidor representativo, pode-se imaginar que a deciso do consumidor ocorre em dois estgios: no primeiro, dada a sua restrio oramentria, ele decide quanto (o montante) de valor segurado ser demandado como funo do ndice de preos; e no segundo estgio, dados os preos dos valores segurados e o montante do valor segurado (funo dispndio) timo, ele decide de qual OPS/modalidade ele demandar o valor segurado timo (xos*) determinado no problema 4. A partir da soluo do problema de maximizao do consumidor (problema 2), dada a sua restrio oramentria, pode-se estabelecer a funo demanda marshaliana, que homognea de grau zero nos preos e na renda: xos = fosd(p o(-s-p)d, y). Portanto, substituindo o valor segurado de equilbrio de mercado, (xos*), determinado em (8), na funo demanda inversa, fosd-1(xos, po(-s-p)d, y), obtem-se o prmio por unidade do valor segurado de equilbrio, posd* = fosd-1(xos*, po(-s-p)d, y). Como observado acima, no mercado de planos de sade, as escolhas so realizadas sob alternativas de resultados incertos, que representam alternativas associadas a risco, chamadas de loterias. Suponha que, independentemente da restrio oramentria do consumidor, essas loterias representem os valores segurados lquidos que podem ser recebidos pelo beneficirio, cujas ocorrncias, em cada estado da natureza, esto associadas a probabilidades objetivamente conhecidas (osi = ) dos (A#+D#) sinistros cobertos pelo contrato de seguro. Supondo hipteses semelhantes quelas estabelecidas acerca de suas preferncias e supondo uma funo utilidade estado-dependente16, a escolha tima do consumidor pode ser representada pelo problema 3: Max
z z
u(xz) Xx : Xx
X e (x 1, x2)
(0, 1] e
z
; s. r. 1 .
z
h1 + 2 . h2 = 0; onde: a) z
= 1; b)
existe a fUe(2, 2) que a funo utilidade esperada do beneficirio avaliada segundo o seu tipo verdadeiro (2) e o seu tipo revelado, pelo segurado, para a OPS (2); c) a fim de que sejam vlidas as compatibilidades de incentivos, requer-se que 2 arg max fUe (2, 2), isto , que o segurado obtenha a mxima utilidade esperada anunciando o seu verdadeiro tipo, isto , 2 = 2; d) h1= - Px . Xx; h2=Xx - Px . Xx; e e) x1 = w + h1; x2 = w - L + h 2. Dado que: o segurado estritamente avesso ao risco; 2 arg max fUe(2, 2); e que >> 0, a condio necessria e suficiente para a soluo do problema 3 estabelecida pelas seguintes condies (condio 3): de primeira ordem: = u(xz#); 1 . h1# + 2 . h2# = 0; e de segunda ordem: hD2 u(xz#) h 0, h V : h = 0. Das condies necessrias e suficientes em (cond.3), encontra-se o valor segurado timo, Xx#, e obtm-se o ponto timo, a# = (x1#, x2#), conforme o Grfico 1, onde:
ANLISE DO IMPACTO ECONMICO DA RN N 186/2009 Comparando as escolhas timas obtidas no problema 2, Xx*, e no problema 3, Xx#, verifica-se que os seguintes cenrios so possveis de ocorrer17: A) Xx* < Xx# < (y / Px); B) Xx* = Xx#; e C) 0 < Xx# < Xx*. No cenrio B (Xx* = Xx#), tudo mais constante, verifica-se que a escolha do contrato de seguro-sade timo no alterada qualquer que seja a forma de maximizao definida pelo consumidor representativo (beneficirio). Este caso est representado no ponto a do Grfico 2. O ponto e no carece de comentrios inicialmente. Todavia, nos cenrios A e C, representados pelos pontos c e b, respectivamente, o consumidor encontra-se em desequilbrio, considerando sua restrio oramentria, bem como os estados da natureza. Considere agora que a posio inicial de desequilbrio18, indicada em um dos cenrios A e C. Nestes casos, dados os problemas de maximizao do problema 1 e problema 2, relativamente ao problema 3, tanto o segurado como a OPS possuem incentivos para alterar seus contratos. Assim, tudo mais constante, o beneficirio poder melhorar de situao substituindo o contrato de plano de sade que lhe proporciona um valor segurado Xx#
x2 a inclinao da reta 1 . x1 + 2 . x1
x2 = we. Portanto, de Xx# em (15), encontra-se o nvel de utilidade esperada tima: Xx# = ue(x) = ue#. Resolvendo o problema 5 para ue#, obtm-se o contrato de seguro timo (x#), cujo resultado equivalente quele estabelecido no problema 4, o que determinar a modalidade e a OPS tima, xos#.
por outro que lhe fornea o valor segurado Xx*, ou seja, movendo-se para o ponto a que representado pelo cenrio B onde Xx* = Xx#. O movimento at o ponto a, entretanto, no provocar uma alterao nos preos relativos desde que as substituies promovidas pelo consumidor ocorram dentro das regras de mercado vigentes, em particular, respeitando as regras de carncia. Essa condio importante porque reduz a probabilidade de ocorrncia de elevao dos gastos realizados em decorrncia do problema de seleo adversa por meio da imposio, para o segurado, de um perodo de espera (carncia) na utilizao dos benefcios contratados, o que produz um custo de transferncia19 para o segurado. Como a OPS busca maximizar o seu lucro esperado, logo, tais substituies no provocam uma alterao nos gastos esperados pelas OPS e, por consequncia, os preos relativos no so alterados. No ponto a no h incentivos para que ocorra algum desvio; tanto o segurado como a OPS esto nos seus pontos timos: o beneficirio est maximizando sua utilidade considerando sua restrio oramentria, bem como seus estados da natureza; e a OPS est maximizando seu lucro esperado, dada sua tecnologia, os demais preos e os estados da natureza; logo, dado (8), h uma posio de equilbrio em cos* = xos*. Portanto, substituindo o valor segurado de equilbrio de mercado, (xos*), determinado em (8), na funo demanda inversa, fosd-1(xos, po(-s-p)d, y), obtm-se o
prmio por unidade do valor segurado de equilbrio, posd* = fosd-1(xos*, po(-s-p)d, y). Considere agora uma perturbao no ponto de equilbrio a, produzida por uma alterao nos preos relativos (Px / pqd), a qual causada pelo aumento de Px. Essa situao est descrita no Grfico 3. Como o prmio por unidade do valor segurado aumentou, tudo mais constante, o beneficirio encontrar uma nova cesta tima (um novo ponto de equilbrio) que lhe proporcionar um nvel de utilidade inferior (Ub) quele verificado anteriormente (Ua), com um valor segurado inferior, por exemplo, o ponto b20. Assim, a diferena entre os nveis de utilidade determina a variao do bem-estar do consumidor, Wc. Como a varivel utilidade uma medida ordinal, para que seja mensurada essa variao, pode-se utilizar a funo utilidade monetria mtrica indireta, dada por: (P*; Po , y) e(P*, ve(Po, y)), onde: Po = (Pxo, pqd), P* = (Px*, pqd) e ve(Po, y) a funo de utilidade indireta esperada. Essa funo define o novo nvel de dispndio do consumidor, dados os novos preos relativos e o nvel de renda inicial, supondo que seja concedida, ao segurado, uma compensao na sua renda nominal tal que ele retorne ao nvel de utilidade anterior (Ua), isto : (Pb; Pa , y) e(P b, ve(P a, y)). Assim, a variao de bem-estar do segurado pode ser mensurada por: Wc = (Pb; Pb , y) - (Pb; Pa , y) = y - (Pb; Pa , y). Como a funo utilidade monetria mtrica indireta uma transformao montona da funo utilidade
indireta e como, para um dado nvel de renda nominal,
e(P b, ve(P a, y)), logo: Wc = y - (Pb; Pa , y) < 0. De forma anloga, pode-se verificar a variao no nvel de produo produzido por uma variao nos custos (preos) esperados relativos dos insumos. Como os demais atributos do contrato (dos) e os demais fatores produtivos (kos) so considerados constantes no curto prazo, e como iose ( x 1) = (mose, dose, kose), considere a simplificao do problema de maximizao da OPS no problema 1, em relao ao vetor de insumos esperados ieos( x 1) = (mose, kose (D#+K# x 1)), somente para o caso de dois tipos de insumos, conforme Grfico 4.
< 0, ento, P b > P a
e(P b, ve(P b, y)) <
At o momento, o beneficirio era o suposto consumidor representativo desse mercado, sem levar em considerao a possibilidade de tipos de beneficirios distintos, onde o tipo reflete o seu nvel de risco. Considere agora o exerccio anterior de perturbao do ponto de timo, por meio de uma alterao exgena provocada em Px*, nesse mercado de seguro-sade, no qual pode existir mais de um tipo de beneficirio e onde existe uma assimetria de informao21 entre as OPS (Principal) e os segurados (Agente). Observe que, como os beneficirios esto sujeitos sua restrio oramentria, as OPS seriam incapazes tambm de separar perfeitamente os segurados de acordo com o seu risco, uma vez que contratos com
maior valor segurado esperado (coberturas) e prmios mais elevados podem no pertencer ao conjunto de escolhas factveis dos segurados. Este o caso retratado, por exemplo, pelo ponto d do Grfico 2. Assim, segurados sujeitos a situes de riscos mais elevados e com menor poder aquisitivo teriam de escolher revelia contratos com coberturas menores22, ou seja: Dados seus estados da natureza, sua restrio oramentria, os prmios dos contratos e suas preferncias, os beneficirios podem no estar fazendo suas escolhas timas. (9) Considere, assim, que existam I# beneficirios que podem ser diferenciados pela probabilidade exgena de ocorrncia de determinado estado da natureza (z), cujas informaes so observveis somente pelo segurado (Agente) e no pelas OPS (Principal). Suponha que o consumidor, a priori, possa ter uma aplice de seguro-sade j contratada. Assim, ele deve optar entre: ou permanecer no contrato atual (plano de origem); ou substituir o plano de origem por outro (plano de destino); ou cancelar o plano de origem e no contratar outro plano. Por definio dos problemas de maxizao (problema 2 e problema 3), a ltima opco ser descartada, uma vez que o segurado no estaria maximizando sua funo utilidade esperada. Sem perda de generalidade, suponha que esses I# segurados possam ser distribudos com probabilidade z da seguinte forma: 1 representa o baixo risco; e 2 representa o alto risco. Adicionalmente, suponha que esses beneficirios sejam distribudos nas carteiras de todas as OPS em atividade na regio R da seguinte forma:
individuais, ou seja: Wc =
i
i
i
Wi
i
, Wi = i (Pb;
Pb , yi) - i (Pb; Pa , yi) e t =
, para i = 1, 2.
Suponha que o segurado de baixo risco (i = 1) possua uma probabilidade de ocorrncia de sinistro muito baixa, 1 0. Logo, a carncia acarreta, para esse tipo de segurado, um custo de transferncia muito baixo, t1 0. Assim, a substituio do plano de origem pelo plano de destino possui uma baixa probabilidade de aumento da freqncia de utilizao (f1) dos benefcios por esse usurio. De (6), isso significa que, para a OPS do plano de destino, Pb Pa, implica em W1 0. Suponha que o segurado de alto risco (i = 2) possua uma probabilidade de ocorrncia de sinistro elevada, 2 > 1 0. Logo, a carncia acarreta, para esse tipo de segurado, um custo de transferncia no desprezvel, t2 > t1 0. Assim, a substituio do plano de origem pelo plano de destino possui uma probabilidade elevada de aumento da frequncia de utilizao (f2) dos benefcios por esse usurio, que pode ser mensurado por: f2e = 2. f2 + (1 - 2).0 = 2. f2 > 0. Suponha que Px = g(f2e, t2). Assim:
P t
2
g f ,t t
2 2
>0 e
P f
2
x e
1 possui uma participao no total das

carteiras (da regio R) de 1, 1 > 0; 2 possui uma participao no total das carteiras (da regio R) de 2, 2 > 0;
g f ,t f
2 e 2
>0
1 = (1 2), 2
(1 2), 2 (0, 1),
(0, 1],
z z z
= 1; e 1 =
= 1.
Como o objetivo da portabilidade de carncia eliminar/reduzir o custo de transferncia, dt2 < 0; como o aumento da frequncia esperada possui um impacto positivo no prmio, ento, se
Logo, para fins de avaliao da alterao do bemestar de todos os tipos de beneficirios residentes em determinada localidade (Wc), o consumidor representativo poderia ser visto como sendo o tipo mdio m de consumidor nas carteiras das OPS em atividade com beneficirios, na regio R, definido da seguinte forma: m = 1. 1 + 2. 2 > 0. (10) Seja a variao agregada do bem-estar do consumidor representada pela soma das variaes
g f ,t t
2 2
d dt
<
g f ,t f
2 e 2
d df
e 2
Pb > Pa
W2 < 0.
(10.1)
Como i > 0, a variao agregada do bem-estar (esperado) do consumidor ser negativa, ou seja: Wc = 1. W1 + 2. W2 < 0. Portanto, para fins de avaliao da alterao do bem-estar (esperado) dos consumidores residentes em determinada regio R, o exerccio realizado no Grfico 3 poderia ser representado por uma das seguintes formas: avaliar as variaes individuais para cada tipo de segurado e, em seguida, agreg-las, ponderando-as pelo peso de cada tipo de segurado na carteria da OPS em determinada regio; ou considerar a funo utilidade do tipo mdio de segurado. Caso o efeito lquido das variaes da frenquncia esperada e do custo de transferncia, sobre o prmio do seguro (Px), seja positivo, Pb> Pa, ocorrer uma reduo no bem-estar do consumidor, Wc < 0, conforme destacado acima. Por outro lado, caso esse efeito seja negativo, Pb< Pa, haver um aumento no bem-estar, Wc > 0, conforme a mudana da cesta a para b no Grfico 5. Quanto aos incentivos, relacionados aos beneficirios bem como OPS, que tendem produzir uma dessas situaes, estes podem ser explicados conforme abaixo. Suponha agora que a perturbao no ponto de equilbrio a`, do Grfico 3, tenha sido produzida pela regra de portabilidade de carncia, cujo efeito lquido seja representado pelo ponto b do grfico, e mensurado de acordo com a forma que se segue:
a)conforme destacado acima, o custo de transferncia recai tanto para o baixo risco como para o alto risco, as anlises sobre os incentivos de desviar do ponto de equilbrio e do impacto do deslocamento do ponto a` para o ponto b, do Grfico 3, sero realizadas com base no tipo mdio m de beneficirio; b) como a regra de precificao dos planos de sade, no Pas, segue o mtodo do mutualismo e como a carncia imputa um custo de transferncia para o beneficirio mdio, ento, esse custo deve ser considerado, pelo segurado, no processo de substituio entre dois planos de sade quaisquer; c)com base no modelo de cidade linear de diferenciao do produto23, e adaptando-o para o caso de custo de transferncia no mercado de segurosade, o custo total de uma unidade do valor segurado (cobertura) pode ser representado por: posd = posd + tm, (11) onde: tm > 0 representa o custo de transferncia, por unidade de valor segurado, do beneficirio mdio, definido em (10); posd representa o prmio, por unidade do valor segurado, lquido de tm, onde posd = h(f2e); posd definido conforme o problema 4; e por hiptese, o benefcio extrado, pelo segurado, de uma unidade de valor segurado superior ao custo de produo e ao custo de transferncia24. d) com base no exposto em (9), em conjunto com as regras de portabilidade de carncia, e dada a diferenciao na qualidade dos prestadores de servio, presentes na regio R, pode-se imaginar que o
beneficirio mdio poderia melhorar de situao, uma vez que a nova regra, em casos particulares, pode garantir ao segurado, um benefcio adicional (ba) na substituio desses contratos, entretando, essa situao poder causar uma distoro nos preos relativos, conforme demonstrado abaixo; e) como o beneficirio pode estar em desequilbrio, de acordo com (9), e como ue(x) >> 0, ento, o segurado poderia melhorar de situao substituindo o plano de origem (de menor valor segurado esperado e de menor prmio, p1) por outro (de maior valor segurado esperado e maior prmio, p2), em determinados casos, respeitados os requisitos de tipo compatvel e faixa de preo; f) porm, essa ao do beneficirio poder aumentar a frequncia de utilizao de eventos mais onerosos, provocando um aumento do gasto realizado para um nvel superior quele esperado anteriormente pela OPS25, conforme Grfico 4, pelos seguintes motivos: 1) em primeiro lugar, no clculo do prmio a ser pago pelo segurado, no plano de destino, estava implcita a existncia do custo de transferncia, tm > 0, isto , a eficcia da regra da carncia; de (11), a eliminao desse custo dentro da mesma faixa de preo , dada pela regra de portabilidade, poderia ser vista como equivalente reduo arbitrria do preo do plano de destino, o que pode produzir um aumento da frequncia de utilizao de servios mais onerosos; de (6.b), esse aumento da probabilidade engendraria, para a OPS do plano de destino, um novo prmio (p2n) superior a p2, isto , p2n > p2, o que certamente acontecer para os futuros beneficirios, aqueles que ainda no contrataram esse plano; 2) em segundo lugar, pelo tica da OPS, nada garante que o valor presente do prmio, p2, recebido pela OPS, na contratao do plano de destino ao longo do perodo mximo de trs anos previstos na RN n 186/09 seja superior ao valor presente do aumento do gasto realizado por esta OPS; com efeito, existem diversos servios cujos custos de utilizao, para a OPS, podem ser muito superiores a essa receita adicional; 3) em terceiro lugar, pela tica do beneficirio, nada garante que, ao longo do perodo mximo de carncia, o valor presente da diferena entre os prmios p2 e p1, custo adicional (ca), seja superior ao benefcio adicional (ba) para o segurado, o qual pode ser definido como: ba = tm + bL, (12)
onde tm definido conforme (11) e bL representa o valor presente do benefcio lquido esperado pelo segurado, o qual definido pela diferena entre os valores presentes dos benefcios auferidos na utilizao dos prestadores de servio de melhor qualidade (plano de destino) e de menor qualidade (plano de origem); neste caso, haveria o incentivo para que o beneficirio substitusse o plano de origem pelo de destino e, com probabilidade m, utilizasse os servios mais onerosos; porm, isto pode significar, conforme a inequao (10.1), que a OPS do plano de destino estaria incorrendo em lucro lquido esperado (receita adicional - gastos adicionais esperados) negativo, o que produziria uma ao de racionamento, por parte da OPS, por meio do aumento dos prmios para os novos contratos e/ou da reduo dos valores segurados esperados conforme explicao dada no ponto b`, que representa uma posio final de equilbrio inferior quela dada no ponto a do Grfico 3. Assim, caso houvesse uma alterao dos custos unitrios esperados dos insumos, produzida por uma elevao da probabilidade de ocorrncia de determinados eventos, a OPS estaria incorrendo, no ponto (b), em gastos esperados mais elevados desses servios, relativamente aos demais fatores produtivos, conforme o deslocamento do ponto (a) para o ponto (b) no Grfico 4. Esse fato pode ser explicado, por exemplo, devido maior frequncia na utilizao de prestadores de servio de maior qualidade e custos mais elevados26. Tal situao provocaria uma oferta tima do valor segurado inferior quela da situao inicial. Como verificado acima, somente no ponto a do Grfico 2 h um equilbrio de mercado sustentvel no sentido de que a OPS e o segurado estariam fazendo suas escolhas timas dadas suas restries, os estados da natureza e a regra de carncia. Ademais, alguns fatores podem interferir no (des)equilbrio, seja na produo, seja na demanda. A seguir ser analisado o impacto econmico da RN n 186/2009, em particular, se essa regra contribui para eliminar e/ou reduzir o problema de custo de transferncia do segurado e como ela pode afetar o bem-estar social. Verifica-se que, em diversos casos, a atual regra incua. Observa-se tambm que ela pode no ser eficaz em eliminar e/ou reduzir o custo de transferncia sem afetar negativamente o equilbrio de mercado, exceto no caso da soluo trivial. Ademais, caso o consumidor tenha um aumento na sua renda (nominal/real), a aplicao simultnea dos requisitos de
tipo compatvel e de faixa de preo no permitiria que ocorresse uma melhoria de pareto, isto , que o segurado melhorasse de situao sem que fosse reduzida a produo tima da OPS, deslocando-se para um nvel de utilidade superior, o que corresponderia, no Grfico 2, na mudana do ponto a para o ponto d. Diante do exposto, dada a racionalidade do consumidor e dada a existncia de assimetrias de informao presentes nesse mercado, verifica-se que a regra atual de portabilidade de carncia, alm de ter a possibilidade de produzir uma distoro nas decises alocativas dos agentes econmicos, causando uma perda de bem-estar para o segurado, pode no ser eficaz para a reduo/eliminao do custo de transferncia exceto no caso da soluo trivial. Assim, a resposta s perguntas de 1 a 5 formuladas anteriormente na seo Das Regras de Portabilidade de Carncia Estabelecidas pela RN n 186/2009 pode ser assim resumida: No. Considerando a racionalidade do consumidor e a ausncia de assimetria de informao e verifica-se que a nica soluo a trivial pjsd = posd*, dado Xx* = Xx#; assim, tal regra pouco ou nada contribuir para a reduo do custo de transferncia. Portanto, verifica-se que a iniciativa da ANS extremamente importante, relativamente inteno de estabelecer de normas que visem melhoria do bemestar social no setor de planos de sade. Porm, faz-se necessrio o aprimoramento da regra de portabilidade de carncia, atualmente em vigor no Pas, a fim de que seu objetivo principal reduzir e/ou eliminar o custo de transferncia seja alcanado de forma eficaz, sem promover distores nas decises alocativas dos agentes econmicos, produzindo um efeito lquido negativo sobre o bem-estar social. CONCLUSO E SUGESTES DE APRIMORAMENTO DA RN N 186/2009 Este trabalho procurou avaliar a eficcia da regra de portabilidade de carncia estabelecida pela ANS e seu respectivo impacto no bem-estar social. Apesar do avano nessa matria proporcionado pela elaborao da RN n 186/2009, esta regra prev diversos requisitos no momento do exerccio do direito ao exerccio da portabilidade da carncia que, sob a tica da dinmica da eficincia na produo (OPS) e da eficincia nas trocas (beneficirio), interferem nas decises alocativas desses agentes econmicos. Conforme demonstrado no presente trabalho, verifica-se que, em diversos casos, a atual regra
incua; em outros, produz um problema de seleo adversa intra faixa de preo. Observa-se tambm que essa regra de carncia, em diversos casos, no eficaz para eliminar e/ou reduzir o custo de transferncia sem afetar negativamente o bem-estar do consumidor, exceto no caso da soluo trivial27. Ademais, caso o indivduo tenha um aumento na sua renda (nominal/real), a aplicao simultnea dos requisitos de tipo compatvel e de faixa de preo no permitiria que ocorresse uma melhoria de pareto, isto , que o segurado melhorasse de situao sem que fosse reduzida a produo tima da OPS. Antes da apresentao das sugestes, alguns esclarecimentos precisam ser feitos. Primeiro, apesar de algumas dessas propostas estarem baseadas na experincia internacional e na presente anlise, deve-se consider-las como de carter preliminar, necessitando uma anlise mais precisa. Segundo, essas regras visam eliminar e/ou reduzir o problema de assimetria na substituio entre planos de sade sem causar problemas de seleo adversa, bem como o problema de job-lock28. Sem prejuzo das demais regras estabelecidas na RN n 186/2009, essas propostas podem ser divididas da seguinte forma: 1) institutir a portabilidade de carncia somente para aqueles grupos de benefcios do plano de origem, caso este possua as dimenses tipo compatvel e/ou faixa de preo inferiores queles do plano de destino; 2) caso o plano de origem seja classificado como tipo compatvel e/ou faixa de preo inferiores queles do plano de destino, relativamente sua rede credenciada/referenciada (prpria ou no), e a critrio da OPS do plano de destino, pode-se admitir duas possibilidades para a portabilidade de carncia: 2.1) utilizao imediata da rede da OPS do plano de destino; nesse caso, os beneficirios deveriam apresentar alguns dados: a) rede de prestadores de servio do plano de origem; b) histrico de utilizao; etc; 2.2) relativamente aos prestadores de servio do plano de destino que no esto compreendidos na rede de prestadores do plano de origem, estabelecer uma carncia reduzida na sua utilizao; nesse caso, a OPS do plano de destino compromete-se a cobrir a utilizao naqueles prestadores constantes da rede prevista no plano de origem at o trmino desse perodo;
Principais Vantagens: a) reduzir o problema de job-lock; e b) assegurar que o beneficirio titular/ dependentes possam continuar cobertos caso o
titular do plano de origem (plano coletivo) cesse seu vnculo empregatcio por algum motivo (dispensa, troca de emprego, morte, invalidez, etc.).
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NOTAS Este trabalho expressa unicamente as opinies do autor. Santos (2008, p. 16). 3 De acordo com o Caderno de Informao da Sade Suplementar de dezembro de 2008, aproximadamente 24% dos 8,5 milhes de beneficirios de planos de sade de assistncia mdica individual/familiar, existentes em dezembro de 2008, possuam contratos antigos, isto , pelo menos, 2 milhes de beneficirios no so elegveis por esta regra. 4 Neste aspecto, faz-se necessria a diferenciao entre duas importantes definies: abrangncia geogrfica de cobertura vista sob a tica do regulador desse setor (ANS), principalmente na questo da segurana, para o
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beneficirio, em relao existncia em determinada regio da prestao do servio especificado no contrato; e dimenso geogrfica vista sob a tica de definio do mercado relevante, conforme especificada em Santos (2008) e pelo Guia de Anlise Econmica de Atos de Concentrao Horizontal, principalmente no seu pargrafo 30. 5 De acordo com a metodologia definida em Santos (2008). 6 Vide Instruo Normativa IN 19, de 3 de abril de 2009, para maiores detalhes sobre essa amplitude. 7 Colombo e Tapay (2003). 8 Canada Health Act, 1984. 9 Health care in the United States, disponvel em: <http://en.wikipedia.org/wiki/ Health_care_in_the_United_States>. Acesso em: 12/8/2008. 10 Madrian (1998, p.27). 11 Esta anlise ser restrita ao mercado de planos privados de assistncia sade individual/familiar. Todavia, a mesma pode ser generalizada para que seja compreendido tambm o mercado de planos privados coletivos de assistncia sade. 12 Dado o objetivo desta anlise, sem perda de generalidade, supe-se que o consumidor no tem a possibilidade de influenciar a probabilidade de ocorrncia dos sinistros, isto , a OPS no incorre no problema Principal-Agente (risco moral) e pode oferecer uma cobertura total do risco envolvido. Ademais, supe-se a no existncia do problema de seleo adversa. 13 Neste caso, considerando somente a parte crescente da curva de custo marginal, isto , d2CT(.)/dCe2 > 0. 14 Neste caso, considerando-se os preos e a quantidade dos insumos, a variao da probabilidade implica em um deslocamento da curva de custo marginal para cima e para a esquerda. Mas por que (como) a probabilidade poderia ser alterada? Apesar de a maioria dos problemas de escolha do consumidor, em um ambiente de incerteza, depender de probabilidades subjetivas, segundo a Lei de Bayes, o consumidor racional deveria atualizar suas probabilidades luz das evidncias. Assim, tanto a funo utilidade como as probabilidade subjetivas podem ser derivadas a partir do comportamento observado do indivduo, desde que esse processo de escolha siga determinados axiomas. Como a probabilidade objetiva calculada a partir das frequncias observadas, uma alterao na tendncia dessa ltima varivel provocar uma mudana na primeira. Vide Varian (1992, p. 190-192). 15 De forma geral, pode-se defin-la como uma funo de distribuio cumulativa , a fim de no excluir a priori a possibilidade de existncia de um conjunto de alternativas discretas. 16 O consumidor representativo (segurado) preocupa-se no somente com os valores lquidos recebidos da seguradora (payoffs), mas tambm com os provveis estados da natureza que podem engendrar alguma perda na sua sade. 17 Esses cenrios se aplicam mesmo se for levado em considerao o problema Principal-Agente (risco moral) e/ou o problema de seleo adversa. No caso de risco moral, a seguradora estaria disposta a ofertar uma cobertura parcial, ou seja: Xx## < Xx#. Assim, bastaria substituir Xx# por Xx## nos cenrios A, B e C. No caso de seleo adversa, a seguradora estaria disposta a ofertar dois tipos de contratos (supondo somente dois tipos de beneficirios): o primeiro com cobertura total, Xx### = Xx#, porm com um prmio maior por unidade monetria segurada; o segundo com cobertura parcial, Xx#### < Xx#, e com um prmio menor. Como no caso do risco moral, bastaria substituir Xx# por Xx### ou por Xx#### nos cenrios A, B e C. 18 De fato, esta situao no difcil de acontecer, uma vez que a hiptese inicial de que no h assimetria de informao pela tica do beneficirio (hip9) raramente verificada na prtica. Ademais, dada a restrio oramentria do beneficirio, Xx# pode ser maior do que Xx*, o que implicaria que a escolha tima dele no ponto a do Grfico 2 no fosse tima quando levados em considerao seus estados da natureza. 19 O custo de transferncia pode ser representado monetariamente como sendo o valor presente do fluxo de pagamento mensal dos prmios do plano de origem ao longo do perodo mximo de carncia do novo plano normalmente dois anos , contados a partir da aquisio desse plano (de destino).
Esta situao pode ser observada nos seguintes cenrios: a) para os beneficirios que j possuem a s-sima modalidade contratada, a OPS poder realizar algumas aes que podem engendrar um valor segurado esperado menor, por exemplo: a.1) substituir prestadores de servio de melhor qualidade e custos maiores por outros de qualidade/custos inferiores; a.2) fixar maiores controles de acesso; etc; b) para os planos que ainda no foram contratados, a OPS poder: b.1) aumentar seus prmios em decorrncia do aumento do gasto realizado; e b.2) realocar prestadores de servio de melhor qualidade para contratos com prmios superiores queles relativos aos planos nos quais esses prestadores faziam parte da rede credenciada/referenciada (prpria ou no). 21 Este problema pode ser descrito da seguinte forma: como determinado agente econmico (Principal) pode agir para que o outro (Agente) haja da forma desejada pelo primeiro, a qual engendra um custo para o Agente? Este problema surge, normalmente, nas relaes entre o Agente e o Principal, nas quais este contrata o primeiro, porm o Principal no possui total controle sobre as aes do Agente, isto , o Principal no consegue observar o conjunto de informaes sobre os custos e/ou as aes do Agente. Em geral, o problema de o Principal no conseguir observar o conjunto de informaes sobre as funes custo/utilidade do Agente, antes da assinatura do contrato, chamado de Hidden Information e o problema de o Principal no conseguir observar diretamente as aes do Agente, durante o perodo do contrato, chamado de Hidden Action. Para uma leitura sobre estes temas, vide: Perloff (2005, p. 414), Stiglitz (2000, p. 202) e Varian (1992, p. 440-469). 22 Por exemplo, o cenrio A. Ver Ledo (2005). 23 Ver Mas-Colell et al. (1995, p. 395-397). 24 Esta hiptese necesssria para excluir a possibilidade de o beneficirio no desejar nenhum dos planos. 25 Repare que, relativamente OPS do plano de destino, a recepo de um novo beneficirio neste caso (substituindo o plano de origem) possui condies distintas daquelas verificadas quando o segurado faz sua primeira contratao: em nenhuma das duas situaes a OPS tem a possibilidade de observar o conjunto de informaes sobre o seu futuro beneficirio, o que suscita o problema de seleo adversa. Porm, no primeiro caso, a OPS no pode utilizar a regra da carncia como um mecanismo de screening na sua carteira, enquanto que no segundo, a OPS consegue utiliz-la. 26 Essa situao, para a operadora, semelhante ao problema de seleo adversa, porm, neste caso, por fora da regra de portabilidade de carncia, ela no poder impedir a utilizao de determinado servio. 27 De acordo com as declaraes do atual presidende da ANS, em artigo publicado no jornal Valor Econmico, de 11 de junho de 2010, p. B1, houve um fracasso no primeiro ano da portabilidade, perodo no qual apenas 1,2 mil pessoas trocaram de operadora. 28 Falta de incentivos para que determinado empregado mude de emprego devido possibilidade da perda (total ou parcial) de seus benefcios.
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Thompson da Gama Moret Santos, mestre em Economia pela EPGE/FGV/RJ, integra a carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental.
A aplicao dos dados demogrficos na regularizao fundiria da Amaznia Legal: desafios e perspectivas
Por Pedro Assumpo Alves e Thiago Batista Marra
Qual a importncia do trabalho de regularizao fundiria, em curso no Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, para a preveno e soluo dos principais conflitos ambientais e sociais da regio Amaznica? At que ponto a realidade amaznida est expressa nos bancos de dados das instituies que tratam da gesto de terras no Brasil? Qual a utilidade das informaes demogrficas para captar o dinamismo das ocupaes em terras pblicas? At que ponto os dados dos Censos Agropecurios podem ser comparados aos demais dados oficiais para compor a realidade amaznida? Esses e outros questionamentos do o Norte do presente artigo, que busca demonstrar a estratgia e a metodologia do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio ao utilizar a Contagem Populacional e o Censo Agropecurio de 2006 no trabalho de regularizao fundiria da Amaznia Legal.
INTRODUO Um dos principais desafios para a construo de uma estratgia de desenvolvimento para a regio amaznica o anacronismo de sua estrutura fundiria1. Pode-se dizer que esse um problema que permeia todo o territrio amaznico, no obstante a enorme diversidade regional que caracteriza essa poro do territrio brasileiro2. Um sintoma de tal anacronismo pode ser apontado como o desencontro das bases de dados disponveis nos diferentes rgos e instituies que tratam da gesto de terras nesta regio. Dessa forma, possvel afirmar que existe um quadro do panorama fundirio presente em cada um dos rgos que tratam do tema, que raras vezes coincide com os demais. O Censo Agropecurio de 2006 trouxe importantes elementos para uma melhor compreenso dessa problemtica. Este texto busca apresentar um quadro geral das principais dimenses da questo fundiria na Amaznia Legal, com o objetivo de apresentar a estratgia do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio na utilizao dos dados do Censo Agropecurio de 2006 como um dos principais subsdios para planejar o incio do hercleo empreendimento da regularizao fundiria de ocupaes em terras pblicas. Por essa razo, importante destacar que o objetivo do presente trabalho contribuir para a agenda de pesquisa que trata do tema fundirio, a partir da exposio das presentes estratgias do governo federal para enfrentar o problema, ressaltando a importncia da utilizao dos dados coletados no Censo Agropecurio de 2006 para o planejamento desse processo. Sendo assim, busca-se expor a forma como tais dados foram assimilados pelo programa de regularizao fundiria, com o intuito de que, no decorrer do debate acadmico, novas contribuies possam ser apreendidas e incorporadas a essa metodologia. Para alcanar esse objetivo este trabalho foi dividido em cinco sees, sendo esta pequena introduo a primeira. A segunda parte trata de uma breve exposio sobre a dimenso social do desafio da regularizao fundiria Amaznica, a partir do histrico da ocupao antrpica na Amaznia Legal. A terceira parte aborda o ambiente institucional da gesto fundiria na Amaznia. Essa seo enfocada na organizao do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma
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Agrria (INCRA), abordando o funcionamento do Sistema Nacional de Cadastro Rural e sua atual base de dados. A quarta parte trata especificamente da contribuio da base de dados coletados pela Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (FIBGE), no decorrer do Censo Agropecurio de 2006, para a estruturao do inicio dos trabalhos de regularizao fundiria na Amaznia Legal. Vale destacar que esta seo do texto reserva um espao dedicado descrio da metodologia empregada pelo MDA, especialmente na compatibilizao dos dados disponibilizados pelo IBGE com as demais fontes de dados que tratam do tema fundirio na Amaznia. Por fim, a ltima parte deste trabalho aborda o atual programa de regularizao fundiria (Programa Terra Legal) como importante ferramenta para buscar a mitigao e soluo de parte dos conflitos sociais existentes nessa regio. DIMENSO SOCIAL A dimenso social do desafio de executar um programa de regularizao fundiria na Amaznia Legal pode ser classificada como a mais aguda e de difcil soluo. importante ressaltar que a Amaznia se constitui em um mosaico de situaes, com enorme diferenciao regional (e local). No obstante, possvel entender grandes padres de ocupao e explorao na regio, que estabelecem, em linhas gerais, as principais questes a serem enfrentadas. Na dinmica de ocupao da Regio Amaznica na segunda metade do sculo XX, ocorrem dois processos distintos (CARDOSO, 2002; BECKER, 2005; ABSABER, 2005). A primeira fase pode ser caracterizada por uma expanso da ocupao da Amaznia capitaneada por grandes investimentos federais, por meio da criao de estrada, incentivos fiscais, e grandes projetos de explorao mineral, agrcola3 e hidroeltrico. Nessa fase, predominaram migraes provenientes de diferentes partes do Brasil em direo Amaznia. Dentro de um contexto em que as frentes de expanso se localizavam principalmente nas trs grandes artrias rodovirias (Belm-Braslia, Braslia-Cuiab e Transamaznica) a tradicional conectividade entre os ncleos populacionais, a partir da rede de transporte fluvial, alterou-se para uma conectividade rodoviria.
A dimenso social do desafio de executar um programa de regularizao fundiria na Amaznia Legal pode ser classificada como a mais aguda e de difcil soluo. importante ressaltar que a Amaznia se constitui em um mosaico de situaes, com enorme diferenciao regional (e local).
Nessa fase, a ocupao populacional foi planejada a partir de um paradigma de criao de uma hierarquia entre os assentamentos populacionais. Deveriam ser criados novos plos a partir das cidades existentes, contando que, a partir da nova conectividade por transporte rodovirio, essas cidades comandariam as vilas criadas ao longo das novas rodovias, que, por sua vez, dinamizariam comunidades rurais mais afastadas4 (CARDOSO, 2002). A segunda fase de ocupao da Amaznia delineia-se a partir da crise fiscal pela qual passou o Estado brasileiro no decorrer dos anos de 1980. Nessa fase, os grandes planos de investimento federal vo sendo paulatinamente abandonados e a expanso das frentes de ocupao passa a ser comandada por madeireiras, pecuaristas e sojeiros j instalados na regio, que a promovem com recursos prprios (BECKER, 2005, p. 81). Por essa razo, entende-se que a dinmica recente de expanso populacional e de aumento da complexidade da rede urbana da regio apresenta impulso endgeno. Dessa forma, os movimentos migratrios predominantes, a partir de 1980, passam a ser intrarregionais, entre os Estados da regio, e com uma grande dimenso de movimentos no sentido rural-urbano. Vale ressaltar que a caracterstica de agricultura itinerante, observada por Celso Furtado, ainda vlida,
mas a dinmica geral do movimento de ocupao foi alterada. O aumento das migraes do tipo rural-urbano foi fruto da contraposio entre dois modelos de uso da terra e dos recursos florestais (BECKER, 2005; CARDOSO, 2002). De um lado, o modelo que caracteriza a agricultura familiar do tipo minifundista e o modo de vida das populaes tradicionais; de outro, o modelo capitaneado pela expanso da agroindstria da soja, dos grandes pecuaristas e das madeireiras, cuja posse da terra pode ser caracterizada como de tipo latifndio5. A principal consequncia deste quadro a importante evaso populacional6 de comunidades rurais e de pequenas vilas em direo a cidades e vilas de maior porte, que acabaram adquirindo status de municpio. Como demonstra o Grfico 1.
Grfico 1 Populao Urbana e Rural Residente nas Unidades da Federao que formam a Amaznia Legal
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Outro ponto importante a ser destacado que a forma de uso do solo se alterou no decorrer deste perodo, mudando a correlao entre a dinmica de ocupao humana e a presso sobre os recursos florestais. No Grfico 2, pode-se observar que no decorrer do perodo de 1988 a 2008, a presso sobre os recursos naturais, expressa na taxa anual de desmatamento, apresenta um movimento senoidal, com pouqussima relao com os dados apresentados no Grfico 1, que trata do crescimento da populao. Sendo assim, corrobora-se a afirmao de que o dinamismo do desmatamento na regio (uma das principais agendas do
Grfico 2 Desmatamento na Amaznia, acumulado anual, perodo 19882008, km
Fonte: INPE, PRODES, www.inpe.br, acesso em 15/10/09.
governo federal na Amaznia) no mais ditado pelo crescimento demogrfico (HOGAN; DANTONA; CARMO, 2007). Pode-se dizer que essa mudana acirrou os conflitos que giram sobre o direito ao uso e ocupao da terra, colocando em foco a multiplicidade de atores/agentes sociais na regio (indgenas; populaes tradicionais; ocupantes fruto de colonizao induzida; assentados de reforma agrria; grileiros; madeireiros; produtores de soja; pecuaristas; etc., De qualquer forma, o exerccio a ser realizado na anlise da dimenso social dos desafios regularizao fundiria deve ser centrado nas formas de insero econmica desses agentes, bem como a forma de reproduo social destes grupos. Dentro do novo foco dado aos atores sociais na regio, Carlos Guedes7 chama a ateno para a possibilidade de visualizar a ascenso de um grupo formado pelos agricultores mdios, ou seja, aqueles que no se constituem nem como latifundirios, nem como agricultores minifundistas. So agricultores e pecuaristas que ocupam uma poro de terra maior do que aquela caracterstica do minifndio, contudo compartilham de carncias de assistncia tcnica e extenso rural, logstica, acesso ao crdito e comercializao, agenda essa que tambm da agricultura familiar. A recente discusso sobre o reconhecimento dos direitos de ocupaes em terras pblicas deve levar este ponto em considerao.
Por outro lado, no que se refere dinmica de ocupao do solo, importante ressaltar o papel progressivo da especulao imobiliria nesse processo. Em um artigo publicado em 1991 (p.1), Fearnside j chamava a ateno para este ponto, quando afirmava que a pecuria bovina toma a maior parte das terras desmatadas na Amaznia, no entanto, a produo de carne bovina baixa, mas o papel das pastagens na especulao fundiria acelera o processo do desmatamento. Essa exposio reflete o imbrglio institucional que incide sobre a Gesto de Terras na Amaznia, cujo resultado mais aparente a falsa ideia cultivada na regio, em que a degradao florestal se constituiu como uma das principais ferramentas para a comprovao da posse e explorao da terra. DIMENSO INTERINSTITUCIONAL A dimenso interinstitucional estreitamente ligada falta de coordenao do aparato burocrtico do Estado brasileiro, sendo a principal causa da insegurana jurdica nessa regio. Pode-se dizer que ela tambm resultado de uma atuao insuficiente (ou ineficiente) do Estado na Amaznia. De qualquer forma, a principal questo relacionada a essa problemtica a multiplicidade de
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aes, que vislumbraram cumprir diferentes objetivos, muitas vezes antagnicos. correto afirmar que at os anos 1960, a maior parte das terras da Amaznia pertencia Unio e aos Estados. A forma de ocupao e uso do solo, majoritariamente, estava caracterizada por terras pblicas no tituladas, ocupadas por posseiros. A partir de meados da dcada de 1960, a ocupao antrpica da Amaznia passa a integrar a agenda dos governos militares. Nesse contexto, a Lei n 4.504/1964 cria o Instituto Brasileiro de Reforma Agrria (IBRA) e o Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrcola (INDA). Em 9 de julho de 1970, o Decreto n 1.110 criou o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA), resultado da fuso do IBRA com o INDA. A partir de ento, essa autarquia passa a ser a principal entidade responsvel pela gesto de Terras no Brasil e, portanto, na Amaznia. importante destacar que a regularizao fundiria no era o principal foco da atuao dessa autarquia, que foi marcada por uma sequncia de reformas e interrupes, tanto em sua estrutura funcional, quanto em suas prioridades de atuao8. No incio da dcada de 1980, o acirramento dos conflitos pela posse de terra, na Regio Norte do Pas, aliado a uma crescente organizao dos movimentos sociais, levou a criao do Ministrio Extraordinrio para Assuntos Fundirios e dos Grupos Executivos de Terras do Araguaia/Tocantins (GETAT), e do Baixo Amazonas (GEBAM). Pode-se dizer que essa foi a primeira tentativa de focalizar a atuao do INCRA na regularizao fundiria. Contudo, a vida destes Grupos Executivos foi curta, visto que o INCRA acaba sendo extinto em 1987, pelo governo Jos Sarney, que passa suas atribuies para o Ministrio da Agricultura, aps a extino do Ministrio de Reforma Agrria e Desenvolvimento (MIRAD). Vale ressaltar, que neste momento a regularizao fundiria passa para o segundo plano, e o enfoque da atuao dos rgos de gesto de terras volta-se para o esforo de ampliar os programas de reforma agrria. Em 1989 o INCRA recriado pelo Congresso Nacional e vinculado Presidncia da Repblica. Posteriormente, em 1996, passa a vincular-se ao Ministrio Extraordinrio de Poltica Fundiria. Este Ministrio, por sua vez, acabou sendo extinto, resultando na criao do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, ao qual o INCRA est vinculado, a partir da edio do Decreto n 3.338 de 2000. Os
primeiros nove anos da atuao do INCRA, vinculado ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio tambm foram marcados pelo maior enfoque na reforma agrria, deixando a regularizao fundiria em segundo plano. A edio da Medida Provisria n 458, de fevereiro de 2009, e sua convero na Lei n 11.952, de junho de 2009, marcam a iniciativa de tentar focalizar o trabalho de regularizao fundiria como uma das aes prioritrias do INCRA. Para alcanar tal objetivo, foi criada uma engenharia de gesto, em que o Programa Terra Legal coordenado diretamente pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio9 e executado pela Supertintendncia Nacional de Regularizao Fundiria na Amaznia Legal. A organizao proposta para a execuo dos trabalhos de regularizao fundiria difere da tradicional estrutura do INCRA. Isso pelo fato de se constituir por uma estrutura de comando centralizada, em que os servidores lotados nas diferentes Unidades da Federao esto subordinados a escritrios regionais, e, no a superintendncias regionais10. Resta saber se essa nova configurao da estrutura executiva ser dotada de recursos fsicos e humanos para levar a cabo o trabalho que se prope. Este breve quadro lana luz sobre a descontinuidade do processo histrico de regularizao fundiria, em especial, o da regularizao fundiria na Amaznia. Aliado a esse panorama histrico, importante ressaltar que na atual estrutura organizacional do Estado brasileiro, a Unio e os Estados apresentam uma srie de rgos que tratam da gesto de terras nessa regio, dentre as quais: Fundao Nacional do ndio (FUNAI); Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodeversidade (ICMBio); institutos de terras estaduais; cartrios e tabelionatos de Registro Civil; entre outros. Entre essas instituies, vale destacar a situao especfica dos cartrios e tabelionatos de Registro Civil, que, apesar de instituies do Direito Privado, exercem funo de utilidade pblica. No so raros os casos de cartrios que apresentam registro de imveis que superam em muito a rea de sua comarca. Outra questo que tambm envolve os cartrios a falta de um sistema que interligue as bases de informaes das diferentes comarcas, permitindo o registro de um mesmo imvel em diferentes cartrios, levando a duplicidade de informaes. Por fim, vale ressaltar o fato de que os cartrios e tabelionatos de Registro de Imveis so rgos regulados
A consequncia mais aparente desse problema a incerteza sobre os nmeros que envolvem a Amaznia (...) Sendo assim, no certo o montante de terras pblicas que ser objeto do Programa de Regularizao Fundiria
pelo Poder Judicirio, o que, via de regra, torna invivel a correo de registros cartoriais que no condizem com os dados registrados no Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR) pela via administrativa11. O principal ponto a ser ressaltado do atual arranjo institucional concertado sobre o tema da gesto de terras no Brasil o de que no existe uma base de dados unificada para consulta de tais rgos, fato que culmina na sobreposio espacial de informaes e destinaes. A consequncia mais aparente desse problema a incerteza sobre os nmeros que envolvem a Amaznia: no se sabe qual o volume de terras j titulado em nome de particulares; no se sabe com exatido qual o volume de unidades de conservao na regio, nem sua posio geogrfica; em menor grau, tem-se o mesmo problema com as terras indgenas; grande parte dos projetos de assentamento no tem sua posio geogrfica bem definida. Sendo assim, no certo o montante (rea) de terras pblicas que ser objeto do Programa de Regularizao Fundiria (grifo do autor). Dessa forma, mister ressaltar a necessidade de repensar e redesenhar o fluxo de informaes entre as instituies afetadas e envolvidas na gesto de terras12. Iniciativas como o Plano Amaznia Sustentvel (PAS) e o Macrozoneamento Ecolgico Econmico da Amaznia Legal (MacroZee) devem ser acompanhadas de perto pelo
ncleo de deciso dos governos, para que exista coerncia nas iniciativas empreendidas pelos diferentes rgos na estratgia de desenvolvimento da Amaznia. O Sistema Nacional de Cadastro Rural Pode-se dizer que o Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR) foi uma das principais iniciativas do governo federal no sentido de alcanar uma base de dados confiveis para a gesto de terras no Brasil. O Cadastro de Imveis Rurais foi criado, pelo denominado Estatuto da Terra em 1964, pela Lei n 4.504/1964, com o foco de dar maior capacidade executiva para as aes de Zoneamento Agrrio, Polticas de Reforma Agrria, de Desenvolvimento Agrrio e de Tributao da Terra. No ano de 1972, buscando aprimorar a capacidade de tributao do Estado, criado o SNCR, com a promulgao da Lei n 5.868/1972. A partir da criao do SNCR foram efetuados quatro esforos de recadastramento de imveis rurais, nos anos de 1972, 1978 e 1992 e 2008. Em 2001, o foco de atuao do SNCR ganha maior escopo, e a gesto das terras passa a se configurar como um de seus principais objetivos, a partir da promulgao da Lei n 10.267/2001. Assim sendo, o SNCR passa a buscar maior interface com as informaes contidas nos Servios de Registro Imobilirio. criado o Sistema Pblico de Registro de Terras, estabelecendo um vnculo entre o SNCR (INCRA) e o registro imobilirio (sistema cartrios). Alm disso, passam a ser exigidas as plantas georreferenciadas do imvel rural para a efetivao de qualquer transao imobiliria no sistema cartorrio. Dessa forma, o atual SNCR apresenta uma estrutura que tenta cumprir quatro objetivos principais13:
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Caracterizao do domnio e uso da terra (incluindo ttulos de domnio, natureza da posse, localizao geogrfica, rea com descrio das linhas de divisas e nome dos respectivos confrontantes, dentre outras); Identificao e o grupamento dos vrios imveis rurais que pertenam a um nico proprietrio; Certificado de Cadastro de Imveis Rurais (documento expedido pelo INCRA e que no faz prova de propriedade ou de direitos a ela relativos);
Classificao fundiria imveis passveis de interveno para correo do regime de uso e posse da terra.
Contudo, importante ressaltar que a implementao das alteraes legais efetuadas pela Lei n 10.267/01 esbarraram em problemas estruturais e institucionais do SNCR. Em primeiro lugar, toda a base de cadastros constantes no SNCR antes de 2001 no apresentava dados da localizao espacial dos imveis, impossibilitando o posicionamento geogrfico de tais imveis, bem como a definio de seus limites. Via de regra, o recadastramento de imveis rurais realizado pelo INCRA na Regio Norte, apresentou baixa adeso, fato que impossibilitou a correo dos dados j presentes na base. As Superintendncias Regionais do INCRA apresentaram baixa capacidade de execuo no que se refere certificao de plantas e memoriais descritivos, provenientes de servios de georreferenciamento executado por particulares, inviabilizando a emisso sistemtica de Certificados de Cadastro de Imvel Rural (CCIR). Por sua vez, os CCIRs so pea-chave para a vinculao do SNCR com o registro de imveis, fato que levou continuidade da prtica de registros que no atendiam legislao.
O panorama dos registros contidos no SNCR um bom exemplo da baixa qualidade dos dados disponveis para o incio do programa de regularizao fundiria. Segundo a tabulao realizada em 2003, pela Coordenao de Obteno, da Diretoria de Ordenamento Fundirio do INCRA, apenas 35% da rea territorial da Amaznia Legal estava cadastrada no SNCR. Dessa forma, se essa base de dados fosse tomada como um reflexo da realidade amaznida, ela poderia expressar apenas um tero de sua situao fundiria. Quando os dados da base do SNCR so agregados em nvel municipal possvel observar maiores fragilidades nesta fonte de registros: Na Tabela 1 possvel observar a enorme lacuna existente nos dados cadastrados no SNCR. Por um lado, 15% dos municpios dessa regio apresentam uma rea cadastrada que excede sua dimenso territorial. Por outro lado, mais de 50% dos municpios apresentam menos de 50% de sua extenso territorial cadastrada no SNCR. Esses dados so um exemplo da fragilidade das informaes constantes na base de dados do INCRA para o incio do trabalho de regularizao fundiria na Amaznia Legal, indicando a necessidade de buscar outras fontes de informao para o incio desse esforo, dentre as quais os dados coletados no Censo Agropecurio de 2006, do IBGE.
Tabela 1 Informaes cadastradas no SNCR, agrupadas por municpios, Amaznia Legal, 2003
Fonte: Coordenao de Obteno, Diretoria de Ordenamento Fundirio, INCRA.
OS DADOS DO CENSO AGROPECURIO DE 2006 E O TRABALHO DE REGULARIZAO FUNDIRIA Os dados do Censo Agropecurio de 2006 foram importantes para o planejamento do incio das operaes do Programa Terra Legal em diferentes aspectos. O primeiro motivo foi o de permitir uma crtica aos dados presentes nos registros do SNCR, a partir daqueles coletados em uma pesquisa que teoricamente representa o universo de atuao do programa. Deve-se destacar que existem diferenas no conceito de imvel rural14, dos dados presentes no SNCR, daqueles coletados no Censo Agropecurio de 2006, quando tratam de estabelecimentos agropecurios15. No que se refere ao trabalho de regularizao fundiria da Amaznia Legal16, regido pela Lei n 11.952/2009, o perfil dos beneficirios do Programa Terra Legal pode ser apreendido quando utilizado o conceito de estabelecimento agropecurio. Esta informao se corrobora pelo fato de que o beneficirio deve comprovar o exerccio da ocupao e explorao de forma direta, mansa e pacfica, enquanto o Censo Agropecurio reconhece que todo estabelecimento agropecurio subordinado a uma nica administrao. Ou seja, para estimar o nmero de ocupaes importante atentar que, por um lado, o conceito do IBGE leva em considerao as reas efetivamente ocupadas e exploradas, para definir o estabelecimento agropecurio. Por outro lado, o conceito de imvel rural, antes da promulgao da Lei n 10.267/01, levava em
Tabela 2 Condio legal das terras, Amaznia Legal, 2006
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Fonte: FIBGE, Censo Agropecurio de 2006.
considerao a rea que o ocupante declarava ocupar, independente de exercer explorao e ocupao direta da rea. Sendo assim, podemos observar que h uma maior similaridade com o conceito utilizado pelo IBGE. Os dados da Tabela 2 demonstram que 7,1% (62.503), de todos os estabelecimentos agropecurios recenseados nas Unidades da Federao da Amaznia Legal, declararam que no tinham titulao definitiva, enquanto outros 9,8% (85.445) declararam que aquele estabelecimento era fruto de uma ocupao. Dessa forma, a partir de uma leitura simplificada, seria possvel estimar que o pblico do Programa Terra Legal circula em torno de 150 mil potenciais beneficirios, que ocupam uma rea de cerca de 6,2 milhes de hectares. Por outro lado, importante lanar alguns questionamentos sobre esses nmeros. Em primeiro lugar, preciso lembrar que as informaes do Censo so declaratrias. Dentro de um ambiente de grande insegurana jurdica, preciso refletir sobre a grande propenso dos entrevistados em afirmar sua titularidade sobre a terra (mesmo que isso no corresponda realidade), levando a uma subnumerao dos dados apresentados na Tabela 2. Outro ponto importante nesta discusso faz referncia aos projetos de assentamento implantados na Regio Norte, cujo montante de assentados j titulados baixo. Dessa forma, parte dos dados apresentados na Tabela 2 faz referncia a esse pblico, que no beneficirio do Programa Terra Legal. Por essa razo, preciso assumir a limitao dos dados agregados fornecidos pelo Censo Agropecurio, ressaltando sua importncia como instrumento norteador para as polticas, mas tomando as devidas precaues para no incorrer em concluses simplificadas. Dessa forma, os dados do Censo Agropecurio de 2006 foram uma fonte de informao de extrema importncia para uma preliminar delimitao do universo de beneficirios do Programa Terra Legal. Contudo, o substancial ganho trazido pelo Censo Agropecurio 2006 foi a espacializao dos dados, ou seja, a associao da informao coletada a uma coordenada georreferenciada. At ento, as informaes coletadas pelo IBGE estavam espacialmente associadas a unidades territoriais predefinidas, geralmente divises administrativas, e, no mximo, setores censitrios. Porm, dentro de um municpio, ou mesmo de um setor censitrio, pode haver grandes variaes de fenmenos estudados.
Do ponto de vista espacial, isso se torna muito limitado pensando no caso amaznico, onde os municpios possuem vastas reas. Para exemplificar as grandezas em questo, seria possvel percorrer uma distncia de mais de 700 km em linha reta sem sair do municpio de AltamiraPA, que possui quase 160 mil km de rea. Espacialmente, ter dados referentes ao municpio de Altamira significa muito pouco para localizao desses fenmenos em sua vasta rea, ou seja, um dado homogneo para uma rea de mais de um milho de hectares, que no consegue representar suas variaes internas. Com a obteno da coordenada georreferenciada agregada informao17, tornou-se possvel a correlao desses dados com nveis muito mais refinados de localizao. Isso quer dizer que, com um grau considervel de preciso, estaramos aptos a contar quantos estabelecimentos agropecurios foram identificados em um determinado projeto de assentamento, ou mesmo em todos eles. O mesmo raciocnio vlido para domiclios, tal como para outros temas fundirios, como unidades de conservao, terras indgenas e glebas pblicas federais. Deve-se ressaltar que tais dados no foram tomados como reflexos diretos da realidade local, visto que o IBGE alertou para o elevado nmero de entrevistas em que a coordenada espacial no pode ser coletada por problemas tcnicos. Contudo, este foi o princpio do processo aplicado para avaliar quantitativa e qualitativamente diferentes pores do territrio amaznico em termos de domiclios e estabelecimentos, nos diferentes tipos de domnio e ocupao na Amaznia Legal. Estes diferentes tipos de ocupao e dominialidades foram representados pelas camadas de dados geoespaciais. Estas camadas contm polgonos que representam, no espao, a circunscrio de reas sob domnio de cada rgo que cuida de questes fundirias. Como exemplo, a FUNAI disponibiliza em sua pgina na Internet uma camada indicando os limites das terras indgenas no Brasil18. De forma anloga, foram colhidas, diversas fontes, as informaes geoespaciais mais atualizadas e confiveis disponveis. Cabe aqui um importante parntese sobre a confiabilidade/qualidade dos dados geoespaciais fundirios disponveis hoje no Pas. A informao geogrfica/geoespacial est diretamente associada aos mtodos de levantamento e processamento utilizados
para origin-la e represent-la. Como as informaes fundirias comumente derivam da interpretao de documentos antigos, produzidos a partir de tcnicas de levantamento primitivas, esto sujeitas a severos desvios e imprecises. Tambm comum o uso de fontes secundrias para originar informaes fundirias, como a prtica de extrao de feies a partir de cartas topogrficas, geralmente em escalas muito pequenas. Quando se trata da Amaznia, boa parte do territrio encontra-se mapeado apenas na escala 1:250.000, absolutamente inadequada para se trabalhar com informaes dessa natureza. No intuito de superar essa situao, foi promulgada, em 2001, a Lei Federal n 10.267, que institui o Certificado de Cadastro de Imveis Rurais (CCIR), j comentada anteriormente neste artigo. Alm dos aspectos cadastrais e registrais j abordados, o CCIR trouxe consigo uma sistemtica para o levantamento de imveis rurais, especificada na Norma Tcnica para Georreferenciamento de Imveis Rurais, editada em 2003 e reeditada em 2010 (Portaria INCRA n 69, de 22/2/2010). A referida norma buscou modernizar e principalmente padronizar a forma com que a informao geoespacial representa os imveis rurais. A adoo desses padres exige a utilizao de equipamentos especficos e de custo considervel, e tambm da aplicao de tcnicas dominadas por tcnicos qualificados. importante ressaltar que foram necessrios alguns anos at que o padro de qualidade proposto fosse efetivamente assimilado pelo mercado de prestadores de servio, por proprietrios de imveis e pelo prprio governo. Este tem apresentado, recentemente,
Figura 1 - Esquema do Processamento de Informaes Geogrficas
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Fonte: ESRI, 2010.
aes no sentido de adequar a situao cadastral e registral das terras sob seu domnio, o que pode ser exemplificado pela abertura de preges para execuo de servios de georreferenciamento de unidades de conservao sob responsabilidade do ICMBio. Metodologia para unificao das bases de dados e sobreposio aos pontos georreferenciados fornecidos pelo IBGE Preparao e cruzamento de dados fundirios As informaes so obtidas nas fontes oficiais (IBGE, INCRA, FUNAI, ICMBio) e inseridas em um banco de dados que avalia a geometria das feies. Os frequentes erros de geometria so corrigidos. As diferentes feies que representam os limites fundirios so processadas umas em relao s outras, retornando um produto como o esquematizado abaixo: Dessa forma, as identidades primitivas so preservadas, de forma que so somados todos os dados fundirios em uma nica fonte, permitindo a identificao o agrupamento de rea por municpio e UF e ainda a identificao de sobreposio entre todos os temas fundirios considerados. No exemplo acima, a sobreposio entre as feies G1, UC1 e UC2 passa a ser identificvel e quantificvel possvel extrair a informao de cada uma separadamente e da relao entre elas. Torna-se possvel responder pergunta: qual a rea da UC1 que est na G1? Devido precria descrio de limites e a feies extradas de cartas topogrficas com escalas pequenas, entre outros fatores, a ocorrncia de sobreposies significativa. Tambm deve ser considerada limitada a informao de rea por municpio/UF, j que a camada de limites municipais fornecida pelo IBGE possui uma escala muito pequena, o que reflete diretamente nos resultados. Preparao dos dados do Censo Agropecurio (FIBGE, 2007) Os dados coletados no Censo Agropecurio 2007 pelo IBGE, cedidos em formato shapefile, com o tipo de feio ponto, foram filtrados em cinco nveis: I. Excludos os estabelecimentos que no fossem os agropecurios;
II. Excludos os pontos incidentes em reas urbanas (fonte: polgonos de localidades IBGE/SISCOM IBAMA); III. Excludos os tipos de logradouros que remetiam a reas urbanizadas (Agrovila, Alameda, Aldeia, Arraial, Avenida, Bairro, Edifcio, Praa, Residencial, Rotatria, Rtula, Rua, Ruela); IV. Os domiclios foram estratificados por tipo (1= Domiclio Particular Permanente Ocupado, 2= Domiclio Particular Permanente Fechado, 3= Domiclio Particular Permanente de Uso Ocasional, 4= Domiclio Particular Permanente Vago, 5= Domiclio Particular Improvisado Ocupado, 6= Domiclio Coletivo com Morador, 7= Domiclio Coletivo sem Morador); V. Foi realizada uma subseleo dos dados em que havia coincidncia de posio entre estabelecimentos agropecurios e domiclios, identificando os domiclios (por tipo) dentro de estabelecimentos agropecurios e os estabelecimentos agropecurios sem domiclio. Segmentados os dados, estes so cruzados com os polgonos processados no item 1. Dessa forma possvel quantificar para cada parcela territorial identificada da Amaznia Legal, quantos e quais pontos do censo agropecurio incidem sobre a mesma. A tabela de dados alfanumricos do produto geoespacial resultante exportada para o formato xls, permitindo consultas fora do ambiente do Sistema de Informaes Geogrficas (SIG). Aplicaes Com os dados exportados e organizados (em filtros ou tabela dinmica), tornou-se possvel responder, considerando as limitaes das fontes dos dados, a perguntas como: Quantos estabelecimentos agropecurios existem na unidade de conservao X? Quantos domiclios incidentes em estabelecimentos agropecurios esto em glebas pblicas federais no municpio Y? Quais glebas so essas? Qual a rea delas? Qual a quantidade de rea destinada de cada uma? Qual a rea no destinada? Ou seja, o planejamento das operaes e a delimitao das reas prioritrias para atuao no programa sofreram uma melhora substancial depois da agregao da base de
pontos coletados pelo Censo Agropecurio de 2006 e pela Contagem Populacional de 2007, realizados pelo IBGE. Nesse sentido, devemos ressaltar que existe grande proximidade entre os dados apresentados na Tabela 2 e o nmero de pontos coletados no Censo Agropecurio 2006, situados em glebas pblicas federais no destinadas (159.040 pontos). No entanto, esses pontos s indicam os possveis estabelecimentos agropecurios com problemas de dominialidade que esto situados em terras pblicas federais. Ou seja, aqueles estabelecimentos agropecurios que apresentam problemas fundirios, e esto localizados em terras estaduais, no esto contemplados dentro da base de dados elaborada pelo MDA, e provavelmente representam um elevado montante de estabelecimentos que declararam problemas fundirios no decorrer da aplicao do Censo Agropecurio 2006. Dessa forma, corrobora-se a afirmao de que os dados agregados, fruto dos questionrios declaratrios aplicados pelo IBGE, devem sempre ser observados a partir de um olhar crtico. De qualquer forma, o ponto paradoxal nesta discusso o fato de que as informaes que sero resultantes do trabalho de regularizao fundiria, ou seja, (entre outras coisas) uma base de dados fundirios consistente (unificada e confivel), seria requisito bsico para o planejamento das aes que iro lev-la a cabo. PROGRAMA TERRA LEGAL NOVA ESTRATGIA PARA EXECUTAR A REGULARIZAO FUNDIRIA NA AMAZNIA? Pode-se dizer que 2008 e 2009 foram dois anos de intensos debates na arena governamental (principalmente no mbito do Poder Executivo Federal) acerca de novas estratgias para a execuo da regularizao fundiria na Amaznia Legal. Nesse sentido, a converso da Medida Provisria n 458 na Lei n 11.952, de junho de 2009, pode ser encarada como a proposta vencedora neste debate. Tendo em vista que o Programa Terra Legal trabalha com trs passos para a regularizao (o cadastramento, o georreferenciamento e a destinao/ regularizao das posses,) pode-se afirmar que as principais inovaes do processo de regularizao fundiria na Amaznia Legal esto na celeridade do rito e no arranjo institucional previsto para a implementao das aes. At o advento
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da MP n 458/2009, as exigncias para a regularizao fundiria na Amaznia Legal eram similares s exigncias de regularizao no Centro-Sul do Brasil. Com a mudana no marco legal, o rito de titulao foi simplificado, tornando mais expedita a titulao de ocupaes com at quatro mdulos fiscais (limite da rea considerada como de agricultura familiar, Lei n 11.326/06), cuja vistoria prvia tornou-se facultativa, alm da aplicao de valores diferenciados abaixo do valor de mercado, com pagamento em at 20 anos. Buscando garantir a regularizao de cidados brasileiros e evitar a intensificao do processo de concentrao de terras no Brasil, os termos da Lei n 11.952/09 dizem que o ocupante e seu cnjuge ou companheiro devero atender aos seguintes requisitos: ser brasileiro nato ou naturalizado; no ser proprietrio de imvel rural em qualquer parte do territrio nacional; no ter sido beneficiado por programa de reforma agrria ou de regularizao fundiria de rea rural (ressalvadas as situaes admitidas pelo INCRA); ter sua principal atividade econmica advinda da explorao do imvel; e no exercer cargo ou emprego pblico no INCRA, no Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, na Secretaria do Patrimnio da Unio do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto ou nos rgos estaduais de terras. No ser objeto de regularizao a rea rural ocupada por pessoa jurdica. Para ser passvel de regularizao a ocupao tem de ser comprovadamente anterior a dezembro de 2004. O atual ocupante pode ter chegado depois dessa data e requerer a regularizao se ele conseguir provar que a ocupao j existia na data limite, antes de ele chegar. Os imveis situados em reas at quatro mdulos fiscais no podero ser vendidos dentro de um prazo de dez anos, mas podero ser utilizados como garantia nas operaes de crdito rural nas instituies financeiras. Os que se encontram em posses acima de quatro mdulos fiscais podero ser vendidos a partir de trs anos, mantidas as clusulas resolutivas para os novos proprietrios. No que se refere capacidade da regularizao fundiria, proposta no Programa Terra Legal, de atuar como ferramenta de mitigao e preveno dos principais conflitos sociais da Amaznia, pode-se apontar os seguintes pontos previstos na legislao: Com o intuito de evitar ocupaes que incidam em reas ocupadas por populaes tradicionais, ou de
interesse especial da Administrao Federal, em seu art. 4, a legislao faz uma ressalva e elimina a possibilidade de regularizao de terras que sejam tradicionalmente ocupadas por indgenas; reservadas administrao militar; de floresta pblica, [...] unidades de conservao; que contenham acesses ou benfeitorias federais; alm de instituir regimes especiais para a regularizao de reas ocupadas por comunidades quilombolas e por populaes cujas ocupaes so incidentes em reas da Marinha. Buscando reduzir ainda mais a potencialidade de conflitos, o art. 8 deixa claro que em caso de conflitos a Unio priorizar a regularizao em benefcio das comunidades locais, [...] se o conflito for entre essas comunidades e particular, pessoa natural ou jurdica. Por fim, vale ressaltar a parceria entre o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e o Centro Gestor do Sistema de Proteo da Amaznia (CENSIPAM), para operacionalizar o monitoramento via satlite das reas tituladas, buscando garantir o comprimento das clusulas ambientais. A equipe do CENSIPAM disponibiliza, na forma de relatrios trimestrais, os quadros do desmatamento a partir do momento zero da titulao nas glebas pelo Programa Terra Legal. O relatrio inicial contm a evoluo do desmatamento desde o ano de 2003 at o momento que antecede a titulao. Os relatrios subsequentes utilizam diferentes fontes de dados para monitorar a ocorrncia de desflorestamento nas reas tituladas. Volta-se a ressaltar que o objetivo garantir o monitoramento sistemtico das reas tituladas pelo Programa Terra Legal, com a responsabilizao pelo uso e ocupao dessas reas, com base nas clusulas contratuais dos ttulos expedidos. CONSIDERAES FINAIS Este texto buscou apresentar as diferentes dimenses do problema fundirio na Amaznia Legal, destacando os desafios que se apresentam ao Programa Terra Legal e as solues propostas para superar tais desafios. Ponto importante avaliar qual ser a governabilidade do programa para levar a cabo a tarefa ao qual ele se prope: regularizar ocupaes rurais em terras pblicas federais, legtimas segundo os pr-requisitos da Lei n 11.952/09; alm de garantir o cumprimento das clusulas resolutivas previstas para as ocupaes regularizadas, ou seja, que
elas cumpram com a funo social prevista na Constituio Brasileira. Buscou explorar os principais desafios presentes no incio do trabalho de regularizao fundiria, bem como as estratgias utilizadas pelo MDA para superar tais desafios. Na opinio do autor, as principais lacunas para a elaborao de um mnimo planejamento operacional foram cumpridas, contudo, estratgias de identificao ocupacional dos potenciais beneficirios deveriam ser empregadas nas reas mais crticas da atuao do
programa, a fim de contornar as limitaes expostas no texto. De uma maneira geral, espera-se que este texto contribua para o fomento das discusses acadmicas sobre o tema, e mais, que tais debates possam criar aportes que levem ao aperfeioamento de metodologias de levantamento e cadastro fundirio, que tragam a possibilidade de, por meio do cruzamento de dados de diferentes instituies, auxiliar na complexa tarefa de regularizar as ocupaes em terras pblicas da regio.
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NOTAS
1 2
Termo utilizado no Macrozoneamento Ecolgico Econmico da Amaznia Legal.
Amaznia Legal: A atual rea de abrangncia da Amaznia Legal corresponde totalidade dos Estados do Acre, Amap, Amazonas, Mato Grosso,Par, Rondnia, Roraima e Tocantins e parte do Estado do Maranho (a oeste do meridiano de 44 de longitude oeste), perfazendo uma superfcie de aproximadamente 5.217.423 km, correspondente a 61% do territrio brasileiro. Dentre os quais vale ressaltar o Plano de Integrao Nacional (PIN 1970), o Programa de Redistribuio de Terras e de Estmulo Agroindstria do Norte e Nordeste (o Programa de Plos Agropecurios e Agrominerais da Amaznia (POLAMAZNIA 1974).
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Contudo, importante ressaltar que a grande maioria dos projetos de colonizao induzida foi abandonada antes de sua concluso. Por um lado, as novas cidades apresentam grandes lacunas em relao infraestrutura urbana, e, por outro, os processos de fixao do homem na terra, a partir da concesso de ttulos de domnio definitivo, acumulam-se nos arquivos das superintendncias regionais do INCRA sem concluso.
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O uso sustentvel dos recursos florestais, dos quais o projeto Reflorestamento Econmico Consorciado Adensado (RECA) seria o exemplo mais bem-sucedido, tem maior possibilidade de se tornar efetivo a partir do modelo de uso do solo da agricultura familiar, onde existe maior aproveitamento da cultura amaznida, em que a biodiversidade se compe como uma vantagem comparativa. Em contraposio, o modelo de uso do solo historicamente preponderante nos latifndios: caracterizado pela busca de homogeneizao da natureza (monocultura), via de regra, sem levar em conta as caractersticas particulares do solo amaznico e da relao estabelecida entre os mais antigos ocupantes da Amaznia com o ambiente, fato que pode ser apontado como uma das principais causas do rpido empobrecimento do solo em diferentes reas de fronteira dessa regio (ABSABER, 2005).
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Na segunda fase de ocupao da regio amaznica, transparece uma progressiva desvinculao entre fixao populacional e dinmica de desmatamento de reas florestais. [...] onde as migraes rural-urbana esto se tornando majoritrias e pequenos agricultores tm deixado o campo, pesquisas tm demonstrado que as florestas no esto aumentando. Mais precisamente, muitos pequenos proprietrios so substitudos por fazendeiros de maior escala ou por novos migrantes que simplesmente substituem aqueles que saram. Padoch et al, 2008 (traduo livre).
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Secretrio executivo adjunto extraordinrio de Regularizao Fundiria da Amaznia Legal.
Pode-se dizer que o INCRA, na poca de sua criao, tinha como principal objetivo de atuao na Regio Norte a execuo das polticas de colonizao induzida, representadas pelo jargo ocupar para no entregar. Este tipo de poltica difere de forma importante do atual conceito de regularizao fundiria, que faz referncia ao esforo de reconhecer a dominialidade de ocupaes j existentes, no caso da regularizao fundiria da Amaznia Legal, segundo o regramento da Lei n 11.952/09. Na figura do secretrio executivo adjunto extraordinrio de Regularizao Fundiria da Amaznia Legal, do Departamento de Planejamento, Monitoramento e Avaliao da Regularizao Fundiria da Amaznia Legal e das Coordenaes Estaduais Extraordinrias de Regularizao Fundiria na Amaznia Legal.
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A ideia que norteou essa engenharia de gesto a de que a subordinao a um comando centralizado levaria a uma maior capacidade de orientar e monitorar o trabalho executado pelos escritrios regionais. Essa
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opo foi tomada, tendo em vista a baixa capacidade da sede do INCRA em Braslia de direcionar e monitorar as aes de suas superintendncias regionais. Outro ponto importante para tornar o monitoramento da regularizao fundiria mais efetivo o fato de que todos os escritrios regionais esto subordinados a uma nica unidade gestora, ou seja, todos os gastos so autorizados e monitorados a partir de Braslia. Entre as aes em curso para tornar mais efetiva a relao entre os dados constantes nos cartrios e tabelionatos Civis daqueles constantes no SNCR destacam-se o Acordo de Cooperao Tcnica firmado entre o Conselho Nacional de Justia e o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Dentro os objetos desse acordo esto previstas aes das corregedorias das Unidades da Federao sobre os cartrios,que apresentam maior problema em suas bases cadastrais.
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Alm disso, tambm se tentou assegurar a correo das bases cartoriais a partir do trabalho de regularizao fundiria. Ou seja, tendo em vista que todos os imveis regularizados segundo o regramento da Lei n 11.952/09 tero sua posio geogrfica definida a partir do servio topogrfico que segue a Norma Tcnica de Georreferenciamento de Imveis Rurais para a Regularizao Fundiria da Amaznia Legal, todos os registros particulares que incidirem nessas reas sero corrigidos segundo as informaes espaciais disponibilizadas por este trabalho. Contudo, esta correio fica restringida pela execuo do acordo firmado com o Poder Judicirio. Deve-se apontar para o atual esforo de construo da Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais (INDE), na qual se prev a disponibilizao das informaes e dados Georreferenciados de todos os rgos pblicos, por servios oferecidos por meio da Internet, por intermdio de protocolos internacionais pblicos, de ampla aceitao. Quando essa estrutura estiver em funcionamento, ser possvel a um rgo acessar de forma mais simples, gil, completa e integrada, e sem necessidade de conhecimento especializado, tanto os dados e as informaes de suas prprias bases, quanto dados e informaes existentes nas bases de outros rgos do governo federal.
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Informaes coletadas a partir de uma exposio realizada em 2006 pela Coordenao de Cadastro Rural, da Diretoria de Ordenamento Fundirio do INCRA. Disponvel em: <https://portalsncr.serpro.gov.br/ forum>. Acesso em 23/3/2010.
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Lei n. 4.504, de 1964: o prdio rstico de rea contnua qualquer que seja sua localizao que se destine explorao extrativa agrcola, pecuria ou agroindustrial, quer atravs de planos pblicos de valorizao, quer atravs de iniciativa privada.
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Estabelecimento agropecurio: toda unidade de produo dedicada, total ou parcialmente, a atividades agropecurias, florestais e/ou aqucolas. Todo estabelecimento agropecurio subordinado a uma nica explorao: a do produtor ou a do administrador. Independente de seu tamanho, de sua forma jurdica, ou de sua localizao em rea urbana ou rural, todo estabelecimento agropecurio tem como objetivo a produo para subsistncia e/ou para venda, constituindo-se assim numa unidade recensevel (FIBGE, 2007, p. 18.).
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Segundo os critrios estabelecidos nos artigos 2, 3, 4 e 5 da Lei n 11.952, bem como de informaes coletadas no decorrer da 5 Reunio do Grupo Executivo Intergovernamental do Programa Terra Legal, ocorrido no dia 25/3/2010, no Centro Regional do Sistema de Proteo da Amaznia (SIPAM), em Porto Velho-RO.
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importante ressaltar que no foram disponibilizadas as informaes presentes no questionrio do Censo Agropecurio, apenas a tipologia de classificao do ponto geogrfico capitado no decorrer da entrevista (estabelecimento agropecurio, domiclio, etc.)
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Deve-se alertar novamente para o fato de que existe um grande nmero de reas indgenas que no esto georreferenciadas de acordo com as normas vigentes, assim como de unidades de conservao, assentamentos de reforma agrria, etc.
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Pedro Assumpo Alves, especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental do Ministrio do Planejamento, lotado no Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Economista pela UFSC e mestre em Demografia pela UNICAMP. E-mail: pedroassumpa@yahoo.com.br Thiago Batista Marra, servidor do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria. E-mail: thiago.marra@incra.gov.br
Participao dos deputados na Comisso Mista de Oramento e reeleio

Por Marco Lemgruber
O objetivo deste trabalho verificar se o padro de sucesso eleitoral dos deputados federais que participam da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO), do Congresso Nacional, diferente do padro dos demais parlamentares. Para tanto, sero analisados a participao dos deputados federais na CMO nas 50, 51 e 52 legislaturas, e os padres de sucesso eleitoral dos mesmos nas eleies de 1998, 2002 e 2006. A anlise mostra que os deputados que participaram da CMO nas legislaturas pesquisadas alcanaram ndices de reeleio bastante superiores ao padro daqueles parlamentares que no participaram. E mais, indica que, quanto mais tempo o parlamentar participou da CMO, maiores foram suas chances de reeleio. Diante dos achados da presente pesquisa, podemos supor que uma teoria sobre reeleio em nosso pas se pauta no acesso dos parlamentares a recursos (oramentrios ou no) que se transformam em apoios financeiros e no na distribuio de benefcios para os seus redutos eleitorais. Este tipo de vnculo entre as arenas legislativa e eleitoral que os parlamentares estabelecem pode ser a base fundamental da conexo eleitoral no Brasil.
INTRODUO Uma das discusses tericas mais interessantes na Cincia Poltica brasileira diz respeito influncia que as emendas parlamentares teriam para o sucesso eleitoral dos deputados federais. As emendas individuais (AMES, 1995, 2003) seriam a moeda de troca que o Executivo teria para conseguir o apoio dos parlamentares para a implementao de suas polticas pblicas, tendo em vista a importncia das mesmas para o sucesso eleitoral dos deputados e senadores (PEREIRA; MUELLER, 2002, 2003; RENN; PEREIRA, 2003, 2007). Ao angariar recursos para suas bases, os parlamentares teriam o reconhecimento da populao que retribuiria com votos reconduzindo esse parlamentar ao Congresso Nacional. Ou seja, a conexo eleitoral1 brasileira estaria alicerada no fato de o parlamentar conseguir levar esse tipo de benefcio (emendas) para determinada localidade, os habitantes locais o identificarem como provedor dessa demanda e, consequentemente, decidirem retribuir essa gratido ou reconhecimento em voto. Por outro lado, ao regular o acesso a esse tipo de recurso, o Executivo conseguiria incrementar, aprovando os projetos de seu interesse no Congresso Nacional. Estudos recentes (podemos citar os trabalhos de LIMONGI; FIGUEIREDO, 2005, 2008; MESQUITA, 2008) pretendem demonstrar que essa relao, do ponto de vista da arena eleitoral, no se sustenta, porque no haveria diferena significativa de padro de sucesso eleitoral entre aqueles parlamentares que tiveram suas emendas executadas e os outros que no apresentaram emendas. Ou seja, a conexo eleitoral brasileira, posta da forma tradicional pela literatura ao analisar o caso brasileiro no encontraria lastro na realidade. Pensamos, ento, em uma abordagem alternativa. Sabendo da importncia do acesso a recursos, especialmente os advindos da participao no processo oramentrio para os membros do Poder Legislativo, iniciamos uma pesquisa que pudesse verificar se existe relao entre a participao na Comisso Mista de Oramento (CMO)2 e o sucesso eleitoral dos deputados que dela participam. Nesse sentido, o objetivo deste trabalho verificar se o padro de reeleio dos deputados que participam da CMO diferente dos demais deputados. Nossa hiptese que a taxa de reeleio desses parlamentares superior dos demais deputados.
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Isso nos sugere que a participao no processo oramentrio um fator primordial nas chances eleitorais dos deputados federais que pretendem se reeleger. Na verdade, acreditamos que o acesso ampliado a recursos, advindos da participao na CMO, se traduz em maiores auxlios financeiros a serem utilizados em campanhas polticas. E, confirmando-se essa hiptese, quais so as implicaes polticas desse fenmeno? A resposta a essas questes podem ser uma ferramenta importante para compreendermos como se articulam a arena eleitoral e a legislativa em nosso pas. Para tanto, iniciamos este trabalho discutindo os fundamentos sobre os quais tem se alicerado o debate sobre o tema, especialmente a discusso imposta sobre a utilizao da teoria da conexo eleitoral para a realidade poltico-eleitoral brasileira. A seguir, verificamos o desempenho eleitoral nas eleies de 1998, 2002 e 2006 dos deputados que participaram da CMO nas 50, 51 e 52 legislaturas. A partir da, comparamos a taxa de reeleio desses parlamentares com os ndices de reeleio dos demais deputados. O objetivo verificar se existe assimetria no sucesso eleitoral de ambos os grupos. Se existir, faz-se necessrio compreender que variveis podem explicar tal fenmeno. DISCUSSO TERICA O cientista poltico norte-americano David Mayhew (1974) inovou ao estabelecer que, no caso americano, a arena eleitoral condicionaria o comportamento dos polticos na arena legislativa. Os parlamentares, sempre com o objetivo de se reeleger, determinam o seu comportamento no parlamento na tentativa de alcanar esse objetivo. Como Mayhew (1974, p. 37) afirma: The ultimate concern here is not how probable it is that legislators will lose their seats but whether there is a connection between what they do in office and their need to be reelected. It is possible to conceive of an assembly in which no member ever comes close to losing a seat but in which the need to be reelected is what inspires members behavior. It would be an assembly with no saints or fools in it, an assembly packed with skilled politicians going about their business.
Isso nos sugere que a participao no processo oramentrio um fator primordial nas chances eleitorais dos deputados federais que pretendem se reeleger.(...)quais so as implicaes polticas desse fenmeno?
Pereira (2003) salientou o vnculo entre as duas arenas: a atuao dos partidos polticos na arena legislativa seria, assim, basicamente, uma consequncia funcional da necessidade de se vencer eleies. A inferncia direta deste argumento, portanto, que as regras eleitorais incentivam os candidatos a desenvolver relaes personalsticas e individuais com suas bases eleitorais, em vez de medi-las via partidos polticos, e que isso necessariamente acarreta a diminuio do impacto dos partidos polticos na arena legislativa. Esse modelo3 explicaria os altos ndices de reeleio alcanados pelos parlamentares norte-americanos. A busca pela reeleio os levaria a legislar no sentido de angariar a maior quantidade possvel de recursos para seus redutos eleitorais. Na outra ponta, os eleitores, reconhecendo os benefcios obtidos pela atuao do parlamentar, votariam nesse poltico, levando-o novamente ao Parlamento. Como observaram Cain, Ferejohn e Fiorina (1987): ...como as aes dos parlamentares so orientadas para benefcios eleitorais e visam garantir a sua
sobrevivncia poltica, o parlamentar tender a dar mais ateno a seus redutos eleitorais, independente dos interesses coletivos do partido a que pertena ou das limitaes institucionais. As repercusses para a democracia so claras. O incentivo a aes personalsticas baseadas no simples interesse da reeleio leva o parlamentar a estabelecer uma relao direta com o seu eleitorado e a cultivar uma estratgia de independncia no exerccio do mandato. Isso enfraquece os partidos polticos e corri os alicerces sobre os quais as estruturas polticas tradicionais se fundamentam. A perda de funcionalidade do partido no Congresso diminui os benefcios do parlamentar em manter-se fiel s orientaes de seu partido. Se o objetivo primordial de todo poltico se reeleger, ele orienta toda a sua atividade legislativa na busca deste seu objetivo maior. A arena legislativa perde sua importncia tornando-se assessria, basicamente uma arena auxiliar diante da busca do objetivo maior. Com isso, o debate sobre assuntos de interesse mais gerais perdem importncia e quando so travados o so de maneira equivocada, j que o parlamentar ter a sua conduta balizada pelo interesse de seu reduto eleitoral. Dessa forma, estava estabelecida a conexo eleitoral nos EUA. Diante de certas similaridades com o modelo norteamericano, esse debate chegou ao Brasil. Aqui, o Congresso Nacional seria marcado pela indisciplina dos parlamentares que privilegiariam polticas do tipo pork barreL4 em detrimento das polticas nacionais. A presena de partidos polticos fracos e indisciplinados, que seriam levados a atender aos anseios individualistas de cada parlamentar, completariam o cenrio. Alia-se a isso o fato de termos um presidencialismo de coalizo, ou seja, para que o presidente consiga governar ele precisa estabelecer uma extensa gama de apoios no Congresso. Se temos partidos fracos e parlamentares com comportamento individualista5, como o Executivo conseguiria obter apoio no Congresso para impor sua agenda e implementar as polticas pblicas de seu interesse? Para alguns estudiosos a cooperao surge por intermdio do processo oramentrio. Provavelmente Barry Ames (1995, 2003) tenha sido o primeiro a estabelecer essa relao. Para ele, as emendas ao Oramento seriam uma excelente moeda de troca do Executivo para angariar apoio a sua agenda no Congresso. Tendo como premissa que o motivador
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principal do parlamentar a maximizao eleitoral/ reeleio e o espao eleitoral o geogrfico, o comportamento padro de todos os membros do Congresso, diante da periodicidade das eleies, seria o de procurar atender aos interesses especficos dos eleitores de sua regio, principalmente daquela regio em que foi mais votado. Sendo assim, a execuo das emendas individuais passa a ser fundamental para o sucesso eleitoral de deputados e senadores. Como o Executivo tem o poder de liberar ou no esses recursos, j que o Oramento apenas autorizativo, uma boa relao com ele se torna primordial para o bom desempenho eleitoral dos parlamentares. Diante desse poder, o Executivo passa a utiliz-lo para conseguir aprovar seus projetos no Legislativo. Como afirma Mesquita (2008): De um lado se encontram os que tm por pressuposto que o modelo brasileiro de presidencialismo de coalizo, associado aos incentivos do sistema eleitoral brasileiro (proporcional de lista aberta), acarretaria em um sistema instvel, baseado no atendimento de interesses individuais dos polticos, para funcionar. Seria necessrio oferecer aos parlamentares benefcios tangveis, fazer concesses aos interesses locais destes, para obter a cooperao com o Executivo. Esses benefcios seriam as execues de emendas oramentrias, uma vez que implicariam na adoo de uma poltica distributivista, fundamental para pr em marcha e assegurar os vnculos diretos entre polticos e eleitores. A existncia desses vnculos seria condio sine qua non para o triunfo das carreiras polticas dos parlamentares brasileiros. Na mesma direo esto os trabalhos de Pereira e Mueller (2002, 2003) e Pereira e Renn (2007), entre outros. Segundo Pereira e Mueller (2002), a execuo das emendas individuais um dos mecanismos mais importantes de que o Executivo dispe para negociar suas preferncias com sua coalizo no Congresso. A conexo eleitoral no Brasil estaria desvendada. Segundo Pereira e Mueller (2003): A varivel explicativa-chave desse teste a quantidade de pork barrel de fato executada, na forma de emendas individuais dos parlamentares aos
oramentos de 1995 a 1998, orientadas para beneficiar o municpio onde o parlamentar recebeu maior nmero de votos na eleio de 1994. O modelo prev uma correlao positiva entre reeleio e pork barrel. Em outras palavras, quanto maior a quantidade de emendas executadas pelo presidente, maiores as chances de o parlamentar ser reeleito. Ou seja, para eles, quanto maior o montante de emendas individuais do legislador executadas maiores sero as probabilidades de conseguir a reeleio. Na mesma direo, encontramos outro trabalho, de Pereira e Renn (2007): Foi demonstrado nas eleies de 1998 que o sistema poltico brasileiro gera vrios incentivos para que os eleitores se preocupem mais com os benefcios locais do que com o desempenho nacional dos seus representantes. Isto faz com que a participao dos parlamentares no espao nacional, principalmente nas atividades dentro da Cmara dos Deputados, seja orientada pela busca de benefcios que possam ser utilizados no espao local, como forma de alcanarem maiores retornos eleitorais. A distribuio de benefcios locais, assim, proporciona muito mais retornos eleitorais do que as atividades legislativas dentro da Cmara ou as posies de voto assumidas em relao a uma determinada poltica. importante enfatizar que a participao do deputado no processo legislativo bem como seu perfil de voto no plenrio da Cmara dos Deputados no influiu diretamente nas suas chances de ser reeleito. Na realidade, os interesses locais prevalecem na arena eleitoral porque as demandas locais parecem ter impacto mais forte no sucesso eleitoral. Mesmo o comportamento partidrio, quando este acontece dentro da Cmara, segue esta lgica, pois so os lderes dos partidos e o Executivo que controlam a distribuio de benefcios. A execuo das emendas individuais seria a moeda de troca para selar acordos que envolveriam eleitores, legisladores e o Executivo. E ela tem sido vista como o elo perdido que permitiria reunir em um nico corpo analtico a arena eleitoral e a arena legislativa. No entanto, nem todos os pesquisadores compartilham desta viso. Samuels (2003), por exemplo, afirma:
The results for both years are consistent, and fully substantiate my argument: pork does not help a deputy win reelection. Even when we control for likelihood of benefiting from pork, pork never demonstrates a positive and significant relationship with reelection success... E conclui: These findings contradict the view that budgetary pork helps Brazilian deputies win reelection. Instead, they confirm my first hypothesis, that pork-barreling provides little direct political payoff for reelectionminded deputies. The analysis here improves upon previous research by using a more direct indicator of pork executed amendments and by operationalizing the dependent variable to test for whether pork actually helps win reelection. The consistent, non significant results on the pork variables suggest that the findings are robust. Os crticos mais consistentes a esta traduo da teoria da conexo eleitoral realidade brasileira tm sido Figueiredo e Limongi (1999, 2002, 2005, 2008). Para eles, por exemplo, a premissa de que deputados visam primeiramente sua reeleio leva suposio de que todos os parlamentares usaro sua prerrogativa de emendar o Oramento de forma similar. Para Figueiredo e Limongi (2005): Todos usariam as emendas de acordo com o que prev a cartilha da cincia poltica norte-americana, isto , promovendo polticas distributivistas para receber em troca votos cruciais que assegurariam a reeleio. Se todos adotassem esta estratgia, seguiria que os parlamentares j no poderiam ser distinguidos por suas filiaes partidrias. Interesses e polticas comuns, distributivas, os uniriam e os colocariam em campo oposto ao do Executivo. Este, em razo da sua conexo com o eleitorado nacional e da necessidade de prestar ateno aos efeitos macroeconmicos dos gastos pblicos, seria forado a levar em conta o interesse geral. Portanto, nos termos desse argumento, a execuo das emendas individuais em nada
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contribuiria para a implementao do programa do governo. Toda e qualquer emenda individual executada implicaria a subtrao de dotaes de aplicaes preferidas pelo Executivo. Ao executar a emenda de um parlamentar, o Executivo transferiria recursos de suas prioridades para atender aos interesses necessariamente parciais e locais dos parlamentares. No haveria, assim, ganhos a auferir, apenas perdas a computar. Tornando esse ponto mais claro, ainda com o risco de nos tornarmos repetitivos: o Executivo s executaria emendas individuais se forado a faz-lo, ou seja, como um meio para obter os votos necessrios aprovao da sua agenda legislativa. O Executivo e o Legislativo teriam prioridades mutuamente excludentes. Outro ponto mencionado por Limongi e Figueiredo diz respeito importncia relativa dada pelos parlamentares s emendas individuais. Para eles, se a definio dos volumes de recursos a serem distribudos para as emendas individuais uma deciso interna do Legislativo, por que esse volume to baixo em comparao com as outras emendas? Seria a constatao de que o processo oramentrio no orientado exclusivamente para atender aos interesses individuais dos parlamentares. Apesar de concordar que a participao do Legislativo no se d exclusivamente para atender aos interesses individuais dos parlamentares, no acredito que isso possa ser verificado pela razo exposta por Limongi. Na verdade, apesar de os limites para as emendas individuais serem decididos pela CMO, sua definio sofre todo tipo de presso do Executivo. Diante dos limites oramentrios impostos, principalmente pela equipe econmica do governo, da presso dos governadores e das grandes empreiteiras, a CMO tem uma estreita margem de manobra para definir valores elevados para as emendas individuais. Alm disso, o Executivo pode, e o faz constantemente, contingenciar grande parte desses recursos. Portanto, acreditar que os parlamentares no do importncia s emendas individuais, tendo em vista sua parcela no Oramento geral, nos parece um argumento que no encontra respaldo na realidade. J Lara Mesquita (2008)6 demonstra que a taxa de reeleio dos deputados que executam emendas individuais semelhante dos parlamentares que no apresentam emendas. Ela conclui:
Muitas vezes no possvel saber exatamente se determinada emenda foi ou no executada e para qual localidade ela foi distribuda. (...) necessrio conhecer o funcionamento do Parlamento brasileiro e saber como se lubrificam as engrenagens que movem os atores na arena polticoeleitoral.
A conexo eleitoral que se supe existir mediada pelas emendas no foi confirmada por esta dissertao. Ao fim desta empreitada no possvel afirmar que seja a execuo oramentria o elo perdido entre eleitores e eleitos. Os resultados desta anlise no apontam para uma relao entre o valor executado das emendas de cada parlamentar e o sucesso eleitoral. Ao contrrio, indicam que a execuo impacta negativamente no aumento de votos entre uma disputa e outra. As questes que se mostraram mais relevantes para explicar o sucesso na busca pela reeleio no so questes locais, e sim de cunho poltico mais amplo. Algumas ressalvas a este estudo merecem ser feitas. A primeira refere-se rastreabilidade7 das emendas individuais. Muitas vezes no possvel saber exatamente se determinada emenda foi ou no executada e para qual localidade ela foi distribuda. Nesse sentido, os achados revelados nessa pesquisa devem ser relativizados. Por exemplo, a autora argumenta que no h como explicar o fato de que quase 40% dos deputados no apresentaram emendas individuais para os municpios em que foram mais votados. Acreditamos que, para responder a essa questo, necessrio conhecer o funcionamento do
Parlamento brasileiro e saber como se lubrificam as engrenagens que movem os atores na arena polticoeleitoral. Aos polticos, to ou mais importante do que levar benefcios aos eleitores ter acesso a recursos que podero ser utilizados nas futuras campanhas polticas. Se conseguirem aliar o acesso a esses recursos ao encaminhamento de benefcios ao seu reduto eleitoral, melhor ainda. Mas, se for preciso escolher entre essas duas opes, muitas vezes a escolha feita pela busca de maximizao de suas chances eleitorais. Outra crtica que acredito que merece ser feita a de que Mesquita, ao tentar desconstruir o argumento principal de Ames, de que existe uma estratgia dominante (pork) e mais eficiente para os deputados conseguirem sucesso eleitoral, ou seja, concentrar votos em poucos municpios e domin-los, no consegue apresentar uma resposta satisfatria para a importncia dada pelos parlamentares s emendas oramentrias. Afinal, se elas no so importantes para o sucesso eleitoral, por que elas so to desejadas? Seguindo a lgica de Lara, a nica explicao possvel seria o interesse dos polticos em abocanhar parte desses recursos para interesses prprios e no polticos. O que, em parte, acredito poder ser verdadeiro. Outros pesquisadores acreditam que existem variveis to importantes quanto execuo de emendas para explicar o sucesso eleitoral. Para Renn e Pereira (2007), por exemplo, apesar de encontrarem dados que reforam a hiptese de que a execuo das emendas parlamentares tem impacto na reeleio, o envolvimento do presidente da Repblica no apoio aos seus aliados no Parlamento uma varivel fundamental para explicar o sucesso eleitoral dos deputados. Outra vertente de pesquisadores (entre outros, SAMUELS, 2001a) caminha na direo de ressaltar a importncia do dinheiro para o sucesso eleitoral dos candidatos no Brasil. Como afirma Samuels (2001c, p, 851): The reason for this is very simple: money is a far more fungible and exclusive political resource than pork. A candidate can attempt to target public works projects to his or her electoral bases, but not to the extent that he or she can target where, when, and how to spend campaign funds. Money can also be employed to win over voters left unaided by public works projects. In addition, a politician spending
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campaign funds on personnel and advertising materials does not have to share the benefits with other politicians as he or she might have to with a porkbarrel project. Because it is fungible and exclusive, politicians have strong incentives to accumulate money to help their political campaigns. How do politicians acquire this needed resource in Brazil? Some candidates are already rich, but this is true in any country. In Brazil, for candidates who lack money (or who simply want more), pork barreling brings them into close and repeated contact with the (owners of) private firms that stand to profit directly from obtaining public works contracts (Bezerra, 1999 e Tendler, 1999). Over 90% of all budget amendments are for building roads, bridges, dams, and the like, or for municipal or regional development programs like rural electrification (the remaining 10% are for hospital internments, child welfare programs, etc.).8 These projects may ultimately benefit voters, but in a diffuse way. However, pork-barrel projects may very directly and immediately benefit the owners of construction firms or local businesses or the landowners and other local notables who stand to profit from the government contracts that pork-barrel projects fund. E esse tipo de interpretao que acredito melhor explicar a realidade da interseo das arenas eleitorais e legislativas em nosso pas. Minha hiptese de que, quanto mais exposto a recursos, oramentrios ou no, o parlamentar tem maiores chances de reeleio. Nesse sentido, a participao na CMO pode nos ajudar a compreender melhor a relao entre a participao dos parlamentares no processo oramentrio e o sucesso eleitoral, nos casos de reeleio, tendo em vista este ser o local onde se encontram maximizadas as ofertas de recursos no mbito do Legislativo. Ou seja, a participao na CMO permite ao parlamentar obter mais dinheiro para a campanha devido ao seu maior contato com empresas privadas que so grandes financiadoras de campanhas polticas. Permite, ainda, ampliar o rol de contatos com as burocracias federal, estadual e municipal. E amplia e fortalece as lealdades com outros agentes polticos (lderes partidrios, governadores, senadores, ministros de Estado, secretrios estaduais, entre outros). Importante ressaltar a importncia de outras variveis externas CMO, alm das citadas acima, para o sucesso
eleitoral nos casos de reeleio. Diversos estudos indicam que variveis que traduzam aspectos da carreira poltica (cargos que ocupou no Executivo ou Legislativo); caractersticas pessoais (carisma, recursos prprios, etc.); relaes com o Executivo (execuo de emendas, apoio do presidente e/ou governador, etc.); desempenho no partido (cargos ocupados, etc.); desempenho na Cmara dos Deputados (posies hierrquicas importantes ocupadas, etc.) e outras variveis eleitorais (concentrao eleitoral, mdia de candidatos no reduto eleitoral, gastos de campanha, etc.) so extremamente importantes para a tentativa de reeleio. Alm disso, os membros da CMO poderiam possuir caractersticas prprias que os diferenciasse da mdia dos demais deputados. Poderiam, por exemplo, possuir maior experincia poltica ou recursos prprios. No acreditamos, contudo, que o grupo de deputados pesquisado seja muito diferente de uma amostra significativa de toda Cmara dos Deputados. Porm, estudos mais extensos e profundos precisam ser realizados para que possamos ultrapassar os limites metodolgicos impostos pela presente pesquisa. PARTICIPAO NA CMO E REELEIO A Comisso Mista de Oramento o local onde o Poder Legislativo intervm no processo oramentrio. Amparada no art. 166 da Constituio Federal, a CMO tem por competncia8 emitir parecer e deliberar, entre outras atribuies, sobre: I - projetos de lei relativos ao plano plurianual, diretrizes oramentrias, Oramento anual e crditos adicionais, assim como sobre as contas apresentadas nos termos do art. 56, caput e 2, da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000; II - planos e programas nacionais, regionais e setoriais, nos termos do art. 166, 1, II, da Constituio; III - documentos pertinentes ao acompanhamento e fiscalizao da execuo oramentria e financeira e da gesto fiscal, nos termos dos arts. 70 a 72 e art. 166, 1, II, da Constituio, e da Lei Complementar n 101, de 2000. Para o objetivo desta pesquisa o importante saber que os integrantes da CMO estabelecem um canal de acesso ao Oramento e aos interessados no processo
oramentrio. Interessa, nesse sentido, saber se essa posio privilegiada se transforma em vantagem para aqueles que desejam concorrer reeleio. Primeiramente, pretendemos verificar a taxa de reeleio dos deputados federais que participaram da CMO nas 50, 51 e 52 legislaturas e compar-la com a taxa de reeleio dos demais deputados. Depois, verificaremos se a quantidade de anos na CMO altera a possibilidade de sucesso eleitoral. Ou seja, ser que quanto mais exposto a esse conjunto de elementos que cerca o processo oramentrio, maiores sero as chances de o deputado se reeleger? A Tabela 1 nos mostra quantos deputados9 participaram da CMO na 50 legislatura, tomando-se o nmero de anos que o parlamentar participou da Comisso. Podemos observar que, ao longo dos quatro anos, 173 deputados participaram da CMO, sendo que 129 s participaram por um ano e apenas 4 participaram em todos os quatro anos daquela legislatura.
Tabela 1 Quantidade de participaes de deputados na CMO no perodo de 1995 a 1998
Fonte: CMO
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J na Tabela 2, que retrata a participao dos deputados da 51 legislatura na CMO, os dados refletem uma mudana considervel no padro de preenchimento das vagas da CMO por deputados. Podemos notar que diminui consideravelmente o nmero de deputados que participaram da CMO por apenas um ano, 47 deputados, ao longo desta legislatura (1999/2002). Essa profissionalizao pode ser verificada, tambm, na elevao considervel de deputados que participaram de todos os anos ao longo desta legislatura. Foram 15 deputados que ficaram durante os quatro anos, ao invs de apenas 4 na legislatura anterior. Podemos tambm supor que, diante da crise pela qual passou a CMO no incio dos anos 90, com o escndalo dos anes do Oramento, a participao dos membros usuais sofreu
Fonte: CMO.
uma considervel descontinuidade, acarretando uma alternncia significativa em sua composio. Com os anos, seria de se esperar o retorno a especializao de seus membros, o que parece ter ocorrido.
legislatura, mas um incremento em relao legislatura anterior. A distribuio deixou de ser to homognea ao longo das quatro faixas de participao como na legislatura anterior, contudo, sem chegar aos nveis to extremados como na primeira legislatura analisada.
Fonte: CMO.
A Tabela 3, com a participao dos deputados da 52 legislatura na CMO, nos indica um padro diferente ao das legislaturas anteriores. Foram 131 deputados que participaram nos quatro anos, sendo que 68 participaram da CMO em apenas um ano e 15 participaram em todos os anos. Podemos observar que houve uma queda importante no nmero total de deputados que participaram da CMO em comparao com a 50
A Tabela 4 nos revela o percentual de frequncia de deputados, por legislatura, em funo do nmero de anos que participou da CMO. Ela nos mostra a evoluo dessa participao ao longo das trs legislaturas analisadas. Diante dos dados levantados, passamos, ento, a verificar a taxa de reeleio dos deputados participantes da CMO, os dados esto na Tabela 5. A taxa de reeleio dos deputados que participaram a CMO nas trs
Tabela 4 Frequncia de participao dos deputados na CMO por legislatura (em %)
Fonte: CMO.
legislaturas analisadas bastante elevada. Sendo que a taxa mdia do perodo analisado nesta pesquisa foi de 65,96%. Diante desses dados, passamos a compar-los com os dados disponveis para a taxa de reeleio dos deputados federais na Cmara dos Deputados. A Tabela 6 nos mostra a taxa de reeleio dos deputados federais ao longo dos ltimos 60 anos. Verificamos que os pleitos eleitorais no perodo compreendido entre 1945 e 2006 tiveram taxa mdia de reeleio de 46,16%, ou seja, quase 20 pontos percentuais abaixo daquela encontrada para os deputados que participaram da CMO nas trs ltimas legislaturas. No que se refere especificamente ao perodo analisado, a mdia geral foi de 50,94%. J a taxa mdia de reeleio dos deputados participantes da CMO no perodo analisado foi de 65,96%.
Tabela 5 Taxa de reeleio dos deputados participantes da CMO, por legislatura
Fontes: TSE e CMO.
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Se compararmos as taxas mdias de reeleio encontradas nos perodos analisados nesta pesquisa, encontraremos uma diferena um pouco menor, mas no menos significativa. Para o perodo de 1995 a 1998, a diferena foi de 12,36 pontos percentuais. Para o perodo de 1999 a 2002 de 12,92 e para o perodo de 2003 a 2006 foi de 19,76. Ou seja, tomando-se como referncia os resultados encontrados nas ltimas trs legislaturas, as chances de um deputado que participou da CMO se reeleger foi, no perodo de 1995 a 1998, 23,66% maior do que a de um parlamentar que no participou da referida CMO. Nos perodos seguintes, as chances aumentaram ainda mais, passando para 25,79% no perodo de 1999 a 2002 e chegando a 39,14% no perodo de 2003 a 2006. Os dados so muito consistentes e sugerem que participar da CMO fez uma diferena significativa nas chances eleitorais dos deputados nas ltimas trs eleies. Diante dos dados encontrados, decidimos verificar a taxa de reeleio dos participantes da CMO por
Tabela 6 Taxa de reeleio para a Cmara dos Deputados (em %)
Fontes: TSE, TREs. Elaborao: LEEX-IUPERJ.
quantidade de anos em que ele participou da Comisso. Interessava-nos saber se o fato de o parlamentar permanecer por mais tempo na Comisso influa para seu sucesso eleitoral. Mais uma vez, os dados encontrados so bastante contundentes. A taxa de reeleio dos deputados que participaram por apenas um ano da CMO foi, no perodo, de 58,06%. Ou seja, significativamente inferior mdia encontrada para todos os deputados que participaram da CMO no perodo. J a taxa de reeleio dos parlamentares que participaram da CMO nos quatro anos de uma mesma legislatura foi de 79,41% (34 parlamentares e 27 reeleitos). Um padro de reeleio bastante elevado. Ou seja, existe uma diferena de quase 30 pontos percentuais (28,47) entre as mdias daqueles deputados que no participaram da CMO e daqueles que participaram ao longo de todos os anos de uma mesma legislatura, no mesmo perodo analisado. As chances de reeleio de um deputado que participou da CMO durante os quatro anos em uma mesma legislatura foram 55,89% maior do que as daquele que no participou da CMO. O que explica, ento, o padro de sucesso eleitoral dos membros da CMO? Embora precisemos aprofundar as pesquisas, dentre as oportunidades abertas pela atuao na CMO, acredito que o retorno financeiro seja a varivel
mais impactante para o sucesso eleitoral dos parlamentares. Os contatos com empresas executoras de obras pblicas, maiores financiadoras oficiais e no oficiais de campanha, pode ser uma boa pista para comearmos a decifrar essa relao. Ter uma parcela de responsabilidade na construo da dotao oramentria de grandes obras pblicas pode ser muito importante na composio de apoios, recursos, contatos e outras premissas essenciais para a construo de uma campanha eleitoral vitoriosa. Faz parte da atual realidade polticoeleitoral a participao11 em parte das obras executadas por emendas parlamentares, individuais ou coletivas. A articulao com outros agentes polticos, servidores pblicos e lobistas fornece ao parlamentar oportunidade de fazer parte da distribuio de dinheiro para a aprovao, execuo e liberao de recursos oramentrios. E a ampliao das contribuies, oficiais ou no, para financiamento das campanhas polticas tem sido um fator decisivo para as altas taxas de reeleio dos parlamentares que participaram da CMO nas ltimas trs legislaturas. Mais do que levar obras para a localidade em que foi mais votado, o importante parece ser o acesso a recursos que possam ser utilizados nas campanhas. Importante tambm se torna a participao do
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parlamentar na construo e manuteno dos apoios para o seu partido. Longe de ser uma deciso estritamente individual, a participao na CMO uma deciso dos partidos e de suas lideranas que a condicionam a determinados tipos de deveres, compromissos e lealdades. O pretenso individualismo de nossos parlamentares aqui no se manifesta em sua plenitude diante do acmulo de intersees de interesses prprios, de seu partido, dos lderes e dos demais interesses representados nessa arena. No podemos, contudo, menosprezar a importncia da participao na construo de relaes com as estruturas polticas dos estados e do governo federal. O poder dessas relaes tambm fundamental para o sucesso eleitoral dessa estratgia e, de certa maneira, contribui para retroalimentar o esquema acima citado. Mas, afinal, qual a importncia deste debate? Os prejuzos para o fortalecimento do Legislativo e, consequentemente, para a democracia so claros. As funes primordiais do Parlamento, quais sejam, legislar e fiscalizar o Executivo, estariam seriamente comprometidas. No caso do Brasil, o que poderemos esperar dos parlamentares se verificssemos que a conexo eleitoral passaria pelos ganhos obtidos por eles em sua interveno no processo legislativo? O que poderamos esperar em termos de fiscalizao do Executivo se os parlamentares necessitam dele para liberar suas emendas individuais? Da mesma forma, como esperar que os deputados votem com independncia se eles so to dependentes de outro poder para alcanar seu objetivo principal? O que esperar de parlamentares to dependentes de toda sorte de interesses que esto por trs da briga pela distribuio de recursos que se concentra na CMO? Qual a independncia que possuem para legislar em assuntos de interesse de grandes corporaes? Qual a moral que possuem em discutir qualquer assunto, se parte significativa de recursos utilizados em sua campanha so fruto de caixa dois? Mas outra questo merece ser tratada. Ser que podemos acreditar que os parlamentares se comportam de maneira diferente quando apresentam, relatam ou votam os demais projetos? Ser que a atuao dos parlamentares nas comisses e no Plenrio no est submetida a essa mesma lgica? No seria esse tipo de comportamento que podemos esperar diante dos crescentes custos das campanhas polticas e do decrescente reconhecimento sobre a importncia do
trabalho dos parlamentares? Maximizar a possibilidade de retorno, especialmente financeiro, para reinvestir em seu sucesso eleitoral no seria a regra de comportamento legislativo? CONSIDERAES FINAIS A presente pesquisa props-se a colocar foco em um determinado tipo de relao que, a nosso ver, merece ser mais bem estudada. No nos parece condizente com a realidade menosprezar os benefcios do acesso a recursos (oramentrios ou no) para o sucesso eleitoral dos parlamentares que tentam a reeleio. Os dados encontrados na presente pesquisa nos sugerem que pertencer CMO causou impacto positivo no sucesso eleitoral nos casos de reeleio dos deputados das 50, 51 e 52 legislaturas. A taxa mdia de reeleio dos deputados que pertenceram a CMO nas legislaturas analisadas foi de 65,96%, bastante superior taxa dos demais deputados que foi de 50,94%. Assim como esta taxa foi to maior quanto maior foi a presena do parlamentar na CMO. Os deputados que participaram por quatro anos da CMO tiveram taxa mdia de reeleio de 79,41%. Se a conexo eleitoral no Brasil no est alicerada nas benesses paroquiais advindas da execuo de emendas individuais, ela talvez esteja calada nas oportunidades abertas com a possibilidade de os parlamentares terem
acesso a recursos mediante sua atuao no processo legislativo, o que se faz mais palpvel pela atuao desses na CMO, local onde os acessos esto ampliados pela prpria natureza da Comisso. Dessa forma, acreditamos que menosprezar as possibilidades de inter-relaes existentes entre a arena legislativa e a eleitoral , no mnimo, desconhecer sobre que bases se sustentam as relaes poltico-eleitorais em nosso pas. Da mesma maneira, no nos parece plausvel pensar que os parlamentares no faam um clculo poltico-eleitoral no momento de estruturar o seu comportamento legislativo, principalmente nos momentos em que sua atuao individual pode ser observada. Nesse sentido, acreditamos que a intencionalidade de participar da CMO faz parte de uma estratgia previamente definida de maximizao da atuao legislativa, tendo em vista o esperado retorno eleitoral. Polticos perseguem diversas estratgias para se reeleger e a participao mais incisiva no processo oramentrio uma das mais importantes. Longe de encerrar o debate, esta pesquisa refora a necessidade de aprofundarmos os estudos sobre a relao entre o acesso a recursos, especialmente os oramentrios, e o sucesso eleitoral no Brasil. Importante, tambm, seria extrapolar essa metodologia para verificar se esse tipo de conexo encontrado nas atividades dos parlamentares em outras esferas da arena legislativa. A construo de uma teoria sobre reeleio no Brasil passa, necessariamente por esse tipo de relao.
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NOTAS
Conexo eleitoral: termo utilizado primeiramente por MAYHEW, David. Congress: the electoral connection. New Haven and London: Yale University Press, 1974.
1
A participao do parlamentar na CMO no se d, apenas, a partir de deciso pessoal. No entanto, os parlamentares sabem que essa participao trar benefcios que implicaro aumento significativo de suas chances de sucesso eleitoral.
2
Uma discusso interessante sobre os modelos de conexo eleitoral nos Estados Unidos e no Brasil est em CERVI, Emerson. Produo legislativa e conexo eleitoral na Assemblia Legislativa do Estado do Paran. Revista de Sociologia Poltica, v. 17, n. 32, p. 189-193, fev. 2009.
3 4 5
Entende-se por pork barrel polticas pblicas que oferecem benefcios particulares para localidades especficas.
No caso brasileiro, esse comportamento individualista seria agravado por diversos fatores, principalmente pelas regras eleitorais, entre elas o fato de a eleio ser proporcional de lista aberta. Dissertao apresentada Faculdade de Filosofia Letras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo, sob o ttulo Emendas ao Oramento e conexo eleitoral na Cmara dos Deputados brasileira, 2008, orientada por Fernando Limongi.
6
A autora, inmeras vezes, toma como investimento nos Estados a emendas individuais que tm, a princpio, dotao no definida a determinado municpio. Esse um erro metodolgico grave. Essa estratgia muito utilizada entre os parlamentares quando querem ter mais liberdade para definir o destino daquele recurso em um momento posterior aprovao do Oramento. So, em geral, duas situaes a serem evitadas. A primeira refere-se possibilidade de definir uma emenda a um municpio que poder no estar apto a receber os recursos no momento em que ele for disponibilizado. Ou seja, entre o lapso temporal da aprovao do Oramento e o empenho do recurso pelo Executivo, o municpio pode ter ficado inadimplente, portanto, sem condies legais de receber novos recursos. Em segundo lugar, diante da dinmica poltica, o prefeito pode ter deixado de apoiar o parlamentar e este no deseja mais que aqueles recursos tomem esse destino. Se a definio de municpio for feita no Oramento no h como alterar a destinao dos recursos. Contudo, se for definido de forma genrica, por exemplo, canalizao de crregos em municpios do Estado X, um simples ofcio do parlamentar ao rgo responsvel especifica a destinao dos recursos. Alm disso, algumas vezes os parlamentares so atendidos em outras rubricas oramentrias, as chamadas genricas, que so definidas pelos prprios rgos. Esse erro metodolgico, no entanto, no desqualifica outros resultados encontrados na pesquisa, j que a taxa de reeleio dos candidatos que no apresentaram emendas foi comparada dos que apresentaram independentemente da destinao especfica dos recursos ou de sua execuo.
7 8
A Resoluo n 1, de 2006, alterada pela Resoluo n 3, de 2008, estabelece as normas de funcionamento da
CMO. No perodo analisado, a CMO era composta por 63 deputados e 21 senadores. Aps a Resoluo n 1, de 2006, passaram a formar a CMO 30 deputados e 10 senadores.
9
A taxa de reeleio utilizada para montagem desta tabela levou em conta o seguinte critrio: a taxa de reeleio no pleito t igual ao nmero de parlamentares reeleitos, dividido pelo nmero de cadeiras em disputa em t - 1.
10
Participao refere-se ao montante de recursos financeiros no contabilizados que so distribudos aos diversos atores envolvidos na alocao e liberao de recursos oramentrios, como podemos observar em diversas reportagens na mdia e nas conversas e entrevistas com atores polticos.
11
Marco Lemgruber, especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG); cientista poltico (UNB) e economista (CEUB); ps-graduado em Inteligncia e Administrao Pblica; mestre em Cincia Poltica (UNB). Atualmente, assessor da liderana do Partido Popular Socialista (PPS) na Cmara dos Deputados.
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I. A revista Res Pvblica uma publicao, com periodicidade semestral, da Associao Nacional dos Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (ANESP). Tem natureza profissional e opinativa e, por objetivo, divulgar artigos produzidos por membros da Carreira, colaboradores e estudiosos de assuntos relativos a polticas pblicas, gesto governamental, organizao do Estado, economia do setor pblico e poltica. II. Os textos recebidos so submetidos comisso editorial, que constituda especificamente para cada nmero e coordenada pelo editor da revista, o diretor de Estudos e Pesquisas da ANESP. As comisses so compostas por trs integrantes com slida formao. III. A comisso selecionar os trabalhos tentativamente por consenso. As situaes no consensuadas sero decididas pelo editor. So critrios para seleo dos trabalhos: relevncia conjuntural, originalidade, consistncia, coerncia, clareza e objetividade. A Res Pvblica aceita somente trabalhos inditos em lngua portuguesa, na forma de artigo. IV. Ao Editor reserva-se o direito de efetuar adaptaes e alteraes nos textos recebidos para adequ-los s normas editoriais da revista, respeitando o contedo e o estilo do autor. V. O texto deve conter entre 25 mil e 50 mil caracteres, includos os espaos. No deve conter qualquer tipo de formatao, hifenao ou tabulao, palavras em negrito ou sublinhadas. Se necessrio, poder ser utilizada fonte em itlico. VI. O texto deve ser acompanhado de um resumo com aproximadamente 180 palavras. Deve ser enviado em arquivo de Word 7.0, ou em verso compatvel, para o endereo eletrnico artigo@anesp.org.br, aos cuidados do editor. As referncias do autor devem constar aps o ttulo do texto (nome, instituio, titulao). VII. As notas devem figurar no final do texto, numeradas em ordem crescente e indicadas no corpo do texto em algarismos arbicos, nos padres da ABNT. A citao bibliogrfica deve ser completa quando o autor e a obra forem indicados pela primeira vez. Ex.: REZEK, Francisco. Direito Internacional Pblico. 10 ed. So Paulo: Saraiva, p. 14, 2005. VIII. Nos casos de repetio, utilizar: REZEK, Francisco, op. Cit., p. 21. IX.. A bibliografia indispensvel, devendo constar ao final do trabalho, em ordem alfabtica, nos padres ABNT, conforme exemplos listados abaixo: Livro: WIEACKER, Franz. Histria do direito privado moderno. 3 ed. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 2004. Coletnea: MOTA, Loureno Dantas (org.). Introduo ao Brasil. Um banquete no trpico 1. 3 ed. So Paulo: Editora SENAC So Paulo, 2001.
Artigo em coletnea: ALENCASTRO, Luiz Felipe de. Joaquim Nabuco. Um estadista no imprio. In: Introduo ao Brasil. Um banquete no trpico 1. 3 ed. So Paulo: Editora SENAC So Paulo, 2001. Artigo em peridico: BARROSO, Luis Roberto. Fundamentos tericos e filosficos do novo direito constitucional brasileiro. Revista Dilogo Jurdico. Salvador: ano I, vol. I, n 6, set. 2001. Tese acadmica: SOUZA, Telma de. A tradio autoritria brasileira e a esquerda. Tese (Doutoramento em Cincia Poltica), Universidade de So Paulo, So Paulo. X. O autor do texto publicado ter direito a dez exemplares da revista. XI. Informaes adicionais sobre a revista bem como os nmeros publicados esto disponveis na pagina www.anesp.org.br.

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Vol. 9 - No.

ISSN 1678-4057 - Vol. 9, No. 1 - Jan/Jun 2010

Revista de Polticas Pblicas e Gesto Governamental

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Origens e fundamentos da carreira de Gestor Governamental

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Origens e fundamentos da carreira de Gestor Governamental

de polcia, de administrao penitenciria e de agncias de informao;

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Origens e fundamentos da carreira de Gestor Governamental

Decreto n 93.277, de 1986, Atual redao do 2 do art. 39 da CF.

Institudo pelo Decreto n 95.088, de 1987.

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Avaliao e monitoramento: institucionalizao na gesto das polticas pblicas no governo federal

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Avaliao e monitoramento: institucionalizao na gesto das polticas pblicas do governo federal

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Avaliao e monitoramento: institucionalizao na gesto das polticas pblicas do governo federal

Figura 1 Fluxo da informao no Sistema de Monitoramento e Avaliao do PPA3

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Avaliao e monitoramento: institucionalizao na gesto das polticas pblicas do governo federal

Figura 3 Estrutura matricial do Sistema de Monitoramento e Avaliao do MDS5

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Avaliao e monitoramento: institucionalizao na gesto das polticas pblicas do governo federal

Tabela 1 Evoluo dos recursos despendidos para avaliao e monitoramento

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Avaliao e monitoramento: institucionalizao na gesto das polticas pblicas do governo federal

Fonte: Balano Geral da Unio, 2007.

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Impactos Econmicos da Regra de Portabilidade de Carncia em Planos de Sade1

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Impactos Econmicos da Regra de Portabilidade de Carncia em Planos de Sade

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Impactos Econmicos da Regra de Portabilidade de Carncia em Planos de Sade

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Impactos Econmicos da Regra de Portabilidade de Carncia em Planos de Sade

Da condio de equilbrio acima, tem-se que:

b) mercado no competitivo: + fosd(cos*) = op , < 0 posd > op;

indireta e como, para um dado nvel de renda nominal,

< 0, ento, P b > P a

e(P b, ve(P b, y)) <

Pb , yi) - i (Pb; Pa , yi) e t =

1 possui uma participao no total das

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