CIPD

Informe de Ejecucin del Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo 1994-2003 Mxico
Consejo Nacional de Poblacin
CONSEJO NACIONAL DE POBLACIN NGEL URRAZA 1137, COL. DEL VALLE C. P. 03100, MXICO, D. F. Informe de Ejecucin del Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo 1994-2003. Mxico Informe Primera edicin: marzo de 2004 ISBN: 970-628-686-1 Ilustracin: Mara Hazel Olmos Snchez Primer Lugar, categora C, XI Concurso Nacional de Dibujo Infantil y Juvenil, 2002, Un mundo sin pobreza. Segundo Lugar, Concurso Internacional de Cartel, 2002, N.Y. Se agradece el apoyo financiero del Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas para Actividades de Poblacin en la realizacin de este informe. Se permite la reproduccin total o parcial sin fines comerciales, citando la fuente. IMPRESO EN MXICO / PRINTED IN MEXICO
ndice
Presentacin Introduccin Captulo uno. Relaciones entre la poblacin, el crecimiento econmico sostenido y el desarrollo sustentable Captulo dos. Equidad de Gnero y empoderamiento de la mujer Captulo tres. La familia, sus funciones, derechos, composicin y estructura Captulo cuatro. Crecimiento y estructura de la poblacin Captulo cinco. Salud, derechos reproductivos y salud reproductiva Captulo seis. Distribucin territorial de la poblacin, urbanizacin y migracin interna Captulo siete. Migracin internacional Captulo ocho. Poblacin, desarrollo y educacin Captulo nueve. Tecnologa, investigacin y desarrollo Captulo diez. Actividades nacionales y cooperacin internacional Captulo once. Colaboracin con las organizaciones de la sociedad civil
5 7 11 59 115 153 179 273 291 321 357 377 391
Presentacin
La Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo (CIPD) ha constituido un referente fundamental para la poltica de poblacin en los diez aos que han transcurrido desde su aprobacin en El Cairo en septiembre de 1994. El Informe de Mxico que aqu presentamos busca contribuir, junto con el esfuerzo de muchas otras naciones, a revisar y evaluar los progresos realizados en la ltima dcada en la ejecucin del Programa de Accin de la CIPD, as como a identificar las medidas que habremos de impulsar o reforzar en nuestro pas para alcanzar sus objetivos y metas. Esta conferencia marc un parteaguas en la forma de pensar, disear e instrumentar las polticas de poblacin y desarrollo, colocando en el centro de sus preocupaciones la ampliacin de las libertades de las personas para alentar el desarrollo de todo su potencial; construir y conducir sus proyectos y trayectorias de vida; defender y ejercer sus derechos, incluidos los de decidir sobre su reproduccin y elegir su lugar de residencia; cuidar el medio ambiente; y participar en el desarrollo de su comunidad. El Programa de Accin de esta Conferencia reconoce las complejas y mltiples relaciones entre poblacin, desarrollo y medio ambiente, y pone nfasis en la necesidad de alcanzar un desarrollo socialmente equitativo, sustentable y solidario con las generaciones venideras. El consenso logrado en El Cairo es un llamado a sumar voluntades para erradicar la pobreza que atrapa en la indefensin a miles de millones de personas del mundo, con privaciones que limitan la expansin de sus capacidades y su poder de accin y transformacin. Es un llamado a erradicar las disparidades de gnero y la discriminacin hacia las mujeres y a crear las condiciones para que las mujeres participen plenamente en todas las decisiones que afectan sus vidas. Es tambin un llamado a fortalecer a la familia, como clula bsica de la sociedad, atendiendo la diversidad de situaciones que condicionan su devenir en los mbitos econmico, social, cultural y demogrfico. La Conferencia de El Cairo reconoci la importancia de favorecer el ejercicio libre, responsable e informado del derecho a decidir cuntos hijos tener y cundo tenerlos, combatiendo las barreras que imponen la desigualdad social y la pobreza, la inequidad de
Ejecucin del Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo
gnero y la desigualdad intergeneracional. Reconoci igualmente, por vez primera, el papel central que desempea la sexualidad y las relaciones de gnero en la salud de hombres y mujeres, as como en el ejercicio de sus derechos. El envejecimiento demogrfico, que tarde o temprano alcanzar a todas las naciones del mundo, reclama de nuestros gobiernos una visin de largo plazo para reducir los costos y aprovechar las oportunidades que brinda este fenmeno, as como encarar las mltiples y complejas transformaciones venideras en el perfil de las demandas sociales. El Programa de Accin de la CIPD alerta a las naciones sobre la magnitud creciente de la migracin interna e internacional y de las profundas consecuencias que tienen estos desplazamientos en el desarrollo econmico, social y regional, tanto en los lugares de origen como de destino, as como de la importancia de garantizar los derechos humanos de los migrantes. El consenso de El Cairo es finalmente una voz de esperanza, una voz representada por once mil participantes de casi doscientos Estados soberanos que pusieron en ella su compromiso y voluntad poltica para buscar construir un mundo ms justo y armnico, con una mejor calidad de vida y oportunidades por igual para hombres y mujeres. El Informe de Mxico es una muestra de que el reto de poner en prctica los acuerdos y recomendaciones de la CIPD han sido asumidos de manera conjunta por la sociedad y el gobierno. Este documento constituye un esfuerzo serio y fundamentado por revisar la situacin que guardan y los desafos que enfrentan las polticas nacionales de poblacin, desarrollo social, salud y hacia la mujer que, en el ejercicio de nuestra soberana, han hecho suyo el espritu de El Cairo. El informe aquilata la contribucin de una amplia variedad de instituciones gubernamentales, acadmicas y de la sociedad civil y da cuenta de las potencialidades que brinda la colaboracin interinstitucional, el debate plural y el dilogo respetuoso.
Lic. Santiago Creel Miranda Secretario de Gobernacin y Presidente del Consejo Nacional de Poblacin
Introduccin
La Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo (CIPD) celebrada en septiembre de 1994 en El Cairo, Egipto, se llev a cabo con los auspicios de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) y fue organizada por la Divisin de Poblacin del Departamento de Informacin Econmica y Social de la ONU y por el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (FNUAP). Como culminacin de la CIPD, 179 Estados adoptaron por consenso un Programa de Accin sobre la Poblacin y el Desarrollo, con metas por alcanzar en un periodo no mayor a 20 aos a partir de su formulacin. Este Programa de Accin tiene como antecedentes las dos conferencias mundiales celebradas previamente: la primera en Bucarest en 1974 y la segunda en Mxico en 1984. La CIPD form parte de una serie de eventos internacionales organizados por la ONU durante la dcada de los noventa. En consecuencia, su Programa de Accin considera los compromisos adquiridos por las naciones participantes en la Cumbre Mundial en Favor de la Infancia, efectuada en 1990; en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, realizada en Ro de Janeiro en 1992; y en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos, celebrada en 1993. La CIPD es la conferencia intergubernamental sobre poblacin y desarrollo que mayor nmero de personas ha congregado hasta la fecha. A ella asistieron delegaciones de ms de 180 pases y alrededor de once mil personas entre las que se encontraban representantes de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, de las agencias internacionales, de organismos del sistema de Naciones Unidas y de la prensa mundial. El Programa de Accin de la CIPD enfatiza la necesidad de brindar atencin a los grupos sociales y segmentos ms vulnerables de la poblacin; pone de relieve los asuntos vinculados con el crecimiento y el desarrollo econmico, la igualdad y equidad entre mujeres y varones, y las necesidades de salud de la poblacin; le asigna una renovada importancia a los derechos reproductivos; coloca a las personas en el centro de los esfuerzos del desarrollo y reconoce la funcin estratgica que desempean las organizaciones de la sociedad civil, tanto en el seguimiento como en el diseo y la ejecucin de las polticas pblicas. La Asamblea General de las Naciones Unidas, siguiendo las recomendaciones del Consejo Econmico y Social, propuso efectuar seguimientos quinquenales del Programa
de Accin de esta conferencia. As, se decidi convocar a un periodo extraordinario de sesiones de tres das de duracin del 30 de junio al 3 de julio de 1999 proceso que se denomin CIPD+5. En esa ocasin, los pases ratificaron su compromiso con los objetivos y metas planteados en el Programa de Accin de la CIPD y adoptaron por consenso el documento Medidas clave para seguir ejecutando el Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre Poblacin y Desarrollo. El ao 2004 marca el dcimo aniversario de la CIPD y constituye el punto medio de su Programa de Accin a 20 aos. El Gobierno de Mxico, como el de muchos otros pases, se ha sumado al seguimiento de la ejecucin del Programa de Accin de la CIPD, as como de las medidas clave para continuar su ejecucin, emanadas de la revisin de la CIPD+5. Es por ello que se dio a la tarea de elaborar el presente informe, el cual se propone aportar elementos que contribuyan a la revisin de los progresos alcanzados y al anlisis de las dificultades enfrentadas en el cumplimiento de dichos compromisos. El Gobierno de Mxico, en el ejercicio pleno de su soberana, incorpor las recomendaciones y objetivos de la CIPD y de la CIPD+5 en varios de sus programas nacionales como en el Programa Nacional de Poblacin, el de salud, el de desarrollo social y el de equidad de gnero, as como en otros programas institucionales. En Mxico, el reto de poner en prctica los acuerdos y recomendaciones de la CIPD ha sido asumido de manera conjunta por la sociedad civil y el gobierno. La colaboracin asociada entre instituciones gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil se expresa en la ampliacin de los espacios institucionales de interaccin e interlocucin, en la inclusin de sus agendas en la formulacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas, as como en una rica y amplia variedad de experiencias provechosas para ambas partes. Debido a la amplia participacin de diversas instituciones de gobierno y de las organizaciones de la sociedad civil, la Secretara de Gobernacin, a travs del Consejo Nacional de Poblacin, de manera conjunta con la Secretara de Relaciones Exteriores, la Comisin de Poblacin de la H. Cmara de Senadores, y la Comisin de Poblacin, Frontera y Asuntos Migratorios de la H. Cmara de Diputados, instalaron el Comit Tcnico interinstitucional, el 4 de noviembre de 2003. El Comit Tcnico tuvo la tarea de revisar la ejecucin en Mxico del Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo, a diez aos de su aprobacin. Estuvo integrado por representantes de 19 entidades del gobierno federal, de 7 organismos de la sociedad civil y de 4 centros acadmicos. Los trabajos del comit cristalizan en el Informe de Ejecucin del Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo (CIPD +10). Los once captulos que lo integran guardan correspondencia con los temas que contempla el Programa de Accin de la CIPD. Cada captulo del informe incluye, entre otros aspectos, un diagnstico de la situacin prevaleciente en el pas, una revisin de las polticas, los
Introduccin
mecanismos institucionales y los programas relevantes, a la luz de las recomendaciones del Programa de Accin de la CIPD y de la CIPD+5. Tambin incluye un anlisis del alcance, cobertura e impacto de las acciones institucionales, identificando asimismo los desafos prioritarios y las propuestas para enfrentarlos. La amplia variedad y la complejidad de los temas contenidos en el Programa de Accin de la CIPD, requirieron que el comit se desplegara en seis grupos de trabajo, cuya contribucin corresponde a los siguientes captulos de este informe: 1. La familia, sus funciones, derechos, composicin y estructura 2. Atencin primaria a la salud, salud reproductiva y derechos reproductivos 3. Equidad de gnero y empoderamiento de la mujer 4. Colaboracin con los organismos de la sociedad civil 5. Poblacin, desarrollo y educacin 6. Tecnologa, investigacin y desarrollo La elaboracin del resto de los captulos y la integracin de la versin final del informe estuvieron a cargo de la Secretara General del Consejo Nacional de Poblacin, en consulta con las diversas dependencias gubernamentales y organismos no gubernamentales. Este informe es producto del dilogo respetuoso y del anlisis crtico y propositivo de los integrantes del comit y de los grupos de trabajo. Gracias al intercambio de informacin y opiniones fue posible identificar los grandes retos que an persisten y formular las propuestas para enfrentarlos, conformando una ambiciosa agenda de trabajo. Las razones anteriores hacen meritorio expresar un reconocimiento a los representantes de las instituciones y dependencias gubernamentales, de las organizaciones de la sociedad civil y de los centros acadmicos, que de manera conjunta hicieron posible este informe.
Lic. Elena Ziga Herrera Secretaria General del Consejo Nacional de Poblacin
Captulo uno Relaciones entre la poblacin, el crecimiento econmico sostenido y el desarrollo sustentable
I. Panorama econmico y demogrfico de Mxico
1. Panorama econmico de Mxico
La Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo (CIPD) realizada en septiembre de 1994 en El Cairo, Egipto, puso sobre la mesa de discusin la interrelacin entre poblacin y desarrollo. La Conferencia enfatiz particularmente la relacin que existe entre la dinmica demogrfica y la pobreza, y explicit la necesidad de tomar en cuenta criterios y consideraciones demogrficas en la planeacin del desarrollo. La pretensin bsica fue impulsar esquemas de desarrollo que, al mismo tiempo que fomenten un crecimiento econmico sostenido, contribuyan decididamente a alcanzar la equidad social y la sustentabilidad ambiental. Antecedentes Para Mxico, al igual que para la mayora de los pases de Amrica Latina, la dcada de los aos ochenta fue considerada como perdida en trminos de desarrollo econmico. Despus de ms de cuatro dcadas (1940-1981) de crecimiento econmico sostenido a una tasa de 6.4 por ciento como promedio anual,1 en 1982, el pas se vio envuelto en la llamada crisis de la deuda, derivada esencialmente de un entorno internacional adverso, caracterizado por la cada de los precios internacionales del petrleo, el alza de las tasas de inters y el incremento en el servicio de la deuda. El pas debi afrontar fuertes dficit presupuestarios, crisis econmicas recurrentes, prdida de empleos, cada de los salarios reales, proliferacin de la economa informal, elevadas tasas de inflacin y volatilidad en los mercados financieros. Evidentemente, las crisis tuvieron efectos en materia de poblacin y desarrollo que siguen visibles hoy en da. La grfica 1 da cuenta del crecimiento del Producto Interno Bruto ( PIB) durante los ltimos 20 aos y su relacin con la dinmica demogrfica. Se identifican cuatro periodos claramente definidos: el primero entre 1982 y 1988, donde el crecimiento del PIB fue marcadamente inferior al crecimiento de la poblacin; el segundo, entre 1988 y 1994, en el que el dinamismo del PIB super ligeramente la dinmica de la poblacin en magnitud apenas suficiente para equilibrar los rezagos del periodo anterior; el tercero, de 1994 a 2000, con excepcin de 1995,
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Estimaciones de
CONAPO
con base en
INEGI,
serie de estadsticas histricas de Mxico.
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durante el cual el crecimiento del PIB super ampliamente al crecimiento poblacional; y el cuarto, entre 2000 y 2003, donde el dinamismo del PIB nuevamente se rezag frente a la dinmica de la poblacin, por tanto, el crecimiento experimentado durante el tercer periodo nuevamente se diluye al considerar conjuntamente los dos ltimos periodos (vase grfica 1) . Durante el periodo 1982-1988, el PIB per capita del pas fue negativo en casi dos por ciento como promedio anual, resultado del casi nulo crecimiento econmico (0.3% promedio anual) aunado a una tasa de crecimiento poblacional de 2.3 por ciento. Por su parte, la inflacin se dispar, promediando anualmente 88 por ciento durante ese periodo, mientras los salarios nominales se rezagaban. Tan slo entre 1982 y 1988 el salario mnimo perdi 26 por ciento de su valor (vase cuadro 1). Grfica 1. Tasa de crecimiento del Producto Interno Bruto ( PIB) y de la poblacin, 1981-2003
10 8 6 4 2 0 -2 -4 -6 -8 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Tasa de crecimiento
PIB
Poblacin
Fuente: Estimaciones de e
INEGI,
CONAPO
con base en: Poder Ejecutivo Federal, 3er. Proyecciones de Poblacin 2000-2050;
Informe de Gobierno 2003;
CONAPO,
Banco de Informacin Econmica.
A partir de la segunda mitad de la dcada de los ochenta, el Gobierno de Mxico adopt una serie de polticas de ajuste estructural y orient la economa hacia el mercado externo. En 1986 Mxico se sum al Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio ( GATT por sus siglas en ingls) y en pocos aos se abatieron las restricciones cuantitativas y arancelarias a las importaciones; se redujo la participacin del Estado en la economa a travs de un amplio proceso de privatizacin; se modific el marco legal existente para incentivar la entrada de inversin extranjera directa (IED); se desregularon importantes sectores de la economa que fueron abiertos al capital privado; se fijaron los precios de los bienes y servicios y se anclaron los salarios. Estas polticas de ajuste estructural y antinflacionarias permitieron estabilizar las variables macroeconmicas y reestablecer la confianza de los inversionistas extranjeros en el desempeo del pas. La tasa de inflacin pas de 160 a 7 por ciento anual entre 1987 y 1994; los flujos de IED se triplicaron durante
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Relaciones entre la poblacin, el crecimiento econmico sostenido y el desarrollo sustentable
el mismo periodo (en 1994 sta sum 10.6 mil millones de dlares)2 y el crecimiento econmico super el dinamismo de la poblacin. Durante el periodo 1988-1994 el PIB creci a una tasa promedio anual de 3.9 por ciento y a una tasa de 2 por ciento en trminos per capita, empero, su dinamismo no fue suficiente para equilibrar los rezagos del periodo anterior, dando como resultado un crecimiento per capita ligeramente negativo (-0.02% promedio anual) para el periodo 1982-1994. La orientacin de la economa al mercado externo y las polticas de ajuste estructural adoptadas como respuesta a la crisis de 1982 no fueron suficientes para incidir positivamente en la competitividad de las empresas nacionales. La prdida de empleos en el sector formal continu, al tiempo que el salario mnimo perda su poder de compra, acentundose los rezagos y demandas sociales insatisfechas. El salario mnimo perdi 19 Cuadro 1. Variables macroeconmicas y poblacionales seleccionadas, 1982-2003
Tasa de crecimiento promedio anual Periodos Producto Interno Bruto 0.29 3.91 2.08 -6.17 5.42 0.62 2.46
CONAPO
Poblacin
PIB per capita
Inflacin Promedio Anual
Prdida del Poder Adquisitivo del SM durante el periodo -26.31 -19.06 -40.35 -22.66 -0.29 3.06 -20.52
1982-1988 1988-1994 1982-1994 1994-1995 1995-2000 2000-2003 1994-2003
2.28 1.93 2.10 1.68 1.43 1.19 1.38
-1.99 1.98 -0.02 -7.85 3.99 -0.56 1.08
88.44 21.01 54.96 29.51 22.55 5.76 15.64
Fuente: Estimaciones de 2003;

CONAPO,
con base en: Poder Ejecutivo Federal, 3er. Informe de Gobierno

INEGI,
Proyecciones de Poblacin 2000-2050; e
por ciento de su valor en el periodo 1988-1994 debido principalmente a que se utiliz como ancla para controlar la inflacin y como un mecanismo para abaratar los costos de produccin y hacer frente a la competencia internacional. De esta forma, durante el periodo 1982-1994 los salarios mnimos acumularon una prdida de 40 por ciento de su poder de compra (vase cuadro1). Panorama econmico a diez aos de la CIPD, 1994-2004 La entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte ( TLCAN) en enero de 1994 fue resultado de un largo proceso de transicin iniciado en 1983. El sector productivo nacional, que hasta antes de 1986 haba sido favorecido por barreras comerciales que permitieron la existencia de precios internos por arriba de los prevalecientes en el exterior, debi enfrentarse a la competencia internacional. En este proceso se eviden2
Estimaciones de
CONAPO
con base en
INEGI,
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ci la baja competitividad del sector productivo nacional, ocurrieron profundos desajustes en el mercado interno y prdidas de empleos remunerados en los sectores tradicionales y escasamente tecnificados. A finales de 1994, el pas volvi a enfrentar problemas de liquidez, el Banco de Mxico opt entonces por intervenir en la poltica monetaria y aument la sobrevaluacin del peso. Esta estrategia rest competitividad a las exportaciones mexicanas y agudiz el de por s profundo dficit en la balanza de pagos, que alcanz ocho por ciento del PIB en ese ao. En diciembre de 1994 ocurri una sbita interrupcin de los flujos de capital extranjero y las reservas internacionales disminuyeron sensiblemente; estos factores, aunados a los vencimientos de deuda de corto plazo, ocasionaron una drstica devaluacin del peso. Se abandon el sistema de banda de fluctuacin, y se dio paso al sistema de paridad flotante. En cuatro meses, el peso perdi la mitad de su valor al pasar de 3.4 a 6.7 pesos por dlar entre noviembre de 1994 y marzo de 1995,3 dando paso a lo que se conoce como la crisis financiera de 1994-1995. La tasa de inflacin repunt nuevamente durante 1995 (29.5%), el salario mnimo perdi casi 23 por ciento de su poder de compra, el PIB se redujo en 6.2 por ciento y el PIB per capita en casi ocho por ciento (vase cuadro 1). Como consecuencia, se incrementaron sensiblemente las tasas de inters y el costo de la deuda mexicana denominada en dlares. Para responder a esta crisis, en febrero de 1995, se concert con Estados Unidos y el Fondo Monetario Internacional ( FMI) un plan de estabilizacin econmica que permiti la rpida restauracin del crecimiento econmico y de la confianza de los inversionistas internacionales. El capital extranjero regres al pas ayudando a la estabilizacin del tipo de cambio, el monto de IED del ao 2000 (14.6 mil millones de dlares) fue 60 por ciento superior al correspondiente a 1994. Entre 1995 y 2000 el PIB volvi a crecer por arriba del crecimiento poblacional, registrando una tasa de 5.4 por ciento como promedio anual, en tanto que el crecimiento del PIB per capita fue de cuatro por ciento promedio anual. La inflacin mostr una tendencia a la baja, promediando 22.6 por ciento en el mismo periodo, a pesar de ello, los salarios mnimos reales no recuperaron el poder de compra perdido durante 1995. La alternancia en el gobierno que signific la llegada a la Presidencia de la Repblica en el ao 2000 del C. Vicente Fox Quesada fue bien recibida por los mercados internacionales. El riesgo pas disminuy, aument la confianza en las instituciones nacionales y nuevamente fluyeron inversiones al pas. Sin embargo, en el contexto internacional se present un entorno recesivo, reforzado por los atentados del 11 de septiembre de 2001, situacin que impact negativamente el desempeo econmico del pas. La dinmica poblacional nuevamente super al dinamismo del PIB, en consecuencia, durante el periodo 2000-2003 el PIB per capita fue ligeramente negativo (-0.56% promedio anual). Los salarios mnimos recuperaron tres por ciento de poder de compra, siendo el nico periodo en el cual no han registrado prdida de su poder adquisitivo, gracias a que se logr abatir el crecimiento de los precios, la tasa de inflacin registrada durante el periodo 2000-2003 fue de 5.76 por ciento como promedio anual, la ms baja de todos los periodos analizados (vase cuadro 1).
Estimaciones de
CONAPO
con base en informacin de
INEGI,
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Grfica 2. Producto Interno Bruto per capita (PIB_PC) y Salario Mnimo Real (SMR), 1980-2003
140 120 100 80 60 40 20 0 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 SMR (pesos por da a precios de 2002) PIB_PC (miles de pesos por ao a precios de 2002) 70 60 50 40 30 20 10 0
PIB_PC
SMR
Fuente: Estimaciones de co 2000-2050; e

INEGI,
CONAPO
con base en: Poder Ejecutivo Federal, 3er.
Informe de Gobierno 2003; CONAPO, Proyecciones de la Poblacin de MxiBanco de Informacin Econmica.
En trminos generales, el desempeo econmico durante el periodo 1994-2003 es ms favorable que el experimentado en el periodo anterior (1982-1994). El crecimiento promedio anual del PIB per capita fue positivo, aunque modesto (1.08%), mientras en el periodo previo haba sido ligeramente negativo (0.02). La prdida del poder adquisitivo del salario mnimo continu, pero fue inferior a la del periodo precedente (-20.5% en el periodo 1994-2003 y -40.4 en el periodo 1982-1994). En la grfica 2 se puede observar que el deterioro ms significativo del poder de compra de los salarios ocurri entre 1980 y 1987 y en menor medida entre 1987 y 1995. A partir de entonces, el salario mnimo se ha mantenido ms o menos estable, destacando una ligera recuperacin a partir del ao 2000. Por su parte, el PIB per capita ha fluctuado entre 50 y 60 mil pesos anuales (a precios de 2002) y muestra una tendencia a la alza a partir de 1995, con una ligera cada en 2001 y 2002 y una recuperacin en 2003 (vase grfica 2). Se estima que las tendencias a la alza del PIB per capita y la recuperacin del salario mnimo podran continuar en los prximos aos de mantenerse el menor crecimiento demogrfico, la estabilidad de precios y el dinamismo del sector externo. Entre 1993 y 2003 las exportaciones aumentaron en 193 por ciento, en tanto que el PIB apenas lo hizo en 31 por ciento. Desigualdad social y regional A pesar de la estabilizacin de las variables macroeconmicas persiste una profunda desigualdad social y regional al interior del pas y de ste respecto al mundo. En el plano internacional persisten asimetras sociodemogrficas y econmicas entre Mxico y sus principales socios comerciales y los pases del mundo desarrollado. Por ejemplo, el PIB per capita de Mxico equivale a un cuarto del correspondiente a Estados Unidos y a poco ms de un tercio del promedio prevaleciente en los pases de la Organizacin para la
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Cooperacin y el Desarrollo Econmico ( OCDE). De igual manera, los salarios promedio en la industria manufacturera prevalecientes en Estados Unidos superan en casi seis veces a los que prevalecen en Mxico (15.3 y 2.6 dlares por hora en el 2002, respectivamente).4 Asimetras similares persisten en cuanto a niveles de productividad, educacin, salud, cuidado del medio ambiente, gasto en investigacin y desarrollo, entre otros. Mxico, al igual que la mayora de los pases de Amrica Latina, se caracteriza por una profunda desigualdad del ingreso y una elevada incidencia de la pobreza. Entre 1994 y 2002 se observa una ligera reduccin de la desigualdad: el ndice de Gini se redujo de 0.514 a 0.479.5 Al interior del pas tambin se observan profundas desigualdades regionales derivadas de un crecimiento econmico desigual y de una actividad econmica altamente concentrada; por ejemplo, cinco entidades federativas (el Distrito Federal, estado de Mxico, Nuevo Len, Jalisco y Veracruz) aportan la mitad del PIB, aunque apenas concentran 40 por ciento de la poblacin y 12 por ciento del territorio. La polarizacin entre las entidades federativas se mantiene y acrecenta con el paso del tiempo y, al parecer, la apertura comercial ha tenido efectos diferenciados en el territorio nacional. Mxico se caracteriza por ser un pas con muy baja recaudacin impositiva, los ingresos del sector pblico como proporcin del PIB son muy bajos en comparacin con el mbito internacional y, adems, muestran una tendencia descendente. Entre 1990 y 2002 los ingresos del sector pblico respecto al PIB disminuyeron en tres puntos porcentuales al pasar de 25.5 en 1990 a 22.6 en 2002. Es evidente que sin una reforma fiscal profunda que dote al sector pblico de mayores recursos, sin la consolidacin del proceso de descentralizacin y el logro de un autntico federalismo, sin un repunte de la actividad econmica, sin la modernizacin y aumento de la productividad del aparato productivo y de su capacidad competitiva en el plano mundial y sin un uso racional de los recursos tanto renovables como no renovables, ser imposible mejorar el bienestar de la poblacin y reducir gradualmente los ndices de desigualdad, pobreza y marginacin. En este sentido apuntan las grandes tareas planteadas por el gobierno: consolidar las reformas estructurales pendientes, avanzar en la consolidacin de la estabilidad macroeconmica, recuperar el crecimiento econmico y la competitividad del sector productivo nacional, y aumentar la capacidad financiera del sector pblico. De esta forma, el pas podr estar en mejores condiciones para hacer frente a las necesidades crecientes de empleo, vivienda y otros servicios que demandan las numerosas generaciones de jvenes y adultos de la poblacin, lograr un desarrollo regional ms equitativo e incidir positivamente en la distribucin del ingreso y el bienestar social. El fin ltimo es que el crecimiento se materialice en un desarrollo que alcance a las poblaciones que hasta hoy han sido excluidas. Este es, quiz, el ms grande reto que para los prximos aos debern enfrentar las polticas econmicas y de desarrollo social del pas.
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Estimaciones de CONAPO con base en informacin de INEGI, Banco de Informacin Econmica. La desigualdad del ingreso se considera muy alta si se le compara con la prevaleciente en otros pases, por ejemplo, en la mayor parte de los pases europeos y Canad el ndice de Gini oscila alrededor de 0.30, en Japn y algunos pases asiticos es cercano a 0.35 y en Estados Unidos a 0.4, vanse reportes estadsticos del Banco Mundial para diversos pases.
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2. Evolucin de la pobreza6
El Gobierno de Mxico, con el propsito de atender y definir estrategias para erradicar la pobreza, integr un Comit Tcnico para la medicin de este fenmeno con expertos en la materia de los sectores acadmico y gubernamental. Con base en los trabajos de este comit, la Secretara de Desarrollo Social defini tres lneas de pobreza: La primera lnea, pobreza alimentaria, que considera a todos aquellos hogares cuyo ingreso es insuficiente para cubrir las necesidades mnimas de alimentacin equivalente a 15.4 y 20.9 pesos diarios de agosto del ao 2000 por persona en reas rurales y urbanas, respectivamente La segunda, pobreza de capacidades, que incluye a los hogares cuyo ingreso es insuficiente para cubrir las necesidades de alimentacin, as como para sufragar los gastos mnimos en educacin y salud equivalentes a 18.9 y 24.7 pesos diarios del ao 2000 por persona en reas rurales y urbanas, respectivamente La tercera, pobreza de patrimonio, que se refiere a todos aquellos hogares cuyo ingreso es insuficiente para cubrir las necesidades de alimentacin, salud, educacin, vestido, calzado, vivienda y transporte pblico equivalentes a 28.1 y 41.8 pesos diarios del ao 2000 por persona en reas rurales y urbanas, respectivamente En el presente apartado se describe la evolucin de la pobreza entre 1992 y 2002 tomando la pobreza alimentaria como base para el anlisis. Sin embargo, vale sealar que las tendencias se mantienen independientemente de la lnea de pobreza que se utilice (vase cuadro 2). La evolucin de la pobreza ha seguido el ciclo econmico que experiment Mxico durante la ltima dcada del siglo pasado, descrita en el apartado anterior del presente captulo. Entre 1992 y 1994, la pobreza se redujo ligeramente, de 22.5 por ciento de la poblacin (17.4% de hogares) a 21.1 por ciento (16.1% de hogares). En contraste, entre 1994 y 1996, la incidencia de este fenmeno se increment marcadamente. Durante estos dos aos, la proporcin de poblacin en condiciones de pobreza alimentaria se increment de 21.1 a 37.1 por ciento, equivalente a un aumento de 16.1 a 28.8 por ciento de los hogares. Entre 1996 y 1998 la pobreza se redujo nuevamente (de 37.1 a 33.9% de la poblacin, equivalente a una cada de 28.8 a 26.8% de hogares), para caer de nuevo sustancialmente en el perodo 1998-2000, lo que casi compens el aumento registrado durante los aos intermedios de la dcada. Durante este ltimo perodo, la proporcin de hogares pobres alimentarios disminuy de 26.8 a 18.6 por ciento, mientras que la de personas se redujo de 33.9 a 24.2 por ciento. En el ao 2002, la incidencia de la pobreza alimentaria continu su tendencia al descenso, afectando a 20.3 por ciento de la poblacin y 15.8 por ciento de los hogares.
Tomado de Evolucin y caractersticas de la pobreza en Mxico en la ltima dcada del siglo xx de Fernando Corts, Daniel Hernndez, Enrique Hernndez, Miguel Szkely y Hadid Vera, publicado en CONAPO. 2002. La situacin demogrfica de Mxico, 2002.
17
Cuadro 2. Proporcin de la poblacin pobre, 1992-2002

Porcentaje del total Definicin de pobreza Hogares Lnea 1, alimentaria Lnea 2, de capacidades Lnea 3, de patrimonio* Personas Lnea 1, alimentaria Lnea 2, de capacidades Lnea 3, de patrimonio 1992 17.4 21.8 44.1 22.5 28.0 52.6 1994 16.1 22.7 46.8 21.1 29.4 55.6 1996 28.8 36.5 60.8 37.1 45.3 69.6 1998 26.8 32.9 55.6 33.9 40.7 63.9 2000 18.6 25.3 45.9 24.2 31.9 53.7 2002 15.8 21.1 44.1 20.3 26.5 51.7
Nota 1: Los clculos se realizaron con base en los criterios recomendados por el Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza. Nota 2: Los datos de montos se presentan en cifras cerradas a pesar de que los clculos se realizaron con mayor precisin.
*
Incluye los gastos en alimentacin, vestido, calzado, salud, transporte pblico, vivienda y estimacin de
CONAPO
alquiler de la vivienda. Contempla educacin primaria y secundaria, material escolar y uniformes. Fuente: Estimaciones de con base a las Encuestas Nacionales de Ingresos y Gastos de los Hogares, 1992, 1994, 1996, 1998, 2000, 2002.
Cuadro 3. Proporcin de la poblacin pobre segn lugar de residencia, 1992-2002

Porcentaje del total 1992 Urbana Hogares Lnea 1, alimentaria Lnea 2, de capacidades Lnea 3, de patrimonio Personas Lnea 1, alimentaria Lnea 2, de capacidades Lnea 3, de patrimonio Rural Hogares Lnea 1, alimentaria Lnea 2, de capacidades Lnea 3, de patrimonio Personas Lnea 1, alimentaria Lnea 2, de capacidades Lnea 3, de patrimonio 1994 1996 1998 2000 2002
10.2 14.0 35.6 13.5 18.4 44.0
7.2 12.8 35.6 9.7 17.1 43.6
20.1 27.7 53.2 26.5 35.0 61.9
16.4 22.8 47.7 21.3 29.0 55.8
9.8 16.4 37.4 12.6 20.2 43.8
8.5 12.2 35.4 11.4 16.0 42.0
29.5 34.8 56.7 35.6 41.8 65.0

CONAPO
30.0 38.1 64.2 36.8 46.2 72.0
43.3 51.3 73.4 52.4 60.2 80.8
43.8 49.3 68.6 52.1 57.6 74.9
34.1 41.4 60.7 42.4 50.0 69.3
28.5 36.5 59.4 34.8 43.8 67.5
Fuente: Estimaciones de
con base a las Encuestas Nacionales de Ingresos y Gastos de los Hogares,
1992, 1994, 1996, 1998, 2000, 2002.
18
No obstante la recuperacin hacia el final del periodo analizado, vista en su conjunto, la ltima dcada del siglo pasado experiment un estancamiento e incluso un ligero deterioro en trminos de pobreza. De hecho, debido al crecimiento demogrfico, el nmero absoluto de personas por debajo de esta lnea de pobreza aument de 19 052 128 a 23 798 782 entre 1992 y el ao 2000, un aumento de 4.7 millones de personas. Es bien sabido que la pobreza en zonas rurales es superior a la registrada en zonas urbanas. Como se observa en el cuadro 3, los clculos a este respecto muestran que dichas diferencias son marcadas, pero que han cambiado en el tiempo. Mientras que en 1992 el porcentaje de pobres rurales, utilizando la primera lnea, era de alrededor de 2.7 veces el observado en los contextos urbanos, hacia el final de la dcada, en el ao 2000, la relacin aument a 3.4 veces. Para la lnea de pobreza intermedia, la relacin entre el porcentaje de personas pobres en zonas rurales y urbanas es de alrededor de 2.4 a 1, y se observan menores fluctuaciones durante la dcada. Para la tercera lnea, la relacin es de 1.5 a 1. En resumen, las diferencias en trminos de pobreza entre zonas urbanas y rurales se acentan a medida que el anlisis se enfoca en la parte inferior de la distribucin del ingreso.7 Pobreza y curso de vida8 La pobreza se presenta con distintas intensidades a lo largo del curso de vida y afecta de manera desigual a hombres y mujeres, sobre todo a partir de los quince aos de edad, como se muestra en la grfica 3, de la cual se derivan las siguientes caractersticas, tomando como base la lnea de pobreza alimentaria para el ao 2000. La pobreza afecta con mayor intensidad a la poblacin infantil que a cualquier otro grupo de edad. En el grupo de edad preescolar asciende a 30 y 32 por ciento en las nias y los nios, respectivamente. Esta cifra alcanza su valor mximo en los menores de 5 a 9 aos (alrededor de 36.0% en ambos sexos) y de 10 a 14 (35 y 33.4% en hombres y mujeres, respectivamente) En la adolescencia, la proporcin de pobres es similar al promedio nacional (24%), dando cuenta de las condiciones desventajosas que tambin enfrenta este sector de la poblacin La juventud (20-24 y 25-29) constituye la etapa ms favorable de la vida, debido a que en ella se reduce la proporcin de personas en situacin de pobreza. En el grupo de varones la pobreza alcanza su valor mnimo entre los 25 y los 29 aos de edad (11%). En el caso de las mujeres jvenes, el menor porcentaje de pobres se registra en el grupo de 20 a 24 aos (15.7%). A partir de ese momento, el porcentaje de
7 8
Se definen como rurales las localidades con menos de 15 mil habitantes. Tomado de Pobreza, curso de vida y envejecimiento poblacional en Mxico de Elena Ziga y Cristina Gomes publicado en CONAPO, 2002. La situacin demogrfica de Mxico, 2002.
19
pobres comienza a aumentar hasta alcanzar su valor mximo a los 30-34 aos de edad (22.9%). Este periodo coincide con la etapa de mayor intensidad de las tareas de crianza de los hijos pequeos A partir de los 35 aos y hasta el final de la vida, la pobreza afecta proporcionalmente ms a los varones que a las mujeres, con excepcin de algunos grupos de edad en que las proporciones son similares (35-39, 45-49 y 65-69), y en el grupo de 60-64 aos, en el que el porcentaje de mujeres pobres supera con mucho al de los varones (22.4 y 17.8%, respectivamente) Durante la vida adulta, las etapas de menor incidencia de la pobreza se presentan a partir de los 45 aos de edad. En el caso de los hombres las proporciones de pobres se mantienen alrededor de 17 por ciento hasta los 65 aos de edad y, a partir de entonces, asociado a su creciente salida de la activad econmica, se inicia una tendencia ascendente a su empobrecimiento, hasta alcanzar 31.3 por ciento en el grupo de 75 aos y ms de edad El comportamiento entre las mujeres adultas es ms irregular. El momento en el que las mujeres alcanzan los menores niveles de pobreza, respecto a todas las edades, es en los grupos 50-54 y 55-59 (13.1 y 14.5%, respectivamente), lo que puede deberse al mayor nmero de hijos que, a esas edades, contribuyen econmicamente a su mantenimiento, o por su salida del hogar, lo que puede aumentar el ingreso per capita de la familia Sin embargo, la pobreza femenina aumenta abruptamente en el grupo 60-64, lo que pudiera asociarse a la prdida de la pareja por viudez. La proporcin de pobres vuelve a descender en los siguientes dos grupos, para incrementarse a partir de los 75 aos Este patrn se reproduce de manera similar utilizando las otras dos lneas de pobreza. En estos casos, los porcentajes de pobres en todos los grupos de edad aumentan segn se trate de pobreza de capacidades o patrimonial, aunque las diferencias entre hombres y mujeres y a lo largo del curso de vida tienden a atenuarse A diferencia de la dcada de los aos ochenta, cuando la pobreza aument preponderantemente por los deterioros en la distribucin del ingreso, los cambios en la pobreza en los ltimos aos del siglo pasado se deben, prcticamente de manera exclusiva, a las fluctuaciones en la tasa de crecimiento econmico a escala nacional. La persistencia de la pobreza constituye uno de los principales obstculos que nuestro pas debe enfrentar en su lucha por fincar el desarrollo sobre bases firmes y por hacer efectivo el principio de equidad. Adems, la transicin demogrfica se ve retardada en los sectores pobres y marginados, cuyo crecimiento demogrfico, a su vez, hace ms difcil erradicar la pobreza. Mxico tiene en la lucha por erradicar la pobreza de millones de personas, uno de los retos ms importantes de sus polticas social, demogrfica y econmica.
20
Grfica 3. Porcentaje de hombres y mujeres pobres segn grupos de edad y tres lneas de pobreza, 2000
40 Porcentaje (%) Lnea de pobreza alimentaria
30
20
10
10-14
15-19
20-24
25-29
30-34
35-39
40-44
45-49
50-54
55-59
60-64
65-69
70-74 30-34
50 40 30 20 10 0
Porcentaje (%) Lnea de pobreza de capacidades
80 70 60 50 40 30 20 10
Porcentaje (%) Lnea de pobreza de patrimonio
10-14
15-19
20-24
25-29
30-34
35-39
40-44
45-49
50-54
55-59
60-64
65-69
70-74
0-4
5-9
75y ms
10-14
15-19
20-24
25-29
35-39
40-44
45-49
50-54
55-59
60-64
65-69
70-74
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Hombres
Mujeres
Lnea de pobreza
Fuente: Estimaciones de Hogares, 2000.
CONAPO,
con base en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los
3. Panorama demogrfico de Mxico9

Durante la dcada de los noventa, Mxico experiment un acelerado cambio en los mbitos demogrfico y epidemiolgico, consolidando as su paso a una etapa avanzada de la transicin demogrfica. Ello se ha hecho tangible a inicios de este nuevo siglo, cuando el perfil demogrfico del pas ha comenzado a mostrar signos de encaminarse hacia el de naciones con procesos mucho ms avanzados. En 1994, la poblacin mexicana ascenda a 92 millones de personas y se estim que, por cada mil habitantes, nacieron en el pas 26.1 nios vivos (tasa bruta de natalidad) y murieron 4.8 personas (tasa bruta de mortalidad), lo que result en un crecimiento natural de la poblacin de 2.13 por ciento. En la situacin demogrfica de Mxico, la migracin internacional ocupa un lugar relevante. El crecimiento que se hubiera esperado en 1994 producto de la relacin entre nacimientos y defunciones, se redujo 23 por ciento por efecto de la migracin internacional, resultando en un crecimiento total de la poblacin de 1.73 por ciento. Nueve aos ms tarde, la poblacin de Mxico ha continuado creciendo (vase grfica 4), estimndose en 104.2 millones de personas en 2003, pero ahora a un ritmo marcadamente menor. Se estima que en el ao 2003 ocurrieron dos millones de nacimientos y casi 465 mil defunciones, lo que implic una tasa de crecimiento natural de 1.49 por ciento. Sin
9
Toda la informacin citada y utilizada en este apartado tiene como fuente estimaciones del Consejo Nacional de Poblacin.
75y ms
75y ms
0-4
5-9
21
Grfica 4. Poblacin y tasa de crecimiento total y natural, 1994-2003

105.0 Millones Por ciento 2.2
102.5
2.0
100.0
1.8
97.5
1.6
95.0
1.4
92.5
1.2
90.0 1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
1.0 2003
Poblacin total
Tasa de crecimiento total

CONAPO
Tasa de crecimiento natural
con base en el XII Censo General de
Poblacin y Vivienda, 2000.
Grfica 5. Esperanza de vida al nacer por sexo, 1994-2003

80.0 Aos
77.5
75.0
72.5
70.0
67.5
65.0 1994
1995
1996
1997
1998 Hombres
1999 Mujeres
2000
2001
2002
2003
Fuente: Estimaciones de cin y Vivienda, 2000.
CONAPO
con base en el XII Censo General de Pobla-
embargo, dado que la actividad del pas registra una prdida por concepto de migracin de alrededor de 396 mil personas por ao, la tasa de crecimiento total se estim en 1.11 por ciento en ese ao. Tanto el crecimiento natural de la poblacin como el total se han reducido entre 1994 y 2003 en, al menos, 30 por ciento (vase grfica 4).
22
En Mxico, el descenso de la mortalidad ha venido ocurriendo sostenidamente durante varias dcadas y ello representa uno de los logros sociales ms importantes del pas. Entre 1930 y 1960 la tasa bruta de mortalidad se redujo casi 54 por ciento al pasar de 27.5 a 12.6 defunciones por cada mil habitantes; en los siguientes 30 aos este descenso fue de 59 por ciento de 12.6 defunciones por cada mil habitantes en 1960 a 5.2 en 1990 ; y desde entonces hasta 2003 la tasa bruta de mortalidad cay 13.5 por ciento para ubicarse en 4.5 defunciones por cada mil habitantes. En la actualidad, en Mxico se puede esperar vivir 2.3 aos ms, en promedio, que en 1994. Entre 1994 y 2003, la esperanza de vida al nacer ascendi de 72.6 a 74.9 aos. Este indicador, sin embargo, presenta importantes diferencias por sexo (vase grfica 5) mismas que se han ido reduciendo entre 1994 y 2003. A inicios de este perodo, los hombres tenan una esperanza de vida al nacer de 69.9 aos y las mujeres de 75.3 (5.4 aos de diferencia); en 2003, estas cifras ascendan a 72.4 para hombres y 77.4 para las mujeres (cinco aos de diferencia). Uno de los componentes ms importantes del aumento de la sobrevivencia es la disminucin de la mortalidad infantil, casi 28 por ciento entre 1994 y 2003. Mientras que ms de 28 de cada mil nacidos vivos, mora en 1994 antes de cumplir su primer aniversario, se estima que en 2003 este indicador se ubic en alrededor de 20 por cada mil nacidos vivos (vase grfica 6). En los cambios recientes que ha experimentado la poblacin mexicana en cuanto a su volumen y composicin por edades, la fecundidad ha jugado un rol determinante. En la actualidad, Mxico se aproxima a alcanzar una fecundidad en el nivel de reemplazo, hecho que se estima deber ocurrir entre 2005 y 2010. Durante los ltimos aos, el impulso otorgado a las acciones en materia de salud reproductiva y educacin, la creacin de ms oportunidades de desarrollo para las mujeres, el fomento de una cultura de la planeacin de los eventos de la vida sexual y reproductiva, y las estrategias para que las personas conozcan y puedan ejercer sus derechos en estos mbitos, entre otros, han sido factores claves para el descenso de la fecundidad. Se estima que para 2003 el nmero promedio de hijos que tena una mujer es de 2.21, cuando en 1994 era de 3.0 (vase grfica 7). La difusin y arraigo de la planificacin familiar como derecho de todas las personas, ha sido un logro importante en el proceso de transformacin de valores y actitudes que ha acompaado la cada de la fecundidad. La poltica de Mxico ha tenido entre sus prioridades el empoderamiento de las mujeres para que puedan, efectivamente, planear los eventos relevantes de su curso de vida, incluyendo la reproduccin, y conducirlos con base en sus proyectos y aspiraciones. En 1994, cerca de 65 por ciento de las mujeres unidas en edad frtil recurra a la prctica anticonceptiva para espaciar o limitar su descendencia, mientras que en la actualidad este indicador se estima en casi 73 por ciento. A grandes rasgos, las cifras anteriores describen el panorama demogrfico del Mxico actual y muestran la magnitud reciente de la gran revolucin demogrfica que ha estado experimentando desde los aos setenta. Sin embargo, los promedios nacionales no dan cuenta de las profundas disparidades econmicas, sociales y demogrficas. Mxico es un pas diverso, donde an conviven situaciones extremas, tanto en trminos sociales y
23
Grfica 6. Tasa de mortalidad infantil (menores de un ao), 1994-2003 (defunciones por cada mil nacidos vivos)
30.0 Aos
27.5
25.0
22.5
20.0 1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
CONAPO
Grfica 7. Tasa global de fecundidad, 1994-2003 (hijos promedio por mujer)

Aos
3.0
2.8
2.6
2.4
2.2 1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
CONAPO
24
econmicos como demogrficos. En ello radican algunos de los grandes retos que enfrentan las polticas de poblacin y desarrollo.
4. Transicin demogrfica y desigualdad social

En Mxico an persisten patrones de comportamiento demogrfico muy heterogneos entre grupos sociales, tnicos, regiones e incluso, entidades federativas. No obstante, en muchos aspectos han venido acortndose las brechas que separan estos grupos diversos, lo que ha constituido uno de los principales logros de las polticas de poblacin y desarrollo durante la ltima dcada. En 1994, la poblacin residente en Chiapas, Oaxaca y Guerrero poda esperar vivir menos de 71 aos, mientras para la esperanza de vida del Distrito Federal y de Baja California superaba los 74 aos. En la actualidad, la brecha de alrededor de 4 aos que separaba los estados extremos en relacin a la esperanza de vida al nacer, se ha reducido en un ao. En 2003, se estima que Chiapas, Oaxaca y Guerrero, que seguan estando a la zaga en este indicador, tenan una esperanza de vida al nacer de ms de 73 aos; y el Distrito Federal y Baja California de 76 aos. Conviene sealar que, en todos los estados del pas, las diversas medidas y acciones puestas en marcha durante los ltimos aos para mejorar los niveles de salud y nutricin, han resultado en un incremento de, al menos, dos aos en la esperanza de vida al nacer (vase grfica 8).10 Las intervenciones en materia de salud como parte de estrategias ms amplias de desarrollo, han favorecido el descenso de la mortalidad infantil, que en contextos de elevada marginacin y pobreza suele ser mayor. En 1994, en las entidades de muy alta marginacin moran, en promedio, 36 nios menores de un ao por cada mil nacidos vivos, mientras que en las de menor marginacin, esta cifra ascenda a 21.5. En 2003, para los estados ms marginados, se estima una mortalidad infantil de casi 26 menores de un ao por cada mil nacidos vivos, y para los menos marginados, de 16 menores de un ao por cada mil nacidos vivos (vase grfica 9). Esta evolucin supone que la brecha entre las entidades de muy alta y muy baja marginacin se ha reducido ligeramente. La fecundidad tambin expresa las desigualdades e inequidades del desarrollo, de manera que los estados ms marginados y con menor desarrollo humano presentan, en general, las ms elevadas tasas globales de fecundidad, lo que se asocia, entre otros aspectos, a una menor posibilidad de las mujeres de satisfacer su demanda de mtodos anticonceptivos (vase grfica 10). En 1994, el nmero promedio de hijos que tena una mujer a lo largo de su vida reproductiva variaba entre 3.8 y 2 en las entidades federativas; en 2003, este rango es de 2.7 a 1.8 hijos por mujer. Conviene sealar que, en este perodo, la diferencia entre las entidades de mayor y menor fecundidad, se redujo de 1.75 a menos de un hijo por mujer (CONAPO, 2003).
Mediante la cooperacin internacional y los programas nacionales, debera reducirse sustancialmente la diferencia entre las tasas medias de mortalidad de lactantes y nios pequeos en las regiones desarrolladas y en desarrollo en el mundo y eliminarse las disparidades dentro de los pases y entre regiones geogrficas, grupos tnicos o culturales y grupos socioeconmicos
10
En el Distrito Federal la ganancia entre 1994 y 2003 fue de 1.8 aos, siendo la entidad que ms alta esperanza de vida la nacer reportaba al inicio del perodo.
25
26
16 24 32 40 0 8
65
67
69
71
73
75
77
Muy alto
Grfica 9. Tasa de mortalidad infantil por entidad federativa segn grado de marginacin, 1994 y 2003
y Vivienda, 2000.
Chiapas Oaxaca Guerrero Hidalgo Veracruz
Fuente: Estimaciones de Fuente: Estimaciones de Poblacin y Vivienda, 2000.

Alto
1994
Grfica 8. Esperanza de vida al nacer por entidad federativa, 1994 y 2003
CONAPO CONAPO
Puebla San Luis Potos Tabasco Zacatecas Campeche Yucatn Michoacn Guanajuato
2003
Nacional 1994
Medio
Durango Nayarit Quertaro Tlaxcala Sinaloa Quintana Roo Morelos
Nacional 2003
Bajo 2003
Tamaulipas Mxico Jalisco Colima Sonora Chihuahua Baja California Sur Aguascalientes 1994 Muy bajo Coahuila Baja California Nuevo Len Distrito Federal
Distrito Federal Baja California Nuevo Len Chihuahua Coahuila Aguascalientes Sonora B. California Sur Colima Jalisco Mxico Tamaulipas Morelos Quintana Roo Sinaloa Tlaxcala Nayarit Quertaro Durango Guanajuato Michoacn Zacatecas Yucatn Campeche Tabasco San Luis Potos Puebla Hidalgo Veracruz Guerrero Oaxaca Chiapas
con base en el XII Censo General de Poblacin
Grfica 10. Tasa de fecundidad por entidad federativa segn grado de marginacin, 1994 y 2003
4 3.5 3 2.5 2 1.5 1 0.5 0 Puebla San Luis Potos Michoacn Zacatecas Guanajuato Tabasco Nayarit Campeche Yucatn Durango Quertaro Quintana Roo Tlaxcala Sinaloa Morelos Guerrero Chiapas Oaxaca Hidalgo Veracruz Hijos por mujer Muy alto Alto Medio 2003 Bajo 1994 Muy bajo
Aguascalientes Jalisco Chihuahua Mxico Tamaulipas Colima Sonora Baja California Sur
CONAPO
con base en el XII Censo General de Pobla-
Asimismo, en 2000 las mujeres hablantes de alguna lengua indgena tenan, en promedio, 3.2 hijos nacidos vivos mientras las no hablantes tenan 1.7 (INI, PNUD y CONAPO, 2002). Ciertas condiciones socioculturales y econmicas suelen expresarse a travs de la escolaridad de la madre que, a su vez, afecta el nivel de su fecundidad. En los ltimos nueve aos, han sido las mujeres sin instruccin quienes reportan mayor nmero de hijos promedio por mujer (5 en 1990 y 4.7 en 1996), aunque la brecha que las separa de aquellas que cursaron al menos la primaria ha venido disminuyendo este grupo de la poblacin tuvo, en promedio, 3.4 hijos por mujer en 1990 y 3.1 en 1996 ( CONAPO, 2000).
5. La inercia demogrfica
La poblacin nacional ha experimentado recientemente la desaceleracin del ritmo de crecimiento demogrfico. No obstante, su volumen ha crecido y seguir hacindolo, al menos durante las prximas tres dcadas. Ello resulta, en gran medida, del impulso al crecimiento que est implcito en la propia estructura por edades. La poblacin de Mxico, con una edad media de poco ms de 27.6 aos y 28.6 millones de mujeres en edad reproductiva (de 15 a 49 aos) en 2003, tiene un enorme potencial reproductivo; conviene citar, adems, que para 2030 las mujeres en estas edades sumarn 31.5 millones ( CONAPO, 2003). As, an en un contexto de reduccin de la fecundidad de 3 hijos por mujer en 1994, a 2.21 en 2003 y, se estima, que a 1.85 en 2030 la poblacin continuar aumentando en nmeros absolutos, debido al creciente nmero de mujeres que
Coahuila Baja California Nuevo Len Distrito Federal
27
tienen hijos. A ello podemos sumar el efecto de mayores probabilidades de sobrevivir, no slo al primer aniversario, sino hasta la edad reproductiva y an hasta edades muy avanzadas. Sin embargo, de no haberse frenado el ritmo de crecimiento de la poblacin, hoy seramos 168 millones de habitantes en lugar de los 104 que somos. As como la poblacin mexicana seguir creciendo en nmeros absolutos durante algunos aos, el efecto prolongado y combinado del declive de la fecundidad y la mortalidad, se traducir en el mediano y largo plazos en un paulatino envejecimiento de la poblacin. Este proceso ya ha comenzado, y es poco susceptible de modificarse dado el curso inercial que siguen ciertos comportamientos demogrficos, y tender a intensificarse cuando las generaciones ms numerosas de Mxico, nacidas entre 1970 y 1990, se incorporen a las filas de las personas de 60 aos o ms. La conformacin y, por ende, las transformaciones en la estructura por edades de la poblacin, tienen un impacto relevante en la estructura de demandas sociales y afectan las presiones sobre los recursos naturales y el medio ambiente. El abatimiento de los rezagos sociales, as como el alcance de un desarrollo econmico y social incluyente y equitativo, requieren incorporar criterios y consideraciones de orden demogrfico a las tareas de planeacin.
II. Integracin de las polticas demogrfica y de desarrollo

A nivel internacional, regional, nacional y local, las cuestiones de poblacin deben integrarse en la formulacin, aplicacin, supervisin y evaluacin de todas las polticas y programas relativos al desarrollo sostenible
El desigual grado de desarrollo humano de grupos y regiones y la persistencia de estructuras de oportunidad marcadamente dismiles contribuyen a explicar la existencia de profundos contrastes demogrficos. Las insuficiencias y desigualdades del desarrollo al restringir las capacidades, opciones y oportunidades de los individuos, delimitar el espacio social y acotar el entretejido de redes de pertenencia tienden a ejercer una profunda influencia en el comportamiento demogrfico de grupos y personas. Un dbil desarrollo humano suele ir acompaado de elevados niveles de mortalidad, una edad temprana al momento de contraer matrimonio y de tener el primer hijo, y un escaso uso de las prcticas de control de la fecundidad. En Mxico, la poltica de poblacin reconoce ampliamente que existe una dinmica demogrfica propia de la pobreza, cuyas caractersticas contribuyen a que esta precaria condicin se transmita de una generacin a otra. La poltica de poblacin de Mxico se dirige a incrementar las oportunidades y capacidades de las personas para tener control sobre las decisiones relativas a los eventos demogrficos, que son determinantes para realizar los proyectos de vida que tienen razones para valorar e insertarse con mayor xito en el proceso de desarrollo, y en ello radica su aporte a la consecucin de un mayor desarrollo humano y el abatimiento de la pobreza.
Las estrategias de desarrollo deben reflejar de manera realista las consecuencias a corto, mediano y largo plazo de la dinmica de la poblacin y las modalidades de produccin y consumo, y sus efectos
La calidad de vida de las personas, que es el fin ltimo del desarrollo, se ve afectada tambin por la calidad de los asentamientos donde residen; por la posibilidad de acceder a redes de apoyo y servicios bsicos; de tener una vida saludable, as como empleo y vivienda dignos; cuestiones todas que ataen a la dinmica demogrfica del pas. Por ello, un componente relevante en el camino hacia el desarrollo ms equitativo y sostenible es la previsin de las demandas que se derivan del monto y estructura por edades
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de la poblacin y su incorporacin como insumo bsico en la planeacin econmica. Durante los ltimos aos, Mxico ha ido diseando y consolidando estrategias que propician una integracin plena de las cuestiones de poblacin en los planes de desarrollo. Otro punto de confluencia vital de la poltica de poblacin y la de desarrollo social consiste en el empoderamiento de las mujeres, no slo debido a la cuestin tica de garantizar a la mitad de la poblacin su insercin social en condiciones dignas y justas. Empoderar a las mujeres ha sido, adems, una condicin indispensable para derribar las barreras a la transicin demogrfica y al abatimiento de la pobreza, que se derivan de la marginacin del sector femenino de la sociedad. El Gobierno de Mxico reconoce que la poltica de poblacin no es ni debe ser concebida como un sustituto de la poltica social o econmica, sino como uno de sus componentes. Cada vez ms, la poltica de poblacin es una herramienta y una referencia fundamental de las acciones y programas de gobierno tanto del Gobierno Federal como de los gobiernos estatales y aunque de manera parcial todava, en el mbito municipal.
1. La poltica de poblacin en Mxico

La poltica de poblacin en Mxico tiene sus orgenes en las primeras dcadas del siglo XX, cuando el pas experimentaba la escasez de pobladores y ello se eriga en la principal preocupacin en materia demogrfica. Dentro de este contexto se promulg, en 1936, la primera Ley General de Poblacin, que promova el crecimiento demogrfico y una distribucin geogrfica de la poblacin ms racional. Dicha legislacin tuvo un carcter pronatalista y contempl entre los problemas a solucionar: la distribucin racional de la poblacin en el territorio nacional, la fusin tnica de los grupos nacionales entre s, la proteccin de los nacionales mediante disposiciones migratorias y el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin indgena. En 1947 se promulg una nueva Ley General de Poblacin que conserv los aspectos bsicos de la legislacin anterior, incluido su carcter notablemente pronatalista. Durante las dos dcadas subsecuentes, se observ en el pas un fuerte incremento en las tasas de crecimiento de la poblacin como resultado del descenso de la mortalidad y la persistencia de niveles altos de fecundidad. Paralelamente, en sectores de la sociedad como acadmicos, mdicos e intelectuales, se haba iniciado el debate acerca de los problemas del crecimiento de la poblacin y ya existan en el pas algunas instituciones que ofrecan servicios de Planificacin Familiar.11 El progreso hecho durante la dcada de los setenta en el campo de la investigacin demogrfica, as como el incremento en la percepcin poltica de las interrelaciones entre las variables demogrficas y las del desarrollo, fueron tambin elementos relevantes para el surgimiento de la Ley General de Poblacin de 1974.
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La Asociacin para el Bienestar de la Familia, luego Asociacin Pro-Salud Maternal, abri la primera clnica en la ciudad de Mxico en 1960, e implement tres programas rurales en 1963 y uno de investigacin sobre anticonceptivos hormonales. La Fundacin para Estudios de la Poblacin A. C. (FEPAC) tambin ofreca sus programas de planificacin familiar: dispona de cuatro centros en la ciudad de Mxico en 1966, que pasaron, en 1974, a 29 en el DF y 69 en los estados.
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En el terreno internacional, la llamada crisis demogrfica estaba en auge y se legitimaba la concepcin del control de la natalidad como componente de las polticas de desarrollo. Vale mencionar que entre 1962 y 1972 se organizaron cinco reuniones en las Naciones Unidas sobre el tema, cuya culminacin fue la Conferencia de Poblacin de las Naciones Unidas de Bucarest en 1974, que tuvo como Secretario General al mexicano Antonio Carrillo Flores. El 7 de enero de 1974 se public en el Diario Oficial de la Federacin la nueva Ley General de Poblacin que tiene por objeto regular los fenmenos que afectan a la poblacin en cuanto a su volumen, estructura, dinmica y distribucin en el territorio nacional, con el fin de lograr que participe justa y equitativamente de los beneficios del desarrollo econmico y social.12 Con base en esta Ley, se cre el Consejo Nacional de Poblacin ( CONAPO), lo que permiti al gobierno contar con un rgano interinstitucional, responsable de establecer los planes y programas de la poltica de poblacin, que tendra, adems, la funcin de evaluar los principios, estrategias y resultados de los planes para adecuarlos a las estructuras sociales y econmicas del pas.13 En 1977, CONAPO dise el primer Programa Nacional de Poblacin, que cubra el perodo 1977-1982 e hizo explcitos los principios bsicos de la poltica mexicana demogrfica.14 Sus dos objetivos principales fueron promover el descenso de la tasa de aumento de la poblacin a travs de la disminucin de la fecundidad, y promover una distribucin geogrfica de la poblacin compatible con las posibilidades de desarrollo regionales. A ste le sigui el Programa Nacional de Poblacin ( PNP) 1984-1988, que ratific los objetivos y metas propuestos en el anterior. Este nuevo programa de poblacin estaba inscrito en el marco del Sistema Nacional de Planeacin Democrtica, creado en 1983 con la promulgacin de la Ley de Planeacin en ese mismo ao. Al PNP 1989-1994 se le confiri carcter de programa especial del poder Ejecutivo Federal establecido por el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 1989-1994, lo que le otorg observancia obligatoria para todas las dependencias de la Administracin Pblica Federal.15 Este programa, igualmente tuvo como meta prioritaria la reduccin de la tasa de crecimiento de la poblacin y, a diferencia de los anteriores, explicit entre sus objetivos propiciar la participacin de la mujer en condiciones de igualdad con el varn. Adems, se propuso: promover la integracin de los objetivos y criterios demogrficos en la planeacin econmica y social; promover un menor ritmo de crecimiento de la poblacin; procurar una distribucin de la poblacin que responda al potencial de desarrollo de las distintas regiones; y contribuir al desarrollo integral de los grupos indgenas.
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En diciembre de este mismo ao se reform el artculo cuarto de la Constitucin Poltica, convirtiendo a Mxico en el segundo pas del mundo y el primero de Amrica Latina en consagrar en su ley fundamental el derecho de las personas a decidir de manera libre, responsable e informada sobre el nmero y espaciamiento de sus hijos. El Consejo Nacional de Poblacin fue instalado el 27 de marzo de 1974. Aunque su nombre fue Poltica demogrfica nacional y regional, 1978-1982, fungi como el primer programa nacional destinado a diagnosticar y atender los problemas de poblacin en el pas. Los programas especiales, como el de poblacin, engloban propsitos y polticas de varios sectores de la Administracin Pblica Federal, y constituyen el mecanismo principal para la coordinacin y concertacin con las dependencias gubernamentales, as como con diversos sectores.
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El cuarto y quinto PNP, (1995-2000 y 2001-2006), si bien retomaron la experiencia de los anteriores, ampliaron y enriquecieron sus propuestas sobre los mbitos en que deba actuarse en materia de poblacin y desarrollo.
2. El Programa Nacional de Poblacin. Su relacin con el Plan Nacional de Desarrollo

Como se ha descrito en el apartado anterior, desde 1978 Mxico cuenta con un Programa Nacional de Poblacin (PNP) como instrumento programtico que rige las acciones en esta materia. Con una periodicidad sexenal, el PNP identifica los principales desafos y retos demogrficos que enfrenta el pas, define estrategias, objetivos y metas, as como esquemas de planeacin, coordinacin y concertacin que buscan potenciar y fortalecer la accin pblica en este mbito. Estos programas han estado en plena concordancia con lo que Mxico se ha trazado en materia de desarrollo. En los planes nacionales de desarrollo para los perodos 1995-2000 y 2001-2006 la poblacin jug un rol fundamental, quedando explicitada su condicin de sujeto primordial del desarrollo, siendo a la vez su agente y destinatario. Es desde esta concepcin de la poblacin como sujeto en rpido y complejo cambio que moldea con sus prcticas todos los procesos de la vida nacional, que la poltica de poblacin ha contribuido a elevar el bienestar y la calidad de vida de los mexicanos a travs de su programa nacional. El reconocimiento de la importancia que tiene avizorar los desafos de la transicin demogrfica para llevar a cabo un gobierno eficaz, ha ido estructurndose en el PND como uno de los ejes conductores de la planeacin econmica y social del pas. El establecimiento de la poltica de poblacin como una poltica de Estado y la consideracin del PNP como un instrumento que coadyuva a la consecucin de los objetivos que se ha trazado Mxico en materia de desarrollo, han sido factores importantes para contribuir a que en la actualidad el perfil demogrfico de la nacin sea ms armnico con sus potencialidades de desarrollo. Entre 1994 y 2003 se han diseado y puesto en marcha dos programas nacionales de poblacin: 1995-2000 y 2001-2006. Estos programas han otorgado un lugar cada vez ms relevante a la vinculacin de la poblacin y el desarrollo, estableciendo entre sus lneas estratgicas la necesidad de reforzar la consideracin explcita y la integracin de los objetivos y criterios demogrficos en las estrategias ms amplias de desarrollo y combate a la pobreza. Igualmente, la poltica de poblacin de los ltimos diez aos ha puesto nfasis en examinar las consecuencias econmicas y sociales del cambio demogrfico y ampliar las capacidades de grupos de la poblacin ms rezagados en el proceso de desarrollo para ejercer sus derechos, tambin en materia sexual y reproductiva. El PNP 1995-2000 conserv los principios sobre los cuales se basaron los programas anteriores. Sin embargo, incorpor actividades y estrategias especiales que le distinguie-
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ron de aquellos establecidos antes de 1994, y que recuperan las recomendaciones emanadas de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo: El programa se propuso romper el crculo vicioso de pobreza y rezago demogrfico. Reconoci que la pobreza va aparejada con una elevada mortalidad, una edad temprana al matrimonio y al nacimiento del primer hijo y menores prcticas de espaciamiento o limitacin de los nacimientos. A su vez, el rpido crecimiento demogrfico entre estos grupos dificulta la inversin en capital humano y la erradicacin de la pobreza. El nuevo programa demogrfico puso en movimiento actividades sobre ambos frentes El refuerzo de actividades que promueven reducciones adicionales en el crecimiento de la poblacin, principalmente a travs de un enfoque integral de la planificacin familiar y la salud reproductiva: el Programa Nacional de Poblacin 1995-2000 incluy propuestas para reforzar las actividades en varios componentes de la salud reproductiva Finalmente, propuso medidas para encontrar soluciones a los problemas ambientales y reconoca explcitamente los vnculos entre la poblacin, el ambiente, y el desarrollo Otros objetivos que este programa reconoci fueron el mejoramiento de la condicin social de las mujeres, el fortalecimiento de la familia, la reorganizacin del desarrollo regional y la distribucin de la poblacin dentro del territorio nacional y el fomento de una slida cultura demogrfica entre la poblacin. La complejidad y diversidad de los esfuerzos sectoriales y regionales que supusieron entonces la atencin de estos desafos quedaron plasmadas en once lineamientos generales, que contenan 137 lneas de accin. Actualmente est vigente el quinto PNP, 2001-2006, que se inserta en un contexto donde la transicin demogrfica est ms consolidada, de manera que algunas regiones del pas o sectores de la poblacin evidencian comportamientos propios de etapas ms avanzadas de dicha transicin, al tiempo que la poblacin ha entrado en un proceso de envejecimiento que se intensificar durante las prximas dcadas. A la par, persisten inequidades e insuficiencias del desarrollo que marcan diferencias en las trayectorias de vida y comportamiento demogrfico de importantes sectores de la poblacin. Mxico est ahora, ms que nunca, ligado a su destino demogrfico pues tiene ante s la posibilidad de aprovechar las transformaciones en la estructura por edades para otorgar un impulso importante a su desarrollo social y econmico. Este programa, que se inserta en el marco de los treinta aos de la poltica de poblacin en Mxico, ha buscado consolidar las nociones y prcticas de esta poltica en el respeto irrestricto a las libertades y derechos de la poblacin, en tanto poltica pblica que tiene como fin ltimo mejorar la calidad de vida del pueblo mexicano. El PNP 2001-2006 identifica los siguientes retos y oportunidades: Seguir avanzando en la transicin demogrfica
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Enfrentar las insuficiencias y desigualdades del desarrollo social y humano que retardan el curso de la transicin demogrfica Aprovechar la ventana de oportunidad demogrfica Responder a los desafos emergentes derivados de los cambios en la estructura por edad Atender las necesidades y potencialidades que derivan de las transformaciones sociodemogrficas en la estructura y organizacin familiar y en el curso de vida de sus integrantes Cristalizar las oportunidades que ofrece el reordenamiento econmico nacional para orientar los flujos migratorios hacia las regiones con potencial de desarrollo sustentable y ofrecer alternativas a la emigracin en las zonas ms rezagadas Encarar los desafos que derivan de los cambios en el volumen, la composicin sociodemogrfica y el origen regional de la migracin de mexicanos hacia Estados Unidos Para los desafos arriba mencionados, se especifican ocho objetivos en el PNP 2001-2006: Contribuir a romper el crculo vicioso entre pobreza y rezago demogrfico Favorecer el ejercicio libre, informado y responsable de los derechos de las personas en los mbitos de la sexualidad y la reproduccin Anticipar las demandas sociales derivadas del cambio en la estructura por edad de la poblacin y atenderlas con oportunidad y equidad Potenciar las capacidades, opciones e iniciativas de los hogares y de sus integrantes para que estn en mejores posibilidades de cristalizar los proyectos de vida que tienen razones para valorar Propiciar una distribucin territorial de la poblacin acorde con las potencialidades del desarrollo regional sustentable Avanzar hacia el establecimiento de un sistema migratorio legal, digno, seguro y ordenado entre Mxico y Estados Unidos Extender y arraigar una ms slida cultura demogrfica Adecuar las estructuras institucionales de la poltica de poblacin a las nuevas realidades del pas y aprovechar las oportunidades que brinda el entorno internacional Las acciones que se desarrollan en el marco de este PNP estn agrupadas en once estrategias sustantivas, que se relacionan de manera directa con los objetivos del programa, y cinco estrategias instrumentales, que tienen como propsito potenciar la capacidad
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de respuesta institucional de la poltica de poblacin. Estas estrategias agrupan 124 lneas de accin, que constituyen el puente necesario entre los desafos en materia de poblacin y las lneas estratgicas trazadas para encararlos. Algunas de estas estrategias son: Reforzar la articulacin de los programas de poblacin con las estrategias ms amplias de desarrollo social y humano y de superacin de la pobreza Ampliar las capacidades y oportunidades de las personas para ejercer sus derechos de manera libre, responsable e informada en los mbitos de la sexualidad y la reproduccin Invertir en el desarrollo humano de los jvenes y fomentar en ellos actitudes y prcticas de prevencin y planeacin Fortalecer los esfuerzos de informacin, educacin y comunicacin en poblacin En respuesta a los mltiples rezagos sociales y demogrficos que experimentan diversos grupos y sectores de la poblacin, los programas de poblacin han ido poniendo mucho ms nfasis en las acciones y estrategias dirigidas a empoderar a grupos vulnerables, como las mujeres, la poblacin indgena y los adolescentes y jvenes. Asimismo, se ha privilegiado la concepcin de la construccin del futuro del pas sobre la base de la integracin de las polticas de desarrollo y de poblacin. El fomento a la cultura demogrfica ha ido ganando espacio dentro de las diversas estrategias que trazan los programas nacionales de poblacin para conducir la accin pblica en la materia, en el reconocimiento de la necesidad de promover conductas informadas y responsables, as como el ejercicio de derechos humanos, en los mbitos de relevancia demogrfica. Hoy, la poltica de poblacin en Mxico requiere fortalecer su carcter multisectorial y hacer un uso eficiente de sus recursos, para hacer frente a los rezagos acumulados y a los retos que se avizoran, derivados de las transformaciones en la pirmide por edades que resultan del avance de la transicin demogrfica. El actual Programa Nacional de Poblacin busca hacer una poltica de poblacin mucho ms efectiva y eficiente. Para ello, reconoce la necesidad de fortalecer la participacin de los gobiernos locales en las acciones de poblacin; consolidar una cultura demogrfica participativa; enriquecerla con la investigacin sistemtica y profunda; adecuarla a las expresiones regionales y locales que adquieren los problemas demogrficos y vigorizar su interaccin con las instancias de poblacin en esos niveles; ampliar la participacin ciudadana en el diseo, instrumentacin y evaluacin de la poltica de poblacin; intensificar la cooperacin internacional y adecuar la estructura institucional y marco jurdico de esta poltica pblica.
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3. Mecanismos institucionales
Desde sus orgenes, la poltica de poblacin ha contado con diversos mecanismos institucionales para proyectar los criterios y lineamientos de la poltica demogrfica en la poltica de desarrollo, al tiempo que permiten un seguimiento y evaluacin permanente de las acciones del PNP y la identificacin de reas crticas. El Consejo Nacional de Poblacin tiene entre sus funciones formular, coordinar, dar seguimiento y evaluar los programas derivados de la planeacin demogrfica nacional; establecer las bases y los procedimientos de coordinacin entre las dependencias, entidades e instituciones que participen en los programas de poblacin; establecer previsiones, consideraciones y criterios demogrficos de orden general, y promover su inclusin en los programas de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal; y establecer las bases y procedimientos de coordinacin con el Ejecutivo de las entidades federativas en materia de poblacin. Para cumplir con sus funciones, este Consejo cuenta con una Secretara General, cuya misin es promover, coordinar, dar seguimiento, evaluar y apoyar las acciones que determine CONAPO y que establezca el Programa Nacional de Poblacin; ello con el fin de incorporar los aspectos del volumen, estructura, dinmica, distribucin territorial y composicin social, econmica y tnica de la poblacin en los programas de desarrollo econmico y social, as como de vincular los objetivos de stos con las necesidades que plantean los fenmenos demogrficos, para que la poblacin participe justa y equitativamente de los beneficios del desarrollo. La Comisin de Enlaces Institucionales, por su parte, es el conducto necesario para vincular el quehacer de CONAPO, como rgano rector de la poltica de poblacin nacional, con las estrategias y acciones instrumentadas por cada dependencia pblica federal en su mbito de competencia y que se relacionen con la poblacin. Es a travs de esta Comisin que CONAPO concierta acciones en materia de poblacin con las secretaras y las dependencias que lo integran; recaba y enva informacin para el diseo de las mismas; y organiza actividades y grupos de trabajo en conjunto. En el ao 2003, se agreg a estos mecanismos el Consejo Consultivo Ciudadano para la Poltica de Poblacin, con fundamento en el Artculo Sexto de la Ley General de Poblacin, que prev que el Consejo (CONAPO) podr contar con el auxilio de consultoras tcnicas e integrar las unidades interdisciplinarias de asesoramiento que estime pertinentes, con especialistas en problemas de desarrollo y demografa. Este Consejo, integrado por 21 personas de reconocido prestigio por sus aportaciones en la comprensin y solucin de los problemas de poblacin de Mxico, que se desempean en el mbito acadmico, las organizaciones de la sociedad civil y los organismos internacionales, representa un punto de confluencia de esfuerzos, y la posibilidad de movilizar recursos, voluntades y conciencias para consolidar una visin compartida de las oportunidades y desafos derivados de la transicin demogrfica, apegada a la diversidad de valores y aspiraciones de la poblacin mexicana.
Los gobiernos deberan crear los mecanismos institucionales internos necesarios y un entorno favorable, a todos los niveles de la sociedad, a fin de que en los procesos de adopcin de decisiones y administrativos de todos los organismos gubernamentales que se encargan de las polticas y programas econmicos, ambientales y sociales se tengan debidamente en cuenta los factores demogrficos
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El Consejo Consultivo Ciudadano para la Poltica de Poblacin funciona como una instancia pblica para la evaluacin ciudadana de la poltica de poblacin, as como un mecanismo para elaborar, discutir y acordar recomendaciones ciudadanas al Gobierno en materia de poblacin y desarrollo, as como para hacer ms transparentes y eficaces las acciones de ste. Las comisiones o grupos de trabajo interinstitucionales tambin constituyen espacios de coordinacin en los que se ha apoyado la poltica de poblacin para propiciar que los programas de organismos gubernamentales adopten consideraciones de ndole demogrfica en su elaboracin, ejecucin y evaluacin. La cantidad y el mbito de competencia de estos grupos ha ido variando en funcin de la identificacin de reas crticas en materia de poblacin.
4. Descentralizacin
La voluntad poltica de aplicar estrategias de poblacin y desarrollo debera fortalecerse mediante un aumento de la asignacin de recursos y el mejoramiento de la base de conocimientos a travs del fomento de la investigacin y la creacin de una capacidad nacional y local
Desde sus inicios, la poltica de poblacin en Mxico ha tenido entre sus prioridades la descentralizacin de las acciones y programas en este mbito, en el reconocimiento de que, para que stas verdaderamente coadyuven y promuevan el desarrollo social y econmico del pas, deben adecuarse a las condiciones, necesidades, demandas y prioridades de los habitantes de las diferentes entidades federativas y municipios. La descentralizacin de la poltica de poblacin es el instrumento idneo para que Mxico pueda enfrentar ms exitosamente los desafos que supone armonizar la dinmica demogrfica y el patrn de desarrollo; permitiendo ampliar los actores que participan en la planeacin demogrfica; haciendo que la gestin pblica y el quehacer demogrfico sean ms democrticos; a travs de un uso ms eficiente de los recursos. Durante la ltima dcada, el avance de la descentralizacin en materia de poblacin se ha consolidado como estrategia de la poltica de poblacin. Constituidos a partir de 1983, los Consejos Estatales de Poblacin (COESPO) instancias encargadas de la planeacin demogrfica en la entidades federativas han vigorizado su papel en la conduccin de la poltica de poblacin y la inclusin de criterios demogrficos en los planes estatales de desarrollo, al tiempo que han incrementado su capacidad tcnica y el reconocimiento por parte de la administracin pblica federal. La insercin progresiva de los COESPO en los grupos de trabajo de los Comits de Planeacin para el Desarrollo de los Estados ( COPLADE) durante los ltimos diez aos ha sido un mecanismo vital para dar este impulso a su labor. Cabe mencionar que la descentralizacin se ha extendido hasta la municipalizacin de los programas y acciones en materia de poblacin, crendose la figura de los Consejos Municipales del Poblacin (COMUPO), de los cuales se han instalado 894 en todo el pas. Los programas estatales de poblacin constituyen los instrumentos programticos de la poltica de poblacin en las entidades federativas. Durante la ltima dcada se ha incrementado la cantidad de entidades que cuentan con un programa estatal de poblacin as como aquellas que disean e instrumentan programas anuales de poblacin. La labor de las instancias estatales de planeacin demogrfica se basa en su coordinacin con la Federacin, y el apoyo que de sta reciben, misma que se expresa en Acuer-
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dos de Coordinacin entre la Secretara de Gobernacin, a travs de CONAPO, y los gobiernos de los estados. Actualmente se mantienen vigentes acuerdos con 15 entidades, suscritos entre 1998 y 2003. El fortalecimiento de la poltica de poblacin tiene como condicin indispensable una slida base tcnica y profesional en sus instancias estatales, por lo que CONAPO se ha abocado a desplegar esquemas ms sistemticos de capacitacin y asesora a los COESPO y que propicien la participacin activa de estas instancias. En este marco, se ha instrumentado desde el ao 2000, la Red de Centros Estatales de Capacitacin en Poblacin, que utiliza equipos de videoconferencia y el sistema interactivo de comunicacin a distancia ( CONAPO, 2000b y 2003b). El proceso de descentralizacin ha significado nuevas responsabilidades y atribuciones de las instancias de planeacin demogrfica estatal que deben ser desempeadas con la mayor eficiencia y eficacia. La Encuesta para la Deteccin de Oportunidades de Desarrollo para los COESPO (EDODEC) se aplic por primera vez en 1995, repitindose en 1996, 1999, 2000 y 2002, lo que ha permitido conocer ms ampliamente la organizacin, estructura y funcionamiento de estas instancias, e identificar las oportunidades y requerimientos para avanzar en su fortalecimiento institucional. La institucionalizacin de la poltica de poblacin a nivel local requiere de marcos jurdicos y administrativos apropiados que permitan dar continuidad a las instancias de planeacin demogrfica y a los programas y acciones en materia de poblacin. Con ese fin se han promovido proyectos de legislacin local en poblacin, y de reforma y adiciones a la Ley General de Poblacin y su Reglamento. En abril de 2000, entr en vigencia el actual Reglamento de la Ley General de Poblacin y se cre la Comisin Consultiva de Enlace con las Entidades Federativas. El proceso de fortalecimiento institucional de la poltica de poblacin en los mbitos estatal y municipal, se ha beneficiado de la descentralizacin de recursos de la cooperacin multilateral. Estos se han canalizado a los estados y municipios a travs del Programa Pas, vigente desde 1997 y recientemente reformulado para el perodo 2002-2006, que rige los objetivos y modalidades de la cooperacin multilateral con Mxico en materia de poblacin. El Programa Pas 2002-2006 aprovecha las experiencias del programa anterior (19972001) y propone cambios sustantivos en su ejecucin, entre los cuales se pueden mencionar los siguientes: Ampla su mbito de accin a diez entidades federativas16 Promueve la elaboracin de modelos de intervencin que sean estratgicos e innovadores en las reas temticas del programa
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El Programa Pas 1997-2001 focaliz sus acciones en las entidades de Chiapas, Guerrero, Hidalgo, Oaxaca y Puebla, debido a que estas entidades presentaban las mayores necesidades y los ms grandes rezagos sociodemogrficos del pas. Actualmente abarca Chiapas, Guerrero, Hidalgo, Michoacn, Oaxaca, Quintana Roo, San Luis Potos, Zacatecas, Durango y Nayarit.
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Enfatiza la participacin de diversos organismos pblicos y civiles e instituciones acadmicas bajo un esquema de inversin compartida, lo cual fortalece el compromiso de los gobiernos y permite acceder a recursos financieros adicionales para acciones complementarias Incluye temas y variables demogrficos en estrecho vnculo con el desarrollo local Profundiza en la descentralizacin de recursos y acciones de poblacin Refuerza el fortalecimiento institucional y tcnico de los
COESPOS
y COMUPOS
Procura la institucionalizacin inmediata de los proyectos que probaron sus bondades y xitos
III. Poblacin, desarrollo social y combate a la pobreza

La pobreza es expresin de la negacin de derechos humanos bsicos para quienes la padecen, es la privacin de oportunidades y libertades fundamentales que permiten a las personas ser parte del proceso del desarrollo y beneficiarse de l. Enfrentar el problema de la pobreza no es slo una cuestin de tica y de equidad; es una tarea impostergable, en aras de lograr un verdadero desarrollo duradero, sustentable e incluyente.
Aumentar las inversiones en el sector social, en especial en las esferas de salud y educacin, como estrategia eficaz de desarrollo
Para 2002 se estimaba que en Mxico haba ms de 53 millones de personas en condicin de pobreza (CONAPO, 2003),17 lo que implica que el gobierno debe dedicar enormes esfuerzos y cuantiosos recursos a travs de sus polticas de combate a la pobreza, social y de poblacin, entre otras, para enfrentar el desafo de dar a estas personas las capacidades necesarias para superar su condicin y tener una vida digna y productiva. En 1994, 52.7 por ciento del gasto federal programable se dedic a funciones de desarrollo social, en 2003 se estim que esta cifra ascenda a ms de 60 por ciento (Presidencia de la Repblica, 2003). Asimismo, mientras que en la dcada de los noventa la proporcin del gasto programable total dedicada a las acciones de superacin de la pobreza promedi 6 por ciento, en 2002 se elev a 7.2 por ciento (Presidencia de la Repblica, 2003). La salud, como derecho de las personas constitucionalmente protegido por el marco legal mexicano, obliga al Estado a procurarla para todos sus ciudadanos y a velar porque los grupos ms vulnerables puedan ejercer este derecho. En la prctica, ello se ha traducido en la implementacin de diversas acciones para que se incrementen la calidad y cobertura de los servicios de salud. En 1995, los servicios pblicos de salud cubran 67.9 por ciento de la poblacin nacional, estimndose que actualmente este indicador asciende a 80.6 por ciento. Para ello fue necesario poner en operacin 4 663 unidades mdicas durante los ltimos nueve aos (Presidencia de la Repblica, 2003c). Vale la pena mencionar que para 2003 se ha logrado incrementar hasta 12.4 millones la cantidad de trabajadores asegurados por el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) (Presidencia de la Repblica, 2003), lo que implica 2.3 millones ms que en 1994.
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Hay que garantizar a todas las personas y en especial a los grupos ms desfavorecidos y vulnerables el acceso a los servicios de salud
Tomando como referencia la lnea de pobreza de patrimonio. Vase el apartado Combate a la pobreza para mayores detalles.
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Como ningn otro componente del desarrollo social, la educacin ejerce una accin directa para atenuar las disparidades sociales y se encuentra en la base de relaciones y prcticas democrticas e igualitarias; adems, representa uno de los puntales ms slidos sobre los que descansan tanto la superacin individual como el progreso social. La cobertura de la educacin se ha elevado notablemente durante la ltima dcada, incrementndose en ms de 42 mil el total de escuelas de todos los niveles. En el presente ciclo escolar 2003-2004, 31.5 millones de alumnos asisten a la escuela,18 y se prev un gasto en educacin de 449 894 millones de pesos (Presidencia de la Repblica, 2003).19 Se estima que en 2003 el gasto en educacin, como proporcin del PIB, ascenda a 6.84 por ciento (Presidencia de la Repblica, 2003). La mayor educacin impacta la poblacin desde diversos puntos de vista, por ello Mxico ha dedicado esfuerzos, no slo a crear las condiciones que permitan a los nios cursar y terminar la primaria, sino a propiciar la continuidad de los estudios ms all de este nivel. Entre el ciclo escolar 1995-96 y 2003-04, la matrcula de la educacin primaria se ha incrementado en casi dos millones de nios, y en 12 por ciento la proporcin de los que concluyen exitosamente este nivel. Para el presente curso escolar ingres a la secundaria 95.1 por ciento de los nios que concluyeron la primaria en el ciclo previo, lo que supone un incremento de casi nueve por ciento con respecto a 1994-96 (Presidencia de la Repblica, 2003). Los nios, adolescentes y jvenes constituyen el grupo hacia el que se dirige la mayor parte del gasto social, en esfuerzos de educacin y capacitacin, salud y nutricin, superacin de la pobreza, entre otros. La niez, la adolescencia y la juventud constituyen perodos de formacin y preparacin para asumir los roles y responsabilidades de la vida adulta. De las oportunidades que hoy se abran para ellos dependern sus posibilidades de insertarse con xito en el proceso del desarrollo y, en buena medida, el futuro del pas. En materia de empleo, Mxico sigue teniendo ante s un reto enorme an cuando ha logrado mejorar algunos indicadores. La tasa de desempleo abierto en las reas urbanas se ha venido incrementando paulatinamente desde el ao 2000 hasta situarse en 2.9 por ciento de la poblacin econmicamente activa en 2003, aunque sin alcanzar el nivel de 6.2 por ciento observado a mediados de la dcada pasada (Presidencia de la Repblica, 2003). El desarrollo social es un proceso dinmico, centrado en los seres humanos, orientado al mejoramiento constante de las condiciones y la calidad de vida de la poblacin, que resulta de la articulacin de las polticas econmica y social. Las inversiones en infraestructura de diversa ndole son parte de las acciones dirigidas a mejorar las calidad de vida de la poblacin. En los ltimos nueve aos, casi 16 millones ms de mexicanos han accedido a agua potable y la cobertura de este servicio super 89 por ciento de la poblacin. En el mismo perodo, 18.4 millones de personas se incorporaron a los habitantes que cuentan con servicio de alcantarillado y su cobertura alcanz 77 por ciento de la poblacin nacional (Presidencia de la Repblica, 2003).
En las estrategias y presupuestos de poblacin y desarrollo a todos los niveles es preciso dar prioridad a las intervenciones en aprovechamiento de los recursos humanos, de conformidad con las polticas nacionales, con programas dirigidos concretamente a aumentar el acceso a la informacin, la educacin, el aumento de los conocimientos
Si bien en muchos pases en desarrollo es esencial mejorar de manera considerable las estrategias relacionadas con la infraestructura y el medio ambiente en las zonas urbanas para proporcionar un ambiente saludable a los habitantes de esas zonas, tambin habra que llevar a cabo actividades similares en las zonas rurales
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Incluye educacin pblica y privada. Incluye educacin pblica y privada.
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El avance del desarrollo social seguir implicando enormes retos para Mxico, muchos de ellos derivados de las transformaciones que experimenta en la estructura por edades de su poblacin, a los que se suman los rezagos acumulados durante aos. La demanda de satisfactores esenciales y servicios bsicos sufrir un cambio importante como parte del proceso de transicin demogrfica del pas y a ello debern adaptarse nuestras instituciones a fin de aprovechar la oportunidad que representa y minimizar los efectos adversos que pudiera tener. Para obtener los recursos necesarios que permitan al pas seguir impulsando su desarrollo social y econmico, se requerir desarrollar y poner en prctica nuevos y mejores mecanismos para sumar el esfuerzo de todos los sectores de la economa.
Seguir examinando las consecuencias econmicas y sociales del cambio demogrfico y la forma en que se relacionan con las cuestiones de planificacin del desarrollo y las necesidades de las personas
Debido a la reduccin del volumen de la poblacin de los nios, se estima que entre el ao 2000 y el 2010 ocurrir una reduccin de aproximadamente diez por ciento en la matrcula escolar de la escuela primaria (6 a 11 aos), lo que abre oportunidades sin precedente para mejorar la calidad de este servicio. La evolucin de la poblacin en edad de asistir a la educacin secundaria (de 12 a 14 aos) tambin permite anunciar que su monto ya se ha estabilizado y que su tamao empezar a reducirse en los prximos aos, hecho que permitir garantizar la cobertura universal de este servicio con tan slo un incremento de alrededor de 20 por ciento de la matrcula escolar actual. Por su parte, el crecimiento de la poblacin de jvenes de entre 15 y 24 aos seguir dominado por la inercia demogrfica durante algunos aos ms, lo que ejercer una fuerte presin tanto sobre la oferta de educacin media superior y superior, como sobre los mercados laboral y habitacional. Se prev, por ejemplo, que la matrcula escolar en el nivel medio superior aumentar cerca de 70 por ciento durante los prximos diez aos, en tanto que la del nivel superior lo har en alrededor de 50 por ciento ( CONAPO, 2001). La poblacin en edad de trabajar todava crecer con gran celeridad como resultado de las altas tasas de crecimiento demogrfico del pasado. La absorcin productiva de esta fuerza laboral exige, entre otras condiciones, un slido equilibrio macroeconmico y un crecimiento econmico vigoroso y sostenido, as como mercados de trabajo dinmicos, polticas eficientes que estimulen el ahorro interno y el acceso al crdito, incluidas formas imaginativas e innovadoras de micro-crdito, y el apuntalamiento de inversiones estratgicas con miras a incrementar la productividad, fortalecer la competitividad de la economa y adecuar las estructuras productivas a las tendencias de los mercados internacionales. Se estima que, sin contar los rezagos acumulados, el nmero anual de empleos que requiere crear la economa mexicana, aunque decreciente, seguir siendo muy significativo en los prximos tres lustros: del orden de 1.2 millones en 2000-2005, de 1.1 millones en 2005-2010, y de poco de menos de un milln en 2010-2015 ( CONAPO, 2001).
1. Combate a la pobreza
El principal desafo de Mxico en el presente siglo est en superar las condiciones de pobreza y marginacin en que viven millones de mexicanos. Se estima que en 2002, 21 millones de mexicanos padecan pobreza alimentaria,20 27.3 padecan pobreza de capa20
Se entiende por pobreza alimentaria aquella en que las personas tienen un ingreso menor al necesario para cubrir las necesidades de alimentacin correspondientes a los requerimientos establecidos en la canasta alimentaria de INEGI-CEPAL.
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cidades21 y 53.3 millones, de patrimonio22 (CONAPO, 2003). La persistencia de la pobreza representa un obstculo al fortalecimiento de la democracia y la plena consolidacin de un sistema poltico plural. La condicin de pobreza, al restringir el acceso de los individuos a la estructura de oportunidades y delimitar el espacio social y el entretejido de redes en las cuales participan, ejerce una profunda influencia en otras dimensiones de la vida, como el comportamiento demogrfico. Son los sectores ms pobres y marginados los que ms rezago experimentan en la transicin demogrfica. La pobreza, adems, suele ir acompaada de mayores probabilidades de experimentar trayectorias de vida riesgosas, que implican la prdida de aos de vida saludable, la imposibilidad de concretar aspiraciones y proyectos de vida, e incluso una muerte prematura. En el crculo perverso entre pobreza y rezago demogrfico las regiones con mayores ndices de pobreza suelen presentar a su vez un ritmo ms veloz de crecimiento poblacional, lo que ejerce fuertes presiones sobre la economa, la generacin de empleos, la provisin de servicios y los recursos naturales, y reduce la capacidad de inversin de los gobiernos para un mayor desarrollo futuro, porque el intenso crecimiento demogrfico exige dedicar la mayor parte de los recursos existentes a paliar las demandas del presente. La pobreza no slo implica condiciones de vida desfavorables, adems, disminuye las posibilidades de las personas de superarla en el futuro. La vulnerabilidad de origen demogrfico en que viven millones de mexicanos est profundamente asociada a la pobreza. Romper el crculo demogrfico de la pobreza significa un desafo de primer orden, y se requieren mltiples acciones para lograrlo. En este sentido el PNP ha sido el instrumento donde se coordina la poltica de poblacin con las prioridades de la poltica de desarrollo social, en el reconocimiento de la sinergia y el reforzamiento entre las acciones estratgicas para combatir la pobreza y para impulsar el cambio demogrfico. Entre 1994 y 2003, Mxico ha diseado y puesto en marcha diversos programas y acciones para combatir la pobreza, as como ha otorgado continuidad y consolidado otros ya existentes. Actualmente se encuentran vigentes programas que se abocan al apoyo al consumo alimentario de la familias pobres Programa de Desayunos Escolares, el Programa de Asistencia Social Alimentaria a Familias y el de Abasto Social de Leche y otros que estn dirigidos al apoyo a la productividad y el empleo de esta poblacin, como el Programa de Empleo Temporal, el de Opciones Productivas y el de Jornaleros Agrcolas. Asimismo, el Programa de Telesecundarias, que lleva la educacin de ese nivel a zonas aisladas, el Programa para Abatir el Rezago en Educacin Inicial y Bsica, los Programas Compensatorios y el de Continuidad Educativa, estn dirigidos a la atencin de la educacin de la poblacin en condiciones de desventaja o vulnerabilidad como una de las estrategias fundamentales en el combate a la pobreza. En tanto, el Programa
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Para alcanzar el desarrollo sostenible y mejorar la calidad de vida de la poblacin, los gobiernos deberan reducir y eliminar los modelos no sostenibles de produccin y consumo y promover polticas demogrficas adecuadas
Los gobiernos, las organizaciones no gubernamentales y las comunitarias interesadas, a todos los niveles, deberan encontrar nuevas formas de prestar una asistencias ms eficaz a las familias y a las personas que las integran que puedan verse afectadas por problemas concretos, como la pobreza extrema
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Se entiende por pobreza de capacidades aquellas en que las personas tienen un ingreso menor al necesario para cubrir el patrn de consumos de alimentacin, salud y educacin. Se entiende por pobreza de patrimonio aquella en que las personas tienen un ingreso menor al necesario para cubrir el patrn de consumos de alimentacin, vestido y calzado, vivienda ,salud, transporte pblico, educacin y otros bienes.
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Arranque Parejo en la Vida, el Programa de Calidad, Equidad y Desarrollo en Salud, el Programa Salud y Nutricin de los Pueblos Indgenas, entre otros, se avocan a la atencin de esta poblacin desde el punto de vista de la salud y la nutricin.
Los gobiernos, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado deberan dar gran prioridad a atender las necesidades y aumentar las oportunidades de informacin, educacin, puestos de trabajo, desarrollo de la capacidad y servicios pertinentes de salud reproductiva de todos los miembros de la sociedad hasta ahora escasamente atendidos
A manera de ejemplo, podemos citar dos de los programas que Mxico ha desarrollado para combatir la pobreza. El primero de ellos, implementado como Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA) en 1997 y actualmente Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, es una de las ms importante estrategias multisectoriales de combate a la pobreza. Oportunidades, busca mediante acciones intersectoriales coordinadas de educacin, salud, alimentacin y desarrollo social, ampliar las capacidades de las personas para que se traduzcan en mayores opciones para las familias en condiciones de pobreza extrema, y contribuir as a romper el crculo vicioso de la transmisin intergeneracional de la pobreza. Su poblacin objetivo son las familias que viven en condiciones de pobreza alimentaria o de capacidades, extendindose actualmente hasta las reas urbanas del pas. Su cobertura ha ido incrementndose sistemticamente, de 300 mil hogares en 1997 a 4 millones 240 mil en 2003. Las acciones instrumentadas en el marco de este programa han permitido elevar la calidad de vida de la poblacin ms vulnerable, promover y favorecer el ejercicio de sus derechos bsicos, y dotarlos de instrumentos que les permitan superar la pobreza. En zonas rurales, el nmero de jvenes que termina la secundaria aument 23 por ciento de 1997 a la fecha, mientras que la matrcula en el nivel medio superior creci 27 por ciento en zonas rurales y 6 por ciento en zonas urbanas. En el mismo perodo, las consultas de nutricin para nios menores de cinco aos, aumentaron 49 por ciento, y el peso y la talla de los menores de tres aos mejor 16 por ciento (www.oportunidades.gob.mx). El segundo programa, Arranque Parejo en la Vida, surge como una de las estrategias sustantivas del Programa Nacional de Salud 2001-2006 para reducir los rezagos en salud que afectan a los pobres, con nfasis en las mujeres y la poblacin infantil, a travs de acciones que permitan asegurar una atencin prenatal adecuada y un parto sin complicaciones, as como el crecimiento y desarrollo de nias y nios con igualdad de oportunidades, desde su nacimiento hasta los dos aos de vida. Arranque Parejo en la Vida tiene los siguientes objetivos: lograr una cobertura universal y condiciones igualitarias de atencin con calidad a las mujeres en el embarazo, parto y puerperio, as como a las nias y nios desde antes de su nacimiento hasta los dos aos de edad; disminuir la mortalidad materna con prioridad en las regiones con mayor incidencia y nmero de defunciones; disminuir la mortalidad neonatal e infantil y prevenir los defectos al nacimiento para reducir las diferencias entre las diversas regiones del pas; y conjuntar los esfuerzos de sociedad y gobierno para la operacin del programa. Este programa establece un esquema operativo con cuatro componentes sustantivos y sus acciones: 1) embarazo saludable vigilancia del embarazo por personal calificado, dotacin de micronutrientes, deteccin de sfilis y VIH, vacunacin con toxoide tetnico/ diftrico; 2) puerperio y parto seguros atencin con calidad el parto por personal calificado, atencin oportuna de las urgencias obsttricas, vigilancia del puerperio y orientacin para la utilizacin de un mtodo de planificacin familiar pos-evento obsttrico y cuidados del recin nacido, promocin de la lactancia materna exclusiva durante los primeros seis meses de vida; 3) recin nacido sano valoracin del recin nacido, de ser
Seguir promoviendo el descenso de las tasas de mortalidad de lactantes y nios mediante el fortalecimiento de programas de salud que hagan hincapi en el mejoramiento de la atencin prenatal y la nutricin
Todos los gobiernos deberan evaluar las causas profundas de la mortalidad infantil elevada y, en el marco de la atencin primaria de salud, facilitar servicios integrados de atencin de la salud reproductiva y de la salud infantil, inclusive programas de maternidad sin riesgo y de supervivencia del nio
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necesario dar reanimacin neonatal avanzada, aplicacin de vitamina K y profilaxis oftlmica, realizacin de pruebas para deteccin de defectos al nacimiento, vacunacin contra la poliomielitis y tuberculosis, e inicio de ejercicios de estimulacin temprana; y 4) nias y nios bien desarrollados otorgar diez consultas desde el nacimiento hasta los dos aos de edad, aplicacin del esquema completo de vacunas, administracin de megadosis de vitamina A y micronutrimentos, capacitacin a las madres en tcnicas de estimulacin temprana y en la identificacin de signos de alarma de enfermedades diarricas, enfermedades respiratorias agudas y desnutricin. Actualmente, el programa opera en 16 entidades del pas Aguascalientes, Campeche, Hidalgo, Morelos, Nayarit, Tabasco, Veracruz, Chiapas, Guanajuato, Guerrero, Michoacn, Oaxaca, Quertaro, Quintana Roo, San Luis Potos y Yucatn. En el marco de este programa se han estado realizando las actividades necesarias para la elaboracin de la Norma de Competencia Laboral para Parteras, quienes constituyen uno de los agentes sociales en los que se apoya la atencin integral del embarazo, parto, puerperio y recin nacido en las comunidades atendidas por el programa.23
2. Desarrollo rural
El reto que enfrenta la promocin del desarrollo rural en nuestro pas es enorme. Por una parte, se requiere una agricultura ms productiva, para que retenga fuerza de trabajo y los ingresos rurales se acerquen a la media nacional. Por otra, ser necesario pensar en que una parte sustancial de la fuerza de trabajo del campo deber transferirse a otras ocupaciones. La alternativa de la manutencin de la situacin actual de la agricultura a travs de ms y nuevos subsidios a cultivos y procesos tradicionales de baja productividad parece insostenible. Actualmente, 18 por ciento de la poblacin de 12 aos o ms se ocupa en actividades agropecuarias lo que significa 7.2 millones de personas; de ellas, 26 por ciento trabaja menos de 35 horas semanales, proporcin que entre la poblacin ocupada total asciende a 20 por ciento (www.inegi.gob.mx; Encuesta Nacional de Empleo, 2002). No obstante, la serias dificultades y rezagos que presenta Mxico en la promocin de su desarrollo rural, vale la pena mencionar algunas de las acciones y programas que se han venido realizando en la materia durante la ltima dcada. Entre otros, el Programa de Apoyo a los Proyectos de Inversin Rural, el Programa del Fondo Especial de Apoyo a la Formulacin de Estudios y Proyectos para el Desarrollo Rural y al Desarrollo del Capital Humano, el Programa de Intercambio de Deuda Pblica en Apoyo de Proyectos de Alto Impacto Social en Materia de Desarrollo Rural, el Programa de Apoyos Directos al Campo, el Programa de Fortalecimiento de Empresas y Organizacin Rural, el Programa de Vivienda Rural, el Programa de Atencin a Adultos Mayores en Zonas Rurales y la Estrategia de Atencin a Microrregiones, estn orientados a propiciar el desarrollo rural de manera sostenible y sustentable. Estos programas estn dirigidos a impulsar la capitalizacin y el desarrollo tecnolgico del campo, a sustentar la rentabilidad de los
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Adoptar medidas para erradicar la pobreza, prestando especial atencin a las estrategias de generacin de ingresos y empleo dirigidas a la poblacin rural pobre y a las personas que viven en zonas de ecosistemas frgiles o al borde de esas zonas
En el programa participan alrededor de 14 mil parteras.
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productores rurales y aumentar su productividad, a otorgar apoyos a la mecanizacin y equipamiento rural, el fomento de la sanidad vegetal y animal, a fomentar la investigacin agropecuaria y la construccin y mejoramiento de infraestructura regional para acercar la produccin al consumo, a incentivar la inversin en el campo y desarrollar mecanismos eficientes de comercializacin, entre otros objetivos.
3. Acciones en favor de la mujer

La sociedad mexicana experimenta rpidos y profundos cambios econmicos, sociales y culturales desde varias dcadas atrs, y las mujeres han participado en calidad de agentes vitales de esas transformaciones. No obstante, las mujeres mexicanas todava enfrentan obstculos que limitan su participacin plena y la realizacin de su potencial en la sociedad por lo que gobierno y sociedad se han esforzado en mejorar su condicin social. Esta tarea implica eliminar las prcticas de discriminacin contra la mujer, buscando asegurar su acceso a la educacin, los recursos productivos, el empleo remunerado y los sistemas de prevencin y seguridad social, en condiciones de igualdad con los hombres. El alcance de este objetivo supone la garanta del ejercicio pleno de sus derechos ciudadanos, as como la obtencin de autonoma, poder personal y social. El empoderamiento de las mujeres y el fomento de una sociedad con relaciones de gnero ms equitativas, impactan positivamente el bienestar y la calidad de vida de la poblacin en el corto y mediano plazos, dando lugar a patrones ms igualitarios de divisin intrafamiliar del trabajo, a decisiones familiares compartidas, as como a transformaciones en los procesos de formacin y expansin familiar. El vnculo positivo entre el desarrollo y la condicin de la mujer se expresa en diferentes mbitos y dimensiones. En todas ellas se pone de manifiesto el aporte estratgico de la mujer y el por qu es fundamental invertir en su progreso y superacin. En la mayora de los hogares son principalmente las mujeres quienes se ocupan de las actividades que ms crticamente inciden en el bienestar de los miembros familiares. Su eficiencia en el uso de los recursos a su alcance tiene suma importancia para las condiciones de vida y las oportunidades de todos los miembros del hogar, en especial de los nios. Asimismo, la educacin de las mujeres sobresale como un factor estratgico, que repercute no slo en su propio provecho, sino tambin en el de su familia, pues contribuye a romper el crculo de la transmisin intergeneracional de la pobreza, aumentando las posibilidades de que los hijos reciban un mejor cuidado, educacin, salud y bienestar en general.
Crea mecanismos para la participacin igual y la representacin equitativa de la mujer en todos los niveles del proceso poltico y de la vida pblica en cada comunidad y sociedad y facultando a la mujer para que articule sus inquietudes y necesidades
Desde 1994, en Mxico se han creado diversos grupos, instituciones, organizaciones y comisiones, en los poderes ejecutivo y legislativo, como en la sociedad civil, para atender las necesidades de mujeres y nias, y promover el mejoramiento de su condicin social.24 Resalta la creacin del Instituto Nacional de las Mujeres, que tuvo como antecedente la Comisin Nacional de la Mujer y cuya funcin es promover y fomentar las condiciones que posibiliten la no discriminacin, la igualdad de oportunidades y de trato entre hombres y
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El tema de las acciones a favor de la mujer se aborda de manera ms amplia y detallada en el Captulo 2 Equidad de gnero y empoderamiento de la mujer.
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mujeres a travs de los criterios de transversalidad, federalismo y vinculacin con los poderes legislativo y judicial. Tambin se integraron las comisiones de Equidad y Gnero en el Senado de la Repblica y en la H. Cmara de Diputados. Las acciones a favor de la mujer se han extendido a todos los estados del pas; actualmente 30 entidades federativas cuentan con organismos estatales dedicados a la atencin de las mujeres. Las organizaciones de la sociedad civil, igualmente han jugado un papel relevante en la atencin de las mujeres desde diversos mbitos, haciendo hincapi en temas como la violencia intrafamiliar, la asesora jurdica y la consecucin de una sociedad ms equitativa e incluyente. A manera de ejemplo, vale mencionar la Coordinacin Nacional de Mujeres de Organizaciones Civiles Por un milenio feminista, que tiene entre sus objetivos monitorear y dar seguimiento a los acuerdos de la IV Conferencia Mundial de la Mujer. Durante la ltima dcada se han multiplicado las organizaciones civiles y no gubernamentales que se dedican a brindar atencin a las mujeres, que han sido ejes articuladores de acciones en favor de la equidad de gnero y han contribuido a poner en la agenda de discusiones temas relevantes para la consecucin de una sociedad ms preocupada y ocupada en brindar las oportunidades suficientes a las mujeres para su plena participacin.
IV. Poblacin y medio ambiente

Se ha recorrido un largo camino para reconocer que la relacin entre desarrollo y medio ambiente no es inherentemente contradictoria y que, en buena medida, la permanencia del ser humano sobre la tierra depender de nuestra capacidad para evitar el deterioro de los ecosistemas. Con esta perspectiva, se ha procurado equilibrar el desarrollo social y humano en armona con el medio ambiente, una condicin indispensable para transitar hacia una modalidad de desarrollo que distribuya sus beneficios en forma ms equitativa y mejore la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras sin deteriorar los recursos y ecosistemas con los que cuenta el pas. Mxico ha hecho mltiples esfuerzos en la consecucin de este objetivo. Actualmente, la poltica ambiental busca promover el desarrollo sustentable, entendiendo por ste la utilizacin de los recursos naturales en forma que se respete la integridad funcional y las capacidades de carga de los ecosistemas por periodos indefinidos, induciendo su uso racional y la adopcin de tecnologas adecuadas que incrementen las capacidades productivas. Si bien es cierto que el ritmo de crecimiento de la poblacin ha disminuido de manera considerable en el transcurso de las tres ltimas dcadas, la inercia demogrfica an impone importantes restricciones para la conservacin y el manejo sustentable de los recursos naturales, al seguir demandando cantidades significativas de recursos para la reproduccin biolgica, social y econmica de la poblacin en distintos mbitos. La convergencia de los niveles de fecundidad y mortalidad entre las distintas regiones del pas, ha hecho que en los ltimos aos sea la migracin el elemento demogrfico que determina en mayor medida la distribucin de la poblacin en el territorio. No obstante,
Incorporar los factores demogrficos a las evaluaciones del impacto sobre el medio ambiente y otros procesos de planificacin y adopcin de decisiones encaminadas a lograr el desarrollo sostenible
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persiste un patrn de desigualdad en las oportunidades de desarrollo entre las regiones, que ha propiciado una distribucin polarizada de la poblacin en el territorio nacional. La importante influencia de las ciudades como polos de desarrollo econmico, cultural y social de la nacin, ha ejercido una creciente atraccin en los flujos migratorios, haciendo que Mxico inicie el siglo XXI como un pas preponderantemente urbano, con 66.6 por ciento de la poblacin viviendo en estos contextos, y concentrados en pocas ciudades, mientras que en el otro extremo 24.7 millones de personas residen en localidades pequeas y dispersas en todo el territorio nacional. La relacin que guarda la poblacin con el recurso agua es un ejemplo claro de las diferencias entre la localizacin de las poblaciones y la disponibilidad natural de los recursos, donde es necesario incluir criterios y esfuerzos de planeacin regional que consideren los procesos sociales, econmicos, polticos y demogrficos que se encuentran mediando la relacin de las poblaciones humanas con el medio ambiente y sus recursos.
Utilizar datos demogrficos para promover la ordenacin sostenible de los recursos, especialmente de los sistemas ecolgicamente frgiles
La importante influencia de las ciudades en los flujos migratorios ha llevado a que el patrn de distribucin de la poblacin y sus actividades productivas se presenten en forma inversa a la disponibilidad natural del agua en el territorio. En el noroeste, norte y centro del pas, donde se capta slo 32 por ciento del escurrimiento del agua de lluvia, reside 77 por ciento de la poblacin nacional, 85 por ciento de la poblacin urbana, y se genera 86 por ciento del PIB nacional. De manera inversa, donde se presenta 68 por ciento del escurrimiento de agua, habita solamente 23 por ciento de la poblacin nacional, 15 por ciento de la poblacin urbana y se genera 14 por ciento del PIB (CNA, 2001). Sin embargo, no es suficiente considerar la disponibilidad natural de los recursos en el territorio para conocer las posibilidades de acceso por parte de la poblacin. En el caso del agua, su acceso tambin est mediado por las condiciones socioeconmicas, por el desarrollo tecnolgico y por la construccin de las obras que permiten a los habitantes disponer del agua para satisfacer sus necesidades ms elementales. En el ao 2000, 87.8 por ciento de la poblacin del pas contaba con agua potable, aunque en cinco entidades federativas (Guerrero, Oaxaca, Chiapas, Veracruz y Yucatn) la cobertura era menor de 70 por ciento. De igual manera, la cobertura de agua era mayor en las ciudades, donde casi 95 por ciento de la poblacin dispona del servicio ( CNA, 2001). La creciente importancia del agua del subsuelo para el abastecimiento a los principales centros urbanos, la cual representa 70 por ciento del total del agua suministrada a esos centros de poblacin, seala la necesidad de lograr un uso sustentable de esas fuentes, mxime si se considera que esa agua sostiene a cerca de 55 millones de habitantes ( CNA, 2001). Sin embargo, el manejo de los acuferos ha sido poco sustentable; en 1975 haba 32 acuferos sobre explotados, los cuales se elevaron a 36 en 1981, a 80 en 1985 y a 96 en 2000 ( CNA, 2001). En el ao 2001, la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales ( SEMARNAT) identific 38 ciudades en riesgo de frenar su dinmica econmica y social por problemas en el abastecimiento de agua ( SEMARNAT, 2001). La importancia del agua como recurso estratgico y elemento indispensable para el sostenimiento de la vida y las actividades econmicas, exige encontrar un balance adecuado entre los usos que se le dan para sostener el desarrollo del pas. De los 72.2 mil millones de metros cbicos anuales de agua que utiliza el pas, 78 por ciento es consumi-
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do por la agricultura, el abastecimiento a centros de poblacin consume 12 por ciento, el uso industrial 8 por ciento y el pecuario 2 por ciento. Sin embargo, 54 por ciento del agua utilizada en la agricultura se pierde por la ineficiencia en los sistemas de riego y de transporte, y las prdidas de agua por fugas oscila entre 30 y 50 por ciento ( CNA, 2001). En materia de contaminacin, la falta de tratamiento de aguas residuales propicia la contaminacin de cauces y acuferos, y disminuye las posibilidades de ser reusada en actividades agrcolas. El tratamiento de esta agua permitira liberar un volumen importante de este lquido para satisfacer otras necesidades y evitar la contaminacin de otros cuerpos de agua. La CNA estim que en el ao 2001 la actividad industrial gener 14.8 millones de metros cbicos de aguas residuales por da (municipal y no municipal), mientras que el volumen de agua residual (municipal y no municipal) generada diariamente por los asentamientos humanos de 2 500 habitantes o ms fue de 17.4 millones de metros cbicos. Asimismo, en el ao 2001 las plantas de tratamiento de aguas residuales municipales trataron 63 por ciento de su capacidad total y las de tratamiento de aguas residuales industriales, 60 por ciento de su capacidad ( CNA, 2003). En lo que respecta al aire, el rpido crecimiento urbano experimentado en dcadas recientes, ha trado diversas consecuencias ambientales de distinta intensidad, pero con caractersticas comunes en cuanto al deterioro ambiental local en zonas metropolitanas y ciudades de tamao medio. Si bien desde hace tres dcadas Mxico ha venido realizando un esfuerzo constante para abatir y revertir la contaminacin atmosfrica, principalmente asociada a la quema de combustibles por la industria y vehculos automotores, la situacin es crtica sobre todo en algunas de las zonas metropolitanas donde con cierta frecuencia se rebasan las normas de la calidad del aire. En 2001 la SEMARNAT identific 17 centros urbanos con problemas de emisiones de gases contaminantes, y actualmente se mantienen los programas de monitoreo de contaminantes prioritarios en las zonas metropolitanas de las ciudades de Mxico, Guadalajara, Toluca, Monterrey, Tijuana, Mexicali, Ciudad Jurez y en 36 ciudades de tamao medio ( SEMARNAT, 2001). Otro problema que favorece el grave deterioro ambiental lo representa la contaminacin, prdida y degradacin de los suelos, los cuales son considerados un recurso natural no renovable, ya que su regeneracin requiere de cientos de aos. La superficie edfica es el sustento primario de las relaciones biolgicas, ya que determina las capacidades para retener agua y dejar disponibles los minerales necesarios que permiten el crecimiento de las especies vegetales, por ello es que su prdida o deterioro representan un grave problema ambiental. La principal fuente de contaminacin del suelo son los residuos slidos municipales (RSM) y los residuos peligrosos. En nuestro pas, la generacin de RSM se increment en 200 por ciento en las ltimas cuatro dcadas, concentrndose en la zona centro, que genera 62 por ciento de los RSM de Mxico ( SEMARNAT, 2001). Asimismo, del total de residuos slidos municipales que se generan diariamente (0.865 kg/hab/da, para el ao 2000) cerca de 23 por ciento no es recolectado o se deposita en tiraderos clandestinos, baldos o calles, mientras alrededor de 50 por ciento se deposita en tiraderos a cielo abierto o en rellenos no controlados que no cumplen con los requisitos tcnicos para su adecuada disposicin. stas
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son situaciones que propician riesgos importantes a la salud de la poblacin y los ecosistemas, generando la contaminacin de cuerpos de agua y ros, y la obstruccin o mal funcionamiento de los sistemas de drenaje y alcantarillado ( SEMARNAT, 2001). En referencia a los materiales peligrosos, se estima que en el comercio global existen ms de 100 mil sustancias, de las cuales cerca de tres mil se consumen en cantidades superiores a las mil toneladas al ao en ms de un pas, sin embargo, Mxico slo cuenta con una base de datos mnima para alrededor de 8 por ciento de estas sustancias, factor que dificulta un control pleno sobre el uso y disposicin de estos desechos (SEMARNAT,2001). Otro de los problemas asociados a la degradacin de los suelos es su cambio de uso, principalmente ligado a la disminucin de la superficie de la cubierta vegetal, por un aumento de la superficie de suelo dedicado a las actividades primarias o bien como consecuencia del crecimiento de las ciudades. La rpida expansin urbana sobre el entorno inmediato, ha favorecido la disminucin de la cubierta vegetal de los alrededores y, aunque esa superficie sea poco significativa respecto al conjunto de la superficie del territorio nacional, estos cambios de uso de suelo han implicado importantes prdidas y daos en los ambientes que rodean a las ciudades favoreciendo, adems de la prdida de suelos, la de importantes servicios ambientales como la captacin pluvial y recarga de mantos acuferos, as como la captura de gases de efecto invernadero (como el bixido de carbono), fijacin de nitrgeno y regulacin climtica. En el medio rural, los efectos ambientales de la dispersin poblacional en condiciones de marginacin y pobreza se expresa, adems de en la emigracin hacia contextos urbanos, en un aumento de los procesos de intensificacin de la produccin agrcola de subsistencia, a travs de acortar los perodos de descanso de la tierra, disminuyendo su fertilidad natural y por tanto reduciendo su productividad. Dichas condiciones presionan a una ampliacin de la frontera agrcola, con cambios de uso o prdida de la cubierta vegetal, que la mayora de las veces se produce sobre terrenos no aptos para la agricultura, provocando deforestacin y la consecuente erosin del suelo. A su vez, el sistema de explotacin agrcola conocido como roza, tumba y quema, principalmente en el sur y sureste del pas, favorece que una poblacin relativamente pequea afecte importantes extensiones de selva para sembrar algunos productos bsicos como maz, frjol y chile con fines de autoconsumo, o bien para transformarlas en pastizales para fines pecuarios. Estas prcticas productivas relacionadas con la prdida de biodiversidad, se reproducen sobre todo en regiones donde no existe un control que permita regular las prcticas de agricultura itinerante y de ganaderizacin de las selvas, frente a la insuficiencia de proyectos alternativos que promuevan un uso sustentable de los recursos naturales presentes en la zona. Es particularmente preocupante el acelerado ritmo de deforestacin. Se calcula que anualmente se pierden alrededor de 600 mil hectreas de superficie forestal, por lo que se requiere revertir los procesos de deterioro de estos ecosistemas y la prdida de bienes y servicios ambientales (SEMARNAT, 2001).
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En Mxico se estima que el deterioro anual de suelos impacta entre 150 mil y 200 mil hectreas, y en 2001, 64 por ciento de la superficie del territorio nacional estaba afectada por diversos procesos e intensidades de degradacin de suelos. En ese ao, los principales procesos de degradacin fueron la hdrica (que afect 37% del territorio nacional) y la elica (que afect 15% de nuestra superficie), seguida de la degradacin qumica (como la salinizacin de tierras), que si bien slo afect siete por ciento de los suelos del pas, da principalmente tierras irrigadas de alto potencial productivo ( SEMARNAT, 2001) . Los incendios forestales, principalmente asociados a la quema con fines agropecuarios, son otra causa significativa de prdida de cobertura vegetal: en trminos generales, entre 1991 y 2001, los incendios afectaron anualmente un promedio de 280 mil hectreas, de las cuales 34 por ciento fue bosques y selvas, y alrededor de una quinta parte de ellas resultaron daadas letalmente ( SEMARNAT, 2002). En conjunto, se estima que desde 1960 se ha perdido 30 por ciento de los bosques y selvas entonces existentes en el pas y 26.7 por ciento de la actual vegetacin natural presenta algn grado de alteracin. Una de la principales consecuencias de la deforestacin es la prdida de ecosistemas y por tanto de diversidad biolgica. Actualmente, la Comisin Nacional de Biodiversidad estima que 47 especies estn extintas: 15 plantas, 19 peces, 1 anfibio, 8 aves y 4 mamferos y en la NOM-059-ECOL-1994, se enlistan 2 421 especies de flora y fauna en diferentes categoras de riesgo: rara, amenazada, en peligro de extincin y sujeta a proteccin especial (SEMARNAT, 2001). A pesar de las importantes transformaciones ocurridas en los ecosistemas naturales, los resultados preliminares de la primera etapa del Inventario Nacional Forestal 2000-2001, sobre la existencia de los principales tipos de vegetacin y usos del suelo, indican que 66 por ciento de la superficie del pas (127.9 millones de hectreas) an presenta una cubierta de vegetacin natural con distintos grados de conservacin (SEMARNAT, 2001) y en el reconocimiento de la importancia de conservar la biodiversidad del territorio nacional, algunas de las acciones emprendidas durante los ltimos aos han resultado en el incremento de la superficie ocupada por reas protegidas de 11.5 millones de hectreas en 1994 a 15.4 millones entre 1994 y 2003 (Comisin Nacional de reas Naturales Protegidas, 2003). No obstante, el acelerado ritmo de degradacin del medio ambiente sigue siendo una situacin preocupante para el pas, pues las estimaciones de la tasa de deforestacin de Mxico se encuentran entre las ms altas del mundo; entre 1993 y 2000 la vegetacin silvestre, tanto primaria como secundaria, se perdi a una tasa estimada de ms de un milln de hectreas anuales; se trata de una superficie equivalente al estado de Chiapas ( SEMARNAT, 2002). Actualmente, Mxico destina apenas 1.1 por ciento del gasto pblico programable del Gobierno Federal a acciones de medio ambiente proporcin que, sin embargo, supera la reportada para 1994, de 0.3 por ciento en un contexto en el que se ha venido incrementando sistemticamente la cantidad de recursos monetarios que se necesitaran para restaurar el deterioro del ambiente ocasionado por las actividades econmicas. En 1994, se estimaban en casi 148 millones de pesos estos recursos, en 2001 esta cifra ascenda a 596.6 millones de pesos (Presidencia de la Repblica, 2003).
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Modificar las modalidades de consumo y produccin adoptando medidas econmicas, legislativas y administrativas, segn proceda, encaminadas a fomentar una utilizacin sostenible de los recursos y a impedir la degradacin del medio ambiente
En el marco de la poltica ambiental se han fortalecido los mecanismos que otorgan mayor certeza a las acciones en este mbito y consolidan el referente normativo por el que ha de regirse el uso de los recursos naturales y el cuidado del medio ambiente. En este sentido, se han creado comisiones de medio ambiente y recursos naturales en las instancias del poder legislativo. Asimismo, la poltica de poblacin nacional se vincula cada vez ms con las acciones provenientes de la vertiente ambiental y productiva dirigidas a combatir la pobreza extrema, a fomentar el desarrollo rural y de micro regiones de inters prioritario.
V. Perspectivas y retos
Panorama econmico Los diferentes analistas econmicos pronostican la recuperacin del crecimiento econmico para los prximos aos, la economa nacional sera impulsada por un entorno econmico internacional favorable, particularmente, la recuperacin de la economa estadounidense. Por ejemplo, el pronstico de crecimiento econmico para el ao 2004 es de 3.1 por ciento. Esta cifra parece modesta e insuficiente si consideramos que en los tres aos precedentes el crecimiento del producto ha sido menor al crecimiento poblacional y que durante las dos ltimas dcadas se han venido acumulando rezagos considerables. An con escenarios de crecimiento relativamente optimistas, la economa no podr generar en el mediano plazo suficientes empleos remunerados para emplear formalmente a los rezagados y a los nuevos entrantes a la fuerza de trabajo. Se espera que la incidencia de la pobreza y de la pobreza extrema se reduzcan en el futuro prximo. Sin embargo, el nmero absoluto de personas en estas condiciones podra aumentar de no presentarse un crecimiento econmico acelerado o un proceso paulatino de redistribucin del ingreso de los hogares, escenario poco probable en el mediano plazo. Un anlisis de prospectiva econmica realizado por CONAPO para el ao 2030, plantea tres escenarios. Un escenario realista, en el cual la economa crecera al 3.45 por ciento promedio anual en los prximos 30 aos; otro escenario optimista, bajo el cual el crecimiento sera cercano al cuatro por ciento y; un tercero pesimista, en el cual la tasa de expansin de nuestra economa solo sera del 2.75 por ciento anual. En cualquiera de los escenarios, el mayor dinamismo se registrara preferentemente en la produccin de bienes transables, en especial la minera y las manufacturas.25 En todos los casos se supone que comienzan a dar resultado las polticas de ajuste estructural instrumentadas durante las dos ltimas dcadas, que se contina con el modelo de crecimiento hacia el exterior de nuestra economa, profundizando o al menos
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Todos los escenarios incorporan como variables exgenas un crecimiento de la poblacin a tasa media anual de 0.91 por ciento y una expansin de la PEA de 1.38 por ciento anual. El escenario realista supone una tasa de crecimiento de los salarios reales de 2.0 por ciento anual; un tipo de cambio permanentemente revaluado en alrededor de 20 por ciento, un costo de capital en alrededor de 14 por ciento anual, y un crecimiento del PIB de Estados Unidos de 1.65 por ciento medio anual. El escenario optimista supone crecimiento de los salarios reales de 2.5 por ciento anual; un tipo de cambio ligeramente menos sobrevaluado que el anterior (17%), un costo de capital tambin menor (12% anual),
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manteniendo la integracin con la economa mundial. Adicionalmente, se supone que en el escenario prospectivo no se registraran severos desbalances macroeconmicos, es decir, que se mantendra un sendero de equilibrios macroeconmicos y de control de las presiones inflacionarias dentro de un rango de razonable estabilidad. De acuerdo a estimaciones de CONAPO, entre el ao 2000 y el 2030, la poblacin econmicamente activa ( PEA) se expandir a un ritmo de 1.38 por ciento promedio anual para pasar de 42 a 63.3 millones de personas. En el ao 2000, existan en el pas 31.4 millones de empleos remunerados; pero segn los diferentes escenarios futuros, en el 2030 existiran 58.6, 65.6 50.2 millones de plazas. Al comparar las plazas de trabajo proyectadas con la PEA, observamos que con excepcin del escenario optimista las plazas de trabajo continuarn siendo insuficientes. Por ejemplo, en el 2000 existan 10.6 millones de personas desocupadas abiertas y/o ocupadas en empleos no remunerados; y en el 2030, las personas en dicha situacin seran 4.8, -2.3 13.2 millones, de acuerdo con cada uno de los escenarios. En el ao 2000, el empleo no remunerado represent una cuarta parte de la PEA (25.2%), pero para el ao 2030, esta proporcin se reducira bajo cualquiera de los escenarios propuestos: en el realista sera del 7.6 por ciento, en el optimista prcticamente desaparecera y en el pesimista sera del 21 por ciento. Combate a la pobreza Mxico tiene ante s importantes retos en materia de poblacin y desarrollo que aluden, en primer lugar, al abatimiento de las profundas desigualdades sociales que prevalecen en el pas. En el ao 2000, 77.5 por ciento de las localidades estaban en condiciones de alta o muy alta marginacin, proporcin que ascenda a 79 por ciento entre las localidades rurales del pas (menores de 2 500 habitantes) y a 99.2 por ciento en las localidades donde, al menos, 70 por ciento de su poblacin de cinco aos o ms, es hablante de alguna lengua indgena ( CONAPO, 2002b). A menudo, la poblacin que vive en condiciones de marginacin enfrenta tambin rezago educativo. Mientras en las localidades con un grado de marginacin muy bajo, tres por ciento de la poblacin, es analfabeta y 15 por ciento de los habitantes de 15 aos o ms no acab la primaria, en las que tienen un grado muy alto de marginacin. stas proporciones ascienden a 40 y 73 por ciento, respectivamente ( CONAPO, 2002b). A ello hay que sumar que los desafos demogrficos son cada vez ms diversos, complejos y de mayor escala, e imponen retos ineludibles a la capacidad de gobernar. Hoy en el panorama poblacional de Mxico se combinan profundos contrastes demogrficos, que son una clara manifestacin de la persistencia de estructuras de oportunidad marcadamente dismiles entre grupos y regiones del pas, lo que supone que mientras para una parte de la poblacin puede observarse la emergencia de comportamientos de relevancia demogrfica propios de etapas avanzadas de la transicin demogrfica, en otra predomina la llamada demografa de la pobreza.
y un mayor crecimiento del PIB de Estados Unidos de 1.8 por ciento medio anual. El escenario pesimista supone un margen de sobre valuacin del peso notablemente mayor, equivalente a 25 por ciento de manera sistemtica en el largo plazo; el costo del capital aumentara para atraer capital externo (18% anual), y un menor crecimiento del PIB de Estados Unidos de 1.4 por ciento medio anual.
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La pobreza es, por diversos mecanismos, un factor relevante en el curso del desarrollo de los pases, que les impide usar todo el capital humano disponible a fin de propiciar el desarrollo, que perpeta la indefensin y la enajenacin en que viven quienes la padecen, que cobra vidas y aos saludables a la poblacin, que deteriora el medio ambiente y los recursos naturales. Mxico necesita superar la pobreza en que viven millones de personas para propiciar un desarrollo sustentable, y hacerlo apelando al respecto irrestricto de los derechos humanos y la libertad de los individuos. Se necesita la ampliacin de las acciones directamente dirigidas a la poblacin pobre creando las condiciones que le permitan, efectivamente, escapar de dicha condicin. Para ello, la poltica de poblacin, a travs del actual PNP, se ha trazado como una lnea estratgica reforzar la articulacin de los programas de poblacin con las estrategias ms amplias de desarrollo social y humano y de superacin de la pobreza. Con esta estrategia, la poltica de poblacin se ha propuesto contribuir a ampliar las capacidades y opciones de las personas aumentando la esperanza de vida en, al menos, 1.7 aos entre 2000 y 2006, y reduciendo la distancia que separa a las entidades federativas en cuanto a los niveles de este indicador y de mortalidad infantil en 15 y 20 por ciento, respectivamente. La atencin especfica de los grupos ms vulnerables o marginados es uno de los mbitos de accin en materia de combate a la pobreza. Mxico tiene ante s el desafo de atender a la enorme y variada poblacin indgena del pas que, en su mayora, comparte una situacin de pobreza extrema, que se manifiesta en las psimas condiciones de sus viviendas, en los graves rezagos de infraestructura y atencin de la salud; en los altos niveles de analfabetismo e inasistencia escolar, en su insercin en actividades de baja productividad, y, en general, en los graves problemas que enfrentan por el constante deterioro de su hbitat natural. En este marco, la poltica de poblacin est llamada a identificar los rezagos que padecen estos pueblos, y a disear y coordinar estrategias que contribuyan a superarlas. El PNP 2001-2006 tiene como lnea de trabajo estratgica atender los rezagos sociodemogrficos que afectan a los pueblos indgenas, para lograr aumentar la esperanza de vida de la poblacin residente en los municipios predominantemente indgenas en, al menos, 2.0 aos. Otras metas en esta lnea de trabajo son: incrementar el conocimiento de los mtodos de planificacin familiar entre las mujeres en edad frtil hablantes de lengua indgena, por lo menos al nivel registrado en el conjunto de las localidades del pas con menos de 2 500 habitantes, lo que significa abatir a la mitad el porcentaje de mujeres indgenas unidas en edad frtil que no conoca mtodo alguno en 1997 (21.5%); y reducir la demanda insatisfecha de los mtodos de regulacin de la fecundidad entre las mujeres unidas en edad frtil hablantes de lengua indgena en al menos 40 por ciento del valor registrado en 1997 (de 25.8% a 15.5%). Otros programas e instituciones estn involucrados en las acciones que Mxico lleva adelante para superar la pobreza pues ste es un fenmeno complejo que, adems, se ha extendido en los contextos urbanos del pas, dando lugar a un intenso proceso de urbanizacin de la pobreza. En el ao 2000, 52.3 por ciento de las reas Geoestadsticas Bsicas urbanas del pas tena alta o muy alta marginacin, y en ellas se residan 29
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millones de personas, es decir, 39.4 por ciento de la poblacin nacional residente en estos contextos (CONAPO, 2002c). La intensificacin de las carencias y privaciones que padece la poblacin en espacios urbanos est profundamente ligada a los procesos de desarrollo territorial y urbano, y compromete seriamente las posibilidades de Mxico de promover su desarrollo. Aunque en las ciudades se genera alrededor de 80 por ciento del Producto Interno Bruto, alrededor de 10 por ciento de la poblacin que vive en zonas metropolitanas y ciudades no tiene agua entubada, cerca de 25 por ciento carece de drenaje y ms de 60 por ciento reside en barrios y colonias no pavimentadas (SEDESOL,2003). Por otra parte, de acuerdo con el PNP, 2001-2006, el enorme potencial de desplazamiento de las zonas rurales a las urbanas permite prever que, de continuar las tendencias actuales, ms de 85 por ciento del crecimiento poblacional en los prximos 25 aos se albergar en las ciudades, lo que plantea complejos desafos para evitar que la expansin desordenada y segregada de estos espacios contribuya a incrementar la incidencia y severidad de la pobreza en estos contextos. Poltica de poblacin Los mltiples y complejos retos que enfrenta Mxico en trminos de poblacin y desarrollo imponen la necesidad de impulsar transformaciones de carcter normativo, institucional y organizacional a fin de hacerle llegar a la poltica de poblacin los medios necesarios para lograr sus objetivos, redefinir la relacin y articulacin de esta poltica con el resto de las polticas sectoriales y fortalecer la vinculacin de los programas de poblacin con las estrategias ms amplias de desarrollo econmico, social y humano. El panorama demogrfico de Mxico es complejo y se inserta en un contexto marcado por transformaciones tanto internas como internacionales, que obligan a prever y enfrentar los asuntos de poblacin desde diversos mbitos. Una concepcin amplia de la relacin entre la poblacin y el desarrollo, que involucre y pueda comprometer a todos los actores necesarios, requiere modernizar las estructuras institucionales de la poltica de poblacin, adecuarlas a las nuevas realidades y necesidades, proveyndola de los recursos financieros suficientes. Se necesita, adems, que el rgano rector de esta poltica pblica tenga una mayor autonoma en el uso de estos recursos, en la gestin administrativa y en la estructuracin interna de sus incentivos institucionales, con el fin de consolidar su competencia, sus capacidades tcnicas y el desempeo de su funcin coordinadora. No hay que olvidar, sin embargo, que los recursos gubernamentales son escasos y ello impone la necesidad de usarlos eficientemente, hecho que se erige en un verdadero reto ante la diversidad y complejidad de los problemas que debe enfrentar Mxico en el mbito de la poblacin y el desarrollo. En este marco, es necesario potenciar la eficiencia de la poltica de poblacin, lo que atae directamente a elevar la responsabilidad y compromiso de sus recursos humanos mediante el establecimiento de sistemas de capacitacin continua y permanente. Los productos o instrumentos generados en el marco de la planeacin demogrfica son valiosos para otras polticas pblicas para trazar escenarios futuros, alimentar las decisiones gubernamentales, orientar los criterios de asignacin de los recursos disponibles
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e identificar en forma precisa los grupos prioritarios de poblacin a los que se busca dirigir las intervenciones gubernamentales, la capacidad tcnica con que cuente la poltica de poblacin para llevar adelante sus funciones afecta de manera importante el beneficio social que se obtenga de la aplicacin de los recursos del gobierno. Para enfrentar con xito los grandes desafos demogrficos de nuestro tiempo, es imperativo que los programas de poblacin adquieran expresin particular en cada estado de la repblica y brinden respuestas que se adapten a cada lugar y circunstancia. En ello Mxico ha hecho grandes avances, sin embargo, an es necesario realizar esfuerzos para dar continuidad a las acciones y programas en las entidades y municipios del pas; esfuerzos que se dirijan a fortalecer las instancias locales de planeacin demogrfica COESPO y COMUPO desde diversas aristas. La escasez de recursos materiales y humanos ha sido un factor que ha incidido en contra del desarrollo de estas instancias, que han visto disminuida su insercin en el medio institucional local como consecuencia de su insuficiente base tcnica de trabajo y, con ello, las posibilidades de acceder a recursos financieros y materiales tambin se reducen. Hoy el principal problema que enfrentan los COESPO son las barreras originadas por la poca predisposicin a establecer vnculos de cooperacin horizontales, hecho que se deriva del arraigo de esquemas institucionales basados en el centralismo y la sectorizacin de la accin pblica. Ello inhibe la formulacin de polticas a partir de los contextos locales porque muchas instituciones operan con agendas y prioridades formuladas desde una perspectiva nacional. Por otra parte, los COESPO tienen uno de sus mayores dilemas organizativos en la desproporcin entre las actividades que son su responsabilidad y las que dependen de la interaccin con otras instituciones. Estrictamente, las funciones operativas de las secretaras tcnicas de los COESPO se limitan a las actividades de los programas de informacin y comunicacin y el desarrollo de un rea de apoyo tcnico; fuera de ello, todas las actividades y programas exigen el concurso y colaboracin de las instituciones pblicas locales. Ante este panorama, es necesario, en primer lugar, llevar a cabo una profunda y persistente sensibilizacin de los agentes relevantes para la poltica de poblacin del medio gubernamental local, que no slo advierta sobre la necesidad de atender la dinmica demogrfica local, sino tambin que subraye que la planeacin demogrfica se basa en esquemas organizativos que requieren de la cooperacin en igualdad de condiciones para que las instancias locales de planeacin demogrfica no pierdan autonoma para formular sus polticas a favor de los intereses de una o algunas instituciones. La construccin de un pas donde la poblacin y el desarrollo se integren de manera armnica en el marco del respeto a los derechos individuales, implica la consolidacin de una visin socialmente compartida de los desafos que tiene ante s la poltica de poblacin, as como el fundamento de sus acciones en las aspiraciones y demandas de la ciudadana. A pesar de que en los ltimos aos los vnculos de colaboracin y dilogo entre CONAPO y diversos actores se ha intensificado,26 Mxico requiere ampliar y desarrollar los espacios donde los ciudadanos puedan participar en la formulacin, ejecucin y
26
Al respecto vase el apartado Mecanismos institucionales del presente captulo.
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evaluacin de la poltica de poblacin, lo que beneficiara, adems, la rendicin de cuentas y la transparencia en el quehacer de la poltica de poblacin. Actualmente, la Ley General de Poblacin, publicada en el Diario Oficial de la Federacin en 1974, se encuentra superada en varios aspectos por las necesidades de la poltica de poblacin, por lo que necesita ser ampliada y renovada. La adecuacin de la Ley General de Poblacin a las nuevas realidades demogrficas del pas debe estar dirigida, entre otros aspectos, a fortalecer la organizacin y el funcionamiento de CONAPO; hacer explcita la concurrencia en materia de poblacin entre la federacin, los estados y municipios, as como de sus mecanismos de coordinacin; generar espacios para promover la participacin ciudadana; y actualizar la membresa de CONAPO para incorporar a las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal cuyo quehacer guarda estrechos vnculos con las causas y consecuencias de los fenmenos demogrficos. Medio ambiente y desarrollo sustentable En lo que se refiere al medio ambiente, se reconoce que a pesar de los logros alcanzados, el perfil de los problemas ambientales en Mxico seguirn teniendo que ver con la disposicin, dotacin y uso del agua, la erosin y prdida de suelo, la desertificacin, la contaminacin de agua, suelo y aire, fenmenos que repercuten en la prdida de biodiversidad y se articulan de manera compleja con las caractersticas demogrficas y socioeconmicas de la poblacin. Uno de los principales desafos lo representa la disponibilidad de agua, ya que a nivel regional no tiene correspondencia con la distribucin de la poblacin en el territorio, lo que limitar las posibilidades de desarrollo social y econmico de los asentamientos humanos. En este sentido, la optimizacin del uso del agua mediante el tratamiento y reutilizacin de aguas residuales, la promocin de su ahorro para consumo humano y no humano y la generacin de alternativas que permitan un mejor aprovechamiento para el desarrollo productivo, sern estrategias que permitirn acercarse a un uso sustentable de este recurso. De igual forma, es indispensable aumentar la cobertura de los sistemas de abastecimiento y alcantarillado. En las reas de mayor concentracin de poblacin y desarrollo econmico, como son las zonas centro y norte del pas, los problemas del agua se relacionan con su baja disponibilidad natural, lo que puede promover serios problemas de escasez sobre todo en pocas de sequas, contradictoriamente, son regiones donde se destinan las mayores proporciones de agua para la agricultura de riego. En las zonas de mayor disponibilidad del recurso, como la zona sur-sureste del pas, los problemas del agua se relacionan ms con la falta de acceso a este recurso, mediada por la alta dispersin de la poblacin y mayores ndices de marginacin, lo que representa un riesgo en cuanto a la salud de la poblacin debido a la contaminacin de ros, lagos y arroyos, fuentes naturales de donde estas poblaciones obtienen este vital lquido.
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La expansin indiscriminada de las actividades agropecuarias, la urbanizacin sin control y la aplicacin de tecnologas no apropiadas a las condiciones ambientales del pas, han favorecido el deterioro de los recursos naturales, la alteracin de los ecosistemas y la prdida de especies. El ordenamiento ecolgico y urbano del territorio se convierte entonces en un instrumento indispensable para controlar, evaluar y orientar el poblamiento hacia reas menos vulnerables y minimizar los impactos sobre el ambiente, al articular en un mismo espacio las dimensiones social, productiva y ambiental. El fomento de una cultura que propicie la conservacin y cuidado del medio ambiente requiere de una mayor sensibilizacin de la poblacin respecto a las condiciones en las que se genera el desarrollo, y de fomentar nuevas prcticas productivas que se inscriban en la sustentabilidad. La educacin de la poblacin a travs de los programas de educacin pblica y de desarrollo rural es una herramienta que permitir incrementar prcticas productivas y cotidianas que se ajusten a los requerimientos del desarrollo sustentable, acorde con las necesidades e intereses de las poblaciones locales. El Gobierno de Mxico es consciente que los retos de la sustentabilidad atraviesan todas las dimensiones del quehacer humano, por ello ha impulsado con firmeza aquellos programas que se dirigen a mejorar las condiciones sociales de hombres y mujeres en sus contextos ambientales, ya que se tiene la conviccin de que el mejoramiento de la condicin social de las personas se expresa positivamente en todas las esferas de la vida, incluyendo la conservacin del medio ambiente y los recursos naturales.
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Captulo dos Equidad de gnero y empoderamiento de la mujer

La Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo (CIPD) plante una profunda revisin de las polticas de poblacin aplicadas hasta su celebracin, en 1994, poniendo de relieve el peso de las relaciones de gnero en la definicin del escenario demogrfico y en el desarrollo. En la nueva agenda de las polticas de poblacin derivadas del consenso de la CIPD, la equidad de gnero y el empoderamiento de las mujeres se perfilaron como requisitos indispensables para alcanzar el desarrollo sustentable, as como para hacer frente a los desafos demogrficos. Para lograr lo anterior, se exhort a los gobiernos a instrumentar los cambios institucionales y las reformas jurdicas y constitucionales necesarias para salvaguardar los derechos de las mujeres y promover la equidad de gnero. Se alent tambin a la comunidad internacional y a los gobiernos a adoptar acciones para fortalecer, reorganizar o ampliar los servicios de salud reproductiva, los sistemas educativos y los programas laborales, con la finalidad de asegurar el acceso de la mujer en condiciones de igualdad. En Mxico, la poltica de poblacin se ha comprometido desde sus inicios a mejorar la condicin de la mujer y a lograr la equidad de gnero. El Gobierno de Mxico reconoce que el mejoramiento de la condicin social de la mujer constituye un desafo de primer orden, que debe enfrentarse tanto por consideraciones de justicia y equidad, como por el hecho de que de ello depende la incorporacin plena de todas las energas creadoras y de transformacin de las que Mxico dispone. Bajo estos principios, el gobierno de Mxico ha llevado a cabo diversos programas y acciones, congruentes con la CIPD y con la Plataforma de Accin derivada de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, celebrada en Beijing en 1995. El principio fundamental de igualdad jurdica del hombre y la mujer se integr en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos desde 1974, quedando plasmada en el artculo cuarto. En lo que se refiere al marco normativo, el Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y No Discriminacin Contra las Mujeres ( PROEQUIDAD ), es el instrumento que refleja el compromiso del gobierno federal con las mujeres de Mxico a partir de los tres postulados fundamentales definidos en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006: Humanismo, Equidad y Cambio. Este compromiso se arraiga, de manera slida, en la labor que han desarrollado en el pas, desde finales del siglo XX , grupos de mujeres, organizaciones no gubernamentales, partidos polticos y funcionarios pblicos. Lo anterior ha requerido de la consolidacin de acuerdos desde la diversidad y pluralidad ideolgica.
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I. Situacin y condicin social de las mujeres en Mxico

En Mxico las mujeres sumaban, en 2003, 52.3 millones y representaban poco ms de 50 por ciento de los 104.2 millones de habitantes del pas. Entre 1970 y 2000, el peso relativo de las mujeres menores de 15 aos respecto de la poblacin femenina total, disminuy significativamente (de 47.2 a 32.6%), el nmero de las que tienen entre 15 y 59 aos experiment un fuerte increment (de 46.5 a 60.0%), y el de las mujeres adultas mayores (60 aos o ms) tambin creci (de 6.3 a 7.4%). En nmeros absolutos, las mujeres menores de 15 aos sumaban alrededor de 16 millones en el ao 2003, la poblacin femenina en edades productivas (de 15 a 59 aos) ascenda a 32.2 millones y las mujeres de la tercera edad eran alrededor de 4.1 millones. Se prev que en el ao 2005 las mujeres sumarn alrededor de 53.5 millones, para el 2010 ascendern a 56.2 millones y para el 2015, este grupo de la poblacin ser de 58.7 millones aproximadamente (CONAPO, 2003) (vase grfica 1). Los cambios en la composicin por edades de la poblacin femenina tienen importantes consecuencias en la conformacin de un amplio espectro de demandas sociales. En los prximos aos, el peso relativo de la poblacin femenina menor de 15 aos continuar disminuyendo y su nmero se reducir gradualmente para alcanzar 15.7 millones en el ao 2005, 14.5 millones en 2010 y 13.7 para 2015. Este hecho favorecer una menor presin sobre la demanda de educacin bsica y permitir continuar expandiendo la cobertura y mejorar la calidad de la educacin primaria y secundaria. En contraste, se anticipan aumentos considerables en el volumen de la poblacin en edades productivas y de la tercera edad. La poblacin femenina entre 15 y 59 aos se incrementar a 33.4 millones en el ao 2005 y a 36.3 millones en 2010, mientras que la de 60 aos o ms aumentar a 4.4 millones y 5.3 millones, respectivamente (vase grfica 2). Estos incrementos poblacionales se traducirn, entre otros factores, en fuertes presiones sobre la educacin superior, el mercado laboral, el sistema de salud y las bases de financiamiento de la seguridad social del pas.
1. Atencin a la salud y salud sexual y reproductiva

Este tema es abordado ampliamente en el Captulo Cinco de este informe, por esta razn, en este apartado slo se har una breve revisin de algunos de los principales indicadores. La salud y la educacin son derechos fundamentales del ser humano y constituyen los pilares que determinan el bienestar de la poblacin. Uno de los logros ms sobresalientes de Mxico en las ltimas dcadas ha sido el incremento en la esperanza de vida de la poblacin, pasando de 35.9 aos (34.9 aos para los hombres y 36.9 para las mujeres) en 1930 a 74.9 aos (72.4 y 77.4, respectivamente) en 2003. Este incremento ha sido ms notorio para la poblacin femenina, para la que este indicador aument ms de 40 aos en siete dcadas. Informacin ms reciente muestra que, entre 1994 y 2003, se han logrado notables avances en este rubro pues la esperanza de vida para las mujeres se increment de 75.3 a 77.4 aos en este perodo, mientras para los varones el incremento fue de 69.9 a 72.4 aos, respectivamente.
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Equidad de gnero y empoderamiento de la mujer
Grfica 1. Pirmides de poblacin, 2000-2050

100 95 90 85 80 75 70 65 60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Edad
2000
100 95 90 85 80 75 70 65 60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 0.8 1 1.2
Edad
2010
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
1.2
0.8
0.6
0.4
0.2
0.2
0.4
0.6
1.2
0.8
0.6
0.4
0.2
0.2
0.4
0.6
0.8
1.2
100 95 90 85 80 75 70 65 60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
Edad
2030
100 95 90 85 80 75 70 65 60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
Edad
2050
Hombres
Mujeres
Hombres
Mujeres
1.2
0.8
0.6
0.4
0.2
0.2
0.4
0.6
0.8
1.2
1.2
0.8
0.6
0.4
0.2
0.2
0.4
0.6
0.8
1.2
Fuente: Proyecciones del Consejo Nacional de Poblacin con base en el XII Censo General de Poblacin y Vivienda, 2000.
Grfica 2. Poblacin femenina a mitad de ao por grandes grupos de edad, 1990-2010

40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 Menores de 15 aos 1990 De 15 a 59 aos 1995 2000 2005 2010 60 aos o ms
2.7 3.2 3.7 4.4 5.3 23.7 30.3 27.1
Millones
36.3 33.4
16.4 16.7 16.4 15.7
14.5
Fuente: Estimaciones y proyecciones del Consejo Nacional de Poblacin.
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Principales causas de muerte en la poblacin femenina Las tres causas de muerte ms frecuentes en la poblacin femenina son: 1) enfermedades del corazn, con una tasa que disminuy notablemente de 70.1 defunciones por cada 100 mil mujeres en 1997 a 59.1 en el ao 2000; 2) enfermedades cerebrovasculares, cuya tasa de mortalidad aument de 27.4 en 1997 a 39.5 en 2000; y 3) diabetes mellitus, que aument de 42.0 en 1997 a 79.8 en 2000. En cuarto y quinto lugar se ubican el cncer pulmonar y el de estmago con tasas de 6.1 y 6.7, respectivamente, para el ao 2000. Mortalidad por cncer crvico-uterino y de mama El cncer crvico-uterino y de mama representan dos importantes causas de mortalidad en la mujer. Ambas causas combinadas comprenden aproximadamente cinco por ciento de las defunciones de las mujeres de 25 aos y ms. Entre los tumores malignos, el cncer crvico-uterino es la principal causa de muerte en las mujeres mexicanas mayores de 25 aos. Durante la ltima dcada, la tasa de mortalidad por cncer mamario se increment de 13.1 defunciones por cada 100 mil mujeres de 25 aos y ms en 1990, a 14.5 para el ao 2000. En nmeros absolutos, lo anterior represent que las muertes por esta causa se incrementaron de 2 241 a 3 455 en este perodo. Por su parte, la tasa de mortalidad por cncer crvico-uterino muestra una tendencia descendente, pasando de 21.6 defunciones por cada 100 mil mujeres de 25 aos y ms en 1995, a 19.3 en el ao 2000. Fecundidad1 El descenso de la fecundidad es la manifestacin ms concreta del proceso de apropiacin de las mujeres de su vida reproductiva y de los avances en el ejercicio de los derechos reproductivos. Asimismo, la fecundidad ha sido la principal variable determinante del cambio demogrfico registrado durante las ltimas dcadas. A partir de 1974 la fecundidad comenz a descender vertiginosamente debido a los cambios en la poltica de poblacin y al impulso de los programas de planificacin familiar. La tasa global de fecundidad (TGF) descendi de siete hijos por mujer a principios de los aos setenta, a 3.4 en 1990, y en la ltima dcada del siglo XX continu disminuyendo aunque a un ritmo ms lento que en la dcada anterior: descendi a 3.1 hijos por mujer en 1992, alcanz un nivel de 2.6 hijos en promedio en 1997, en 2000 se situ en alrededor de 2.4 hijos por mujer y se estim en 2.2 en 2003.
2. Acceso a la educacin
Durante los ltimos treinta aos la condicin social de la mujer ha ido progresivamente mejorando tambin como resultado de su mayor acceso a la educacin. En 1970, la
1
A pesar de que el descenso de la fecundidad ha sido un fenmeno generalizado, este proceso no ha ocurrido de manera homognea en las distintas regiones, entidades, clases sociales y grupos tnicos del pas. Para mayores detalles vase Captulo Uno.
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proporcin de mujeres sin instruccin alguna, superaba en casi siete puntos porcentuales la de los hombres (35 y 28.1%, respectivamente); en el ao 2000, esta brecha se haba acortado a tres puntos porcentuales, habiendo en el pas 11.7 por ciento de la poblacin femenina de 15 aos o ms sin ninguna instruccin y 8.8 de la poblacin masculina en estas condiciones. Asimismo, la proporcin de la poblacin de 6 a 14 aos que asiste a la escuela muestra una evolucin favorable para las mujeres entre 1970 y 2000. A inicios de ese perodo, 65.6 por ciento de los varones y 63.2 de las mujeres de este grupo de edad asistan a la escuela; en 2000, estas proporciones ascendieron a 91.6 y 91 por ciento, respectivamente (Presidencia de la Repblica, 2003). Un anlisis por grupos de edad, permite afirmar que, efectivamente, entre las generaciones ms jvenes el acceso de las mujeres a la educacin ha mejorado; mientras entre las mujeres nacidas hasta 1940, ms de tres de cada diez eran analfabetas, entre las generaciones nacidas entre 1971 y 1985 esta proporcin era de menos de una de cada diez mujeres. Sin embargo, an persiste en este mbito la brecha de gnero en detrimento de la mujer. En el ao 2000, y an para las generaciones ms jvenes de mujeres, la proporcin de analfabetas superaba la de los hombres (vase cuadro 1). En este ao, la tasa de alfabetizacin era de 93.4 para los varones y de 89.5 para las mujeres, mientras la poblacin con rezago educativo2 alcanzaba 50.9 por ciento de los varones y 55 por ciento de las mujeres (Presidencia de la Repblica, 2003). Vale la pena sealar que, aunque ligeramente, la brecha entre hombres y mujeres en este ltimo indicador se ampli entre 1970 y 2000; en 1970 la proporcin de mujeres con rezago educativo era 4.3 por ciento superior a la de los hombres, cifra que ascendi a 8 por ciento en 2000 (Presidencia de la Repblica, 2003). Otros indicadores educativos confirman la persistencia de rezago en el acceso a la educacin para las mujeres del pas. Entre 1970 y 2000, la brecha entre hombres y mujeres con respecto a la proporcin con estudios de secundaria, con escolaridad mayor a la Cuadro 1. Proporcin de analfabetas por grupos de edad segn sexo, 2000
Edad 15 - 19 aos 20 - 24 aos 25 - 29 aos 30 - 34 aos 35 - 39 aos 40 - 44 aos 45 - 49 aos 50 - 54 aos 55 - 59 aos 60 - 64 aos 65 y ms aos Hombres 2.9 3.6 3.6 4.2 5.5 6.5 8.8 11.5 15.2 19.0 26.3 Mujeres 3.0 4.1 4.6 6.3 9.0 11.2 15.7 19.7 25.4 29.7 38.1
Fuente: http://www.inegi.gob.mx/est/librerias/
La poblacin en rezago educativo es la de 15 aos o ms que se encuentra en cualquiera de las siguientes situaciones: sin instruccin, con primaria incompleta, con primaria completa, con algn grado de estudios tcnicos con primaria completa y secundaria incompleta.
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Cuadro 2. Distribucin por sexo de la poblacin matriculada en el Sistema Educativo Nacional, 1994-1995 y 2000-2001
Sistema Educativo Nacional Total 1994-1995 Hombres Mujeres Absolutos Primaria Secundaria Media Superior Superior Primaria Secundaria Media Superior Superior 14 574 202 4 493 173 2 343 477 1 217 173 100.0 100.0 100.0 100.0 7 514 256 2 310 493 1 178 334 667 790 51.6 51.4 50.3 54.9 7 059 946 2 182 680 1 165 143 549 383 48.4 48.6 49.7 45.1 14 792 528 5 349 659 2 955 783 1 718 017 100.0 100.0 100.0 100.0 7 576 000 2 723 358 1 460 589 900 639 51.2 50.9 49.4 52.4 7 216 528 2 626 301 1 495 194 817 378 48.8 49.1 50.6 47.6 Total 2000-2001 Hombres Mujeres
Distribucin por sexo
Fuente:
SEP,
Estadsticas Bsicas del Sistema Educativo Nacional, 1994-1995 y 2000-2001.
secundaria y el promedio de escolaridad no experiment grandes cambios. La informacin de la poblacin matriculada en el sistema educativo nacional muestra que el nmero de mujeres de 6 a 14 aos que cursa la educacin bsica (primaria y secundaria) se ha ido incrementando de manera constante. Sin embargo, an est por debajo del de los hombres. En el nivel medio-superior (bachillerato y profesional tcnico), la participacin de las mujeres se ha incrementado de 49.7 por ciento en el ciclo escolar 1994-1995, a 50.6 por ciento en el ciclo 2000-2001. El incremento de la participacin femenina en la educacin superior se ha incrementado de 45.1 por ciento para el periodo 1994-1995, a 47.6 por ciento para el periodo 2000-2001 (vase cuadro 2). Es en las reas rurales e indgenas en donde las diferencias por gnero son ms acentuadas, en el ao 2000, 43.2 por ciento de las mujeres de 15 aos y ms hablantes de alguna lengua indgena no sabe leer ni escribir, mientras que el indicador desciende a 23.9 por ciento en el caso de los varones (vase grfica 3).
3. Participacin econmica
La incorporacin de la mujer a la actividad econmica ha crecido de manera sostenida durante los ltimos 25 aos. La tasa de participacin femenina (mujeres de 12 aos o ms) se increment de 17.6 por ciento en 1970, a 27.8 en 1980, a 31.5 en 1991 y a 36.4 por ciento en 2000 y a 35.3 en 2003 (vase grfica 4). La presencia cada vez mayor de la poblacin femenina en el mercado de trabajo responde a los procesos de modernizacin y reestructuracin que han tenido lugar en la economa mexicana, aunque tambin constituye una expresin de la proliferacin de estrategias generadoras de ingreso, mediante las cuales las mujeres contribuyen a sostener el nivel de vida de sus familias.
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Grfica 3. Porcentaje de analfabetas de la poblacin hablante de lengua indgena de 15 aos o ms, 1990-2000
60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Total Hombres 1990 2000 Mujeres 33.8 29.7 23.9 40.9 43.2 Porcentaje (%) 51.8
Fuente:
INEGI,
XI y XII Censo de Poblacin y Vivienda, 1990-2000.
Grfica 4. Tasa de participacin econmica femenina, 1970-2003

40.0 Porcentaje (%) 36.8 31.5 30.0 27.8 33.0 34.5 34.8 36.9 35.9 36.4 35.3 35.9 35.3
20.0
17.6
10.0
0.0 1970 1980 1991 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
CONAPO
con base en los Censos de Poblacin de
1970 y 1980, y las Encuestas Nacionales de Empleo, 1991-2003.
El aumento en las tasas de participacin econmica de las mujeres ha significado el incremento en el mercado laboral de mujeres en edad adulta y la prdida de la relacin entre estado civil y participacin laboral. En 2003, la mayor participacin en el mercado laboral se observaba entre las mujeres separadas y divorciadas (63.5 y 69.6%, respectivamente), seguidas por las mujeres solteras (37.5). En contraste, las mujeres casadas, viudas o en unin libre, tenan una tasa de participacin de alrededor de 31 por ciento. Sin
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embargo, debe destacarse que las mujeres, independientemente de su estado civil, registraron entre 1991 y 2003 un aumento en su tasa de participacin laboral. La participacin de las mujeres se asocia primordialmente con el trabajo asalariado, el trabajo por cuenta propia y el trabajo sin pago. En 2003, los porcentajes de mujeres en esas posiciones laborales eran del orden de 58.6, 23.8 y 12.1 por ciento, respectivamente. Cabe destacar que la proporcin de mujeres trabajadoras sin pago es casi el doble que la de los hombres que se encuentran en esta condicin (vase grfica 5). El sector terciario (comercio y servicios) ha sido el ms propicio para la expansin del autoempleo femenino, el cual est estrechamente conectado con estrategias familiares de vida, incluida la proliferacin de pequeas unidades econmicas familiares que requieren poco capital y escasa tecnologa. En 2003, 26.1 por ciento de las mujeres trabajadoras participaba en este sector de la economa. Las ramas de servicios y de transformacin son los que absorben ms fcilmente la demanda de empleo femenino (48.4 y 19.2%, respectivamente). Una manifestacin de la desigualdad de gnero en la estructura ocupacional es que prevalece la incorporacin femenina a empleos poco calificados y mal remunerados. El uso intensivo de mano de obra femenina barata ha sido utilizado como factor sustituto de la introduccin de nueva tecnologa en actividades poco competitivas. Estos empleos se ubican en el sector terciario, particularmente en actividades de servicios personales caracterizadas por horarios flexibles, que pueden ser compatibles con las tareas materno-domsticas. La disminucin relativa de la brecha salarial de gnero observada en ciertos sectores, ha estado asociada ms que a una mejor calidad y remuneracin de los empleos femeninos, a una baja generalizada en la calidad y remuneracin de los empleos, sobre todo en los niveles ms bajos de la pirmide ocupacional. Por su parte, en los niveles de alta escolaridad, las brechas de gnero no slo se mantienen sino que han tendido a ensancharse. Baste sealar que, en 1996, la proporcin de la poblacin ocupada que reciba ms de cinco salarios mnimos era de 8.4 entre los varones y 4.7 entre las mujeres, cifras que ascendieron a 12.5 y 7.6, respectivamente, en 2003 (Presidencia de la Repblica, 2003). Ello supone que en este perodo la brecha de gnero se ampli en detrimento de las mujeres, al pasar de 3.7 a 4.9 puntos porcentuales. El ndice de segregacin ocupacional (vase cuadro 3) mide la magnitud de los cambios requeridos en la poblacin ocupada para lograr una participacin econmica menos desigual en las labores que realizan hombres y mujeres. Por su parte, el ndice de discriminacin salarial indica la magnitud de cambio que debe realizarse en el salario de las mujeres para lograr la equidad salarial (vase cuadro 4). Los datos de esos indicadores muestran que, a pesar de la favorable evolucin de la tasa de participacin econmica femenina, la mujer sigue enfrentando mltiples obstculos para insertarse en el mercado laboral. Por ejemplo, son las mujeres quienes en mayor medida realizan su trabajo sin pago, o con un pago por debajo del salario mnimo. En 1996, 26.6 por ciento de las mujeres ocupadas perciban menos de un salario mnimo por su trabajo, mientras para los varones esta proporcin era de 17 por ciento. Cifras estimadas para 2003, mostraron que, si bien la diferencia entre gneros se redujo, las mujeres seguan estando con mayor frecuencia en esta situacin. Para este ltimo ao, 13.9 de los hom-
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Grfica 5. Poblacin ocupada por sexo segn posicin en el trabajo, 2003

70.0 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 12.1 10.0 0.0 Empleadores Cuenta propia Destajo o comisin Hombres Mujeres Asalariados Trabajadores sin pago 5.2 6.7 1.7 3.8 6.6 25.7 Porcentaje (%) 58.6
55.7
23.8
Fuente: Estimaciones de pleo, 2003.
CONAPO
con base en la Encuesta Nacional de Em-
bres y 20.4 de las mujeres ocupadas, reciban menos de un salario mnimo por su trabajo (Presidencia de la Repblica, 2003). En promedio, los ingresos por hora trabajada son menores para las mujeres que para los hombres. La discriminacin salarial a la que son sujetas se presenta en mayor medida en ocupaciones socialmente denominadas como masculinas, como es el caso de supervisores industriales, donde las mujeres tendran que ganar 15.3 por ciento ms para igualar el sueldo de los varones. La tasa de desempleo abierto ha variado significativamente en la ltima dcada, con niveles mnimos en 2000 y el nivel mximo en 1995 (vase grfica 6). Sin embargo, la tasa de desempleo femenino en 2003 alcanz un nivel similar al de 1999. Si bien es cierto que la participacin econmica de la mujer ha crecido, la suma de la desigualdad de oportunidades educativas y sociales se traduce en inequidades que tienden a golpear de manera ms fuerte a las mujeres, dando por resultado que los ndices de pobreza se agudicen en este grupo poblacional. Finalmente, de acuerdo con las proyecciones de CONAPO, se prev que la participacin econmica femenina seguir incrementndose de manera significativa en los prximos aos, a ms de 15.2 millones en 2005, a 17.2 millones en 2010 y a cerca de 21 millones en 2020, lo cual implica que, al menos, 39 por ciento de los ms de 900 mil empleos que debern crearse anualmente en los prximos diez aos para absorber a los nuevos integrantes al mercado de trabajo, sern ocupados por mujeres.
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Cuadro 3. ndice de segregacin ocupacional por rama de actividad, 2001

Rama de Actividad Minera, construccin, electricidad, gas y agua Transporte, servicios conexos al transporte y comunicaciones Servicios personales Servicios al productor Servicios Sociales Comercio Industria manufacturera Actividades agropecuarias ndice 81.7 71.6 48.5 36.1 28.0 18.2 12.0 5.4
Fuente:
INEGI-ST
PS,
Encuesta Nacional de Empleo, 2001.
Cuadro 4. ndice de discriminacin salarial, por grupos de ocupacin principal, 2001

Ocupacin Total Profesionales Tcnicos y personal especializado Maestros y afines Funcionarios pblicos y privados Oficinistas Comerciantes y dependientes Empleados en servicio Trabajadores domsticos Supervisores industriales Artesanos y obreros Ayudantes de obreros ndice -15.3 -23.4 -2.7 -2.4 -26.5 -24.5 -34.6 -1.7 -12.1 -31.6 -31.7 -18.4
Fuente:
INEGI-ST
PS,
4. Familia y organizacin de la vida cotidiana

La mayor presencia de la mujer en el mercado de trabajo est acompaada de un conjunto de transformaciones micro sociales en la vida cotidiana, en las relaciones entre hombres y mujeres y en los estilos de vida. Las familias mexicanas viven una cierta estabilidad reflejada en niveles relativamente bajos de disolucin de uniones. Sin embargo, poco se sabe acerca de las implicaciones que tienen los cambios observados en los distintos tipos de hogares y en los patrones de formacin y disolucin familiar sobre la situacin social de las mujeres. Al respecto, un grupo de atencin prioritario desde la perspectiva de los programas de poltica social orientados al combate de la pobreza, es el de los hogares encabezados por mujeres, lo cual, en algunos casos, las enfrenta al conflicto derivado de la necesidad de obtener ingresos monetarios y atender la responsabilidad del cuidado y crianza de los hijos, posicin que a su vez condiciona su acceso al mercado de trabajo y las coloca en una situacin de extrema vulnerabilidad. Los hogares dirigidos por mujeres se han incrementado en los
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Grfica 6. Tasa de desempleo abierto por sexo, 1991-2003

6.0 5.0 4.0 3.0 2.1 2.0 1.0 0.0 1991 1993 1995 1996 1997 1998 Ao Hombres Mujeres 1999 2000 2001 2002 2003 1.7 2.1 2.0 1.5 Tasa 5.0 4.6 4.1 3.4 3.5 3.1 3.4 2.8 2.2 1.5 1.8 1.6 1.9 1.9 2.0 2.1 2.3
Fuente: Estimaciones de Empleo, 1991-2003.
CONAPO
con base en la Encuestas Nacionale de
Grfica 7. Porcentaje de hogares segn sexo del jefe, 1997-2000

100.0 Porcentaje (%)
80.0
81.0
79.4
60.0
40.0 19.0 20.6
20.0
0.0 1997 Hombres Mujeres 2000
Fuente:
INEGI,
Encuesta Nacional de la Dinamica Demogrfica 1997 y XII
Censo General de Poblacin y Vivienda, 2000.
ltimos aos: en 1997, ms de 19 por ciento de los hogares mexicanos tena jefatura femenina, para el ao 2000 esta cifra se increment a 20.6 por ciento (vase grfica 7). A pesar de que ms de una quinta parte de los hogares mexicanos est dirigida por mujeres, an queda un largo camino por recorrer en cuanto a las acciones para favorecer la compatibilidad de las funciones de madre, esposa o jefa de familia con los de profesionista, obrera o empleada. Por ejemplo, el sistema de guarderas pblicas slo atiende a poco ms de un quinto de la poblacin entre los cero y seis aos de edad.
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Cuadro 5. Tasa de participacin en el trabajo domstico, 1995-2001

Ao 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Hombres 37.8 48.5 50.5 52.4 52.7 53.8 61.3 Mujeres 92.3 94.8 95.1 95.5 95.4 94.6 95.6
Fuente:
INEGI-ST
PS,
Encuesta Nacional de Em-
pleo, 1995-2001.
Es importante sealar que la transicin demogrfica tendr importantes consecuencias en la transformacin de los escenarios en los cuales se forman y se transforman las familias mexicanas. En primera instancia, el envejecimiento poblacional prolongar el tiempo de vida de las distintas generaciones en las familias, lo que conlleva al encuentro de mltiples expectativas y necesidades al interior de los hogares en relacin con el espacio, el uso del tiempo, la asignacin de las responsabilidades, la relacin de dependencia econmica y la divisin de roles y responsabilidades. En este contexto, habra que prever la situacin de las mujeres que llegan a la vejez en hogares unipersonales. Un aspecto en donde se muestran marcadas desigualdades de gnero es la participacin en el trabajo domstico. Los datos para 2001 muestran que la gran mayora de las mujeres realiza trabajo domstico (95.6%), mientras que este indicador desciende a 61.3 por ciento para el caso de los varones (vase cuadro 5). La violencia al interior de la familia es un problema que requiere mayores esfuerzos para valorar su magnitud y sus mltiples aristas. Una encuesta realizada en el rea metropolitana de la ciudad de Mxico en 1999, mostr que 30.4 por ciento de los hogares presentaba algn tipo de violencia y, de ellos, en casi 60 por ciento la violencia era de Grfica 8. Distribucin de los hogares con violencia segn sexo del jefe, 1999
Hombres 85.3%
Mujeres 14.7%
Fuente:
INEGI,
Encuesta de Violencia Intrafamiliar, 1999.
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tipo sexual. Esta misma fuente revel que la gran mayora de los hogares con violencia tenan jefatura masculina (vase grfica 8). La violencia familiar ocupa el tercer lugar entre las causas de prdida de aos saludables de vida en mujeres de la ciudad de Mxico (Lozano, 1999).
5. Participacin poltica
La reforma del Cdigo Federal de Procesos Electorales del ao 2002 establece, por primera vez, cuotas mnimas de representacin de mujeres en las candidaturas a cargos legislativos. Con esta reforma, Mxico ingresa a la lista de pases que establecen acciones positivas en favor de la equidad de gnero en la distribucin del poder poltico. El sistema de cuotas ha facilitado el ingreso de ms mujeres a la arena parlamentaria, pero los datos muestran una realidad todava reacia a la participacin poltica de la mujer. La participacin femenina en los rganos legislativos en Mxico se increment de 13.2 a 18.7 por ciento en el Senado y de 13.9 a 22.8 por ciento en la Cmara de Diputados, entre 1994 y 2003 (vase cuadro 6). En las entidades federativas, slo hay 172 diputadas de un total de 1 119 asientos legislativos. En el plano municipal, slo hay 98 presidentas municipales de ms de 2 433 municipios. Lo anterior significa que la poltica sigue siendo una actividad restringida para las mujeres y que an est por construirse el nexo de confianza entre el electorado y las mujeres polticas. Se puede afirmar que Mxico ha alcanzado logros considerables en el mejoramiento de la condicin social, econmica y cultural de la mujer. No obstante, tambin se observa la persistencia de desigualdades, por lo que se reconoce que an falta mucho por hacer para lograr el acceso al desarrollo en condiciones de equidad con respecto al varn y para garantizar y hacer efectivos sus derechos en las distintas esferas sociales.
Cuadro 6. Proporcin de mujeres parlamentarias, 1994-2003

Ao 1994-1997 1997-2000 2003 Senado de la Repblica 13.2 17.2 18.8 Cmara de Diputados 13.9 18.8 22.8
Fuente: Archivo de la Cmara de Diputados y Senadores, 1994-1997, 1997-2000 y 2003.
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II. Polticas pblicas y marco normativo para promover la equidad de gnero

La CIPD, as como las conferencias internacionales de la mujer (Mxico, 1974; Copenhague, 1980; Nairobi, 1985; Beijing, 1995), han sido instrumentos muy importantes en la consolidacin de los mecanismos de equidad de gnero y las estrategias de institucionalizacin de la perspectiva de gnero en el Estado, lo cual ha requerido la legitimacin de la agenda de las mujeres frente a los distintos actores sociales. En el proceso de legitimacin e institucionalizacin de la perspectiva de gnero, no se puede dejar de reconocer el papel estratgico de los distintos grupos de mujeres y las organizaciones de la sociedad civil. Estos grupos han jugado un papel trascendental en trminos de abogaca, vigilancia y seguimiento para incorporar la perspectiva de gnero en la agenda nacional. Sin duda la ratificacin por parte del Estado Mexicano de la Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer (1981) as como del Protocolo Facultativo de la misma Convencin (2002) se han traducido en avances concretos y en el establecimiento de un marco jurdico slido en materia de derechos humanos de las mujeres.
1. Marco institucional federal para la inclusin de la perspectiva gnero en las polticas pblicas
Se entiende por marco institucional para la inclusin de la perspectiva gnero en las polticas pblicas las oficinas, unidades o institutos de la mujer instalados en el aparato pblico federal. Estas oficinas, inicialmente instaladas con el objetivo de dar seguimiento a los procesos preparatorios de las conferencias internacionales, con el tiempo han ido creciendo y transformndose en instituciones insertas en la racionalidad de las polticas pblicas. Un breve vistazo a la evolucin de estos mecanismos institucionales en Mxico nos permite distinguir que desde los tres ltimos quinquenios del siglo pasado hasta los primeros aos de la dcada de 2000, stos se han consolidado y expandido en la estructura orgnica de la Administracin Pblica Federal y Estatal, configurando una amplia red de puntos focales dedicados a la tarea de institucionalizar la perspectiva de gnero en el Estado.
Los pases deberan adoptar medidas para habilitar a la mujer y eliminar la desigualdad entre hombres y mujeres a la brevedad posible
En Mxico, el primer antecedente importante en este sentido se ubica en 1985, cuando se estableci la Comisin Nacional de la Mujer que represent a Mxico en la Conferencia de las Mujeres celebrada en Nairobi en ese mismo ao. Tres aos despus, en diciembre de 1988, en el marco del Programa Nacional de Solidaridad (1988-1994), se cre el Programa de Mujeres en Solidaridad cuyo objetivo era mejorar la calidad de vida de las mujeres en condiciones de pobreza de zonas rurales y urbano-marginales. En el contexto preparatorio a la IV Conferencia Internacional de la Mujer en 1993, se instal el Comit Nacional Coordinador que elabor un informe integral sobre la situa-
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cin de las mujeres en Mxico. En 1995, como parte de los compromisos adquiridos en la Cumbre de Beijing, se formul el primer Programa Nacional de la Mujer 1995-2000, (PRONAM), Alianza para la Igualdad, en el Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO), con la participacin de un amplio grupo de organizaciones del Gobierno Federal y de la sociedad civil. Este programa traz los primeros lineamientos de la actual poltica de gnero e identific y estableci las siguientes prioridades: Superar los rezagos educativos y mejorar las oportunidades de educacin de las mujeres Garantizar el acceso de las mujeres a servicios integrales de atencin de la salud Fortalecer las capacidades de las mujeres y promover su participacin en todos los niveles y mbitos de decisin Defender y proteger los derechos de las mujeres Prevenir y eliminar la violencia contra las mujeres Combatir la pobreza que aqueja a las mujeres Apoyar a las mujeres trabajadoras Propiciar una distribucin ms equitativa de las tareas y responsabilidades domsticas y extradomsticas entre hombres y mujeres Reconocer y valorar la contribucin del trabajo no remunerado de las mujeres para la economa y el bienestar de la familia Propiciar la eliminacin de imgenes estereotipadas de la mujer
El Programa Nacional de la Mujer ( PRONAM) fue adquiriendo presencia, de manera tal que en 1998, con la publicacin del Reglamento Interior de la Secretara de Gobernacin, se cre la Comisin Nacional de la Mujer ( CONMUJER), dependencia que adquiri el estatus de un rgano administrativo desconcentrado de la Secretara de Gobernacin. Las labores de PRONAM estuvieron centradas en la legitimacin y la comprensin de las nuevas demandas de gnero contenidas en el plan. Como resultado de este proceso, se crearon oficinas o unidades de gnero en la Direccin General de Equidad de Gnero en la Secretara del Trabajo y Previsin Social (STPS), en el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para Trabajadores del Estado (ISSSTE), en la Coordinacin de Salud Reproductiva del IMSS y en la Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (SAGARPA). Adems, la Secretara de Relaciones Exteriores (SRE) incorpor la perspectiva de gnero en la poltica exterior mexicana y en el H. Congreso de la Unin, los congresos locales establecieron comisiones de equidad de gnero. De igual manera, crecieron y se consolidaron los mecanismos de la mujer en 20 estados de la Repblica.
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En enero de 2001 se cre el Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES) como un organismo descentralizado de la Administracin Pblica Federal, con personalidad jurdica, patrimonio propio y autonoma tcnica. Cabe resaltar la participacin de las organizaciones de mujeres en el proceso que dio lugar al surgimiento de este instituto. El INMUJERES tiene como objetivos: La promocin, proteccin y difusin de los derechos de las mujeres y de las nias consagrados en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y en los tratados internacionales ratificados por Mxico, en particular los derechos humanos y libertades fundamentales de las mujeres La promocin, seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas, y la participacin de la sociedad, destinadas a asegurar la igualdad de oportunidades y la no discriminacin hacia las mujeres La coordinacin, seguimiento y evaluacin de los programas, proyectos y acciones, y la concertacin social indispensable para su implementacin La ejecucin de la poltica de coordinacin permanente entre las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, as como de las autoridades estatales, municipales y de los sectores social y privado en relacin con las mujeres La evaluacin de los programas, proyectos y acciones para la no discriminacin y la equidad de gnero, en coordinacin con las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal en el mbito de sus respectivas competencias La promocin de la cultura de la no violencia, la no discriminacin contra las mujeres y de la equidad de gnero para el fortalecimiento de la democracia La representacin del Gobierno Federal en materia de equidad de gnero y de las mujeres ante los gobiernos estatales y municipales, organizaciones privadas, sociales y organismos internacionales La promocin y monitoreo del cumplimiento de los tratados internacionales celebrados en trminos de lo dispuesto por el artculo 133 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos La ejecucin de programas de difusin e informacin de carcter gratuito y alcance nacional, que informen acerca de los derechos de las mujeres, procedimientos para impartir justicia, y proporcionen orientacin sobre el conjunto de polticas pblicas y programas de organismos no gubernamentales y privados para la equidad de gnero Para el logro de los objetivos anteriores, se reconocen las siguientes acciones: 1. Generar estadsticas desagregadas por sexo e indicadores de proceso, de resultado y de impacto con perspectiva de gnero
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2. Etiquetar presupuestos pblicos 3. Establecer programas en contra de todas las formas de discriminacin hacia las mujeres 4. Crear capacidades tcnicas en los tres rdenes de gobierno y 5. Fortalecer espacios que permitan la construccin de consensos bsicos en materia de equidad La creacin del INMUJERES signific un paso muy importante en la consolidacin de mecanismos institucionales debido al cambio en el estatus administrativo, el incremento en el presupuesto y las atribuciones asignadas. En este tenor, el INMUJERES tiene la atribucin, de conformidad con el artculo cuarto de su ley, ...de promover y fomentar las condiciones que posibiliten la no discriminacin, la igualdad de oportunidades y de trato entre gneros, as como el ejercicio pleno de todos los derechos de las mujeres y su participacin equitativa en la vida poltica, cultural, econmica y social del pas, bajo los criterios de: transversalidad, federalismo y fortalecimiento de los vnculos entre los tres poderes: ejecutivo, legislativo y judicial. As, a partir de 2001, el INMUJERES se constituy en el rgano rector de la poltica de gnero en el nivel federal. En el nivel estatal, dicha tarea est asignada a la entidad respectiva en cada Estado. El modelo supone la coordinacin y la articulacin de iniciativas, a fin de generar una sinergia institucional que sume voluntades y racionalidades de intervencin e interpretacin de la realidad, desde la perspectiva de gnero. El enfoque de gnero est explcitamente plasmado dentro del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 ( PND) que establece como estrategia a seguir, el Transformar las condiciones de inequidad de gnero en los aspectos econmicos, polticos, sociales y culturales, y poner a disposicin de las mujeres los medios y recursos para que desarrollen integralmente sus capacidades, contribuyan, tengan acceso, control y disfrute efectivo de los servicios y beneficios del desarrollo del pas y decidan en condiciones de equidad en todos los aspectos de la vida nacional. Coincidente con el PND, el INMUJERES formul el Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y No Discriminacin contra las Mujeres 2002-2006 ( PROEQUIDAD) cuyo objetivo general es potenciar el papel de las mujeres mediante su participacin, en condiciones de igualdad con los hombres, en todas las esferas de la sociedad, y la eliminacin de todas las formas de discriminacin en su contra, a fin de alcanzar un desarrollo humano con calidad y equidad. Cabe destacar los esfuerzos de las instituciones de salud y seguridad social para institucionalizar la perspectiva de gnero. Baste citar como ejemplos la creacin del Grupo de Trabajo de Enlaces de Equidad de Gnero del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado ( ISSSTE ), la elaboracin de lineamientos institucionales para la introduccin de la perspectiva de gnero en los servicios de salud reproductiva del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), y la creacin del Centro Nacional de Equidad de Gnero y Salud Reproductiva en la Secretara de Salud ( SSA).
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Por su parte, dentro de la Secretara de Desarrollo Social ( SEDESOL) se cre una Unidad de Gnero, encargada de coordinar al grupo de trabajo sobre Equidad de Gnero del Consejo Consultivo Ciudadano de SEDESOL. Cabe resaltar que en el trasfondo de esta evolucin institucional de los mecanismos de la mujer se han debatido, tanto en el nivel nacional como internacional, distintos enfoques y perspectivas sobre el desarrollo y la equidad de gnero, que han dado lugar a la transformacin de una concepcin basada en la idea de la integracin de las mujeres al desarrollo con una perspectiva instrumental y en beneficio del bienestar de las familias, a una visin de equidad y empoderamiento de las mujeres. Esta nueva visin, supera los enfoques centrados en la igualdad ante la ley de los primeros aos y pone nfasis en nuevos criterios de justicia y redistribucin de los recursos materiales y de autoridad de que disponen los individuos y actores sociales para participar e incluir sus intereses y necesidades en el desarrollo de la nacin.
2. Iniciativas legales y normativas para eliminar la violencia contra las mujeres

Diversas organizaciones e instituciones en Mxico han elaborado propuestas de reformas legislativas en materia de violencia contra la mujer y contra los nios y nias. En 1993 se aprobaron reformas a la Constitucin en las que se establece la obligacin del Estado de proporcionar asistencia jurdica a las vctimas de delitos (incluyendo los de tipo sexual) y el derecho de la vctima a recibir reparacin del dao y atencin mdica de urgencia. En ese mismo ao, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal aprob la Ley de Asistencia y Prevencin de la Violencia Intrafamiliar del Distrito Federal. En 1997 se promulg el Reglamento de la Ley de Asistencia y Prevencin de la Violencia Intrafamiliar del Distrito Federal. Esto fue posible gracias a la participacin activa de los centros especializados que conforman la Direccin General de Atencin a Vctimas de la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal ( PGJDF), y especficamente el Centro de Atencin a la Violencia Intrafamiliar ( CAVI). De igual forma, con apoyo en los informes y los estudios realizados por el CAVI, se reformaron los cdigos civil, penal y de procedimientos penales del Distrito Federal. El 11 de diciembre de 1998 se reform y adicion el Cdigo Penal para el Distrito Federal, a fin de tipificar la pornografa infantil, corrupcin de menores y turismo sexual como delitos. La iniciativa tuvo como finalidad crear un nuevo tipo de delito para que se sancione la pornografa infantil, y tambin elevar de diecisis a dieciocho aos de edad del sujeto pasivo del delito de corrupcin de menores, plasmado en la Convencin sobre los Derechos del Nio, firmada por el Estado Mexicano en enero de 1990, la cual establece que se entiende por nio a todo ser humano menor de dieciocho aos de edad. Con relacin a la corrupcin o violencia sobre menores y personas con discapacidad, se increment la pena y se ampli el universo de sujetos activos. Asimismo, se agrav la
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penalidad del abuso sexual y se han iniciado acciones piloto para brindar, en las unidades de atencin a la salud de la Secretara de Salud ( SSA), informacin y servicios a menores y personas con discapacidad vctimas de violencia intrafamiliar. Tambin a travs de la SSA se elabor la Norma Oficial Mexicana NOM-190-SSA11999, que se refiere a la Prestacin de Servicios de Salud y que establece los Criterios para la Atencin Mdica de la Violencia Familiar. Este instrumento servir para que en toda forma de atencin que presten los mdicos del sector salud se tenga el cuidado de identificar rasgos, indicios o situaciones ostensibles de violencia, presumiblemente derivada de las relaciones familiares y se ponga esta situacin en conocimiento de la autoridad persecutora de los delitos. Asimismo, las legisladoras federales y locales de todos los partidos polticos acordaron, el 3 de diciembre de 1998, promover la revisin y la elaboracin de iniciativas de reformas tendientes a tipificar la violencia familiar y sexual en las entidades federativas. En noviembre de 1996 fue aprobada la Ley contra la Delincuencia Organizada, que establece las reglas para la investigacin, la persecucin, el procesamiento, la sancin y la ejecucin de las penas a miembros de la delincuencia organizada. Esa ley incluye al trfico de menores de edad y el secuestro, que son delitos que suelen cometerse contra las nias y las mujeres. La Comisin Nacional de los Derechos Humanos ( CNDH) auspici, en 1996, la elaboracin de un estudio sobre las adecuaciones que requieren las principales leyes federales y locales del pas para tutelar, de manera efectiva, los derechos de las mujeres, las nias y los nios. De este estudio surgieron propuestas concretas de modificaciones tendientes a que en nuestras leyes se proteja el derecho de la persona a una vida libre de violencia. La CONMUJER fue la instancia que foment la concertacin para que los gobiernos de las entidades federativas se comprometieran a estudiar y analizar estas propuestas, de manera conjunta con la sociedad civil, y elaborar las iniciativas de reformas correspondientes. En este mismo tenor, y tras un largo trabajo de consultas, anlisis y estudios de derecho comparado, el Grupo Plural Pro-Vctimas present una propuesta de modificaciones legales en materia penal y civil contra la violencia intra-familiar, que se constituy en punto de referencia para la iniciativa del decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones del Cdigo Civil para el Distrito Federal. Dichas modificaciones se elaboraron con el objetivo de brindar proteccin jurdica a las vctimas de violencia intra-familiar, que en su mayora son del sexo femenino. De las nuevas disposiciones en materia de violencia familiar aprobadas en el mbito civil y penal destacan las siguientes: Se establece que los integrantes de la familia estn obligados a evitar conductas que generen violencia familiar Se incluye a la violencia familiar como causal de divorcio, de la prdida de la patria potestad y de la incapacidad que tiene el agresor para heredar del agredido
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Se establece que los conflictos generados por la violencia familiar sean tratados con agilidad por los jueces de lo familiar y se tomen medidas precautorias suficientes para hacer cesar las agresiones Se considera la reparacin de los daos generados por la violencia familiar y se establece el pago de los tratamientos psicoteraputicos que sean necesarios para la vctima En defensa de la libertad sexual que debe prevalecer en las relaciones de pareja, se sanciona la violacin entre cnyuges o concubinos, estableciendo la necesidad de la querella de la parte ofendida Se destaca la posibilidad de que las instituciones especializadas en violencia familiar legalmente constituidas colaboren en calidad de peritos, corresponsabilizando a la sociedad civil organizada en el desaliento de la violencia familiar En cuanto al avance legislativo en las Entidades Federativas, vale la pena apuntar algunas cuestiones: De las 31 entidades federativas que hay en Mxico, 24 cuentan con una ley de atencin y prevencin de la violencia familiar: Aguascalientes, Baja California, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Distrito Federal, Durango, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Mxico, Michoacn, Morelos, Oaxaca, Puebla, Quertaro, Quintana Roo, San Luis Potos, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Yucatn y Zacatecas. Las leyes son muy heterogneas, hay leyes que incluyen procedimientos conciliatorios: Baja California, Colima, DF (que adems incluye la amigable composicin), Guanajuato, Morelos (que establece adems un procedimiento de arbitraje), Oaxaca, Puebla (que tambin contempla el arbitraje), Quertaro (que establece un procedimiento contencioso) Quintana Roo, Tabasco, Tamaulipas (que incorpora la amigable composicin), Tlaxcala, Yucatn y Zacatecas (que adems contempla la mediacin). Hay otras que incluyen medidas cautelares como Campeche (establece en la ley que se pueden tomar medidas sean o no cautelares), Coahuila, Colima (que incorpora en la ley el concepto de orden de proteccin), Durango, Guerrero, Estado de Mxico, Morelos, Puebla, Quertaro y Tlaxcala (que por cierto no las menciona de forma taxativa). Esta diversidad de ordenamientos se traduce en diversos procedimientos y mecanismos, pues mientras en algunos estados se puede proceder con la conciliacin, el arbitraje y el procedimiento administrativo, en otros como en San Luis Potos el procedimiento se reduce a la denuncia. Por ltimo, cabe subrayar la importancia de las acciones de la sociedad civil organizada que, conjuntamente con instituciones pblicas y privadas, han llevado a cabo la tarea de elaborar teoras, estadsticas e investigaciones. Asimismo han fortalecido y sustentando diversas tesis que han sido aprovechadas en el mbito legislativo para generar nuevas y mejores leyes que protegen y salvaguardan, de manera eficaz, los derechos de las
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mujeres. Entre muchas otras de estas organizaciones destacan el Instituto Mexicano de Investigacin de Familia y Poblacin ( IMIFAP), IPAS Mxico, A. C., Formacin Integral para la Mujer, A. C. ( FIPAM), el Bufete Jurdico Gratuito Social, A. C., el Programa Nacional de la Tercera Edad, A. C. ( PRONATE), y el Instituto de Cultura para la Prevencin de la Violencia en la Familia (PREVIO).
3. Participacin de las mujeres en los puestos de eleccin popular

En 1996 la Cmara de Diputados aprob el artculo Vigsimo Segundo Transitorio del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales para promover que los partidos polticos incluyan en sus estatutos que las candidaturas a cargos de eleccin popular no excedan el 70 por ciento para un mismo sexo. La aprobacin en la LVIII Legislatura de la reforma electoral en materia de cuotas de gnero es un hito en la historia por los derechos polticos de las mujeres. Por primera vez en Mxico, los partidos polticos incluyeron en sus listas de candidaturas a puestos de eleccin popular un porcentaje no mayor a 70 ni menor a 30 por ciento de personas de un mismo gnero de manera obligatoria, tanto de suplentes como de propietarios por ambos principios de representacin. En septiembre de 1997, la Cmara de Diputados y la Cmara de Senadores constituyeron Comisiones de Equidad y Gnero, iniciativa que ha sido adoptada en otras entidades, como es el caso de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. A partir del ao 2001, el INMUJERES ha establecido mecanismos para garantizar la participacin de las mujeres en la toma de decisiones. El trabajo interinstitucional del INMUJERES no se ha reducido slo al federalismo, ha impactado tambin a los gobiernos estatales y municipales.
Los pases deberan adoptar medidas para habilitar a la mujer, creando mecanismos para la participacin igual y la representacin equitativa en todos los niveles del proceso poltico y de la vida pblica
4. Estrategias para transversalizar la perspectiva de gnero

Las estrategias para incorporar la perspectiva de gnero como una lnea transversal se han visto reflejadas en diversas acciones que pueden agruparse en la generacin de informacin e indicadores con enfoque de gnero, en la puesta en marcha de mecanismos de colaboracin y coordinacin institucional, y en la capacitacin y formacin de recursos institucionales. Generacin de informacin estadstica e indicadores de gnero El INMUJERES ha desarrollado dos fuentes de informacin con enfoque de gnero: uno de ellos es el Sistema de Indicadores para el Seguimiento de la Mujer en Mxico (SISESIM), elaborado en coordinacin con el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e InformLos pases deberan elaborar un enfoque integrado de las necesidades especiales de las nias y las jvenes en materia de nutricin, salud, educacin y necesidades sociales
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tica (INEGI), y el otro es el Sistema Estatal de Indicadores de Gnero (SEIG) que se trabaj con las instancias estatales de la mujer. El SISESIM es un sistema de indicadores que da cuenta de la situacin de las mujeres en diversas temticas que dan respuesta a las necesidades de informacin para poder dar cumplimiento a la Plataforma de Accin de Beijing. stos son: educacin, trabajo, salud, hogares y familias, participacin en la toma de decisiones, situacin demogrfica, poblacin indgena, migracin, poblacin con capacidades diferentes. El SEIG es un sistema de indicadores de gnero en el nivel estatal, desagregando la informacin en el nivel de municipio y/o regin. Incluye los temas de educacin, salud, trabajo, participacin poltica y familias. Otra fuente de informacin son las publicaciones de INMUJERES, que cuenta con una serie de documentos metodolgicos que incluyen estadsticas con enfoque de gnero sobre temas como educacin, mercados laborales, familia y participacin poltica. Un sistema ms que se est trabajando es el Sistema Interactivo de Seguimiento de la Convencin sobre la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin contra la Mujer (SICEDAW), que es un centro electrnico de informacin sobre la ejecucin de los acuerdos de la CEDAW en los pases de Amrica Latina y el Caribe. Es importante subrayar que en cada una de las instituciones del Gobierno Federal existen indicadores propios para dar seguimiento y medir los avances de las polticas y programas aplicados. Una de las instituciones que ms ha trabajado en la incorporacin de la perspectiva de gnero en la generacin de indicadores e informacin estadstica es la SEDESOL , en donde se han establecido indicadores que permiten valorar los avances en el acceso a los beneficios de las acciones en materia de equidad de gnero. Por su parte, el Instituto Nacional de Desarrollo Social (INDESOL) cuenta con indicadores de mujeres y hombres que perciben un ingreso a travs de proyectos apoyados por el programa de coinversin social y el ndice de proyectos apoyados con perspectiva de gnero. El Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) toma como indicadores los seguros, servicios y prestaciones plasmadas en su legislacin, para medir las posibles inequidades en el otorgamiento de los mismos. El Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) se une a esta tarea a travs de la publicacin Indicadores de Salud con Enfoque de Gnero 2002, con informacin sociodemogrfica, de salud y econmica, para cada una de las delegaciones del IMSS y para el nivel nacional. Finalmente, cabe sealar que la produccin de informacin desagregada por sexo y la generacin de indicadores con enfoque de gnero es una tarea asumida por las direcciones de equidad de gnero de la STPS, el Programa Mujer y Salud de la Secretara de Salud, la Secretara de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, as como por las dependencias estatales de la mujer.
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El Consejo Nacional de Poblacin tiene, a su vez, la responsabilidad de generar informacin sociodemogrfica e instrumentos de planeacin, como las proyecciones demogrficas y diversos ndices socioeconmicos, sumamente ricos para la comprensin y evolucin de la situacin de las mujeres en nuestro pas. Colaboracin y coordinacin institucional La efectiva incorporacin de la perspectiva de gnero en las polticas pblicas requiere una masa crtica de funcionarios y profesionales concientes de la importancia de incluir los criterios de equidad en sus procedimientos y mecanismo de trabajo. Para lograr este objetivo, el INMUJERES y las dependencia estatales de la mujer realizan un conjunto de acciones encaminadas a fortalecer los mecanismos de coordinacin a fin de generar objetivos y mtodos de trabajo comn que permitan sumar y alinear voluntades. Actualmente, funcionan los siguientes mecanismos de coordinacin interinstitucional impulsados por INMUJERES: Mesa Institucional para Coordinar las Acciones de Prevencin y Atencin de la Violencia Intra-familiar hacia las Mujeres Mesa de Dilogo para el Seguimiento Tcnico Jurdico a las Investigaciones en los Casos de las Mujeres Asesinadas en Ciudad Jurez, Chihuahua Mesa Institucional del Gobierno Federal Red Nacional de Centros de Documentacin Especializados en Mujeres y Gnero Red Nacional de Presidentas y Ex Presidentas Municipales Red de Instancias para la Mujer en las Entidades Federativas Un resultado importante de la Mesa Institucional para Coordinar las Acciones de Prevencin y Atencin de la Violencia Intra-familiar ha sido la aprobacin de un cdigo de conducta a favor de la equidad entre hombres y mujeres, con el objetivo de establecer el compromiso de las dependencias federales con un conjunto de lineamientos ticos en materia de equidad de gnero para combatir la discriminacin y la existencia de normas sexistas en los procedimientos y mecanismos institucionales. Cabe sealar que este cdigo, si bien es una iniciativa muy importante, an no tiene el estatus legal para modificar normas sexistas an inscritas en la legislacin y observadas en las prcticas institucionales. Con las dependencias estatales de la mujer se han firmado convenios de colaboracin y se realizan peridicamente reuniones para establecer prioridades de accin y una agenda de coordinacin entre INMUJERES y la respectiva dependencia. As pues, en 2003 se cuenta con 26 Institutos Estatales de la Mujer, una Secretara de la Mujer, dos Consejos, una Coordinacin y un Programa de la Mujer.
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De 2001 a 2003 el INMUJERES ha trabajado en coordinacin con 52 enlaces de gnero de las instancias del gobierno federal, 32 enlaces de gnero en las entidades de la Repblica y 400 enlaces de gnero en las instancias municipales de la mujer, quienes participan activamente en la definicin, diseo, implementacin y evaluacin de las polticas con perspectiva de gnero. Capacitacin y formacin en aspectos relativos al gnero y las polticas pblicas Desde su creacin, las estrategias del PRONAM se orientaron no slo a lograr un cambio en las actitudes, creencias, prcticas y conductas de hombres y mujeres, que hicieran posible el fortalecimiento de una cultura de equidad. En este sentido, las acciones de capacitacin y formacin en aspectos relativos al gnero se ha concebido como una estrategia central para incorporar la perspectiva de gnero en los programas y las polticas pblicas. La capacitacin y formacin de recursos humanos en materia de equidad de gnero ha sido un esfuerzo colectivo al que se ha sumado un gran nmero de instituciones gubernamentales, OSC e instituciones acadmicas, tales como la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico ( SHCP), la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales ( SEMARNAT), SAGARPA, ISSSTE , IMSS, SEDESOL , la Procuradura General de Justicia del Distrito Federal (PGJDF), la Secretara de la Reforma Agraria (SRA), la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (CNDPI), la SSA, el Instituto Mexicano de la Juventud (IMJ), algunos gobiernos estatales, el Gobierno del Distrito Federal ( GDF), El Colegio de Mxico ( COLMEX), la Universidad Nacional Autnoma de Mxico ( UNAM) a travs del Programa Universitario de Estudios de Gnero (PUEG), la Universidad Autnoma Metropolitana (UAM), la Fundacin Mexicana para la Planeacin Familiar (Mexfam), entre muchos otros organismos. Las acciones educativas y formativas han estado encaminadas, de manera general, a los siguientes aspectos: Informacin y sensibilizacin sobre el concepto y la perspectiva de gnero Produccin de informacin y generacin de estadsticas con enfoque de gnero Lineamientos metodolgicos para la aplicacin del enfoque de gnero en las polticas pblicas Aspectos legales en materia de equidad de gnero Gnero y polticas pblicas Cabe subrayar la importancia de la creacin y puesta en marcha de propuestas acadmicas serias, que han jugado un papel central en la incorporacin de la perspectiva de gnero en diversos mbitos en Mxico, como el Programa Interdisciplinario de Estudios de la Mujer (PIEM) de El Colegio de Mxico, que se fund en 1983 y desde entonces ha realizado una labor pionera en la docencia en el campo de los estudios sobre las mujeres y las relaciones de gnero. Su Curso de Especializacin, iniciado en 1991, fue el primer post-grado de este tipo ofrecido en Mxico. Sobre la base de esta experiencia, el PIEM
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estableci un programa de Maestra en Estudios de Gnero, con especial nfasis en el anlisis de las bases tericas que fundamentan la inclusin de la perspectiva de gnero en las ciencias sociales y en el diseo de las polticas pblicas. De igual manera, se debe mencionar el Programa Universitario de Estudios de Gnero de la UNAM (PUEG), creado en 1992. Asimismo, desde 1998 en la Universidad Autnoma Metropolitana se estableci la Maestra en Estudios de la Mujer inscrita en el padrn de excelencia del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa ( CONACYT).
5. Cambios legislativos y acciones para salvaguardar los derechos de la mujer

La igualdad ante la Ley de varones y mujeres est plasmada en el Artculo Cuarto de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Una de las ms importantes modificaciones que se llev a cabo en aos recientes fue la reforma a este artculo, para precisar la responsabilidad del estado en los derechos que tienen los nios y las nias a la satisfaccin de sus necesidades de alimentacin, salud, educacin y sano esparcimiento. Dicha modificacin fue aprobada el 25 de abril de 2000. El tema de la violencia domstica es en el que se observan los cambios ms significativos, fruto de un trabajo conjunto de legisladores y organizaciones de mujeres. Lo anterior surgi del reconocimiento de la persistencia de inequidades de gnero que propician situaciones de maltrato y violencia hacia los miembros ms dbiles (en funcin del sexo, la edad o la condicin fsica). Es as que el 24 de abril de 1999 se aprobaron reformas y adiciones al Artculo 20 de la Constitucin, en donde se establecieron derechos de las vctimas de violencia. De igual manera, el 27 de noviembre de 1997 se aprobaron reformas a los cdigos Civil y Penal del Distrito Federal, en materia de fuero comn y para toda la Repblica en materia de Fuero Federal, as como al Cdigo de Procedimientos Penales para el Distrito Federal, con la finalidad de prevenir y sancionar la violencia intra-familiar. En diciembre de 2002 se aprobaron reformas y adiciones al Cdigo Penal Federal, al Cdigo Federal de Procedimientos Penales y a la Ley Federal Contra la Delincuencia Organizada, para proteger la integridad, la salud sexual, la dignidad y el desarrollo integral de nios y nias. En 1999 se aprobaron dentro de la Norma Oficial Mexicana para la Prestacin de Servicios de Salud, los Criterios para la Atencin de la Violencia Familiar, como un instrumento del quehacer de los mdicos y el personal de salud en la atencin a la violencia intra-familiar. La misma es de observancia obligatoria para todos los prestadores de servicios de los sectores pblico, social y privado que componen el Sistema de Nacional de Salud. La importancia de esta norma reside en que especifica los trminos del registro de informacin sobre las vctimas en el sistema de salud, de tal suerte que las personas afectadas tengan la posibilidad de contar con antecedentes legales para ingresar al Sistema Judicial en busca de una sancin hacia el agresor. Esta iniciativa, por lo tanto,
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se convierte en el puente que liga el sistema que detecta y atiende a las vctimas con el sistema que procura y administra la justicia. En diciembre de 2000 entr en vigor el Protocolo Facultativo a la Convencin contra la Eliminacin de todas las formas de Discriminacin contra la Mujer ( CEDAW). Este protocolo brinda las bases para la proteccin a los derechos humanos y la eliminacin de la discriminacin hacia las mujeres en el goce de los derechos civiles, polticos, sociales, econmicos y culturales consagrados en la Convencin. En el ao 2002 el Instituto Nacional de las Mujeres realiz el estudio legislativo: Legislar con perspectiva de gnero: Evaluacin legislativa en materia de derechos humanos de mujeres, nias y nios, documento que analiza la legislacin federal y local (de cada una de las entidades federativas) a la luz de la perspectiva de gnero y de los tratados internacionales en materia de derechos humanos de las mujeres.
III. Los programas, estrategias y acciones en materia de equidad de gnero y empoderamiento de la mujer
En el marco de las polticas pblicas y los aspectos normativos anteriormente descritos, se han puesto en marcha programas, estrategias y acciones encaminados a cumplir los objetivos plasmados en el Plan Nacional de Desarrollo y en el Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y No Discriminacin contra las Mujeres (PROEQUIDAD).
1. Acciones orientadas a la erradicacin de la pobreza

Los pases deberan adoptar medidas para habilitar a la mujer atribuyendo la mayor importancia a la eliminacin de la pobreza
Las estrategias de superacin de la pobreza es uno de los ejes sustantivos de la poltica social del pas. En este esfuerzo, confluyen los avances de la poltica educativa, de salud, laboral, alimentacin, seguridad, vivienda y medio ambiente. En este contexto, la SEDESOL lleva a cabo diversos programas que benefician a las mujeres, entre los que destacan: Programa para Mujeres Jefas de Familia, que busca apoyar, promover las capacidades y facilitar el desempeo laboral o incorporacin en actividades productivas de las mujeres o grupos de mujeres en pobreza extrema que habitan en zonas urbanas marginadas, que tengan la responsabilidad de la manutencin familiar de dependientes econmicos menores de 16 aos. Otro requisito es que sean el principal sustento familiar y sus ingresos no sean superiores a 3.5 salarios mnimos mensuales de la zona econmica de residencia. Este programa (que opera en las zonas urbanas marginadas de toda la Repblica) se coordina con el Programa para la Superacin de la Pobreza Urbana
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Programa de Opciones Productivas, que opera actualmente con siete modalidades de atencin, entre las que destaca la de Crditos Productivos para Mujeres. Apoya las iniciativas de las mujeres ubicadas en zonas rurales marginadas, con la puesta en marcha de proyectos productivos recuperables y tcnicamente sostenibles Para contribuir al esfuerzo nacional en el combate a la pobreza, el INMUJERES ha impulsado una serie de proyectos especficos que se describen a continuacin: Proyecto Generosidad. Su objetivo es facilitar el mutuo aprendizaje y conduccin de iniciativas basadas en la comunidad para promover la equidad de gnero y mejorar el acceso a los programas generadores de ingresos apoyados por el gobierno Desarrollo de capacidades productivas a esposas e hijas de pescadores migrantes en la costa riberea de Nayarit Programa Con Ojos de Mujer, que se llev a cabo durante el ao 2002 con el objetivo de impulsar un proceso que favorezca la igualdad de oportunidades econmicas entre los gneros
2. Acciones para promover la equidad educativa

La educacin se ha reconocido como un requisito indispensable para mejorar la condicin de la mujer, incrementando su autonoma, a travs de ampliar sus conocimientos y su capacidad para tomar decisiones. 2.1. Acciones para erradicar el analfabetismo y abatir el rezago educativo Uno de los ejes rectores de las acciones y proyectos del Gobierno de Mxico a travs de la Secretara de Educacin Pblica ( SEP) es lograr condiciones ms equitativas para que las mujeres accedan y permanezcan en el Sistema Educativo Nacional. Para alcanzar el objetivo anterior, una de las estrategias centrales es abatir el rezago educativo y, con esa finalidad, se crearon los programas compensatorios, mismos que son puestos en prctica y operados por el Consejo Nacional de Fomento Educativo ( CONAFE). Los principales programas orientados a abatir el rezago educativo son: El Programa Integral para Abatir el Rezago Educativo (PIARE), creado en 1995. El punto clave de este programa en materia de equidad de gnero es convertir a la mujer no en un vehculo sino en la protagonista que contribuya a elevar las condiciones de vida de sus hijos y a lograr su desarrollo. Uno de los resultados principales de este programa es haber capacitado a 860 mil padres y madres de familia, mayoritariamente a mujeres, para que coadyuven en el proceso formativo de sus hijos con mejores conocimientos sobre nutricin, higiene y puericultura, entre otros aspectos.
Se exhorta a todos los pases a que, adems de alcanzar la meta de la enseanza primaria universal antes del ao 2015, velen por el acceso amplio y temprano de la nia y la mujer a la enseanza secundaria y superior Los pases deberan adoptar medidas para habilitar a la mujer, atribuyendo la mayor importancia a la eliminacin del analfabetismo
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El Programa para Abatir el Rezago en Educacin Inicial y Bsica (PAREIB), puesto en marcha en mayo de 1998, fue creado para atender a todos los niveles de educacin bsica, al incorporar preescolar y secundaria rural, con especial nfasis en atender a las nias de comunidades rurales. A partir del ciclo escolar 2002-2003, el Programa para Abatir el Rezago en Educacin Bsica (PAREB) y el PIARE se integraron al PAREIB. El paquete didctico Camino a la Secundaria est dirigido a nias de quinto y sexto grado de primaria de las localidades rurales y reas urbano marginadas con menor ingreso a la secundaria. Este paquete forma parte del Proyecto Impulso al Trnsito a Primero de Secunadaria con nfasis en la Absorcin de las Mujeres. El Programa de Educacin Comunitaria atiende en el ciclo escolar 2002-2003 a alrededor de 31 mil comunidades marginadas y dispersas con menos de 500 habitantes, que de otra manera no tendran acceso a ningn servicio educativo y en las que se encuentra el mayor rezago educativo femenino. El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades constituye una de las principales acciones del Gobierno de la Repblica, dirigida a atender a la familias que viven en condiciones de pobreza extrema. Oportunidades es un programa interinstitucional en el que participan la Secretara de Desarrollo Social, la Secretara de Salud, el Instituto Mexicano del Seguro Social y la Secretara de Educacin Pblica, coordinndose en el mbito estatal con las Secretaras de Educacin y Salud de los gobiernos estatales. El Programa Oportunidades impulsa la permanencia de las nias en la escuela. Asimismo, busca contribuir a mejorar las expectativas de desarrollo de stas, reduciendo su elevada desercin escolar y elevando su permanencia, desempeo y nivel escolar. Tambin promueve la continuidad de las mujeres en la instruccin primaria, a travs de acciones de motivacin El componente educativo del Programa IMSS-Oportunidades, desarrollado por el Instituto Mexicano del Seguro Social, motiva la continuidad de la instruccin primaria a las mujeres a travs de becas cuyo monto depende del grado escolar que cursan. El Instituto Nacional para la Educacin de los Adultos ( INEA), es un organismo pblico que ofrece a la poblacin de 15 aos o ms, la oportunidad de alfabetizarse o completar sus estudios de primaria o secundaria. El INEA desarrolla los siguientes proyectos en beneficio a la poblacin femenina: En 1997 el INEA inici el desarrollo del mdulo Ser padres, una experiencia compartida, dirigido principalmente a madres de familia de nios y nias en edad escolar, y vinculado a contenidos fundamentales de la educacin bsica. Con el propsito de brindar a las personas que cumplen el Servicio Militar Nacional la oportunidad de cursar la educacin bsica cuando carecen de ella, opera desde 1997 el Programa SEDENA-SEP-INEA, en el cual participan conscriptos con la secundaria terminada quienes, previa capacitacin, imparten los servicios de la enseanza a los compaeros que la requieren y a la poblacin en general que la demanda. En el ao 2000 se benefici
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a 87 778 personas entre conscriptos y poblacin abierta, los cuales fueron atendidos en 1 152 Centros de Adiestramiento distribuidos en toda la Repblica. Durante 2001 el programa atendi un total de 123 127 educandos, de los cuales se alfabetiz a 4 712, en el nivel de primaria concluyeron 9 801 y en secundaria lo hicieron 24 867 jvenes. Para mayo de 2002, la atencin fue de 68 556, de stos, 503 fueron alfabetizados, 1 018 concluyeron su educacin primaria y 1 419 la secundaria. La Secretara de Marina, con la participacin del INEA, fomenta el apoyo a la educacin entre el personal adscrito a esta dependencia para que contine sus estudios. A travs de los Albergues Escolares Indgenas, el antes Instituto Nacional Indigenista (INI), ahora Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas ( CDI), ha favorecido la permanencia de los nios y nias en la educacin primaria, pues facilit el acceso, continuacin y conclusin de la educacin primaria. En estos espacios la poblacin femenina alcanza 43 por ciento. De manera general, las acciones que incorporan los distintos programas son las siguientes: Distribucin de libros de texto gratuitos Apoyo econmico para favorecer que las nias permanezcan en la escuela a travs de programas de becas Capacitacin de padres y madres de familia Mejoramiento y provisin de infraestructura bsica en comunidades indgenas Diseo de metodologas pedaggicas con un enfoque de gnero Desarrollo de materiales didcticos con enfoque de gnero
2.2 Acciones para incorporar la perspectiva de gnero en el currculo escolar

La Secretara de Educacin Pblica se ha preocupado por incluir contenidos de gnero en los nuevos libros de texto as como en los planes y programas de estudio de la educacin bsica, as como aspectos de educacin sexual, para promover la igualdad entre hombres y mujeres en la vida cotidiana. Lo anterior requiere de revisin y actualizacin constantes. El currculo de Educacin Bsica y Educacin Media incluye el estudio de los derechos humanos desde 1999. Se tratan temas como la construccin social de la sexualidad, papeles de gnero, valores, libertad, equidad, respeto, familia y la violencia; as como tambin la maternidad y la paternidad precoces y sus efectos personales y sociales. Destaca la modificacin del libro de Ciencias Naturales para quinto grado, en el que adems de continuar con el estudio de los fenmenos naturales iniciado en los aos
Los pases deberan reconocer que es preciso cambiar los planes y programas de estudio, as como las actitudes y las prcticas de los maestros, a fin de que reflejen la determinacin de eliminar todas las formas de discriminacin basadas en el sexo
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anteriores, se profundiz en el anlisis de los temas relacionados con los ecosistemas y la poblacin, se introdujeron conocimientos sobre sexualidad humana, equidad de gnero y prevencin de adicciones. Un proyecto innovador y exitoso en la promocin de la perspectiva de gnero en el proceso educativo, realizado de manera conjunta por el Programa Educacin y Gnero del Grupo de Educacin Popular con Mujeres, A. C. (GEM) y la Secretara de Educacin Pblica de 1997 a 2001, fue el proyecto Otra forma de ser maestras, madres y padres... Una alternativa para la equidad de gnero. ste tiene como finalidad consolidar y aplicar una alternativa educativa en la que participen maestras y maestros, as como personal directivo en los centros escolares, junto con madres y padres de familia, con el objetivo de contribuir a fomentar formas de educacin, atencin y cuidado de la infancia con equidad de gnero, tanto en el mbito escolar como en el familiar. Los resultados de este proyecto han sido muy importantes para definir estrategias y criterios curriculares y alternativas pedaggicas que permitan mejorar los proceso de enseanza-aprendizaje. Por otra parte, el Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES) public en marzo de 2003 el libro El Enfoque de Gnero; Una Perspectiva Necesaria en la Reforma Curricular de Educacin Inicial y Preescolar, dirigido a la incorporacin de la perspectiva de gnero en la currcula explcita del nivel. Asimismo, se han realizado talleres breves en todo el pas, sobre la incorporacin del enfoque de gnero.
3. Acciones para mejorar la situacin de la mujer en la esfera econmica

Los pases deberan adoptar medidas para habilitar a la mujer, promoviendo el desarrollo de sus aptitudes para el empleo, as como para aumentar su capacidad, a fin de obtener ingresos fuera de las ocupaciones tradicionales
Las iniciativas del Gobierno de Mxico orientadas a mejorar la situacin de la mujer en la esfera econmica incluyen acciones de capacitacin para el trabajo, servicios de seguridad social, estrategias de fomento productivo, estrategias de apoyo a organismos comunitarios y populares de apoyo a la mujer, servicios de seguridad social, y acciones en defensa de los derechos laborales de las mujeres. 3.1 Capacitacin para el trabajo y gestin econmica La Secretara del Trabajo y Previsin Social ( STPS) puso en marcha el Programa de Becas de Capacitacin para Trabajadores (PROBECAT). Este Programa fomenta la capacitacin para el autoempleo femenino como opcin de generacin de ingresos en las unidades domsticas, urbanas o rurales. La mayor parte de las becas han sido asignadas a trabajadoras desempleadas. La STPS est a cargo del Comit de Servicios Comunales y Sociales del Consejo de Normalizacin y Certificacin de la Competencia Laboral ( CONOCER), que tiene por objetivo atender las necesidades de capacitacin de 11.5 millones de personas, de las cuales el 45 por ciento son mujeres. Se dirige a lograr la normalizacin y certificacin de personas que no han tenido posibilidad de acceder a la educacin, pero que desempean actividades productivas de utilidad social.
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El Instituto Mexicano del Seguro Social, a travs del Programa IMSS-Oportunidades, certific a 95 por ciento de su personal femenino en el rea de Enfermera. Durante 2000 y 2001, se certificaron 8 200 Auxiliares de rea Mdica como Auxiliares Tcnicos de Enfermera, lo que les permiti, como personal de salud, competir en igualdad de condiciones dentro del Sistema Nacional de Salud y desarrollarse como lderes en sus comunidades y en los programas de salud. Por su parte, la Secretara de la Reforma Agraria ( SRA), con la finalidad de favorecer el desarrollo del potencial y las habilidades de las mujeres en el mbito rural, ha incluido recursos especficos para la asistencia tcnica, capacitacin y fomento organizativo de los beneficiarios en el sector rural. Estos programas son: Fondo para el Apoyo a Proyectos Productivos Agrarios (FAPPA), Programa de la Mujer en el Sector Agrario (PROMUSAG) y programas de Financiamiento para el Desarrollo Agrario, dirigido a mujeres indgenas campesinas y jvenes campesinos. Con el objetivo de lograr el desarrollo del potencial y las habilidades de las mujeres en los ejidos y comunidades, la SRA a travs de la Procuradura Agraria (PA), ejecut el Programa de Capacitacin a Sujetos Agrarios, mismo que fortaleci el conocimiento de las mujeres acerca de sus derechos respecto de la tenencia de la tierra, y coadyuv al desarrollo de sus habilidades productivas. Con la finalidad de incidir en la generacin de empleos permanentes para mujeres jefas de familia, el Instituto Nacional de las Mujeres ( INMUJERES) en los aos 2002, y 2003 dise una propuesta metodolgica orientada al desarrollo de las capacidades de gestin de las mujeres, cuya aplicacin, monitoreo y evaluacin, mediante el desarrollo de 16 talleres de capacitacin dirigidos a 458 microempresarias urbanas y rurales de distintas regiones del pas; esta accin permiti la elaboracin del Manual de gestin con enfoque de gnero para mujeres microempresarias, herramienta que permitir consolidar la estrategia de capacitacin que el INMUJERES ha venido impulsando con otras dependencias del sector pblico, para que las mujeres logren preservar de manera eficiente su fuente de empleo y el quienes participan en sus unidades productivas. En el ao 2003, como resultado del Primer Encuentro Nacional de las Mujeres Empresarias, el INMUJERES cre la Red Nacional de Mujeres Empresarias cuyos objetivos son: contribuir al desarrollo y fortalecimiento del sector empresarial femenino mediante el acceso al capital y al crdito; promover un servicio integral de atencin a travs de la asistencia tcnica, financiera y de capacitacin e impulsar el desarrollo de polticas y prcticas que contribuyan al crecimiento y expansin de las empresas lidereadas por mujeres, fomentando el respeto a los derechos humanos y a la equidad de gnero entre sus trabajadoras y trabajadores. 3.2 Servicios de seguridad social El Gobierno de Mxico tambin ha dado cauce a varias iniciativas tendientes a garantizar la seguridad social para la mujer trabajadora y a promover una cultura de igualdad en todos los espacios laborales.
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Tanto en el IMSS como en el ISSSTE , la seguridad social contempla derechos exclusivos de la mujer. Las trabajadoras afiliadas a los servicios de seguridad social cuentan con los siguientes derechos y prestaciones: medicina preventiva, seguro de enfermedades, servicios de rehabilitacin fsica y mental, seguro de riesgos de trabajo, seguro de jubilacin, seguro de retiro por edad avanzada y tiempos de servicio, seguro de invalidez, seguro por muerte, seguro por cesanta en edad avanzada, indemnizacin global, servicios integrales de retiro a jubilados y pensionados, servicios de estancias para el desarrollo y bienestar infantil, arrendamiento o venta de habitaciones econmicas pertenecientes al Instituto, prstamos hipotecarios y financieros en general para vivienda, en sus modalidades de adquisicin en propiedad de terrenos y/o casa habitacin, construccin, reparacin, ampliacin o mejoras de las mismas, prstamos a corto y mediano plazos, servicios tursticos, promociones culturales, de prestacin tcnica, fomento deportivo y recreacin, servicios funerarios, y el sistema de ahorro para el retiro. La reforma de la Ley del Seguro Social, que entr en vigor en enero de 1997, est orientada, entre otros propsitos, a perfeccionar el sistema de seguridad social para beneficio de las mujeres. Los cinco esquemas de aseguramiento de la nueva Ley del Seguro Social contemplan el apoyo a las mujeres trabajadoras de las siguientes formas: En el ramo de guarderas, se protege a la mujer trabajadora y al padre viudo o divorciado que conserve la custodia de los hijos, apoyndolos en su cuidado durante la primera infancia El ramo de prestaciones sociales contribuye a la elevacin general de los niveles de vida y de los ingresos de la poblacin asegurada, a travs de programas de cursos de adiestramiento tcnico y de capacitacin para el trabajo, mejoramiento de la alimentacin, de la vivienda, y de actividades culturales y deportivas En el rubro de seguro de enfermedades y maternidad, se protege la salud de las aseguradas, las pensionadas y sus familias, otorgndoles prestaciones en especie (servicios mdicos) y en efectivo En el rubro de seguro de riesgos de trabajo, se protege a la mujer trabajadora de los riesgos que conlleva la actividad laboral, brindndole tambin prestaciones en especie y en efectivo En el rubro de seguro de invalidez y vida se protege de los riesgos laborales a los que est expuesta una persona durante su vida de trabajo activa; en tanto que el seguro de retiro y cesanta en edad avanzada y vejez, prev el futuro de la trabajadora para que al llegar a su vejez pueda vivir de manera digna y decorosa, y considera las previsiones necesarias para dar proteccin a la trabajadora en caso de que quede cesante a partir de los 60 aos
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3.3 Estrategias de fomento productivo y apoyo a organismos comunitarios y populares de apoyo a la mujer La Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin desarrolla el Programa Mujeres en el Desarrollo Rural (MDR). Este programa tiene los siguientes objetivos y acciones en torno a las mujeres de zonas rurales: Resaltar la importancia estratgica de la aportacin e integracin de las mujeres campesinas al desarrollo rural Promover el acceso de las mujeres a los apoyos de extensin, capacitacin, equipamiento rural y empleo temporal Identificar la participacin y aportacin de las mujeres en los procesos productivos Proporcionar asistencia tcnica y seguimiento a los proyectos productivos de las mujeres Establecer mecanismos de coordinacin inter e intrainstitucional y con OSC para una atencin integral a la problemtica de las mujeres Crear una Red Nacional con Responsables Estatales del Programa MDR, quienes han sido capacitados en cuestiones de gnero y objetivos del programa, con el fin de sensibilizar a los extensionistas del Sistema Nacional de Extensionismo Rural (SINDER) El Programa de la Mujer Campesina de la Secretara de la Reforma Agraria (SRA), que es operado a travs del Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal (FIFONAFE), basa su estrategia en la participacin directa de las mujeres para elegir el modelo de desarrollo que las beneficiar. Cabe sealar que los financiamientos del programa se orientan prioritariamente a zonas marginadas o indgenas a fin de coadyuvar al combate de la pobreza extrema. El Programa de la Mujer en el Sector Agrario de la Secretara de la Reforma Agraria (SRA), tiene por objeto otorgar apoyos econmicos para el desarrollo de proyectos productivos a mujeres con derechos agrarios y fomentan el empoderamiento real de las mujeres campesinas. Entre las actividades que la Procuradura Agraria, rgano de la SRA, realiza en favor de la mujer rural, destacan las siguientes: Promocin de la organizacin de las mujeres campesinas para la defensa de sus derechos humanos, agrarios, laborales, polticos y de seguridad social Asesora y capacitacin a las mujeres campesinas sobre las diversas alternativas para constituirse en figuras asociativas contempladas en la legislacin agraria
Los gobiernos deberan asegurar que la mujer pueda adquirir, poseer y vender bienes y tierras en las mismas condiciones que el hombre, obtener crditos y negociar contratos en nombre propio Deberan hacerse todos los esfuerzos posibles por alentar la ampliacin y el fortalecimiento de los grupos de activistas, comunitarios y populares de apoyo a la mujer
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Asesora y asistencia a las mujeres campesinas para gestora Talleres de sensibilizacin e intercambio de experiencias Las acciones realizadas por la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas ( CDI) fomentan la participacin de la mujer indgena en el desarrollo socioeconmico de sus comunidades, ejecutando proyectos especficos que propician el aumento de sus ingresos y el bienestar de sus familias, con respeto a su identidad tnica y de gnero. A travs del proyecto Asistencia para la Enseanza y el Desarrollo Rural de las Comunidades Indgenas, que se inserta en el Programa Mundial de Alimentos ( PMA), se otorgan recursos para desarrollar proyectos de carcter productivo, autofinanciables o rentables que apoyen el avance hacia la autosuficiencia alimentaria de las comunidades indgenas, que generen empleo e incrementen el ingreso de su poblacin. Por su parte, la Secretara de Economa est llevando a cabo tres programas orientados a promover el autoempleo de las mujeres y el fortalecimiento de sus unidades productivas. Estos programas son: Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario ( PRONAFIM) Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales ( FOMMUR) Fondo Nacional para la Empresa Social ( FONAES) El objetivo de PRONAFIM es impulsar y fomentar un sistema de instituciones de microfinanzas y microcrditos slidos y autosustentables, que apoyen las iniciativas productivas de los hombres, mujeres y grupos sociales con espritu emprendedor. A travs de este programa colocaron ms de 82 mil crditos entre julio de 2001 y mayo de 2002. El FOMMUR es un fondo de financiamiento y ahorro dirigido especficamente a mujeres rurales marginadas. Su objetivo es promover proyectos de inversin productiva, generadores de autoempleo e ingresos, como una forma de mejorar la posicin econmica de las mujeres rurales. Por su parte, el objetivo del FONAES es dar apoyo productivo a la poblacin de bajos ingresos y a las empresas sociales que tengan capacidad de permanecer en operacin sin apoyos recurrentes subsidiados. Evaluaciones recientes sobre el impacto de estos programas en la vida de las mujeres destacan, en primer trmino, que aproximadamente 85 por ciento de los beneficiarios de estos programas son mujeres y un buen porcentaje de ellas son indgenas. En segundo trmino, se ha detectado que este ingreso se utiliza principalmente en mejorar el bienestar familiar, a travs de la alimentacin y la construccin o mejora de las viviendas. Otro aspecto importante encontrado en estas evaluaciones es que los negocios establecidos no han implicado la ocupacin de nios en edad escolar.
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El Instituto Nacional de las Mujeres ha desarrollado diversas estrategias e impulsado proyectos orientados a promover el avance econmico de las mujeres y que favorezcan el desarrollo de una cultura de equidad en el mbito laboral. A partir de ao 2002 inici el proyecto Con Ojos de Mujer, con el objetivo de impulsar un proceso que favorezca la igualdad de oportunidades econmicas entre los gneros. Este proyecto tiene tres vertientes: 1) Proyectos Productivos: apoyo a empresas de ecoturismo y ecolgicas de organizaciones de mujeres indgenas. Asimismo, en coordinacin con la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (CDI), se cre el Programa Nacional de Atencin de Organizacin de Artesanas Indgenas 2) Apoyo a las microempresas: se promovi, difundi y dio seguimiento a un modelo piloto para la creacin de microempresas con perspectiva de gnero; se celebr la firma del Convenio de Colaboracin con la Procuradura Federal del Consumidor (Profeco) para desarrollar acciones de capacitacin a grupos y organizaciones de mujeres en torno de la utilizacin de tecnologas adecuadas a su proceso productivo 3) Seguimiento a los compromisos en materia de desarrollo sustentable, su estrategia incluy acciones orientadas al desarrollo de capacidades organizativas y de gestin de las mujeres; elaboracin de diagnsticos, promocin de metodologas y diseo y operacin de modelos piloto sobre gnero y desarrollo sustentable 3.4 Proteccin de los derechos laborales de las mujeres A partir de 1995 se han hecho diversas modificaciones a los cdigos, leyes y reglamentos referentes al fortalecimiento de los derechos econmicos y sociales de las mujeres y las nias, entre las que destacan las siguientes: El 8 de mayo de 1998 se expidi, por iniciativa del Presidente de la Repblica, el Reglamento de la Ley Agraria para Fomentar la Organizacin y Desarrollo de la Mujer Campesina. El 21 de abril de 1997 entr en vigor el Reglamento Federal de Seguridad e Higiene y Medio Ambiente del Trabajo, el cual norma las condiciones de seguridad e higiene en actividades especficas y establece las medidas para proteger a las mujeres trabajadoras gestantes o en perodo de lactancia. La CONMUJER integr las Propuestas de Reformas y Adiciones a la Ley Federal del Trabajo en Materia de Equidad y Gnero en el Trabajo, que incluy modificaciones en materia de capacitacin, responsabilidades familiares y hostigamiento sexual en el mbito laboral, entre otras. Posteriormente, desde febrero de 2003, el INMUJERES ha gestionado, a travs de distintos foros, la elaboracin de nuevas propuestas de modificacin a la Ley Federal del Trabajo para incorporar la perspectiva de gnero.
Se insta a gobiernos y empleadores a que eliminen la discriminacin por motivos de sexo en materia de contratacin, salarios, prestaciones, capacitacin y seguridad en el empleo con miras a eliminar las disparidades de ingresos entre uno y otro sexo
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Cabe sealar que en los ltimos cinco aos, la legislacin federal en materia laboral no ha tenido modificaciones para combatir prcticas discriminatorias de los empleadores hacia las mujeres, por lo que las Senadoras integrantes de la Comisin de Equidad y Gnero del H. Senado de la Repblica plantearon la necesidad de promover reformas a la legislacin laboral federal, con el fin de erradicar la discriminacin por motivo de sexo y propiciar que las mujeres tengan las mismas oportunidades que los varones en el acceso al empleo, la seguridad en el mismo y en la superacin profesional. Algunas de las acciones que se han puesto en marcha por parte de la STPS para garantizar el respeto y proteccin de los derechos laborales de las mujeres son las siguientes: Se llevaron a cabo visitas de inspeccin a empresas de jurisdiccin federal en todo el pas y se realiz la vigilancia especfica de las condiciones laborales de la mujer trabajadora y los menores de edad Se realiz un operativo dirigido a empresas maquiladoras, con el objeto de constatar las condiciones generales de trabajo y de seguridad e higiene en que prestan sus servicios los trabajadoras en dicha industria La Direccin General de Equidad de Gnero de la STPS realiz una campaa, denominada Por la Dignificacin de las Condiciones Laborales de la Mujer y Contra la Exigencia del Certificado de No Gravidez, cuyos ejes fundamentales giraron en torno al respeto y promocin de los derechos laborales de la mujer. En el desarrollo de la campaa se distribuyeron aproximadamente 27 mil carteles a dependencias, organismos e instituciones de la Administracin Pblica Federal y a las 32 Delegaciones Federales del Trabajo. Posteriormente la campaa se bas en el uso de la radio por ser el medio de mayor penetracin Se firm un Convenio de Concertacin entre el Consejo Nacional de la Industria Maquiladora de Exportacin y la Secretara del Trabajo y Previsin Social, el 8 de abril de 2002, para instrumentar acciones que mejoren las condiciones laborales de las mujeres
4. Acciones para mejorar la salud de la mujer

El mejoramiento de las condiciones de salud de la mujer mexicana, adems de ser una exigencia legtima encaminada a lograr la equidad de gnero, es una condicin necesaria para el desarrollo pleno de sus potencialidades. 4.1 Salud integral A travs de PROGRESA, hoy Programa Oportunidades, se atienden las necesidades de salud de poblacin en pobreza extrema, particularmente de la poblacin ms vulnerable, como son las nias, las mujeres embarazadas y en periodo de lactancia, a quienes se les otorga el suplemento alimenticio.
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El Programa de Abasto Social de Leche (LICONSA) tiene como objetivo proporcionar leche a las nias y nios de familias de escasos recursos econmicos. El programa proporcion un importante apoyo econmico al adquirir un producto de alta calidad, a precio subsidiado, para la alimentacin de los nios. LICONSA tiene estructurados los Comits de Beneficiarios de los puntos de venta, que estaban conformados principalmente por mujeres Como parte de las corresponsabilidades que conlleva la permanencia en el Programa Oportunidades, y en particular para seguir recibiendo el apoyo monetario para alimentacin, las titulares beneficiarias en su inmensa mayora mujeres asisten a sesiones de educacin para la salud, que tienen por objetivo arraigar una actitud preventiva y de autocuidado de la salud de las familias y la comunidad, en los que se incluyen contenidos de nutricin, salud, higiene y planificacin familiar. Oportunidades ofrece a todas las mujeres embarazadas y en periodo de lactancia de las familias beneficiarias, consultas en esas especialidades. Asimismo, se les proporcionan suplementos alimenticios. La cobertura se observa en el cuadro 7. La SEDESOL reporta que al cierre de 2002, la poblacin femenina atendida por LICONSA equivala a 49.3 por ciento de un padrn de 4.8 millones de personas, en tanto que a septiembre de 2003 fue de 50.1 por ciento de un total de 4.5 millones de beneficiarios. Por su parte, el Programa de Atencin y Prevencin a la Salud del Instituto Nacional Indigenista (ahora CNDPI) promovi el acceso de las mujeres indgenas a los servicios integrales de salud para disminuir los ndices de morbilidad a travs de acciones preventivas y asistenciales. Especial atencin se brind al rubro de salud reproductiva y, en particular, a la deteccin de riesgo materno y control prenatal. Durante 1995-1999, se llevaron a cabo 295 297 acciones que beneficiaron a casi 1.3 millones de mujeres indgenas. La creacin del Programa Mujer y Salud de la Secretara de Salud ( PROMSA) tuvo como objetivo incorporar la perspectiva de gnero en los programas de accin, los presupuestos, los sistemas de informacin, las lneas de investigacin y los servicios de salud, con la finalidad de contribuir a mejorar la salud de las mujeres y hombres, tomando en cuenta las diferencias que imprime su condicin de gnero. Cuadro 7. Mujeres embarazadas y en lactancia atendidas y suplementos alimenticios distribuidos (millones de dosis)
1997 Mujeres registradas (miles) En control (miles) Porcentaje en control Suplementos 1998 1999 2000 304.4 282.6 92.8 169.0 2001 317.9 298.8 94.0 170.8 2002 358.9 348.9 97.2 155.8 2003* 362.8 356.1 98.2 164.8
2.3
101.0
171.0
* Preliminar Fuente: Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, Secretara de Desarrollo Social.
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En el ao 2002, el Instituto Mexicano del Seguro Social puso en marcha la estrategia (Programas Integrados de Salud) con nfasis en los aspectos preventivos de la salud. Contempla cinco procesos: promocin de la salud, nutricin, deteccin, prevencin y control de enfermedades, y salud reproductiva. Esta estrategia incorpora acciones especficas mediante las cuales se brinda atencin a la salud desde el nacimiento hasta la vejez. Se trata de una estrategia de prestacin de servicios, sistemtica y ordenada, de acciones educativas y preventivas, organizadas por grupos de edad: nios y nias (menores de 10 aos) adolescentes (de 10 a 19 aos) mujeres (de 20 a 59 aos) hombres (de 20 a 59 aos) y adultos mayores (de 60 y ms aos). La definicin de estos grupos y el contenido de los programas de salud correspondientes, se hizo con base en la transicin demogrfica y epidemiolgica, y en el cambio de enfoque los programas orientados hacia la prevencin de enfermedades y riesgos especficos, al de la proteccin de la salud de grupos poblacionales.
PREVENIMSS
La atencin a la salud de la mujer constituye una parte medular de esta estrategia. Su poblacin objetivo son mujeres entre 20 y 59 aos de edad, proporcionando atencin integral que incluye violencia, sexualidad, ITS y VIH/SIDA, adicciones, diabetes, cncer de mama y crvico-uterino, hasta completar veinte aspectos. La entrega informada de las Cartillas de Salud y Citas Mdicas as como las Guas para el Cuidado de la Salud, se consideran de gran trascendencia porque incorporan a la poblacin inculcando un sentido de corresponsabilidad en el cuidado de la salud. El impacto de las acciones de este programa se evala permanentemente, a travs de metas de cobertura e impacto por medio del Sistema de Informacin de Atencin Integral a la Salud (SIAIS), y a travs del sistema de informacin para poblacin abierta ( SISPA) en IMSS-Oportunidades, con lo que se podr obtener ms de 90 por ciento de estos indicadores. 4.2 Salud sexual y reproductiva3 El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 considera la salud reproductiva como un pilar de las polticas de poblacin y de salud del pas. Ambas polticas otorgaron especial importancia a la salud reproductiva y la concibieron como instrumento indispensable para garantizar el derecho a la salud y el cumplimiento del principio general plasmado en el Artculo Cuarto de la Constitucin, el cual establece que toda persona tiene el derecho a decidir de manera libre, responsable e informada sobre el nmero y espaciamiento de sus hijos. En el mes de octubre de 2001, la Secretara de Salud present a la comunidad mdica y a la sociedad civil mexicana, el Programa de Accin Salud Reproductiva, elaborado con la participacin de todas las instituciones del Sistema Nacional de Salud. Dicho programa plantea como objetivo que las mexicanas y los mexicanos disfruten de una vida sexual reproductiva y post-reproductiva satisfactoria, saludable y sin riesgos, con absoluto respeto a sus derechos y a su libre decisin, especialmente en las reas rurales, las comunidades urbano marginales, las comunidades indgenas y la poblacin adolescente. Algunas acciones por resaltar son la campaa lanzada en el ao 2000, a travs de los medios, para difundir entre la poblacin y entre los prestadores de servicios el derecho de
En el captulo cinco de este informe se aborda ampliamente el tema de salud reproductiva.
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las personas a la libre decisin en cuanto a su comportamiento sexual y reproductivo. De igual manera, han sido notables los esfuerzos para establecer la Cartilla Nacional de Salud de la Mujer, elemento que fortalece la promocin y el auto-cuidado de la salud de la mujer, incluyendo los aspectos de planificacin familiar. A la fecha se han distribuido casi 20 millones de ejemplares de esta cartilla. Se ha implementado la estrategia denominada Hospital Amigo del Nio y de la Madre, en todas las instituciones del Sistema Nacional de Salud. Los hospitales que han alcanzado esta categora fomentan el empleo exclusivo de la lactancia materna, desde el nacimiento; capacitan a las madres para el cuidado de los recin nacidos; promueven el alojamiento conjunto y disponen de capacidad para detectar defectos al nacimiento; adems de proporcionar orientacin-consejera en planificacin familiar, anticoncepcin postevento obsttrico y reanimacin neonatal. El ISSSTE proporciona atencin a la salud de la mujer contemplando los siguientes aspectos: atencin del embarazo, parto y puerperio con acciones de identificacin de embarazadas, consulta prenatal, aplicacin del toxoide tetnico, promocin de la lactancia materna, identificacin y referencia de embarazos de alto riesgo, atencin del parto eutcico, cuidados inmediatos del recin nacido, administracin de hierro a embarazadas y el reforzamiento de la capacitacin, lo que permitir disminuir la mortalidad materna y neonatal. Acciones similares desarrolla el IMSS a travs de la Coordinacin de Salud Reproductiva y adems ha empezado un programa de climaterio y menopausia. En el Programa IMSS-Oportunidades se instrument el Modelo de Salud Ginecolgica que surgi por la necesidad de realizar estrategias que impactaran en la reduccin de la morbilidad y mortalidad del Cncer Crvico-Uterino ( CACU), a bajo costo y operable en el primer y segundo nivel de atencin. Este modelo consiste bsicamente en acciones especficas fundamentadas en el modelo de comunicacin educativa para fortalecer el auto cuidado de salud, la demanda calificada de servicios y la demanda anual de la prueba tamiz para CACU y enfermedades pre-neoplsicas. El objetivo de este modelo es fortalecer la competencia tcnica de las y los prestadores de servicios y la cultura de la exploracin Ginecolgica. Este modelo cuenta con tres acciones bsicas: 1) Exploracin Ginecolgica, servicio que se otorga a toda mujer en edad frtil que haya iniciado vida sexual activa, 2) Visualizacin con prueba de cido actico a toda mujer en edad frtil que haya iniciado vida sexual activa hasta los 49 aos, y 3) Citologa Vaginal (Papanicolau) a mujeres mayores de 50 aos. En el ao 2003, el INMUJERES llev a cabo una campaa de divulgacin cuya finalidad fue informar a las mujeres sobre la importancia del cuidado de su salud, en especial sobre enfermedades prevenibles como son el cncer crvico-uterino y el cncer de mama. Para ello, se elaboraron y distribuyeron a nivel nacional, carteles, trpticos y videos informativos acerca del virus del Papiloma Humano y el cncer de mama. Asimismo se difundi a travs de novelas en el Sistema de Transporte Colectivo, Metro, esta informacin, de la ciudad de Mxico, y se particip en entrevistas de radio y televisin.
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4.3 Atencin al VIH/SIDA El Centro Nacional para la Prevencin y Control del VIH/SIDA (CENSIDA), hasta el ao 2000 conocido como CONASIDA (Consejo Nacional de Control y Prevencin del SIDA), prepar, conjuntamente con la Secretara de Salud el Programa de Accin para la Prevencin y control del VIH/SIDA. La misin del Programa es definir, planear y coordinar las acciones necesarias, en un marco de consenso y descentralizacin, para que los sectores pblico, privado y las organizaciones sociales de todo el pas, se comprometan en la lucha contra el VIH/SIDA e ITS, con objeto de disminuir el riesgo, la vulnerabilidad y su impacto en las personas y comunidades. Dentro de las estrategias generales del Programa destaca "Promover la incorporacin de la perspectiva de gnero en todas las acciones de prevencin, atencin integral y mitigacin del impacto". En materia de prevencin, el CENSIDA ha elaborado materiales informativos, entre los que destaca la gua para el Manejo de la Mujer Embarazada con Infeccin por VIH. En septiembre de 2002, el INMUJERES de manera conjunta con el Programa Mujer y Salud, CENSIDA y OSC afines al tema, realizaron una mesa redonda en la que se discuti sobre las relaciones de gnero y el VIH/SIDA. Ah se puso en evidencia el desconocimiento de la poblacin sobre la vulnerabilidad en que se encuentran las mujeres para adquirir la enfermedad. Por ello, el INMUJERES ha elaborado materiales de difusin dirigidos a mujeres jvenes, migrantes y esposas de migrantes. Cabe sealar que esta campaa es de las primeras en hacer manifiesto el riesgo de contagio de las mujeres que viven en zonas con alto ndice de migracin. La campaa inici en diciembre de 2003.
5. Acciones para erradicar la violencia contra las mujeres

Todos los pases deberan hacer mayores esfuerzos por promulgar, reglamentar y hacer cumplir las leyes nacionales y las convenciones internacionales que protegen a la mujer de todo tipo de violencia
Desde 1999, Mxico cuenta con el Programa Nacional por una Vida sin Violencia. Este programa forma parte integral del Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y no Discriminacin contra las Mujeres, a cargo del INMUJERES. En l se reflejan los compromisos del gobierno federal con las mujeres y con las familias a partir de los postulados fundamentales definidos en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006: humanismo, equidad y cambio. Con base en estos principios, el gobierno federal reconoce la demanda de la sociedad mexicana de ejercer su derecho a gozar de una vida libre de violencia. El Programa Nacional por una Vida sin Violencia recoge los frutos de varios aos de trabajo conjunto de la sociedad civil, los grupos de mujeres y el Gobierno de Mxico para combatir y erradicar la violencia en la familia. Los objetivos y las estrategias de este programa desarrollan las lneas estratgicas del objetivo especfico nmero siete del Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y no Discriminacin contra las Mujeres: prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres. Las acciones del Programa Nacional por una Vida sin Violencia se realizan de manera conjunta con otras dependencias del Gobierno Federal y con organizaciones de la sociedad civil. La coordinacin de acciones se realiza mediante la mesa institucional para coordinar las acciones de prevencin y atencin de la violencia familiar y hacia las muje-
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res, sta ha constituido un verdadero espacio de dilogo entre las instituciones as como una oportunidad para aunar esfuerzos en la ejecucin de acciones concretas. Una de las acciones concretas impulsadas por el INMUJERES ha sido la creacin de la lnea telefnica Vida sin Violencia, sta es una accin que responde a la ltima recomendacin emitida por el Comit de la CEDAW al Gobierno Mexicano que recomend el establecimiento de una lnea telefnica de 24 horas para mujeres en situacin de violencia. Vida sin Violencia es un servicio gratuito, confidencial, de atencin y canalizacin a mujeres y nias en situacin de violencia. Constituye adems, un mecanismo efectivo de informacin sobre el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia. Otra iniciativa es el Proyecto Propuestas para una Convivencia Democrtica en la Familia, desarrollado de manera conjunta por el INMUJERES y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Su objetivo es contribuir a la democratizacin de la sociedad mexicana a travs de la promocin de una cultura de equidad entre hombres y mujeres. Entre las estrategias consideradas por este Proyecto estn: incidir en las determinaciones culturales que influyen en las relaciones de autoridad y poder entre hombres y mujeres en las familias; promover la autoestima femenina en las familias as como la reflexin sobre la identidad masculina y su relacin con el manejo de la agresin y la violencia, junto con la formulacin y desarrollo de programas de prevencin para menores; programas de autoayuda a mujeres y nias y nios vctimas de violencia familiar; consejeras/espacios para hombres agresores; consejeras de parejas, campaas en medios masivos de comunicacin para convivir con igualdad de derechos en nuestras familias. Por medio del Programa para la Participacin Equitativa de la Mujer en el Distrito Federal (PROMUJER) se proponen polticas pblicas que garanticen el pleno ejercicio de los derechos de la mujer, a travs de la coordinacin de acciones gubernamentales y sociales de las mujeres del Distrito Federal, as como la difusin, la capacitacin y la sensibilizacin hacia los servidores pblicos de diferentes instituciones del Gobierno del Distrito Federal. El Gobierno del Distrito Federal, a travs de la Direccin de Prevencin de Violencia Intrafamiliar, ha dado marcha a dos servicios especializados de LOCATEL, Lnea Mujer y Lnea Dorada, cuyo objetivo es ofrecer asistencia y asesora a las personas vctimas de violencia. En la Procuradura General de la Repblica ( PGR) se desarrollan programas y campaas permanentes para coordinar programas de formacin de capacitadores dirigidos a fortalecer las actividades de prevencin de la violencia contra la mujer. Tambin existe la Red de Apoyo a Mujeres Vctimas de Abuso, que fue creada en 1993 por la Comisin Nacional de los Derechos Humanos. La Red promueve la coordinacin con dependencias y con entidades federales, estatales y municipales, a fin de apoyar a las mujeres que sufren cualquier tipo de violencia. La PGJDF ha difundido en diversas instituciones, tanto pblicas como privadas, as como en escuelas de todos los niveles, una educacin de apoyo a la vctima y de prevencin de diversos abusos ejercidos contra las mujeres de todas las edades. Asimismo, la PGJDF asign recursos para instrumentar un Plan de Accin a Favor de las Vctimas, as como apoyos didcticos, tcnicos e informticos a todos y cada uno de los miembros de la red constituida para tal efecto.
Los pases deberan adoptar medidas exhaustivas para eliminar todas las formas de explotacin, abuso, acoso y violencia contra las mujeres, las adolescentes y las nias
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La Comisin de los Derechos Humanos del Distrito Federal ( CDHDF), el Consejo Consultivo del PRONASOL y Promocin Social de Mxico, A. C. (PRODESOME) realizaron, en 1994, el convenio Vida Digna. Por este medio se brind atencin mdica, psicolgica y alimenticia, as como becas de capacitacin para el trabajo y empleo, a mujeres dedicadas al sexo-servicio. Ese mismo ao, la CDHDF se integr a la Red para la Atencin a Violacin de Derechos Humanos de las Mujeres. De igual modo, la CDHDF ha publicado las siguientes cartillas: Cartilla de los Derechos Humanos de las Mujeres, Mujer, los Derechos Humanos son tuyos. Concelos, hazlos valer, en colaboracin con la Coordinacin Nacional de ONG de Mujeres Por un Milenio Feminista Cartilla de Derechos Humanos para Evitar la Discriminacin por Orientacin Sexual, en cuya elaboracin particip la Fundacin Arcoiris En marzo de 1998 se inici la Campaa Nacional por los Derechos Humanos de las Mujeres; en ella participan la CDHDF y la Coordinacin Nacional de ONG de Mujeres Por un Milenio Feminista. Esta campaa tiene el propsito de difundir entre las mujeres el conocimiento de sus derechos, que tomen conciencia de que la situacin de violencia cotidiana que viven no es natural y que, por tanto, pueden denunciarla. En abril de 1998, la SEP, el DIF , la CNDH, el IFE, el UNICEF y la CDHDF firmaron la Declaracin Conjunta para Desarrollar un Programa de Accin Institucional a Favor de los Derechos de la Niez y los Valores de la Democracia, en el que se incluye el fomento a una cultura donde prevalezca la igualdad de gnero. La Campaa Nacional contra la Violencia hacia las Mujeres, las Nias y los Nios de Mxico, constituy un proyecto interagencial que se realiz en 1998 bajo la coordinacin del Fondo de Naciones Unidas para el Desarrollo de la Mujer (UNIFEM), con la participacin del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y varios organismos internacionales y agencias de cooperacin como FAO, OIT, OMS/OPS , CEPAL, Centro de Informacin de Naciones Unidas (CINU), UNICEF, el Fondo de Poblacin de Naciones Unidas (FNUAP) y el Programa de Naciones Unidas para la Fiscalizacin Internacional de las Drogas. El objetivo general de la campaa es informar, promover y concientizar sobre los derechos humanos de las mujeres, nios y nias que viven situaciones de violencia, y promover la toma de conciencia sobre las graves consecuencias y los costos sociales que la violencia provoca dentro y fuera de la familia. En esta campaa participaron instituciones del gobierno federal como la CONMUJER , SRE, SEGOB, SSA, SAGAR, STPS, SEP as como CONAPO, DIF y algunos gobiernos estatales. Tambin participaron organismos acadmicos y diversas OSC, as como algunos organismos empresariales mexicanos. El Instituto Nacional de la Juventud (IMJ) cre en 1998 la Red Nacional Contra la Violencia Hacia las Mujeres y Hombres Jvenes, integrada por instituciones acadmicas, gubernamentales y OSC, con el objetivo de prevenir y sensibilizar a la poblacin para erradicar la violencia hacia las mujeres y los hombres jvenes, mediante la promocin de la equidad en las relaciones humanas. Los alcances en este rubro han sido principalmente
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la sensibilizacin de la poblacin en general respecto a la violencia que se ejerce contra las mujeres. Se ha logrado desarrollar un trabajo conjunto por ms de cinco aos. La Red realiza campaas contra el femenicidio, la violencia en Ciudad Jurez, violencia sexual, jvenes y derechos humanos, diversidad sexual, violencia de gnero, discriminacin, y por el derecho a decidir. Por otro lado, como parte de sus actividades el IMJ, a travs del Departamento de Gnero, realiz durante 1999 la Campaa Si hay querencia no hay violencia, la cual incluy la difusin de carteles y trpticos con informacin especfica sobre violencia en las relaciones de parejas de jvenes. As como talleres de informacin y conferencias impartidas a jvenes de educacin media y jvenes asistentes a los talleres de verano en las instalaciones del IMJ. Desde mediados de 2001, se inici en el IMSS, a travs del proyecto Fortalecimiento de la Perspectiva de Gnero en la Salud Reproductiva, la sensibilizacin y capacitacin al personal de salud sobre la NOM-190-SSA1 y diferentes aspectos sobre violencia intrafamiliar.
6. Proteccin de los derechos de las mujeres migrantes

La Comisin Nacional de los Derechos Humanos ( CNDH), a travs de la Visitadura General, realiz el estudio Violaciones a los Derechos Humanos de la Mujer Mexicana que emigra hacia Estados Unidos de Amrica, publicado en marzo de 1999. En este estudio, la Comisin formul una serie de sugerencias concretas al gobierno mexicano y su contraparte estadounidense para proteger los derechos de las mujeres migrantes. La CNDH tiene en marcha programas especficos para la atencin de mujeres migrantes internas. Tal es el caso de la Coordinacin de los Altos y la Selva Lacandona, en San Cristbal de las Casas, Chiapas, para atender las diversas problemticas que enfrentan las mujeres en el respecto y garanta de sus derechos humanos. El Instituto Nacional de Migracin (INM), dependiente de la SEGOB, ha establecido acciones que buscan dar una mayor proteccin a los derechos humanos de la poblacin nacional y extranjera en trnsito por los Estados Unidos, particularmente las mujeres y los menores de edad. Entre estas acciones destacan: Impulsar con las autoridades del Servicio de Inmigracin y Naturalizacin ( SIN) de los Estados Unidos de Amrica, acuerdos bilaterales que garanticen una repatriacin ordenada y segura de las mujeres y nias aseguradas en los Estados Unidos Verificar que los procedimientos de repatriacin de mujeres y nias se realicen con respeto a su dignidad y derechos humanos Proporcionar albergue y asistencia mdica y legal a mujeres y nias en situacin de vulnerabilidad
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Coordinar con organismos no gubernamentales acciones de apoyo y orientacin a mujeres y nias Promover, a travs de reuniones de trabajo binacionales, el respeto a la dignidad y los derechos humanos de las mujeres, particularmente de las menores, embarazadas, discapacitadas, y de la tercera edad, dando importancia a la no separacin de los menores que se encuentren acompaados de adultos Coordinar la participacin de los representantes consulares de Mxico en los Estados Unidos, a efecto de que intervengan en el apoyo de mujeres y nias aseguradas por el SIN Fortalecer la participacin de representantes consulares de Guatemala, El Salvador y Honduras en Mxico, en la atencin de mujeres y nias aseguradas en nuestro pas, o en aquellos casos de atencin hospitalaria y traslado de restos En relacin a la prevencin, sancin y erradicacin de la violencia en contra de mujeres extranjeras, el INM ha establecido a travs de los Grupos Beta de Proteccin a Migrantes, un mecanismo de orientacin y apoyo permanente al migrante, en particular a mujeres y nias, programas de trabajo, as como atencin legal y mdica a casos de mujeres vctimas de violacin, golpeadas o en situacin de vulnerabilidad. En relacin con la existencia de un acuerdo bilateral con Estados Unidos para atender el problema de la violencia contra las mujeres migrantes, es menester sealar que el nivel que ha alcanzado la relacin bilateral de Mxico con ese pas ha permitido avanzar en algunas direcciones. En ese sentido, el Plan de Accin sobre Seguridad Fronteriza ha incluido un apartado especial que pretende establecer las bases para la cooperacin de ambos gobiernos en el tratamiento e intercambio de informacin sobre las bandas organizadas que trafican con personas, poniendo especial nfasis a la situacin de mujeres y nias.
7. Acciones para impulsar la toma de decisiones de las mujeres

Por su parte el Programa IMSS-Oportunidades lleva acabo acciones que fortalecen e impulsan la participacin de las mujeres para la toma de decisiones. Es por ello que realiza talleres comunitarios titulados Si yo estoy bien, mi familia tambin. Tambin lleva a cabo a nivel central talleres de liderazgo dirigidos a mujeres. Para fortalecer la participacin y representacin de la mujer en la toma de decisiones, la Secretara de la Reforma Agraria ( SRA), a travs de la Procuradura Agraria promueve la actualizacin de los rganos de Representacin y Vigilancia en los ncleos agrarios. Actualmente, 28 446 mujeres participan en algn cargo de toma de decisiones. La Confederacin de Trabajadores de Mxico ( CTM), que es la central obrera mayoritaria del pas, adopt en 1996 un programa de la mujer denominado La Mujer Hacia el Cambio Social, que inclua una amplia gama de actividades encaminadas a mejorar la educacin formal de las trabajadoras, dar educacin a personas con discapacidad, crear programas de educacin cvica, de recreacin y esparcimiento, capacitar a las mujeres
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en legislacin laboral y organizacin sindical, y a mejorar la salud fsica y mental de las mujeres y su familia.
8. Acciones orientadas a revalorar la imagen de la mujer

Con el propsito de contribuir a erradicar imgenes estereotipadas de la mujer, INMUJERES ejecut diversos talleres y conferencias entre 2001 y mayo de 2002. Tambin se instrument el proyecto Mujeres Deportistas en noviembre de 2001, cuyo objetivo consisti en buscar reconocer los esfuerzos de las mujeres en el deporte, lograr un acercamiento con la Comisin Nacional de Cultura Fsica y del Deporte ( CONADE) y formalizar un convenio entre ambos organismos. Se invit a 180 mujeres que luchan por ocupar un lugar en un marco de equidad de gnero en el deporte mexicano. Otro proyecto relevante en este sentido, fue la campaa Atentamente, ...las mujeres que el INMUJERES, junto con UNIFEM, UNICEF, la CNDH, la Comisin de Equidad y Gnero de la Cmara de Diputados, organizaciones civiles como Ministerios de Trabajo y Asuntos Sociales, Grupo de Educacin Popular con Mujeres, A. C. (GEM) y Solidaridad Internacional, impulsan desde 1998 con el objetivo de visibilizar la discriminacin hacia las mujeres. Se llev a cabo de abril a junio de 2002 y const de tres spots de televisin y tres de radio que abordan el tema de la discriminacin en el hogar, en la familia y en el trabajo, presentados por tres mujeres mexicanas destacadas. En febrero de 2002 se present la tercera y ltima fase de esta campaa.
Los medios de difusin deberan eliminar en todos los materiales informativos los estereotipos que refuerzan las desigualdades entre hombres y mujeres
9. Acciones para incrementar la participacin del varn

La Coordinacin General del Programa Nacional de la Mujer, Alianza para la Igualdad 1995-2000 realiz diversos esfuerzos para concientizar a la poblacin masculina y femenina acerca de la importancia de compartir las responsabilidades familiares, mediante el desarrollo de talleres y mesas redondas en los que participaron funcionarios pblicos y organizaciones sociales de la ms variada naturaleza. El Programa Nacional de la Mujer llev a cabo el proyecto Ser padres, tarea de hombres y mujeres en agosto de 1997, con el objetivo principal de integrar el concepto de masculinidad como una estrategia tendiente a hacer visible la problemtica masculina relacionada con la salud reproductiva y la paternidad responsable. Desde el inicio estuvieron involucradas las siguientes instituciones: la Coordinacin General del Programa Nacional de la Mujer ( PRONAM), que a partir de agosto de 1998 se constituy en Comisin Nacional de la Mujer (CONMUJER) y desde enero de 2001, en el Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES), el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas ( FNUAP) y el Colectivo de Hombres por Relaciones Igualitarias, A. C. (CORIAC). El proyecto incluy la elaboracin de campaas de comunicacin, procesamiento de informacin estadstica, revisin y actualizacin de la informacin existente sobre mujeres indgenas, y elaboracin de materiales educativos para la promocin de la paternidad responsable desde la masculinidad. Una de las principales aportaciones del proyecto es haber servido para visibilizar las inequidades entre hombres y mujeres en el cuidado, crianza y
Los gobiernos deberan promover y alentar la participacin del hombre y mujer en pie de igualdad en todas las esferas de la vida familiar y en las responsabilidades domsticas
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educacin de sus hijos e hijas, y proponer alternativas que fomenten la equidad en las relaciones familiares. El proyecto tambin contribuy a que los hombres de las comunidades rurales en las que se trabaj, reflexionaran sobre los significados y comportamientos del ejercicio de la masculinidad y sus implicaciones en la paternidad. Las campaas de comunicacin Planifica, es cuestin de querer; Planificatel; y Familia, que difundi y difunde CONAPO, promovieron la equidad de gnero y la comunicacin en pareja en aspectos como la planeacin de los hijos y las decisiones reproductivas, con el propsito de propiciar la participacin del varn en las responsabilidades domsticas y la crianza de los hijos. El Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) ha puesto especial nfasis en actividades de orientacin, informacin y educacin valindose de las distintas formas de comunicacin disponibles, tales como: programas de radio y televisin; un programa editorial por el que se imprimen cuadernos, cuadernillos, trpticos, dpticos, carteles, mdulos de orientacin e informacin instalados en las unidades operativas del Instituto; servicio de orientacin telefnica; un programa especial de informacin sobre planificacin familiar por va telefnica (Planificatel); y un programa seguido de informacin a travs de un peridico mural. Tambin ha realizado campaas de difusin e informacin a la poblacin sobre prevencin y factores de riesgo en materia de salud sexual y reproductiva, adems de llevar a cabo una campaa permanente de capacitacin a varones prestadores de servicio para ser transmisores de los aspectos bsicos de la planificacin familiar. Por su parte, las estrategias del ISSSTE para involucrar al varn en la planificacin familiar incluyen capacitacin para que la poblacin masculina conozca los diferentes mtodos anticonceptivos mediante plticas educativas e informativas, conferencias, cursos, videos, folletos y mesas redondas; y acciones quirrgicas, a travs de la ampliacin de servicios de vasectoma sin bistur. En la Secretara de Salud destaca la promocin de la participacin masculina en los programas que tradicionalmente se han dirigido slo a las mujeres, como los de salud reproductiva y planificacin familiar. El Programa de Accin Salud Reproductiva incorpora al varn en sus distintas lneas de accin. Con el fin de contribuir a incrementar la participacin activa del varn en la planificacin familiar se ampli la oferta de vasectoma sin bistur en los centros de servicios de salud. En la actualidad se cuenta con 31 centros de atencin en todas las entidades del pas con personal capacitado y certificado para realizar acciones de comunicacin, informacin y consejera, as como para la realizacin del procedimiento quirrgico. Como resultado de ello, el nmero de varones que recurren a este mtodo se increment considerablemente: en 1992 la relacin entre oclusiones tubarias realizadas en la Secretara de Salud con respecto a las vasectomas, era de 54 a 1, mientras que en el ao 2000 esta relacin se redujo tres veces, y se realizan 17 oclusiones tubarias para cada vasectoma. Por parte de las OSC se han realizado diversos e innovadores esfuerzos, entre los que destacan los realizados por la Fundacin Mexicana para la Planificacin Familiar (Mexfam) que realiza campaas permanentes en unidades mdicas y directamente en las comunidades para promover el uso del condn masculino y del condn femenino, desde la
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lgica de la responsabilidad de los hombres y de las mujeres sobre su salud sexual y reproductiva.
IV. Colaboracin con las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) para el mejoramiento de la condicin social de la mujer
La participacin de las organizaciones de la sociedad civil ( OSC) ha sido una piedra angular en el mejoramiento de la condicin social de la mujer y en el logro de una mayor equidad de gnero. Es un hecho innegable la creciente participacin de las ONG en los diversos niveles que ataen a la elaboracin de polticas y programas gubernamentales, as como en la, ejecucin, vigilancia, seguimiento y evaluacin de la aplicacin de los mismos. La colaboracin entre las OSC y el gobierno en materia de equidad de gnero ha abarcado muchos aspectos entre los que destacan: a) la defensa de los derechos humanos de las mujeres, b) la promocin de reformas jurdicas, c) la atencin a las necesidades especficas de las mujeres en materia de salud, educacin y empleo, d) la atencin a grupos vulnerables, e) la promocin de una cultura de equidad de gnero, f) el desarrollo de estudios y diagnsticos sobre la situacin de la mujer, y g) la evaluacin del impacto de los programas pblicos en favor de la mujer. A continuacin, se har una revisin de algunos de los aspectos anteriores, misma que no pretende ser exhaustiva, sino brindar ejemplos de la colaboracin OSC y gobierno en este tema. Para una exposicin ms amplia de las acciones de las OSC en materia de equidad de gnero se puede consultar el captulo once de este informe. Defensa de los derechos de las mujeres y promocin de reformas jurdicas: Entre las acciones realizadas entre 1994 y 2003 destacan las siguientes: Las modificaciones legales en materia penal y civil contra la violencia intrafamiliar y contra los delitos sexuales, en cuyo anlisis y discusin participaron una amplio nmero de organizaciones de mujeres e instancias gubernamentales. La creacin de una red de apoyo de OSC para canalizar casos que requieren atencin especializada, por parte de la Coordinacin de Asuntos de la Mujer, el Nio y la Familia, de la Comisin Nacional de Derechos Humanos. La Comisin de los Derechos Humanos del Distrito Federal (CDHDF) ha realizado distintas actividades dirigidas a promover y proteger los derechos de la mujer, en colaboracin con organizaciones no gubernamentales, entre las que destacan: La Red por un Milenio Feminista (agrupacin de alrededor de 100 organizaciones) La Alianza en Favor de la Mujer del Distrito Federal El establecimiento de la Asamblea Nacional de Mujeres
Es preciso potenciar el valor de las nias para sus propias familias y para la sociedad y reforzar esa imagen con la adopcin y aplicacin de polticas educacionales y sociales que fomenten su plena participacin en el desarrollo de la sociedad en que viven
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Algunas acciones realizadas son: La Caravana de 1 000 mujeres por la Paz en Chiapas (en apoyo a las mujeres indgenas) La promocin de reformas jurdicas a travs del Parlamento de Mujeres (conformado por legisladoras de toda la Repblica y OSC) La Campaa Nacional por los Derechos de las Mujeres La publicacin de la Cartilla de los Derechos Humanos de las Mujeres en colaboracin con la Coordinacin Nacional de OSC de Mujeres por un Milenio Feminista, Mujer, los Derechos Humanos son tuyos. Concelos, hazlos valer y de la Cartilla de Derechos Humanos para Evitar la Discriminacin por Orientacin Sexual, en cuya elaboracin particip la Fundacin Arcoiris Otro rubro donde se plasma la participacin de las organizaciones no gubernamentales es en el tema del anlisis de la asignacin de presupuestos con enfoque de gnero. El aumento de recursos etiquetados para beneficio de la poblacin femenina se considera un paso fundamental para lograr la equidad. La organizacin Equidad de Gnero: Ciudadana, Trabajo y Familia, A. C., desde el ao 2000 tiene un trabajo muy importante de investigacin y ha creado un instrumento metodolgico para el anlisis de los presupuestos pblicos con perspectiva de gnero, parte de los resultados de esta OSC han sido retomados por la Comisin de Equidad y Gnero de la Cmara de Diputados para lograr modificar en el proceso de discusin del Presupuesto de Egresos de la Federacin de los aos 2002 y 2003 y otorgar ms recursos a favor de programas que atienden especficamente a las mujeres. De igual manera, destacan los esfuerzos del Foro de Mujeres y Polticas Pblicas, de manera conjunta con la Universidad Autnoma Metropolitana-Unidad Xochimilco, para analizar el presupuesto asignado a la salud reproductiva a la luz de las recomendaciones del Plan de Accin de la CIPD. Atencin a las necesidades especficas de las mujeres en materia de salud, educacin y empleo: En el mbito de la salud, las OSC participan con la Secretara de Salud ( SSA) en el diseo de estrategias y la puesta en marcha de programas orientados a difundir y vigilar el respeto al ejercicio de los derechos reproductivos; promover el cuidado de la salud reproductiva; otorgar informacin o servicios en la materia; desarrollar modelos de atencin de la salud reproductiva; y ampliar la cobertura y/o mejorar la calidad de los servicios. Ejemplo de lo anterior es la colaboracin de diversas OSC en la elaboracin y revisin de la Norma para la Prevencin del Cncer Crvico-Uterino, la cual fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 6 de marzo de 1998. Cabe resaltar la creacin del Grupo Interinstitucional de Salud Reproductiva, en donde participan instituciones del gobierno federal y OSC.
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A fin de adecuar las polticas nacionales a las necesidades y caractersticas locales, se crearon grupos interinstitucionales de salud reproductiva en las entidades federativas del pas, donde participan, adems de las instituciones del sector salud, los consejos estatales de poblacin y diversas OSC de los estados. A travs de estas instancias, las OSC han contribuido a definir prioridades en los programas y en las agendas de las instituciones de salud, como es el caso de la atencin a los adolescentes y jvenes; la atencin a los problemas de salud que afectan particularmente a las mujeres; la incorporacin del enfoque de gnero en el diseo y ejecucin de los programas y las normas oficiales para la atencin de diversos aspectos de la salud; y la prevencin, deteccin y atencin de mujeres que viven en condiciones de violencia intrafamiliar, entre muchos otros. La Direccin General de Salud Reproductiva de la SSA, el Comit Promotor por una Maternidad sin Riesgos y otras OSC, realizaron una investigacin operativa con el objetivo de contribuir a la disminucin de la morbilidad y mortalidad materna por medio de la deteccin oportuna de complicaciones durante el embarazo, para ello establecieron puestos de salud en reas urbanas y rurales. La participacin comunitaria tambin tiene lugar en los comits de salud que operan en las localidades rurales atendidas por el Programa IMSS-Solidaridad hoy Oportunidades y por la SSA. Dichos comits estn constituidos por voluntarios y voluntarias de la comunidad, cuya funcin principal es participar en el diagnstico de salud y en el plan de trabajo anual del mdico encargado de la clnica o unidad mdica rural. El Instituto Mexicano del Seguro Social desarrolla acciones de concertacin con las empresas maquiladoras y diversas OSC; en el mbito nacional resalta la colaboracin con la Asociacin Mexicana de Maquiladoras, A. C. (AMAC) y con el Movimiento Unificador Nacional de Jubilados y Pensionados ( MUNJP), que tiene como propsito brindar atencin integral a las mujeres que laboran en ese sector. En materia de poblacin y desarrollo, el Consejo Nacional de Poblacin ha promovido el desarrollo de programas estatales de poblacin, en cuyo diseo e instrumentacin participan, junto con las instituciones gubernamentales, organismos no gubernamentales. En el marco de la cooperacin multilateral, la elaboracin, seguimiento y evaluacin de los programas estatales de cooperacin (PEC), han participado varias OSC que buscan promover la equidad de gnero y mejorar la condicin de la mujer como MEXFAM, CADEM, CESDER, Comaletzin, CAMADDS FUNDASAI, el Grupo de Mujeres de Pachuca Cihuatl, Casa de la Mujer y el Centro de Estudios de la Mujer y la Familia. El proyecto Masculinidad y desarrollo sustentable entre los indgenas rarmuri (tarahumaras) se inici en enero de 1998. El proyecto fue responsabilidad de la organizacin Alternativas de Capacitacin para el Desarrollo Comunitario ( ALCADECO, A. C.), pero en l participan tambin el Consejo Estatal de Poblacin y la Subdireccin de Atencin a la Juventud de la Secretara de Fomento y Desarrollo del estado de Chihuahua. El objetivo principal fue contribuir a resolver el problema de la construccin de los roles y los estereotipos masculinos que propician una serie de actitudes y acciones que se traducen en una errnea utilizacin de los recursos naturales.
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El Instituto Mexicano de Investigacin de Familia y Poblacin, A. C. (IMIFAP) conjuntamente con el IMSS-Oportunidades puso en marcha el proyecto Educacin y Promocin de la Salud Integral en Mujeres Oaxaqueas, cuyo objetivo fue facilitar el entrenamiento en salud integral, para atender las zonas rurales de Oaxaca. Programas de apoyo gubernamental a las
OSC
El Gobierno mexicano ha llevado a cabo acciones para apoyar el trabajo que las organizaciones no gubernamentales desarrollan en el pas. Ejemplo de esto son los apoyos econmicos que se brindan a travs de diversos fondos que las instituciones gubernamentales han puesto en marcha. El Fondo de Coinversin Social de la SEDESOL brind atencin a zonas y grupos de poblacin en desventaja a travs del apoyo financiero a organizaciones no gubernamentales que trabajan con proyectos productivos y de capacitacin a favor de la superacin de la pobreza. Uno de los grupos vulnerables de poblacin beneficiada por estos Fondos ha sido el de las mujeres. Por su parte, el INMUJEREs instrument en el ao 2002, el proyecto Fondo Proequidad, cuyo objetivo es otorgar financiamiento a las organizaciones de la sociedad civil, a fin de favorecer el desarrollo de diversos proyectos cuyo propsito es mejorar las condiciones de vida de la poblacin femenina. A la fecha se han apoyado proyectos de 76 diferentes OSC, localizadas en 21 estados del pas, que contribuyen a abatir la problemtica de las mujeres en materia de violencia, pobreza, salud, capacitacin, trabajo domstico, entre otras. De igual manera, las OSC participan con el INMUJERES en diversas acciones, en especial, de capacitacin. Durante el 2003, organiz tres Encuentros Regionales con Organizaciones de la Sociedad Civil, con el propsito de conocer la agenda de las OSC en materia de equidad de gnero y propiciar un espacio de encuentro e intercambio entre las organizaciones que trabajan a favor de las mujeres y la equidad. En 1999, el Instituto Nacional Indigenista (INI) financi a 27 organizaciones civiles, para que ejecutaran proyectos de capacitacin, promocin y defensa jurdica de los derechos humanos de las mujeres indgenas. Perspectivas y retos En Mxico se han alcanzado logros significativos en materia de equidad de gnero, lo cual ha sido posible por los esfuerzos tanto de las instituciones del Gobierno Federal como de las organizaciones de la sociedad civil. Los indicadores disponibles muestran relevantes avances en campos tales como la educacin, la participacin laboral y poltica, la toma de decisiones, la salud, e incluso en el mbito del espacio familiar. Sin embargo, tambin indican la permanencia de inequidades de gnero que dan por resultado situaciones desfavorables para la mujer. Es por ello que se reconoce que an falta mucho por
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hacer para asegurar la plena incorporacin de la mujer al desarrollo y al progreso social en condiciones de igualdad con los varones. Las mujeres han aumentado su capacidad para expresar sus intereses e incluirlos en las agendas de los gobiernos. No obstante, la falta de una poltica de extensin de servicios sociales ha hecho que el cuidado de los hijos pequeos, las personas ancianas y los enfermos, sea responsabilidad casi exclusiva de las familias, especialmente de las mujeres, sobre todo de las ms jvenes. La exigencia de mayores apoyos para una mayor compatibilidad de los roles de madres, amas de casa y trabajadoras, sigue siendo un reto en materia de polticas pblicas y programas. El desafo est en hacer compatibles estos roles, proporcionando redes de seguridad apropiadas y fortaleciendo los sistemas de apoyo del Estado y de las comunidades como parte integrante de la poltica social, a fin de que todas las mujeres, en especial las jefas de familia y las que viven en situacin de pobreza, puedan hacer frente a entornos econmicos adversos y mantener sus medios de vida, sus bienes y sus ingresos an en tiempos de crisis. Salud En materia de salud, los principales desafos se encuentran en brindar atencin a la salud integral de las mujeres en las etapas del curso de vida, desde la niez hasta que son adultas mayores, incluyendo los aspectos de salud sexual y reproductiva, involucrando ms a los hombres en la responsabilidad sobre la reproduccin, el cuidado y crianza de los hijos, y el cuidado de la salud (incluyendo la propia salud del varn). Otro aspecto central, es que el acceso a la salud, as como el descenso de la fecundidad y sus beneficios sean cada vez ms homogneos entre las distintas regiones, entidades, clases sociales y grupos tnicos del pas, abatiendo tambin los niveles de demanda insatisfecha de planificacin familiar en los grupos ms desfavorecidos. Asmismo, es necesario seguir fortaleciendo las acciones dirigidas al respeto de los derechos reproductivos de la poblacin. Educacin Las estadsticas del sector educativo mexicano muestran que las mujeres han elevado su nivel de escolaridad. Sin embargo, este cambio se distribuye todava en forma desigual entre las mujeres que viven en el medio urbano y las que habitan en el medio rural. Entre estas ltimas, el promedio de escolaridad es equivalente al nacional de treinta aos atrs, de modo tal que han estado excluidas de los avances en las oportunidades educativas alcanzados por el pas y an concentran los mayores ndices de analfabetismo. Un reto innegable es asegurar que las mujeres que habitan en reas rurales cuenten con oportunidades educativas que les permitan superar el crculo de rezago educativo y pobreza en el que estn sumidas. Se requiere seguir fortaleciendo las acciones dirigidas a ampliar la cobertura y mejorar la calidad de los servicios educativos; adecuar los mtodos y modelos de enseanza a las necesidades de las nias y las mujeres; garantizar su permanencia en todos los niveles del sistema escolar; y brindar una educacin libre de prejuicios sexistas que contribuya a fortalecer la autonoma de la mujer, su autoestima y capacidad de decisin, as como su afn de logro y superacin personal.
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Participacin econmica La participacin de la mujer en la esfera econmica se ha incrementado de manera significativa y abarca los ms variados mbitos. Sin embargo, la mayor participacin de las mujeres en la actividad econmica no ha estado acompaada de una transformacin significativa de las relaciones laborales que determinan diferencias salariales por gnero; tampoco ha eliminado la existencia de formas variadas de segregacin ocupacional, ni ha impedido que siga prevaleciendo la desigualdad de oportunidades entre hombres y mujeres. Por otra parte, los proyectos de generacin de ingresos para las mujeres a menudo enfatizan actividades que son una extensin de las actividades propias del mbito hogareo (por ejemplo, elaboracin de prendas de vestir o alimentos procesados). El reto consiste en fortalecer las polticas pblicas de generacin de empleo, para multiplicar las oportunidades de acceso al trabajo remunerado de la mujer sin ningn tipo de discriminacin por su condicin de gnero. En consecuencia, es necesario llevar a cabo una profunda revisin de la legislacin con el fin de proteger a las mujeres que trabajan en sectores legalmente desprotegidos, como el comercio informal, la maquila y el trabajo domstico. En mbito del trabajo, mientras se amplan las oportunidades de empleo productivo femenino, sus condiciones de trabajo y su remuneracin se hacen cada vez ms precarios. Las mujeres ocupan los puestos peor remunerados y tienen muy limitado acceso a la seguridad social. Es por ello que las acciones encaminadas a disminuir la brecha salarial entre varones y mujeres deben reforzarse. El desafo es potenciar el papel de las mujeres mediante el empleo productivo y en plena igualdad de oportunidades que los hombres, incluso en el acceso a los puestos de direccin y la toma de decisiones, con el objeto de promover su independencia econmica, frenar la feminizacin de la pobreza y fomentar una distribucin equitativa de los bienes de produccin, el patrimonio, las oportunidades, los ingresos y los servicios de seguridad social. Familia y organizacin de la vida cotidiana La posibilidad de aplazar la maternidad y regular la fecundidad ha favorecido una mayor presencia femenina en la vida pblica. Paralelamente, las mujeres han ido logrando mayores mrgenes de influencia en las decisiones sobre el presupuesto familiar, la educacin de los hijos e hijas y las decisiones reproductivas, transformndose en consecuencia, los patrones tradicionales de autoridad masculina. No obstante, la distribucin de tareas y responsabilidades domsticas no ha variado sustancialmente, razn por la cual las mujeres tienen dobles y hasta triples jornadas de trabajo. Tampoco parece haberse modificado la asignacin de recursos y oportunidades al interior del hogar. El desafo consiste en la democratizacin de las estructuras familiares mediante la distribucin equitativa entre hombres y mujeres de las responsabilidades econmicas,
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del trabajo domstico y de las tareas relativas a la crianza y educacin de los hijos, en el marco de una relacin armoniosa y libre de violencia entre todos sus miembros. Sin duda alguna, uno de los objetivos ms importantes a lograr ser el de eliminar todas las formas de violencia laboral que se expresa mediante prcticas como la discriminacin salarial, la segregacin ocupacional y el hostigamiento sexual que afecta a las mujeres en el mbito del trabajo formal e informal. En este sentido ser preciso continuar impulsando cambios en la cultura y estructura organizacional de las instancias, tanto pblicas como privadas, mediante la institucionalizacin de la perspectiva de gnero, as como abrir nuevos espacios de oportunidad para la participacin de las mujeres en el mbito empresarial en todos los niveles. Otro aspecto fundamental por atender ser garantizar la incorporacin de la perspectiva de gnero en el presupuesto de egresos de la federacin y vigilar la aplicacin de los recursos destinados a la promocin del adelanto de las mujeres en todas las esferas, mediante el uso e indicadores de gnero elaborados para ese fin. Finalmente, deberemos trabajar para consolidar una visin de desarrollo sustentable con perspectiva de gnero, que garantice la participacin equitativa de las mujeres en el uso y aprovechamiento racional de los recursos naturales, como una medida fundamental para erradicar la pobreza en el medio rural. Participacin poltica y toma de decisiones Aunque ha existido un avance en la participacin de las mujeres en la poltica, esta participacin todava es insuficiente. Desde 1953, fecha en que se reconoci el derecho de las mujeres al sufragio, hasta inicios de este siglo, se ha ganado presencia femenina en cargos, espacios y reconocimientos polticos, aunque todava con alto grado de variacin y discrecionalidad: no se ha conquistado an el umbral crtico de incorporacin poltica femenina que marcan los estndares establecidos por organismos internacionales como las Naciones Unidas (30% de los cargos pblicos). Con el reconocimiento y la expansin de la ciudadana, las mujeres han logrado el reconocimiento de sus derechos humanos y la creacin de organismos gubernamentales especializados para fomentar la participacin de las mujeres en todos los mbitos de la vida social y la defensa de esos derechos fundamentales. Tambin ha habido avances en el proceso legislativo tendiente a reconocer y proteger los derechos humanos de las mujeres en todas las normas jurdicas que integran la pirmide legal nacional. Sin embargo, ese proceso debe continuar hasta que se logre un ejercicio efectivo de tales derechos por parte de la poblacin. En el campo de la participacin poltica, a pesar de los avances logrados en trminos de aceptacin social y receptividad institucional, subsiste una cultura poltica discriminatoria en el aparato pblico, en los partidos polticos, en los sindicatos y otras organizaciones sociales. De esta manera, el desafo central es hacer que los cambios en favor del empoderamiento y del desarrollo humano y poltico de las mujeres se consoliden, merced a intervenciones que eliminen la discrimincin o que promuevan condiciones favo-
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recedoras de un mayor equilibrio entre las responsabilidades, oportunidades y recompensas que se otorgan a las personas de uno y otro sexo. Derechos humanos y combate a la violencia La violencia, a travs de cualquiera de sus manifestaciones, constituye una flagrante agresin a la dignidad y los derechos de las personas, as como a su integridad fsica y emocional. En los ltimos aos, este fenmeno ha despertado en la sociedad mexicana una extendida conciencia de repudio. En el combate a la violencia estn comprometidos autoridades, lderes sociales y grupos de la sociedad civil. La revisin de leyes y cdigos, la asistencia teraputica a las vctimas, la reparacin del dao, la formacin de una opinin pblica sensible y actuante, y la asignacin de recursos extraordinarios para combatir eficazmente esta prctica, entre otros, son todos puntos ineludibles de una agenda en la materia. El reto consiste en alcanzar la conjuncin de esfuerzos para darle solucin al problema; en atacar la impunidad de que goza socialmente este delito; en propiciar entre las mujeres el conocimiento de sus derechos; en dotarlas de los instrumentos y recursos que les permitan reaccionar frente a la violencia ejercida en contra de ellas; y en sostener decididamente las instituciones o grupos de apoyo a la mujer violentada. La lucha contra la violencia de gnero debe ser colocada como un elemento prioritario en la agenda poltica nacional. La sociedad mexicana est alcanzando cada vez una mayor conciencia y, por lo tanto, fuerza para introducir las transformaciones requeridas en el aparato jurdico, en las prcticas polticas, y en la dinmica social. El gobierno se enfrenta ineludiblemente al desafo de avanzar en esas transformaciones. Para acompaarlo en esta tarea, diferentes organizaciones de la sociedad civil conducidas por mujeres estn decididas en abrir amplios y variados espacios para la reflexin, y estn comprometidas en el diseo y operacin de modelos de organizacin y gestin, donde la promocin de relaciones democrticas e igualitarias entre hombres y mujeres constituye la meta a alcanzar.
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Captulo tres La familia, sus funciones, derechos, composicin y estructura
La convivencia e interaccin familiar se organiza en torno a espacios hogareos donde tiene lugar la socializacin primaria de hombres y mujeres, y la reproduccin cotidiana de sus miembros. En los hogares se despliegan fuertes lazos de afecto y solidaridad; se transmiten los valores que nutren y enriquecen la vida de las personas; se renen y asignan los recursos dirigidos a satisfacer las necesidades de sus miembros; se configura la divisin del trabajo con arreglo a las normas culturales y de acuerdo con la edad, el sexo y el parentesco de sus integrantes; y se toman las decisiones relativas a los eventos vitales de relevancia en el mbito demogrfico que estructuran y marcan la trayectoria de vida de las personas. Sin embargo, tambin en la familia se construyen relaciones de poder y autoridad, y a menudo la violencia ejercida en contra de alguno de sus miembros permanece oculta al interior del hogar. El Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo ( CIPD), pone de manifiesto la centralidad de la familia en el debate sobre poblacin y desarrollo as como en el diseo de polticas, estableciendo que la familia es la unidad bsica de la sociedad y, por consiguiente, tiene derecho a recibir proteccin y apoyos amplios (p. 23). En este sentido, el programa reconoce el papel de la familia como unidad elemental para asegurar el bienestar del individuo y como intermediaria en su relacin con el contexto socioeconmico ms amplio. En consecuencia, los hogares constituyen el mbito natural de las acciones de diversas polticas pblicas, incluidas las de la poltica de poblacin. La configuracin cambiante de la sociedad y la economa ha influido en la vida y relaciones familiares, dando como resultado la emergencia de formas diversas de organizacin y convivencia hogarea, y de arreglos residenciales variados. El acelerado proceso de urbanizacin e industrializacin, la expansin del trabajo asalariado y del mercado de consumo, as como la creciente presencia de la mujer en la actividad econmica extradomstica y los avances registrados en la educacin y la salud, son algunos de los procesos que han condicionado en gran medida las transformaciones de la estructura y las relaciones familiares en el Mxico contemporneo. En Mxico, como en muchos otros pases en vas de desarrollo, el adecuado desempeo de las funciones de la familia a menudo se ve obstaculizado por diversas vulnerabilidades de origen social, lo que deja a sus miembros en condiciones severas de indefensin e inseguridad, al tiempo que constituye un factor decisivo en la trasmisin intergeneracional de la pobreza. Los cambios sociodemogrficos que ha venido experimentando Mxico,
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al articularse o entrecruzarse en el contexto hogareo con algunas de estas vulnerabilidades, tienen el potencial de reducir de manera significativa la capacidad de los hogares para prevenir riesgos o enfrentar situaciones adversas. En este contexto, las polticas sociales y de poblacin se han dirigido a contribuir al fortalecimiento de las familias y las personas que se encuentran en ese tipo de situaciones. Para lograr que el desarrollo sea, efectivamente, un bien al que todas las personas tienen derecho, es indispensable apoyar y proteger a las familias, sobre todo a las que se encuentran en contextos de riesgo o vulnerabilidad social. En este sentido, Mxico ha venido desarrollando acciones para contribuir a ampliar las capacidades y oportunidades de los hogares y apoyarlos, tanto a desplegar estrategias de formacin del capital humano en las distintas etapas del curso de vida de sus integrantes, como de acumulacin y movilizacin de activos, con el fin de que estn en mejores posibilidades de cristalizar los proyectos que tienen razones para valorar y alcanzar su desarrollo integral; a aliviar las presiones y cargas que se derivan de modificaciones en la estructura del curso de vida, en las pautas de formacin y disolucin familiar y en los arreglos residenciales; a proteger y apoyar a los hogares en situacin de pobreza o bien a aquellos donde se combinan varios tipos de vulnerabilidad; a promover una ms justa distribucin de obligaciones y responsabilidades entre hombres y mujeres; y a propiciar relaciones familiares basadas en el respeto y la solidaridad de sus miembros, lo que exige avanzar en la erradicacin de todas las formas de violencia que a menudo tienen lugar en ese mbito, as como promover la importancia de la unin y el fortalecimiento de la familia.
1. La familia mexicana: transicin demogrfica y perfil sociodemogrfico

1. El impacto de la transicin demogrfica
La transicin demogrfica ha contribuido a modificar el escenario en el cual se forman y desenvuelven las familias y los individuos, provocando importantes cambios en el tamao y composicin de los hogares, en la estructura del curso de vida y en las relaciones de gnero e intergeneracionales al interior de las unidades domsticas. El aumento de la esperanza de vida ha ocasionado una ampliacin del tiempo familiar propiciando que, a menudo, en los hogares convivan personas que pertenecen a tres o hasta cuatro generaciones. Este mismo hecho ha propiciado una ampliacin del marco de certidumbre de las personas y ha favorecido actitudes y prcticas de previsin y planeacin de los eventos del curso de vida. Por otra parte, las transformaciones en las pautas reproductivas han contribuido a modificar las cargas y responsabilidades asociadas a la formacin familiar y a reducir el nmero de aos dedicado a la crianza y cuidado de los hijos, creando las condiciones para que las personas, en particular las mujeres, se propongan otras metas en sus vidas vinculadas con su desarrollo personal. Estas transformaciones, sin embargo, han tenido lugar de manera desigual en los distintos grupos sociales y regiones del pas.
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La familia, sus funciones, derechos, composicin y estructura
Adems de los cambios en la mortalidad y la fecundidad, las transformaciones en la intensidad y calendario de las pautas de nupcialidad y de disolucin conyugal (viudez, separacin o divorcio) tambin han contribuido a transformar la estructura del curso de vida. La evidencia disponible indica que el ndice de rupturas conyugales se ha incrementado entre las mujeres de las generaciones ms recientes, entre las que se casan a edad temprana y entre quienes transitan por los primeros aos del matrimonio. En este proceso, la viudez ha cedido su lugar a la separacin y el divorcio como modalidades predominantes de disolucin conyugal. Estas tendencias inciden en las trayectorias de vida de cnyuges e hijos, dando lugar a formas de vida ms complejas y a una gama de arreglos familiares ms amplios, entre los que destacan la formacin de arreglos residenciales de personas que viven solas o bien de hogares monoparentales.
2. Nmero, tamao y composicin de los hogares

El trmino hogar aporta criterios operativos para analizar la dinmica sociodemogrfica de las familias, ya que hace referencia al conjunto de individuos que comparten un mismo techo y un mismo fuego, lo que en la prctica permite incluir a los individuos corresidentes que comparten alimentos, gastos y el consumo dentro del mbito domstico. La informacin estadstica permite elaborar una caracterizacin de las familias cercana a la realidad. Sin embargo, esta informacin no deja de ser limitada, ya que no capta el conjunto de relaciones que se establecen con los miembros de la familia que no reside en el mismo hogar. En este apartado se utilizarn indistintamente los trminos hogar y familia, as como unidades domsticas. En las ltimas dcadas los hogares mexicanos han venido delineando un nuevo perfil, de manera que, en la actualidad, es posible distinguir cinco grandes tendencias a las que se dirigen: la reduccin de su tamao, la coexistencia de diversos tipos de arreglos residenciales, el aumento de la proporcin de unidades domsticas encabezadas por mujeres, el envejecimiento de los hogares y una responsabilidad econmica ms equilibrada entre hombres y mujeres. Los efectos de la inercia demogrfica han ocasionado un incremento acelerado del nmero de personas en edades productivas y reproductivas.1 Como consecuencia, el nmero de hogares se ha incrementado notablemente durante las ltimas dcadas, al pasar de 6.8 millones en 1960 a 16.22 en 1990 y a 22.7 en 2000 ( CONAPO, 2001b). Los hogares mexicanos, adems, han experimentado la reduccin de su tamao promedio. En 1976, cuatro de cada diez hogares del pas era pequeo o mediano (es decir, formado por cuatro miembros o menos) condicin que, en el ao 2000, abarcaba a casi seis de cada diez unidades domsticas. En concordancia, la proporcin que representan los hogares grandes (cinco o ms miembros) dentro del total de hogares del pas ha perdido peso al pasar de 60.2 a 40.5 por ciento en ese perodo ( CONAPO, 2001 y 2003b). Durante las ltimas dcadas los hogares mexicanos han experimentado cambios en su composicin, de manera que los arreglos familiares se han diversificado. An cuando el
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Vase con ms detalle en el captulo 1, que aborda el diagnstico de la situacin demogrfica de Mxico. Tomado del Resumen general del XI Censo General de Poblacin y Vivienda, 1990.
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tipo de hogar ms comn en el pas sigue siendo el nuclear,3 los hogares no familiares en particular, los unipersonales han ganado peso gradualmente, adems los arreglos familiares nucleares han experimentado ciertas transformaciones (vase cuadro 1). Entre 1976 y 2000 los arreglos familiares del tipo nuclear han pasado de 71 a 68.3 por ciento del total de hogares y, dentro de ellos, los conformados por la pareja con hijos solteros (tipo nuclear conyugal) representan la organizacin familiar predominante (82% en 1976 y 75.4 en 2000) aunque ha ido descendiendo paulatinamente su importancia (vase cuadro 2). A la par, la proporcin de hogares nucleares que slo cuentan con uno de los miembros de la pareja (nucleares monoparentales) ha ido incrementndose ligera pero sistemticamente, al igual que la de aquellos que se componen de la pareja sin hijos (nucleares estrictos). El peso relativo de los arreglos residenciales extensos (integrados por un hogar nuclear, con uno o ambos miembros de la pareja, y una o ms personas emparentadas con el jefe) dentro del total de unidades domsticas, se ha mantenido prcticamente igual durante las ltimas dcadas. Sin embargo, una tipologa ms desagregada permite observar que, dentro de este tipo de hogares, predominan los arreglos donde conviven la pareja con hijos y otros parientes, aunque haya ido perdiendo peso en favor de aquellos integrados por el jefe con hijos solteros y otros parientes (vase cuadro 1). Cuadro 1. Distribucin de hogares segn composicin del parentesco, 1976-2000
EMF Tipo de hogar Familiares Nuclear
Pareja sin hijos Pareja con hijos solteros Jefe con hijos solteros
END 19821 96.1 68.8 5.5 56.3 7.0 26.5 1.8 17.1 5.1 2.5 0.8 0.1 0.5 0.2 3.9 3.5 0.4 100.0
ENFES 1987 2 95.1 68.4 6.4 55.2 6.8 25.5 1.6 16.1 4.6 3.2 1.2 0.2 0.7 0.3 4.9 4.3 0.6 100.0
ENADID 1992 2 93.8 68.4 6.4 55.0 7.0 24.4 3.3 12.6 3.9 4.6 1.0 0.2 0.6 0.2 6.1 5.5 0.6 99.9
ENPF 1995 2 94.1 68.4 7.1 52.8 8.5 24.7 3.8 13.7 3.7 3.5 1.0 0.3 0.6 0.1 5.9 5.4 0.5 100.0
ENADID 19973 93.1 67.4 6.9 52.6 7.9 24.4 3.3 11.7 4.3 5.1 1.3 0.2 0.7 0.2 0.2 7.0 6.6 0.4 100.0
Censo* 20004 92.9 68.3 7.6 51.5 9.2 23.0 1.5 12.0 6.3 3.2 1.6 0.2 1.0 0.3 0.1 6.9 6.5 0.4 100.0
19761 95.2 71.0 6.1 58.1 6.8 22.7 1.4 13.3 5.2 2.8 1.5 0.2 1.0 0.3 4.8 4.2 0.6 100.0
Extenso
Pareja sin hijos y otros parientes Pareja con hijos solteros y otros parientes Jefe con hijos solteros y otros parientes Jefe con otros parientes
Compuesto
Pareja sin hijos y otros no parientes Pareja con hijos solteros y otros no parientes Jefe con hijos solteros y otros no parientes Jefe con otros parientes y no parientes
No familiares
Unipersonales Corresidentes
Total
* Muestra censal. Fuentes: 1. Tuirn, R. 1993 b. Vivir en familia: hogares y estructura familiar en Mxico, 1976-1987. Comercio Exterior Vol. 43. Nm. 7, Mxico, pp. 662-676 . 2. Tuirn, R. 1997. Demographic Change and Family and Non Family Related Life Course in Contemporary Mexico, Ph.D. Dissertation, Austin, University of Texas at Austin. 3. Estimaciones de CONAPO con base en la y Vivienda, 2000.
3
ENADID
1997. 4. XII Censo General de Poblacin
Es el hogar integrado por uno o ambos miembros de la pareja, con o sin hijos solteros.
118
En la actualidad, los hogares no familiares son ms comunes en la sociedad que hace poco ms de dos dcadas. En 1976 este tipo de arreglos comprenda 4.8 por ciento de total de hogares del pas, mientras para 2000 haba alcanzado casi 7 por ciento. Este incremento se debe a que los hogares formados por una persona (hogares unipersonales), han aumentado su peso relativo de 4.2 por ciento del total de unidades domsticas del pas en 1976 a 6.5 en 2000 (vase cuadro 1). Cuadro 2. Distribucin de hogares nucleares segn tipo, 1976-2000
Tipo de hogar nuclear Pareja sin hijos Pareja con hijos solteros Jefe con hijos solteros Total EMF 19761 8.6 81.8 9.6 100.0 END 19821 8.0 81.8 10.2 100.0 ENFES 1987 2 9.4 80.7 9.9 100.0 ENADID 19922 9.4 80.4 10.2 100.0 ENPF 1995 2 10.4 77.2 12.4 100.0 ENADID 19973 10.2 78.0 11.7 100.0 Censo 2000 4 11.1 75.4 13.5 100.0
* Muestra censal. Fuentes: 1. Tuirn, R. 1993 b. Vivir en familia: hogares y estructura familiar en Mxico, 1976-1987. Comercio Exterior Vol. 43. Nm. 7, Mxico, pp. 662-676 . 2. Tuirn, R. 1997. Demographic Change and Family and Non Family Related Life Course in Contemporary Mexico, Ph.D. Dissertation, Austin, University of Texas at Austin. 3. Estimaciones de CONAPO con base en la ENADID 1997. 4. XII Censo General de Poblacin y Vivienda, 2000.
3. Estructura por edad y composicin generacional

Los cambios en la dinmica demogrfica tambin han modificado la estructura por edad de los hogares, que ahora suelen tener ms frecuentemente adultos mayores entre sus miembros, al tiempo que ha descendido la proporcin de aquellos que tienen nios pequeos o en edad escolar. En 1992, 40.6 por ciento de los hogares del pas tena al menos un nio menor de 5 aos. Sin embargo, para 1997 esta proporcin haba descendido a 37.4 por ciento ( CONAPO, 2001). Por otro lado, el aumento en la esperanza de vida ha propiciado que se incremente la presencia de adultos mayores en los hogares y permite la posibilidad de interaccin de varias generaciones en la misma familia. Entre 1992 y 2000 se elev de 16.6 a casi 18 por ciento la proporcin de hogares donde hay, al menos, una persona de 65 aos o ms (CONAPO, 2001 y 2001b). De hecho, en el ao 2000, 5.4 por ciento de los hogares mexicanos estaba compuesto exclusivamente por mayores de 60 aos y 19 por ciento tena como jefe un adulto mayor, segn datos del Censo del 2000 (CONAPO, 2000). Como resultado del avance en la transicin demogrfica, ha venido disminuyendo de manera significativa en los ltimos dos decenios el nmero de personas en edades dependientes (menores de 15 y de 60 o ms aos) respecto al de integrantes en edades laborales (15-59 aos) dentro de los hogares; mientras en 1994 haba, en promedio, una persona en edad laboral por cada 0.75 en edades dependientes, la misma relacin descendi a una por cada 0.63 en el ao 2000 ( CONAPO, 2003).
119
4. Jefatura de hogar
Ser jefe de un hogar supone que sus miembros reconocen, sobre la base de una estructura de relaciones jerrquicas, a la persona ms importante de la familia, es decir, aquella que est presente regularmente en el hogar y que es, adems, la persona con mayor autoridad en la toma de decisiones o el principal soporte econmico. En Mxico, los hogares encabezados por mujeres se han incrementado rpidamente en el ltimo cuarto de siglo, al pasar de poco menos de uno de cada ocho en 1976 a ms de uno de cada cinco en 2000 ( CONAPO, 2001). En 2000 el nmero de unidades domsticas encabezadas por mujeres ascenda a 4.6 millones, cuando en 1990 sumaba 2.8 millones (CONAPO, 2001b). Entre las principales tendencias demogrficas que explican este fenmeno destacan la viudez femenina como resultado de una mayor sobrevivencia y esperanza de vida de las mujeres; el aumento de la separacin y el divorcio; el incremento en la proporcin de madres solteras; y los patrones migratorios de hombres y mujeres, particularmente el desplazamiento de mujeres jvenes a reas urbanas. Como en otros pases latinoamericanos que han experimentado este cambio, la jefatura femenina es un fenmeno fundamentalmente urbano, ya que en estos contextos residen ocho de cada diez jefas, que se concentra en etapas tardas del ciclo vital, observndose la mayor proporcin de jefas de hogar a partir de los 65 aos (24%) (vase cuadro 3).4 De hecho, en 2000, 39 por ciento de las jefas tena 55 o ms aos, pero esta proporcin es menor a la observada tres aos antes 1997, cuando ascenda a 43.8 por ciento (CONAPO, 2003b y 2001) lo que puede sugerir que la condicin de jefa de hogar est progresivamente separndose de la viudez que sobreviene a edades tardas. No obstante, ser jefa de hogar en Mxico sigue asocindose, en la mayora de los casos, a la ausencia del cnyuge (vase cuadro 3). De acuerdo con datos del ao 2000, 75 por ciento de las jefas de hogar no estaba unida, generalmente por viudez (35.8%), separacin o divorcio (24.6) y, en menor medida, por soltera (14.5) ( CONAPO, 2000).5 El perfil de escolaridad de los jefes de hogar muestra algunas modificaciones recientes. Entre 1997 y 2000, la proporcin de hogares encabezados por un hombre sin escolaridad alguna o con primaria incompleta descendi de 37 a 32 por ciento del total de hogares con jefatura masculina; para los hogares con jefatura femenina este cambio fue 51.6 a 42.5 por ciento ( CONAPO, 2003b y 2001). Cabe destacar, adems, que la brecha de escolaridad que separa a los hombres jefes de hogar de las mujeres que cumplen ese mismo rol, ha ido acortndose. Mientras en 1997 slo 29 por ciento de las jefas de hogar contaban con estudios de secundaria o ms, casi 44 por ciento de los jefes estaban en la misma situacin. En el ao 2000, estas proporciones ascendieron a 35.5 y 44.5 por ciento, respectivamente (CONAPO, 2003b y 2001).
Estos datos corresponden al ao 2000, y se han mantenido alrededor de estas cifras durante la dcada de 1990. Entre 1997 y 2000, la proporcin de jefas de hogar que no estaba unida se redujo de 81 a 75 por ciento, hecho que concuerda con la hiptesis de que cada vez ms la jefatura de hogar femenina est separada de la condicin de viudez.
120
Cuadro 3. Distribucin de hogares por caractersticas seleccionadas segn sexo del jefe, 1997 y 2000
Jefe de hogar Hombre 1997
Grupos de edad 15-24 25-34 35-44 45-54 55-64 65 + Estado civil Unido Casado Separado/divorciado Viudo Soltero Nivel de escolaridad Sin escolaridad Primaria incompleta Primaria completa Secundaria o ms Lugar de residencia Urbana Rural Total
Mujer 2000 7.1 25.8 26.1 18.1 11.6 10.7 15.4 76.0 2.0 2.6 3.8 9.3 22.6 23.7 44.5 75.5 24.5 79.4 1997 4.1 12.7 19.4 20.0 19.8 24.0 5.8 13.2 27.6 39.9 13.5 23.2 28.4 19.2 29.2 81.9 18.1 19.0 2000 5.2 14.7 21.1 19.5 16.9 22.2 6.5 18.5 24.6 35.8 14.5 16.6 25.9 22.1 35.5 81.0 19.0 20.6
7.0 25.2 26.0 18.3 12.4 11.1 13.8 77.6 2.2 2.7 3.7 11.3 25.7 19.2 43.8 75.3 24.7 81.0
CONAPO
Fuente: Estimaciones de da, 2000.
con base en la Encuesta Nacional de la Dinmica
Demogrfica, 1997 y en la muestra del XII Censo General de Poblacin y Vivien-
5. Organizacin familiar y estrategias de los hogares

A pesar de que a lo largo de los ltimos veinte aos no ha habido cambios drsticos en la composicin de la familia mexicana, s han ocurrido cambios en cuanto a su organizacin interna, esencialmente como respuesta a las modificaciones en el patrn de participacin laboral de sus miembros. Dentro del contexto de deterioro del ingreso y el envejecimiento de los hogares, las familias han desarrollado diversas estrategias tales como el aumento en el nmero promedio de perceptores de ingreso: el nmero medio de miembros por hogar que trabajan aument de 1.53 en 1977 a 1.79 en 1998 ( CONAPO, 2001b). El despliegue de esta estrategia se vio facilitado por el hecho de que, conforme ha avanzado la transicin demogrfica y madurado la estructura por edad, una proporcin creciente de las unidades domsticas dispone de un mayor nmero de personas en edad de trabajar. Este aumento se refleja, principalmente, en la rpida incorporacin de la mujer a la fuerza de trabajo. Las tres ltimas dcadas han presenciado el aumento notable del nmero de hogares que cuentan con la contribucin econmica de las mujeres. De hecho, en el ao 2000, poco ms de uno de cada diez hogares mexicanos tena a una o ms mujeres como nicas perceptoras de ingreso, proporcin que se ha mantenido estable durante la ltima dcada. Como consecuencia de la creciente participacin de la mujer en la activi-
121
dad econmica extra-domstica, en el ao 2000, ms de la mitad de los hogares mexicanos (13.5 millones, 53.7% del total) reciba contribuciones econmicas de uno o ms de sus integrantes del sexo femenino ya sea como nica perceptora, como perceptora principal o como perceptora secundaria mientras a inicios de la dcada de los noventa poco ms de cuatro de cada diez hogares (7.9 millones) presentaban esta caracterstica (vase grfica 1). Grfica 1. Distribucin porcentual de los hogares con contribucin femenina al ingreso segn tipo de contribucin, 1992-2000
7.9 millones de hogares 44.3% del total 9.3 millones de hogares 47.9% del total 10.5 millones de hogares 51.1% del total 19.2 11.9 millones de hogares 53.6% del total 13.5 millones de hogares 57.3% del total 19.0
100.0%
21.2
21.3
20.7
80.0%
22.3 23.9 29.4 22.4 21.8
60.0%
40.0%
56.4 56.9 56.9 59.2
20.0%
49.3
0.0% 1992 1994 Secundaria 1996 Principal

ENIGH,
1998 nica
2000
CONAPO
con base en
1992, 1994, 1996, 1998 y 2000.
6. Pobreza y vulnerabilidad de los hogares

En Mxico se advierte la persistencia de un nmero significativo de hogares cuyos miembros viven en condiciones sumamente adversas, con ingresos inferiores a los mnimos indispensables para tener acceso a los satisfactores necesarios para el desarrollo de las capacidades bsicas de subsistencia. Desde la ptica econmica, Mxico experiment dos etapas durante el perodo de 1994-2002, cuyas tendencias afectaron la incidencia y severidad de la pobreza en el pas (vase grfica 2).6 En 1994, 16.1 por ciento de los hogares (3.1 millones) contaba con un ingreso menor al que se considera necesario para cubrir las necesidades bsicas de alimentacin, en 1998 esta proporcin alcanz 26.8 por ciento (casi 6 millones de hogares) y se redujo en 2002 a 15.8 por ciento de los hogares del pas (3.9). Para esos mismos aos 22.7 por ciento (4.4), 32.9 por ciento (7.3) y 21.1 por ciento de las unidades domsticas
Vase el captulo 1, apartado Panorama econmica de Mxico.
122
(5.2), respectivamente, padeca pobreza de capacidades, es decir, tena un ingreso por persona menor al necesario para cubrir el patrn de consumo bsico de alimentacin, salud y educacin. Durante este perodo la pobreza de patrimonio, que se refiere a las condiciones en que el ingreso por persona es inferior al requerido para cubrir las necesidades de alimentacin bsica, vestido, calzado, vivienda, salud, transporte pblico, educacin y otros bienes, afect a 46.8 por ciento de los hogares de Mxico (9.1) en 1994; a 55.6 por ciento (12.3) en 1998 y a 44.1 por ciento (10.8) en 2002 ( CONAPO, 2002 y 2003). Grfica 2. Proporcin de hogares pobres segn tipo de pobreza, 1992-2002
70.0 60.0 50.0 40.0 30.0
28.8 44.1 46.8
Proporcin
Alimentaria Capacidades Patrimonio
55.6
60.8
45.9 36.5 32.9 26.8 25.3 18.6
44.1
20.0 10.0 0.0
21.8 17.4
22.7 16.1
21.1 15.8
1992
1994
1996
1998
ENIGH,
2000
2002
Fuente: Estimaciones de CONAPO con base en 2000 y 2002.
1992, 1994, 1996, 1998,
La reduccin de la pobreza en el perodo 1994-2002, particularmente la pobreza alimentaria, fue ms rpida en las zonas rurales que en las urbanas (vase grfica 3). Entre 1994 y 2002, la proporcin de hogares pobres alimentarios pas de 7.2 a 8.5 por ciento en las zonas urbanas, y de 30 a 28.5 por ciento en las rurales (CONAPO, 2002 y 2003). Ello supone que, mientras en 1994 el porcentaje de hogares pobres rurales era 4.2 veces superior al observado en contextos urbanos, en 2002 la relacin descendi a 3.4 veces. En el ao 2000, los hogares pobres (pobreza alimentaria) estaban integrados, en promedio, por 5.4 miembros y tenan 1.3 miembros en edades dependientes por cada miembro en edades productivas, mientras en los hogares no pobres vivan 3.9 personas y haba menos de un integrante dependiente por cada productivo. Asimismo, 24 por ciento de las personas de 15 o ms aos de los hogares pobres era analfabeta (en contraste con 6.4% en los no pobres) y dichas unidades domsticas tendan a tener una presencia mucho mayor de nios menores de 12 aos prcticamente el doble que en los hogares no pobres. En los hogares pobres los arreglos residenciales de tipo extenso tenan, para el ao 2000, una presencia ms acentuada que en los no pobres, y los de tipo unipersonal eran claramente minoritarios ( CONAPO, 2002).7
7
Aunque los valores citados para describir los hogares pobres se refieren a los que padecen pobreza alimentaria, las tendencias que reflejan se repiten en los hogares que se encuentran en situacin de pobreza de capacidades y de pobreza de patrimonio.
123
Grfica 3. Proporcin de hogares pobres segn tipo de pobreza y lugar de residencia, 1992-2002
80.0 70.0
68.6
Proporcin
Alimentaria Capacidades Patrimonio
59.4 49.3 43.8 34.8 29.5 22.8 14.0 10.2 16.4 12.2 8.5 36.5 36.5 28.5 35.4
60.0
56.7
50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 Rural 1992 Urbano
47.7
Rural 1998
Urbano
Rural 2002
Urbano
CONAPO
con base en
ENIGH,
1992,1998 y 2002.
Por ltimo, cabe mencionar que la situacin de algunos hogares es particularmente riesgosa desde el punto de vista socioeconmico al combinarse en ellos varios tipos de vulnerabilidades. Ellos son las unidades domsticas encabezadas por mujeres que tienen entre sus miembros nios dependientes (de las cuales, alrededor de 1.2 millones carecen de ingresos suficientes); los hogares encabezados por adolescentes y jvenes (de los cuales alrededor de medio milln cuenta con muy escasos recursos); y los hogares formados slo por adultos mayores (de ellos, alrededor de 650 mil viven con ingresos muy reducidos); ( CONAPO, 2001b).
7. Dinmica interna de los hogares Violencia domstica y maltrato de menores

El maltrato por accin u omisin intencional contra algn miembro del hogar es frecuente al interior de las familias mexicanas. A pesar de que no se cuenta con datos a nivel nacional, estadsticas regionales sugieren que es un fenmeno extendido. Por ejemplo, la Encuesta sobre Violencia Intrafamiliar de 1999 seala que en 30 por ciento de los hogares del rea Metropolitana de la Ciudad de Mxico alguno de sus miembros ha estado expuesto a actos de violencia domstica.8 Los estudios sobre el tema coinciden en que en la mayora de los casos los agresores son hombres. Segn la encuesta antes citada, en casi 50 por ciento de los casos las agresiones provenan del jefe de familia y en 44.9 por ciento de los hogares las hijas e hijos eran las vctimas principales del maltrato.9
8
A finales de la dcada de los noventa en Guadalajara 56 por ciento de las mujeres haba experimentado violencia alguna vez en su vida, mientras en Monterrey, 46.1 por ciento de las mujeres unidas inform haber sido vctima de violencia por parte de su cnyuge. En 38.9 por ciento de los hogares la vctima de violencia era la cnyuge del jefe del hogar.
124
La violencia domstica est asociada con el estrato socioeconmico y el estatus laboral de la mujer. Los datos para el rea Metropolitana de la Ciudad de Mxico, ilustran la gran diferencia en la incidencia de actos de violencia segn el nivel de escolaridad del jefe (vase cuadro 4). Casi 60 por ciento de los hogares donde el jefe no tiene instruccin se tuvo informacin de actos de violencia sexual, lo que contrasta con la virtual inexistencia de casos similares cuando el jefe tiene una educacin mayor. Cabe sealar finalmente que, segn informacin del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), slo 14 por ciento de los hogares donde se registran casos de violencia en la Ciudad de Mxico solicitan ayuda institucional. Cuadro 4. Porcentaje de hogares que han experimentado actos de violencia domstica por tipo de violencia en el rea Metropolitana de la ciudad de Mxico segn escolaridad del jefe, 1999
Escolaridad Sin instruccin Primaria Media Media superior Educacin Superior Violencia emocional 39.2 29.4 14.2 15.7 1.5 Violencia fsica 44.8 31.0 12.3 10.2 1.7 Violencia sexual 59.6 16.0 17.0 7.4 0.0
Fuente: Resultados de la Encuesta sobre Violencia Intrafamiliar 1999, Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica.
I. Polticas, planes y programas

El Programa Nacional de Poblacin ( PNP), 2001-2006, reconoce como uno de sus principales desafos atender las necesidades y potencialidades que derivan de las transformaciones sociodemogrficas en la estructura y organizacin familiar y en el curso de vida de sus integrantes. En consecuencia, este programa se ha propuesto, entre otros objetivos, potenciar las capacidades, opciones e iniciativas de los hogares y de sus integrantes para que estn en mejores posibilidades de cristalizar los proyectos de vida. Para lograrlo, se ha trazado como estrategia acrecentar las oportunidades de las familias y sus miembros a lo largo del curso de vida a travs de acciones multisectoriales del Gobierno Federal. El DIF, que forma parte del Sistema Nacional de Asistencia Social, es un conjunto de instituciones pblicas, privadas y sociales encargadas del desarrollo de la familia, de la proteccin de la infancia y de la prestacin de servicios de asistencia social. Los objetivos institucionales del DIF son los siguientes: 1. Fortalecer el carcter normativo del DIF a travs del desarrollo de polticas de asistencia social 2. Prestar servicios de asistencia social
Elaborar polticas que presten mayor apoyo a la familia, contribuyan a su estabilidad y tengan en cuenta su pluralidad de formas
125
3. Generar como poltica de Estado la Asistencia Social y Familiar 4. Apoyar y fomentar el desarrollo integral de la familia y la comunidad 5. Formar recursos humanos para la asistencia social 6. Realizar estudios e investigaciones para desarrollar modelos de atencin de asistencia social 7. Generar un proceso de desarrollo organizacional permanente 8. Fomentar la cooperacin internacional en materia de asistencia social Dentro del marco del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 ( PND) el DIF desarrolla programas institucionales anuales que incluyen el desarrollo de polticas en materia de asistencia social, la prevencin y atencin de la discapacidad, los programas de atencin a poblacin con vulnerabilidad social, la orientacin jurdica a familias y las estrategias de proteccin a la infancia. Con el propsito de fortalecer la institucionalizacin de una poltica pblica con perspectiva familiar, multisectorial, integral y transversal, el DIF ha puesto en marcha el proyecto denominado Diagnstico sobre la Familia Mexicana, con una amplia participacin de dependencias y entidades gubernamentales, organizaciones acadmicas y de la sociedad civil. El Diagnstico sobre la Familia Mexicana se desarroll sobre cuatro ejes de trabajo: compilacin, marco jurdico, dinmica familiar y polticas pblicas.
1. Acciones y programas de combate a la pobreza

La principal estrategia para la superacin de la pobreza durante el periodo 1997-2004 ha sido el diseo e implementacin de un programa de carcter integral que abarca acciones en diversos mbitos: educativo, de salud y alimentario, principalmente. El Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA) que oper entre 1997 y 2001 integr subsidios alimentarios, consultas mdicas gratuitas y becas de apoyo a familias en situacin de pobreza. Hasta 1999, PROGRESA haba atendido a 977 mil familias y en ese mismo ao aadi 680 mil familias ms a su padrn. Posteriormente, el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades contino trabajando en la misma lnea procurando introducir mejoras a fin de lograr una mayor congruencia e integridad en las acciones. En 2003, el Programa Oportunidades benefici a un total de 4 millones 240 mil familias. En el mbito educativo, Oportunidades apoya a los estudiantes de familias en situacin de pobreza y que estn inscritos entre el tercer grado de primaria y el nivel medio superior. El programa otorga tiles escolares y becas; estas ltimas se incrementan conforme aumenta el grado escolar y, a fin de abatir las desventajas de las nias en cuanto a acceso a la educacin en Mxico, son progresivamente mayores para stas. En alimentacin, el programa realiza una transferencia monetaria mensual a hogares con nios menores de cinco aos, mujeres embarazadas y en periodo
126
de lactancia. El recurso para contribuir a mejorar la alimentacin se complementa con una vigilancia peridica del estado nutricional de los beneficiarios, la cual se lleva a cabo a travs de las unidades del sector salud. Una de las innovaciones en el Programa Oportunidades ha sido el considerar, desde su diseo, esquemas de evaluacin del impacto de sus acciones. Las evaluaciones realizadas son extensas y cubren los periodos 1997-2000, 2001 y 2002. A travs del Instituto Nacional de Desarrollo Social (INDESOL), se aplica una estrategia interinstitucional de capacitacin en la que, de manera corresponsable, el gobierno y organizaciones de la sociedad civil han puesto a prueba una metodologa para capacitar a la poblacin femenina en localidades atendidas por el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades con el propsito de que se conviertan en promotoras del desarrollo de sus comunidades. Adicionalmente, se brinda apoyo a diversas organizaciones no gubernamentales para la ejecucin de proyectos productivos y sociales que inciden de manera directa en beneficio de las familias y comunidades que viven en condiciones de pobreza. Existen otros programas institucionales que buscan atender de forma integral el problema de la pobreza y del desarrollo social. Destaca la Red Mvil, bajo responsabilidad del DIF , que da atencin integral a las familias que habitan en comunidades rurales e indgenas de alta marginacin con el objetivo de procurarles mejores condiciones de vida. Durante el periodo de diciembre de 2000 a agosto de 2001, el programa benefici a 1.3 millones de habitantes a travs de diversas acciones de desarrollo comunitario, como la distribucin de alimentos y proyectos de huertos familiares, entre otros. Destaca tambin la Estrategia Nacional de Atencin a Microrregiones, la cual busca ampliar el capital social y humano con el propsito de abatir los ndices de marginacin y pobreza de las comunidades rurales del pas. La Estrategia de Microrregiones tiene su principal eje de accin en los espacios territoriales constituidos por los municipios de muy alta y alta marginacin, y aquellos que son predominantemente indgenas. La Estrategia opera a partir de cuatro ejes: enfoque territorial, generacin de polos de desarrollo, participacin comunitaria y coordinacin interinstitucional. Entre sus acciones destacan aquellas que promueven la construccin y mejoramiento de las vas de comunicacin necesarias para lograr una mayor integracin econmica y social al interior de las microrregiones; la construccin de infraestructura social bsica; la ampliacin de la cobertura de los servicios educativos y de salud; la comercializacin y abasto de productos; el establecimiento de Centros Comunitarios de Aprendizaje; la dotacin de piso de cemento en las viviendas; el desarrollo de una red de telefona rural y el impulso de proyectos productivos locales. El gobierno federal y los gobiernos locales han definido de manera conjunta 263 microrregiones prioritarias, donde habitan 19.9 millones de personas asentadas en 1 334 municipios. La estrategia incluye tambin procesos de investigacin, coordinacin institucional, promocin y concertacin social, as como la elaboracin de diagnsticos situacionales.
Crear nuevas maneras de prestar una asistencia ms eficaz a fin de fortalecer a las familias que viven en pobreza extrema
127
En las acciones de la Estrategia participan catorce secretaras de Estado, 31 gobiernos estatales y 1 334 gobiernos municipales, as como organizaciones de la sociedad civil, instituciones acadmicas e iniciativa privada. El Programa de Desarrollo Familiar y Comunitario brinda apoyo, asistencia social y proteccin a las familias vulnerables del pas a travs del Modelo Comunidad Diferente con el propsito de facilitar la construccin sostenible de procesos de organizacin, formacin y participacin social, para propiciar una convivencia humana equilibrada del individuo consigo mismo, con los dems y con su entorno, en localidades indgenas, rurales y urbanas en situacin de pobreza, marginacin y vulnerabilidad social.
2. Otras polticas y programas orientados al desarrollo de capacidades y al bienestar de las familias

Adems de los programas orientados especficamente al combate a la pobreza existen otras acciones que favorecen el mejoramiento de la calidad de vida y el bienestar de las familias. Aunque muchas de ellas tambin se orientan a apoyar a las familias en zonas marginadas o de menores ingresos, su marco de accin se inscribe fuera de los programas estrictamente enfocados a combatir la pobreza. Esta seccin describe estas estrategias y acciones agrupadas en las reas programticas de alimentacin, educacin, salud, generacin de opciones de ingreso y desarrollo patrimonial y vivienda. Alimentacin
Se deben adoptar medidas para reforzar las polticas y los programas en materia de alimentacin y nutricin
Adems de las actividades intersectoriales incluidas en el Programa de Educacin, Salud y Alimentacin y, a partir de 2002, en el Programa Oportunidades, el gobierno federal ha realizado acciones para el mejoramiento de la alimentacin de las familias mexicanas. Dichas acciones se pueden agrupar en dos: las de corte asistencial, orientadas a incrementar directamente el consumo calrico de la poblacin en pobreza o en riesgo de presentar elevados niveles de desnutricin; y los programas enfocados en mejorar y agilizar los canales de distribucin de alimentos en zonas marginadas y de difcil acceso. En las primeras se incluyen estrategias de distribucin gratuita o subsidiada de alimentos como las implementadas en el Programa Raciones Alimentarias, el Programa de Ayuda Alimentaria a Comunidades Indgenas en Extrema Pobreza, o el Programa de Asistencia Social Alimentaria a las Familias. En cuanto a los canales de distribucin de alimentos, el Programa Social de Abasto a cargo de DICONSA concentra los esfuerzos en esta direccin. El objetivo central del programa es garantizar el abasto de productos bsicos y complementarios a precios competitivos, con eficiencia, oportunidad, suficiencia, calidad y alto valor calrico, a las familias con nios menores de 12 aos de edad, a los adultos mayores de 60 aos, enfermos y/o discapacitados mayores de 12 aos y mujeres en periodo de gestacin en condiciones de pobreza extrema, que genere un margen de ahorro al consumidor en comparacin con otras alternativas comerciales locales. En 2003 este programa cubra un total de 10 024
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comunidades de alta y muy alta marginacin y contaba con poco ms de 22 mil tiendas, las cuales operaban bajo un esquema de participacin comunitaria. En el periodo 2001-2003 el programa benefici a 5 millones de personas, mediante la entrega diaria de tres millones de litros de leche en 1 850 municipios del pas. A partir de 2001, este programa incorpor la prestacin de servicios adicionales en las tiendas DICONSA, tales como buzn de Servicio Postal, venta de leche subsidiada, telefona rural, alimentos enriquecidos, venta del paquete bsico de medicamentos, pago de los apoyos del Programa Oportunidades, tortillera, molino, y recepcin de pagos de agua y luz, entre otros. Al trmino de ese ao, 1 679 tiendas contaban con tres o ms servicios adicionales al abasto, que se incrementaron a 6 054 al finalizar el ao 2002 y a diciembre de 2003 se registraron 10 836 establecimientos. A partir de 2003, el Programa de Apoyo Alimentario, a cargo de DICONSA, es parte de una estrategia que promueve acciones para mejorar la alimentacin y nutricin de los hogares que viven en situacin de pobreza y que habitan en las localidades rurales, el objetivo principal del programa es impulsar y fortalecer las capacidades bsicas de las familias en situacin de pobreza de los hogares rurales menos de 2 500 habitantes, en los 31 estados de la Repblica. Los resultados alcanzados por este programa en 2003 fueron: 2 069 localidades atendidas, 174 641 paquetes alimenticios entregados a igual nmero de familias beneficiarias. La Estrategia Integral de Asistencia Social Alimentaria (EIASA) tiene como misin mejorar la condicin nutricional de los sujetos de asistencia social que requieran apoyo alimentario, para propiciar el desarrollo integral de la familia y contribuir a superar de manera sostenible su condicin de vulnerabilidad. En el marco de esta estrategia se operan los programas Desayunos Escolares, Atencin a Menores de cinco aos en riesgo, Asistencia Alimentaria a Familias en Desamparo y Asistencia Alimentaria a Sujetos Vulnerables y contemplan procesos de focalizacin del universo de atencin, registro de la poblacin asistida y de esquemas de orientacin alimentaria, esquematizacin selectiva de la ayuda alimentaria, seguimiento a la calidad de los productos y una evaluacin continua. Educacin El contexto familiar constituye el elemento que determina con mayor fuerza el desarrollo educativo de nios y jvenes. De ah que varias de las acciones orientadas a disminuir las disparidades o reducir el rezago educativo se basen en la familia como beneficiaria de las polticas y administradora de los apoyos otorgados. La mayora de las estrategias en el plano educativo desde la perspectiva de la familia se concentran en abatir la desercin escolar y mejorar el rendimiento de los nios y jvenes que asisten a la escuela. Como se mencion, el Programa Oportunidades ha conferido beneficios directos a travs del otorgamiento de becas y apoyo para tiles escolares, as como una transferencia monetaria para alimentacin, con el fin de incentivar la asistencia escolar de nios y jvenes en zonas y hogares marginados. Otras acciones
Los gobiernos deberan formular polticas en que se tenga en cuenta a las familias en lo relativo a la educacin con objeto de crear un medio ambiente favorable a la familia, teniendo en cuenta sus diversas funciones Se debera prestar especial atencin a la creacin y el fortalecimiento de la seguridad alimentaria en todos los niveles
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van orientadas a conceder a las familias recursos que disminuyan la desercin escolar, otorgando apoyos, por ejemplo, en materia de transporte y hospedaje para jvenes y menores en zonas de alta marginacin o que por alguna razn no tienen acceso a las instituciones de educacin en sus comunidades. El Programa de Continuidad Educativa y el Programa de Becas al Transporte, coordinados ambos por la Secretara de Educacin Pblica (SEP), otorgaron apoyos de este tipo a ms de 33 mil y a alrededor de 30 mil estudiantes, respectivamente, en el ciclo escolar 2001-2002. Los programas compensatorios en educacin coordinados por el Consejo Nacional de Fomento Educativo ( CONAFE) desde 1999, se dirigen especficamente a combatir el rezago educativo desde el nivel inicial atendiendo las necesidades focalizadas de la poblacin. A travs de sus diversos subprogramas, en el ciclo 2001-2002 se benefici a 4.4 millones de alumnos con acciones como la dotacin de tiles escolares a los padres y docentes, el otorgamiento de incentivos y apoyos a la supervisin y la asesora tcnica en gestin institucional.
Los gobiernos deberan apoyar los programas de educacin relativos a las funciones de los progenitores, y los conocimientos que stos deben tener
Otra lnea de trabajo concerniente a la relacin entre educacin y familia se enfoca a la asesora de padres de familia para incrementar su participacin en el proceso educativo de sus hijos (Programa de Apoyo para la Gestin Escolar) o a la capacitacin de promotores educativos que apoyen a grupos de padres y madres en la formacin de sus hijos menores de cuatro aos (Programa Educacin Inicial No Escolarizada). Estos programas beneficiaron en el ciclo escolar 2000-2001 a 53 848 asociaciones de padres de familia, el primero, y a alrededor de 500 mil padres de familia, el segundo. Finalmente, uno de los objetivos de trabajo en educacin orientada a jvenes es lograr una vinculacin mayor entre el proceso educativo y el mercado de trabajo. Para ello se han desarrollado estrategias de capacitacin para este grupo especfico de la poblacin. El Programa de Becas de Capacitacin para Desempleados, el Proyecto de la modernizacin de la Educacin tcnica y la Capacitacin y el Modelo de Educacin para la Vida y el Trabajo, por ejemplo, se han enfocado en fortalecer los programas de capacitacin para el trabajo, con el fin de acrecentar las capacidades de las personas y contribuir a propiciar una incorporacin ms favorable al empleo. Dichas acciones beneficiaron a 146 mil alumnos en 42 planteles el primero y, el segundo, a alrededor de 350 mil jvenes en la mitad de los estados del pas. Salud Las acciones y programas en materia de salud incluyen tanto el diseo de estrategias globales de atencin a la poblacin nacional como la implementacin de polticas especficas tendientes a disminuir los diferenciales en el acceso a servicios de salud y en las condiciones de salud de la poblacin en zonas de alta marginacin, o entre grupos vulnerables tales como la poblacin indgena. Desde una perspectiva asistencial, se estn realizando esfuerzos para incrementar la cobertura de los servicios de salud a travs del Programa Seguro Popular de Salud, el cual comenz en 2002. La mayor parte de las familias beneficiarias forman parte de los dos deciles de la poblacin con menores ingresos. En su inicio benefici a 317 mil familias y al cierre de 2003 se alcanz una cobertura de medio milln de mexicanos.
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Los programas de Ampliacin de Cobertura otorgan el Paquete Bsico de Servicios de Salud a poblacin rural e indgena que reside en zonas de alta marginacin. En 2002, la cobertura de estos programas se extenda a nueve millones de beneficiarios. Una de las prioridades del Gobierno Mexicano es garantizar el derecho constitucional a la salud fortaleciendo las instituciones del Sistema Nacional de Salud. La reforma al sector es una prioridad y para favorecer la coordinacin intersectorial de las diversas instituciones de salud en el pas se ha implementado el Programa de Reforma al Sector Salud, coordinado por la Secretara de Salud. Asimismo, se ha continuado con las polticas de cobertura universal en materia de atencin integral a los nios menores de cinco aos a travs del Programa de Vacunacin Universal, el cual beneficia a cerca de 97 por ciento de los 10.6 millones de nios mexicanos en este grupo de edad. De reciente creacin e implementacin (2001), el Programa Arranque Parejo en la Vida tiene el objetivo de garantizar un embarazo saludable, un parto seguro y un puerperio sin complicaciones a todas las mujeres mexicanas, as como igualdad de oportunidades de crecimiento y desarrollo a todos los nios desde su nacimiento hasta los dos aos de edad. En 2002, 17 estados estaban en el proceso de incorporarse al programa con la participacin del IMSS-Oportunidades y la Secretara de Salud ( SSA). Por ltimo, en aos recientes se han diseado acciones para atender problemticas de salud especficas. Por ejemplo, desde 1999 el Programa Lazo Rojo, coordinado por la Secretara de Salud, ha implementado estrategias con el objetivo de incorporar a diversos sectores de la sociedad en la lucha contra el Sndrome de Inmunodeficiencia Adquirida (SIDA). Otro ejemplo es el Programa de Atencin Domiciliaria del Enfermo Crnico a cargo del Instituto Mexicano del Seguro Social. En el sector social, el Instituto de Servicios de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) ha diseado y puesto en prctica varias acciones dirigidas a mejorar el acceso de los trabajadores y de las familias derechohabientes a los servicios, seguros y prestaciones. Entre otros, el Programa de Medicina Familiar, que tiene su sustento en todas las unidades del primer nivel de atencin a la salud, opera bajo los principios de integridad, accesibilidad, oportunidad, equidad, calidad y trato humano; asimismo, se considera como prioritaria la disminucin de los tiempos de espera y el diferimiento o desplazamiento innecesario de los derechohabientes para mejorar la calidad de la atencin. Este programa brinda atencin integral a la familia por un mismo equipo profesional, el cual tiene mayor conocimiento de sus problemas de salud, tanto individuales como colectivos, a travs del seguimiento de casos y la atencin personalizada. Estas acciones permiten estrechar la relacin mdico-paciente, conocer las expectativas de usuarios y prestadores, as como establecer los mecanismos que eleven su satisfaccin. El nfasis se encuentra en el desarrollo de una cultura de la prevencin, a travs de prcticas de control y autocuidado especficas, con la finalidad de atender enfermedades como la hipertensin arterial, la obesidad, y la diabetes mellitus. En la actualidad, estos tres padecimientos presentan un incremento constante y representan un grave problema de salud pblica en Mxico. Se prev que entre 2001 y 2006 todas las unidades mdicas del primer nivel operen con el Sistema de Medicina Familiar.
Velar porque en todas las polticas de desarrollo social y econmico se presten el apoyo y la proteccin necesarios a la familia
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En beneficio de las familias que residen en reas rurales marginadas, en el marco del Programa Oportunidades, cada ao el Instituto Mexicano del Seguro Social ( IMSS) incorpora 20 mil familias, en promedio, a las actividades de Saneamiento Bsico y Produccin Familiar de Alimentos, que consisten en el saneamiento bsico, prcticas demostrativas para el mejoramiento de la vivienda y obras y acciones para la vigilancia del cuidado del agua para el consumo humano, con la participacin de las familias beneficiarias. Desarrollo patrimonial y vivienda El acceso a una vivienda de calidad se constituye como un elemento bsico del bienestar social de las familias. El Gobierno Mexicano reconoce este aspecto y a travs de diversos organismos nacionales, estatales y municipales impulsa actividades orientadas a la adquisicin o mejoramiento de viviendas, a la provisin de servicios pblicos, a la regularizacin de la tenencia de la tierra y al ordenamiento urbano.
Los gobiernos deberan formular polticas en que se tenga en cuenta a las familias en los relativo a la vivienda
En 2001 se implement a cargo de la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) el Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006. Casa y Hogar para cada quien: una tarea Contigo, que por su carcter y enfoque, constituye el instrumento que orienta hacia un mismo fin todas las acciones que se realizan en la materia y conjunta la capacidad productiva y creadora de los sectores pblico, social y privado para responder a las necesidades habitacionales del pas. Este programa tiene entre sus estrategias el crecimiento y consolidacin del financiamiento pblico y privado para la vivienda y el apoyo social a la poblacin ms necesitada para la adquisicin de vivienda, el mejoramiento habitacional rural y urbano, y la consolidacin jurdica de su patrimonio. En el marco de este programa, y por decreto presidencial emitido el 26 de julio de 2001, se cre la Comisin Nacional de Fomento a la Vivienda ( CONAFOVI) como rgano del gobierno federal cuya misin es disear y coordinar la poltica de la vivienda en el pas. La CONAFOVI tiene como objetivos: La promocin de una mayor edificacin de vivienda, ofrecindola a menor precio y con mejor calidad El fortalecimiento de la demanda real de vivienda, incrementando la capacidad de compra de la poblacin, a travs de un mayor ahorro; de otorgar un mayor nmero de crditos hipotecarios y de abaratar sus costos; de instrumentar una poltica de subsidios en apoyo a la poblacin de ms bajos ingresos; y de generar y difundir una mayor informacin sobre la oferta de vivienda La promocin de la movilidad habitacional de las familias, a travs del financiamiento para la adquisicin de vivienda usada, de vivienda en renta y de facilitar la transferencia del crdito hipotecario, o sustitucin de la garanta, que genere un mercado secundario de vivienda, con el cual se revale el parque habitacional actual, acompandolo de programas de mejoramiento fsico y jurdico
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Tambin en el marco de este programa, el 31 de agosto de 2001 el Presidente de la Repblica instaur el Consejo Nacional de Vivienda (CONAVI) como mecanismo de concertacin sectorial ciudadanizado que acta como rgano de consulta permanente para el Ejecutivo Federal en materia de vivienda, presidido el Presidente de la Repblica y bajo la coordinacin del Comisionado Nacional de Fomento a la Vivienda. Este Consejo cuenta con 50 miembros, que incluyen representantes de la sociedad civil, del sector de los servicios, del sector de la construccin, de centros acadmicos y universidades, de Organismos Estatales de Vivienda y de entidades gubernamentales. Asimismo el Programa Hbitat, puesto en marcha en 2003 y coordinado por la SEDESOL, contempla acciones dirigidas a fomentar el patrimonio familiar a travs de su modalidad reserva de suelo. En dicha modalidad se apoya a los gobiernos estatales y municipales en la adquisicin de reservas territoriales para el desarrollo urbano y la vivienda, a efecto de proveer suelo de bajo costo para el asentamiento de la poblacin en situacin de pobreza patrimonial. A partir de 2003 se implement el Programa de Ahorro, Subsidio y Crdito para la Vivienda Progresiva Tu Casa del Fideicomiso Fondo Nacional de las Habitaciones Populares ( FONHAPO) coordinado por la SEDESOL. Este programa tiene la misin de atender, a travs de acreditados o agentes operadores, la demanda de financiamiento de la poblacin preferentemente no asalariada; con ingreso familiar que no exceda el equivalente a tres veces el salario mnimo vigente en el Distrito Federal para mejorar, adquirir o construir vivienda social, mediante un sistema de crdito accesible que contribuya a la consolidacin del patrimonio familiar. Este programa tiene dos modalidades: subsidios para vivienda (Iniciamos tu Casa: para la adquisicin o edificacin de una unidad de vivienda) y mejoramiento de la misma (Crecemos tu Casa y Mejoramos tu Casa). Cuadro 5. Financiamiento de viviendas 1994-2003
Concepto 1994 1995 1996 591.6 589.3 0.7 0.7 17.4 4.9 4.3 0.4 73.0 1997 566.8 562.2 0.6 0.6 17.5 4.1 8.2 0.8 69.4 1998 430.3 427.0 0.6 0.6 25.1 3.6 12.9 0.8 57.6 1999 463.6 462.8 0.9 0.9 42.9 3.9 12.8 0.2 40.3 2000 476.8 475.7 1.1 1.1 52.5 5.1 9.8 0.2 32.4 2001 380.4 376.9 1.1 1.1 54.0 6.8 12.5 0.9 25.8 2002 624.9 616.1 1.3 1.3 44.0 1.8 7.4 1.4 45.4 2003 627.7 619.1 1.8 1.7 47.8 8.2 14.7 29.4
p/
Nmero de crditos para vivienda (Miles) Total 561.3 544.8 Excluye Banca Comercial 476.1 527.3 1/ Inversin ejercida/PIB (%) Total 2.4 1.1 Excluye Banca Comercial 1.1 0.8 Nmero de crditos por organismo* (Participacin Porcentual) INFONAVIT 19.7 17.8 FOVISSSTE 8.4 6.0 FOVI 7.1 6.5 Banca Comercial 15.2 3.2 Otros 49.6 66.5
1/ p/
Cifras revisadas y actualizadas por la dependencia responsable. Cifras programadas.
Fuente: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, con datos de la Comisin Nacional de Fomento a la Vivienda y el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica. *Durante el periodo 1994-2000, los organismos operaron de manera independiente, a partir de 2001 se establece una nueva poltica en este sector sustentada en una estrategia de articulacin institucional y fortalecimiento de los organismos de vivienda bajo la coordinacin de la Comisin Nacional de Fomento a la Vivienda (CONAFOVI).
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Asimismo, en Mxico operan el Programa Especial de Crdito y Subsidios para Vivienda (PROSAVI) y el Programa Financiero de Vivienda coordinados por el Fondo de Operacin y Financiamiento Bancario a la Vivienda ( FOVI).10 El Fondo de la Vivienda del ISSSTE (FOVISSSTE) es una iniciativa puesta en marcha hace 30 aos para operar un sistema de financiamiento hipotecario que permitiera a los trabajadores del Estado obtener un crdito para adquirir, construir, ampliar, reparar o mejorar sus viviendas. Durante la ltima dcada, el FOVISSSTE ha transformado sus esquemas legales y polticas financieras a fin dar una mayor cobertura a la demanda de vivienda de los servidores pblicos. En este sentido, en 1995, se modific la Ley del ISSSTE en su artculo tercero, fraccin XIV, para incorporar el financiamiento en general para la vivienda entre las prestaciones obligatorias de este instituto a sus trabajadores.
Los gobiernos deberan prestar ms atencin a las familias pobres y a las familias vctimas de desastres naturales
Vale la pena mencionar que este fondo tambin ha sido til para atender las demandas de financiamiento de la poblacin para reparacin o adquisicin de vivienda ante desastres naturales. Como consecuencia de los sismos ocurridos en 1985, el fondo cre los programas Emergente para Damnificados, Adquisicin por Cuenta de Terceros y Reconstruccin por Daos Ssmicos, con los que se otorgaron 6 175 crditos para vivienda. A partir de 1990, el FOVISSSTE inici programas de cofinanciamiento con bancos lo que le permiti ampliar su capacidad crediticia, financiando a travs de esta modalidad 559 737 crditos para vivienda desde su creacin hasta el ao 2002. Actualmente se encuentra vigente el proyecto Financiamiento Hipotecario FOVISSSTE 2001-2006, el cual tiene entre sus metas: incrementar sus acciones en los siguientes aos hasta financiar, al menos, 62 mil prstamos en 2006; corregir para 2006 el rezago en la escrituracin de los conjuntos habitacionales que construy directamente hasta 1993 bajo el rgimen conocido como vivienda financiada; y titular 37 649 casas en el perodo 2001-2006. A partir de 2001, el ISSSTE puso en marcha el Programa Extraordinario de Vivienda a los Trabajadores de Estado (PEC). Durante sus dos primeros aos de operacin, mediante sorteos pblicos, equitativos, transparentes y con mecanismos definidos de seleccin, se han entregado viviendas en 92 mil familias. El Programa de Certificacin de Derechos Ejidales y Titulacin de Solares (PROCEDE), es un instrumento que el Gobierno de la Repblica puso en marcha a finales de 1992 para llevar a cabo la regularizacin de la propiedad social en los ncleos agrarios. Su objetivo principal es dar certidumbre jurdica a la tenencia de la tierra a travs de la entrega de certificados parcelarios
10
FOVI es un Fideicomiso Pblico constituido en 1963 por el Gobierno Federal a travs de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico en el Banco de Mxico, el cual es administrado por la Sociedad Hipotecaria Federal, S.N.C. a partir del 26 de febrero de 2002. Dentro de sus fines se encuentra el otorgar apoyos financieros y garantas para la construccin y adquisicin de vivienda de inters social, canalizando los recursos a travs de los intermediarios financieros, siendo stos las instituciones de banca mltiple y las Sociedades Financieras de Objeto Limitado (SOFOLES) del ramo hipotecario e inmobiliario, registradas ante FOVI.
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y/o certificados de derechos de uso comn, as como de los ttulos de solares en favor de los individuos con derechos que integran los ncleos agrarios. En su instrumentacin participan la Secretara de la Reforma Agraria (SRA), la Procuradura Agraria (PA), el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI) y el Registro Agrario Nacional (RAN). El PROCEDE ha sido de enorme trascendencia en el campo mexicano, ya que al regularizar la tenencia de la tierra, ha contribuido a proteger y consolidar los derechos sociales de los campesinos mexicanos y sus familias en beneficio directo de su patrimonio. Desde su puesta en marcha al 30 de diciembre de 2002 algunos de sus resultados han sido:11 27 688 ncleos agrarios certificados por voluntad de sus asambleas (92% del total nacional) 25 491 ncleos agrarios (85% del total) cuyos linderos han sido delimitados a partir de la documentacin bsica que respalda las acciones agrarias que integran sus tierras y de conformidad con sus colindantes 24 792 ncleos agrarios regularizados (83% del total) expidiendo 7 millones 768 267 certificados y ttulos que benefician a 3 millones 520 832 sujetos de derecho, as como la certificacin y/o titulacin de 68.8 millones de hectreas Generacin de Opciones de Ingreso Las acciones desplegadas por el gobierno federal en materia de opciones de ingreso se pueden agrupar en tres grandes rubros: las que estn orientadas a la generacin de empleos permanentes y temporales; las que buscan crear oportunidades productivas y apoyan micro y pequeas empresas en los sectores de menores recursos; y las de capacitacin y formacin de capital humano en respuesta a la demanda del mercado de trabajo.12 El Programa de Empleo Temporal (PET) se inserta en la primera de estas lneas de trabajo y constituye un esfuerzo de diversas instituciones [SEDESOL, Secretara de Marina y Recursos Naturales (SEMARNAT), Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (SAGARPA) y Secretara de Comunicaciones y Transportes (SCT)] con el objetivo de incrementar las oportunidades de empleo de las familias rurales y en localidades en pobreza extrema mediante acciones intensivas de uso mano de obra no calificada para la creacin, rehabilitacin y mejoramiento de infraestructura productiva, comunitaria y familiar, con beneficios inmediatos y de largo plazo. Estas acciones estn dirigidas a elevar y diversificar el ingreso; aumentar el valor, capitalizacin y rentabilidad de los activos de los habitantes y generar ingresos en los perodos de menor demanda de mano de obra. Los recursos del PET se aplican en obras y acciones relacionadas con tres vertientes: la productiva, a la que se destina como mnimo 50 por ciento de los recursos, que son
Se debera prestar especial atencin a aumentar la capacidad de obtencin de ingresos de todos los miembros adultos de las familias econmicamente desfavorecidas Los gobiernos deberan crear las condiciones indispensables para el desarrollo de las zonas rurales, apoyar activamente el acceso a la propiedad o al uso de la tierra, especialmente por parte de las unidades familiares
11 12
http://www.ran.gob.mx/archivos/procede.html Algunos de los programas relacionados con esta ltima lnea de accin fueron ya mencionados en el apartado referente a educacin.
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proyectos que aprovechan el potencial productivo de las comunidades rurales y en pobreza extrema, generando oportunidades de empleo y autoempleo, y que promueven el ingreso permanente; la comunitaria, a la que se reserva como mximo 20 por ciento de los recursos e incluye acciones para crear y fortalecer la infraestructura social bsica, como rehabilitacin de sistemas de agua potable, alcantarillado y calles, reconstruccin de escuelas, centros de salud, canchas deportivas, espacios histricos y culturales y obras anexas; y la de formacin de capital familiar.13 Este programa incluye entre sus vertientes la formacin de capital mediante apoyos especficos, como la estrategia de la SEDESOL Piso Firme, la rehabilitacin o ampliacin de vivienda rural y reas de servicios sanitarios. El monto que se destina en esta vertiente es de 30 por ciento de los recursos del programa. En 1995 a travs de este programa se crearon 662 145 empleos, cifra que ascendi a 932 574 en 2002; para estos mismos aos el gasto pblico federal destinado al programa se increment de poco menos de un milln de pesos a casi cuatro. Para el ao 2003, se estimaron en 333 978 los empleos generados en el marco del PET y en 1.8 millones de pesos el gasto pblico federal dedicado al mismo (Presidencia de la Repblica, 2003). El Programa de Opciones Productivas, iniciado en 2002 por la SEDESOL, tiene como objetivo impulsar procesos de desarrollo a partir de una estrategia que genere opciones productivas, contribuya a la consolidacin de organizaciones de productoras y productores, propicie la formacin de Agencias de Desarrollo Local, contribuya a un sistema de financiamiento social y promueva una cultura socialmente corresponsable en la superacin de la pobreza. El programa tiene siete modalidades (Apoyo a la palabra, Crdito social, Crdito productivo para mujeres, Integracin productiva, Acompaamiento y formacin empresarial, Agencias de desarrollo local y Ahorrando contigo). Bajo el marco del Programa de Opciones Productivas se beneficiaron cerca de 50 mil productores en el ao 2002 y ms de 462 en 2003. El Programa de Fondo para el Apoyo a Proyectos Productivos (FAPPA), tambin en el rubro de apoyar la generacin de opciones productivas en grupos de menores recursos, iniciado por la Secretara de la Reforma Agraria ( SRA) en 2003, tiene por objeto financiar proyectos productivos a grupos o sectores de la poblacin sin posibilidad de acceso a la tierra. Su meta es financiar, al menos, 346 proyectos productivos y beneficiar a ms de siete mil sujetos agrarios anualmente. El Programa de la Mujer en el Sector Agrario (PROMUSAG), cuyo objetivo es la integracin econmico-productiva de los grupos a travs de proyectos productivos viables, tiene entre sus acciones el fomento a la generacin de la ocupacin productiva para lograr una mejora en la calidad de vida de las mujeres, la de sus familias y su comunidad. Este programa de la SRA, empez a operar a partir de 2002, ao en que se apoyaron 642 proyectos productivos en los que participaron 3 808 mujeres. En 2003 apoy 1 459 proyectos en beneficio de aproximadamente 12 mil mujeres campesinas.
13
Vase con ms detalle en el apartado Desarrollo patrimonial y vivienda de este captulo.
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En Mxico existen otros proyectos y programas destinados a apoyar la generacin de empleos y la participacin de las mujeres en proyectos productivos. En su mayora, se trata de programas intersectoriales orientados a la provisin de crditos, asesora tcnica y apoyo en canales de comercializacin de productos elaborados por mujeres. El Programa Internacional ms y mejores empleos para las mujeres en Mxico, el Programa Mujeres en el Desarrollo Rural, el Programa de Desarrollo Productivo de la Mujer y el Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR) son algunos ejemplos. En cuanto a los alcances de dichos programas, vale sealar que slo el FOMMUR benefici a 70 504 mujeres durante el ao 2003. En el ao 2002 inici el Programa de Financiamiento para el Desarrollo Agrario, a cargo del Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal (FIFONAFE), que promueve la participacin de las mujeres de las zonas indgenas y de los jvenes campesinos de las zonas rurales, mediante el financiamiento de proyectos productivos que generen bienes y servicios que contribuyan al mejoramiento de las condiciones de vida de sus familias y de su comunidad. Especficamente, fomenta el arraigo en sus comunidades de origen; genera empleos temporales y permanentes; impulsa el trabajo mediante la constitucin de figuras asociativas reconocidas por la ley; integra a las mujeres indgenas y a los jvenes campesinos en actividades de su localidad; apoya el desarrollo de proyectos productivos; fomenta la participacin en el mercado regional y el aprovechamiento de los recursos naturales de la regin. Los programas de financiamiento ejecutados por FIFONAFE estn dirigidos a apoyar proyectos productivos de grupos de mujeres indgenas campesinas y de grupos de jvenes campesinos. En 2002 se dio financiamiento a 133 proyectos de mujeres indgenas campesinas, se generaron 969 empleos y se beneficiaron 5 040 mujeres indgenas campesinas con un monto de 9.01 millones de pesos. Al 31 de octubre de 2003, se haban financiado 148 proyectos, generado 870 empleos y beneficiado 4 880 mujeres indgenas campesinas con un monto de 11.71 millones de pesos. En cuanto a jvenes campesinos, en 2002 se financiaron 127 proyectos, se generaron 748 empleos con lo que se benefici 4 746 de ellos con un monto de 8.64 millones de pesos. Al 31 de octubre de 2003, se haban financiado 124 proyectos, generado 760 empleos y beneficiado 4 626 jvenes campesinos con un monto de 8.02 millones de pesos. Las familias que habitan en ciertas zonas del pas que por sus caractersticas ofrecen pocas posibilidades de empleo rentables, a menudo se encuentran en condiciones de vida en extremo difciles, por lo que se han implementado acciones para apoyarlas. Para este propsito la SEDESOL cuenta con la Comisin Nacional de las Zonas ridas ( CONAZA), que durante el periodo 1994-2000 llev a cabo el Proyecto de Desarrollo de las Comunidades Rurales Marginadas de las reas Ixtleras, con el cual se ejecutaron obras de infraestructura hidrulica, as como de apoyo a la produccin, asistencia tcnica, extensionismo y atencin a la mujer campesina. Adems, la CONAZA fortaleci el Programa de Vinculacin y Transferencia de Tecnologa, a travs del cual se llevan a cabo convenios y acuerdos especficos de colaboracin con instituciones asociadas para la transferencia de tecnologas, cuyos resultados han servido para incrementar la produccin de cultivos bsicos y comerciales, generando
Es preciso eliminar las desigualdades y barreras existentes contra la mujer en la fuerza laboral y promover su acceso a los recursos productivos y a la propiedad de la tierra
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ingresos a los productores y estableciendo proyectos orientados a la reconversin productiva y al desarrollo sostenible, principalmente en zonas que por sus caractersticas fsicas no se obtenan cosechas rentables. Tambin se ha fomentado la suma de esfuerzos con instituciones asociadas para realizar eventos de capacitacin a productores.
3. Programas y acciones especficas de atencin a grupos vulnerables

Adems de las acciones en apoyo a las familias en zonas marginadas o en situacin de pobreza, se han definido grupos especficos que por su condicin especial requieren el diseo de polticas orientadas a compensar las desventajas que enfrentan y a incrementar sus oportunidades de desarrollo. El DIF, a la par de diversas instituciones pblicas y organismos de la sociedad civil, ha ampliado la cobertura y la calidad de los programas de asistencia a grupos vulnerables. El Programa de Atencin a Poblacin en Desamparo, coordinado por el DIF, es un ejemplo de ello. El mismo tiene como objetivo garantizar la proteccin y ofrecer oportunidades a las personas que por alguna situacin de vulnerabilidad social se encuentran en riesgo, situacin de abandono o de maltrato. Su poblacin objetivo son las familias de comunidades en situacin vulnerable; nias y nios menores de seis aos y en edad escolar; madres adolescentes; menores migrantes; menores trabajadores y en situacin de riesgo; mujeres en edad adulta; ancianos en abandono y personas que por alguna razn se encuentran en desamparo temporal o expuestas a violencia familiar. Para conseguir su objetivo en este programa se plantean tres estrategias: Atencin a familias en comunidades y personas en desamparo; Orientacin jurdica y social; y Prevencin de riesgos en la infancia y adolescencia, con acciones especficas en regiones con alto ndice de vulnerabilidad, para fortalecer el desarrollo de capacidades. Poblacin infantil Especial atencin se brinda a aquellos nios que, por diversas razones, se encuentran en situacin de desventaja o vulnerabilidad social, como son los menores en situacin calle o desamparo, los migrantes o hijos de trabajadores migrantes, los nios que trabajan, los que son vctimas de abuso o maltrato intrafamiliar, entre otros. Se estima que cerca de 129 mil nias y nios de Mxico se encuentran en situacin de calle, de los cuales alrededor de 14 300 se ubican en el Distrito Federal. En el marco del Plan Nacional de Desarrollo que se traz Mxico para el perodo 2001-2006 surge el Programa de Prevencin y Atencin a Nias, Nios y Jvenes en situacin de calle De la Calle a la Vida.14 Este programa es coordinado por el DIF y su
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El programa comenz a operar en 2001.
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objetivo es contribuir a dar solucin y atencin integral, a mediano plazo, a la problemtica de los nios y los jvenes en situacin de calle en las principales zonas metropolitanas del pas (Distrito Federal, Puebla, Guadalajara, Monterrey, Tijuana, Ciudad Jurez y Len). En el marco de este programa se apoy a 82 Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), derivando en 5 protocolos de investigacin, 46 proyectos y 46 esquemas de distribucin de becas en los estados de Baja California, Chihuahua, estado de Mxico, Guanajuato, Jalisco, Nuevo Len, Puebla y el Distrito Federal. Ello en beneficio de 15 241 nios y adolescentes. Los Centros de Promocin para la Infancia en Situacin de Calle Matlapa, a cargo del Instituto de Desarrollo Social de la SEDESOL constituyen otra de las estrategias recientemente instrumentadas para la atencin de nios de la calle. A ellos se destin en 2003 ms de diez millones de pesos, con los que se instalaron 10 centros de atencin Matlapa en los que actualmente se atienden de manera integral 602 nios y adolescentes de la ciudad de Mxico.15 Matlapa ofrece a este sector de la poblacin espacios de inclusin y atencin especializada, generacin de oportunidades y desarrollo de capacidades, as como los medios necesarios para brindarles servicios de salud, educacin, capacitacin en materia de derechos humanos y canalizacin hacia alternativas residenciales y laborales. Estos centros se insertan en un modelo de intervencin pblica, que forma parte del Programa de Accin 2002-2010. Un Mxico apropiado para la infancia y la adolescencia, el cual promueve, con apoyo de organizaciones de la sociedad civil, la construccin de polticas sociales de largo plazo y el fortalecimiento de modelos de intervencin ya existentes a favor de nios de la calle. En el marco de la atencin a nios migrantes, Mxico tiene instrumentado el Programa Interinstitucional de Atencin a Menores Migrantes y Fronterizos, coordinado por el DIF y cuya poblacin objetivo son los nios y adolescentes migrantes16 y repatriados17 que en ese proceso no cuenten con la compaa de un familiar. Este programa tiene dos objetivos: por un lado, proporcionar la proteccin requerida por los menores migrantes y repatriados no acompaados en la frontera norte, principalmente a travs de los servicios de albergue y de trabajo social, priorizando su expedita reintegracin familiar y, por otro, desalentar el fenmeno migratorio infantil y juvenil en los estados de origen de los mismos, a travs de acciones informativas y preventivas. Las ciudades en que opera el programa son: Tijuana y Mexicali, en Baja California; Ciudad Acua y Piedras Negras, en el estado de Coahuila; Ciudad Jurez y Ojinaga, en Chihuahua; Agua Prieta y Nogales, en Sonora; y Matamoros, Nuevo Laredo y Reynosa, en el estado de Tamaulipas. Los nios y jvenes que se atienden son canalizados a alguno de los 18 albergues que integran la red en 11 ciudades de la frontera norte, proceso que concluye al identificar a los familiares y ser trasladados a sus comunidades de
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Se debera hacer todo lo posible por ayudar a establecer los vnculos de tipo familiar en circunstancias especialmente difciles como en el caso de los nios de la calle
Se debera hacer todo lo posible por mantener juntos los miembros de las familias, permitir que se renan en caso de separacin y velar porque tengan acceso a los programas gubernamentales destinados a prestar apoyo y asistencia a las familias vulnerables
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http://www.sedesol.gob.mx/prensa/comunicados/c_165_2003.htm Se entiende como menor migrante aquel que es detectado en la franja fronteriza, en el intento de cruzar de manera no autorizada hacia los Estados Unidos. Se entiende como menor repatriado aquel que fue detenido por alguna autoridad migratoria de los Estados Unidos por internarse de manera no autorizada a ese pas y por tanto, remitido hacia Mxico a travs del consulado mexicano y del Instituto Nacional de Migracin.
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origen. Entre 2001 y agosto de 2003 este programa permiti atender a 18 564 nios (CONAPO, 2003c).18 El DIF puso en marcha el Programa para la Prevencin, Atencin, Desaliento y Erradicacin del Trabajo Infantil Urbano-Marginal, el cual coordina y promueve acciones de prevencin, atencin y erradicacin del trabajo de personas menores de 18 aos ante dependencias y entidades de los tres rdenes de gobierno y de la sociedad civil. Se estima que atender a 38 650 menores en 2004. Uno de los graves problemas que sufre una parte de la poblacin infantil del pas es su insercin en actividades de comercio y explotacin sexual. En respuesta a esta problemtica, se ha implementado en el mbito nacional el Plan de Accin Nacional para Prevenir, Atender y Erradicar la Explotacin Sexual Comercial Infantil en el que participan diversas instituciones y organizaciones nacionales conjuntamente con organismos internacionales. Con este plan se pretende dar una atencin integral al problema a travs de las estrategias como el fomento de programas preventivos, la promocin de estrategias de atencin integral, el impulso a la proteccin jurdica y el fomento a la investigacin. Uno de los cambios recientes que ha experimentado la sociedad mexicana ha sido la creciente participacin de mujeres madres de familia en el mercado de trabajo. Las condiciones de vida de los menores cuyas madres trabajan dependern en gran medida del acceso que las primeras tengan a redes que faciliten el cuidado de sus hijos. En apoyo a los hogares en esta situacin se desarrollaron programas de Atencin a los Nios de Madres Trabajadoras, orientados a proveer de servicios de educacin, alimentacin, salud y actividades recreativas a hijos de madres trabajadoras. Al cierre del primer semestre de 2001 se atendi a un total de 63 089 menores. Tambin en apoyo a los hogares con jefatura femenina y en el marco del programa Hbitat de la SEDESOL en 2003 se integraron mil Casas de Atencin Infantil en beneficio de 14 mil mujeres jefas de familia y sus hijos. Mediante el Programa de Atencin a Jornaleros Agrcolas se apoya a la poblacin jornalera y a sus familias, contribuyendo a mejorar sus condiciones de vida y de trabajo a travs de acciones y proyectos de educacin, salud, alimentacin, trabajo y respeto a sus derechos. El programa brinda especial atencin a los nios migrantes o hijos de migrantes. En el trienio 2001-2003 se beneficiaron con las acciones del programa ms de dos millones de personas.
Los gobiernos, en cooperacin con los empleadores, deberan facilitar y promover los medios necesarios para que la participacin en la fuerza laboral sea compatible con las obligaciones familiares, especialmente en el caso de familias con nios pequeos
Con la finalidad de apoyar a la poblacin trabajadora, el ISSSTE proporciona el Servicio de Estancias para el Bienestar y Desarrollo Infantil, para beneficio de los hijos desde los 60 das de nacidos y hasta los 6 aos de edad, de las madres trabajadoras, padres trabajadores viudos o divorciados que tengan la custodia legal y de los tutores que as lo acredi-
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Durante el primer semestre de 2001 se atendieron en la red de albergues y se reintegraron a sus familias a 3 182 nias y nios migrantes y repatriados. En el periodo septiembre 2001 a agosto del presente ao, se atendi a 7 500 nias, nios y adolescentes migrantes y repatriados. En el periodo de septiembre 2002 a agosto 2003, se proporcion atencin temporal de alimentacin y albergue a 7 882 nias, nios y adolescentes migrantes y repatriados.
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ten. De esta forma, se proporciona atencin profesional en los estratos de lactantes, maternales y preescolares, cubriendo los aspectos de alimentacin, educacin y asistencia en un ambiente que favorece un desarrollo armnico. Para atender la educacin de los menores, el ISSSTE cuenta con el Programa Integral Educativo (PIE) que constituye el eje rector de todas las actividades educativas realizadas en las estancias. Este programa consta de tres componentes que se plasman en los Subprogramas Pedaggico; Capacitacin, Actualizacin y Asesora al Personal; y Orientacin y Apoyo a Padres de Familia; cuyas premisas fundamentales se orientan respectivamente hacia el desarrollo, formacin y atencin del nio; capacitacin y rescate de la autoestima del trabajador como agente educador; y el papel de los padres en la educacin de sus hijos, todo ello enfocado a la formacin integral del nio. El DIF ha puesto nfasis en la asistencia y proteccin de los nios, as como en la integracin de sus familias, diseando y promoviendo los Centros de Asistencia Infantil Comunitarios (CAIC). La operacin de estos centros se sustenta en el hecho de generar espacios de proteccin temporal a nios menores de 5 aos 11 meses de edad, hijos de madres trabajadoras y jefas de familia, que carecen de los servicios asistenciales y educativos para el cuidado y formacin integral de sus hijos, los cuales frecuentemente, estn en situacin de abandono temporal, debido a la necesidad de incorporarse al mercado laboral para contribuir al ingreso familiar. En el marco de esta accin el DIF selecciona y capacita las Orientadoras Comunitarias que son quienes imparten la asistencia preescolar. Actualmente se cuenta con una cobertura de 65 405 nias y nios de edades entre 2 aos y 5 aos 11 meses, en 1 866 Centros ubicados en 23 entidades. Poblacin adolescente Uno de los grupos poblacionales a los que se ha procurado dar atencin en el marco de las acciones destinadas a la familia son los adolescentes dada la existencia de problemticas especficas vinculadas a sus hogares de origen o la formacin de los suyos propios. En Mxico, las condiciones adicionales y el consumo de drogas legales e ilegales son problemas ms graves que enfrentan los adolescentes. El Programa de Prevencin de Riesgos Psicosociales es una de las acciones que se llevan a cabo en el pas para dar atencin integral a este problema. Su objetivo es favorecer en nios, adolescentes, familias y comunidades el desarrollo de habilidades y actitudes que les permitan tener mayor capacidad de respuesta autogestiva ante los riesgos psicosociales y fortalecer los factores de proteccin, con la participacin y compromiso de la sociedad en su conjunto. Este programa se encarga de promover el desarrollo de modelos y/o programas preventivos relacionados con las adicciones en los 31 sistemas estatales del DIF del pas y en el Distrito Federal. Por otra parte, el Programa para la Prevencin y Atencin Integral del Embarazo Adolescente se ha orientado tanto a la atencin de madres y adolescentes embarazadas como a la difusin de informacin bajo una criterio de prevencin. Este programa tiene por objeto prevenir y atender los riesgos de exclusin social derivados del embarazo no
Los gobiernos, las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones comunitarias deberan prestar una asistencia ms eficaz a las familias y las personas que las integran que puedan verse afectadas por problemas concretos como la toxicomana y el alcoholismo
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planeado en la adolescencia proporcionando, en concordancia con sus caractersticas y bajo una perspectiva de gnero, la orientacin y asistencia adecuadas e integrales que fomenten una actitud responsable frente a su sexualidad. En el primer semestre de 2001, este programa atendi a 12 311 adolescentes que estaban o haban estado embarazadas. En ese mismo periodo dio atencin a 70 367 adolescentes en su vertiente preventiva. El Programa PROJUVENTUD del Instituto Mexicano de la Juventud (IMJ), busca generar un enfoque generacional en todas y cada una de las acciones y programas del gobierno con la finalidad de que reconozcan a los jvenes como actores estratgicos del desarrollo nacional. Dos perspectivas atraviesan el PROJUVENTUD: a) Equidad inter e intrageneracional, que deber manifestarse en todos los programas y acciones, y enfocar sus prioridades hacia los sectores ms desfavorecidos con el fin de contrarrestar las desigualdades por origen tnico, condicin social y econmica o regin de pertenencia; b) Gnero, que busca que las polticas pblicas subsanen las desigualdades producidas por el gnero y otras desarrolladas para apuntalar las cuestiones especficas derivadas de la diferencia sexual. Poblacin de adultos mayores El Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores (INAPAM ) es el encargado de la poltica social a favor de este sector poblacional. Sus funciones son coordinar, promover, apoyar, fomentar, vigilar y evaluar las acciones pblicas, estrategias y programas enfocados a procurar el desarrollo humano integral de los adultos mayores, empleo u ocupacin, retribuciones justas, asistencia y oportunidades necesarias para alcanzar niveles de bienestar y alta calidad de vida. Los objetivos del INAPAM estn orientados hacia cuatro ejes estratgicos: salud, investigacin y formacin del recurso humano en gerontologa; empleo y apoyo a la economa; desarrollo social y comunitario; y trasmisin de valores. Por su parte, el sector salud contempla distintas acciones dirigidas a atender la salud de los adultos mayores. La SSA cuenta con un Programa de Accin para la Atencin al Envejecimiento, cuya coordinacin est a cargo del Centro Nacional de Vigilancia Epidemiolgica. Este programa tiene como objetivo general proteger la salud, as como prevenir, controlar o retardar la aparicin de enfermedades o discapacidades de mayor importancia y de esta forma elevar la calidad de vida de los adultos mayores. En el marco de las acciones llevadas a cabo por la SSA estn: Prevencin de factores de riesgo a travs de la promocin de cambios en los estilos de vida de la poblacin Deteccin oportuna de enfermedades por medio de acciones de deteccin integradas para diabetes, hipertensin arterial, obesidad o sintomatologa prosttica Control de enfermedades con la ayuda de evaluaciones de tratamiento tanto farmacolgico como no farmacolgico, a fin de evitar o retardar la aparicin de complicaciones o discapacidades
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Adems, se realizan acciones dirigidas a promover estilos de vida sanos y conductas de autocuidado entre los adultos mayores y entre la poblacin en general, para contribuir a evitar discapacidades y a favorecer un envejecimiento saludable. Asimismo, se incluy la Cartilla Nacional de Salud del Adulto Mayor, como uno de los instrumentos esenciales del Sistema de Cartillas Nacionales de Salud, para promover el autocuidado de la salud, as como la deteccin y el control de las enfermedades con mayor prevalencia. El ISSSTE lleva a cabo, desde el ao 2001, el Programa de Envejecimiento Exitoso, cuyos objetivos centrales son brindar atencin mdica a los adultos mayores, propiciar un envejecimiento exitoso, disminuir la discapacidad y mejorar la utilizacin de los servicios de salud. En este periodo se aplicaron por primera vez en el pas, ms de 60 mil vacunas para prevenir la neumona e influenza en personas mayores de 65 aos, se instalaron los primeros 130 mdulos gerontolgicos de una meta programada de 271 para 2006. Este proyecto se complementa con otras acciones como la simplificacin de trmites para la obtencin de medicamentos, el desarrollo de grupos de ayuda mutua, y la formacin y capacitacin de recursos humanos en geriatra. Otra lnea de trabajo en cuanto a los adultos mayores se ha orientado a valorar su experiencia laboral y favorecer su insercin en el mercado de trabajo cuando es posible hacerlo. En este sentido, no slo se pretende revalorar las posibles contribuciones de los adultos mayores, sino tambin generar oportunidades que les permitan escapar de la situacin de precariedad econmica en que se encuentran muchos de ellos. Acciones tales como el Programa de Adultos Mayores, bajo la responsabilidad de la Secretara del Trabajo y Previsin Social, y el Programa de Empleo para Adultos Mayores, a cargo del INAPAM, buscan contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida de los adultos mayores a travs de su insercin al mercado de trabajo. Finalmente, se ha continuado con acciones de corte asistencial orientadas a mejorar la calidad de vida de los adultos mayores, entre las que destaca la continuacin del Programa de Tarjetas de Descuento para Jubilados y Pensionados, y la operacin de casas hogar para ancianos en algunas ciudades del pas, que operan bajo la supervisin del DIF. Poblacin con alguna discapacidad En la ltima dcada, Mxico ha otorgado un mayor reconocimiento a la importancia de generar acciones en apoyo a aquellas personas con alguna discapacidad y sus familias. Las acciones que se han implementado en consecuencia, han estado orientadas tanto a la atencin directa de los problemas derivados por la condicin de discapacidad, como al diseo de polticas que permitan la mayor integracin social de las personas en esta situacin y de sus familias. En el marco del PND 2001-2006, se dise y puso en marcha el Programa Nacional de Atencin a las Personas con Discapacidad 2001-2006, de carcter especial, como un instrumento tcnico normativo para orientar el cumplimiento de los objetivos, programas y acciones de la Administracin Pblica Federal. El programa es, adems, un documento orientador y de trabajo comn entre gobierno y sociedad, bajo una perspectiva integral al ao 2025, a fin de asegurar la permanencia, institucionalidad y continuiLos gobiernos deberan apoyar y desarrollar mecanismos adecuados para prestar asistencia a las familias en el cuidado de las personas con discapacidad que estn a su cargo Se debera prestar especial atencin a aumentar la capacidad de obtencin de ingresos de los ancianos
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dad de las acciones en este mbito. El programa est a cargo del DIF en coordinacin con la Oficina de Representacin para la Promocin e Integracin Social para Personas con Discapacidad de la Presidencia de la Repblica. Su mbito de atencin contempla, entre otros, acciones dirigidas a las familias que tienen entre sus miembros personas con discapacidad. El programa establece entre sus estrategias: proporcionar a la familia de las personas con discapacidad el diagnstico en un lenguaje claro, sencillo e indicndole lo que debe hacer; capacitar a la familia y al personal paramdico que tiene contacto temprano con los nios en la deteccin precoz y en la rehabilitacin simplificada; y promover la integracin familiar, social y escolar temprana de nios con discapacidad. Este programa busca propiciar acciones orientadas a la creacin de una estructura social y de servicios que atienda adecuadamente las necesidades de las personas con discapacidad y sus familias en el pas. Asimismo, tiene entre sus tareas promover acciones afirmativas en favor de las familias con mayores necesidades de apoyo y difundir experiencias exitosas de Organizaciones de la Sociedad Civil en atencin a familias de personas con discapacidad. El Programa de Atencin a Personas con Discapacidad atendi en el transcurso de 2003 a un total de 253 393 personas con discapacidad, as como a 31 597 familias, mediante la prestacin de servicios de consulta externa, plticas, terapias de rehabilitacin y entrega de prtesis y rtesis. Poblacin indgena El Programa para Desarrollo de los Pueblos Indgenas, a cargo de la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, tiene como objetivo central crear oportunidades de desarrollo para los pueblos y familias indgenas. Las acciones realizadas incluyen asesoras jurdicas, programas especiales de educacin, programas de atencin a la mujer indgena, inversin en proyectos productivos, proyectos de salud y nutricin, entre otras. En 2002 se atendieron 2 523 proyectos en ms de 1 500 localidades con un total estimado de cerca de 703 mil beneficiarios. Para mejorar las oportunidades productivas y de ingreso de la poblacin indgena, el Programa Desarrollo de Pueblos y Comunidades Indgenas realiza acciones a travs de las modalidades: proyectos de organizacin productiva para mujeres indgenas, acciones de capacitacin y Fondos Regionales Indgenas. En el caso de la poblacin infantil indgena, su especial situacin de vulnerabilidad ha llevado a la implementacin de acciones especficas orientadas a atender problemas de salud y de desercin escolar. Destaca, por ejemplo, el Programa de Albergues Escolares Indgenas, el cual inclua 1 079 albergues en el 2001 y otorgaba becas a cerca de 60 mil menores indgenas.19
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En este segmento sera importante mencionar el Programa Nacional de Accin a Favor de la Infancia a cargo del DIF y de la Secretara de Salud. Sin embargo, en los informes disponibles no haba informacin sobre las acciones concretas que desarrolla. Asimismo, se podran incluir referencias a Un Mxico Apropiado para la Infancia y la Adolescencia. Programa de Accin 2002-2010. En el informe de 2003 se menciona este programa sin definir las polticas y estrategias especficas a implementar.
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Defensa de menores y de mujeres en situacin de violencia domstica Entre las familias vulnerables se ubican aquellas que viven situaciones de violencia domstica o que enfrentan cambios drsticos en la estructura familiar (por ejemplo, a raz de la separacin o muerte de uno de los cnyuges). En el caso especfico de la desintegracin del ncleo familiar tradicional, existe un vaco en la implementacin de leyes relativas a las obligaciones del padre ausente en la manutencin de los hijos. Dicho vaco se traduce en la necesidad de fortalecer los mecanismos institucionales para garantizar la proteccin de la familia y, especialmente, de los hijos. El Programa de la Defensa del Menor, la Mujer y la Familia brinda asesora y patrocinio jurdico, tanto a travs de consultas personales como por va telefnica a los hogares que lo requieren. Otro eje programtico para la proteccin a la familia se concentra en las acciones de prevencin y sancin de la violencia domstica contra mujeres y menores. En el 2002 se puso en marcha el Programa Nacional por una Vida sin Violencia a cargo del Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES). En relacin con la prevencin y manejo de la violencia intrafamiliar, en el IMSS est trabajando en dos frentes. El primero es el Programa de Fortalecimiento de la Perspectiva de Gnero en los Servicios de Salud Reproductiva, mediante sesiones grupales e individuales con la poblacin y la canalizacin a instituciones especializadas; mientras que el segundo se basa en los programas Integrados de Salud, donde a travs del equipo de fomento de la salud se identifican oportunamente las situaciones que presentan problemas de violencia familiar, para referirlas a grupos de ayuda especficos.
Los gobiernos, las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones comunitarias deberan prestar una asistencia ms eficaz a las familias y las personas que las integran que puedan verse afectadas por problemas concretos como la violencia en el hogar y la violencia sexual
4. Colaboracin con las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC)

Entre 1994 y 2003 ha habido valiosas experiencias de colaboracin entre las OSC y las instituciones gubernamentales para el diseo, ejecucin y seguimiento de las polticas y programas de gobierno destinadas a fortalecer a las familias. Estos casos, documentados por el Foro Nacional de Mujeres y Polticas Pblicas, representan slo algunos ejemplos de colaboracin: 20 Seguimiento de las leyes contra la violencia intrafamiliar: proyecto entre la Asociacin Mexicana Contra la Violencia hacia las Mujeres (COVAC) y la Procuradura de Justicia del Distrito Federal Programa Trans-fronterizo Lnea en Crisis para casos de violencia domstica, desarrollada entre la Casa de la mujer El lugar de la ta Juana y el DIF de Tijuana, Baja California
El gobierno, en colaboracin con otros interesados, deberan desarrollar la capacidad de vigilar el efecto de las decisiones y medidas sociales y econmicas sobre el bienestar de las familias y la situacin de la mujer en la familia
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Tomado de Herrera, C. 2000, Experiencias Viables de Colaboracin entre ONG de mujeres e instituciones Gubernamentales en Mxico, Foro Nacional de Mujeres y Polticas de Poblacin, Mxico.
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Reapertura de la Agencia Especializada en Delitos Sexuales y del orden Familiar: proceso de interlocucin exitosa entre el Colectivo Feminista Encuentro de Mujeres y la Comisin Estatal de Derechos Humanos del estado de Quertaro Proyecto Prevencin y Atencin Integral a Madres Adolescentes (PAIMA) desarrollado entre el Centro de Apoyo a la Mujer Griselda lvarez (CAM) y el DIF del estado de Colima Capacitacin a representantes de Comits de Barrio en Violencia hacia las mujeres: colaboracin entre el CAM y el Ayuntamiento de la ciudad de Colima La Regin Norte del Foro Nacional de Mujeres y Polticas de Poblacin, que comprende los estados de Baja California, Baja California Sur, Chihuahua, Coahuila y Sonora, colabor en la elaboracin de la Ley contra la violencia intrafamiliar en cada estado de la regin y en la creacin de Agencias Especializadas del Ministerio Pblico en Delitos Sexuales y Violencia Intrafamiliar. En esta misma regin se elabor un diagnstico de la situacin de pobreza y marginalidad de las mujeres y su ubicacin en el mercado laboral de la regin y con base en ello se elabor una propuesta de reformas a la Ley Federal del Trabajo El aporte ms significativo fue la creacin en 1999 de la Norma Oficial para la Atencin de la Violencia Intrafamiliar, publicada en el Diario Oficial de la Federacin en marzo de 2000, que constituy un claro ejemplo de trabajo interdisciplinario y de participacin con distintas organizaciones de la sociedad civil que trabajan el tema de la violencia Por su parte, la Fundacin Mexicana para la Planeacin Familiar (MEXFAM), llev a cabo las siguientes iniciativas: Programa Nutricional de dotacin de leche a menores de 12 aos. En este programa las promotoras comunitarias son una pieza clave, ya que ellas cuentan con el equipo necesario para llevar con exactitud el control de talla y peso de los menores Campaas de vacunacin nacionales y locales. En stas, las promotoras comunitarias apoyan como vacunadoras y en innumerables ocasiones ofrecen sus casas para que se ponga ah el puesto de vacunacin de su comunidad, ya que su domicilio es ubicado como un puesto de salud permanente
II. Perspectivas y desafos

Los elementos presentados en este informe muestran que son mltiples y diversas las acciones emprendidas. Debe reconocerse, sin embargo, que muchos de los programas enunciados no han sido diseados para enfocarse directa y especficamente a la familia. Otros tienen diversos y muy variados objetivos y slo realizan acciones de carcter colateral de apoyo a la economa familiar. Algunos ms buscan objetivos precisos en el mbito familiar, aunque a menudo no cuentan con recursos suficientes y, por lo tanto, su cobertura
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es limitada, las acciones se realizan de manera aislada o se aplican de manera desigual. Es frecuente advertir que el quehacer institucional en este mbito requiere un mayor aprovechamiento de las sinergias y las reas de refuerzo recproco entre los programas. De igual manera, se requiere redoblar esfuerzos para que las diversas medidas y programas consideren a la familia como un todo, en lugar de abordarla de manera fragmentada. La sociedad necesita de la familia y la familia requiere de ciertas condiciones sociales que le permitan cumplir con sus funciones de proteccin, desarrollo de sus miembros, transmisin cultural y socializacin. Todo ello alude a la necesidad de avanzar en el diseo e instrumentacin de una poltica social desde una perspectiva familiar que contribuya a articular, de manera explcita y mediante un enfoque integral, las diferentes polticas y programas con incidencia en el plano familiar, como son las de combate a la pobreza, las acciones compensatorias de los ingresos familiares, las de formacin de capital humano, las de atencin a los grupos vulnerables, y las que promueven la integracin familiar, entre otras. Un esfuerzo de esta naturaleza es, sin duda, una condicin indispensable e inaplazable para potenciar la accin pblica en este campo y para enfrentar ms firme y decididamente las manifestaciones y sntomas de precariedad, vulnerabilidad, desintegracin y exclusin que amenazan a millones de familias mexicanas. Mxico requiere avanzar ms rpida y profundamente en la formulacin de una poltica integral hacia la familia que tome en cuenta las profundas transformaciones que experimenta la vida domstica, las relaciones familiares, los roles masculino y femenino e intergeneracionales y la organizacin del espacio hogareo y del tiempo familiar. La familia registra una creciente diversificacin de su estructura y adopta formas anteriormente menos comunes, impulsadas por la cambiante divisin del trabajo intrafamiliar, las pautas de nupcialidad y los crecientes ndices de separacin y divorcio. La transicin demogrfica tambin incide en la configuracin de la familia, prolongando la sobrevivencia a edades tardas y con ello el tiempo posible de la vida conyugal, incrementando la corresidencia de varias generaciones, concentrando las responsabilidades hacia los padres ancianos en un menor nmero de hijos, reduciendo el tiempo que dedican madres y padres a la crianza de hijos pequeos, entre muchos otros. Las polticas familiares deben considerar todos estos cambios, para reducir las vulnerabilidades que ellos implican y potenciar las oportunidades que originan. De igual manera, el avance de la transicin demogrfica y los cambios tanto en las pautas de formacin y disolucin familiar, como en los arreglos residenciales, estn dando lugar a un aumento de los hogares integrados por parejas adolescentes y jvenes, de aquellos formados nicamente por uno de los cnyuges y sus hijos, y de los que son encabezados por mujeres. Debido a que estas transformaciones estn teniendo como resultado una marcada sobrecarga de responsabilidades en etapas especficas del curso de vida, sobre todo en las mujeres, resulta indispensable disear programas y polticas especficas para cada situacin particular, anticipar las vulnerabilidades que este tipo de hogares enfrenta ante situaciones econmicas adversas, y disear las estrategias de atencin con una clara perspectiva de gnero. Resulta indispensable contribuir a ampliar las capacidades de las familias y de sus integrantes para formular, articular y manejar los proyectos que tienen razones para valorar; aliviar las presiones y cargas que se derivan de modificaciones en la estructura del
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curso de vida, en las pautas de formacin y disolucin familiar y en los arreglos residenciales; proteger y apoyar a las familias en situacin de pobreza o bien a aquellos que combinan varios tipos de vulnerabilidad; promover una ms justa distribucin de obligaciones y responsabilidades entre hombres y mujeres; y contribuir a propiciar relaciones familiares basadas en el respeto y la solidaridad de sus miembros, lo que exige avanzar en la erradicacin de todas las formas de violencia que a menudo tienen lugar en ese mbito. En efecto, uno de los problemas ms acuciantes que afectan a las familias mexicanas es la persistencia de la violencia familiar, dirigida hacia los miembros ms vulnerables (mujeres, nias, nios y personas adultas mayores). Para combatir la violencia familiar es necesario intensificar las acciones que se han venido realizando en mltiples frentes, con el fin de brindar seguridad en el acceso a los satisfactores bsicos de las familias que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad econmica y social; crear y ampliar las instituciones, centros y programas especializados en la prevencin y atencin de vctimas de violencia; articular los programas de combate a las adicciones con programas ms amplios de desarrollo social; fortalecer el marco jurdico que penaliza la violencia sexual y familiar; incrementar los presupuestos destinados al combate de toda forma de violencia familiar y de gnero; y fortalecer las estrategias de informacin, educacin y comunicacin que promuevan una cultura de respeto y equidad que favorezca una dinmica familiar caracterizada por el ejercicio compartido de la autoridad y por la toma de decisiones corresponsables. La estabilidad de la familia y la viabilidad de las funciones sociales que desempea dependen cada vez ms de la ampliacin de las oportunidades de participacin de las mujeres en diversos mbitos de la vida pblica; del debilitamiento de las prcticas y normas que favorecen su exclusin econmica y social; y de la progresiva consolidacin de un marco de referencia que promueva una ms equitativa divisin del trabajo en el mbito domstico. La lucha contra la violencia familiar slo podr ganarse en la medida que se avance en la democratizacin de la vida familiar y social. Especial atencin requiere la poblacin infantil, en la cual se concentra la pobreza con mayor intensidad. Las polticas de combate a la pobreza instrumentadas por Mxico, han hecho avances considerables en la integracin y coordinacin de acciones intersectoriales para brindar a las familias de menores recursos oportunidades para satisfacer las necesidades de sus miembros en materia de alimentacin, salud, educacin, empleo, patrimonio y seguridad social. Asimismo, la poltica social toma en cuenta las caractersticas especficas que adquiere la pobreza en las distintas etapas del curso de vida para incrementar la eficacia de sus estrategias. Los adolescentes y jvenes constituyen un grupo prioritario de las polticas de poblacin y de desarrollo social, econmico y humano. Las polticas hacia este sector deben responder a la ampliacin de sus capacidades y opciones, con el fin de que puedan contar con conocimientos y habilidades que les permitan conducir activamente sus proyectos de vida; lograr una ms adecuada insercin laboral y social; tomar decisiones responsables e informadas en los distintos mbitos que contribuyen a delinear sus trayectorias de vida; y disponer de alternativas a la unin, la paternidad y la maternidad tempranas. La capacidad
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de las familias para prestar el apoyo material y afectivo es fundamental para el logro de estos propsitos. Se requieren polticas y programas que se orienten a instrumentar medidas de apoyo y seguridad social para que la participacin laboral de los y las jvenes asegure las condiciones bsicas de salud y sea compatible con las obligaciones familiares referentes a la crianza y educacin de las y los hijos. De la misma manera, es necesario que nuestro pas considere los cambios demogrficos y formule polticas que atiendan las necesidades de los jvenes estudiantes que forman familias y que requieren apoyos de seguridad social. En este mismo sentido, es crucial garantizar que las mujeres adolescentes no se vean obligadas a abandonar sus estudios como consecuencia de un embarazo. Es indispensable fortalecer los programas dirigidos a apoyar a los padres en sus tareas educativas; difundir y promover los valores humanos y sociales que favorezcan la integracin familiar, la democratizacin de las relaciones familiares, la responsabilidad compartida en las tareas domsticas y la corresponsabilidad de la pareja en la toma de decisiones. Asimismo, se requiere fortalecer una cultura de respeto hacia los derechos de los distintos miembros de la familia, incluidos los de los nios, adolescentes, jvenes y personas adultas mayores; fomentar prcticas responsables de previsin y planeacin; promover igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres; y potenciar los valores propios de la solidaridad, la subsidiaridad, la reciprocidad, la generosidad y el altruismo en las relaciones familiares. Con la finalidad de apoyar el diseo de polticas y favorecer los programas destinados a la familia, se requiere contar con mayores insumos de informacin y de la generacin de instrumentos adecuados que permitan una mejor y ms precisa medicin de las caractersticas de los distintos tipos de familias, as como del impacto de las distintas variables sociales, demogrficas y econmicas en las familias mexicanas. El diseo de polticas adecuadas, en este campo reclama el desarrollo de diagnsticos cualitativos, que aborden la dimensin cultural as como las valoraciones, actitudes y percepciones en torno a la dinmica familiar. La iniciativa puesta en marcha por el DIF constituye un paso significativo en este sentido. Uno de los retos prioritarios de las polticas pblicas consiste en preparar las condiciones institucionales, econmicas y culturales que permitan a las familias encarar el envejecimiento demogrfico, cuya expresin en el mbito familiar ser la convivencia cada vez ms frecuente de varias generaciones en el hogar, una mayor presencia de adultos mayores que requieren de la proteccin de sus familias, as como el incremento del nmero de hogares integrados slo por personas de edad avanzada. La revisin y modificacin de las leyes y marcos normativos de Mxico es una tarea indispensable para propiciar una distribucin ms equitativa de las responsabilidades familiares; dar reconocimiento econmico y social al trabajo domstico; ampliar los apoyos gubernamentales para las familias que tienen bajo su cuidado hijas e hijos menores de edad, personas con discapacidad y/o adultos mayores; as como facilitar la conciliacin entre vida familiar y vida social y hacer compatibles las obligaciones y necesidades profesionales y laborales de hombres y mujeres con las del mbito domstico.
149
En el diseo, ejecucin, seguimiento y evaluacin de las polticas familiares se requiere de una amplia participacin y colaboracin de la sociedad civil. En este sentido, se requiere consolidar y fortalecer los espacios institucionales que permitan la convergencia de distintas organizaciones de la sociedad civil, incluidas las organizaciones de jvenes, para entablar un dilogo constructivo y construir consensos con los responsables de los programas que tienen incidencia en la vida familiar, para articular una poltica familiar integral y atender con oportunidad y eficiencia las necesidades que presentan la distintas modalidades y formas de la familia mexicana. Mxico avanza hacia la consolidacin de relaciones democrticas participativas en torno a la red familiar. El ejercicio de esta opcin constituye la mejor va para el fortalecimiento de las instituciones y el desarrollo pleno de las personas y las familias. Sus efectos tambin alcanzan la dinmica y relaciones familiares porque se sustenta en el respeto y la aceptacin de la diversidad y porque potencia la creatividad, la autenticidad y las capacidades de todos sus miembros. Por esta va, la sociedad recibe de las familias fundadas en valores democrticos un inapreciable aporte para el desarrollo y la estabilidad social.
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150
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Captulo cuatro Crecimiento y estructura de la poblacin
I. Panorama general del crecimiento y estructura de la poblacin

1. Dinmica poblacional de los grupos de edad
Las tendencias seguidas por los factores del cambio demogrfico determinan no slo el crecimiento de la poblacin, sino tambin marcados cambios en su composicin por edades. Por un lado la disminucin de la mortalidad origina un progresivo aumento de la sobreviviencia, reflejada en la pirmide de la poblacin por un nmero cada vez mayor de personas que llegan con vida a edades adultas y avanzadas. Por el otro, la disminucin de la fecundidad se traduce en un estrechamiento de la base de la pirmide puesto que, a medida que este proceso se profundiza, las cohortes anuales de nacimientos tienden a ser cada vez ms reducidas. Ambos procesos conducen a un gradual envejecimiento de la poblacin. Entre 1970 y 2004 Mxico ha experimentado cambios importantes en la estructura por edad de su poblacin, que se prev seguirn intensificndose durante las primeras dcadas de este siglo (vase grfica 1). En 1970, de cada cien habitantes del pas 48 eran menores de 15 aos, 46 tenan entre 15 y 59 aos y seis eran adultos mayores (60 aos o ms). En 2004, 30.7 de cada cien mexicanos tienen entre cero y catorce aos, casi 62 tienen entre 15 y 59 aos, y menos de ocho son adultos mayores (CONAPO, 2003). De acuerdo con las previsiones disponibles, en 2015, las proporciones de estos grupos sern: 24.1 por ciento (0-14 aos), 65.5 por ciento (15-59 aos) y la de adultos mayores habr ascendido a 10.4 por ciento. En 2030, 20.4 por ciento de la poblacin del pas tendr menos de 15 aos, 62.2 por ciento tendr entre 15 y 59, y 17.5 ser adulto mayor (CONAPO, 2002). Un ngulo revelador de las transformaciones en la estructura por edades que atraviesa la poblacin mexicana lo constituye el examen de la dinmica demogrfica de cuatro grupos de la poblacin:1 nios en edad preescolar (de 0 a 5 aos), nios en edad escolar
1
Esta divisin en grupos de edades responde al hecho de que stos se asocian a demandas especficas en mbitos como la educacin y el empleo, entre otras, con lo que se puede ilustrar ms claramente el impacto que tienen las transformaciones en su peso relativo y volumen dentro de la poblacin total.
153
Grfica 1. Pirmides de poblacin, 1970-2030

100 95 90 85 80 75 70 65 60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
Edad
Hombres
1970 Mujeres
100 95 90 85 80 75 70 65 60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
Edad
Hombres
2004 Mujeres
1.2
1.0
0.8
0.6
0.4
0.2 0.0 0.2 0.4 Millones de personas
0.6
0.8
1.0
1.2
1.2
1.0
0.8
0.6
0.4
0.6
0.8
1.0
1.2
100 95 90 85 80 75 70 65 60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
Edad
Hombres
2015 Mujeres
100 95 90 85 80 75 70 65 60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
Edad
2030 Hombres Mujeres
1.2
1.0
0.8
0.6
0.4
0.6
0.8
1.0
1.2
1.2
1.0
0.8
0.6
0.4
0.6
0.8
1.0
1.2
Fuente: Proyecciones del Consejo Nacional de Poblacin con base en los Censos Generales de Poblacin y Vivienda, 1970 y 2000 .
bsica (6 a 14 aos), personas en edad laboral (15 a 59 aos) y personas de la tercera edad (60 aos o ms). El cambio en la estructura por edades de la poblacin es un proceso gradual, que ha estado ocurriendo en Mxico durante las ltimas dcadas de la siguiente manera: El grupo que ms directamente refleja la reduccin de la fecundidad es el de la poblacin de menores de seis aos de edad, cuyo tamao asciende en 2004 a 12.1 millones de personas. Los incrementos anuales de este grupo han disminuido gradualmente de casi 230 mil en 1970 hasta volverse nulos en 1995 y de ah en adelante se han tornado negativos, con una disminucin estimada de ms de 245 580 menores durante 2004. Esta tendencia se ha traducido, por un lado, en una sensible baja en la proporcin representada por los preescolares en la poblacin total, de 22.1 por ciento en 1970 a 11.5 por ciento en 2004; y por el otro, en una significativa reduccin de la tasa de crecimiento media anual de este grupo de 2.0 a 2.0 por ciento en este mismo periodo El grupo de edad vinculado a la demanda de educacin bsica (entre 6 y 14 aos) sigue un patrn paralelo al de la poblacin preescolar. Si bien su monto aument de 13.1 millones en 1970 a 20.2 millones en 2004, la reduccin continua en los incrementos anuales ha sido significativa, al pasar de alrededor de 443 mil a hacerse negativo con un valor de 127 mil, en esos mismos aos. Esta desaceleracin en el incremento absoluto anual de este segmento de la poblacin ha implicado una cada
154
Crecimiento y estructura de la poblacin
en su tasa de crecimiento de 3.4 en 1970 a 0.6 por ciento en 2004, as como en la participacin del grupo en la poblacin total de 25.7 a 19.2 por ciento, respectivamente La poblacin de entre 15 y 59 aos, vinculada tanto a la demanda de empleo como de educacin superior (subgrupo de 15 a 24 aos), aument de 23.5 a 65.1 millones entre 1970 y 2004. En este mismo periodo el ritmo de crecimiento del grupo vari de 3.4 a 1.9 por ciento anual, y su peso relativo aument de 46.3 a 61.8 por ciento Por su parte, la poblacin de adultos mayores (60 aos o ms) es la que crece de manera ms rpida desde hace quince aos. En 2004 este grupo representa 7.5 por ciento de la poblacin con casi ocho millones de personas, pero su crecimiento es muy acelerado: pas de 2.5 por ciento anual en 1970, a 3.5 en 2000 y a 3.6 por ciento en 2004. Mientras el incremento anual fue de 237 mil en 2000, en 2004 asciende a 281 mil. No hay duda de que la tasa de crecimiento actual de la poblacin de la tercera edad es indita en la historia demogrfica del pas, y en ello radica uno de los principales cambios de la estructura de la poblacin del pas, proceso que se analiza con mayor detalle ms adelante en este mismo captulo
2. Proyecciones de la dinmica poblacional de los grupos de edad y demandas asociadas

Durante los prximos aos, se prev que la fecundidad y el nmero anual de nacimientos sigan su descenso: de 2 millones en 2004, a 1.9 millones en 2010 y a 1.7 millones en 2030. El grupo de menores de seis aos reducir su volumen y peso relativo dentro de la poblacin total a 11.3 (10.1%), 11 (9.5%) y 10.1 millones (7.9%) en 2010, 2015 y 2030, respectivamente (CONAPO, 2002). Ello abre una oportunidad nica para lograr mejoras considerables en la calidad y cobertura de los diversos servicios orientados a asegurar el bienestar infantil, incluida la atencin prenatal, la atencin en el parto, la vigilancia postnatal, el suministro de esquemas completos de vacunacin y la educacin preescolar, entre otros. Baste mencionar que en 2003 la cobertura de esquemas completos de vacunacin de infantes menores de cinco aos alcanz 97 por ciento en el pas (9.9 millones de nios y nias atendidos). Si no hubiera disminuido la fecundidad, alcanzar esta cobertura hubiera supuesto atender 27.9 millones de infantes, es decir, casi 18 millones ms que en 2003. Asimismo, podemos citar que, en 2003, aproximadamente 71 por ciento de los partos ocurridos en el pas fue atendido por el Sistema Nacional de Salud ( SNS), es decir, 1.4 millones. De no haberse reducido la fecundidad, mantener esta cobertura hubiese supuesto para el SNS atender 4.2 millones de partos (Presidencia de la Repblica, 2003; CONAPO, 2003). El grupo de personas de entre 6 y 14 aos continuar disminuyendo, tanto en nmeros absolutos como relativos. En 2010, este grupo de edad concentrar 18.5 millones de mexicanos (16.5% del total de la poblacin), cifra que descender a 17 millones (14.6%) en 2015 y a 15.8 millones (12.4%) en 2030 ( CONAPO, 2002). Derivado del comportamiento
155
de este grupo de la poblacin se estima que entre 2000 y 2010 ocurrir una reduccin de aproximadamente diez por ciento en la matrcula escolar de la escuela primaria (6 a 11 aos), lo que abre oportunidades sin precedente para mejorar la calidad de este servicio. La evolucin de la poblacin en edad de asistir a la educacin secundaria (de 12 a 14 aos) tambin permite anunciar que su monto ya se ha estabilizado y su tamao empezar a reducirse en los prximos aos, hecho que permitir garantizar la cobertura universal de este servicio con tan slo un incremento de alrededor de 20 por ciento de la matrcula escolar actual ( CONAPO, 2001). Por su parte, el grupo de la poblacin en edades laborales continuar aumentando, dominado por la inercia demogrfica del pasado, durante algunos aos ms. Para el ao 2010, los miembros de este grupo habrn superado los 72 millones de personas y representarn 64.5 por ciento de la poblacin nacional; en 2015 llegarn a 76.2 millones 65.5 por ciento y en 2030, 79.1 millones de mexicanos estarn en este grupo de la poblacin (62.2%). Este comportamiento significar una fuerte presin tanto sobre la oferta de educacin media superior y superior, como sobre los mercados laboral y habitacional. Se prev, por ejemplo, que la matrcula escolar en el nivel medio superior aumentar cerca de 70 por ciento durante los prximos diez aos, en tanto que la del nivel superior lo har en alrededor de 50 por ciento. El nmero de personas que integran este grupo continuar aumentando en las prximas dcadas y con ello tambin lo har el potencial productivo y de creacin de riqueza de nuestro pas. La inversin en salud, educacin y capacitacin laboral no slo contribuir a ampliar las capacidades y el ejercicio de los derechos ciudadanos de esta poblacin, sino que tambin equipar a sus integrantes para estar en posibilidades de competir en un mercado de trabajo cada vez ms especializado. Se prev que, entre 2004 y 2010, el grupo de los adultos mayores se incremente hasta alcanzar casi diez millones de personas con lo que su peso relativo dentro de la poblacin sera de 8.8 por ciento. En el ao 2015, 12.1 millones de personas tendrn 60 o ms aos de edad (10.4% del total), cifra que ascender a 22.2 millones (17.5%) en 2030 y a 36.2 en 2050, cuando ms de uno de cada cuatro mexicanos formar parte de este grupo de edad (28%).
3. La ventana de oportunidad demogrfica

Los cambios indicados en el tamao y la composicin por edad de la poblacin, como se ha sealado, tienen importantes consecuencias en la formacin de un amplio espectro de demandas sociales que giran en torno a la segmentacin por edades de la poblacin. De seguir profundizando esta transformacin demogrfica se crearn condiciones cada vez ms favorables para enfrentar una amplia variedad de problemas sociales crnicos, encarar el legado de rezagos y desigualdades y romper el crculo perverso de privaciones en el que se encuentran atrapados millones de mexicanos. El desplazamiento de generaciones todava numerosas primero hacia las edades jvenes y posteriormente hacia los segmentos de adultos y adultos mayores (resultantes de la inercia demogrfica) podra favorecer, en los prximos aos, el incremento del potencial productivo y de creacin de riqueza de nuestro pas, al propiciar una relacin ms ventajosa
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Grfica 2. Razn de dependencia total, juvenil y de adultos mayores 1950-2050

140 120 100 80 60 40 20 0 1950 60 aos o ms 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 Dependientes por cada cien personas de edad de 15 a 59 aos
Total 0 a 14 aos
Bono demogrfico
Fuente: Proyecciones y estimaciones del Consejo Nacional de Poblacin con base en el XII Censo General de Poblacin y Vivienda 2000.
entre la poblacin en edades dependientes (menos de 15 aos de edad y mayores de 60) y la poblacin en edad laboral o productiva (entre 15 y 59 aos). Esta ventaja demogrfica se presentar por algunas dcadas, hasta que se acente el proceso de envejecimiento poblacional (vase grfica 2). Este periodo podra favorecer el despliegue de estrategias de formacin de capital humano en los hogares, as como de acumulacin y movilizacin de activos, con menos cargas, restricciones y vulnerabilidades de origen sociodemogrfico. Para materializar esta ventana de oportunidad demogrfica ser necesario multiplicar las inversiones en capital humano, garantizar la disponibilidad de empleos en condiciones adecuadamente remuneradas, potenciar la productividad del trabajo e impulsar la puesta en marcha de otras polticas de acompaamiento adecuadas. El reto no es simple, ya que la transformacin en la estructura etaria se est traduciendo en la actualidad en demandas intensas de educacin en los niveles medio superior y superior y en fuertes presiones sobre el mercado de trabajo y habitacional, la infraestructura de salud y el sistema de seguridad social, entre otros. Ello deber obligar a evaluar permanentemente los criterios de asignacin de los recursos presupuestarios, con el fin de asegurar el mayor beneficio social posible de su aplicacin eficiente. Resulta pertinente advertir que si no se aseguran las condiciones sociales, econmicas e institucionales apropiadas para aprovechar este bono o dividendo demogrfico, la oportunidad se desperdiciara y, adems, se corre el riesgo de convertirla paradjicamente en una verdadera pesadilla social, ya que el subempleo y el desempleo podran alcanzar lmites sociales intolerables y nuestras carencias y desigualdades se reproduciran e intensificaran, aunque esta vez en una escala mayor. En esencia, es necesario transformar la oportunidad en realidad e impulsar un proceso de crecimiento vigoroso y sostenido, a fin de contar con los recursos necesarios, apuntalar las inver-
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siones sociales y generar los puestos de trabajo que se requieren antes de que nuestro pas comience a experimentar con fuerza el incremento de la poblacin envejecida.
4. Envejecimiento poblacional
La transformacin de la estructura por edades de la poblacin tiene en el envejecimiento poblacional una de sus manifestaciones ms claras. La evolucin de la edad media de la poblacin, que pas de 21.8 aos en 1970 a casi 27 aos en 2000, es uno de los indicadores que confirma que nuestra sociedad ha entrado en este proceso. Se prev que para 2030 Mxico tendr una edad media de 37 aos y de poco menos de 43 en 2050 ( CONAPO, 2002b). La tasa de crecimiento de la poblacin de adultos mayores registrada en los ltimos aos es indita en la historia demogrfica de Mxico, de alrededor de 3.6 por ciento anual. Se prev que esta dinmica continuar acelerndose hasta alcanzar un ritmo promedio anual de 4.3 por ciento a finales de la segunda dcada del presente siglo. La proporcin de adultos mayores (60 o ms) por cada cien personas menores de 15 aos en la poblacin ndice de envejecimiento constituye una medida de la intensidad del proceso de envejecimiento en las sociedades. En Mxico, en 2000 haba 20.5 adultos mayores por cada cien personas de cero a catorce aos; cuatro aos ms tarde esta proporcin ha aumentado a 24.4. Se prev que estas cifras aumenten a 55.1 y 85.7 en 2020 y 2030, respectivamente. Se estima que a partir del ao 2034 la proporcin se invertir, de manera que en la sociedad habr ms personas de la tercera edad que menores de quince aos (vase grfica 3). Grfica 3. ndice de envejecimiento, 2000-2050
200 Personas de 60 o + aos por cada cien menores de 15
150
100
50
0 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036 2038 2040 2042 2044 2046 2048 2050
158
El incremento medio anual del nmero de adultos mayores, que en 2004 se estima en casi 281 mil personas, se elevar hasta ms de 793 mil hacia mediados de la cuarta dcada del siglo XXI, para empezar a decrecer a partir de entonces (vase grfica 4). Sin duda, esta acelerada dinmica de crecimiento tendr implicaciones en diversos mbitos de la vida social, cultural y econmica de Mxico. Vale la pena mencionar, en este sentido, que casi las tres cuartas partes del incremento previsto en el nmero de adultos mayores entre 2004 y 2050 (ms de 28 millones) se producir a partir del ao 2021, lo que puede brindar a Mxico el tiempo que requiere para preparar las respuestas institucionales orientadas a hacer frente a estas tendencias.
Grfica 4. Incremento medio anual de personas adultas mayores, 2000-2050

800 Personas (Miles)
700
600
500
400
300
200 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036 2038 2040 2042 2044 2046 2048 2050
4.1 Envejecimiento y transicin de la salud A medida que aumente la longevidad de los mexicanos y se profundice el cambio en la pirmide de poblacin, el peso relativo de las personas en edad muy avanzada (de 70 aos o ms) se incrementar significativamente. En Mxico, en 2004, 44.1 por ciento de la poblacin de adultos mayores tiene 70 aos o ms ( CONAPO, 2004). En este contexto demogrfico, la enfermedad y la muerte tendern a concentrarse cada vez ms en las edades ms avanzadas y, en consecuencia, ser mayor el nmero de aos
159
que los adultos mayores sobrevivan con el peso de padecimientos de carcter crnicodegenerativo o con discapacidades. Se estima que en Mxico, en el ao 2000, 5.3 por ciento de las personas de 60 a 64 aos padeca alguna discapacidad, proporcin que ascenda a 7.4 y 16.5 por ciento entre los adultos de 65 a 69 y de 70 o ms aos, respectivamente (CONAPO, 2004). 4.2 Envejecimiento, participacin en la actividad econmica y seguridad social La vejez repercute desfavorablemente en las posibilidades de encontrar un empleo en el sector formal de la economa, as como en sus niveles de productividad e ingreso, lo que tarde o temprano se expresa en la disminucin de la actividad laboral de las personas hasta detenerla por completo. El retiro del trabajo convierte a los adultos mayores en personas totalmente dependientes de los sistemas de transferencia. En el ao 2000, poco menos de la mitad de los adultos mayores del pas contaba con seguridad social. Por esta razn, casi la mitad de los adultos mayores hombres y poco ms de una de cada diez mujeres, contina trabajando hasta edades avanzadas ( CONAPO, 2004). 4.3 Envejecimiento y familia Frente a las insuficiencias y desigualdades de nuestro desarrollo y la insuficiente cobertura de los sistemas de seguridad social, la familia ha sido tradicionalmente una fuente
Grfica 5. Proporcin de los hogares por caractersticas seleccionadas, 2000
Hogares con al menos una persona de 60 aos o ms
23.3
Hogares con jefe de 60 aos o ms
19.0
Hogares con slo personas de 60 aos o ms
5.4
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
Porcentaje (%)
Fuente: Estimaciones de Vivienda, 2000.
CONAPO
con base en el XII Censo General de Poblacin y
160
importante de apoyo en la vejez. De hecho, es posible identificar la presencia de al menos un adulto mayor en cerca de uno de cada cuatro hogares del pas alrededor de 5.6 millones de hogares. En Mxico, en el ao 2000, 5.4 por ciento del total de hogares estaba compuesto solo por adultos mayores y 18.9 por ciento encabezado por un adulto mayor ( CONAPO, 2004).
5. Desarrollo social y curso de vida

Hoy estamos en posibilidad de anticipar las oportunidades y condiciones demogrficas que permitirn encarar algunas de las insuficiencias de nuestro desarrollo, as como los desafos emergentes que obligan a evaluar de manera permanente los avances y rezagos sociales que se vinculan con la transicin demogrfica. El Consejo Nacional de Poblacin elabor recientemente los ndices de desarrollo social ( IDS) con la finalidad de contribuir a identificar, bajo una perspectiva multidimensional y territorial, los logros y atrasos en algunas dimensiones esenciales que se vinculan con el desarrollo pleno de las capacidades y opciones de las personas en las distintas etapas de su vida. Los ndices de desarrollo social son un conjunto de medidas resumen que fueron calculados con base en la informacin estatal y municipal del XII Censo General de Poblacin y Vivienda del ao 2000. A lo largo de su vida, las personas tienen necesidades que varan en funcin de los papeles que desempean, tanto en el mbito privado como en los espacios pblicos donde interactan con otros miembros de la sociedad. Las trayectorias de vida de las personas son diversas y complejas y dependen de un conjunto de factores estructurales e institucionales que se entrelazan con situaciones histricas particulares. El Consejo Nacional de Poblacin calcul los ndices de desarrollo social para seis etapas del ciclo de vida. Debido a las caractersticas de la informacin censal, ha sido necesario identificar cada una de las seis fases con un grupo de edad especfico. Las etapas del ciclo de vida que se incorporaron en la construccin de los IDS fueron: 1) la edad preescolar o primera infancia, que corresponde a los primeros seis aos de edad; 2) la etapa de formacin escolar bsica, que refiere a los infantes y adolescentes de seis a catorce aos; 3) los adolescentes y jvenes de 15 a 24 aos; 4) los adultos jvenes, cuyas edades varan entre 25 y 44 aos; 5) el grupo de adultos maduros, que abarca de los 45 a los 59 aos; y 6) los adultos mayores, es decir, mujeres y hombres de 60 o ms aos de edad. Para cada etapa de la vida se incorpor un conjunto de indicadores que reflejan algunas capacidades bsicas relevantes segn el momento del ciclo de vida en que se encuentran las personas. Las capacidades que fueron contempladas en la definicin de los ndices de desarrollo social son las siguientes: 1) La capacidad de gozar de una vida sana y saludable 2) La capacidad de adquirir conocimientos e informacin
161
3) La capacidad de disfrutar de condiciones adecuadas para estudiar y formarse 4) La capacidad de gozar de condiciones adecuadas de insercin laboral 5) La capacidad de contar con redes de proteccin social 6) La capacidad de gozar de un nivel de vida digno 7) La capacidad de gozar de una vivienda digna La metodologa utilizada para el clculo de los ndices de desarrollo social tiene la virtud de que su valor permite ubicar a los estados y municipios en funcin de su avance hacia el desarrollo social pleno, independientemente del nivel alcanzado por las dems unidades territoriales. El rango de variacin del indicador va de cero a uno. El valor cero indica que ningn residente del municipio ha alcanzado los logros en materia de salud, educacin, trabajo, proteccin social, nivel de vida y calidad de la vivienda que fueron considerados para la construccin del ndice. Por el contrario, el valor unitario refleja que todas las personas residentes del estado o municipio gozan cabalmente de esos logros. En otros ndices elaborados por CONAPO ha sido costumbre formar categoras, de tal forma que la agrupacin de las entidades federativas y los municipios simplifican el anlisis, la comparacin e, incluso, los mecanismos de distribucin de las asignaciones presupuestarias de los gobiernos federal y estatal. Dadas las ventajas que representa la estratificacin, se consider pertinente formar tambin cinco categoras para el ndice de desarrollo social. Se consider como de muy bajo desarrollo social a las unidades territoriales con un IDS menor de 0.5. La mitad del camino que resta por recorrer para alcanzar el desarrollo social pleno se dividi equitativamente en cuatro intervalos, donde el paso a travs de ellos se puede ver como etapas del proceso hacia la consecucin cabal del desarrollo. As, las cinco categoras de desarrollo social quedaron delimitadas por los rangos siguientes: 1) muy alto, de 0.875 a 1.00; 2) alto, de 0.750 a 0.874; 3) medio, de 0.625 a 0.749; 4) bajo, de 0.50 a 0.624; y 5) muy bajo, menor de 0.50. Los ndices de desarrollo social, al igual que otros ndices sociodemogrficos elaborados por CONAPO, muestran la enorme heterogeneidad territorial y desigualdad social que afecta a la poblacin mexicana. En los albores del nuevo milenio encontramos demarcaciones territoriales con un muy alto nivel de desarrollo, como la Delegacin Benito Jurez, en la ciudad de Mxico, cuyo desarrollo social y humano es similar al de los pases ms avanzados. A la par, sobresale una gran cantidad de municipios con innumerables carencias y donde la poblacin, por ejemplo, contina falleciendo por enfermedades prevenibles. En Coicoyn de las Flores, en el estado de Oaxaca el municipio con menor nivel de desarrollo social, el analfabetismo es muy similar todava al de los aos previos a la Revolucin Mexicana (1910-1921). Los ndices de desarrollo social segn las etapas del ciclo de vida muestran que los atrasos sociales de los municipios afectan a la poblacin de todas las edades. No obstante, tambin han hecho patente la pertinencia de tomar en cuenta las diferentes necesidades de la poblacin a lo largo de su vida. En la grfica 6 se puede ver una sntesis de los valores nacionales de los ndices de desarrollo social para cada una de las seis etapas de la vida.
162
Un poco ms de una cuarta parte de los nios y nias en edad preescolar (27.0%) vive en municipios de bajo o muy bajo desarrollo social. Se trata de 3.5 millones de nios de cero a cinco aos de edad. El mayor volumen de personas de un grupo de edad que vive en municipios de bajo o muy bajo desarrollo social se presenta en la etapa de la educacin escolar bsica, que comprende a los nios y adolescentes de seis a catorce aos de edad. A pesar de los innegables avances que ha tenido Mxico en la expansin de la educacin bsica, 7.3 millones de habitantes, que representan poco ms de una tercera parte del total de la poblacin de este grupo de edad, viven en municipios de bajo o muy bajo desarrollo social. Los jvenes de 15 a 24 aos muestran mejores niveles de desarrollo social que el grupo anterior. No obstante, cinco millones de adolescentes y jvenes de este grupo habita en los municipios de menor desarrollo social. Estos jvenes representan a uno de cada cuatro integrantes de este segmento de poblacin. En el grupo de adultos de 25 a 44 aos se confirma la tendencia a ubicarse en una mejor condicin de desarrollo social. Aun cuando 4.4 millones de personas viven en municipios de bajo o muy bajo desarrollo social, es en este grupo donde se presenta el menor porcentaje de poblacin (16.3%) en esta condicin. Si bien este porcentaje es menor que en los restantes grupos de edad, el hecho de que una de cada seis personas viva en municipios de bajo o muy bajo desarrollo social impone fuertes demandas sociales, especialmente en materia de generacin de un nmero suficiente de empleos de calidad. En el grupo siguiente, el de los adultos maduros de 45 a 59 aos, se eleva a 22.9 por ciento la proporcin de la poblacin que reside en municipios de bajo o muy bajo desarrollo social. Sin embargo, debido a la composicin de la pirmide de poblacin, es en este
Grfica 6. Volumen y porcentaje de personas que viven en municipios de bajo o muy bajo desarrollo social, segn etapas del curso de vida, 2000
8.0 Millones de personas 7.3 Porcentaje (%) 80.0 70.0 6.0 5.0 4.4 4.0 3.5 2.0 27.1 37.5 26.4 16.3 0.0 0a5 2.3 22.9 10.0 0.0 6 a 14 15 a 24 Volumen 25 a 44 Porcentaje 45 a 59 60 o ms 4.0 57.9 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0
Fuente: Estimaciones de Vivienda 2000.
CONAPO
con base en el XII Censo General de Poblacin y
163
grupo donde se concentra el menor volumen de personas (2.3 millones) en dicha situacin. Finalmente, es clara la precaria condicin en que se encuentran los adultos mayores: cuatro millones de personas que representan a ms de la mitad de la poblacin de este grupo de edad (57.8%) reside en municipios de bajo o muy bajo desarrollo social. Esta situacin impone un gran desafo a las polticas pblicas encaminadas a atender las necesidades de los adultos mayores, especialmente si se toma en cuenta que, debido a las tendencias demogrficas de las primeras siete dcadas del siglo pasado, este grupo de edad muestra en la actualidad el ritmo de crecimiento demogrfico ms elevado, cercano a cuatro por ciento anual. Las insuficiencias y desigualdades del desarrollo social a lo largo del curso de vida muestran algunos de los retos y grupos prioritarios de atencin en materia de poblacin y desarrollo. Los nios y los adultos mayores constituyen grupos a los que hay que prestarles especial atencin a fin de ampliar la estructura de oportunidades a la que tienen acceso y superar el rezago en que se encuentran en materia de desarrollo social.
6. Pobreza y curso de vida2

La pobreza es una situacin de la que se puede entrar y salir en diferentes momentos de la vida por muy diversas circunstancias. Con el propsito de tener un panorama del riesgo de vivir en la pobreza a lo largo del curso de vida, CONAPO llev un a cabo un estudio sociodemogrfico de la pobreza, con base en la clasificacin de pobreza construida por el Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza y la informacin de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de 2000 (INEGI, 2001). La pobreza se presenta con distintas intensidades a lo largo del curso de vida y afecta de manera desigual a hombres y mujeres, sobre todo a partir de los quince aos de edad, como se muestra ms adelante en la grfica 7, de la cual se derivan las siguientes caractersticas, tomando como base la lnea de pobreza alimentaria: La pobreza afecta con mayor intensidad a la poblacin infantil que a cualquier otro grupo de edad. En el grupo de edad preescolar asciende a 30 y 32 por ciento en las nias y los nios, respectivamente. Esta cifra alcanza su valor mximo en los nios de 5 a 9 aos (alrededor de 36% en ambos sexos) y de 10 a 14 (35% y 33.4 en hombres y mujeres, respectivamente) En la adolescencia, la proporcin de pobres es similar al promedio nacional (24%), dando cuenta de las condiciones desventajosas que tambin enfrenta este sector de la poblacin La juventud (20-24 y 25-29) constituye la etapa ms favorable de la vida de las personas, debido a que en ella se reducen las proporciones de personas en situacin de pobreza. En el grupo de varones la pobreza alcanza su valor mnimo entre los 25 y los 29 aos de edad (11%). En el caso de las mujeres jvenes, el menor porcentaje de
Las lneas de pobreza aparecen descritas en el captulo I, apartado: 2. Evolucin de la pobreza, p. 27.
164
pobres se registra en el grupo de 20 a 24 aos (15.7%). A partir de ese momento el porcentaje de pobres comienza a aumentar hasta alcanzar su valor mximo a los 30-34 aos de edad (22.9%). Este periodo coincide con la etapa de mayor intensidad reproductiva de las mujeres y de crianza de varios hijos pequeos, por lo que puede pensarse que la maternidad de las mujeres favorece su mayor propensin a ser pobre durante la juventud tarda y la madurez temprana, respecto a los varones de las mismas edades A partir de los 35 aos y hasta el final de la vida, la pobreza afecta proporcionalmente ms a los varones que a las mujeres, con excepcin de algunos grupos de edades en que las proporciones son iguales (35-39, 45-49 y 65-69), y en el grupo de 60-64 aos, en el que el porcentaje de mujeres pobres supera con mucho al de los varones (22.4 y 17.8%, respectivamente) Durante la vida adulta, las etapas de menor pobreza se presentan a partir de los 45 aos de edad. En el caso de los hombres las proporciones de pobres se mantienen alrededor de 17 por ciento hasta los 65 aos de edad y, a partir de entonces, asociado a su creciente salida de la activad econmica, se inicia una tendencia ascendente en su empobrecimiento, hasta ser de 31.3 por ciento en el grupo de 75 aos y ms El comportamiento de los porcentajes de pobres de las mujeres adultas es ms irregular. El momento en el que las mujeres alcanzan los menores niveles de pobreza, respecto a todas las edades, es en los grupos 50-54 y 55-59 (13.1% y 14.5%, respectivamente), lo que puede deberse al mayor nmero de hijos que, a esas edades, contribuyen econmicamente a su mantenimiento, o por su salida del hogar, lo que puede aumentar el ingreso per capita de la familia Sin embargo, la pobreza femenina aumenta abruptamente en el grupo 60-64, lo que pudiera asociarse a la prdida de la pareja por viudez. En los siguientes dos grupos, las proporciones de pobres vuelven a descender, para volver a incrementarse en el de 75 aos y ms Este patrn se reproduce de manera similar utilizando las otras dos lneas de pobreza, si bien es cierto que los porcentajes de pobres en todos los grupos de edad aumentan conforme se trate de pobreza de capacidades o patrimonial, mientras las diferencias entre los sexos y a lo largo del curso de vida van disminuyendo. Los patrones de pobreza y curso de vida tampoco cambian entre reas rurales y urbanas,3 aunque los niveles de pobreza alimentaria en las primeras llegan a ser ms de tres veces superiores a los de las localidades urbanas. Esta brecha se reduce al considerar las otras lneas de pobreza, de tal forma que con la lnea de pobreza de capacidades, la proporcin de pobres en las localidades rurales es ms de dos veces superior, y segn la lnea de pobreza de patrimonio es 50 por ciento mayor a la de los centros urbanos (vase grficas 8 y 9).
En este estudio se adopt el criterio utilizado por el Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza: se consideraron reas urbanas las localidades mayores de 15 mil habitantes y como reas rurales las localidades menores de 15 mil habitantes. Este fue el criterio incluido en las ecuaciones para calcular las tres lneas de pobreza.
165
Grfica 7. Porcentaje de hombres y mujeres pobres segn grupos de edad y tres lneas de pobreza, 2000
40 Porcentaje (%) Lnea de pobreza alimentaria
30
20
10
10-14
15-19
20-24
25-29
30-34
35-39
40-44
45-49
50-54
55-59
60-64
65-69
70-74 30-34
0-4
5-9
50 40 30 20 10 0
80 70 60 50 40 30 20 10
10-14
15-19
20-24
25-29
30-34
35-39
40-44
45-49
50-54
55-59
60-64
65-69
70-74
75y ms
0-4
5-9
10-14
15-19
20-24
25-29
35-39
40-44
45-49
50-54
55-59
60-64
65-69
70-74
75 y ms
0-4
5-9
Hombres
Mujeres
Lnea de pobreza
CONAPO ,
Grfica 8. Porcentaje de hombres y mujeres pobres, segn grupos de edad y tres lneas de pobreza, 2000. (urbana)
25 20 15 10 5 0 Porcentaje (%)
Lnea de pobreza alimentaria
10-14
15-19
20-24
25-29
30-34
35-39
40-44
45-49
50-54
55-59
60-64
65-69
70-74
0-4
5-9
40 35 30 25 20 15 10 5 0
Porcentaje (%)
70 Lnea de pobreza de capacidades 60 50 40 30 20 10
10-14
15-19
20-24
25-29
30-34
35-39
40-44
45-49
50-54
55-59
60-64
65-69
70-74
0-4
5-9
75 y ms
10-14
15-19
20-24
25-29
30-34
35-39
40-44
45-49
50-54
55-59
60-64
65-69
Hombres
Mujeres
Lnea de pobreza
CONAPO,
166
70-74
0-4
5-9
75 y ms
75y ms
75y ms
Grfica 9. Porcentaje de hombres y mujeres pobres, segn grupos de edad y tres lneas de pobreza, 2000. (rural)
60 50 40 30 20 10 10-14 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 65-69 70-74 25-29 0-4 5-9 75 y ms 30-34 35-39 40-44 0 Porcentaje (%) Lnea de pobreza alimentaria
70 60 50 40 30 20 10
100 80 60 40 20
10-14
15-19
20-24
25-29
30-34
35-39
40-44
45-49
50-54
55-59
60-64
65-69
70-74
0-4
5-9
75 y ms
10-14
15-19
20-24
45-49
50-54
55-59
60-64
65-69
70-74
0-4
5-9
Hombres
Mujeres
Lnea de pobreza
CONAPO,
7. La poblacin indgena
Mxico ocupa el octavo lugar en el mundo entre los pases con mayor cantidad de pueblos indgenas, y el primero en Amrica Latina. El comportamiento demogrfico de la poblacin indgena en Mxico est estrechamente asociado a la pobreza y al rezago socioeconmico que padecen sus integrantes, as como a la dispersin y al relativo aislamiento en el que viven, lo que da forma a un rgimen caracterizado por una fecundidad temprana y elevada; intervalos cortos entre nacimientos; y un perfil epidemiolgico que tiene como rasgos principales tanto una elevada mortalidad infantil y general, como patrones de enfermedad y muerte donde predominan la desnutricin y las enfermedades infecciosas y parasitarias. El Consejo Nacional de Poblacin estim4 que el nmero de personas que estaban asociadas a hogares indgenas o tenan caractersticas indgenas, ascenda a 12.4 millones5 (12.2% del total de la poblacin) en el ao 2000, en 2.5 millones de hogares, que representan alrededor de 11 por ciento del total de hogares del pas ( CONAPO, 2002b).
4 5
Basndose en la combinacin del criterio lingstico y el de autoadscripcin tnica. Que podan desagregarse en: 5.99 millones de los indgenas hablantes que residen en hogares indgenas (48.3%); 1.10 millones no hablan, pero pertenecen a un grupo indgena y residen en hogares indgenas (8.8%); 5.26 millones no hablan ni pertenecen pero forman parte de un hogar indgena (42.4%); y 53.31 mil son hablantes de lengua indgena o pertenecientes que se encuentran fuera de hogares indgenas (0.4%), de los cuales 32.73 mil son hablantes de lengua indgena que residen en viviendas colectivas.
75 y ms
167
Con base en los datos del censo de 2000, el Instituto Nacional Indigenista, actualmente Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, report la existencia de, por lo menos, 62 lenguas indgenas. Durante la ltima dcada, la cantidad de hablantes de lengua indgena aument un poco ms de un milln de personas, al pasar de 5.3 millones en 1990 a 5.5 en 1995 y a 6.3 millones de hablantes en 2000, representando en ste ltimo ao 7.3 por ciento de la poblacin de cinco aos cumplidos o ms. Los registros de los Censos de Poblacin y Vivienda de 1930 a 1980 muestran que la poblacin indgena crece a tasas superiores a la media nacional, no obstante, existe una mortalidad superior a la del resto del pas. El Instituto Nacional Indigenista seal6 con base en dichos censos, que a partir de la dcada de los ochenta el crecimiento de la poblacin en las regiones indgenas ha disminuido, posiblemente a causa del descenso en la fecundidad, de un incremento en la migracin y de la prdida de la lengua. Al igual que en el mbito nacional, la tasa global de fecundidad (TGF) de las mujeres residentes en municipios indgenas evidencia considerables descensos en los 15 aos comprendidos entre 1982 y 1996. Sin embargo, la cada de la fecundidad no se inici en el mismo momento, ni el descenso ha ocurrido con la misma intensidad en las diversas regiones del pas, ni entre los distintos grupos sociales. As, tenemos que durante el periodo 1982-86 la TGF fue de 6.7 hijos en promedio entre las mujeres que residen en municipios con predominio de hablantes de lengua indgena (MPHLI), esto es, un nivel slo ligeramente inferior al mximo histrico de siete hijos que se observ para el conjunto del pas 20 aos antes. Sin embargo, en los periodos 1987-91 y 1992-96 la tasa disminuy a 5.4 y 4.7 hijos por mujer (CONAPO, 2001c).
8. Las personas discapacitadas

A partir de 1995 Mxico incluy en las encuestas y en el Censo de 20007 preguntas relacionadas con la discapacidad, como el tipo, la causa y el acceso a los servicios de salud, lo que permiti ampliar los conocimientos sobre este grupo de la poblacin. Segn el XII Censo General de Poblacin y Vivienda, 2000, cerca de 1.8 millones de mexicanos padecen algn tipo de discapacidad, de los cuales poco ms de 800 mil tienen alguna limitacin motriz, alrededor de 467 mil son invidentes o dbiles visuales, alrededor de 300 mil tienen alguna discapacidad mental, 280 mil una auditiva, y las discapacidades del lenguaje y otras agrupan a poco ms de 100 mil personas. Del total de la poblacin que padece alguna discapacidad, 96.1 por ciento accede a algn servicio pblico o privado de salud. Considerando grandes grupos de edad, los adultos mayores representan 44.6 por ciento del total de la poblacin que padece alguna discapacidad, seguido de los adultos de 25 a 44 aos y la poblacin de 45 a 59 aos (17.8 y 16.7%, respectivamente). La infancia, la
6 7
Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 20012006. Mxico. 2002 p.32. En 1995, Mxico realiz un Conteo de Poblacin.
INI,
168
adolescencia y la juventud son los grupos que menor proporcin de discapacitados tienen entre sus miembros (11.5 y 9.3%, respectivamente). Un breve anlisis por origen y causas de la discapacidad, revela que una tercera parte de las discapacidades de la poblacin se debieron a enfermedades, una cuarta parte a la edad avanzada de las personas, mientras casi dos de cada diez tuvieron su origen en accidentes. Como consecuencia de accidentes se originaron 60.8 por ciento de las discapacidades motrices. Aunque la proporcin de discapacitados por sexo no muestra diferencias notorias, siendo de 52.2 por ciento entre los hombres y 47.8 por ciento entre las mujeres, s se encuentran marcadas diferencias entre hombres y mujeres al distinguir por origen de la discapacidad. Tanto para hombres como para mujeres, el principal origen de discapacidad es una enfermedad (31.5 y 36.5%, respectivamente). Sin embargo, mientras la segunda causa de discapacidad para los hombres son los accidentes (25%) sta ocupa el cuarto lugar para las mujeres en una proporcin menor (12.3%). Por su parte, las mujeres tienen como segunda causa de origen de la discapacidad la edad avanzada (29.1%), que ocupa entre los hombres el cuarto lugar (19.9%). En el contexto de los hogares, 8.6 por ciento de las unidades domsticas del pas tiene presencia de alguna persona con discapacidad (81.8% tiene un discapacitado, 14 tiene dos y 4.2 tiene tres o ms), nueve de cada diez hogares son de tipo familiar. Con frecuencia, a las limitaciones o dificultades que suponen las discapacidades para las personas, se unen el insuficiente acceso a recursos y medios para satisfacer sus demandas y necesidades. Uno de los indicadores que refleja esta situacin es el hecho de que slo 41.7 por ciento de las personas de 6 a 24 aos que padece alguna discapacidad asiste a la escuela, proporcin que disminuye a 36.5 por ciento en el medio rural y a 9.6 en el grupo de 20 a 24 aos. El anlisis por condicin de actividad muestra que la mitad de las personas con discapacidad (50.8%) no trabaja ni estudia, 27 por ciento trabaja, 19.2 colabora en los quehaceres del hogar y slo 2.2 estudia.
II. Polticas y programas

En Mxico existe una amplia gama de programas, proyectos e instituciones dedicadas a la atencin de los grupos de la poblacin antes referidos. Aunque stos sern abordados con mayor detalle en los captulos siguientes de este libro, en correspondencia con el mbito a que estn dirigidos en particular (educacin, salud sexual y reproductiva, familia, gnero), en este apartado se describen, a grandes rasgos, las principales acciones para la atencin de los grupos as como la institucin que las lleva a cabo.
169
1. Poblacin menor de 15 aos

La poblacin menor de 15 aos es atendida desde mltiples mbitos por programas sectoriales, intersectoriales y especiales, que abarcan la atencin de la salud; el mejoramiento del acceso a la educacin bsica y la calidad de la misma; y la atencin de los nios en condiciones diversas de vulnerabilidad (abandono, nios de la calle, vctimas del maltrato infantil o violencia intrafamiliar, nios y nias trabajadores, infantes migrantes, entre otros). En el pas, una de las instituciones rectoras de los programas y acciones dirigidos a la poblacin infantil es el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia ( DIF ); igualmente la Secretara de Salud, la Secretara de Educacin Pblica y la Secretara de Desarrollo Social, entre otras tienen programas de atencin a la poblacin infantil.8
Los pases deberan asignar alta prioridad y atencin a todos los aspectos de la proteccin, la supervivencia y el desarrollo de los nios
Desde el ao 2003, en Mxico existe el Consejo Nacional para la Infancia y la Adolescencia ( COIA) como la instancia que se encarga de coordinar y definir las polticas, estrategias y acciones de evaluacin dirigidas a lograr el desarrollo pleno e integral de las nias, nios y adolescentes. Adems, en el pas opera un Sistema de Seguimiento para la Situacin de la Infancia y la Adolescencia ( SISESIA), que consiste en un conjunto de series estadsticas ordenadas y presentadas conforme a los temas del Programa de Accin en Favor de la Infancia y Adolescencia ( PAFI) 2002-2010. Actualmente el programa rector de la atencin de la poblacin infantil es Un Mxico Apropiado para la Infancia y la Adolescencia, Programa de Accin 2002-2010, que fue presentado a la sociedad el 10 de diciembre de 2002. Este programa establece los objetivos, lneas de accin y mecanismos de seguimiento que sustentan la atencin integral que la actual administracin proporciona a las nias, nios y adolescentes. En materia de salud destaca el Programa de Atencin a la Salud de la Infancia, que desarrolla sus actividades a travs de cuatro componentes: vacunacin; prevencin y control de enfermedades diarreicas y de enfermedades respiratorias; y nutricin.
Los pases deberan tratar de satisfacer las necesidades y aspiraciones de los jvenes, en particular en materia de educacin acadmica y no acadmica, y de capacitacin
En el mbito de la educacin, este grupo de la poblacin y el de adolescentes y jvenes, son atendidos a travs de diversos programas que se dirigen a fomentar mejores condiciones para garantizar la asistencia y permanencia de los nios y jvenes en la escuela; a eliminar y combatir la inequidades de gnero en el acceso a la educacin; y a proveerles opciones ms adecuadas de capacitacin y preparacin para la vida, entre otras. Estos programas se describen con mayor amplitud en el captulo ocho Educacin, poblacin y desarrollo.
2. Poblacin adolescente y joven

La poblacin adolescente y joven constituye uno de los grupos prioritarios de atencin en el pas, y al que se dedican mltiples acciones y programas que abarcan la educacin; la
Los programas y acciones que atienden a la poblacin infantil se describen con mayor detalle en los captulos y apartados correspondientes, segn su mbito de atencin.
170
atencin de su salud, incluida la salud sexual y reproductiva y las adicciones; las oportunidades de empleo; as como la atencin de aquellos en condiciones especficas de vulnerabilidad. El Instituto Mexicano de la Juventud, creado en enero de 1999, es la institucin rectora de la poltica nacional dirigida a la atencin de este grupo. Su propsito es definir y aplicar una poltica nacional de juventud para los habitantes entre 12 y 29 aos de edad, e incorporarlos plenamente al desarrollo del pas, de manera enftica en cuanto a organizacin, salud, empleo y capacitacin, prevencin de adicciones y otras. Este instituto coordina el Programa Nacional de Juventud, 2002-2006 (Projuventud), que es uno de los principales programas que se llevan a cabo en el pas para la atencin de este grupo de la poblacin. El Projuventud representa una plataforma de accin y un instrumento social que integra las diversas polticas pblicas orientadas a este grupo estratgico de la poblacin y tiene como misin generar un enfoque generacional en todas y cada una de las acciones y programas del gobierno en sus tres mbitos y segn sus funciones especficas, para desarrollar prcticas integrales, participativas e interactivas, las cuales reconozcan a los jvenes como actores estratgicos del desarrollo nacional. En otros mbitos de atencin podemos citar el Programa de Atencin a la Salud de los Adolescentes; el Modelo de Prevencin de Riesgos Psico-sociales en Menores, Adolescentes y sus Familias (Chimalli-DIF), que se aplica en 202 comunidades de 14 entidades; el Programa De la Calle a la Vida, destinado a la atencin de nios y adolescentes que se encuentran en situacin de calle; entre otros. Vale la pena sealar que Mxico cuenta con la Coordinacin Nacional para Prevenir, Atender y Erradicar la Explotacin Sexual Comercial Infantil, integrada por la Procuradura General de la Repblica ( PGR), el DIF, el Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES), el Senado de la Repblica, la Comisin Nacional de los Derechos Humanos y otras dependencias nacionales, as como UNICEF .
Los pases deberan adoptar medidas eficaces para eliminar todo tipo de explotacin y abuso de los adolescentes y jvenes, en particular el abuso sexual
3. Adultos mayores
El 17 de enero de 2002, por decreto presidencial, el Instituto Nacional de la Senectud (INSEN) pas a formar parte del sector que encabeza la Secretara de Desarrollo Social y modific su nombre por el de Instituto Nacional de Adultos en Plenitud (INAPLEN). Finalmente, el 25 de junio de 2002 se public la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores, crendose con ella el Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores ( INAPAM). Mediante esta ley el INAPAM se convirti en el rgano rector de las polticas pblicas de atencin hacia las personas de 60 aos en adelante y adopt un enfoque de desarrollo humano integral en cada una de sus facultades y atribuciones. Este instituto tiene como principales objetivos proteger, atender, ayudar y orientar a las personas de la tercera edad, as como conocer y analizar su problemtica para encontrar soluciones adecuadas. Por ello dirige sus esfuerzos a fomentar la asistencia mdica, asesora jurdica y opciones de ocupacin. Entre las acciones y proyectos instrumentados por el INAPAM est el Programa de Empleo para Adultos Mayores, para reincorporar a los adultos mayores a la planta productiva a fin
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de que stos cuenten con los ingresos necesarios para una vida digna. Para tal efecto, mantiene una concertacin permanente con empresas e instituciones, lo que le permite ofrecer fuentes de trabajo a dicho grupo social de acuerdo con sus caractersticas y necesidades.
Los gobiernos deberan garantizar las condiciones necesarias para que las personas de edad puedan llevar una vida independiente, saludable y productiva
La Secretara de Salud cuenta con un Programa de Accin para la Atencin al Envejecimiento, cuya coordinacin est a cargo del Centro Nacional de Vigilancia Epidemiolgica, y que tiene como objetivo general proteger la salud, as como prevenir, controlar o retardar la aparicin de enfermedades o discapacidades de mayor importancia con el fin de elevar la calidad de vida de los adultos mayores. Tambin en el marco de la atencin de la salud de este grupo de la poblacin se cre la Cartilla Nacional de Salud del Adulto Mayor, como uno de los instrumentos esenciales del Sistema de Cartillas Nacionales de Salud, destinado a promover el autocuidado de la salud, as como la deteccin y el control de las enfermedades con mayor prevalencia. Con el propsito de dar respuesta a las demandas de salud de las personas de 60 aos o ms adscritas al IMSS, se cre en 1996 el Programa de Atencin a la Salud del Adulto Mayor. Su objetivo general es lograr que la poblacin derechohabiente alcance el envejecimiento exitoso, mediante acciones conjuntas de las diferentes reas institucionales. Dentro de sus objetivos especficos se encuentran los de fortalecer la autoestima del adulto mayor y lograr su integracin a su familia y la comunidad. El programa est dirigido a los derechohabientes de 60 aos de edad y contempla dos vertientes: la primera, las acciones dirigidas a atender al propio adulto mayor, y la segunda, las acciones dirigidas a animar su participacin como promotor voluntario. Mediante el Programa de Atencin a la Salud del Adulto Mayor se realizan acciones de promocin y educacin para la salud, medicina preventiva, atencin mdica y actividades fsicas recreativas y sociales.
Los gobiernos deberan establecer sistemas de seguridad que presten apoyo a las personas de edad, mediante la proteccin y promocin de las familias de varias generaciones
Tambin desde el punto de vista de atencin y apoyo a las familias que cuentan entre sus miembros con adultos mayores, el gobierno de Mxico ha diseado e instrumentado diversas acciones que se describen en el captulo tres La familia, sus funciones, derechos, composicin y estructura.
4. Poblacin indgena
Los gobiernos y otras instituciones importantes de la sociedad deben reconocer la perspectiva singular de las poblaciones indgenas en materia de poblacin y desarrollo y, en consulta con los indgenas y en colaboracin con las organizaciones no gubernamentales e intergubernamentales interesadas, deben atender sus necesidades concretas
La atencin a la poblacin indgena est contemplada como prioritaria en mltiples instrumentos programticos nacionales, como el Plan Nacional de Desarrollo, el Programa Nacional de Poblacin y el Programa Nacional de Educacin. La Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, tiene a su cargo el programa rector de las acciones para la atencin de este grupo de la poblacin en el mbito nacional el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, 2001-2006. Los objetivos que se propone este programa son: establecer los lineamientos que fundamenten la nueva relacin entre el Estado, los pueblos indgenas y la sociedad; impulsar en forma decidida una mejora en la calidad de vida de los pueblos indgenas, as como el desarrollo sustentable en sus regiones; y garantizar el efectivo acceso de los pueblos, comunidades, organizaciones e individuos indgenas a la jurisdiccin del Estado en el marco del reconocimiento de su diversidad cultu-
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ral. Las lneas estratgicas de este programa son: promover el dilogo intercultural para construir consensos que aseguren la participacin de los pueblos indgenas en las polticas y programas gubernamentales nacionales, estatales y regionales; y transformar las instituciones, reasignar funciones, adecuar el desempeo y crear espacios institucionales que hagan ms efectiva la atencin de los pueblos indgenas. Existen en el pas muchos otros programas especficamente dirigidos a atender las necesidades de la poblacin indgena, entre otros, el Programa de Salud y Nutricin para los Pueblos Indgenas; el Programa para el Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indgenas; los Programas de Desarrollo Rural Indgena de la Alianza Contigo; el Programa Intersectorial de Atencin a Mujeres Indgenas; el Proyecto de Prevencin y Atencin a la Violencia y sus Consecuencias en la Salud de las Mujeres Indgenas; y el Programa de Educacin Intercultural Bilinge.
5. Personas con discapacidad

Mxico ha fortalecido sus acciones dedicadas a atender a ese grupo de la poblacin, entre ellas, la sistematizacin de informacin de diversa ndole. En este marco, el Sistema Nacional de Informacin sobre Personas con Discapacidad, a cargo del Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica ( INEGI), rene informacin censal sobre este grupo de poblacin, fomenta la generacin de registros administrativos y promueve la realizacin de encuestas especiales. En Mxico la Presidencia de la Repblica cuenta con la Oficina de Representacin para la Promocin e Integracin Social para las Personas con Discapacidad, ( ORPISPCD ) desde diciembre del ao 2000 y con el Consejo Nacional Consultivo para la Integracin de las Personas con Discapacidad instalado en febrero de 2001. ste ltimo est integrado por los titulares de las Secretaras de Desarrollo Social, de Comunicaciones y Transportes, de Educacin Pblica, de Salud y del Trabajo y Previsin Social, as como del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia y del titular de la ORPISPCD . El Consejo Nacional Consultivo constituye la instancia mxima para impulsar, orientar y vigilar que los programas sectoriales e institucionales a cargo de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, encaucen sus esfuerzos y actividades hacia la atencin y resolucin de los problemas y necesidades de las personas con discapacidad, en el marco de sus respectivas atribuciones y en coordinacin con la Oficina de Representacin de la Presidencia de la Repblica. En el mbito programtico este grupo de la poblacin es atendido por diversos proyectos, entre otros: el Programa de Fortalecimiento de la Educacin Especial y de la Integracin Educativa, que se present el 23 de septiembre de 2002 y su objetivo es garantizar una atencin educativa de calidad para los nios, las nias y los jvenes con necesidades educativas especiales, otorgando prioridad a quienes tienen alguna discapacidad. Este programa pretende conseguir sus objetivos mediante el fortalecimiento del proceso de integracin educativa y de los servicios de educaLos gobiernos deberan promover a todos los niveles mecanismos que garanticen el ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad, as como fortalecer sus facultades de integracin
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cin especial; y el Programa de Atencin a Personas con Discapacidad, a cargo del DIF, a travs del cual se otorgan servicios dirigidos a la poblacin que presenta algn tipo de discapacidad y que se encuentra en condiciones de vulnerabilidad social, mediante acciones de prevencin, rehabilitacin e integracin social, que se llevan a cabo en los centros y unidades bsicas de rehabilitacin establecidos en las 32 entidades federativas.
Los gobiernos deberan promover a todos los niveles el desarrollo de la infraestructura necesaria para atender las necesidades de las personas con discapacidades, en particular en lo que hace a su educacin, capacitacin y rehabilitacin
En febrero de 2002 se instal la Comisin Nacional de Prevencin y Rehabilitacin de Discapacidades (CONAPREHD) integrada por la Secretara de Salud, IMSS, ISSSTE, DIF, SEDENA, MARINA y PEMEX, para poner en marcha el Programa de Accin para la Prevencin y Rehabilitacin de Discapacidades (PREVER-dis). En el marco de este programa se estableci un portal en Internet DISCAPACINET, con informacin sobre instituciones que ofrecen servicios a discapacitados, mdicos especialistas, productores de rtesis y prtesis, centros de atencin y proveedores. Adems, por primera vez en el mundo, se cre un Sistema de Vigilancia Epidemiolgica de Discapacidades ( SIVEDIS) que permitir conocer la incidencia y prevalencia de la discapacidad, los factores de riesgo, y proporcionar la prevencin y el control oportuno.
III. Perspectivas y retos

En las prximas dcadas, la poblacin de Mxico completar la ltima fase de la transicin demogrfica, encaminndose rpidamente a un crecimiento cada vez ms reducido y a un perfil envejecido. Despus de un largo periodo marcado por el enorme peso demogrfico de la niez, la adolescencia y la juventud temprana, los cambios en la estructura por edades as como el fenmeno del envejecimiento en el pas generan ahora retos y oportunidades emergentes para las polticas de poblacin y desarrollo econmico, humano y social, cuya comprensin y previsin constituye una condicin necesaria, no slo para mejorar la calidad de vida de la poblacin mexicana, sino para garantizar la viabilidad de largo plazo de la nacin. El reto de mayor relevancia y complejidad lo constituye el aprovechamiento de la ventana de oportunidad que brinda la reduccin de los ndices de dependencia, aunado al crecimiento de la poblacin en edad laboral. La utilizacin plena del potencial productivo de este sector de la poblacin resulta clave para cristalizar el bono demogrfico. Su aprovechamiento depender de la instrumentacin oportuna, equitativa y eficiente de diversas polticas pblicas orientadas al desarrollo humano con equidad y de su plena articulacin con la planeacin demogrfica del pas. Es ahora cuando resulta ms decisivo fortalecer la orientacin integral de la poltica de poblacin y dar mayor presencia y contenido a las consideraciones demogrficas dentro de la poltica de desarrollo nacional. Impulsar acciones que promuevan el desarrollo de los nios y jvenes No obstante que la actual tendencia demogrfica apunta con claridad hacia la desaceleracin del ritmo de crecimiento demogrfico de las poblaciones infantil y juvenil, en trminos absolutos la primera se mantendr casi sin aumentos en los prximos aos, mientras que la segunda aumentar todava un poco ms antes de estabilizarse y comenzar a descender.
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El elevado nmero de nios y jvenes del pas representa una fuente de riqueza invaluable, pero tambin un universo de grandes desafos. Por esta razn, se requiere redoblar esfuerzos para brindar a nios, nias, adolescentes y jvenes, las condiciones y las oportunidades propicias para el desarrollo de sus potencialidades y para su realizacin en tanto individuos e integrantes activos de la sociedad nacional. Especial atencin merecen las nias y nios, y los jvenes que pertenecen a familias y regiones que padecen los estragos del rezago socioeconmico, as como los que se encuentran viviendo en situaciones de riesgo y vulnerabilidad, como los menores y jvenes vctimas del abuso y del abandono. Hacer posible el acceso de nios, nias y jvenes a niveles satisfactorios de bienestar supone, por parte del gobierno y de la sociedad en su conjunto, la concrecin de planes y programas especficos destinados a su desarrollo personal, por grupos de edad, teniendo en cuenta adems las peculiares condiciones que les rodean. Los mbitos privilegiados hacia donde tienen que canalizarse estos esfuerzos sociales son el educativo, la salud, el laboral, el jurdico y el cultural. En los campos educativo y de salud, los esfuerzos deben dirigirse, sobre todo, a los pobladores de las comunidades que, por el aislamiento y la dispersin en que se encuentran, padecen de bajos niveles de escolaridad y de rendimiento acadmico, as como de alta morbi-mortalidad y acentuada desnutricin. En el campo laboral, las acciones deben orientarse, con especial nfasis, a las personas jvenes que ven reducidas sus posibilidades de insercin, estabilidad y superacin en el mercado laboral, debido a la falta de capacitacin para el trabajo. Pero de igual manera es preciso que los jvenes que ya forman parte de la fuerza laboral tengan a su alcance los medios para continuar con su preparacin profesional, con el criterio de que un desarrollo laboral ptimo demanda la actualizacin permanente de saberes y habilidades. En el campo jurdico es menester revisar y, en su caso, modificar los marcos legales que guardan relacin con las nias y nios y los jvenes, a fin de que contengan elementos que garanticen tanto su proteccin integral como el desarrollo de sus facultades. En el mbito de la cultura, es menester que los jvenes, desde temprana edad, tengan acceso al bien cultural sin discriminacin, abriendo todos los espacios que les permitan allegarse de los beneficios de las artes y la literatura, y tambin la diversin en sus mltiples facetas. Instrumentar polticas integrales en beneficio de los adultos mayores Los problemas que afectan a las personas adultas mayores tienen una gran variedad de condicionantes, que van desde la situacin econmica hasta los patrones culturales, pasando por aspectos demogrficos y epidemiolgicos. El envejecimiento tiene implicaciones no slo para ese grupo de edad, sino tambin para las familias, las instituciones y la sociedad en su conjunto. Se espera que mediante polticas integrales se atiendan los rezagos presentes y prevean las necesidades futuras que se derivan del proceso de envejecimiento poblacional. Diversos estudios anticipan que la sociedad mexicana deber desplegar esfuerzos consi-
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derables para fortalecer los sistemas de salud y asegurar la viabilidad y equilibrio financiero del rgimen de seguridad social prevaleciente. Actualmente los esquemas de proteccin ofrecen una cobertura estratificada, fragmentaria y de limitada cuanta. La confluencia del envejecimiento demogrfico con el cambio epidemiolgico demandar profundas reformas en las estrategias, alcance, funcionamiento y organizacin del sector salud; impondr fuertes presiones sobre la infraestructura econmica y social; desafiar la viabilidad a largo plazo de los sistemas de seguridad social y exigir una cuantiosa reasignacin de recursos para brindar pensiones suficientes que permitan garantizar un sustento digno a la poblacin de edad avanzada. Ello exige preparar y planear con antelacin las previsiones de ahorro y de inversin requeridas para hacer frente a las nuevas demandas sociales asociadas con el envejecimiento demogrfico. Las insuficiencias de la seguridad social provocan que una parte sustancial de la responsabilidad de proteger a las personas adultas mayores en situacin de dependencia recaiga en los hogares y en las redes sociales y familiares de apoyo. No hay lugar a duda que las familias continuarn jugando un papel fundamental en la proteccin de dichas personas en situacin de dependencia. El fortalecimiento de las familias que son fuente exclusiva de ese apoyo, as como los hogares donde conviven mltiples generaciones, tendr que ocupar necesariamente un lugar preponderante en la agenda de la poltica social y asistencial. Atender los rezagos de la poblacin indgena Las comunidades indgenas padecen an severos rezagos sociales y econmicos, que se han convertido en serios obstculos para potenciar su riqueza en lo individual y en lo colectivo. Las comunidades indgenas alcanzan aproximadamente 12 por ciento de la poblacin del pas y son parte fundamental de la poblacin nacional. El desarrollo del Estado nacional supone la plena insercin de los grupos indgenas en la vida poltica, econmica, social y cultural. Con tal objetivo es necesario reforzar las acciones y los programas gubernamentales y sociales dirigidos a abatir los problemas que ms aquejan a las comunidades indgenas, como son el bajo nivel educativo, la desnutricin, la falta de medidas higinicas, la dispersin y el aislamiento territoriales, la precariedad de la vivienda y la carencia de infraestructura y de servicios pblicos. Incorporacin social plena de las personas con discapacidad Una proporcin considerable de la poblacin mexicana padece algn tipo de discapacidad. Las caractersticas individuales de las personas discapacitadas son limitaciones para su desarrollo slo si la sociedad en la que viven no lleva a cabo la adecuacin de los espacios fsicos y sociales para responder a las necesidades de todos los miembros de la sociedad.
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En Mxico se tiene la conviccin de que las circunstancias especiales en las que viven las personas con alguna discapacidad deben ser motivo de reflexin, posturas claras y compromisos permanentes. Las personas discapacitadas pueden desarrollar todo su potencial emotivo, intelectual y productivo si se colocan a su disposicin las instalaciones y los servicios que requieren. Es de fundamental importancia emprender programas y actividades orientados a atender las necesidades de las personas con discapacidad en los campos de la educacin, el acondicionamiento fsico, la salud (incluidas la sexual y la reproductiva) y la capacitacin para el empleo. Asimismo, es necesario adecuar los marcos jurdicos para que puedan ejercer con plenitud sus derechos. Finalmente, es preciso fomentar, en toda la poblacin, una cultura de respeto, aceptacin y apoyo para las personas con capacidades diferentes.
CONAPO,
1999. La situacin demogrfica de Mxico, 1999. Mxico, 1999.
CONAPO, 2001. PNP, 2001-2006. Mxico, 2001.

CONAPO, CONAPO,
2001b. La poblacin de Mxico en el nuevo siglo. Mxico, 2001. 2001C. Comportamiento reproductivo de los pueblos indgenas. Mxico, 2001.
CONAPO, 2002. Proyecciones de la poblacin de Mxico, 2000-2050, con base en el XII Censo General de Poblacin y Vivienda, 2000. CONAPO, 2002b. La situacin demogrfica de Mxico, 2002. Mxico, 2002. CONAPO, 2003. Estimaciones de CONAPO con base en el XII Censo General de Poblacin y Vivienda, 2000.
CONAPO,
2004. Prontuario demogrfico de adultos mayores, 2004.
Presidencia de la Repblica, 2003. Tercer Informe de Gobierno.
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Captulo cinco Salud, derechos reproductivos y salud reproductiva
La Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo (CIPD) reconoci el derecho de todos los seres humanos a una vida sana y productiva en armona con la naturaleza, el derecho a un nivel de vida adecuado para s y su familia, incluyendo alimentacin, vestido, vivienda, agua y saneamiento. Asimismo, reconoci que toda persona tiene derecho al disfrute del nivel ms alto posible de salud fsica y mental. En consecuencia, exhort a los Estados a adoptar las medidas apropiadas para asegurar, en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres, el acceso universal a los servicios de salud, incluidos los relacionados con la salud reproductiva. El Gobierno de Mxico reconoce en la salud un derecho fundamental del ser humano y un elemento central del bienestar, as como una condicin indispensable para desarrollar el potencial productivo de mujeres y hombres. El Plan Nacional de Desarrollo 20012006 (PND) propone, como uno de sus objetivos rectores, elevar los niveles de salud de la poblacin, garantizar el acceso a servicios integrales de salud con calidad y trato digno y disminuir las desigualdades sociales en la materia. Asimismo, busca la participacin responsable de la poblacin en el cuidado preventivo individual, familiar y colectivo de la salud.
Garantizar a todas las personas, y en especial a los grupos ms desfavorecidos y vulnerables, el acceso a los servicios de atencin de salud
I. Polticas y programas para la atencin primaria a la salud

El Gobierno de Mxico reconoce que el desarrollo pleno de las capacidades para el trabajo, la educacin y la cultura slo es posible cuando existen condiciones de salud adecuadas, es por ello que la proteccin de la salud de toda la poblacin ocupa un lugar prioritario en la agenda de gobierno. El Programa Nacional de Salud 2001-2006 (PNS), es el instrumento que gua las estrategias y acciones nacionales en materia de atencin a la salud. Este programa es coordinado por la Secretara de Salud, como cabeza de sector, pero involucra las acciones de todas las instituciones pblicas en la materia. A mediados de la dcada de los noventa se inici el Programa de Reforma del Sector Salud 1995-2000 (PRSS). Esta reforma se orient hacia el fortalecimiento de un nuevo modelo asistencial; asign especial atencin a las acciones preventivas por encima de las curativas; y parti de la idea de que la salud empieza en casa, se afianza en la escuela y
Debera fomentarse la reforma del sector salud y la poltica sanitaria, incluida una asignacin racional de los recursos, a fin de alcanzar los objetivos fijados
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debe continuar en los centros de trabajo. Los objetivos del PRSS fueron llevar servicios de salud esenciales a la poblacin que an no los tienen y mejorar la calidad de los mismos donde ya los hay. Para ello, se propici la reestructuracin de las instituciones que conforman este sector, introduciendo medidas para hacer ms eficiente la provisin de los servicios y aprovechar mejor los recursos humanos y materiales disponibles, al tiempo que promova la participacin activa de la poblacin en el autocuidado de la salud y en su papel de agentes difusores de informacin en el seno de la familia y de la comunidad. Para poder alcanzar los objetivos de esta reforma, un paso fundamental fue la descentralizacin de los servicios. El proceso de descentralizacin se inici desde la dcada de los ochenta, al establecerse como poltica la Descentralizacin de la Vida Nacional.
Promover una participacin mucho ms amplia de la comunidad en los servicios de atencin de la salud reproductiva, descentralizando la gestin de los programas de salud pblica
En este marco, en agosto de 1996 se firm el Acuerdo Nacional para la Descentralizacin de los Servicios de Salud entre el Gobierno Federal y los 31 estados de la Repblica y el Gobierno del Distrito Federal, as como los acuerdos de coordinacin para la descentralizacin integral de los servicios de salud en cada entidad federativa. El objetivo general de este proceso fue contribuir a la ampliacin de la cobertura y a la mejora de la calidad de los servicios de salud mediante la adecuada distribucin de competencias entre los tres niveles de gobierno, la coordinacin programtica de las instituciones de salud y la progresiva integracin orgnica de los servicios de atencin a poblacin abierta. Posteriormente, en concordancia con el PND, se formul el Programa Nacional de Salud, 2001-2006, que plantea los siguientes objetivos: 1. Mejorar las condiciones de salud de los mexicanos 2. Abatir las desigualdades en salud 3. Garantizar un trato adecuado en los servicios pblicos y privados de salud 4. Asegurar la justicia en el financiamiento en materia de salud 5. Fortalecer el Sistema Nacional de Salud, en particular sus instituciones pblicas Para abatir las desigualdades en salud el PNS 2001-2006, incluye tres estrategias fundamentales orientadas a vincular la salud con el desarrollo econmico y social, a reducir los rezagos en salud que afectan a la poblacin en condiciones de pobreza y a enfrentar los problemas emergentes mediante la definicin explcita de prioridades. Cada una de estas estrategias incorpora programas de accin especficos con objetivos, metas y acciones en las que participan todas las instituciones del Sector Salud, organismos no gubernamentales y algunas otras instituciones gubernamentales, dependiendo del tipo de programa.
Todos los pases deberan dar prioridad a las medidas destinadas a mejorar la calidad de la vida y la salud, manteniendo un medio ambiente seguro y salubre para todos los grupos de poblacin
Una de las premisas centrales de este programa es que existe una estrecha relacin entre salud y desarrollo econmico y social, por lo que incluye acciones de colaboracin con otros sectores que permitan establecer sinergias y potenciar la efectividad de las acciones, a la vez que promuevan que en todo proyecto de desarrollo se tomen en consideracin sus efectos sobre la salud. Se busca incidir con un enfoque multisectorial en los determinantes de la salud, en especial en los relativos a las condiciones de nutri-
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Salud, derechos reproductivos y salud reproductiva
cin y alimentacin, el acceso, la disponibilidad y el manejo del agua potable, el saneamiento ambiental y las condiciones de la vivienda, la seguridad vial y pblica, la salud en el trabajo, la recreacin y el deporte, entre otras. Como parte de esta estrategia, el Gobierno Mexicano puso en marcha cinco programas de accin: Comunidades saludables Educacin saludable Migrantes "Vete sano. Regresa Sano" Mujer y Salud Salud Ambiental Por otra parte, para reducir los rezagos en salud, el Programa Nacional de Salud 20012006 plantea la necesidad de garantizar el acceso efectivo a servicios bsicos de salud en comunidades y grupos poblacionales ms vulnerables. En Mxico, los principales rezagos en salud se relacionan con la pobreza y se concentran particularmente en la poblacin de alta marginacin, tanto rural como urbana, as como en la poblacin indgena y en otros grupos vulnerables como los menores de cinco aos y las mujeres en edad reproductiva de cuatro entidades federativas: Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Puebla. Para atender estos rezagos se han puesto en marcha los siguientes programas de accin que en conjunto pretenden: i) garantizar una atencin prenatal adecuada, un nacimiento con mnimo de riesgos tanto para la madre como el recin nacido, y una vigilancia estrecha del crecimiento y desarrollo de nias y nios; ii) mejorar los niveles de salud y de nutricin de los pueblos indgenas y abatir las brechas de salud existentes en relacin con el resto de la poblacin del pas, iii) detectar oportunamente, atender y controlar las enfermedades relacionadas con el rezago epidemiolgico. Estos programas son: Arranque parejo en la vida Brucelosis Cncer crvico-uterino Clera Enfermedades transmitidas por vectores Infancia y adolescencia Rabia Salud bucal Salud reproductiva
Todos los pases deberan establecer el acceso a la atencin primaria de salud y la promocin de la salud como estrategias centrales para reducir la mortalidad y morbilidad
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Salud y nutricin de los pueblos indgenas
Tuberculosis Urgencias epidemiolgicas y desastres El perfil epidemiolgico del pas se caracteriza por el predominio de las enfermedades no transmisibles y las lesiones, tanto accidentales como violentas que, a diferencia de los problemas de rezago, no estn concentradas en sectores marginados de la poblacin. Para hacer frente a este tipo de problemas emergentes, el Programa Nacional de Salud, 20012006 integra un conjunto de acciones con los siguientes propsitos: i) promover estilos de vida saludables; ii) colaborar con otros sectores en la construccin de una nueva cultura vial que atienda de manera prioritaria los accidentes de trnsito; iii) promover el diagnstico temprano del sobrepeso, la diabetes y la hipertensin; iv) adoptar medidas para desalentar el consumo de alcohol y tabaco; v) disear programas para la prevencin de los problemas de salud mental y de las adicciones en general; vi) desarrollar acciones costoefectivas y protocolos clnicos para atender los daos de los padecimientos emergentes y, vii) fortalecer los programas de rehabilitacin e integracin laboral y social de la poblacin con discapacidad. El conjunto de programas de accin que integran acciones tendientes al logro de dichos objetivos son: Adicciones Atencin al envejecimiento Cncer de mama Cncer de prstata Diabetes mellitus Enfermedades cardiovasculares e hipertensin arterial Accidentes Rehabilitacin Salud mental
Transfusin sangunea Trasplantes

VIH/SIDA
e Infecciones de Transmisin Sexual (ITS)
Sin duda, el presupuesto asignado a la atencin de la salud es un indicador fundamental de la prioridad que los gobiernos asignan a este componente del desarrollo. En Mxico, las cifras referentes al gasto programable del sector pblico en salud muestran
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que para 1990 este gasto fue de 20.4 mil millones de pesos; ascendiendo a 34.5 mil millones para 1994, e incrementndose a ms del doble para 1997 (71.1 mil millones), hasta situarse en 132.9 mil millones en el ao 2002. Cabe mencionar que se observ una disminucin del presupuesto de este ltimo ao en comparacin con el de 2001, ao en que el gasto en salud ascendi a 135.5 mil millones de pesos. Si se analiza el porcentaje de la estructura del gasto pblico programable, se observa que en el ao 1994, 13.8 por ciento corresponda al gasto en salud; para 1997 este indicador mostr un ligero descenso (13.4%), y se increment a 14.3 por ciento en el ao 2000, descendiendo nuevamente en 2002 hasta ubicarse en 12.3 por ciento (Presidencia de la Repblica, 2003).
II. Panorama general de la salud en Mxico

Uno de los logros ms sobresalientes de Mxico durante el siglo XX fue el notable descenso de la mortalidad. En el ao de 1930 se observaban 27.5 decesos por mil habitantes, mientras que para 1960 este indicador descendi a 12.6; la esperanza de vida tuvo un incremento de 21.6 aos y la mortalidad infantil se redujo casi a la mitad hasta ubicarse en 21.4 por mil (CONAPO, 2002). Las acciones realizadas en el mbito de la salud han modificado de manera favorable la esperanza de vida al nacimiento. En la dcada de los aos treinta, uno de cada cinco nios mora antes de cumplir un ao de vida y la esperanza de vida oscilaba alrededor de 36 aos 35 los varones y 37 las mujeres (CONAPO, 2001). En 2004, cerca de 98 por ciento de los recin nacidos alcanza su primer aniversario y las personas pueden aspirar a vivir un promedio cercano a 75 aos (72.4 en caso de los hombres y 77.4 en el de las mujeres). Durante la ltima dcada la esperanza de vida de la poblacin mexicana ha seguido incrementndose. Entre 1994 y 2003 este indicador observ una ganancia de 2.3 aos, y el diferencial entre varones y mujeres se redujo de 5.4 a 4.9 aos (CONAPO, 2003). Las condiciones de salud de las y los mexicanos han mejorado considerablemente en los ltimos aos, pero tambin han sufrido una importante transformacin como resultado de diversos factores, entre los que se incluye el proceso de envejecimiento de la poblacin y la adopcin de nuevos estilos de vida. Uno de los avances ms importantes ha sido el descenso de la mortalidad en todos los grupos de edad. En lo que se refiere a las principales causas de defuncin, se observa que stas han cambiado radicalmente. Los cambios en el perfil epidemiolgico ocurridos durante los pasados cien aos se caracterizaron por el paso paulatino de una mortalidad concentrada en enfermedades infecciosas, parasitarias, maternas y del periodo perinatal, al predominio de padecimientos crnicos y degenerativos. En la actualidad, las principales causas de muerte en el pas estn asociadas con las enfermedades del corazn, los tumores malignos, la diabetes mellitus, los accidentes y las enfermedades del hgado, que en conjunto concentran casi 54 por ciento del total de las defunciones. En el ao 2002, las enfermedades isqumicas del corazn fueron, al
Los pases deberan proponerse alcanzar para el ao 2005 una esperanza de vida al nacer superior a los 70 aos y para el ao 2015 una esperanza de vida al nacer superior a los 75
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igual que en el ao anterior, una de las principales causas de mortalidad en el pas, con una tasa de poco ms de 49 defunciones por cada 100 mil en los hombres y de poco ms de 40 por cada 100 mil en las mujeres. Si se compara la informacin para 1994 y 2002, se observa un notable incremento de la mortalidad por diabetes mellitus (de 7.2% en 1994 a 11.6% en 2002), la cual es una de las enfermedades no transmisibles que est generando una alta carga de mortalidad y discapacidad en el pas. De acuerdo con la Encuesta Nacional de Salud 2000, alrededor de diez por ciento de la poblacin de 20 a 69 aos de edad padece esta enfermedad, que adems ha mostrado un incremento consistente en los ltimos diez aos. Destaca tambin el aumento de las enfermedades del hgado, cuya principal causa es el consumo de Grfica 1. Distribucin de las principales causas de mortalidad general, 1994
Enfermedades del corazn Tumores malignos Accidentes Diabetes mellitus Enfermedades cerebrovasculares Cirrosis y enfermedades crnicas del hgado Ciertas infecciones del periodo perinatal Influenza y neumona Homicidios y lesiones inflingidas por otros Enfermedades infecciosas intestinales Otras 0 5 10 15 20 Porcentaje (%) 25 30 5.4 5 4.9 4.6 3.8 2.4 32.3 35 40 7.2 8.9 11.1 14.5
Fuente:
INEGI/SSA:
Mortalidad 1994.
Grfica 2. Distribucin de las principales causas de mortalidad general, 2002

Enfermedades del corazn Tumores malignos Diabetes mellitus Accidentes Enfermedades del hgado Enfermedades cerebrovasculares Ciertas infecciones del periodo perinatal Influenza y neumona Enfermedads pulmonares obstructivas crnicas Insuficiencia renal Otras 0 5 10 15 20 25 3.9 3.1 2.5 2.1 28.9 30 35 6.8 6.2 5.7 12.8 11.6 16.5
Porcentaje (%)
Fuente:
SSA:
Tercer informe de labores, 2003.
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alcohol pero en las que las infecciones virales del hgado cada vez tienen una contribucin ms importante (vase grficas 1 y 2). Cabe sealar que el aumento de la esperanza de vida y la reduccin de la mortalidad no han seguido un proceso homogneo en los distintos grupos sociales y regiones del pas, en estrecha asociacin con las desigualdades e inequidades que caracterizan a nuestro desarrollo. As, por ejemplo, en 2003, la esperanza de vida de la poblacin del Distrito Federal (76.1) y la de Nuevo Len (75.8) era ms de 2 aos superior que la de los estados de Oaxaca (73.5) y Chiapas (73.2); las diferencias en la mortalidad infantil entre ambos grupos de estados ascienden a ms de 11 y el peso de las causas infecciosas es inferior a 4.2 por ciento en los primeros, mientras que en los segundos esta cifra oscila entre 6.3 y 7.9 por ciento.
III. Salud Reproductiva

Una de las grandes aportaciones de la CIPD fue la introduccin del enfoque de salud reproductiva, lo que se ha considerado como una verdadera revolucin paradigmtica. A diferencia de la concepcin centrada en la planificacin familiar, se otorg un rol fundamental a los contextos institucionales, culturales y polticos en que tienen lugar las decisiones y comportamientos sexuales y reproductivos. El desarrollo conceptual y programtico que experiment la salud reproductiva hizo que la atencin se centrara en la perspectiva de los derechos reproductivos, as como en los factores que inciden en que su ejercicio sea desigual entre hombres y mujeres, entre adultos y jvenes y entre grupos sociales y regiones del pas. El enfoque de la salud reproductiva tiene la virtud de reconocer la existencia de complejos vnculos entre la reproduccin, la salud y la sexualidad de los individuos, y recupera aspectos previamente abordados de manera independiente, como son la planificacin familiar y la salud materno-infantil, la infertilidad y las infecciones de transmisin sexual. Actualmente, existe consenso en reconocer que la promocin de los derechos reproductivos debe ser la base primordial de las polticas de salud reproductiva, incluida la planificacin familiar. Se reconoce que para garantizar estos derechos se deben promover relaciones de respeto mutuo e igualdad entre hombres y mujeres; potenciar a las mujeres para su plena participacin en la toma de decisiones; atender las necesidades de informacin y educacin sobre salud sexual y reproductiva de los y las adolescentes, as como ofrecer servicios de salud adecuados a las particularidades de este sector de la poblacin; combatir la desigualdad social y la pobreza; y encarar de manera adecuada los problemas de salud reproductiva que enfrentan las mujeres y los hombres en edades avanzadas.
1. Las polticas pblicas en materia de salud reproductiva

Desde 1994, las polticas de poblacin y de salud de Mxico han incorporado el enfoque de la salud reproductiva en sus programas, reconociendo que el ejercicio del
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derecho a decidir cuntos hijos tener y cundo tenerlos est mediado por el ejercicio de otros derechos, por lo que su promocin y garanta deben ser parte de los objetivos de estas polticas pblicas. Entre ellos destacan el derecho a regular la fecundidad en forma segura y efectiva y a disponer de la informacin y los medios para poder hacerlo, cursar embarazos y partos sin riesgos para la salud, tener y criar hijos saludables, comprender y disfrutar la propia sexualidad, y permanecer libre de enfermedad, incapacidad o muerte asociadas con el ejercicio de la sexualidad y la reproduccin. Este enfoque hace evidente la necesidad de erradicar las desigualdades sociales, de gnero e intergeneracionales que limitan las capacidades y las oportunidades de las personas para ejercer plenamente sus derechos reproductivos.
La atencin de la salud reproductiva debera abarcar, entre otras cosas: asesoramiento, informacin, educacin, comunicacin y servicios en materia de planificacin de la familia; educacin y servicios de atencin prenatal, partos sin riesgos, y atencin despus del parto, prevencin y tratamiento adecuado de la infertilidad; incluida la prevencin del aborto y el tratamiento de sus consecuencias; tratamiento de las infecciones del aparato reproductor, las enfermedades de transmisin sexual y otras afecciones de la salud reproductiva; e informacin, educacin y asesoramiento, segn sea apropiado, sobre sexualidad humana, la salud reproductiva y paternidad responsable
La poltica de poblacin de Mxico se ha propuesto ampliar las capacidades y oportunidades de las personas para ejercer sus derechos de manera libre, responsable e informada en los mbitos de la sexualidad y la reproduccin. El Programa Nacional de Poblacin reconoce que la salud sexual y reproductiva es un elemento intrnseco del bienestar y la calidad de vida de hombres y mujeres y es una condicin necesaria para el desarrollo de todo su potencial. El cuidado de la salud sexual y reproductiva permite reducir los riesgos de enfermedad o muerte asociados a las prcticas sexuales y reproductivas; fomenta actitudes responsables frente a la salud y la procreacin; permite a las personas gozar de la libertad y la informacin para planear sus eventos reproductivos en funcin de sus proyectos, aspiraciones y convicciones personales, lo que favorece alcanzar una vida sexual y reproductiva ms sana; y coloca a los individuos en mejores condiciones para aprovechar otras oportunidades y para llevar a cabo los proyectos de vida que aspiran y valoran. La adopcin y aplicacin del enfoque de la salud reproductiva en Mxico ha implicado profundas modificaciones en las estructuras institucionales, jurdicas y administrativas del sector salud y ha provocado una amplia movilizacin de recursos humanos y materiales orientados a establecer los marcos normativos de la prestacin de los servicios, a impulsar la capacitacin y sensibilizacin en salud reproductiva de miles de agentes de salud, as como a promover la participacin social. El esfuerzo realizado por las instituciones de salud tambin se ha orientado a fortalecer las estrategias para ampliar el acceso y calidad de los servicios de planificacin familiar, a mejorar la salud materna e infantil, la prevencin y control del cncer crvico-uterino y mamario, a prevenir y atender las infecciones de transmisin sexual, incluido el VIH/SIDA, a atender la salud reproductiva de la poblacin adolescente y de la poblacin indgena, as como a brindar atencin al climaterio y los problemas de infertilidad. En febrero de 1995, se instal oficialmente el Grupo Interinstitucional de Salud Reproductiva, que es una instancia consultiva constituida por representantes de 19 instituciones gubernamentales, organizaciones de la sociedad civil y del sector privado. Este grupo particip en la elaboracin del primer programa de salud reproductiva, con un enfoque holstico, y ha sesionado a lo largo de estos aos, con algunas interrupciones durante 2001 dando seguimiento a los programas de salud y a los procesos de elaboracin y actualizacin de los instrumentos normativos que atienden las diferentes dimensiones de la salud reproductiva en Mxico. Su rol como rgano consultivo ha quedado oficialmente ratificado en el Reglamento Interior de la Secretara de Salud, publicado en el Diario Oficial de la Federacin del 19 de enero de 2004, donde se establece que sus
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actividades sern coordinadas por el nuevo Centro Nacional de Equidad de Gnero y Salud Reproductiva. El Programa de Salud Reproductiva 2001-2006 fue diseado de acuerdo al Programa Nacional de Salud 2001-2006, y responde a la estrategia de reducir problemas de salud arraigados que afectan a la poblacin ms pobre. Este programa tiene tres directrices: el derecho a la informacin el respeto a los derechos sexuales y reproductivos el derecho a servicios de calidad El programa incluye siete componentes, los cuales estn especficamente incorporados en programas de intervencin operativa con cobertura nacional: Salud sexual y reproductiva masculina Salud sexual y reproductiva adolescente Salud sexual y reproductiva de la poblacin discapacitada Tecnologa anticonceptiva Salud sexual y reproductiva de la poblacin indgena Cuidado de la menopausia El Programa de Salud Reproductiva no especifica los componentes de la salud materna y los recin nacidos, ya que stos han sido incluidos en la estrategia conocida como Arranque Parejo en la Vida, cuyo objetivo es que cada nueva generacin comience a vivir con amplias oportunidades equitativas. La prevencin y el control del cncer crvico-uterino y mamario se integraron en Programa de Prevencin del Cncer en las Mujeres, debido a su importancia con respecto a la mortalidad femenina. El objetivo general del Programa de Salud Reproductiva 2001-2006 es prevenir los riesgos de salud en las mujeres, hombres, nios y nias, contribuyendo a disminuir las diferencias en los indicadores de salud reproductiva entre las diversas regiones del pas, con especial nfasis en los grupos vulnerables de la poblacin. Los objetivos especficos del programa son los siguientes: Promover el ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos de las y los mexicanos tomando en cuenta la diversidad cultural de cada grupo de la poblacin, con nfasis en las reas rurales, urbano marginadas, indgenas y adolescentes
Todos los pases deben esforzarse porque la salud reproductiva est al alcance de todas las personas de edad apropiada lo antes posible y a ms tardar para el ao 2015
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Promover en la poblacin adolescente, actitudes y prcticas responsables y seguras respecto a su salud sexual y reproductiva Disminuir la incidencia de embarazos no planeados, de abortos inducidos y de infecciones de transmisin sexual en la poblacin adolescente Garantizar el acceso a informacin, orientacin y servicios de calidad en planificacin familiar en todo el mbito nacional Disminuir la demanda insatisfecha de los servicios de planificacin familiar mediante la oferta sistemtica de metodologa anticonceptiva, de informacin veraz y oportuna, de la identificacin y eliminacin de barreras culturales y la mejora de la calidad de los servicios Incrementar la participacin del varn en la toma de decisiones reproductivas y el uso de mtodos anticonceptivos Propiciar actitudes y prcticas que disminuyan los riesgos de enfermedades asociadas con el climaterio y la posmenopausia Brindar informacin y orientacin para la prevencin, diagnstico, manejo y referencia oportuna de los casos de infertilidad Incrementar la calidad de los servicios de salud reproductiva, incorporando tecnologa apropiada a las necesidades de los diferentes grupos de la poblacin Promover el desarrollo humano en el personal de salud, poniendo nfasis en la vocacin de servicio, competencia tcnica y compromiso institucional
Promover una participacin mucho ms amplia de la comunidad en los servicios de atencin de la salud reproductiva
Establecer acciones conjuntas con todo el sector salud y con otros sectores gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil, para incrementar el acceso a informacin, educacin y servicios con nfasis en los grupos vulnerables Para dar cumplimiento a los objetivos del Programa de Salud Reproductiva se establecen las siguientes estrategias: Identificar y privilegiar la atencin en los municipios y localidades con mayor rezago en salud reproductiva Fortalecer la competencia del personal, mediante la capacitacin tcnica y el desarrollo humano
Garantizar los insumos suficientes y de calidad para la prestacin de los servicios de salud reproductiva, con particular nfasis en aquellos de planificacin familiar Garantizar el acceso a informacin, educacin y comunicacin adecuados a cada segmento de la poblacin
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Disear un proceso de supervisin y evaluacin integral, peridico y sistemtico Otorgar servicios amigables a la poblacin adolescente La necesidad de dar seguimiento a los avances en la salud reproductiva de la poblacin llev a CONAPO a definir una serie de indicadores sobre sus diferentes dimensiones, as como a desarrollar medidas sintticas que permitieran contar con aproximaciones integrales de la situacin que en esta materia presentan las entidades federativas y contribuir con ello a los esfuerzos de planeacin de los programas en la materia.
2. La situacin de la salud reproductiva en Mxico: una visin general

Con el objeto de caracterizar las expresiones particulares que adquieren las condiciones de la salud reproductiva en las distintas regiones del pas, se construyeron dos medidas de rezago por entidad federativa, correspondientes a las distintas dimensiones de riesgo o dao en esta materia. El primero de estos ndices aborda el rezago asociado a la pobreza, mientras que el segundo considera los problemas emergentes de la salud reproductiva. Estos ndices constituyen medidas sintticas que permiten ordenar a las entidades federativas segn su nivel de rezago e identificar las prioridades de poltica en cada caso. El ndice de rezago de la salud reproductiva alcanza en las entidades federativas un valor mximo de 0.30, correspondiente a Chiapas y Guerrero, y un valor mnimo de 0.13 en el Distrito Federal (vase mapa 1). Estos resultados sugieren que todas las entidades federativas todava tienen que hacer un esfuerzo considerable para mejorar la salud reproductiva de su poblacin, aunque el recorrido de los estados con mayores rezagos equivale a ms del doble de la distancia que les resta transitar a las entidades con mayores niveles de desarrollo. Como era de esperarse, el ndice de rezago de la salud reproductiva, compuesto por las dimensiones que se ven ms afectadas por la pobreza y la exclusin social, presenta una alta correlacin con el ndice de marginacin (vase grfica 3), lo que sugiere de nueva cuenta la necesidad de articular los programas de salud reproductiva con las estrategias ms amplias de desarrollo social y humano y de superacin de la pobreza. Entre los aspectos de la salud reproductiva cuya atencin es prioritaria en las entidades federativas ms pobres del pas destacan los siguientes: a) propiciar conductas reproductivas adecuadas para la salud, como es la de postergar la edad al inicio de la maternidad, aumentar el espaciamiento entre los embarazos y reducir el tamao de la descendencia final; b) disminuir la demanda insatisfecha de informacin y mtodos de regulacin de la fecundidad adecuados a las necesidades y convicciones de las parejas tanto en el medio rural, como en el urbano; c) ampliar el acceso oportuno a los servicios de salud materna e infantil; d) promover el uso de servicios de deteccin oportuna del cncer crvico-uterino; y e) acercar los servicios de salud sexual y tratamiento de la infertilidad a la poblacin que lo requiera. Los daos o riesgos a la salud reproductiva no slo son expresin de restricciones y obstculos que impiden el ejercicio pleno de sus derechos y libertades
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Grfica 3. ndice de rezago de la salud reproductiva e ndice de marginacin, 2000

0.35 ndice de rezago de la salud reproductiva
0.30
0.25
0.20
0.15
0.10
0.05
0.00 -2.0 -1.5 -1.0 -0.5 0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0
ndice de marginacin
Fuente: Estimaciones de CONAPO con base en el XII Censo General de Poblacion y Vivienda, 2000 y las estadsticas de salud.
fundamentales en este mbito, sino que tienen complejas ramificaciones y sus efectos contribuyen a reproducir las condiciones de pobreza en las que se encuentran atrapadas las personas. El ndice de problemas emergentes de la salud reproductiva se relaciona con el grado de desarrollo humano, de tal manera que las entidades que ocupan las posiciones ms favorables presentan una incidencia mayor de problemas emergentes (vase mapa 2 y grfica 4). Los problemas que demandan atencin en estas entidades son el embarazo premarital, el aborto, la lactancia materna, el cncer de mama y el SIDA. Baja California ocupa el primer lugar en baja incidencia de la prctica de la lactancia y registra la tasa de mortalidad por SIDA ms elevada, en tanto que Coahuila y Jalisco ocupan el primer lugar de rezago por mortalidad de cncer de mama y en el porcentaje de mujeres alguna vez embarazadas que experimentan un aborto, respectivamente. A su vez, el embarazo premarital es ms frecuente en Hidalgo, Distrito Federal, Quertaro, Chihuahua y Tlaxcala. Las entidades federativas con un grado medio de desarrollo humano ocupan en general las posiciones intermedias en los diversos ndices de salud reproductiva, aunque presentan mayor heterogeneidad en las posiciones, e incluso en algunas dimensiones especficas son las de mayor rezago, como es el caso de Nayarit (embarazo en la adolescencia), Guanajuato (cncer crvico-uterino), Quertaro (demanda insatisfecha) y Quintana Roo (cncer de mama). Como se puede advertir, los desafos en salud reproductiva son numerosos y complejos. La poltica de poblacin tiene que encarar simultneamente los rezagos de la salud
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Grfica 4. ndice re rezago de la salud reproductiva e ndice de desarrollo humano, 2000

0.35 ndice de rezago de la salud reproductiva
0.30
0.25
0.20
0.15
0.10
0.05
0.00 0.6 0.7 0.8 ndice de desarrollo humano 0.9 1.0
Fuente: Estimaciones de CONAPO con base en el XII Censo General de Poblacion y Vivienda, 2000, la ENADID de 1997, Estadsticas Vitales de varios aos y Sistema de Cuentas Nacionales.
reproductiva asociados a la persistencia de la pobreza y la marginacin, as como los problemas emergentes en la materia. Todos los componentes considerados en la construccin de los ndices de rezago estn profundamente interrelacionados, por lo que se requiere fortalecer los mecanismos que permitan atenderlos integral y cabalmente en la prestacin de los servicios. Las estrategias de atencin debern considerar las especificidades y expresiones que adquieren los componentes de la salud reproductiva a lo largo de las trayectorias de vida de mujeres y hombres y en las diferentes regiones del pas.
3. Derechos reproductivos
La poltica de poblacin de Mxico se rige por el respeto a las libertades y derechos de los individuos. Esta poltica pblica otorga especial importancia a los derechos humanos, al empoderamiento de hombres y mujeres, a la igualdad de oportunidades y el respeto a la diversidad cultural y tnica. De dichos principios se desprenden las acciones para la promocin del ejercicio pleno de los derechos reproductivos y la garanta del acceso a los servicios de planificacin familiar y de salud reproductiva. Para la poltica de poblacin, el ejercicio del derecho a decidir cuntos hijos tener y cundo tenerlos est profundamente condicionado por el ejercicio de otros derechos, que van ms all de tener acceso a mtodos anticonceptivos. Estos derechos tienen que ver con todo aquello que incide en el proceso reproductivo: las caractersticas fisiolgicas y de salud de las personas, la formacin de la pareja, la actividad sexual, la regulacin de la fecundidad, los embarazos y partos, entre otros. Ejercer plenamente el derecho a decidir
Los gobiernos y la comunidad internacional deberan utilizar todos los medios de que disponen para apoyar el principio de la libertad de eleccin en la planificacin de la familia
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cuntos hijos tener y cundo tenerlos implica, por tanto, adems del acceso a servicios de planificacin familiar de calidad, recibir apoyo mdico ante problemas de infertilidad, recibir atencin calificada durante el embarazo, parto y puerperio, y por complicacin de aborto; proteger la salud del recin nacido, gozar de una sexualidad sin temor a embarazos no deseados o a contraer infecciones de transmisin sexual ( ITS), cuyas secuelas pueden generar esterilidad e incluso la muerte de quien la contrae, as como recibir servicios de prevencin, deteccin y atencin de las ITS, incluido el VIH/SIDA. En Mxico los derechos reproductivos se encuentran establecidos en diferentes documentos jurdicos. En el artculo cuarto constitucional se establece el derecho de toda persona a decidir de manera libre, responsable e informada sobre el nmero y espaciamiento de los hijos; se reconoce tambin el derecho a la salud (incluidos los derechos de las nias, nios y adolescentes), la igualdad de hombres y mujeres ante la ley, y la obligacin del Estado para propiciar lo necesario para el ejercicio pleno de estos derechos. La Ley General de Salud y la Ley General de Poblacin, y sus Reglamentos, establecen los derechos relativos a la informacin y los servicios sobre planificacin familiar de toda la poblacin, as como su gratuidad en los servicios pblicos de salud. La Ley para la Proteccin de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes, reconoce el derecho de este sector de la poblacin a recibir asistencia mdica y sanitaria para la prevencin, tratamiento y la rehabilitacin de su salud, a la vez que asigna a las autoridades gubernamentales la tarea de impulsar programas de informacin y prevencin de las infecciones de transmisin sexual y del embarazo a edades tempranas. Otros instrumentos, como el cdigo penal del D. F. y de las Entidades Federativas, establecen las situaciones en las cuales no se considera punible el delito del aborto, as como la penalizacin de los prestadores de servicios que violen el principio de la libre eleccin de mtodos anticonceptivos. Adems de estos instrumentos jurdicos, la prestacin de servicios de salud reproductiva se encuentra regulada en las normas oficiales de cada uno de los componentes que integran este concepto: Norma Oficial Mexicana para la Atencin de la Mujer durante el Embarazo, Parto y Puerperio y del Recin Nacido (NOM-007-SSA2-1993) Norma Oficial Mexicana para la Prevencin y Control de la Infeccin por Virus de la Inmunodeficiencia Humana (NOM 010-SSA2-1993) Prestacin de los servicios de salud. Criterios para la Atencin Mdica de la Violencia Familiar (NOM-190-SSA1-1999) Norma Oficial Mexicana para la prevencin, deteccin, diagnstico, tratamiento, control y vigilancia epidemiolgica del cncer crvico-uterino (NOM 014-SSA2-1994) Norma Oficial Mexicana para la Prevencin, Tratamiento y Control de las Adicciones (NOM-028-SSA2-1999)
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Norma Oficial Mexicana para la Atencin a la Salud del Nio (NOM-031-SSA2-1999) Norma Oficial Mexicana para la Prevencin y Control de Enfermedades en la Perimenopausia y Postmenopausia de la Mujer. Criterios para brindar la atencin mdica (NOM-035-SSA2-2002) Norma Oficial Mexicana para la Prevencin, Diagnstico, Tratamiento, Control y Vigilancia Epidemiolgica del Cncer de Mama. (Publicada en el Diario Oficial de la Federacin Septiembre 17 de 2003) (NOM-041-SSA2-2002) Norma Oficial Mexicana para la Prevencin y Control de Defectos al Nacimiento (Publicada en el Diario Oficial de la Federacin DOF el 18 de Septiembre de 2003) (NOM-034-SSA2-2002) Norma Oficial Mexicana de los Servicios de Planificacin Familiar (Publicada en su versin actualizada en el DOF el 21 de enero de 2004) (NOM-005-SSA2-1993) El enfoque de derechos se refleja tambin en el Programa de Accin de Salud Reproductiva de la Secretara de Salud, en el cual se establece que los derechos de las y los usuarios de servicios de salud reproductiva son los siguientes: Informacin: ser enterado (a) con oportunidad, veracidad y en un lenguaje comprensible, de los beneficios y los riesgos de las intervenciones mdicas Acceso: recibir atencin y servicios de calidad con calidez Eleccin: decidir responsable y libremente entre las diversas alternativas que existan para dar cumplimiento a su solicitud Seguridad: recibir el tratamiento que ofrezca mejores condiciones de proteccin a la salud Privacidad: recibir orientacin, informacin, consejera y servicios en un ambiente libre de interferencias Confidencialidad: proporcionar informacin personal con la garanta de que no ser divulgada a terceras personas Dignidad: ser tratado(a) con respeto, consideracin y atencin Continuidad: recibir informacin, servicios y suministros por el tiempo que sea requerido Opinin: expresar sus puntos de vista acerca de la informacin, servicios y trato recibido
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Reconocimiento de los derechos reproductivos en Mxico Para garantizar la plena vigencia y respeto a los derechos reproductivos en el espacio institucional de los servicios de salud, se requiere que las mujeres y los hombres conozcan sus derechos en la materia, al igual que las instancias de queja a las que pueden acudir en caso de presunta violacin a los mismos. Con el objeto de contar con una aproximacin del reconocimiento de los derechos reproductivos por parte de la poblacin mexicana, CONAPO ha realizado diversas encuestas de opinin dirigida a las personas de 18 aos y ms. La ltima de ellas se llev a cabo en diciembre de 2003. Se trata de una encuesta realizada a una muestra nacional de personas de 18 aos y ms, por va telefnica, por lo que los resultados estn sesgados a la poblacin que cuenta con dicho servicio en su domicilio, principalmente de los sectores medios y altos de las reas urbanas (69% del total de los entrevistados). Uno de los resultados ms relevantes de este estudio es el hecho de que slo la quinta parte de la poblacin ha escuchado acerca de los derechos reproductivos. Un hecho significativo es que en las respuestas de la poblacin entrevistada no se advierten marcadas diferencias por sexo, edad, nivel socioeconmico y regin de residencia. Sin embargo, el hecho de que la poblacin no conozca, comprenda o incorpore esta nocin en su lenguaje cotidiano no significa que las prcticas implicadas en esta propuesta le sean ajenas. De hecho, al preguntar especficamente por cada dimensin de los derechos reproductivos, prcticamente la totalidad (entre 94 y 99%) reconoce que recibir atencin mdica durante el embarazo y el parto, as como informacin sobre mtodos
Grfica 5. Distribucin porcentual de la poblacin de 18 a 60 aos de edad segn reconocimiento de las dimensiones de los derechos reproductivos
Recibir atencin mdica durante el embarazo y el parto 99.2 0.8
Recibir informacin verz y suficiente
97.8
2.2
Decidir cuntos y cundo tener a los hijos
96.9
3.1
Obtener los mtodos de su eleccin
94.4
5.6
Gozar de una vida sexual placentera y sin riesgos 0% 20% 40%
94.1
5.9
60% Si No
80%
100%
Fuente: Estimaciones de CONAPO con base en la Encuesta Telefnica sobre Derechos Reproductivos, 2003
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anticonceptivos, decidir cuantos hijos tener y cuando tenerlos, obtener los mtodos de su eleccin y gozar de una vida placentera y sin riesgos son parte de estos derechos (vase grfica 5). La comparacin de estos resultados con una encuesta telefnica realizada por CONAPO en 1999, en la que se indagaba sobre los derechos reproductivos, indica que durante los ltimos cuatro aos se han obtenido logros significativos en la difusin de los derechos reproductivos. Ejemplo de ello es la reduccin de 16 a 3 por ciento, entre 1999 y 2003, de la proporcin de entrevistados que desconoce el derecho constitucional a decidir el nmero y calendario de la descendencia, as como de su derecho a elegir el mtodo anticonceptivo de su preferencia con informacin suficiente y sin presiones (de 16 a 2.4%, en el mismo periodo) y del desconocimiento de la gratuidad del servicio en las instituciones pblicas de salud (de 9 a 0.7%). Otro hecho que indica mejoras sustanciales en el conocimiento de los derechos reproductivos es el incremento del nmero de personas que conocen las instancias a las que se puede recurrir en caso de violaciones a los mismos. Para obtener una aproximacin de ese conocimiento, la encuesta pregunt si el entrevistado acudira a quejarse si le dieran un anticonceptivo, le colocaran un dispositivo o la operaran para ya no tener hijos sin su consentimiento. A pesar de que nueve de cada diez entrevistados respondi afirmativamente a dicha pregunta, en 1999 slo 69 por ciento de los varones y 58 por ciento de las mujeres saba a dnde acudir a interponer esa queja. En 2003, 82 por ciento de las personas saba donde poner una queja. Las instituciones que se identificaron con mayor frecuencia fueron los ministerios pblicos, la Comisin Nacional de los Derechos Humanos y comisiones estatales, la procuradura y los juzgados civiles y la Comisin Nacional de Arbitraje Mdico, seguidas por las propias instituciones de salud. Existe un reconocimiento generalizado por parte de la poblacin entrevistada del derecho de las y los adolescentes menores de 18 aos a recibir informacin en los servicios de salud sobre las formas de prevencin de las infecciones de transmisin sexual (99%) y los mtodos anticonceptivos (97%), y a que se les proporcionen mtodos de regulacin de la fecundidad en los servicios de salud si ellos o ellas los solicitaran (85%). Alrededor de 60 por ciento de los entrevistados estara de acuerdo en que se colocara un dispositivo intrauterino a una mujer sin preguntarle (43% cuando la mujer es pobre y 46% cuando ya ha tenido muchos hijos), a pesar de que 9 de cada 10 se opondra si esta situacin les ocurriera a s mismos.
4. Acciones para ampliar el acceso a los servicios de salud reproductiva

Con la finalidad de ampliar el acceso a los servicios de salud reproductiva, se han creado distintas estrategias y programas. Entre stos, destaca el Programa de Ampliacin de Cobertura (PAC), creado para otorgar un Paquete Bsico de Servicios de Salud a la poblacin que se localiza en localidades aisladas que no tienen acceso cercano a cualquier tipo de servicios de salud o de seguridad social. Este paquete bsico, defini un conjunto de intervenciones basadas en el anlisis cuidadoso de los principales problemas de salud en
Todos los pases deberan adoptar medidas para satisfacer las necesidades de planificacin de la familia de su poblacin lo antes posible, en todo caso para el ao 2015, y deberan tratar de proporcionar acceso universal a una gama completa de mtodos seguros y fiables de planificacin de la familia y a servicios conexos de salud reproductiva que no estn legalmente prohibidos
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el pas: la salud infantil y de la niez, atencin materna, planificacin familiar, actividades de inmunizacin, y consejera y orientacin nutricional. Entre 1996 y 2001 el PAC cubri a cerca de nueve millones de mexicanos, perteneciente a ms 45 mil localidades de 878 municipios; y apoy con 11 326 recursos humanos institucionales y con 1 386 equipos de salud itinerantes para otorgar servicios de salud a los habitantes de las localidades con la poblacin ms dispersa y marginada del pas. Las acciones de ampliacin de la infraestructura comprendieron fundamentalmente el reforzamiento y construccin de 32 centros de salud. Dentro del PAC, tambin se contemplan estrategias especficas orientadas a ampliar la gama de mtodos anticonceptivos, mejorar la comunicacin educativa hacia la poblacin para garantizar la libre eleccin informada y fortalecer la capacitacin de los prestadores de servicios. Con la finalidad de abordar los temas de salud reproductiva de manera integral, el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) ha desarrollado el Programa de Servicios de Planificacin Familiar en reas urbano marginadas. El programa se basa en dos acciones principales: las visitas domiciliarias a familias de reas urbano marginadas, por parte de promotoras de la comunidad; y la asistencia en mdulos instalados en los centros de seguridad social, en donde se brindan informacin y consultas de planificacin familiar, con absoluto respeto a los derechos reproductivos y a la libre decisin de las personas. Se utilizan materiales didcticos y promocionales para fortalecer el ejercicio responsable e informado de las parejas acerca del nmero y el espaciamiento de sus hijos; se otorgan de manera gratuita toda la gama de mtodos anticonceptivos disponibles; y se ofrece orientacin sobre el cncer crvico-uterino, el cncer de mama, la menopausia y las infecciones de transmisin sexual. Se suman a estos esfuerzos las Jornadas de Salud Reproductiva en unidades mdicas del mbito urbano, que refuerzan la estrategia de mejorar el acceso a los mtodos anticoncepcin, disminuir la demanda insatisfecha y los embarazos no planeados. De igual manera, se han fortalecido las acciones de educacin y comunicacin en poblacin. El Consejo Nacional de Poblacin y el Instituto Mexicano del Seguro Social han creado servicios telefnicos de orientacin e informacin sobre planificacin familiar, como es el Sistema de Atencin Telefnica de Informacin y Orientacin en Materia de Planificacin Familiar (Planificatel), puesto en marcha en marzo de 1997, y el servicio de atencin al adolescente denominado De Joven a Joven, el cual actualmente se encuentra integrado al sistema de informacin telefnica del Gobierno del Distrito Federal, denominado LOCATEL, as como servicios similares en varios estados de la Repblica.1 En lo que se refiere a cambios en los aspectos normativos, cabe sealar que se llev a cabo recientemente, despus de un largo proceso de actualizacin, la publicacin en el DOF (21 enero 2004) de la Norma Oficial Mexicana de los Servicios de Planificacin
es un servicio telefnico que funciona desde hace dos dcadas como un centro de atencin ciudadana para la ciudad de Mxico. Se brindan 78 servicios coordinados en cuatro programas: apoyo a la seguridad pblica, participacin de la sociedad, atencin y orientacin social e informacin ciudadana y de emergencia. Este ltimo rubro absorbe ms de dos tercios de las llamadas. El mdulo alberga alrededor de 100 operadores inbound (70 operadores y 30 orientadores especializados) y 10 operadores outbound, equipados con sus diademas y monitores (aunque sin tecnologa CTI).
LOCATEL
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Familiar. Esta nueva versin de la NOM, adems de permitir el acceso a una gama ms amplia de mtodos anticonceptivos, incluyendo los mtodos modernos como la anticoncepcin de emergencia y el condn femenino, hace especial nfasis en el enfoque de los derechos sexuales y reproductivos y en la libre decisin, como recita en su introduccin:
"En el contexto de la democratizacin de la salud, todos los individuos, sin importar su sexo, edad, raza, condicin social o poltica, credo o preferencias sexuales, tienen el derecho a la informacin, a la libre decisin, a la proteccin de la salud, a la no discriminacin, al estndar mas alto posible en salud y a gozar de los beneficios del progreso cientfico. Los gobiernos a su vez tienen hacia estos derechos la obligacin de respetarlos, protegerlos y difundirlos, tomando medidas legislativas, administrativas y presupuestarias, de acuerdo a sus mximas capacidades, para asegurar que las personas vean realizados sus derechos al cuidado de la salud."
5. Acciones para incrementar la calidad de los servicios de salud reproductiva

El enfoque de la calidad adoptado por las instituciones del Gobierno Federal tiene como propsito garantizar que los atributos de la prestacin de los servicios sean adecuados para satisfacer las necesidades y demandas de las y los usuarios de los mismos, as como obtener los mejores resultados posibles en las condiciones de salud de la poblacin. Entre las dimensiones ms relevantes de la calidad de los servicios destacan las siguientes: La competencia tcnica de los prestadores de servicios La informacin ofrecida y disponible al usuario de los servicios, la calidad de la consejera y la garanta del consentimiento informado La variedad de anticonceptivos disponibles Las relaciones interpersonales entre los prestadores de servicios y las usuarias y usuarios de los mismos, as como las condiciones de privacidad, confidencialidad e higiene en que stos se brindan El funcionamiento de los esquemas de seguimiento de las y los usuarios y la promocin de su participacin responsable en el cuidado de su salud reproductiva
Todos los programas de planificacin de la familia deben esforzarse de modo significativo por mejorar la calidad de la atencin
La integralidad de la atencin a las necesidades de salud reproductiva de hombres y mujeres, directamente en los servicios o a travs de la canalizacin adecuada a las instancias correspondientes Los esfuerzos por mejorar la calidad de los servicios de salud en Mxico se remontan a finales de la dcada de los aos cincuenta, cuando se iniciaron las primeras auditoras
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mdicas en el IMSS que, de una manera u otra se preservaron hasta finales de los setenta. Sin embargo, es en la dcada de los noventa cuando es posible identificar un verdadero movimiento hacia la calidad de los servicios de salud. A partir de entonces, las instituciones de salud han desarrollado importantes esfuerzos en la materia. Hacia mediados de la dcada de los noventa, el IMSS implement el Plan Integral de Calidad (PIC) y el Premio IMSS de Calidad, diseado con el apoyo de la Fundacin Mexicana para la Calidad Total y, en el ao 2000, con el apoyo de la Universidad Iberoamericana. A ello debe agregarse el desarrollo del sistema de encuestas de satisfaccin, estudios de percepcin de los derechohabientes y un sistema altamente efectivo de informacin y orientacin para stos. Sin embargo, debido a la magnitud de la poblacin que atiende la institucin, el reto contina vigente. En 1997 se inici en la Secretara de Salud el Programa de Mejora Continua de la Calidad de la Atencin Mdica. Este programa incluy la primera evaluacin del nivel de calidad de los servicios de salud en unidades de primer y segundo niveles de atencin, en la historia de la institucin, as como la capacitacin de cientos de directivos y de personal de dichas unidades. Hasta la fecha el programa se ha desarrollado en 28 entidades federativas, con el apoyo de una empresa consultora especializada en temas relacionados con la calidad y la eficiencia de las organizaciones de salud.
Proporcionar informacin accesible, completa y precisa sobre los diversos mtodos de planificacin de la familia
En 2001, se impuls la Cruzada Nacional por la Calidad de los Servicios de Salud con la instalacin del Comit Nacional por la Calidad de los Servicios. Esta cruzada tiene como objetivo mejorar la calidad de los servicios de salud, abatiendo las desigualdades entre entidades, instituciones y niveles de atencin, y garantizar un trato digno a los usuarios, proporcionndoles informacin completa y oportuna. Para ello, se conformaron 31 Comits Estatales, con la participacin permanente de las tres principales instituciones pblicas de los servicios de salud: la SSA, el IMSS y el ISSSTE. A la fecha se han incorporado 5 114 unidades mdicas de todo el sector a lo largo del pas a la Cruzada Nacional por la Calidad de los Servicios. De igual manera, las 32 entidades federativas del pas suscribieron convenios de colaboracin para impulsar, entre otras estrategias, el uso del sistema de informacin INDICA que monitorea 15 indicadores relacionados con la calidad de los servicios, as como el uso de la lnea telefnica CALIDATEL, a travs de la cual se reciben quejas, sugerencias y felicitaciones respecto a la calidad de los servicios. Una iniciativa muy importante para llevar el enfoque holstico de salud reproductiva al nivel operativo fue emprendida por el IMSS. Con el apoyo financiero de la Agencia de Cooperacin del Gobierno de los Estados Unidos (USAID) y el apoyo tcnico de la agencia de cooperacin PRIME, se dise un modelo de capacitacin que integr los componentes de la salud reproductiva y estuvo dirigido al personal del primer nivel del sistema de salud. Como parte de la implementacin de esta actividad, se condujo un estudio y con base en estos datos, se dise y puso en marcha un sistema para mejorar las capacidades del personal para asegurar la calidad de los servicios de salud reproductiva. La Secretara General del CONAPO, en coordinacin con las reas responsables de los programas de salud reproductiva de la Secretara de Salud, el IMSS y el ISSSTE, disearon e instrumentaron un Sistema de Seguimiento de la Calidad de los Servicios de Salud
Ampliar y mejorar la capacitacin formal e informal en atencin de la salud reproductiva y planificacin de la familia de todos los proveedores de atencin sanitaria, instructores y administradores de salud, incluida la capacitacin en comunicacin y orientacin interpersonal
200
Reproductiva, el cual fue puesto a consideracin del Grupo Interinstitucional de Salud Reproductiva. El sistema de seguimiento permite evaluar la calidad de la atencin, a partir de la operacionalizacin de los elementos de la calidad descritas anteriormente, las cuales se despliegan en los siguientes componentes que dan cuenta de atributos estructurales o contexto institucional, del proceso de entrega de los servicios y de algunos de sus resultados: abasto, logstica y disponibilidad de insumos esenciales, equipamiento y medicamentos; informacin otorgada a usuarios; consentimiento informado; competencia tcnica; relaciones interpersonales; mecanismos para mejorar la continuidad de los tratamientos; organizacin de los servicios de salud; accesibilidad y disponibilidad; aceptabilidad de los servicios. Para cada uno de los nueve componentes se genera un ndice sinttico, construido con base en 34 subndices y 151 indicadores. Finalmente se construye un ndice global de la calidad promedio de los programas institucionales, que resume la informacin de los nueve ndices. La aplicacin del sistema se llev a cabo durante los meses de noviembre y diciembre de 2003, en una muestra representativa de las unidades de salud, conformada por 435 unidades. De ellas, 108 correspondieron a la SSA, 107 al ISSSTE, 110 al IMSS y 110 al IMSSOportunidades. Asimismo, se realizaron 1 653 entrevistas a prestadores de servicios, 3 627 a usuarias y usuarios, se revisaron 4 422 expedientes clnicos, se observ la operacin de los servicios y 689 consultas mdicas, y se hicieron 319 entrevistas a lderes de comunidad. Entre los resultados preliminares ms relevantes de este estudio destacan los siguientes: El nivel de calidad de los servicios de salud reproductiva es en general similar en las cuatro instituciones de salud, con valores superiores a 71 por ciento de un mximo deseable de 100 por ciento. Destaca el IMSS-Oportunidades por registrar el valor ms alto (80.0%) y por mantener esta posicin en ocho de los nueve ndices considerados Los dos elementos de calidad que alcanzan el valor ms alto en todas las instituciones del 82 por ciento son los relativos al consentimiento informado y al acceso y disponibilidad de los servicios, lo que indica que la gran mayora de los usuarios reciben toda la informacin para decidir sobre el mtodo anticonceptivo que ellos y ellas prefieran y que los servicios estn al acceso de toda la poblacin
Los dos elementos de calidad que se encuentran en una situacin favorable, aunque con ciertas deficiencias que reclaman una adecuada atencin son las relativas a la organizacin de los servicios y las relaciones interpersonales, cuyos valores son cercanos a 80 por ciento, lo que indica que los y las usuarias perciben un trato respetuoso y personalizado, un tiempo adecuado de consulta, a pesar de que los tiempos de espera para recibirla son largos (1 hora con 26 minutos en promedio para la espera y 18 minutos para la consulta
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Los siguiente dos elementos de la calidad con la calificacin ms alta corresponde a la competencia tcnica del personal de salud y a la disponibilidad, abasto y logstica de insumos, equipamiento y medicamentos, en la cual el ndice para el primer elemento oscila entre 69.6 por ciento en la SSA y 76.5 por ciento en el IMSS-Oportunidades; y para el segundo entre 67.7 por ciento para el ISSSTE y 79.2 por ciento para el IMSSOportunidades En una de cada cuatro unidades de salud se encontr que el abasto de mtodos anticonceptivos durante los ltimos tres meses ha sido insuficiente para satisfacer la demanda al servicio La insuficiencia de insumos se extiende tanto a los medicamentos como a los materiales de curacin, aunque en proporciones ligeramente menores que en el caso de los mtodos anticonceptivos. Alrededor de 20 por ciento del total de las unidades contaron con una dotacin insuficiente en el trimestre previo a la entrevista. Esta situacin es particularmente grave en el ISSSTE y la SSA, en las que estos valores oscilaron entre 22 y 32 por ciento, en algunos de los dos tipos de insumos sealados
La falta de materiales de informacin, educacin y comunicacin (IEC) es mucho ms frecuente y afecta a 29 por ciento de las unidades. En el ISSSTE este problema se present en la mitad de las unidades estudiadas, mientras que en el IMSS y en la SSA este valor fue de 28 por ciento y en el IMSS-Oportunidades de 10.6 por ciento Las dos dimensiones que presentan los valores ms bajos, cercanos o inferiores a 65 por ciento, son la informacin proporcionada a las usuarias (os) y los mecanismos para mejorar la continuidad. En el primer caso se refiere a la percepcin de las usuarias(os) sobre la calidad de la informacin recibida y los materiales utilizados, as como la percepcin de los propios prestadores de servicios sobre las actividades que se desarrollan en esta materia, al igual que sobre los materiales informativos con los que cuenta. En el segundo caso, se valora la existencia de sistemas de seguimiento a usuarios en las unidades, la bsqueda y recuperacin de usuarios que no regresan a sus citas, y la opinin tanto de los prestadores de servicios como de los usuarios sobre los mecanismos de seguimiento instrumentados Las instituciones de salud tienen un compromiso decidido con la mejora continua de la calidad de los servicios de salud reproductiva. La realizacin de este estudio, como el de muchos otros, da cuenta de su inters por identificar los problemas con oportunidad para actuar en consecuencia. Sin embargo, las restricciones presupuestarias, el proceso de descentralizacin y sus disparidades regionales, as como la creciente demanda de servicios, hacen an ms complejos los mltiples desafos que se tienen que encarar. 6. Planificacin Familiar Los servicios de planificacin familiar tienen un gran potencial para contribuir al desarrollo humano. Un verdadero compromiso con el desarrollo humano de las personas, y con el ejercicio de sus derechos reproductivos, demanda que los programas de planificacin
202
familiar adopten e integren el enfoque ms amplio de la salud reproductiva. El ejercicio del derecho a decidir cuntos hijos tener y cundo tenerlos est profundamente condicionado por el ejercicio de otros derechos que incluyen necesariamente, pero van ms all, de tener acceso a mtodos anticonceptivos. La planificacin familiar es relevante en s misma porque permite alcanzar una vida sexual y reproductiva ms sana y placentera, a travs de su contribucin a la prevencin de embarazos no deseados y de alto riesgo, de la mortalidad perinatal, del aborto y de las infecciones de transmisin sexual. Adems, fomenta una actitud responsable frente a la reproduccin; coloca a los individuos en mejores condiciones para aprovechar otras oportunidades y definir proyectos de progreso individual y familiar, tanto para los padres como para los hijos; y coadyuva a disminuir los niveles de fecundidad y, en consecuencia, a desacelerar el ritmo de crecimiento natural de la poblacin del pas. Niveles y tendencias de la fecundidad El descenso de la fecundidad ocurrido en Mxico desde mediados de los aos sesenta es la manifestacin ms concreta del proceso de apropiacin de los y las mexicanas de uno de los derechos humanos fundamentales: la libertad de decidir acerca de cuntos hijos tener y cundo tenerlos. La planificacin familiar, como valor, logr ser interiorizada gradualmente por la gran mayora de los habitantes del pas. La disminucin de la fecundidad es el principal determinante de la reduccin del crecimiento de la poblacin y de los cambios recientes en su composicin por edad. Se estima que la fecundidad alcanz su nivel mximo histrico a mediados de la dcada de los sesenta, cuando registr un nivel de 7.3 hijos promedio por mujer. En los siguientes lustros, los logros sociales alcanzados, en particular en materia de salud y educacin y en el mejoramiento de la condicin social de la mujer, contribuyeron a impulsar la cada acelerada de la fecundidad. Desde entonces, la tasa global de fecundidad (TGF) disminuy de casi seis hijos en 1974, a 4 hijos en 1986, a 3 en 1993, a 2.4 en 2000, y se estima en 2.2 hijos para el ao 2003 (vase grfica 6). La disminucin de la fecundidad ha ocurrido en todos los grupos de edades. Entre las adolescentes ha venido descendiendo ms lentamente, aunque su reduccin es significativa. La proporcin de mujeres de 15 a 19 aos con al menos un hijo disminuy de poco ms de una de cada ocho en 1974 a una de cada doce en 1992 y a una de cada catorce en 2000. La fecundidad de las mujeres de entre 20 y 24 y de 25 a 29 aos de edad tambin ha descendido de manera importante, aunque a un ritmo menor del que registran las mujeres de mayor edad, lo que se ha traducido en una creciente concentracin de la fecundidad en la juventud (71.4% del total corresponde a madres de 15 a 29 aos). La tasa de fecundidad de las mujeres de 20 a 24 aos pas de 285 nacimientos por mil mujeres en 1974 a 175 en 1992 y en el 2000 se estima en 127 nacimientos por mil. A su vez, entre las mujeres de 25 a 29 aos, la fecundidad descendi de 290 a 166 y 130 nacimientos por mil mujeres, en esos mismos aos (vase grfica 7).
203
Grfica 6. Tasa global de fecundidad, 1994-2003 (hijos promedio por mujer)

Hijos promedio por mujer 3.2 2.8 2.4 2.0 1.6 1.2 0.8 0.4 0.0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
3.0
2.9
2.8
2.6
2.6
2.5
2.4
2.3
2.3
2.2
Fuente: Estimaciones de CONAPO con base en las encuestas nacionales de fecundidad y las proyecciones de poblacin.
Grfica 7. Tasas de fecundidad por edad para aos seleccionados, 1974-2000

0.30 Hijos por mujer 1974 1982 1992 1997 2000
0.25
0.20
0.15
0.10
0.05
0.00 15 20 25 30 Edad 35 40 45 50
Fuente: Estimaciones de CONAPO con base en el Censo General de Poblacin y Vivienda, 2000.
204
Un rasgo relevante de la modificacin de las pautas reproductivas lo constituye tanto la postergacin del nacimiento del primer hijo, como el mayor espaciamiento entre cada hijo. En 1974 la edad media de las mujeres al momento de tener a su primer hijo era de 19.8 aos y entre dos partos consecutivos mediaban 4.1 aos, mientras que en 1999 ambos indicadores haban aumentado a 23.6 y 5.7 aos, respectivamente. No obstante estos cambios, el inicio de la maternidad en Mxico sigue caracterizndose por ocurrir a edades tempranas. Cabe destacar que entre las generaciones jvenes todava una de cada tres mujeres tiene a su primer hijo antes de cumplir 20 aos de edad. Para seguir impulsando el cambio demogrfico en el pas y, por esta va, contribuir a promover un desarrollo sustentable, es necesario llevar a cabo acciones decididas en muy diversos frentes, incluidas las dirigidas a ampliar las capacidades y opciones de las personas, garantizar el ejercicio pleno de sus derechos reproductivos y promover su participacin en los procesos que afectan su bienestar. Mantener la trayectoria de desaceleracin en el ritmo de crecimiento de la poblacin es indispensable para continuar atemperando en el corto, mediano y largo plazos las presiones sobre la oferta de ciertos servicios esenciales y el empleo y para tener impactos profundos y duraderos en la calidad de vida de las generaciones actuales y futuras. A pesar de que el descenso de la fecundidad se ha generalizado a lo largo del territorio, este proceso no ha ocurrido de manera simultnea, ni con el mismo impulso en las distintas regiones, entidades, clases sociales y grupos tnicos del pas. En 1996, la fecundidad de las mujeres sin instruccin duplicaba a la que registraban las mujeres con al menos un ao aprobado de educacin secundaria (4.7 hijos frente a 2.2). Aunque esta diferencia es muy acentuada, cabe sealar que en 1974 la brecha entre ellas era de ms de cuatro hijos. Asimismo, persisten grandes contrastes en los niveles de fecundidad por tamao de localidad, y entidades federativas, con diferencias de ms de un hijo entre los grupos extremos. Prevalencia de uso de mtodos de regulacin de la fecundidad Un requisito indispensable para que las personas puedan ejercer su derecho a decidir cuntos hijos tener y cundo tenerlos es que conozcan los medios de regulacin de la fecundidad, que dispongan de informacin suficiente acerca de cmo y dnde obtenerlos, de cules son los ms convenientes de acuerdo con sus preferencias y condiciones personales. Ya en1997, el conocimiento de al menos un mtodo anticonceptivo se registraba en 96.6. Sin embargo, entre las mujeres sin escolaridad, el valor de este indicador era de 82.4 por ciento, mientras que en las mujeres con secundaria ascenda a 99.4 por ciento. En las reas rurales, el 90.0 por ciento de las mujeres los conocan, situacin que se eleva a 98.5 por ciento en las reas urbanas. Los mayores niveles de desconocimiento se registran en las mujeres hablantes de alguna lengua indgena (79.5%). En las ltimas tres dcadas, la difusin de los medios de regulacin de la fecundidad se ha visto acompaada de una amplia aceptacin de los mismos, el porcentaje de mujeres
205
Grfica 8. Porcentaje de mujeres unidas en edad frtil que usa mtodos anticonceptivos, 1976-2000
80.0 Porcentaje (%) 68.5 71.0
63.1 60.0 52.7 47.7 40.0 30.2 37.8
66.5
20.0
0.0 1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988 Ao
1990
1992
1994
1996
1998
2000
Fuente: Estimaciones del Consejo Nacional de Poblacin con base en las encuestas nacionales demogrficas: EMF 1976, END 1982, ENFES 1987, ENADID 1992 Y 1997, ENSA 2000.
unidas o casadas en edad frtil que utilizaba alguno de ellos se elev de 30.2 a 65.5, entre 1976 y 1994, y a 71.0 por ciento en el ao 2000 (vase grfica 8). Las mujeres de todos los grupos de edad muestran un incremento en el uso de mtodos anticonceptivos a travs de los aos, excepto el grupo de 15 a 19 aos, cuyo porcentaje se ha estancado en alrededor de 43 por ciento. El acceso tardo a la anticoncepcin de los grupos sociales y regiones ms desfavorecidas del pas, aunado a su mayor aislamiento social y cultural y a las mltiples carencias en que se desenvuelven, son factores que contribuyen a explicar sus elevados niveles de fecundidad, as como el menor nivel de uso de mtodos anticonceptivos. El porcentaje de mujeres unidas en edad frtil que usaba mtodos anticonceptivos ascenda, en 1997, a 48 por ciento entre quienes no contaban con instruccin escolar, a 53.6 por ciento en las localidades rurales (menores de 2 500 habitantes) y a 48.3 por ciento entre quienes hablaban alguna lengua indgena. Estos niveles de uso son similares a los que registraba el pas en su conjunto hace diez y doce aos (vase cuadro 1). Estructura de uso de mtodos anticonceptivos Durante la ltima dcada, la distribucin de usuarias segn mtodos anticonceptivos utilizados ha mantenido elevada concentracin en los de mayor continuidad: la OTB y el DIU. Sin embargo, destaca una tendencia al incremento de los mtodos que son usados directamente por los varones - el condn (7.2%) y la vasectoma (3.0%) que en conjunto aglutinaban el 6 por ciento de las usuarias en 1992, aumentando a 10.2 por ciento en el ao 2000 (vase cuadro 2).
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Cuadro1. Porcentaje de mujeres unidas en edad frtil que usan mtodos anticonceptivos, segn caractersticas seleccionadas, 1976-2000
1976 Total Grupos de edad 15-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 Paridad 0 1 2 3 4 y ms Nivel de escolaridad Sin escolaridad Primaria incompleta Primaria completa Secundaria y ms Lugar de residencia Rural1 Urbano 30.2 14.2 26.7 38.6 38.0 37.9 25.1 11.8 6.5 27.2 39.1 38.4 29.6 12.8 25.5 40.3 55.8 13.7 42.1 1987 52.7 30.2 46.9 54.0 62.3 61.3 60.2 34.2 15.3 50.5 60.0 67.5 51.3 23.7 44.8 62.0 69.9 32.5 61.5 n.d. n.d. 1992 63.1 36.4 55.4 65.7 70.1 72.6 67.4 50.5 20.7 56.6 71.0 75.0 62.6 38.2 56.4 66.7 73.6 44.6 70.1 n.d. n.d. 1997 68.5 45.0 59.3 67.8 75.4 76.1 74.5 61.4 23.9 59.8 75.4 80.6 70.4 48.0 61.3 69.8 74.8 53.6 73.3 48.3 70.2 2000 71.0 42.3 62.0 70.9 77.0 79.5 80.1 65.7 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 68.7 68.0 70.4 74.3 64.3 2 75.3 n.d. n.d.
Condicin de habla de lengua indgena Habla n.d. No habla n.d.
Nota: 1 Localidades < 2 500 habitantes. 2 Localidades < 15 000 habitantes. Fuente: Estimaciones del Consejo Nacional de Poblacin con base en: 1976; ENFES, 1987; ENADID, 1992 y 1997; ENSA, 2000.
EMIF ,
Cuadro 2. Distribucin porcentual de mujeres en edad frtil usuarias de anticonceptivos por tipo de mtodo, 1992, 1997 Y 2000
Mtodo Pastillas DIU Inyecciones Locales Condones OTB Vasectoma Naturales Norplant 1992 15.3 17.7 5.1 0.5 4.6 43.3 1.4 12.2 0.0 1997 10.0 20.8 4.6 0.2 5.5 44.7 1.8 12.3 0.1 2000 8.7 21.6 6.3 0.1 7.2 44.0 3.0 8.8 0.1
Fuente: Estimaciones del Consejo Nacional de Poblacin con base en la ENADID, 1992 y 1997; ENSA, 2000.
207
Las instituciones pblicas de salud atienden de manera creciente las demandas en materia de planificacin familiar. Los datos para el ao 2000 muestran que 68.5 por ciento de las usuarias de anticonceptivos obtena el mtodo que empleaba en ese sector, dentro del cual, el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y la Secretara de Salud (SSA) concentraron los mayores porcentajes de usuarias de mtodos modernos (39.0% y 29.5% respectivamente). Se puede apreciar que la SSA ha aumentado su participacin en casi 10 puntos porcentuales desde 1997, lo que representa un reto substancial ante los problemas de abasto y la asignacin del presupuesto en las entidades federativas (vase grfica 9). Grfica 9. Distribucin porcentual de mujeres en edad frtil, usuarias de anticonceptivos modernos, por lugar de obtencin, 1992, 1997 y 2000
50 Porcentaje (%)
41.5 40
41.4
39
30
29.5
20 15 10 4.3 0 1992
18.5 14.7
19.6 13.5 14.2 6.7 3.7 3.6 12.7
11.5
5.9
4.5
1997 ISSSTE SSA Otro pblico Farmacia
2000 Otro
IMSS/IMSS Sol
Fuente: Estimaciones de CONAPO con base en las Encuestas de la Dinmica Demogrfica 1992 y 1997 y la ENSA, 2000.
Demanda insatisfecha La demanda insatisfecha de mtodos anticonceptivos ha disminuido sistemticamente en los ltimos aos: entre 1987 y 1997 este indicador descendi en ms de nueve puntos porcentuales, al pasar de 21.5 por ciento a 12.1 respectivamente. El valor de este indicador se estima en alrededor de 9.8 por ciento en el ao 2000 (vase grfica 10). Las mujeres ms jvenes (entre 15 y 24 aos) son las que exhiben los niveles ms altos en este indicador. Consentimiento informado La poltica de poblacin tiene como principal propsito ampliar las capacidades y oportunidades de las personas para que puedan ejercer su derecho a decidir libre, responsable e informadamente sobre su conducta en los mbitos de relevancia demogrfica, sin coaccin
Los gobiernos deberan garantizar la conformidad con los derechos humanos y la observancia de las normas ticas y profesionales en la prestacin de los servicios de planificacin de la familia y otros servicios conexos de salud reproductiva con el fin de asegurar el consentimiento responsable, voluntario e informado
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Grfica 10. Demanda insatisfecha de mtodos de regulacin de la fecundidad de las mujeres unidas en edad frtil, 1987-2000
30 Porcentaje (%)
25 21.5 20
15 12.1 10 9.8
1987
1997
2000
Fuente: Estimaciones de CONAPO con base en las encuestas nacionales de fecundidad y las proyecciones de poblacin.
ni interferencia alguna y conforme a sus preferencias, as como a regir sus decisiones en esos planos con base a sus valores, creencias y convicciones ms profundas. En este marco, el Programa Nacional de Poblacin 2001-2006 (PNP) fundamenta sus acciones en la plena vigencia y proteccin de los derechos humanos, en la promocin de la equidad de gnero y el mejoramiento de la condicin social de la mujer, en la igualdad de oportunidades para acceder a los servicios relevantes, y en el respeto irrestricto a la diversidad cultural y tnica.2 Como rgano del Gobierno Federal responsable de conducir la poltica de poblacin, el Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO) tiene entre sus tareas salvaguardar el derecho de las personas a decidir con libertad, informacin y responsabilidad sobre el nmero y espaciamiento de los nacimientos. En este sentido, la Ley General de Poblacin, en el artculo 3, fraccin II, otorga atribuciones al Secretario de Gobernacin, en su calidad de Presidente del Consejo Nacional de Poblacin, para vigilar que los programas de planeacin familiar se lleven a cabo con absoluto respeto a los derechos fundamentales de hombres y mujeres y preserven la dignidad de las familias. Asimismo, con base en el artculo 20 del Reglamento de la Ley General de Poblacin, corresponde a esta dependencia vigilar "que los servicios de salud, salud reproductiva, educativos y de informacin sobre programas de planificacin familiar garanticen a la persona la libre decisin sobre los mtodos que para regular su fecundidad desee emplear". Con base en estas atribuciones, CONAPO lleva a cabo diversas acciones que le permiten hacer un seguimiento y valorar el cumplimiento de estas garantas individuales.
Programa Nacional de Poblacin 2001-2006, pp.31
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Los gobiernos deberan utilizar todos los medios disponibles para apoyar el principio de la libertad de eleccin en la planificacin de la familia
Las acciones realizadas para promover y dar seguimiento a la calidad de los servicios de planificacin familiar, y al cumplimiento del consentimiento informado en la prescripcin de mtodos anticonceptivos, incluyen las siguientes: 1. El fortalecimiento de los marcos normativos de los servicios y la instrumentacin de estrategias interinstitucionales en coordinacin con los responsables de los programas de salud reproductiva de las instituciones de salud que integran el CONAPO (la Secretara de Salud (SSA), el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y el Instituto de Servicios de Seguridad Social de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) 2. La conduccin de evaluaciones y diagnsticos, con base en informacin de encuestas probabilsticas de hogares, realizadas tanto por el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica, como por el propio Consejo Nacional de Poblacin, con el propsito de evaluar y dar seguimiento al cumplimiento de los objetivos y metas de los programas de poblacin 3. El seguimiento, desde 1999, por parte de esta Secretara General, de las quejas presentadas a las comisiones estatales de los derechos humanos, as como a la Comisin Nacional de Arbitraje Mdico y a la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, sobre presuntas violaciones al consentimiento informado Marco normativo y estrategias institucionales El procedimiento del consentimiento informado en la prescripcin de mtodos anticonceptivos constituye una prctica administrativa, que se encuentra regulada en los siguientes documentos: Ley General de Poblacin, artculo 3, fraccin II Reglamento de la Ley General de Poblacin, artculo 20 Ley General de Salud, artculo 421 Cdigo Penal Federal en los artculos 289,291 y 292 Norma Oficial Mexicana de los Servicios de Planificacin Familiar (NOMSPF) para todas las instituciones de salud, publicada en 1994 y actualizada en 2003. Todos ellos se basan en el principio del derecho que tienen las personas a decidir con informacin, libertad y responsabilidad sobre el nmero y espaciamiento de los hijos, establecido en el artculo cuarto de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. La NOMSPF establece los lineamientos fundamentales para otorgar los servicios de planificacin familiar con calidad y en ella se incluye un amplio apartado sobre informacin, orientacin y consejera, que constituyen procedimientos bsicos del consentimiento informado. Este documento fue elaborado con la participacin y consulta de un amplio
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nmero de instituciones y organizaciones pblicas, acadmicas y de la sociedad civil. Desde su publicacin, en mayo de 1994, las instituciones de salud llevaron a cabo diversas acciones de difusin y capacitacin sobre el contenido de la NOMSPF, con el propsito de garantizar que el personal de salud la conociera y aplicara adecuadamente en la prestacin de los servicios de planificacin familiar. En 1997, CONAPO impuls la puesta en marcha del Plan de Accin para el Mejoramiento de la Calidad de los Servicios y el Fortalecimiento de las Acciones de Informacin, Educacin y Comunicacin en Materia de Planificacin Familiar, acordado con la Secretara de Salud, el IMSS, el Programa IMSS-Solidaridad (hoy IMSS-Oportunidades) y el ISSSTE. Con base en este Plan se dio un fuerte impulso a la capacitacin de los prestadores de servicios sobre el contenido de la Norma Oficial Mexicana de los Servicios de Planificacin Familiar (NOMSPF); al mejoramiento de la competencia tcnica de los prestadores de servicios; al fortalecimiento de las estrategias de informacin, orientacin y consejera, incluido el procedimiento del consentimiento informado; a la ampliacin de la informacin y el acceso a todos los mtodos incluidos en la NOMSPF; y, a la produccin y difusin de campaas de comunicacin en radio y televisin, as como videos para salas de espera, carteles y folletos, dirigidos a la poblacin usuaria de los servicios, con el objeto de promover su participacin activa en la demanda de servicios de calidad, as como en el ejercicio y salvaguarda de su derecho a la libre eleccin informada de los medios de regulacin de la fecundidad. En 1998 se evalu el cumplimiento del Plan de Accin, para lo cual se instal un Grupo Tcnico, integrado por especialistas de las distintas instituciones participantes en dicho Plan y por consultores externos, expertos en evaluacin- supervisin. El estudio se llev a cabo en cuatro entidades federativas (Michoacn, Oaxaca, Puebla y Veracruz) e incluy la realizacin de entrevistas a directivos, prestadores de servicios y usuarios, y la revisin de expedientes. Con base en este estudio el Grupo Tcnico concluy lo siguiente: Se ha difundido ampliamente la NOMSPF; los prestadores de servicios entrevistados la conocen y la manejan Los prestadores de servicios han sido capacitados en temas relacionados con la calidad de la atencin, incluyendo aspectos como la consejera, la eleccin informada de mtodos anticonceptivos y la perspectiva del usuario. El Grupo Tcnico consider que los servicios se otorgan con apego a los parmetros de calidad que establece la
NOMSPF
Como parte del esfuerzo encaminado a satisfacer las necesidades no atendidas, todos los pases deberan tratar de individualizar y eliminar todas las barreras importantes que todava existan para la utilizacin de los servicios de planificacin de la familia
Al elegir un mtodo anticonceptivo los usuarios reciben consejera. Para apoyar sta se utiliza una variedad de materiales de informacin, educacin y comunicacin que han sido producidos y distribuidos por las instituciones mexicanas El proceso de consentimiento informado, incluyendo el uso de formatos especficos firmados por los usuarios e incorporados al expediente clnico, es una prctica que se lleva a cabo en todos los puntos de servicio visitados de la SSA, IMSS, ISSSTE y el Programa IMSS-Oportunidades Se promueven los derechos reproductivos en los medios masivos de comunicacin y en las instituciones pblicas del sector salud Se lleva a cabo una gran variedad de estudios, investigaciones y encuestas para evaluar la calidad de los servicios prestados por las instituciones pblicas del sector salud
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Se reconocen los esfuerzos de las instituciones para proporcionar servicios de calidad a poblaciones de difcil acceso a los servicios de salud reproductiva, como son los adolescentes, la poblacin de reas urbano marginadas y la poblacin del medio rural En los ltimos aos, todas las instituciones de salud que integran CONAPO han seguido desarrollando acciones a favor de la calidad de los servicios de planificacin familiar y del consentimiento informado. El ISSSTE ha elaborado diversos carteles y dpticos y un video sobre derechos reproductivos para la poblacin usuaria de los servicios. Asimismo, ha reforzado la competencia tcnica de los prestadores de servicios, para lo cual se elaboraron y distribuyeron en la totalidad de las unidades mdicas de esta institucin los siguientes materiales: Manual operativo de planificacin familiar, el cual incluye el contenido completo de la NOMSPF, y que se encuentra disponible en todas las unidades mdicas de primer, segundo y tercer nivel de atencin, en las que se brindan servicios de planificacin familiar, habindose capacitado a los prestadores de servicios en su manejo y aplicacin Manual de procedimientos en consejera Manual de procedimientos para la prestacin del servicio de vasectoma sin bistur. Manual sobre salud sexual y reproductiva en la adolescencia Tarjeta gua de referencia para consejeros en planificacin familiar y anticoncepcin quirrgica Tarjeta gua para evaluar la decisin del usuario(a) sobre anticoncepcin permanente. Tarjeta gua para el otorgamiento de la consejera en adolescentes Asimismo, el ISSSTE ha emprendido diversas acciones dirigidas a mejorar la calidad y a fortalecer los servicios de consejera en planificacin familiar. A travs de los programas de capacitacin esta institucin haba cubierto, en 2002, al 100 por ciento del personal que otorga estos servicios. Entre los programas de capacitacin que lleva a cabo de manera permanente destacan los siguientes: Difusin y aplicacin de las normas y lineamientos institucionales y sectoriales Formacin de capacitadores en consejera Capacitacin (en consejera) a personal mdico y paramdico Formacin y actualizacin en salud reproductiva y planificacin familiar Para reforzar las acciones de educacin, comunicacin, informacin y orientacin, as como el procedimiento del consentimiento informado, el IMSS ha instrumentado, entre otras, las siguientes polticas y estrategias:
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1. Ampliar el procedimiento del consentimiento informado por escrito a la prescripcin del dispositivo intrauterino, y no solamente a los mtodos definitivos (OTB y vasectoma) como establecen tanto las normas nacionales como las internacionales 2. Fortalecer las estrategias de participacin comunitaria que, desde la creacin del Programa IMSS-Oportunidades (antes IMSS-Solidaridad), constituyen un eje fundamental para la promocin de la salud, y la adecuacin de los servicios a las necesidades y demandas de la poblacin. Actualmente el programa cuenta con una red comunitaria integrada por 124 409 promotores comunitarios; 15 216 comits de salud y 12 mil asistentes rurales. De esta red, un nmero amplio opera en las localidades indgenas: 40 699 promotores rurales voluntarios (uno por cada 13 familias); 5 820 comits de salud (99% de cobertura de las localidades indgenas que integran su universo de trabajo) y 4 305 asistentes rurales. Adems, se mantiene una estrecha relacin con 9 500 parteras rurales y mdicos tradicionales 3. Garantizar que todo su personal est capacitado en la NOMSPF y las normas institucionales. De 1996 a 2002, se han otorgado 2 910 cursos de capacitacin, alcanzndose desde 1998 el 100 por ciento de cobertura de su personal (10 620 prestadores de servicios), sumando en total 61 595 profesionales capacitados en el periodo. Adems, se han instrumentado esquemas de capacitacin continua al personal de nuevo ingreso 4. Garantizar que est disponible para su consulta al menos un ejemplar de la NOMSPF, del Manual Institucional para el uso de la metodologa anticonceptiva y de la Gua para la obtencin del consentimiento informado y compartido en planificacin familiar, en 100 por ciento de las 3 540 unidades mdicas rurales y en todos los consultorios de los 64 hospitales rurales del IMSS- Oportunidades 5. En todas las unidades mdicas ubicadas en comunidades donde al menos 40 por ciento de la poblacin habla lengua indgena, se ha garantizado que las auxiliares de rea mdica dominen la lengua local, quienes fungen como traductores para la poblacin monolinge 6. Desde 1998 se instrument una estrategia de evaluacin anual de la competencia tcnica de los 3 900 mdicos de las unidades mdicas y hospitales rurales, as como de las 11 mil auxiliares de rea mdica. La evaluacin incluye el conocimiento de la normatividad tanto en la prescripcin de mtodos anticonceptivos, como en los procedimientos de informacin, comunicacin, consejera y en la obtencin del consentimiento informado 7. La inclusin en los lineamientos tcnicos del Modelo de Atencin Ginecolgica de la separacin de los servicios de atencin ginecolgica y de planificacin familiar, con el propsito de no desvirtuar o confundir ambos procesos. De esta manera, las mujeres que acuden al servicio para exploracin ginecolgica y al de visualizacin con cido actico o toma de muestra para citologa cervical, no reciben durante la misma atencin la colocacin de dispositivos intrauterinos o la dotacin de cualquier mtodo anticonceptivo
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8. La inclusin en los esquemas de supervisin-evaluacin de los servicios de la verificacin del cumplimiento de la normatividad en los procedimientos del consentimiento informado. Esta verificacin incluye, entre otras actividades, la realizacin de entrevistas a los usuarios. Bajo este esquema, todas las unidades mdicas reciben supervisin en el cumplimiento del consentimiento informado, al menos una vez al mes 9. Un proceso de comunicacin educativa denominado "Procedimiento para la obtencin del consentimiento Informado" dividido en tres fases (Diagnstico y motivacin, Aceptacin y Adopcin del mtodo) que culmina con la firma de la o el aceptante, este procedimiento se aplica tanto para los mtodos temporales como definitivos como lo establecen tanto las normas nacionales como internacionales 10. Capacitacin al personal directivo de las unidades mdicas, para lo cual se elabor una carpeta denominada "La confianza se logra con una eleccin informada" 11. Difusin de material educativo para el personal y la poblacin, para los primeros un cuadrptico denominado "Gua prctica para la obtencin del consentimiento Informado" una tarjeta plastificada "Gua de apoyo a las actividades de consejera". Para la poblacin dos videos "Consentimiento Informado 1 y 2 " y dos trpticos "Tu decides el consentimiento informado asegura el respeto a tu decisin", "Nuestro compromiso... es ofrecer un servicio de Planificacin Familiar de calidad" 12. Se establece en todas las unidades mdicas la evaluacin sistemtica del proceso de consentimiento informado, conforme a la medicin de los siguientes parmetros: capacitacin al personal, informacin a la poblacin y cumplimiento al procedimiento 13. Se actualiza el manual para el uso de la metodologa anticonceptiva y se agrega un capitulo especifico sobre "Comunicacin educativa para el otorgamiento de los mtodos anticonceptivos", agregando en cada mtodo lineamientos especficos para la informacin La Secretara de Salud tambin ha llevado a cabo un intenso proceso de capacitacin y difusin del contenido de la NOMSPF entre el personal directivo, administrativo y operativo de los servicios de planificacin familiar, mediante la realizacin de talleres nacionales, regionales, estatales y de zona, as como a travs de la asignacin de considerables recursos para la impresin y reedicin de varios documentos, dirigidos al personal operativo as como a los usuarios de los servicios. El listado de los materiales impresos incluye: Libro El derecho a la libre decisin en salud reproductiva" Libro "La Salud Sexual y Reproductiva en la Adolescencia: un derecho a conquistar ". Libro "La Salud sexual Juntos planeamos el futuro " Libro "Anticoncepcin postparto" Libro "Introduccin a los mtodos anticonceptivos" informacin general
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Libro "Prevencin del embarazo no planeado" Folleto "rganos reproductivos y salud reproductiva" Folleto "Hablemos de cuidarnos antes o despus" Juego de 5 trpticos temas adolescentes Juego de 11 hojas informativas tpicos adolescentes Cartel de Test de salud sexual (autodiagnstico para adolescentes) Dpticos salud sexual Tarjetas con temas de planificacin familiar Para la atencin de la salud reproductiva de las comunidades indgenas, la Secretara de Salud dise una propuesta institucional, la cual fue publicada y distribuida en todas las entidades federativas. Esta institucin, a su vez, ha puesto en marcha la traduccin del formato del consentimiento informado a las principales lenguas indgenas del pas, cuyo funcionamiento y utilidad est siendo valorada en diferentes entidades federativas. El Programa Oportunidades, que actualmente atiende 4 millones 240 mil familias en condicin de pobreza, establece claramente en sus Reglas de Operacin de 2003, en el numeral 4.3, que las nicas corresponsabilidades u obligaciones que adquieren los beneficiarios al incorporarse al Programa Oportunidades son: Inscribir a los menores de 18 aos que no hayan concluido la educacin bsica en las escuelas de educacin primaria o secundaria autorizadas y apoyarlos para que asistan en forma regular a clases y mejoren su aprovechamiento Inscribir a los jvenes de hasta 20 aos que hayan concluido la educacin bsica en los planteles de educacin media superior autorizados y apoyarlos para que tengan un adecuado aprovechamiento Registrarse en la unidad de salud que les corresponda y cumplir con las citas programadas para todos los integrantes de la familia a fin de recibir las acciones del Paquete Esencial (Bsico) de Servicios de Salud Asistir mensualmente a las sesiones de educacin para la salud Promover y apoyar la asistencia de los becarios de educacin media superior a las sesiones de educacin para la salud dirigidas a los jvenes Destinar los apoyos monetarios al mejoramiento del bienestar familiar, en especial la alimentacin de los hijos y para su aprovechamiento escolar
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La entrega de las becas educativas requiere la verificacin de la corresponsabilidad de asistencia regular a la escuela de cada becario. El apoyo monetario para la alimentacin est sujeto a la asistencia de todos los integrantes de la familia a sus citas programadas en los servicios de salud y de las titulares beneficiarias a las sesiones educativas mensuales de salud. El incumplimiento de la corresponsabilidad de las familias lleva a la suspensin de los apoyos. Con el objeto de reforzar el conocimiento de la poblacin beneficiaria del programa, de que sus beneficios no estn sujetos a ningn tipo de condicionamiento, distinto a los sealados anteriormente, SEDESOL ha producido y difundido millones de dpticos y folletos informativos, as como campaas de comunicacin en radio y televisin, audioprogramas y jornadas informativas. Como puede apreciarse, las instituciones mexicanas han otorgado una alta prioridad al diseo de los marcos jurdicos y normativos y de sus instrumentos programtico para favorecer el ejercicio de los derechos reproductivos y salvaguardar el principio del consentimiento informado. Anlisis de encuestas sociodemogrficas Una aproximacin a la medicin del consentimiento informado puede obtenerse a travs de las encuestas nacionales sociodemogrficas. Con base en la informacin de la Encuesta Nacional sobre la Dinmica Demogrfica (ENADID), realizada por INEGI en 1997, es posible estimar la proporcin de mujeres, usuarias de medios de regulacin de la fecundidad, que experimentaron una presunta violacin a su derecho a otorgar su consentimiento informado, a travs de las siguientes preguntas, que fueron formuladas a todas las usuarias de mtodos anticonceptivos: "Cul es la razn por la que usa el mtodo actual en lugar de otro mtodo?" cuya respuesta incluye "no le consultaron su opinin". De acuerdo con la informacin proporcionada por las mujeres entrevistadas en la ENADID 1997, 2 por ciento de las usuarias de anticonceptivos (2.3% de las usuarias de mtodos modernos) haban experimentado una posible violacin a su derecho a decidir y a otorgar su consentimiento. Cabe destacar que CONAPO estima que ese ao 10.2 millones de mujeres empleaban algn medio de regulacin de la fecundidad, de las cuales ms de siete de cada diez obtuvieron el mtodo en alguna de las instituciones de salud del sector pblico. Asimismo, la ENADID permite generar estimaciones sobre la presunta violacin al principio del consentimiento informado con base en las siguientes dos preguntas: "El mtodo que est usando es el que fue a solicitar?" y, para los casos en que la respuesta a la primera pregunta era negativa, "Cul es la razn principal por la que no le dieron el mtodo que fue a solicitar?". Si la respuesta a la segunda pregunta es del tipo "me lo pusieron sin consultarme" o "nunca me dijeron que me haban operado" en el caso de las usuarias de dispositivo intrauterino ( DIU) o de oclusin tubaria bilateral (OTB), se consideraba como posible violacin al consentimiento informado. Con base en estas preguntas se estima que 2.1 por ciento de las usuarias de DIU y OTB pudieron haber experimentado violaciones a este derecho.
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Estas estimaciones slo son indicativas de la existencia del problema ya que las preguntas no se hacen para todas las aceptantes de un periodo determinado, algunas de las cuales pudieron haber experimentado una violacin a la libre eleccin informada y haber dejado de usar el mtodo para cuando fueron entrevistadas. Sin embargo, estas estimaciones dan cuenta de que no se trata de un fenmeno generalizado, sino de situaciones aisladas, cuya erradicacin plena exige, de igual forma, redoblar los esfuerzos para que los prestadores de servicios respeten, promuevan y protejan el derecho a la libre eleccin en planificacin familiar, y las usuarias y usuarios de los mismos denuncien cualquier violacin al consentimiento informado. El anlisis de los casos de presunta violaciones al consentimiento informado, que pueden identificarse a travs de diversas encuestas, da cuenta de que este fenmeno es multicausal, que se asocia a factores de tipo socioeconmico, cultural e institucional. Por ello, las medidas tomadas para fortalecer el ejercicio pleno a la libre eleccin informada de las y los usuarios de planificacin familiar han estado orientadas tanto a mejorar la calidad de los servicios institucionales como a elevar la capacidad de la poblacin para ejercer una demanda calificada de dichos servicios, as como ampliar su conocimiento sobre sus derechos y los mecanismos disponibles para ejercerlos y protegerlos. La Secretara General del CONAPO, con la colaboracin del IMSS, el Programa IMSSSolidaridad, hoy IMSS-Oportunidades, la SSA y el ISSSTE, se dieron a la tarea de elaborar un sistema de seguimiento de la calidad de los servicios que fue instrumentado para su validacin en todas las instituciones de salud en dos entidades federativas del pas. Los resultados de este estudio se publicaron en el libro Sistema de seguimiento de la calidad de los servicios de salud reproductiva y planificacin familiar, CONAPO, septiembre de 2000. En 1999, CONAPO llev a cabo la Encuesta de Salud Reproductiva, en las localidades que constituyen el universo de trabajo del Programa IMSS-Oportunidades. A travs de este programa, el IMSS atiende a la poblacin rural e indgena que se encuentra en condiciones de mayor marginacin y pobreza del pas, con niveles elevados de analfabetismo y baja escolaridad, y en los que persisten relaciones profundamente asimtricas entre hombres y mujeres, condiciones que imponen mltiples restricciones al ejercicio de los derechos reproductivos de la poblacin. El universo del Programa IMSS-Oportunidades comprende ms de 16 mil comunidades rurales de 17 entidades federativas del pas, en las que residen aproximadamente 10.6 millones de personas, de los cuales poco ms de una quinta parte constituye poblacin indgena (2.3 millones de hablantes de lengua indgena, de los cuales 633 mil son monolinges). Los resultados de la encuesta indican una elevada utilizacin de los servicios del Programa IMSS-Oportunidades por parte de la poblacin a la que estn dirigidos. Asimismo, es posible afirmar que existe una amplia aceptacin y satisfaccin con su calidad, la que en 86 por ciento de los casos es considerada buena, mientras que 13.5 por ciento la calific como regular y menos de 0.5 por ciento como mala. En cuanto a las usuarias de mtodos anticonceptivos, que concentran 56.6 por ciento de las mujeres unidas, los resultados del estudio muestran que durante la prescripcin del mtodo las mujeres contaron con un ambiente favorable para elegir el anticonceptivo de su preferencia, como puede apreciarse en los siguientes resultados:
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98.3 por ciento declar que recibi un trato respetuoso 95.7 por ciento cont con privacidad durante la atencin 87.6 por ciento fue informada de otros mtodos anticonceptivos para elegir 85 por ciento recibi explicaciones sobre las molestias asociadas al uso del mtodo elegido 87 por ciento consider que las explicaciones fueron comprensibles 88 por ciento declar haber contado con el tiempo suficiente durante la consulta para aclarar sus dudas 91 por ciento sinti suficiente confianza para hacer preguntas y aclarar dudas 97 por ciento se sinti satisfecha con la atencin recibida durante las consultas sobre planificacin familiar Seguimiento de las quejas presentadas ante las instancias estatales de los derechos humanos
Implantar sistemas de supervisin y evaluacin de servicios orientados hacia el usuario, con miras a detectar, prevenir y controlar abusos por parte de los directores y proveedores de los servicios de planificacin de la familia y a asegurar el mejoramiento constante de la calidad de los servicios
Entre las acciones instrumentadas por CONAPO para valorar la calidad de los servicios de planificacin familiar y evaluar el cumplimiento del procedimiento del consentimiento informado en la prescripcin de mtodos anticonceptivos, est el seguimiento de las quejas o denuncias que, por violacin al consentimiento informado, reciben la Comisin Nacional de Arbitraje Mdico (CONAMED) y las comisiones de los derechos humanos de las distintas entidades federativas, as como las resueltas por la CNDH. Desde 1999, y luego de un estudio exhaustivo de las recomendaciones emitidas por las Comisiones de Derechos Humanos y de las quejas presentadas a la CONAMED sobre los servicios de salud reproductiva, donde se encontraron evidencias de algunas violaciones al consentimiento informado, CONAPO se dio a la tarea de solicitar a las instancias antes mencionadas las quejas que hubiesen recibido en esta materia cada ao. Estas acciones tienen el propsito de analizar los casos y, con el apoyo de los consejos estatales de poblacin, dar seguimiento a la atencin y resolucin de estas quejas, as como promover en las instituciones de salud involucradas la instrumentacin de medidas que impidan la repeticin de situaciones desfavorables al ejercicio de la libre eleccin informada en materia de planificacin familiar. Los resultados indican que de junio de 1996 a junio de 2003 se han recibido 36 quejas por presunta violacin al consentimiento informado en las comisiones de derechos humanos, nacional y estatales, y en la CONAMED. Algunas de ellas se han hecho en forma colectiva, por lo que el nmero de personas afectadas es mayor. La incidencia de las quejas no presenta una tendencia definida a lo largo de estos siete aos. En los primeros dos aos se recibieron ocho quejas, en 1999 ascendieron a doce, disminuyeron a dos en 2000, el siguiente ao fueron cinco, se redujeron a dos en 2002 y
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en el primer semestre de 2003 se presentaron siete quejas. A pesar de que el nmero de los casos de presuntas violaciones al consentimiento informado es relativamente pequeo, si se compara con los 10.9 millones de mujeres que hacen uso de mtodos anticonceptivos en el pas, no dejan de ser una llamada de atencin para reforzar los mecanismos de consentimiento informado. Es tambin probable que un gran nmero de personas desconozca la existencia de esta instancia e incluso no identifique sus derechos en esta materia, por lo que es necesario mantener y mejorar los mecanismos de informacin y comunicacin mediante los cuales se den estos derechos y los canales institucionales donde se atienden este tipo de quejas y se fortalezcan estos servicios.
7. Equidad de gnero y participacin del varn

Las polticas de poblacin y de salud reconocen que los programas institucionales de planificacin familiar han tendido a orientar sus estrategias hacia las mujeres, bajo la premisa de que ellas son ms susceptibles que los hombres a regular su fecundidad por las implicaciones que la experiencia de la maternidad tiene en sus cuerpos y sus vidas. Sin embargo, esta premisa ha tenido como efecto reproducir la desigualdad de las responsabilidades reproductivas entre hombres y mujeres, al hacer descansar en ellas la utilizacin de la anticoncepcin y, con ello, la responsabilidad de su uso efectivo. Para contrarrestar esta tendencia, el PNP 2001-2006 establece como una lnea de accin el disear estrategias y programas orientados a la atencin de la salud sexual y reproductiva de los varones. Se pretende promover entre los varones prcticas responsables en el cuidado de su salud sexual y la de su pareja. De igual manera, el Programa de Accin Salud Reproductiva, se plantea como uno de sus objetivos centrales, incrementar la participacin del varn en la toma de decisiones reproductivas y el uso de mtodos anticonceptivos. Acorde con los lineamientos del PNP 2001-2006 y del Programa de Accin de Salud Reproductiva 2001-2206, las distintas instituciones han fortalecido sus acciones para lograr una mayor participacin del varn en las diferentes etapas de la vida reproductiva de la pareja, entre las que destacan: La difusin del concepto y del Programa de Salud Reproductiva entre la poblacin masculina La promocin de la coparticipacin del hombre en la toma de decisiones reproductivas La ampliacin de la informacin y oferta de mtodos anticonceptivos para el varn, particularmente del preservativo o condn, como mtodo temporal de regulacin de la fecundidad y de prevencin de infecciones de transmisin sexual, y de la vasectoma sin bistur como un mtodo anticonceptivo permanente En septiembre de 1993 y anticipndose a la CIPD, la Secretara de Salud (SSA) inicia un programa de cobertura nacional dirigido al varn, con nfasis en educacin sexual, fomento al uso del condn y la introduccin de la Vasectoma sin Bistur para aquellos que
Acompaados de la informacin y el asesoramiento necesarios, se deberan promover y hacer accesibles mtodos de anticoncepcin masculina voluntarios y adecuados, as como mtodos encaminados a prevenir las enfermedades de transmisin sexual, incluido el SIDA
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hubieran completado sus expectativas reproductivas. En la actualidad se cuenta con centros de atencin en todas las entidades del pas con personal capacitado y certificado para realizar acciones de comunicacin, informacin y consejera, as como para la realizacin del procedimiento quirrgico. Como resultado de ello, el nmero de varones que recurren a este mtodo se increment considerablemente: en 1992 la relacin entre oclusiones tubarias realizadas en la Secretara de Salud con respecto a las vasectomas era de 54 a 1, mientras que en el ao 2000 esta relacin se redujo tres veces, y se realizan 17 oclusiones tubarias para cada vasectoma. Estos resultados muestran un aumento en la participacin activa del hombre en la planificacin familiar, como resultado principalmente de las campaas de comunicacin educativa y la introduccin de la tcnica de vasectoma sin bistur entre los mtodos anticonceptivos otorgados en los servicios pblicos. La SSA y el IMSS otorgan condones masculinos y orientacin sobre el rol del hombre en la salud reproductiva en las unidades mdicas urbanas y rurales. La Fundacin Mexicana para la Planificacin Familiar (MEXFAM) realiza campaas permanentes en unidades mdicas y directamente en las comunidades para promover el uso del condn masculino y del condn femenino, desde la lgica de la responsabilidad de los hombres y de las mujeres sobre su salud sexual y reproductiva. Adicionalmente, en el IMSS se estableci la estrategia de participacin del varn en salud reproductiva con el propsito de incrementar el grado de conocimiento sobre aquellas acciones en las que se puede involucrar como corresponsable de su salud, la de su pareja y su familia. La estrategia se difunde en todas las unidades mdicas del primer nivel de atencin y esta basada en la sensibilizacin del personal a travs de un documento tcnico para que efecte acciones intencionadas con mensajes especficos sobres los componentes de la salud reproductiva. Para la poblacin se elaboraron dos videos sobre la participacin del varn en "planificacin familiar" y "salud reproductiva", un cartel denominado "Los hombres tambin participan en planificacin familiar" y un rotafolio "Participacin del varn en salud reproductiva un compromiso para la familia".
Educar y facultar al hombre para que comparta por igual las responsabilidades de la planificacin de la familia y las labores domsticas y de la crianza de los hijos
Para contrarrestar las barreras culturales que dificultan la participacin masculina en la planificacin de la familia, las campaas de comunicacin en medios masivos sobre planificacin familiar que realiza CONAPO promueven la comunicacin en pareja y una mayor participacin masculina en la toma de decisiones reproductivas, en la crianza de los hijos y en el uso de mtodos anticonceptivos orientados al varn. Asimismo, las instituciones de salud llevan a cabo acciones de informacin y comunicacin, a travs de brigadas, particularmente en reas con concentracin de poblacin masculina, como son los centros educativos, las fbricas, los centros de readaptacin social, los reclusorios, los mercados, los hospitales psiquitricos y las unidades de atencin mdica. Por su parte, la Secretara de Educacin Pblica en colaboracin con la Secretara de la Defensa Nacional, instrumentaron el Programa Educacin para la Vida, dirigido a los jvenes conscriptos del Servicio Militar Nacional y que se apoya en una coleccin de cuadernos que incluyen diversos temas relacionados con la salud reproductiva, la equidad de gnero y la sexualidad.
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El Programa Mujer y Salud de la Secretara de Salud apoya y coordina diversas actividades con las organizaciones no gubernamentales sobre el tema de masculinidad y atencin a hombres violentos. Entre estas actividades se capacitan coordinadores de grupos de hombres que quieren renunciar a la violencia, con base en un manual de violencia diseado en colaboracin con El Colegio de Mxico. Dentro del Modelo de Salud Integral de Salud Familiar Preventivo del ISSSTE, se ha instrumentado la estrategia de la clnica preventiva del hombre, donde se manejan distintos aspectos relacionados con la salud de los varones, dando prioridad a la atencin de la salud sexual y reproductiva. Dentro de los servicios que se ofrecen est el de vasectoma sin bistur, deteccin y control del cncer de prstata e infecciones de transmisin sexual y VIH/SIDA. Como resultado del incremento en la promocin de la vasectoma se ha observado un aumento en su demanda, de tal manera que se realizaron 4 582 procedimientos en el perodo 2001-2003. A pesar de todos estos esfuerzos, la planificacin familiar sigue recayendo casi exclusivamente en la mujer, lo que se refleja en el peso relativo sumamente bajo en la estructura de uso de los nicos mtodos existentes para uso del varn: la vasectoma y el condn, cuyo uso era equivalente a 1.8 y 5.5 por ciento de las usuarias en edad frtil en 1997. Si se consideran otros medios de regulacin de la fecundidad que requieren la colaboracin directa e indirecta del varn, su participacin activa podra ascender a 20 por ciento del uso total. En este caso, se consideran como mtodos de uso directo, el condn, la vasectoma y el retiro; y de uso indirecto, los mtodos locales y el ritmo. En el primer grupo se encuentra 12.5 por ciento de las usuarias y en el segundo grupo alrededor de ocho por ciento. El peso relativo de los mtodos que exigen la participacin directa del varn aument ligeramente entre 1992 y 1997, especialmente en el medio urbano, como resultado del ligero aumento en el uso del condn. Estos resultados indican la necesidad de redoblar las acciones orientadas a incrementar la atencin e inclusin de la poblacin masculina en los programas de planificacin familiar, ampliar sus conocimientos y el acceso a informacin calificada y promover en ellos conductas responsables e informadas en el cuidado de su propia salud reproductiva y la de sus parejas. Equidad de gnero en la toma de decisiones relativas a la sexualidad y la reproduccin En materia de sexualidad y reproduccin, todava una proporcin significativa de mujeres est al margen de la toma de decisiones. En una encuesta levantada por el Consejo Nacional de Poblacin hace apenas un quinquenio,3 alrededor de 15 por ciento de las mujeres declararon que la decisin de cundo tener relaciones sexuales era tomada por su pareja. En el mbito rural el porcentaje se elevaba a 21 por ciento, y ascenda a 30 por ciento entre las mujeres sin instruccin escolar.
CONAPO,
Encuesta Nacional de Planificacin Familiar, 1995.
221
Respecto al uso de mtodos anticonceptivos, la informacin disponible sugiere que son los hombres quienes suelen tener el control sobre las decisiones en esta materia. Cerca de una de cada dos mujeres unidas que conoca mtodos anticonceptivos declar que requera el permiso de su esposo o compaero para usarlos (47.8%); un porcentaje inferior (38.8%) declar no tener que pedir este permiso, mientras que una de cada cinco mujeres entrevistadas no se sinti capaz para responder esta pregunta (19.4%). Son los grupos con mayores desventajas econmicas los que presentan los menores porcentajes de mujeres que estn en posibilidad de tomar decisiones autnomas sobre el uso de anticonceptivos: 14 por ciento de aquellas que residen en localidades rurales contra 39 por ciento de las residentes en reas urbanas, o bien 19.3 por ciento entre las mujeres sin estudios contra 43.9 por ciento entre las mujeres que han cursado secundaria o algn nivel superior. Finalmente, los porcentajes ascienden a 24.5 y 44, entre las mujeres que nunca han trabajado y las que participan en la actividad econmica, respectivamente. Los resultados de una encuesta nacional realizada por el IMSS a su poblacin derechohabiente en 19984 mostr que, a pesar de que las relaciones sexuales son importantes para hombres y mujeres, la satisfaccin expresada por los varones supera con mucho a la de las mujeres. En el caso de los hombres, tres de cada cuatro consider que las relaciones sexuales son importantes para ambos en la pareja, dando como razn una respuesta que alude a percepciones de igualdad: "(los dos) tienen la misma necesidad" y "es placentero para los dos". En contraste, esta respuesta slo la dio la mitad de las mujeres entrevistadas, predominando la percepcin de que son placenteras slo para el hombre en el resto de las mujeres. En la mitad de los casos es el hombre quien decide cundo tener relaciones sexuales, y diez por ciento de las mujeres ejerce su sexualidad con su pareja sin deseo, por la "obligacin" que tiene en su carcter de esposa o por temor a conflictos con la pareja. El papel de los varones en los procesos de toma de decisiones en el mbito familiar, as como la persistencia de costumbres que descalifican los intereses y deseos de las mujeres, coloca a muchas de ellas en situaciones de gran desventaja para cristalizar sus preferencias reproductivas. En un estudio realizado en 1996,5 en las localidades rurales que constituyen el universo de trabajo del Programa IMSS-Solidaridad, hoy IMSS-Oportunidades, se encontr que la causa de no uso de mtodos anticonceptivos de una cuarta parte de estas mujeres era la oposicin de la pareja o esposo. Est claro que la reproduccin no puede concebirse independientemente de la sexualidad. Todo individuo percibe su existencia en relacin con las diversas dimensiones de su yo. Una de ellas es la sexualidad, que es una expresin de la personalidad y uno de los fundamentos ms significativos de las relaciones humanas. En este contexto, la sociedad y el gobierno tienen una responsabilidad especial que cumplir, que es la de brindar una educacin para la sexualidad, brindar servicios adecuados en materia de salud sexual para hombres y mujeres y fomentar una verdadera cultura de la equidad entre los sexos con el fin de ampliar las capacidades y potencialidades del ser humano.
Mendoza D., J.A. Cardona y M. Madrazo, Encuesta de Salud Reproductiva con Poblacin Derechohabiente: Sntesis Ejecutiva, IMSS, Mxico, 2000. IMSS-CONAPO, La planificacin familiar en el mbito de IMSS-Solidaridad, junio 2000.
222
8. Salud Materna
En Mxico, la mortalidad materna es reconocida como un problema social y de salud pblica. Es una de las principales causas de defuncin entre las mujeres en edad frtil, cuando la mayora de los casos podra evitarse mediante medidas que por lo comn son sencillas y de bajo costo. Los niveles de mortalidad materna son una advertencia acerca de insuficiencias en la cobertura y calidad de los servicios de salud reproductiva que se otorgan a la poblacin. Las mujeres ms expuestas a morir por causas relacionadas o agravadas por un embarazo son las que viven en condiciones sociales y econmicas desfavorables, que redundan en la precariedad nutricional y en un limitado acceso a los servicios de salud. Los esfuerzos realizados en Mxico para mejorar la salud materna han sido amplios y variados, dentro de stos, cabe mencionar la institucionalizacin de los Comits de Estudios en Mortalidad Materna que a partir de 1983 se han consolidado, permitiendo mejorar la precisin del registro de esta causa de muerte, as como el anlisis sistemtico y colegiado de la totalidad de las defunciones de esta naturaleza que tienen lugar en las unidades hospitalarias con atencin obsttrica. En 1993 se cre la Norma Oficial Mexicana para la Atencin de la mujer durante el embarazo, parto y puerperio y del recin nacido (NOM-007-SSA2), que establece los criterios y procedimientos para atender, vigilar y prestar servicios orientados a la salud de las mujeres durante este periodo reproductivo. Se cre el Comit Promotor por una Maternidad sin Riesgos, conformado por diversos organismos gubernamentales y de la sociedad civil. Su compromiso especfico es colaborar a que las mujeres mexicanas puedan vivir sus procesos reproductivos sin poner en riesgo la salud o la vida. Asimismo, la Secretara de Salud elabor la Carpeta de Apoyo para la Atencin de los Servicios de Salud de Mujeres Embarazadas Vctimas de Violencia, para contribuir a la capacitacin y sensibilizacin del personal de salud sobre el grave problema que representa la violencia para la salud de las mujeres. Actualmente, el Programa Nacional de Salud, 2001-2006, a travs del Comit Nacional del Programa de Accin Arranque Parejo en la Vida, tiene como objetivo contribuir a garantizar a las mujeres una atencin prenatal adecuada y un parto sin complicaciones, as como condiciones de mayor equidad para el crecimiento y desarrollo de nios y nias desde el embarazo y hasta los dos aos de vida. Este programa busca disminuir la mortalidad materna, y la mortalidad neonatal y perinatal, particularmente en las regiones con mayor incidencia de casos. La primera fase de este programa se inici en los estados de Aguascalientes, Campeche, Hidalgo, Morelos, Nayarit, Tabasco y Veracruz, en los que se focalizaron las acciones en los 71 municipios que registraron la mayor incidencia de mortalidad materna. Para instrumentar este programa se instalaron los Comits Estatales, con la participacin de las instituciones del sector salud y de organismo no gubernamentales. Tambin se han realizado Estrategias Operativas de Apoyo al Programa de Arranque Parejo en la Vida en las Jurisdicciones Sanitarias de Chiapas y Guerrero, y se iniciar esta estrategia en los estados de Puebla y Oaxaca.
Deberan determinarse las causas subyacentes de la morbilidad y mortalidad materna y se debera prestar atencin a la elaboracin de estrategias para eliminarlas y para desarrollar mecanismos de evaluacin y supervisin adecuados
Todos los pases deberan tratar de reducir la morbilidad y mortalidad materna hasta niveles en que ya no constituyan un problema de salud pblica
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El Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) ha desarrollado acciones destinadas al incremento en la calidad de los servicios y la educacin de la pareja para el autocuidado de su salud y el uso oportuno de los servicios. Para ello se ha continuado con la actualizacin, difusin e instrumentacin del marco normativo tcnico-mdico; y se ha procurado fortalecer la cobertura, penetracin e impacto de las acciones educativas para la poblacin. De forma complementaria, el Instituto Mexicano del Seguro Social ha instrumentado en las reas rurales los cursos de capacitacin dirigidos a parteras, a fin de brindar un mnimo de diagnstico de riesgo y proteccin a los grupos que han permanecido al margen del desarrollo nacional. Se busca mejorar la atencin durante el embarazo, parto, puerperio y disminuir el riesgo reproductivo y obsttrico. Se han capacitado alrededor de cuatro mil parteras rurales y a travs de ellas se ha logrado establecer vnculos importantes entre las comunidades y los servicios de salud. Como resultado de estos esfuerzos, en el periodo 2000-2002 el IMSS registr un descenso de la mortalidad materna en la poblacin derechohabiente, la cual pas de 3.9 por diez mil nacidos vivos a 3. 0 en el periodo referido. La atencin prenatal experiment un aumento de 5.7 consultas en el ao 2000 a 5.9 consultas en 2003. La proporcin de embarazadas que inician su vigilancia prenatal en el primer trimestre de la gestacin tambin se increment de 38.1 por ciento en el ao 2000 a 39.6 por ciento al concluir el primer semestre de 2003. A su vez, la cobertura de la vigilancia puerperal aument de 42.7 por ciento en el ao 2000 a 44.0 por ciento al trmino del primer semestre de 2003. La mortalidad materna en todo el sector salud ha ido disminuyendo paulatinamente en la ltima dcada, con una aceleracin en los aos recientes. Los datos para el periodo 1989-1991 indican que en Mxico se registraron4 409 defunciones asociadas al embarazo, parto y puerperio, las cuales descendieron a 4 011 en el periodo 1995-1997.6 De acuerdo al registro oficial, en 1990 la tasa fue de 5.40 muertes maternas por 10 mil NV, bajando a 4.7 en 2000, con una reduccin del 12.9 por ciento. Debido a la importancia de este indicador, la Secretara de Salud se ha abocado a llevar a cabo una cuidadosa revisin de las muertes maternas, corrigiendo el subregistro de las mismas y los errores de codificacin. Esta revisin arroj 208 defunciones ms de las originalmente notificadas para el ao 2002, y correcciones similares para los dos aos anteriores. La comparacin de las tasas anuales corregidas permite evidenciar una disminucin del 14.6 por ciento en los ltimos tres aos, con un notable incremento de la velocidad de reduccin en la mortalidad materna (vase cuadro 3). En lo que se refiere a las causas de muertes maternas, se observa que la toxemia del embarazo se constituy en la principal causa de muerte materna en Mxico: en el periodo 1989-1991 esta causa fue responsable de 23.8 por ciento de las defunciones maternas, porcentaje que aument a 31.9 en el periodo 1995-1997. Las hemorragias del embarazo y del parto fueron la segunda causa en importancia y su peso relativo tuvo una ligera reduccin, al pasar de 24 a 21.6 por ciento en los respectivos periodos analizados. La tercera causa ms importante estuvo representada por las complicaciones del puerperio y su peso relativo se mantuvo sin cambios: 9.9 por ciento en los dos periodos bajo observa-
INEGI, SSA,
Bases de defunciones generales, 1989-1997; 2000-2002.
224
Cuadro 3. Tasa de mortalidad materna, 2000-2002

INEGI Ao 2000 2001 2002 Defunciones 1 310 1 253 1 083 Tasa 4.7 4.5 4.0 Datos corregidos1 Defunciones 1 569 1 494 1 291 Tasa 7.4 7.2 6.3
Direccin General de Informacin 2002. 2003. Fuente: SSA, 2003.

1 2
Nota:
SSA,
SSA,
Grfica 11. Distribucin porcentual de las muertes maternas segn causa, 1989-1991 y 1995-1997
40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 Aborto Hemorragia del embarazo y el parto Toxemia del embarazo Complicaciones del Resto de causas puerperio 9.9 7.8 7.8 9.9 24.0 21.6 23.8 Porcentaje (%) 1989-1991 1995-1997 31.9 28.8 34.6
Fuente: CONAPO. Cuaderno de Salud Reproductiva. Repblica Mexicana. Mxico, 2000.
cin. El aborto fue la cuarta causa de muerte materna en el pas, representando 7.8 por ciento de las muertes maternas en ambos periodos. stas cuatro causas concentraron, entre 1995 y 1997, poco ms de 70 por ciento de las defunciones asociadas al embarazo, parto y puerperio (vase grfica 11).
225
Cobertura y calidad de la atencin prenatal7 La Norma Oficial Mexicana para la Atencin de la Mujer durante el Embarazo, Parto y Puerperio y del Recin Nacido establece que la mujer debe recibir un mnimo de cinco consultas prenatales. Los datos para el periodo 1994-1997, muestran que en Mxico las mujeres embarazadas recibieron, en promedio, 6.9 consultas (7.3 en las reas urbanas y 5.8 en las rurales). Sin embargo, cabe destacar que una de cada cuatro mujeres mexicanas recibi cuatro o menos consultas prenatales, elevndose esta proporcin a cerca de cuatro de cada diez entre las residentes de localidades rurales. Para el periodo 1995-2000, el promedio de consultas aument ligeramente a 7.1 consultas. La calidad de los servicios de la atencin prenatal est determinada, en buena medida, por el tipo de acciones y exmenes que se realizan durante la consulta. Entre ellas destacan el control del peso y de la presin arterial de la mujer embarazada y la aplicacin de la vacuna contra el ttanos. Al respecto, conviene destacar que a 92.3 por ciento de las mujeres embarazadas que recibieron atencin prenatal por algn agente de salud se le tom la presin arterial, a 91.4 por ciento se le pes, y a 80.2 por ciento se le aplic la vacuna contra el ttanos. Las instituciones de salud del sector pblico cubrieron la mayor parte de la demanda de servicios de atencin prenatal. Para el ao 2000, el sector pblico atendi a 63.8 por ciento de las mujeres embarazadas que solicitaron atencin, el sector privado atendi a 28.6 por ciento, y siete por ciento se atendi en casa. El trimestre en el que inicia la atencin prenatal es un indicador til, ya que permite medir la oportunidad de la atencin para detectar y controlar los principales riesgos y daos a la salud materna e infantil. La Norma Oficial Mexicana para la atencin de la Mujer durante el Embarazo, Parto y Puerperio y del Recin Nacido considera que un control adecuado del embarazo debe iniciar en el primer trimestre de gestacin. En Mxico, en 1995-2000, el porcentaje de mujeres que inici con oportunidad la revisin prenatal, del total que tuvo este tipo de atencin, ascendi a 74.por ciento; 21.3 por ciento inici en el segundo trimestre; y slo 4.7 por ciento en el tercero. Atencin a la mujer embarazada En la gran mayora de los casos, el embarazo es un proceso que transcurre sin complicaciones. Sin embargo, existen condiciones de la madre y del feto que si no se detectan y tratan de manera oportuna y adecuada, pueden poner en riesgo la salud e incluso la vida tanto de la madre como del hijo(a). Los servicios de atencin prenatal son ofrecidos por las instituciones del sector pblico, social y privado. La cobertura de la atencin prenatal por algn tipo de agente ha aumentado en el pas de 66.7 por ciento en el periodo 1974-1976, a 85.1 por ciento en el
7
Los datos disponibles para los conceptos de atencin se tomaron con base en la ENADID, 1997 y en algunos casos estn actualizados con base en la ENSA, 2000.
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periodo 1985-1987, y ascendi a 92.2 por ciento en el periodo 1994-1997 y a 96.2 en 1995-2000. La atencin proporcionada por los mdicos pas de 83.5 por ciento del total de las atenciones en 1994-1997 a 90.4 por ciento en 1995-2000 (vase grfica 12).8 Un dato relevante que se puede observar es la sensible disminucin en la proporcin de mujeres embarazadas que cursaron su gestacin sin vigilancia prenatal, al pasar de una de cada tres en el periodo 1974-1976 a una de cada trece en el periodo 1994-1997 y prcticamente se ha alcanzado la cobertura universal en el periodo 1995-2000, cuando slo cerca del 4 por ciento no recibi atencin prenatal. Grfica 12. Atencin prenatal por tipo de agente, 1985-1987, 1994-1997 y 1995-2000
100 Porcentaje (%) 90.4 83.5 80 70.8 60
40
20
14.3
14.9 8.7 7.8 5.8 1995 - 2000 Sin revisin 3.9
0 1985 - 1987 Mdico 1994 - 1997 Enfermera/Partera
Fuente: CONAPO. Cuadernos de Salud Reproductiva. Republica Mexicana. Mxico, 2000, ENSA, 2000.
Atencin del parto Para elevar el nivel de salud reproductiva de la poblacin resulta de vital importancia la atencin del parto en condiciones higinicas y con personal capacitado. En el pas se ha dado un incremento acelerado en la proporcin de partos atendidos por personal mdico, al pasar de 54.7 en el periodo 1974-1976, a 66 por ciento entre 1985-1987, a 81.5 por ciento en el periodo 1994-1997, y a 88.2 por ciento en 1995-2000 (vase grfica 13).
Todos los nacimientos deberan contar con la asistencia de personas capacitadas, de preferencia enfermeras y parteras o, al menos, comadronas capacitadas
Cabe sealar que para los periodos, 1985-1987 y 1994-1997, la cobertura se refiere a las mujeres en edad frtil que han tenido su ltimo y penltimo hijo nacido vivo; mientras que para el periodo, 1995-2000, esta cobertura se refiere a las mujeres de 20-49 aos que tuvieron su ltimo hijo nacido vivo en ese periodo.
227
Grfica 13. Distribucin porcentual de hijos nacidos vivos por agente que atendi el parto, 1974-1976, 1985-1987, 1994 -1997 y 1995-2000
100 Porcentaje 88.2 81.5 80 66 60 54.7 39.6 28.2 20 5.7 0 1974 - 1976 Mdico 1985 - 1987 Enfermera/Partera 1994 - 1997 Otros/Ella sola 1995 - 2000 5.8 15.3 9.5 3.3 2.3
40
Fuente: CONAPO. Cuadernos de Salud Reproductiva. Repblica Mexicana. Mxico, 2000, ENSA, 2000.
Lugar de atencin del parto Conviene resaltar el importante incremento en la participacin de las instituciones pblicas de salud en la atencin del parto en el periodo 1974-1976, nicamente el 38.6 por ciento de las mujeres acuda a estas instituciones, este indicador ascendi a 49.5 por ciento en el periodo, 1985-1987, situndose en poco ms de 60 por ciento en el periodo, 1994-1997 y de 67.4 en 1995-2000. En prcticamente treinta aos, la cobertura de atencin del parto casi se ha duplicado. Ello trajo como consecuencia que durante el periodo, 19974-2000, disminuyera el porcentaje de partos que fueron atendidos en casa: de 39.9 por ciento en el periodo 1974-1976; a 27.5 en el periodo, 1985-1987; y a 16.2 en 1994-1997; para situarse en 10.2 por ciento en el periodo ,1995-2000. Atencin durante el puerperio La vigilancia del periodo puerperal permite identificar oportunamente complicaciones que pueden ocurrir en las semanas posteriores al parto. Adems, la atencin al puerperio constituye una ocasin propicia para promover la vigilancia del crecimiento y la nutricin del recin nacido, as como la planificacin familiar. En el mbito nacional, la vigilancia del puerperio es una prctica que no muestra la frecuencia o intensidad esperada, pues slo acudi 59.1 por ciento de las mujeres que tuvieron un parto entre 1994 y 1997. Lactancia materna La prctica de la lactancia es uno de los determinantes ms importantes de la salud en el primer ao de vida. Durante los aos sesenta y setenta, la prctica de la lactancia en
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Mxico, al igual que en el resto del mundo, experiment una gradual disminucin. En 1976, 83.2 por ciento de los recin nacidos fueron amamantados y la duracin mediana de la lactancia, es decir, la edad en que la mitad de ellos ya haban sido destetados, fue de 12.4 meses. Para 1997, puede apreciarse un aumento en el porcentaje de nios amamantados a 89.9 por ciento, a la vez que una reduccin en la duracin mediana de la lactancia (9.8 meses). Asimismo en, 1994-1997, las mujeres que habitan en localidades rurales amamantaron, en promedio, 5.8 meses ms a sus hijos que aquellas residentes en reas urbanas (13.7 y 7.9 meses, respectivamente). Edad a la ablactacin La Norma Oficial Mexicana para el Control de la Nutricin, Crecimiento y Desarrollo del Nio y del Adolescente recomienda que la introduccin de alimentos distintos a la leche materna tenga lugar entre los cuatro y ocho meses de edad. La ablactacin temprana es una prctica ampliamente difundida en el territorio nacional: dos de cada tres bebs que nacieron entre 1994 y 1997 fueron ablactados antes de los cuatro meses de edad; asimismo para los primeros, uno de cada cuatro recibi algn alimento diferente a la leche materna dentro del periodo recomendado. En Mxico, la duracin mediana de la lactancia exclusiva fue de 3.1 meses para 1994-1997. 8.1 El problema del aborto La poltica de poblacin, en concordancia con el marco jurdico vigente, no acepta o promueve el aborto inducido como un mtodo de planificacin familiar. Por las repercusiones que tiene para la salud materna, el aborto inducido se considera como un problema social y de salud pblica de alta prioridad. El carcter delictivo de esta prctica propicia su clandestinidad y a menudo favorece su realizacin en condiciones inseguras y deplorables de higiene, as como precarias de asistencia facultativa. Basta sealar que las complicaciones derivadas de esta prctica constituyeron en 1998 la cuarta causa de muerte asociada al embarazo, lo que entraa un alto costo en vidas humanas. El aborto inducido es una verdadera tragedia que -adems de provocar sentimientos de culpa, angustia y confusin entre las personas que sufren experiencias abortivas- pone en riesgo la salud y la vida de las mujeres y deja secuelas perdurables. En virtud de que el aborto inducido con frecuencia es el resultado de embarazos no planeados, su prevencin constituye una de las principales prioridades en materia de poltica de poblacin y salud reproductiva. De hecho, en Mxico y en muchos otros pases se ha observado que a medida que los programas de planificacin familiar incrementan la cobertura y la calidad de los servicios, tienden a reducirse de manera significativa los egresos hospitalarios por aborto y sus complicaciones. La prevencin de los embarazos no planeados y, en consecuencia, del aborto, exige extender y mejorar la educacin sexual en todos los niveles del sistema educativo, en particular en la escuela primaria y secundaria; ampliar la informacin y los servicios de orientacin y consejera sobre planificacin familiar y salud reproductiva; y poner al
A fin de que los lactantes y los nios pequeos reciban la mejor nutricin posible y proteccin especfica contra toda una serie de enfermedades, es preciso proteger, promover y apoyar la lactancia materna
Los gobiernos deberan promover la informacin pblica sobre las ventajas de la lactancia materna; el personal de salud debera recibir enseanzas sobre normas idneas para la lactancia materna
Se insta a todos los gobiernos a incrementar su compromiso con la salud de la mujer, a ocuparse de los efectos que en la salud tienen los abortos realizados en condiciones no adecuadas como un importante problema de salud pblica y a reducir el recurso al aborto mediante la prestacin de ms amplios y mejores servicios de planificacin de la familia
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alcance de la poblacin que lo requiera mtodos de regulacin de la fecundidad apropiados a las necesidades y caractersticas de las personas, cuya prescripcin debe llevarse a cabo en concordancia con los lineamientos indicados por la Norma Oficial Mexicana de los Servicios de Planificacin Familiar. Marco legal con relacin al aborto En Mxico, las 31 legislaturas de cada estado y la del Distrito Federal cuentan cada una con su propio cdigo penal, su cdigo de procedimientos penales y las normas derivadas de estos instrumentos legales. Aunque en todos los estados y en el Distrito Federal, el aborto es considerado un delito, existen 7 circunstancias por las que ste no se castiga. Aborto no punible. Los 32 cdigos penales determinan varias formas de aborto no punible: (i) cuando el embarazo es producto del delito de violacin (los 32 cdigos); 2) cuando la prdida del producto resulta de una accin culposa de la mujer embarazada (28 cdigos); 3) cuando la continuacin del embarazo significa un peligro de muerte para la mujer (27 cdigos); 4) cuando el producto de la concepcin presenta trastornos genticos o congnitos graves (13 cdigos); 5) cuando el embarazo es resultado del delito de inseminacin artificial no consentida (8 cdigos); 6) cuando la continuacin del embarazo afecta gravemente la salud de la mujer (9 cdigos), y 7) cuando la mujer es madre de por lo menos tres vstagos y no puede sostener otro ms (un cdigo). Cabe destacar que en el Distrito Federal (D. F.) en el ao 2000 se aadieron al Cdigo Penal dos circunstancias de aborto no punible (por grave dao a la salud de la mujer y por razones genticas o congnitas graves en el producto) y se reglament la prctica del aborto cuando el embarazo es resultado de una violacin o de una inseminacin artificial no consentida. En el Distrito Federal, el procedimiento del aborto por violacin e inseminacin artificial no consentida establece que el Ministerio Pblico "autorizar en un trmino de veinticuatro horas la interrupcin del embarazo" si se cumplen requisitos como la comprobacin del embarazo "en cualquier institucin del sistema pblico o privado de salud", y que se presuma que el embarazo es producto de una violacin o inseminacin artificial no consentida. A las instituciones de salud se les obliga tambin a proporcionar atencin mdica y consejera post-aborto, esto ltimo para prevenir que la mujer vuelva a recurrir al aborto. Se determina tambin el consentimiento informado "para que la mujer embarazada pueda tomar la decisin [de practicarse un aborto] de manera libre, informada y responsable". Las disposiciones del D.F. fueron declaradas constitucionales por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en enero de 2002. Las reformas al Cdigo Penal del D. F. y las adiciones a la Ley de Salud del D. F. que en materia de aborto se aprobaron el 26 de diciembre de 2003, y entraron en vigor el 28 de enero de 2004, aparecen publicadas en la Gaceta Oficial del Distrito Federal.9
Gaceta Oficial del Distrito Federal, Mxico, Dcima Cuarta poca. 27 de enero de 2004. Nm. 7.
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A partir de la reforma al Cdigo Penal y de Procedimientos del Distrito Federal de 2000, la Secretara de Salud y la Procuradura General de Justicia del D. F. emitieron documentos en los que se regulan los procedimientos y la conducta a seguir por parte de los funcionarios pblicos en la realizacin de abortos cuyas causales de exculpacin penal estn contempladas en las leyes de la ciudad de Mxico.10 La Secretara de Salud del D. F. ha elaborado adems un manual interno de procedimientos para el personal de esa institucin.11 Los lineamientos de este manual "son de observancia obligatoria para las autoridades, personal mdico, gineco-obstetra, cirujano general y paramdico adscrito a unidades mdicas del primero y segundo nivel de atencin de la Secretara de Salud del Distrito Federal".12 Acciones para prevenir el aborto y atender sus complicaciones Los programas y acciones de salud para prevenir el aborto se han centrado en la prevencin de los embarazos no planeados, en la extensin de la educacin sexual de los jvenes, en las campaas de educacin y comunicacin que difunden los beneficios que conlleva una planificacin familiar responsable, informada y autodeterminada y, principalmente, en la ampliacin del acceso de la poblacin a los servicios de planificacin familiar, al servicio de atencin prenatal y a la atencin profesional del parto, con la deteccin temprana de riesgos y complicaciones. Las acciones de prevencin primaria incluyen la informacin, la comunicacin educativa y social y la prestacin de servicios de planificacin familiar ofreciendo orientacinconsejera y una gama amplia de mtodos anticonceptivos para satisfacer las demandas y prioridades de la poblacin usuaria en las diferentes etapas de su vida reproductiva. La prevencin secundaria incluye la orientacin-consejera sobre anticoncepcin postaborto que constituye un aspecto relevante del manejo con calidad de las pacientes que han tenido un aborto en condiciones de riesgo o complicaciones del mismo y su objetivo es evitar embarazos subsecuentes no planeados. Tanto las acciones de prevencin primaria como secundaria antes mencionadas, forman parte de las acciones del Programa de Arranque Parejo en la Vida, que son prioritarias en la agenda de trabajo actual de la Secretara de Salud.
Gaceta Oficial del Distrito Federal, "Circular/GDF-SSDF/0202. Lineamientos generales de organizacin y operacin de los servicios de salud relacionados con la interrupcin del embarazo en el Distrito Federal", Mxico, 12 poca, nm. 57, 23 de abril del 2002, p. 22-25. Gaceta Oficial del Distrito Federal, "Acuerdo nmero A/004/2002. Lineamientos para la actuacin de los Agentes del Ministerio Pblico, para autorizar la interrupcin del embarazo cuando sea resultado de una violacin o de una inseminacin artificial no consentida de conformidad con lo establecido en el artculo 131 Bis del Cdigo de Procedimientos Penales para el Distrito Federal", Mxico, 12 poca, nm. 93, 11 de julio del 2002, pp. 2-3. 11 Secretara de Salud del Distrito Federal, Manual de procedimientos para la interrupcin legal del embarazo en las unidades mdicas, Mxico, SS del D. F., 27 de febrero del 2002. 12 dem, p. 19.
10
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En lo que se refiere a acciones directas sobre el aborto, el Programa Estratgico de Salud Reproductiva 2001-2006 de la Secretara de Salud tiene entre sus objetivos fundamentales la prevencin del aborto inducido y el mejoramiento de la calidad de la atencin de pacientes con complicaciones de aborto, a travs de la introduccin de la tcnica de Aspiracin Manual Endouterina. Asimismo, en el ao 2000 se elabor el Lineamiento Tcnico para la Prevencin, Diagnstico y Manejo de la Hemorragia Obsttrica, mediante el cual se pretende uniformar los criterios para la prevencin, atencin y/o referencia de una mujer con hemorragia en el estado grvido causada por complicaciones de aborto, tanto en el mbito institucional como comunitario.
En todos los casos, las mujeres deberan tener acceso a servicios de calidad para tratar las complicaciones derivadas de abortos
Por su parte, IPAS Mxico, A. C., ha trabajado un proyecto por tres aos, titulado Interrupcin Legal del Embarazo (ILE), cuya finalidad es facilitar el acceso a servicios de aborto seguros y gratuitos en los casos en que las mujeres lo requieran y el embarazo sea producto de una violacin. La estrategia ha consistido en sensibilizar al personal de salud de hospitales pblicos de la Secretara de Salud del D. F., estado de Mxico, Hidalgo y Michoacn, en el tema de violencia sexual, cubriendo tres aspectos fundamentales: las herramientas legales, las herramientas psicolgicas y las herramientas mdicas para atender a una mujer en caso de violacin. En el D. F, de los 15 hospitales sensibilizados, tres aceptaron formar un grupo multidisciplinario dispuesto a atender a las mujeres, lo que ha permitido consolidar una red de referencia y contrarreferencia entre las Agencias Especializadas en delitos sexuales de los Ministerios Pblicos y el Centro de Terapia de Apoyo con los tres hospitales, logrando as una trato eficiente, oportuno y de calidad a las mujeres en esta situacin, cumpliendo con los plazos que establece el procedimiento. A pesar de que se reconoce que la informacin sobre el aborto en Mxico no permite obtener una estimacin precisa sobre su incidencia, con base en las encuestas sociodemogrficas se estima que su incidencia ha venido descendiendo de 230 mil abortos anuales durante el perodo 1985-1987 a 196 mil para el perodo 1995-1997. A partir de estas encuestas y con base en el modelo de Bongaarts, se estima que en 1995 ocurrieron alrededor de 110 mil abortos inducidos en el nivel nacional y cerca de 102 mil en 1997. El porcentaje de mujeres que declara haber tenido al menos un aborto muestra una tendencia decreciente en el tiempo, al pasar de 22.7 por ciento en las mujeres de 15 a 49 aos alguna vez embarazadas en 1987, a 19 por ciento diez aos despus. Asimismo, la tasa global de abortos, es decir, el promedio de abortos que tiene una mujer a lo largo de su vida frtil, ha descendido de manera acelerada entre 1976 y 1997, inclusive ms rpidamente que la fecundidad (vase grfica 14). Entre la poblacin adolescente, la situacin del aborto persiste preocupante. Antes de cumplir 20 aos, seis por ciento de las mujeres ya ha experimentado un aborto, mientras que entre las mujeres de 20 a 24 aos de edad este porcentaje casi se duplica (alrededor de 11%, en 1997).13
13
Estimaciones de CONAPO con base en ENADID, 1997.
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Grfica 14. Tasa global de fecundidad y tasa global de aborto, 1976-1997

6 Tasa 5.6 4.9 4.4 4 Tasa global de fecundidad 3.7 2.8
2.7
2 1.2 1 0.7 Tasa global de aborto 0.3 0 1976 1979 1982 0.2 1987 0.2 1995 0.1 1997
Fuente: Estimaciones del Consejo Nacional de Poblacin con base en la EMF, 1976; ENP 1979; END 1982; ENFES 1987; ENPF 1995 y ENADID, 1997.
9. Salud Infantil
La salud infantil siempre ha sido una prioridad para el Gobierno de Mxico, por lo que permanentemente se han incluido en la agenda de la salud pblica, programas y estrategias para mejorar la cobertura y la calidad de los servicios entre la poblacin de menores de cinco aos, con especial atencin en los menores de un ao. En 1991 se cre el Programa de Vacunacin Universal (PVU), con objetivos, metas, estrategias y procedimientos uniformes para todas las instituciones del Sistema Nacional de Salud. Desde entonces este programa ha contado con una gran voluntad poltica, as como con la participacin de otras instituciones de los sectores pblico, social y privado, que ha permitido poner a disposicin de los nios menores de cinco aos todas las vacunas, sin importar su localidad de residencia o su capacidad de pago. Las coberturas de vacunacin alcanzadas a partir de 1992 y su incremento sostenido, se han traducido en la erradicacin, eliminacin y control de las enfermedades que con las vacunas se previenen. Las infecciones respiratorias agudas, junto con las infecciones gastrointestinales, son las dos causas de muerte ms comunes entre la poblacin de menores de cinco aos. Para la prevencin y control de este tipo de padecimientos se han puesto en marcha diversos programas, entre los que destaca el Programa Nacional de Hidratacin Oral, el de Prevencin y Control de Enfermedades Diarreicas y el de Infecciones de Respiratorias Agudas. En 1997, como parte de la modernizacin de la SSA y considerando los retos epidemiolgicos y demogrficos de nuestro pas, se cre el Programa de Atencin a la Salud del Nio, en el que se integran los programas de prevencin y control de las enfermedades que ms frecuentemente afectan a la poblacin menor de cinco aos de edad. Se consideraron los componentes de Vacunacin Universal, Prevencin y Control
Todos los gobiernos deberan facilitar servicios integrados de atencin de la salud reproductiva y de la salud materno infantil, a toda la poblacin y en particular a los grupos ms vulnerables y desfavorecidos
Todos los gobiernos deberan evaluar las causas profundas de la mortalidad infantil elevada
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de Enfermedades Diarreicas y de Infecciones Respiratorias Agudas as como el de Nutricin. En particular, en 1998 en el componente de vacunacin, se incluyeron las vacunas triple viral y pentavalente al cuadro bsico, con lo que actualmente Mxico cuenta con uno de los esquemas de vacunacin ms completos. Ms recientemente, a partir de diciembre del ao 2000, la SSA ampli el mbito de este Programa, a fin de integrar en la prestacin de servicios al grupo poblacional hasta de nueve aos de edad, lo que dio lugar al actual Programa de Atencin a la Salud de la Infancia, cuya misin es alcanzar altos niveles de salud en la poblacin de menores de diez aos.
Todos los gobiernos deberan facilitar servicios integrados de atencin de la salud reproductiva y de la salud materno infantil a toda la poblacin, y en particular a los grupos ms vulnerables y desfavorecidos
En el Programa Nacional de Salud 2001-2006 se integra un conjunto de programas de accin que estn orientados a reducir los rezagos en salud que afectan a la poblacin en condiciones de pobreza, y se establecen estrategias y acciones de reforzamiento para atender los problemas de salud que ms afectan a este sector de la poblacin: Evitar oportunidades perdidas, otorgando atencin integrada a todo menor de cinco aos que acude a consulta o a vacunacin, en cualquier unidad de salud Atencin de calidad durante el embarazo, parto y puerperio, con la puesta en marcha del Programa Arranque Parejo en la Vida, en 2001 Vacunacin a casi 100 por ciento de la poblacin menor de cinco aos Administracin de megadosis de vitamina " A" a los nios de seis meses a cuatro aos de edad que viven en reas de riesgo Capacitacin permanente a las madres o responsables de menores de cinco aos acerca de la atencin en el hogar de las enfermedades ms frecuentes, as como en la deteccin de signos de alarma para la solicitud oportuna de servicios de salud; informacin sobre la importancia de la vacunacin con toxoide titnico diftrico a mujeres en edad frtil, con nfasis en embarazadas; adicionalmente se da orientacin para la nutricin y estimulacin temprana en los infantes Se mantiene la distribucin de sobres de sales de hidratacin oral "Vida Suero Oral", informando y capacitando sobre su uso a las madres o responsables de nios menores de cinco aos En materia de salud infantil, Mxico ha registrado avances significativos durante la ltima dcada. En 1990 la tasa de mortalidad infantil se situ en 36.1 defunciones de menores de un ao por mil nacidos vivos, cifra que disminuy a 20.5 por mil nacidos vivos en el ao 2003.14 Por su parte, la tasa de mortalidad en menores de cinco aos, que en 1990 se estim en 43.7 por mil nacidos vivos, disminuy a 23.6 en el ao 2003. Entre 1994 y 2003 la tasa de mortalidad infantil se redujo en las 32 entidades federativas del pas pero a un ritmo ms acelerado en las regiones donde los rezagos eran mayores. Por ello, la diferencia entre la entidad con mayor mortalidad infantil y la entidad con la
14
Presidencia de la Repblica, Informe de Gobierno: Anexo, 2003.
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menor tasa es cada vez menor. No obstante, los mayores niveles de mortalidad infantil continan observndose en el sureste del pas. La cobertura de vacunacin con esquema completo ha evolucionado en forma satisfactoria en los ltimos aos y actualmente para la poblacin de un ao de edad es de ms de 94 por ciento y en nios de 1 a 4 aos, de 98 por ciento. Gracias a estas coberturas se mantiene erradicada la poliomielitis, se ha eliminada la difteria y el ttanos neonatal y se encuentran bajo control otras enfermedades prevenibles por vacunacin como sarampin, tos ferina, parotiditis y rubola.
10. Cncer crvico-uterino y de mama

Desde la dcada de los sesenta, el cncer se encontraba entre las diez principales causas de muerte en Mxico. El cncer crvico-uterino y de mama representan dos de las principales causas de mortalidad en la mujer. Ambas causas combinadas comprenden alrededor de cinco por ciento de las defunciones de las mujeres de 25 y ms aos de edad en el mbito nacional. Ante esta problemtica el Sector Salud present en marzo de 1998 el Programa de Accin para la Prevencin y Control de Cncer Crvico-Uterino, el cual se plantea los siguientes objetivos especficos: Incrementar la deteccin oportuna de cncer crvico-uterino en las mujeres de 25 a 64 aos de edad Identificar e incorporar al programa a las mujeres que nunca se han realizado la citologa cervical (Papanicolau) Asegurar el manejo, tratamiento y seguimiento de los casos en las clnicas de displasias y centros oncolgicos Asegurar un esquema de tratamiento para las mujeres con procesos inflamatorios en el primer nivel de atencin A partir del anlisis de la situacin actual del problema del cncer crvico-uterino y de la capacidad de respuesta del Sistema Nacional de Salud, se definieron las lneas estratgicas y las acciones a desarrollar. Las estrategias sustantivas integran las acciones de coordinacin intersectorial e intrasectorial, deteccin, diagnstico, tratamiento, control de calidad, fortalecimiento de la infraestructura, supervisin, evaluacin e investigacin. Estas estrategias y acciones conforman el sustento bsico de operacin del programa, cuyos indicadores de impacto empiezan a evidenciar resultados significativos. El Programa de Accin Cncer de Mama de la Secretara de Salud, tiene como misin brindar informacin y servicios de calidad en materia de prevencin y control del cncer mamario. Los objetivos bsicos para cumplir esta misin son:
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Difundir y promover la aplicacin de la Norma Oficial Mexicana para la Prevencin, Diagnstico, Tratamiento, Control y Vigilancia Epidemiolgica del Cncer de la Mama Ofertar sistemticamente en las unidades de salud el examen clnico de mama a toda mujer de 25 aos y ms y la enseanza de la autoexploracin a toda mujer a partir de los 15 aos Sensibilizar a la poblacin femenina y al prestador de servicios de salud sobre los factores de riesgo y la importancia de la autoexploracin Disear estrategias especficas en las entidades federativas con mayor incidencia de cncer de la mama Integrar actividades de informacin, educacin y comunicacin dirigidas al pblico en general con nfasis en la poblacin femenina Se plantean estrategias concertadas entre todas las instituciones del sector salud; estrategias operativas, que corresponden propiamente a las actividades del personal de salud con las usuarias; de desarrollo humano, con acciones que apoyan la capacitacin, la comunicacin y la participacin social; de desarrollo gerencial, que impulsa el fortalecimiento de la infraestructura, programacin, control de insumos, informacin y evaluacin. El ISSSTE lleva a cabo el Programa de Deteccin y Tratamiento de Cncer CrvicoUterino y Mamario, cuyo objetivo es favorecer la deteccin de estos padecimientos mediante la informacin y la educacin para su identificacin temprana. De igual manera, se hace promocin en las unidades mdicas del primer nivel de atencin para la realizacin de estudios de citologa crvico-vaginal. Por su parte, el IMSS desarrolla tambin estrategias para la deteccin y atencin de estos padecimientos, a travs del Modelo de Atencin Integral a la Salud Ginecolgica. La Norma Oficial Mexicana NOM-041-SSA2-2002, para la Prevencin, Diagnstico, Tratamiento, Control y Vigilancia Epidemiolgica del Cncer de Mama ha sido publicada en el Diario Oficial de la Federacin a fines del 2003, despus de un proceso consensuado de aprobacin por un comit de expertos. El Sector Salud ha llevado a cabo acciones de capacitacin entre los prestadores de servicios y ha equipado algunas unidades mdicas con mastgrafos de alta resolucin para reforzar la deteccin oportuna del cncer de la mama. La tasa de mortalidad por cncer crvico-uterino ha descendido lentamente pero en forma constante en la ltima dcada, de 25 fallecimientos por 100 mil mujeres de 25 aos y ms en 1990, a 20.9 en 1997, a 16.98 en 2002, reflejando los esfuerzos conjuntos del programa a lo largo de estos aos (vase grfica 15). En nmeros absolutos, en 2002 se registraron 4 301 muertes entre mujeres de 25 aos y ms, 300 menos que en el ao 2000. A pesar de este descenso, en nuestro pas el Cncer Crvico-Uterino representa la
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primera causa de muerte por cncer en la mujer, y Mxico sigue ubicndose dentro de los primeros lugares en el mundo con la mayor mortalidad por esta patologa. Adicionalmente, como en un otros mbitos de la salud reproductiva, en el cncer crvico-uterino se observa a la fecha un amplio diferencial entre tasas de mortalidad, con 10 muertes por 100 mil mujeres mayores de 25 aos en Nuevo Len y 25 muertes o ms en Oaxaca, Campeche, Yucatn y Morelos. Al analizar la mortalidad por grupos de edad se observ que, como ocurre con la mayora de los tumores malignos, sta se incrementa con la edad: a partir de los 25 aos, la tasa especfica de mortalidad prcticamente se duplica por cada quinquenio, pasando de 1.1 entre 25-29 aos a 21.23 entre 45-49 aos. Mas de 80 por cada 100 mil mujeres mayores de 80 aos siguen muriendo por esta causa prevenible.
Grfica 15. Tasa de mortalidad por cncer crvico uterino, 1990-2002

26 Tasa por 100 000 mujeres de 25 aos y ms 24.97 24 23.66 23.71 22.97 22.18 22 21.56 21.52 20.87 20.28 20 19.77 19.23 18.21 18 16.98 16
14 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Fuente: SSA, Direccin General de Informacin en Salud, en base a INEGI/CONAPO 2002.
Por el contrario, el cncer de mama, como otras enfermedades emergentes en salud reproductiva, es una enfermedad que va en aumento. En el pas, la tasa de mortalidad ascendi de 13.1 defunciones por 100 mil mujeres de 25 aos y ms en 1990 a 14.8 en 1997 a 15.18 en 2002, con 3 846 muertes en este mismo ao (vase grfica 16). El patrn que se observa en este tipo de cncer puede considerarse especular al cncer de cuello, con tasa menores a 10 por 100 mil mujeres de 25 aos y ms en estados de alta marginacin, como Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Campeche y Yucatn, y tasas mayores a 20 por 100 mil en Jalisco, Nuevo Len, Distrito Federal y Colima. La probabilidad de fallecer por esta causa aumenta rpidamente a partir de los 30 aos de edad, hasta llegar a una tasa cercana a 60 por 100 mil en mujeres de 80 a 84 aos de edad.
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Grfica 16. Tasa de mortalidad por cncer de mama, 1990-2002

16 Tasa por 100 000 mujeres de 25 aos y ms
15 14.35 14 13.43 13.06 13 13.96
14.92
15.08 14.82 14.82 14.78 14.44
15.18 14.58
14.19
12 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Fuente: SSA, Direccin General de Informacin en Salud, en base a INEGI/CONAPO 2002.
11. Infecciones de transmisin sexual (ITS) y VIH/SIDA

Los programas de salud reproductiva deberan intensificar sus esfuerzos de prevencin, diagnstico y tratamiento de las enfermedades de transmisin sexual y de otras infecciones del aparato reproductivo, especialmente al nivel de atencin primaria
En Mxico, como en el mundo, las infecciones de trasmisin sexual (ITS) representan un problema de salud pblica, ubicndose como una de las diez primeras causas de morbilidad, con un promedio de 200 mil casos anuales. El marco programtico nacional de las acciones en materia de ITS y VIH/SIDA es el Programa de Accin para la Prevencin y Control del VIH/SIDA y de las Infecciones de Transmisin Sexual (ITS) 2001-2006. Este programa, presentado en el ao 2001 y coordinado por la SSA, fue resultado de una consulta pblica nacional e incluy la participacin de todas las instituciones del sector salud (como el IMSS, ISSSTE), programas estatales de VIH/SIDA y Servicios Estatales de Salud, expertos y acadmicos, organizaciones de la sociedad civil, personas que viven con el VIH/SIDA y pblico en general. Los objetivos del programa son: incrementar el uso de medidas preventivas en las poblaciones con prcticas de riesgo y vulnerabilidad para la adquisicin de VIH/SIDA e ETS, disminuir la transmisin sexual y sanguneas en las entidades federativas ms afectadas, interrumpir la transmisin perinatal del VIH y de la sfilis, garantizar servicios integrales de deteccin y, tratamiento y seguimiento adecuados de todas las ETS y VIH, disminuir el impacto social y econmico del VIH/SIDA, alentando el respeto de los derechos humanos de quienes viven con esta situacin de salud. Tambin en el ao 2001, se instal el Centro Nacional para la Prevencin y Control del SIDA (CENSIDA) y se renov el Consejo Nacional para la Prevencin y Control del SIDA (CONASIDA), que promueven el cumplimiento del Programa de Accin para la Prevencin y Control del VIH/SIDA, en el marco del Programa Nacional de Salud 2001-2006. El CENSIDA formula y difunde las polticas nacionales de prevencin, atencin y control de la infec-
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cin; supervisa y evala el impacto de dichas polticas; emite los lineamientos y procedimientos tcnicos para la programacin y presupuestacin del programa; y, coordina las acciones y programas de investigacin, prevencin y control de la infeccin. El Programa Mujer y Salud de la Secretara de Salud colabora con el CENSIDA en la identificacin y planeacin de acciones interinstitucionales y en la preparacin del Presupuesto Operativo Anual 2004, que aborda la perspectiva de gnero en los programas de combate al SIDA. Adems, la SSA, el CENSIDA y el IMSS realizan sistemticamente campaas informativas y de prevencin para la poblacin, y acciones de capacitacin para el personal de salud. La Secretara de Salud ha creado centros de atencin para otorgar informacin a la poblacin y realizar la deteccin oportuna de VIH. Actualmente se tienen 74 Centros de Informacin, 45 Centros de deteccin y 95 Servicios Especializados de Atencin, en los que se busca garantizar un servicio de calidad, evitar la discriminacin o estigmatizacin y atender las necesidades de los grupos ms vulnerables a la transmisin de VIH y a las personas que viven con VIH/SIDA. Para promover el uso correcto del condn en poblaciones con prcticas de riesgo y mayor vulnerabilidad, CENSIDA distribuye condones a organizaciones civiles, centros educativos y distintos niveles de la administracin pblica. Sin embargo, el mayor nmero de condones se entrega directamente a travs de los Servicios Estatales de Salud de las entidades federativas, por conducto de los programas de VIH/SIDA y Planificacin Familiar. Para reforzar las acciones en materia de prevencin se dise y difundi la campaa "Enchufes", que introdujo una variable para promover el sentido conceptual de la prevencin en las campaas de difusin en los medios masivos, destacando el efecto "multiplicador" de la infeccin. Adems, se implement un Plan de Comunicacin dirigido a las y los jvenes, cuyo objetivo es fortalecer la percepcin del riesgo de infeccin del VIH/SIDA e ITS y promover el uso del condn, con especial atencin en los conceptos que han obstaculizado el uso de medidas de prevencin entra las y los adolescentes. A partir del 2002 se difundi la campaa "Resultado", cuyo diseo conceptual se concentr en la frase "Es cierto, con condn no se siente lo mismo", para combatir uno de los pretextos ms usados por las y los adolescentes para no adoptar las medidas de prevencin. Por otra lado, desde 1989 se inaugur la lnea de apoyo telefnico de orientacin e informacin sobre VIH/SIDA e ITS denominado TELSIDA, que atiende un promedio de 50 mil llamadas anuales por va telefnica e Internet. El modelo de TELSIDA ha sido retomado hasta el 2003 por catorce estados de la Repblica Mexicana. Asimismo brinda asesora y capacitacin a dichos estados y a quienes lo soliciten. Se ha capacitado a los programas nacionales de tres pases: Guatemala, Repblica de El Salvador y Repblica Dominicana. En lo que se refiere a medidas para asegurar la confidencialidad del servicio para detectar la infeccin con el VIH, la Norma Oficial Mexicana para la Prevencin y Control de la Infeccin por Virus de la Inmunodeficiencia Humana, especifica que toda deteccin de este padecimiento se debe regir por los criterios de consentimiento informado y confidencialidad; es decir, que quien se somete a un examen de este tipo debe hacerlo con conocimiento suficiente, en forma voluntaria, con firma de autorizacin o, en su
La promocin, el suministro y la distribucin fiables de preservativos de buena calidad deberan convertirse en elementos integrantes de los servicios de atencin de la salud reproductiva
La informacin, educacin y orientacin sobre una conducta sexual responsable y sobre la prevencin eficaz de las enfermedades de transmisin sexual, incluido el VIH, deberan formar parte de todos los servicios de atencin de la salud reproductiva
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caso, huella dactilar, con la seguridad de que se respetar el derecho a la confidencialidad de su expediente. Asimismo, seala que la notificacin de casos de VIH/SIDA debe hacerse de manera confidencial, con el objeto de proteger a la persona afectada contra daos a su honorabilidad y dignidad, como consecuencia del estigma asociado a dicho padecimiento. Esta Norma es de observancia obligatoria en todo el territorio nacional y para todo el personal que labore en unidades de servicios de salud de los sectores pblico, social y privado del Sistema Nacional de Salud. El Programa de Accin para la Prevencin y Control del VIH/SIDA e ITS incluye como componente estratgico la atencin integral a las personas afectadas por este padecimiento, para lo cual se han establecido mecanismos institucionales que aseguren el abasto de medicamentos e insumos para la deteccin y tratamiento del VIH/SIDA e ITS, incluyendo antiretrovirales, a las personas que no cuenten con seguridad social. Por tal motivo, el gobierno federal y los gobiernos estatales han aportado recursos para la compra de medicamentos antirretrovirales, que aseguren la continuidad del tratamiento y el acceso a los mismos entre los casos nuevos detectados. En lo que se refiere a investigacin, en la Secretaria de Salud se cuenta con el Instituto de Ciencias Mdicas y de la Nutricin "Salvador Zubirn" y el Instituto Nacional de Enfermedades Respiratorias, en los cuales se realizan estudios de ciencias bsicas para el estudio del VIH/SIDA, as como estudios fase 3 sobre nuevas drogas antirretrovirales, sin embargo, no hay estudios de microbicidas, de pruebas ms baratas y de bajo costo, ni vacunas. El estigma y la discriminacin en torno del VIH/SIDA han provocado que este problema de salud pblica sea ms difcil de resolver, pues no slo afecta al individuo sino a la comunidad en la que est inmerso, alentando que las personas con mayor riesgo se alejen de los servicios de prevencin y atencin. Es por ello que durante 2003, se transmiti la campaa enfocada a disminuir el estigma y la discriminacin asociados con comportamientos de riesgo, gnero, sexualidades, uso de drogas, el VIH/SIDA e ITS, como parte del Programa de Accin VIH/SIDA e Infecciones de Transmisin Sexual (ITS). Globalmente se ha logrado un total de 222 mil 80 impactos en televisin y 2 millones 321 mil 720 en radio, cuya transmisin se ha realizado a travs de tiempos fiscales, en aproximadamente 98 canales de televisin y en 860 estaciones radiofnicas. De igual manera, a travs del Instituto Nacional de Salud Pblica, CENSIDA se encuentra desarrollando un proyecto para medir el Estigma y la Discriminacin que permitir generar un modelo de trabajo, as como la creacin de indicadores especficos que permitan evaluar las acciones desarrolladas. En este sentido, como parte de una estrategia de vigilancia de tercera generacin, en 2003 se realiz en nuestro pas una encuesta sobre estigma y discriminacin asociada al VIH/SIDA y su impacto negativo en la prevencin y control de la epidemia en Mxico. El 11 de junio de 2003 se promulg la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminacin, que constituye un valioso instrumento jurdico que protege los derechos de las personas que viven con VIH/SIDA.
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A pesar del subregistro que afecta las estadsticas sobre la incidencia de stas enfermedades, los datos disponibles han mostrado un incremento importante en los ndices de prevalencia de las principales ITS, tanto en trminos absolutos como relativos (vase grfica 17). La tendencia de la ITS clsicas, como la sfilis y la gonorrea, es descendente a diferencia de las llamadas de nueva generacin (como el VIH, el herpes genital y el virus del papiloma humano, entre otras). Grfica 17. Tasa de incidencia de enfermedades sexualmente transmisibles,1990-1998
1000 Tasa por 100 000 habitantes
100
10
1 1990
1991
1992 Tricomoniasis
1993
1994
1995
1996
1997 Sfilis adquirida
1998
Candidiasis
Infeccin gonoccica
Herpes genital
Fuente: Estimaciones del Consejo Nacional de Poblacin con base en: SSA/DGE, Morbilidad Compendios y Anuarios, 1990-1998.
Los datos proporcionados por el Sistema nico de Informacin para la Vigilancia Epidemiolgica muestran que, durante el ao 2001, en el pas se reportaron un total de 91 casos de sfilis congnita, 1 715 de sfilis adquirida y 1 391 casos de infeccin gonoccica genitourinaria (SSA, 2002). En mortalidad, las ITS presentan una franca tendencia descendente, con una tasa de 0.17 a 0.5 por 100 mil habitantes en 1995. Hasta 1990, 90 por ciento corresponda a sfilis y la mitad se identific como sfilis congnita. En 1990 se integra el registro de la hepatitis B, la cual representa, desde entonces, 60 por ciento de la mortalidad por ITS, seguida por 35 por ciento de sfilis (Bernal, Blanca y Griselda Hernndez, 1997). El VIH/SIDA se ha convertido en un problema social y de salud pblica en Mxico, dado el acelerado incremento del nmero de personas que han adquirido la enfermedad y los elevados costos inherentes a su tratamiento. A nivel nacional, las cifras actualizadas sitan al SIDA como la decimosexta causa de muerte, con una tasa de 4.2 defunciones por cada 100 mil habitantes, constituyendo la cuarta causa de muerte en hombres y la sptima en mujeres de 25 a 34 aos de edad (CONASIDA, 2002).15
15
Los gobiernos deberan evaluar las repercusiones demogrficas y sobre el desarrollo de la infeccin del VIH y del SIDA
CONASIDA,
2002. Panorama epidemiolgico del VIH/SIDA en Mxico.
241
Los primeros casos de SIDA se diagnosticaron en el pas en el ao 1983, en el Instituto Nacional de Nutricin, y dos aos ms tarde se iniciaron las encuestas seroepidemiolgicas. En 1985 se llevaron a cabo las primeras acciones de control y prevencin de la enfermedad, aunque de manera aislada. En Mxico, el incremento en el nmero de casos de SIDA se dio de manera acelerada en la dcada de los noventa. Hasta el 31 de diciembre de 1998 se haban registrado 38 mil 390 casos, con lo cual la incidencia acumulada del sida pas de 8.4 casos por 100 mil habitantes en 1990 a 39.7 en 1998 (vase grfica 18). Grfica 18. Tasa de incidencia acumulada de 1990-1998
45.0 40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.9 10.0 8.4 14.3 19.7 23.9 28.1 35.4 32.1 Tasa por 100 mil habitantes 39.7
SIDA,
5.0 1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Fuente: Estimaciones de CONAPO con base en pendios y anuarios, 1990-1998.
SSA/DGE.
Morbilidad, com-
En Mxico las estimaciones correspondientes al primero de noviembre del ao 2003, indican una cifra acumulada de aproximadamente 150 mil personas infectadas por VIH/SIDA en el grupo de 15- 49 aos de edad (CENSIDA, 2003).16 En Mxico, la principal va de contagio de la enfermedad ha sido la sexual: hasta el primero de noviembre de 2003, 89.7 por ciento de los casos acumulados de SIDA se haban originado por esta va; al interior de la categora, ms del 60 por ciento tuvo como factor de riesgo las relaciones homo y bisexuales y cerca del 40 por ciento relaciones heterosexuales. La sangunea es la segunda va ms importante de contagio con 8 por ciento del total de los casos acumulados, de los cuales 72 por ciento correspondan a transfusin sangunea, 11 por ciento estn asociados a donadores, 8.4 por ciento al consumo de drogas inyectables y este mismo porcentaje tambin se observa en el grupo de
16
CENSIDA,
2003. Epidemiologa del
VIH/SIDA
en Mxico en el ao 2003, datos al primero de noviembre de
2003.
242
personas con hemofilia y slo 0.2 por ciento corresponden a la categora de exposicin ocupacional (CENSIDA, 2003). En lo que se refiere a la razn hombre-mujer, los datos al primero de noviembre de 2003, muestran que sta se situaba en seis hombres por cada mujer infectada, cifra que se incrementa a ocho cuando se analizan nicamente los casos acumulados cuya va de contagio fue la sexual (CENSIDA, 2003). En Mxico el SIDA afecta fundamentalmente a la poblacin masculina en edad productiva de ambos sexos, (79.1% de los casos corresponde al grupo de 15 a 44 aos), teniendo graves repercusiones en el bienestar econmico de miles de familias. Slo 2.4 por ciento de los casos corresponde a menores de 15 aos ( CENSIDA, 2003). A partir de 1989, la mortalidad por SIDA se sito entre las diez primeras causas de muerte para hombres de entre 25 y 34 aos. En el perodo 1988-2001, las defunciones por esta causa ascendieron a alrededor de 44 mil muertes, de las cuales poco ms de 85 por ciento correspondieron a hombres y cerca de 15 por ciento a mujeres (CENSIDA, 2003).
12. Salud sexual y reproductiva de los adolescentes

Los adolescentes y jvenes constituyen un grupo prioritario de la poltica de poblacin porque adems de sumar en la actualidad ms de 20 millones de personas casi 11 millones de adolescentes y poco ms de 10 millones de jvenes son los artfices del perfil futuro del pas, pues con sus prcticas y comportamientos conducirn en los prximos aos la transicin demogrfica de Mxico. Los adolescentes y jvenes, as como las generaciones que les siguen, conformarn el grueso de la poblacin en edad laboral que cristalizar la ventana de oportunidad demogrfica que se abrir durante las prximas tres dcadas en el pas. De las oportunidades con que cuenten para satisfacer sus necesidades y demandas y aprovechar plenamente su capacidad creativa y productiva, depender, en gran medida, el desarrollo econmico y social de Mxico. El comportamiento demogrfico de los jvenes, asociado a la edad en la que inician la vida en pareja y asumen la paternidad y la maternidad, tiene a su vez especial relevancia para la poltica de poblacin, porque constituyen decisiones y transiciones significativas que seguramente influirn en el derrotero que sigan sus trayectorias de vida. En Mxico, al igual que en otros pases, la situacin de los adolescentes y jvenes ha mejorado sustancialmente. Hoy en da, gozan de mayores niveles educativos que las generaciones que las antecedieron. En tan slo tres dcadas la proporcin de personas de 15 a 24 aos que concluy la educacin media superior o realiz estudios superiores aument de poco menos de 10 por ciento a casi 30 por ciento (vase grfica 19). A pesar de estos avances, Mxico todava presenta bajos niveles de educacin, en comparacin con los pases ms desarrollados. Las proyecciones de CONAPO sugieren que,
243
Grfica 19. Distribucin porcentual de la poblacin de 15 a 24 aos por nivel de escolaridad, 1970-2000
50.0 Porcentaje (%)
40.0
37.7 33.7
40.0
40.3
30.0
20.2 22.7 19.0 14.3 11.2
28.5
28.3
29.5
20.0
18.2 11.0 9.8 1.5
17.3
10.0
8.1 4.5 2.5
0.0 1970 Sin escolaridad Secundaria 1990 Primaria incompleta Est. posteriores a sec. 1997 Primaria completa 2000
Fuente: Estimaciones del Consejo Nacional de Poblacin con base en la Encuesta Nacional de la Dinmica Demogrfica, 1997 y Censos Generales de Poblacin y Vivienda, 1970, 1990 y 2000.
de continuar las tendencias recientes en los patrones educativos, la poblacin mexicana de 25 a 34 aos con estudios terminados de preparatoria o su equivalente ascender a 55 por ciento en el ao 2015, lo que representar casi el doble de lo registrado por la Encuesta Nacional de Empleo, 2003 (29.5%). Sin embargo, hoy en da esta proporcin asciende a ms de 90 por ciento en pases como Corea, Japn, Noruega y Suiza. Los jvenes de Mxico enfrentan diversos problemas asociados a su insercin en el mercado laboral. Las demandas de calificacin del mercado de trabajo son cada vez mayores y persisten altos niveles de desempleo y condiciones laborales precarias. La falta de oportunidades laborales bien remuneradas est favoreciendo la emigracin de amplios contingentes de personas a Estados Unidos, con una amplia participacin de los jvenes, ms de una tercera parte del flujo migratorio anual corresponde a adolescentes y jvenes, lo que en trminos absolutos representa 142 mil personas al ao. La situacin de los jvenes de Mxico tambin muestra logros significativos. La fecundidad adolescente se ha reducido a menos de la mitad entre 1976 y 2003, al pasar de 128.3 a 51.4 nacimientos por cada mil mujeres. A su vez, el uso de anticonceptivos ha aumentado lenta pero significativamente entre 1976 y 2000, al pasar de 14.2 a poco ms de 40 por ciento en las mujeres unidas de 15 a 19 aos (vase grficas 20 y 21). Sin embargo, muchos otros mbitos de la salud reproductiva han sido menos atendidos, por lo que persisten problemas que expresan deficiencias en el ejercicio de los derechos reproductivos de los adolescentes. La informacin ms reciente, indica que el nmero de mujeres que han tenido relaciones sexuales de 15 a 19 aos de edad se increment de 20 a 25 por ciento entre 1995 y 2000 (vase grfica 22).
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Grfica 20. Tasas especficas de fecundidad de la poblacin de 15 a 19 aos, 1970-2003

160 140 120 100 80 60 40 20 0 1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 Ao Nacimientos por cada 1000 mujeres
Fuente: Estimaciones y proyecciones de poblacin de
CONAPO,
2002.
Grfica 21. Porcentaje de mujeres de 15 a 24 aos que usan mtodos anticonceptivos por grupos de edad, 1976-2000
70 60 50 40 30 20 10 0 1976 1979 1982 1987 15-19 1992 20-24 1995 1997 2000 26.7 19.2 14.2 20.8 37.4 30.2 45.7 46.9 36.4 36.1 Porcentaje (%) 59.3 62
55.4
57.1 45
42.9
Fuente: Estimaciones del Consejo Nacional de Poblacin con base en encuestas nacionales demogrficas.
En el ao 2000, los adolescentes sexualmente activos inician la vida sexual ms tempranamente (16 aos en promedio) con respecto a lo reportado en 1995. (vase grfica 23). La utilizacin de mtodos anticonceptivos en la primera relacin sexual contina siendo una prctica muy poco frecuente entre los adolescentes. En 1995, slo una de cada diez mujeres utilizaba algn mtodo en su primera relacin sexual, incrementndose a una de cada cinco segn datos de la Encuesta Nacional de Salud, 2000 (vase grfica 24).
245
Grfica 22. Porcentaje de mujeres de 15 a 24 aos que ha tenido relaciones sexuales segn grupos de edad
15 - 19 Porcentaje (%) 80 80 Porcentaje (%) 75.2 20 - 24
60
60
58
40 25
40
20
20
20
1995
2000
1995
2000
Fuente: Estimaciones de CONAPO con base en la Encuesta Nacional de Planificacion Familiar, 1995 y en la Encuesta Nacional de Salud, 2000.
Grfica 23. Edad promedio a la primera relacin sexual de las jvenes de 15 a 19 aos sexualmente activas, 1995 y 2000
20.0 Edad promedio 17.2 16.0 15.0
10.0
5.0
0.0 1995 2000
Fuente: Estimaciones de CONAPO con base en la Encuesta Nacional de Planificacin Familiar, 1995 y la Encuesta Nacional de Salud, 2000.
246
Grfica 24. Porcentaje de mujeres de 15 a 19 aos sexualmente activas que hizo algo para evitar un embarazo o enfermedad durante la primera relacin sexual, 1995 y 2000
25 Porcentaje (%)
20
19.4
15 11.3 10
0 1995 2000
Fuente: Estimaciones de CONAPO con base en la Encuesta Nacional de Planificacin Familiar, 1995 y la Encuesta Nacional de Salud, 2000.
Entre las causas de no uso destacan factores que estn asociados al desconocimiento tanto de los mtodos anticonceptivos como de su funcionamiento, a la falta de previsin y a la persistencia de diversos mitos y temores asociados a la regulacin de la fecundidad, entre otros. La desigualdad de gnero limita la capacidad de las jvenes para autodeterminar su comportamiento demogrfico. Las mujeres tienden a unirse y a convertirse en madres a ms temprana edad que los varones, lo que adems de obstaculizar su formacin educativa o la participacin en la actividad econmica, puede poner en riesgo su salud. Asimismo, la menor edad de las mujeres respecto a la de sus parejas, en contextos de marcada desigualdad de gnero, puede contribuir a desalentar su participacin en las decisiones relativas al ejercicio de la sexualidad y la reproduccin. En Mxico el inicio de la vida en pareja se ha postergado ligeramente (alrededor de un ao entre las generaciones ms recientes), aunque prevalece una edad mediana de alrededor de 21 aos. El inicio de la vida sexual conduce muy rpidamente al establecimiento de la vida conyugal y al inicio de la maternidad: segn la Encuesta Nacional de Planificacin Familiar, 1995, registr que las mujeres nacidas entre 1963-1972, la edad mediana del inicio de la vida sexual fue de 20.3 aos, es decir alrededor de 6 meses antes de establecer la edad o matrimonio y tan solo poco ms de un ao antes del nacimiento del primer hijo (21.9 aos). La Encuesta Nacional de Salud de 2000, muestra una baja participacin de las mujeres en la decisin de utilizar un mtodo anticonceptivo. Entre aquellas mujeres que lo emplearon en su primera relacin sexual, 39 por ciento declar que fue el varn quien tom la decisin de utilizarlo.
247
En Mxico se han observado avances en la promocin de una mayor equidad de gnero; ejemplo de ello es la eliminacin de los diferenciales en el acceso de nios y nias a la educacin primaria, inclusive entre los grupos ms pobres de la poblacin. Sin embargo, son mltiples las disparidades que persisten en las estructuras de oportunidades a las que tienen acceso hombres y mujeres. Por mencionar slo algunas, cabe destacar el elevado porcentaje de adolescentes mujeres que se encuentran confinadas a las actividades hogareas, incluso entre las mujeres solteras. El censo de poblacin del ao 2000 registra 23.4 por ciento de adolescentes que, a pesar de no estar unidas o casadas, slo se dedican a los quehaceres del hogar, situacin que se presenta en 0.5 por ciento de su contraparte masculina. Las valoraciones culturales de lo femenino y lo masculino, as como los significados que se atribuyen a la sexualidad, estn colocando a muchos jvenes de ambos sexos en condiciones de vulnerabilidad. El acelerado ritmo de la urbanizacin, las mejoras en la educacin y las mayores oportunidades laborales con que cuentan ahora las mujeres, as como el alcance e influencia de los medios de comunicacin masivos, entre otros, constituyen fuerzas que contribuyen a promover estilos de vida caracterizados, entre otros aspectos, por la postergacin tanto del matrimonio o la unin, como del inicio de la reproduccin. Pero al mismo tiempo, la actividad sexual premarital se vuelve ms frecuente, con una escasa utilizacin de prcticas de prevencin, lo que a menudo conduce a embarazos y alumbramientos no planeados, as como al contagio de infecciones de transmisin sexual que pueden afectar la salud reproductiva de quienes las contraen para el resto de sus vidas, e incluso pueden propiciar la muerte a temprana edad. El SIDA constituye la expresin ms dramtica del ejercicio de la sexualidad sin proteccin. La falta de informacin y de educacin sobre salud sexual, as como la todava limitada difusin de las prcticas de prevencin entre las y los jvenes, incrementa el riesgo de contagio de estas infecciones. Segn estadsticas de CENSIDA, la poblacin mexicana de 15 a 19 aos acumulaba un total de 1 102 casos de SIDA hasta el 31 de diciembre de 2002, cifra que ascenda a 6 687 para los del grupo de 20 a 24 aos de edad. Entre 1995 y 2000, la prevalencia de la infeccin por VIH entre la poblacin de 15 a 24 aos aument de 1.7 a 3.5 por cada 100 mil personas de esas edades. La atencin de la salud sexual y reproductiva de las y los jvenes requiere de intervenciones pblicas que contribuyan a ampliar las capacidades y oportunidades de este segmento de la poblacin; promuevan la toma de decisiones libres, responsables e informadas; y refuercen las acciones dirigidas a avanzar en los propsitos de equidad e igualdad de gnero. Marco legal y normativo de las acciones en materia de salud reproductiva para adolescentes Mxico cuenta con un marco jurdico que reconoce el derecho de toda persona, independientemente de la edad, a decidir cuntos hijos tener y cundo tenerlos, tal como lo
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establece el artculo cuarto constitucional. Asimismo, el Reglamento de la Ley General de Poblacin seala, en el artculo 13, el derecho de toda persona a decidir, de manera libre, responsable e informada sobre el nmero y espaciamiento de sus hijos. Este Reglamento destaca la obligacin del Consejo Nacional de Poblacin de proporcionar informacin y educacin sobre Planificacin Familiar, especialmente a jvenes y adolescentes (artculo 18). La Ley General de Salud, por su parte, establece que "Toda persona tiene derecho a la proteccin de la salud." y que es "deber de los padres preservar el derecho de los menores a la satisfaccin de sus necesidades y a la salud fsica y mental." La planificacin familiar est considerada por esta Ley (artculo 27, fraccin V) como uno de los servicios bsicos de salud, de modo que la garanta de libre decisin se vincula directamente con el derecho a la proteccin de la salud. La Planificacin Familiar es considerada como prioritaria y la Ley ordena que se debe incluir la informacin y orientacin educativa para los adolescentes y jvenes (Ley General de Salud, artculo 67). La Ley para la Proteccin de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes, decretada por el Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, establece que: La proteccin de los derechos de nias, nios y adolescentes, tiene como objetivo asegurarles un desarrollo pleno e integral, lo que implica la oportunidad de formarse fsica, mental, emocional, social y moralmente en condiciones de igualdad (artculo 3) Las nias, nios y adolescentes tienen derecho a la salud Las autoridades federales, del Distrito Federal, estatales y municipales, en el mbito de sus respectivas competencias, se mantendrn coordinados a fin de: atender de manera especial las enfermedades endmicas, epidmicas, de transmisin sexual y el VIH/SIDA, impulsando programas de prevencin e informacin sobre ellas; establecer las medidas tendientes a prevenir embarazos tempranos; entre otras (artculo 28, incisos G y H) Las nias, nios y adolescentes tienen derecho a la informacin (artculo 40) y a que se les proporcione la atencin educativa que por su edad, madurez y circunstancias especiales requirieran para su pleno desarrollo (artculo 32, inciso A) Queda claramente legislado en el Artculo 21, inciso A, que se les proteger cuando se vean afectados por: el descuido, la negligencia, el abandono, el abuso emocional, fsico y sexual Por su parte, la Norma Oficial Mexicana de los Servicios de Planificacin Familiar, establece que la planificacin familiar es un derecho de toda persona, independientemente del gnero, la edad y el estado social o legal de las personas. Dicha norma tambin seala que la consejera en materia de planificacin familiar debe dar particular atencin a la poblacin adolescente, con absoluto respeto al derecho a decidir sobre su conducta sexual y reproductiva y al consentimiento informado en la prescripcin de mtodos anticonceptivos.
A fin de proteger y fomentar el derecho de los adolescentes al disfrute de los ms altos niveles asequibles de salud, proporcionar servicios adecuados , concretos, comprensibles y de fcil acceso, para atender eficazmente sus necesidades de salud reproductiva y sexual Los gobiernos, con la plena participacin de los jvenes y de la comunidad internacional, lo deben, como cuestin de prioridad, hacer todo lo posible por ejecutar el Programa de Accin en o relativo a la salud sexual y reproductiva de los adolescentes
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Acciones para mejorar la salud sexual y reproductiva de la poblacin adolescente

Velar por que las polticas, los planes estratgicos y todos los aspectos de la ejecucin de los servicios de salud reproductiva ... satisfagan las necesidades de salud durante todo el ciclo vital
La Secretara de Salud inici el Programa Nacional de Salud Integral del Adolescente, que sent las bases para la instrumentacin de acciones a favor de la salud de este importante grupo de la poblacin mexicana. Para dar continuidad y consolidar estas acciones, en el ao 2001 se puso en marcha el Programa de Atencin a la Salud de la Adolescencia con el objetivo de desarrollar acciones integrales para la salud de las y los adolescentes en el primer nivel de atencin con reforzamiento del sistema de referencia y contrarreferencia, con nfasis en salud reproductiva, promocin de la salud, servicios personales de salud y prevencin de daos con enfoque de riesgo. El programa se dise principalmente para orientar a los jvenes en diversos temas relacionados con su salud, entre los que destacan los valores, hbitos saludables, autoestima, salud reproductiva, prevencin del VIH/SIDA y otras infecciones de transmisin sexual, sexualidad, derechos sexuales y reproductivos, prevencin de la violencia, nutricin, derechos humanos, drogadiccin y vida saludable. El Programa Estratgico en Salud Reproductiva 2001-2006 define seis estrategias centrales. Entre ellas, tres estrategias localizan explcitamente sectores especiales de la poblacin para los que se dedican acciones especficas. Una estrategia se basa en el criterio del rezago socioeconmico y territorial, y se enfoca en la necesidad de identificar y privilegiar la atencin en los municipios y localidades con mayor rezago en salud reproductiva. Una segunda estrategia se enfoca a grupos especiales de la poblacin, y seala la prioridad de garantizar el acceso a informacin, educacin y comunicacin adecuada a cada segmento de la poblacin. Se indica claramente los grupos que merecen acciones especficas como son la poblacin adolescente, urbano-marginada, rural, indgena y migrante. Una tercera estrategia se denomina Servicios Amigables a la Poblacin Adolescente. Entre las acciones de mayor relevancia destacan la elaboracin de nuevos materiales de informacin educacin y comunicacin, el fortalecimiento de las acciones de capacitacin al magistrado de educacin media y se ha consolidado en la Secretara de Salud la coordinacin entre la Direccin General de Salud Reproductiva y el Centro Nacional de Atencin a la Salud del Infante y el Adolescente (CENISA) con lo que se lograr ampliar la gama de servicios de salud, e instrumentar una atencin integral a la salud sexual y reproductiva de los y las adolescentes. En apoyo a estas acciones, en el Programa Intersectorial de Educacin Saludable, que inici en 2001, se retomaron estos esfuerzos y se ampli la cobertura para incidir en la poblacin de nivel primaria y secundaria, donde se abordan, con el apoyo de los libros de texto, los temas inherentes a la salud sexual y reproductiva, con un enfoque de gnero que facilita una mayor identidad. El objetivo del Programa Intersectorial es lograr mejores condiciones de salud de los escolares, con nfasis en los grupos indgenas, y en la poblacin rural y urbana de bajos ingresos. En este programa se da mayor nfasis en la educacin para la salud para promover hbitos y estilos de vida saludables, prevenir embarazos tempranos y las infecciones de transmisin sexual. Para este propsito se otorga a los alumnos el Paquete de Servicios de Salud para los Escolares (PASSE), que consiste en la operacin de catorce temas de salud entre los que se encuentra el tema de
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la Sexualidad. El enfoque esencial de este tema se orienta hacia la esfera de la sexualidad en sus aspectos de valor cultural, conductas de riesgo y las consecuencias personales, familiares y sociales que pueden provocar un embarazo no planeado o una enfermedad de transmisin sexual. Entre sus acciones para atender las necesidades de la poblacin adolescente y joven en los mbitos de la salud sexual y reproductiva, el Sector Salud ha llevado a acabo diversas acciones en materia de informacin, educacin y comunicacin. Se han elaborado videos de entretenimiento educativo dirigidos a prestadores de servicios y adolescentes con los temas: "Las Infecciones de transmisin sexual y el Uso del Condn" y "Embarazo no Planeado". En el marco del Programa de Salud Reproductiva para la Poblacin Adolescente se brindan plticas de orientacin educativa para padres de familia y personal docente en los diferentes niveles escolares, quienes son capacitados sobre la importancia que tiene la sexualidad responsable en el grupo adolescente, la prevencin de las enfermedades sexualmente transmisibles y el uso responsable de los mtodos anticonceptivos. Por parte del IMSS-Oportunidades, se han puesto en marcha programas especficos para jvenes campesinos e indgenas, modelos de comunicacin educativa para comunidades rurales e indgenas, actividades para el empoderamiento de las mujeres indgena y campesina, actividades de atencin materno-infantil, capacitacin para parteras rurales, cursos sobre sexualidad, empoderamiento y equidad para adolescentes y hombres del medio rural. En Mxico se ha otorgado especial importancia a la inclusin de contenidos de educacin sexual en los libros de texto gratuitos de la educacin primaria. Asimismo, la Secretara de Educacin Pblica ha puesto en marcha la introduccin de cursos breves y talleres en escuelas secundarias. Los maestros de este nivel educativo cuentan con el apoyo de libros de orientacin educativa. La creacin del Instituto Mexicano de la Juventud (IMJ) desde 1998 y su operacin desde 1999 permite la aplicacin de una poltica nacional de juventud para los jvenes de 12 a 29 aos de edad. Los temas centrales del Instituto son: organizacin, salud, empleo y capacitacin, prevencin de adicciones. El IMJ puso en marcha el Programa Nacional de Juventud 2002-2006, el cual contempla diversas acciones orientadas a promover la salud integral de los jvenes. En el marco del Programa de Mediano Plazo del IMJ se encuentra el Programa de Sexualidad y Salud Reproductiva Juvenil, cuyo objetivo es fomentar entre las y los jvenes del pas una cultura crtica para el ejercicio pleno y responsable de la sexualidad, a travs de acciones educativas, de participacin, de difusin y mediante el acceso a informacin sobre sexualidad a jvenes del pas. El Consejo Nacional de Poblacin ha instrumentado diversas actividades, entre las que destacan el diseo de campaas en espacios televisivos y radiofnicos; la elaboracin de materiales educativos impresos; y la realizacin de concursos y exposiciones, con la finalidad de fortalecer el ejercicio de los derechos humanos, promover la toma de decisiones libre, responsable e informada, impulsar el dilogo horizontal y la igualdad entre hombres y mujeres, as como fortalecer el espritu de previsin y planeacin de los adolescentes y las familias.
Los pases deben velar por que los programas y las actitudes del personal de salud no restrinjan el acceso de los adolescentes a servicios adecuados y a la informacin que necesiten
251
Entre 2001 y el primer semestre de 2003 se trasmitieron en radio y televisin diversos mensajes producidos por CONAPO. De ellos, ocho estuvieron dirigidos a promover el cuidado de la salud sexual y reproductiva de las y los adolescentes y jvenes -distribuidos en nmero igual por radio y televisin- como parte de la Campaa Ampliacin de las Capacidades de las y los Adolescentes; y dos mensajes ms -uno de radio y otro de televisinestuvieron dirigidos a la promocin del Servicio Telefnico de Informacin y Orientacin sobre Planificacin Familiar Planificatel, como parte de la Campaa Salud Sexual y Reproductiva, antes del 2002 conocida como Promocin de Conductas Reproductivas Saludables en las y los Adolescentes. En 2002 se produjeron otros siete mensajes en el marco de las acciones dirigidas a ampliar las oportunidades adolescentes y jvenes de ejercer sus derechos en materia de salud sexual y reproductiva: dos radiofnicos para la Campaa de Ampliacin de las Capacidades de los y las Adolescentes; y dos de radio y uno de televisin para Planificatel. El uso reciente de la comunicacin telefnica ha mostrado ser un instrumento sumamente til y adecuado para que los jvenes puedan tener acceso, con plena confidencialidad y anonimato, a informacin calificada y tomar decisiones de manera libre, responsable e informada sobre su sexualidad y reproduccin. Con este propsito se puso en marcha el Programa de Orientacin Telefnica "De joven a joven" en 1994, que hasta 1998 fue operado por CONAPO y el Sistema Integral para el Desarrollo de la Familia (DIF). Actualmente el programa es instrumentado por el Gobierno del Distrito Federal, a travs del sistema Locatel. Otro programa de orientacin telefnica desarrollado por CONAPO, conjuntamente con el IMSS es el Servicio de Informacin y Orientacin Telefnica en Materia de Planificacin Familiar Planificatel, el cual comenz a operar en 1997 y continua en la actualidad. Estos servicios cuentan con el apoyo de una red de servicios, a los que pueden acudir las personas que los requieren. Las series radiofnicas para adolescentes y jvenes tambin han mostrado ser instrumentos efectivos para propiciar la reflexin y brindar informacin calificada a los adolescentes y jvenes. El programa radiofnico Zona Libre, inici en 1985 y constituy el primer programa radiofnico para jvenes, creado por CONAPO. En 1989 este programa recibe el nombre de Zona Libre y es producido en colaboracin con el Instituto Mexicano de la Radio (IMER). El programa se trasmite en vivo semanalmente durante una hora, y se dirige a adolescentes y jvenes de entre 15 y 24 aos de edad que viven en la zona metropolitana de la ciudad de Mxico. El perfil de los radioescuchas se concentra en los jvenes de 15 a 24 aos de edad (69%), la mayora de ellos asiste a la escuela y han alcanzado niveles de escolaridad relativamente elevados. En promedio, se atiende 28 llamadas por programa, siendo los de mayor nmero de llamadas aquellos programas que abordaron temas relacionados con la salud reproductiva de las mujeres, con la depresin y el suicidio, y con las oportunidades de empleo. A finales de 1987, el Consejo Nacional del SIDA puso en marcha la lnea telefnica Telsida. A travs de ella se proporciona orientacin y referencias respecto al virus de inmunodeficiencia humana VIH/SIDA y a las infecciones de transmisin sexual (ITS). En poco ms de una dcada, Telsida ha orientado a 456 477 usuarios en temas relacionados
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con el VIH/SIDA, y ciertos aspectos de sexualidad. A travs de la lnea telefnica "Diversitel" se proporciona, de manera annima, confidencial y gratuita, informacin, orientacin y referencia, acerca del VVIH/SIDA y aspectos relacionados con la diversidad sexual. Hasta la fecha, se han recibido en "Diversitel" ms de mil 800 llamadas. Desde el ao 1997, el Sistema Nacional DIF norma la operacin a nivel nacional, del Programa para la Prevencin y Atencin Integral del Embarazo en Adolescentes (PAIDEA), cuyo objetivo principal prevenir y atender los riesgos de exclusin social a los que se enfrentan las y los adolescentes ante un embarazo no planeado. La operacin del programa considera una vertiente de atencin que tiene como objetivo compensar los efectos de la exclusin social, buscando la permanencia o reinsercin a los mbitos familiar, escolar o laboral de la madre y embarazada adolescente, a travs del Taller de Salud Sexual y Reproductiva, con acciones que informan y forman a las adolescentes en la adquisicin de habilidades y destrezas para la vida, tendientes a elevar su autoestima y favorecer su asertividad para una mejor toma de decisiones y para el adecuado cuidado de sus hijas e hijos, resaltando la sensibilizacin acerca de la integracin familiar. Asimismo, de acuerdo con la infraestructura y posibilidades de cada Sistema Estatal y Municipal DIF, les brindan servicios de apoyo compensatorios temporales entre los que se encuentran: asesora jurdica, atencin en centros asistenciales para el desarrollo de sus hijos e hijas, canalizacin a unidades del Sector Salud para el seguimiento y atencin de su embarazo, becas acadmicas o de capacitacin. Tambin considera la operacin de la vertiente de prevencin en zonas urbanas marginadas, con adolescentes (mujeres y hombres) a quienes a travs de talleres se proporciona informacin y orientacin sobre tres grandes rubros que son: desarrollo humano, entorno social y sexualidad, entre otros aspectos, adems de actividades artsticas, culturales, deportivas y recreativas que favorezcan su sano desarrollo y la ptima utilizacin de su tiempo libre. Los talleres se llevan a cabo con una metodologa que subraya la participacin activa de cada integrante, la promocin de la reflexin crtica sobre actitudes, creencias y valores propios, y el acercamiento a la informacin, la adquisicin de conocimientos referidos a la salud sexual y reproductiva, derechos sexuales y reproductivos, cuidado de los menores en edad temprana, y aspectos jurdicos, entre otros temas, para promover un cambio de actitud frente a su circunstancia como madre o padre adolescente y frente al ejercicio responsable de la sexualidad. Al cierre de 2003 se tena una cobertura de 28 263 embarazadas, madres y padres adolescentes, de 29 Sistemas estatales DIF y 319 Sistemas Municipales DIF, en la vertiente de atencin. En la vertiente preventiva, tanto con poblacin escolarizada como abierta se atendi a 379 642 de 29 SEDIF y 386 SMDIF. Diversas instituciones pblicas y organizaciones no gubernamentales han desarrollado modelos de capacitacin y publicado una amplia serie de textos y manuales para alumnos, padres y maestros, con el objeto de abordar la temtica de salud reproductiva del adolescente en el sistema educativo nacional y cuyos contenidos responden a los nuevos programas de estudio de la SEP, abordando temas de poblacin, sexualidad, adicciones, proyecto de vida, salud, mtodos anticonceptivos e infecciones de transmisin sexual, entre otros.
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En Mxico existen diversas organizaciones no gubernamentales que desarrollan programas de salud reproductiva dirigidos a los y las adolescentes. Por su cobertura en el territorio nacional, destaca el Programa Gente Joven de la Fundacin Mexicana para la Planeacin Familiar (MEXFAM), cuyo modelo contempla tanto actividades educativas y comunitarias, mediante la formacin de promotores juveniles voluntarios, como de atencin a la salud en unidades mdicas. MEXFAM cuenta con una amplia gama de materiales de informacin, educacin y comunicacin de gran calidad, que tienen el objetivo de motivar la reflexin y favorecer discusin de temas como proyecto de vida, vida en familia, sexualidad, mtodos anticonceptivos, violencia, equidad de gnero, entre otros aspectos. As mismo, MEXFAM ha generado interesantes proyectos de investigacin operativa para analizar el resultado de sus programas entre adolescentes y jvenes en su reas de influencias, a travs de encuestas longitudinales, la primera de las cuales se realiz en 1999 y la ltima concluir en 2004. Los resultados preliminares de las primeras dos etapas demuestran un impacto favorable de los programas educativos, de promocin de pares a pares, de estrategias de mercadeo social y de capacitacin en el modelo de "farmacias amigables", particularmente entre los grupos de adolescentes ms jvenes, y ms entre las mujeres que los varones. Por su parte, el Centro de Orientacin para los Adolescentes (CORA), ha desarrollado un Programa de Atencin Integral al Adolescente mediante cursos de sensibilizacin, capacitacin y entrenamiento de promotores juveniles, quienes, en sus reas de influencia (barrio o colonia) y en instituciones (educativas y de salud) de su zona, multiplican la informacin, distribuyen materiales de IEC y realizan acciones de sensibilizacin entre jvenes y padres de familia.
13. La poblacin indgena

Los indgenas constituyen un grupo de la poblacin histricamente excluido del desarrollo y del disfrute de sus beneficios. Las races estructurales de la marginacin indgena estn determinadas por una diversidad de factores, los cuales se relacionan, en trminos generales, con el carcter heterogneo del proceso de desarrollo y con otros factores de origen poltico, social y cultural. La marginacin es un fenmeno que compromete a la poblacin que reside en las localidades con 40 por ciento o ms de hablantes de lengua indgena. Los habitantes de estas localidades enfrentan la ms precaria estructura de oportunidades: 98.2 por ciento de las localidades indgenas presentan muy alto (68.9%) y alto grado de marginacin (29.3%). En dichas localidades se viven los mayores riesgos de contraer enfermedades trasmisibles (gastrointestinales y respiratorias, entre otras) debido a que la gran mayora de las localidades se encuentran dispersas y aisladas, con acceso limitado a servicios bsicos y las personas ocupan viviendas de tamao insuficiente y en condiciones insalubres. Uno de los factores que contribuye a la falta de servicios bsicos en las localidades rurales e indgenas es su enorme dispersin en miles de localidades pequeas de difcil acceso.
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Con el objeto de contar con una estimacin aproximada del grado de acceso a los servicios de salud de la poblacin indgena, CONAPO realiz un estudio con base en informacin georeferenciada de la ubicacin de las unidades mdicas (centros de salud y unidades mdicas rurales) tanto de la Secretara de Salud como del Programa IMSS-Oportunidades, en combinacin con la informacin del XII Censo General de Poblacin y Vivienda, 2000. El estudio fue realizado para el conjunto de localidades menores de 2 500 habitantes que concentran 40 por ciento o ms de hablantes de lengua indgena. Se trata de 17 850 localidades, que representan 9 por ciento de las localidades rurales del pas (196 160). En ellas residen 4.4 millones de habitantes. Las localidades fueron clasificadas en distintas categoras de accesibilidad, con base en criterios de distancia al servicio de salud ms prximo a su localidad y su cercana a centros urbanos, a centros de poblacin de 2 500 a menos de 15 mil habitantes y a carreteras o caminos transitables en cualquier poca del ao. Los grupos quedaron conformados de la siguiente manera: Localidades que cuentan con una unidad mdica o centro de salud en el asentamiento, a las que se define con acceso muy alto Localidades a 5 kilmetros de distancia de una ciudad o a 2.5 kilmetros de un centro de poblacin, definidas como localidades con acceso alto Localidades cercanas a 3 kilmetros de una carretera y a 2.5 kilmetros de una unidad mdica, definidas como con acceso medio Localidades cercanas a 3 kilmetros de una carretera y sin acceso cercano a una unidad mdica, definidas como con acceso bajo Localidades aisladas de carreteras o localidades ms grandes, que cuentan con una unidad mdica a 2.5 kilmetros de distancia, clasificadas con acceso bajo Localidades aisladas sin acceso cercano a una unidad mdica, denominadas sin acceso Utilizando estos criterios, puede afirmarse que poco menos de 600 mil personas se encuentran en una situacin de extrema vulnerabilidad en sus condiciones de salud en razn de su aislamiento geogrfico, enorme dispersin y lejana a una atencin mdica calificada. Asimismo, uno de cada cinco pobladores indgenas registra acceso bajo a los establecimientos de salud. Ambos grupos -sin acceso y acceso bajo- suman 1.5 millones de personas, quienes representan a uno de cada tres indgenas de las reas rurales del pas. La enorme dispersin de las localidades en que residen los grupos con bajo acceso o sin acceso, hace sumamente difcil y costoso allegarles los recursos de salud que precisan (vase grfica 25). Casi la mitad de los residentes de localidades rurales indgenas cuentan con muy alto y alto acceso a clnicas o centros de salud (49.5%) y uno de cada seis cuenta con acceso medio, facilitado por la cercana tanto de carreteras como de las propias unidades de salud (vase grfica 26).
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Grfica 25. Localidades rurales indgenas y no indgenas segn acceso a servicios de salud, 2000
40.0 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 Muy alto Alto Medio Indgenas No indgenas Bajo Sin acceso 11.6 8.9 11.7 22.7 20.3 29.4 27.0 23.0 Porcentaje (%) 33.6
11.8
Fuente: estimaciones de CONAPO con base en el XII Censo General de Poblacin y Vivienda, 2000.
Grfica 26. Poblacin en localidades rurales indgenas y no indgenas segn acceso a servicios de salud, 2000
50.0 Porcentaje (%)
40.0
39.1 33.9
30.0 22.5 20.0 10.4 16.4 13.1 9.5 9.7 24.6 21.0
10.0
0.0 Muy alto Alto Medio Indgenas No indgenas Bajo Sin acceso
Fuente: estimaciones de CONAPO con base en el XII Censo General de Poblacin y Vivienda, 2000.
Cabe sealar que los altos porcentajes de poblacin indgena con un acceso deficiente a los servicios de salud son muy similares a los de las comunidades rurales no indgenas, por lo que puede afirmarse que la inaccesibilidad es un problema generalizado del Mxico rural. A pesar de los rezagos sealados, los resultados expuestos dan cuenta del esfuerzo que ha realizado el sector salud para llevar servicios mdicos a las localidades indgenas.
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Asimismo, sugieren que las grandes disparidades que se registran en los niveles de salud y los comportamientos reproductivos entre indgenas y no indgenas no se explican exclusivamente por la falta de acceso. Las precarias condiciones de vida; la menor secularizacin; el enorme rezago educativo; las diferencias culturales sobre la salud, la enfermedad, la confianza y credibilidad hacia el quehacer mdico y sus agentes; as como la oposicin de actores relevantes que limitan la decisin individual, sobre todo de las mujeres, como son la familia o la pareja, entre muchos, contribuyen a producir y reproducir la desigualdad en los niveles de salud. Un estudio realizado en el universo de accin del Programa IMSS-Oportunidades, en 1999, mostr que aun en el caso de la poblacin atendida por este programa persisten diferencias importantes entre la poblacin indgena y la no indgena en los indicadores de salud: El uso de mtodos anticonceptivos es de 35.3 por ciento en mujeres hablantes de lengua indgena comparado con 62.5 de no hablantes Las mujeres en edad frtil unidas que hablan lengua indgena hacen referencia como principal razn de no uso de mtodos, en 24.4 por ciento, a la oposicin de ella o de su pareja frente a 13 por ciento en el resto de la poblacin La atencin del parto por mdicos ocurre en 43 por ciento en el caso de mujeres hablantes de lengua indgena, mientras que en sus co-residentes no hablantes de lengua indgena es de 85.7 por ciento La situacin de desventaja de la poblacin indgena respecto al total nacional es todava ms alarmante. Baste sealar los indicadores siguientes: Los indicadores de salud reproductiva y planificacin familiar para la poblacin indgena muestran que la mortalidad infantil en los hablantes de lengua indgena es 38.5 por mil nacidos vivos, 1.5 veces mayor que en los no hablantes de lengua indgena En los municipios con 40 por ciento o ms de hablantes de lengua indgena la mortalidad materna asciende a 10.2 defunciones por cada diez mil nacidos vivos, el doble de la que ocurre en el resto de los municipios, y una de cada cuatro mujeres hablantes de lengua indgena en edad frtil y unidas tiene demanda insatisfecha para planificar la familia, proporcin 2.3 veces mayor que en las no hablantes de lengua indgena, as como una fecundidad de 4.7 hijos en promedio por mujer, tambin 2.3 veces mayor que en el resto de la poblacin Uno de los retos para la planeacin del desarrollo regional y la poltica de poblacin es definir estrategias e instrumentar programas que impulsen un desarrollo con equidad y fortalezcan la justicia distributiva mediante la atencin prioritaria a quienes padecen las desventajas ms significativas. Asimismo, la mejora del entorno econmico y social de sus localidades, as como de su equipamiento y dotacin de infraestructura, contribuir poderosamente a reducir las vulnerabilidades de las poblaciones indgenas.
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Acciones y programa de atencin de la salud reproductiva de la poblacin indgena El Programa de Accin de la CIPD reconoci la existencia de inequidades en el acceso a la salud entre regiones geogrficas, clases sociales, grupos tnicos y poblaciones indgenas. Partiendo de ese reconocimiento, se exhort a todos los pases a desarrollar mayores esfuerzos para reducir estas inequidades, lo cual implica la reduccin de la mortalidad y morbilidad y la ampliacin del acceso a la atencin primaria a la salud, incluida la atencin a la salud reproductiva, para que estos servicios estn al alcance de todas las personas. El Gobierno de Mxico reconoce que lograr la equidad en materia de salud es uno de los grandes retos que enfrenta el proceso de democratizacin de la salud, e identifica a la poblacin indgena como uno de los grupos prioritarios de atencin. Las acciones llevadas a cabo por el Gobierno de Mxico destinadas a la atencin de las comunidades indgenas se enmarcan en las acciones de combate a la pobreza, sealadas en el Plan Nacional de Desarrollo. Los principales programas dirigidos a atender la salud de la poblacin indgena son los siguientes: Programa IMSS-Oportunidades (IMSS) Programa Arranque Parejo en la Vida (SSA) Programa de Ampliacin de Cobertura (PAC) (SSA) Programa Vete Sano, Regresa Sano (SSA) Programa de Atencin a la Salud Reproductiva de las Comunidades Indgenas (SSA) El Programa IMSS-Oportunidades tiene sus antecedentes en el Programa IMSS-Coplamar creado en 1979, que se transform posteriormente en IMSS-Solidaridad en 1988. El Programa IMSS-Oportunidades tiene por objeto proporcionar servicios de salud integrales de primer y segundo nivel, oportunos y de calidad a la poblacin abierta sin acceso regular a los servicios de salud de zonas rurales marginadas; el Modelo de Atencin Integral a la Salud se sustenta, fundamentalmente, en la participacin comunitaria para la realizacin de actividades tendientes a mejorar las condiciones de salud de los individuos y su entorno familiar y comunitario. El Programa IMSS-Oportunidades atiende a ms de 11 millones de poblacin campesina e indgena que reside en ms de 16 mil localidades, de las cuales 96 por ciento tiene menos de 2 500 habitantes, es decir, se trata de comunidades dispersas y con baja densidad de poblacin. De los municipios donde reside la poblacin atendida por el Programa IMSSOportunidades, 88 por ciento est catalogado como de alta y muy alta marginacin, 91 por ciento carece de red de drenaje y 78 por ciento no tiene abastecimiento de agua dentro del domicilio, el analfabetismo entre la poblacin usuaria de los servicios de IMSS-Oportunidades es de 16.5 por ciento y 31 por ciento no complet la educacin primaria.17
17
IMSS,
2001.
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El IMSS-Oportunidades ha puesto en marcha programas especficos para jvenes campesinos e indgenas, modelos de comunicacin educativa para comunidades rurales e indgenas, actividades para el empoderamiento de las mujeres indgenas y campesinas, actividades de atencin materno-infantil, capacitacin para parteras rurales, cursos sobre sexualidad, empoderamiento y equidad para adolescentes y hombres del medio rural. El Programa de Ampliacin de Cobertura se plante como una estrategia travs de la cual el gobierno entrega el paquete bsico de servicios de salud (PBSS) a la poblacin sin acceso a los mismos. Este programa se plante como estrategias el reforzamiento y la articulacin de los recursos comunitarios e institucionales y se basa en dos modalidades de prestacin de los servicios: 1) La ampliacin geogrfica, que consista en la integracin de equipos de salud itinerantes que entregaban servicios a comunidades sin el acceso a un puesto de salud; 2) La modalidad funcional de prestacin de servicios implicaba el reforzamiento de las unidades de primer nivel. Cabe mencionar que el Programa de Ampliacin de Cobertura concluy, bajo el esquema de administracin con el que fue diseado, en 2002. El Programa Vete Sano Regresa Sano de la SSA, tiene como propsito articular acciones en salud dirigidas a los migrantes, por ser grupo de poblacin particularmente vulnerable, aplicadas en los sitios de expulsin y recepcin de migrantes para lograr un estado favorable de salud, tanto en la partida como en el regreso y garantizar una atencin mdica adecuada durante la estancia en el lugar de destino nacional o internacional, abordando los factores de riesgo en las poblaciones de origen para evitar que algunas enfermedades transmisibles no comunes en el lugar de destino puedan diseminarse creando un riesgo para la salud, y aplicar los mecanismos necesarios para evitar que los posibles riesgos de contagio afecten a las poblaciones de origen. El Programa de Salud Reproductiva en Comunidades Indgenas, forma parte del Programa de Accin de Salud Reproductiva de la SSA. Tiene el propsito de motivar a la poblacin para que funja como agentes de cambio de los servicios de salud, fomentando el trabajo coordinado entre todos los involucrados, para la disminucin de problemas de salud en sus comunidades, identificando su problemtica y resolvindola con esfuerzos coordinados entre la poblacin indgena, los curadores comunitarios y los prestadores de servicios institucionales. Para lograr lo anterior, incorpora dos estrategias: 1) Talleres locales de informacin, que son una estrategia de trabajo que permite a la poblacin indgena exponer sus problemas de salud y enfermedad, intercambiando sus experiencias, sus saberes y conocimientos sobre las formas de enfermar y sanar; 2) Brigadas juveniles, en las cuales se realizan acciones de participacin que motivan a los jvenes a manifestar e identificar sus inquietudes y problemticas a partir de las percepciones de ellos mismos. La Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (CDI), creada en julio de 2003 y a la cual se integr el Instituto Nacional Indigenista, tiene a su cargo el programa rector de las acciones para la atencin de este grupo de la poblacin en el mbito nacional el Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006. La CDI es un organismo descentralizado de la Administracin Pblica Federal. La Comisin tiene como objeto orientar, coordinar, promover, apoyar, fomentar, dar seguimiento y evaluar los programas, proyectos, estrategias y acciones pblicas para el
Elaborar servicios y programas de salud amplios y accesibles, inclusive de salud sexual y reproductiva, para las comunidades indgenas, con su plena participacin, y que respondan a las necesidades y respeten los derechos de las poblaciones indgenas
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desarrollo integral y sustentable de los pueblos y comunidades indgenas de conformidad con el artculo segundo de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. El Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas 2001-2006, se propone impulsar una mejora significativa en las condiciones de salud y nutricin de los pueblos indgenas abatiendo las altas tasas de morbilidad y mortalidad que afectan su desarrollo saludable y reduciendo la brecha existente en los indicadores de salud que presentan respecto al resto de la poblacin. Uno de los programas multisectoriales encaminados a mejorar la salud de la poblacin en condiciones de rezago es el Programa de Servicios Bsicos para Comunidades Indgenas en Zonas Remotas, el que participan la CDI, SEDESOL, la Secretara de Energa, la Comisin Federal de Electricidad, entre otras instituciones. El objetivo de esta iniciativa es dotar a las localidades indgenas del pas de los servicios de electricidad y agua potable entubada, a travs de la aplicacin de diversas tecnologas de aprovechamiento energtico (extensin de la red convencional, generadores diesel, uso de energa renovable, aprovechamiento de la energa solar, aprovechamiento de la energa elica, produccin de energa por biomasa y generacin microhidrulica). En este programa confluyen diversas instancias de coordinacin e instituciones del Ejecutivo Federal para el diseo, planeacin, programacin y ejecucin de proyectos especficos. El universo de atencin y los criterios de elegibilidad del programa permitirn incidir en localidades que tradicionalmente han quedado excluidas de los programas normales por incosteabilidad. Se atendern localidades con las siguientes caractersticas: 1) ms del 40 por ciento de Hablantes de Lengua Indgena, 2) Sin acceso a agua entubada; 3) Sin electricidad; 4) Con ms de 100 y menos de 2 500 habitantes. El programa permitir tambin el fomento y desarrollo de actividades productivas como: agricultura, ganadera intensiva y acuacultura, modernizacin de talleres artesanales e incremento de los proyectos de ecoturismo. El Consejo Nacional de Poblacin, de manera conjunta con la CDI y el Sector Salud, ha iniciado un proyecto para ampliar la informacin y sensibilizar a la poblacin indgena sobre el derecho a la salud reproductiva y la planificacin familiar con informacin, libertad y responsabilidad, as como para ofrecer una atencin oportuna y de calidad. Este proyecto pretende abatir las barreras de acceso y culturales, y promover el uso de los servicios, a travs del fortalecimiento de las estrategias de IEC y la coordinacin interinstitucional para el mejoramiento de la salud sexual y reproductiva de la poblacin indgena. Su poblacin objetivo son hombres y mujeres en edad reproductiva que residan en localidades rurales con 40 por ciento o ms de poblacin hablante de lengua indgena. A la fecha, se han producido cinco mensajes de radio dirigidos a promover el espaciamiento, favorecer la comunicacin y el dilogo en pareja, propiciar la participacin del varn, e incrementar la autodeterminacin, fortaleciendo el proceso de toma de decisiones entre la poblacin indgena. A pesar de los esfuerzos que el gobierno mexicano ha realizado, los hombres y mujeres indgenas continan enfrentando barreras de diversa ndole para acceder a los servicios de salud sexual y reproductiva. El acceso a los servicios de salud reproductiva para la poblacin indgena contina siendo limitado y la calidad de los servicios que reciben no es la idnea en todos los casos.
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14. Menopausia e infertilidad

Climaterio y menopausia Los cambios demogrficos, particularmente la reduccin de la mortalidad, han tenido como consecuencia un acelerado incremento en el nmero de mujeres que alcanzan la etapa posmenopusica. Se estima que en los prximos aos alrededor de 6 millones de mujeres se encontrarn cursando este periodo de su curso de vida. El Sector Salud ha previsto la necesidad de comenzar la planeacin de servicios al respecto, y en la actualidad estn siendo estudiadas diversas estrategias. Al respecto conviene sealar que favorecer la accesibilidad a los servicios mdicos de todas las mujeres en esta etapa de la vida, desde 1998 el programa de atencin del climaterio y prevencin de las complicaciones de la menopausia del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), se desarrolla en sus unidades de medicina familiar del primer nivel de atencin, en las cuales se entregan contenidos educativos para mejorar los estilos de vida, como tratamiento hormonal de reemplazo en aquellas mujeres en las que se encuentra indicado. La intencin de los servicios pblicos de salud es extender, en el marco de la salud reproductiva, los servicios provistos para incluir tratamiento integral posmenopusico. Adems de los cambios hormonales asociados con la entrada en el periodo menopusico y el aumento del riesgo potencial de desarrollar cncer, una mala o nula atencin durante el periodo posmenopusico incrementa el riesgo de osteoporosis en la vejez. Hace varios aos, se inici la difusin de una campaa en medios masivos sobre la importancia de adecuados estilos de vida, que incluyen la dieta y el ejercicio, desde las edades tempranas, para la prevencin primaria y secundaria de esta patologa. Como resultado, la poblacin se ha vuelto ms receptiva hacia este problema de salud y un mayor nmero de mujeres de 50 aos o ms demandan ahora este tipo de servicios. El Sector Salud tiene previsto para la presente administracin instrumentar un programa de comunicacin educativa y social sobre las caractersticas de esta etapa de la vida de las mujeres en la que cesa la funcin reproductiva. En este programa se advertir de la sintomatologa que conforma el sndrome climatrico y de las complicaciones a corto, mediano y largo plazo de la condicin posmenopusica. Para uniformar las estrategias de orientacin-consejera, prevencin, manejo oportuno y referencia de las complicaciones, desde el primer nivel de la atencin, ya se ha publicado la Norma Oficial Mexicana para la Prevencin y Control de Enfermedades en la Perimenopausia y Postmenopausia de la Mujer. Criterios para brindar la atencin mdica (NOM-035-SSA2-2002) . Infertilidad La infertilidad representa un problema importante en el contexto de la salud reproductiva. Es por ello que se requiere proporcionar atencin lo ms completa y oportuna posible, de acuerdo a los lineamientos ms actualizados. La infertilidad afecta tanto al hombre como a la mujer y puede alterar la armona psicolgica de una pareja, su vida sexual y su
Velar por que las polticas, los planes estratgicos y todos los aspectos de la ejecucin de los servicios de salud reproductiva ... satisfagan las necesidades de salud durante todo el ciclo vital
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participacin en el entorno social. Se estima que en Mxico aproximadamente entre 8 y 12 por ciento de las parejas son infrtiles. En la actualidad existen en el pas servicios especializados para el tratamiento de la infertilidad. Sin embargo, la mayor parte de estos servicios son ofrecidos por el sector privado, por el Instituto Nacional de la Nutricin y algunos hospitales pblicos de tercer nivel. El tratamiento es, en un buen nmero de casos, largo y costoso, por lo que no toda la poblacin que necesita estos servicios tiene acceso a ellos. El Programa de Salud Reproductiva y Planificacin Familiar 1995-2000 contempla dentro de sus metas incluir en los servicios de planificacin familiar la prevencin, el diagnstico y el manejo de la infertilidad en los diferentes niveles de atencin, para lo cual establece, entre sus lneas de accin, la elaboracin de la normatividad correspondiente y la elaboracin de guas simplificadas, haciendo nfasis en la prevencin de las causas infecciosas de infertilidad, y en el diagnstico y tratamiento de los casos de infertilidad por anovulacin, en el primer nivel de atencin. En los casos complejos de infertilidad, se prevee una estrategia de referencia al segundo y tercer nivel de atencin. Se ha trabajado, de acuerdo a estos lineamientos, en un proyecto de Norma Oficial Mexicana para la Atencin, Prevencin y Tratamiento de la Pareja Infrtil.
V. Perspectivas y retos
Los cambios demogrficos experimentados por Mxico en las dcadas recientes, caracterizados por el descenso acelerado de la fecundidad y el aumento sistemtico de la esperanza de vida, estn estrechamente vinculados con las mejoras en los niveles de salud de la poblacin, con la ampliacin del acceso y la calidad de los servicios en la materia y, en general, con un mejoramiento significativo en las condiciones de vida de la poblacin mexicana. La mayor eficiencia de los programas, la mayor cobertura geogrfica de los servicios de salud y su mayor penetracin en los distintos grupos sociales, as como la mayor aceptacin y prctica de la medicina preventiva, se refleja en una importante reduccin en el riesgo de morir por causas evitables (infecciosas, parasitarias, del periodo perinatal y maternas). De hecho, el peso de las enfermedades de tipo infeccioso en la mortalidad se ha reducido de manera considerable: hoy en da slo una de las diez principales causas de muerte en Mxico es de ese tipo (neumona e influenza). Asimismo las muertes ligadas a la reproduccin han disminuido significativamente. En contraste, los padecimientos del corazn, junto con las neoplasias malignas, la diabetes mellitus y las enfermedades cerebro-vasculares se convirtieron en las causas de mortalidad ms importantes. Mxico se encuentra en una etapa avanzada de la transicin demogrfica y est prximo a alcanzar el nivel de reemplazo de la fecundidad, lo que ha favorecido un proceso gradual de envejecimiento poblacional que adquirir un impulso mucho mayor en la tercera dcada de este siglo. El envejecimiento demogrfico de Mxico anuncia cambios radicales en las demandas y necesidades de la poblacin, y exigir profundas transforma-
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ciones en todos los mbitos de la vida econmica, poltica, social y cultural, al tiempo que impondr desafos inditos a la sociedad, la familia y los individuos. El envejecimiento demogrfico plantea retos particularmente complejos a los sistemas de salud por su estrecha relacin con el proceso de transicin epidemiolgica, el cual se caracteriza por un mayor control de las enfermedades transmisibles y el incremento de las enfermedades crnico degenerativas como las principales causas de muerte. Este fenmeno impondr fuertes presiones sobre los recursos humanos y financieros al igual que sobre la infraestructura de salud, y demandar profundas reformas en las estrategias, alcance, funcionamiento y organizacin de ese sector. Estas reformas debern tratar de aligerar los efectos de este fenmeno sobre las familias y en particular sobre las mujeres, tradicionalmente encargadas de la atencin y cuidado en el hogar de los ancianos, enfermos o personas con capacidades diferentes, y quienes ya actualmente dedican en promedio 16 horas a la semana a estas tareas en el mbito domstico, lo que se constituye en una sobrecarga fsica considerable y potencialmente un riesgo para la salud. Del dinamismo econmico que logre Mxico durante las prximas dcadas depender en buena medida su capacidad de acumular los recursos que le permitan encarar adecuadamente los retos que se derivan de este fenmeno poblacional. El Programa Nacional de Salud 2001-2006 destaca la urgente necesidad de disear y poner en marcha estrategias efectivas que permitan minimizar la incidencia de enfermedades crnicas en los adultos mayores, as como prevenir y combatir las causas de la discapacidad y de encaminar esfuerzos para lograr niveles altos de funcionalidad fsica y mental. Seala, asimismo, la necesidad de propiciar cambios culturales que asignen nuevos significados a la vejez y promuevan un envejecimiento activo y sano. A la par de este y otros problemas emergentes, la poltica de salud enfrenta el reto de abatir los rezagos en salud que padecen millones de mexicanos que se encuentran en condiciones de pobreza y marginacin social. En estos grupos predomina un perfil epidemiolgico que tiene como rasgos principales tanto una elevada mortalidad infantil y general, como patrones de enfermedad y muerte asociados a la desnutricin y las enfermedades infecciosas y parasitarias. A pesar de las fuertes restricciones econmicas, el Gobierno de Mxico ha realizado esfuerzos de gran alcance para incrementar la cobertura y mejorar la calidad de los servicios bsicos de salud, y ha instrumentado programas nacionales y regionales que articulan las acciones en salud con las estrategias ms amplias de combate a la pobreza. En estos esfuerzos, los programas de salud reproductiva han sido considerados componentes esenciales y estratgicos por su capacidad de propiciar comportamientos reproductivos ms saludables -al favorecer la postergacin de la edad de la mujer al nacimiento de su primer hijo, un mayor espaciamiento entre los nacimientos, y la disminucin de las tasas de reproduccin a edades avanzadas--; adems de fomentar prcticas de prevencin y atencin de la salud de madres e hijos, que modifican las condiciones en que se da la transmisin intergeneracional de la pobreza. A la vez, la salud reproductiva de las mexicanas y los mexicanos se ha visto favorecida por los programas de desarrollo social y humano, al incrementar las oportunidades de educacin, empleo y participacin
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social, particularmente de las mujeres, as como por las acciones de promocin de los derechos humanos. La adopcin y aplicacin del enfoque de la salud reproductiva en Mxico ha implicado profundas modificaciones en las estructuras institucionales, jurdicas y administrativas del sector salud, y ha provocado una amplia movilizacin de recursos humanos y materiales orientados a establecer los marcos normativos de la prestacin de los servicios, a impulsar la capacitacin y sensibilizacin en salud reproductiva de miles de agentes de salud, a introducir el enfoque de gnero en la prestacin de los servicios y a promover la participacin social. A pesar de que son muchos los logros que se han obtenido en la aplicacin del enfoque de la salud reproductiva, todava son mltiples y muy complejos los desafos que se necesita enfrentar. Se destacan a continuacin algunos de los retos principales. Continuar impulsando la desaceleracin del ritmo de crecimiento de la poblacin. Alcanzar el desarrollo sustentable en el pas requiere continuar impulsando el cambio demogrfico, lo que implica llevar a cabo acciones dirigidas a ampliar las capacidades y opciones de las personas, garantizar el ejercicio pleno de sus derechos reproductivos y promover su participacin activa en el cuidado de la salud y en los procesos que afectan su bienestar. Se necesita mantener la trayectoria de desaceleracin en el ritmo de crecimiento de la poblacin para equilibrar las presiones en el corto, mediano y largo plazo, sobre la oferta de ciertos servicios esenciales, lo cual tendr impactos profundos en la calidad de vida de las generaciones actuales y futuras. Anticipar y atender con oportunidad las necesidades de los nuevos perfiles de salud que plantea la transicin demogrfica, particularmente las demandas de hombres y mujeres en edades avanzadas y disear mecanismos de apoyo para los hogares y las comunidades que tienen a su cargo el cuidado de enfermos crnicos y discapacitados; as como fortalecer y promover el uso de servicios para la atencin del climaterio y la menopausia. Fortalecer la integracin conceptual y operativa de los servicios de salud reproductiva. Por su complejidad, los distintos componentes de la salud reproductiva se atienden en diversos programas de accin e incluso bajo mandos de responsabilidad diferentes. A pesar de que este tipo de organizacin puede tener ventajas para la ejecucin de los programas, se hace necesario fortalecer los mecanismos de coordinacin y seguimiento para garantizar que en la prestacin de los servicios se atiendan las necesidades de mujeres y hombres en forma integral, se aprovechen las sinergias positivas de su aplicacin conjunta, se focalicen las acciones donde las necesidades y demandas sean mayores y se garantice el mejoramiento de los sistemas de referencia a los distintos niveles y tipos de servicios. Articular las estrategias de salud reproductiva con los programas de prevencin y atencin de la violencia de gnero, reconociendo su relacin con embarazos no deseados, abortos, sndromes de dolor crnico, infecciones de transmisin sexual, incluido el VIH/SIDA y trastornos ginecolgicos. Fortalecer las estrategias de Informacin, educacin y comunicacin para promover los derechos reproductivos y crear una demanda calificada de los servicios. Garantizar el
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ejercicio y el respeto de los derechos reproductivos de la poblacin hace necesario que las mujeres y los varones se identifiquen como sujetos de derechos, conozcan sus derechos reproductivos y se apropien de los mismos, adquieran las habilidades necesarias para hacerlos valer e identifiquen las instancias a dnde acudir en caso de presuntas violaciones en la materia. Las estrategias de salud de base comunitaria, as como las estrategias de informacin, educacin y comunicacin, focalizadas en grupos especficos de la sociedad constituyen mecanismos idneos para extender el conocimiento sobre los derechos reproductivos. Por ello, es necesario vigorizar las inversiones en estas estrategias, las cuales se han visto ms afectadas por las restricciones financieras y los programas de austeridad. La colaboracin asociada entre instituciones gubernamentales y las organizaciones de la sociedad civil ha demostrado ser una va que permite aprovechar experiencias exitosas en materia de salud y derechos reproductivos y aumentar la eficacia de las inversiones, as como potenciar los efectos de las acciones que realizan las distintas contrapartes. Ampliar el acceso de toda la gama de servicios de salud reproductiva. Reforzar las acciones orientadas a ampliar la cobertura de los servicios de salud reproductiva, especialmente en las localidades rurales que se encuentran alejadas de las unidades mdicas. Mejorar la calidad de los servicios de salud reproductiva. El mejoramiento de la calidad de los servicios de salud reproductiva es una tarea permanente que demanda la realizacin de acciones tendientes a asegurar el logro de los siguientes propsitos: Actualizar, completar y difundir la normatividad oficial relativa a los servicios de los distintos componentes de la salud reproductiva. Promover la revisin quinquenal de la normatividad vigente es una condicin indispensable para garantizar que la prestacin de los servicios se realice de forma adecuada y con apego a los avances del conocimiento cientfico en cada materia. Se requiere, asimismo, intensificar las acciones orientadas a difundir el contenido de las normas entre los prestadores de servicios, a garantizar su disponibilidad en todas las unidades mdicas, y a supervisar el apego irrestricto del personal de salud a sus contenidos Asegurar la disponibilidad de una amplia gama de opciones anticonceptivas. Para garantizar que la oferta de medios de regulacin de la fecundidad responda a las demandas y necesidades de los diferentes segmentos y grupos de la poblacin es necesario ampliar la oferta de los mismos en las unidades mdicas del sector pblico, garantizar que los prestadores de servicios cuenten con la capacitacin adecuada para prescribirlos e informar sobre todas las opciones disponibles, caractersticas y garantizar el abasto suficiente y permanente de los mtodos anticonceptivos La reciente actualizacin de la Norma Oficial Mexicana para la Prestacin de Servicios de Planificacin Familiar y la incorporacin en ella de la anticoncepcin hormonal postcoito, implantes subdrmicos y del condn femenino responde al inters del Gobierno de Mxico de mejorar la calidad de la atencin y ampliar la gama de opciones disponibles para regular la fecundidad. El uso adecuado de esta metodologa demanda la instrumentacin inmediata de procesos de capacitacin al personal de salud y de la puesta en marcha de intensas estrategias de informacin, educacin y comunicacin, a fin de que las potencia-
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les usuarias conozcan sus ventajas y limitaciones, su forma de uso, su grado de efectividad, sus riesgos y sus criterios de elegibilidad. Los mtodos naturales se han mantenido como la tercera opcin ms utilizada por las parejas en edad reproductiva. Es necesario garantizar la capacitacin de los prestadores de servicios para que incluyan estas opciones en la oferta de mtodos anticonceptivos y orienten adecuadamente sobre su uso correcto a quienes decidan emplearlos. Asegurar el abasto suficiente de insumos bsicos para la atencin de la salud reproductiva. El problema del desabasto, an presente en algunos puntos de servicios, precisa el mejoramiento de los sistemas de control de existencias y suministros de los insumos bsicos para la atencin integral a la salud reproductiva. Es fundamental que se garantice su disponibilidad en todas las unidades mdicas y niveles de atencin, as como en las redes comunitarias que participan en la prestacin de estos servicios. Se necesita tambin la movilizacin de recursos, tanto nacionales como de la cooperacin internacional, para incrementar la adquisicin y dotacin de equipo, material anticonceptivo y otros insumos como medicamentos, materiales de curacin y antirretrovirales Incrementar la calidad de la informacin proporcionada a las(os) usuarias(os) y los mecanismos para mejorar la continuidad en los tratamientos y los esquemas de atencin. Los estudios recientes de la calidad de la atencin muestran, como una de las mayores deficiencias en la prestacin de los servicios, la falta de materiales informativos que apoyen la consejera y amplen la informacin que se proporciona a la poblacin usuaria de los servicios Las estrategias de informacin, educacin y comunicacin (IEC) juegan un papel fundamental para difundir entre la poblacin sus derechos y los medios para ejercerlos. La consejera es una pieza clave para favorecer el ejercicio pleno del derecho de las personas a decidir cuntos hijos tener y cundo tenerlos y a elegir el mtodo anticonceptivo de su conveniencia. Por ello, es necesario incrementar la produccin de carteles, folletos y material audiovisual que proporcionen a la poblacin usuaria informacin y orientacin veraz, pertinente y adecuada sobre los diferentes aspectos de la planificacin familiar y la salud reproductiva. Salvaguardar el consentimiento informado. El consentimiento informado es un principio fundamental de los programas de planificacin familiar y salud reproductiva. Para mantener su estricta observancia en cada uno de los puntos de atencin se requiere de programas de capacitacin sobre los contenidos de las normas oficiales dirigidos a los prestadores de servicios; fortalecer los procedimientos de informacin y consejera; mejorar los sistemas de evaluacin y seguimiento de la calidad de la atencin; y fortalecer los canales institucionales para la recepcin, anlisis y seguimiento de las quejas sobre incumplimiento en materia de consentimiento informado. Particular atencin merece la adecuacin y el diseo de mecanismos eficientes de informacin, comunicacin y consejera que respondan a las caractersticas culturales y sociales de los distintos grupos tnicos del pas.
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Motivar la participacin activa y responsable de las usuarias y los usuarios de los servicios de salud reproductiva. Otra de las tareas que requieren ser atendidas de manera prioritaria, a travs de los modelos ms eficientes de educacin para la salud, es la de motivar un mayor compromiso de los usuarios y usuarias a participar activamente en el cuidado de su salud reproductiva. El mejoramiento de la calidad de los servicios institucionales exige realizar acciones que contribuyan a habilitar a las usuarias y los usuarios para que puedan ejercer una demanda calificada de los servicios, y sean ellas y ellos los primeros en verificar que se respetan sus derechos o sean capaces de demandar, ante las instancias correspondientes, cualquier presunta violacin a los mismos Fortalecer los mecanismos de evaluacin y seguimiento. Los mecanismos de evaluacin y seguimiento de la calidad de los servicios de salud reproductiva deben otorgar mxima prioridad a la verificacin de la plena satisfaccin de los y las usuarias; incorporar indicadores relativos al conocimiento y observancia de las normas oficiales; y establecer sistemas institucionales que permitan la evaluacin peridica y la toma de decisiones oportuna en los diferentes niveles de administracin de los programas
Abatir los rezagos en salud reproductiva. En el centro del problema se encuentra la persistencia de la desigualdad social, la pobreza y las asimetras de gnero. En este sentido, la atencin de los rezagos en cada uno de los componentes de la salud reproductiva exige su necesaria articulacin con estrategias ms amplias de combate a la pobreza, mediante un enfoque que privilegie la integralidad y focalizacin de las acciones en las zonas de mayor rezago socioeconmico. Reducir la demanda insatisfecha en materia de planificacin familiar. Los niveles ms altos de demanda insatisfecha se concentran en las entidades federativas y los municipios del pas con mayor rezago demogrfico, econmico y social. Es por ello que las estrategias dirigidas al abatimiento de la demanda insatisfecha debern articularse a los programas ms amplios de desarrollo humano y combate a la pobreza, as como a las estrategias de ampliacin de cobertura de los servicios de salud. La reduccin de la demanda insatisfecha tambin implica la atencin oportuna de las necesidades y demandas de la poblacin adolescente y joven. Redoblar esfuerzos para disminuir la morbi-mortalidad materna. En materia de salud perinatal, el reto prioritario es disminuir la mortalidad materna. Las acciones para alcanzar este objetivo son diversas e incluyen: garantizar la capacitacin del personal de salud para el manejo de la normatividad correspondiente y su estricta observancia; mejorar la calidad de la atencin prenatal; instrumentar estrategias hospitalarias eficaces en la atencin obsttrica encaminadas a reducir la incidencia y el efecto letal de la toxemia, principal causa de muerte materna, de las hemorragias, las infecciones obsttricas y las complicaciones del aborto y del puerperio. Asimismo, es necesario incrementar la asistencia y oportunidad de la consulta prenatal, a travs de estrategias de informacin, educacin y comunicacin, con el objeto de crear entre la poblacin una mayor conciencia de los riesgos obsttricos, la difusin de los
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sntomas de alarma, la importancia del control mdico y los cuidados de la salud durante el periodo de gravidez. Se requiere continuar los esfuerzos de capacitacin de las parteras rurales en la atencin del parto limpio y la identificacin de factores de riesgo, ampliar el acceso a los albergues maternos para las mujeres que viven en localidades aisladas y alejadas de los servicios de salud; as como fortalecer los apoyos institucionales y comunitarios dirigidos a mejorar el traslado de las mujeres embarazadas a las unidades mdicas. Disminuir la incidencia del aborto, atender las complicaciones de aborto y la demanda del procedimiento en los casos en que no es legalmente punible. El aborto contina siendo un importante problema de salud pblica y una de las principales causas de mortalidad materna. Para disminuir su incidencia es necesario continuar promoviendo la planificacin familiar, poner al alcance de toda la poblacin la informacin pertinente y la gama completa de medios de regulacin de la fecundidad. La capacitacin del personal de salud en la atencin adecuada y oportuna de las mujeres que llegan a los servicios de salud con complicaciones de aborto, as como el acceso a servicios seguros e integrales de las mujeres que optan por este recurso, cuando las causas del aborto no son punibles en la legislacin vigente. Todo ello, tendra un impacto significativo en la reduccin de la mortalidad materna y en los daos y secuelas que el aborto puede ocasionar en la salud de las mujeres. Reducir la morbi-mortalidad infantil. La poblacin de las localidades rurales, indgenas y urbano marginadas constituye los grupos de atencin prioritaria, por ser en ellos donde se registran los niveles ms elevados de mortalidad infantil por causas prevenibles, como son las infecciones respiratorias agudas y las infecciones gastrointestinales --las dos principales causas de muerte entre la poblacin infantil-. Asimismo, en la actualidad la mortalidad neonatal es la principal causa de muerte de los menores de un ao, y se encuentra vinculada a la calidad de la atencin prenatal, la atencin del embarazo y la existencia de equipamiento y personal calificado en el manejo de las complicaciones y urgencias neonatales. Vigorizar las estrategias de informacin, educacin y comunicacin (IEC) para prevenir las ITS y el VIH/SIDA. Las estrategias de comunicacin educativa en medios masivos han demostrado ser un poderoso instrumento para promover prcticas de prevencin y cuidado de la salud sexual. Sin embargo, su efectividad tiende a disminuir rpidamente en la medida que se aleja de su tiempo de transmisin, por lo que debe garantizarse la transmisin continua y permanente de este tipo de campaas. Es indispensable ampliar el acceso de las y los jvenes a los programas de educacin sexual, as como fortalecer las estrategias de IEC dirigidas a los grupos identificados con prcticas de riesgo: los hombres que tienen sexo con hombres, las trabajadoras y trabajadores del sexo comercial, los usuarios de drogas intravenosas y las poblaciones mviles. Debido a que en Mxico la epidemia est concentrada en poblaciones especficas, ser necesario fortalecer las estrategias focalizadas con la participacin de la sociedad civil. Disminuir la prevalencia de cncer mamario y crvico-uterino. Los altos ndices que registran estos padecimientos hacen de su prevencin, deteccin oportuna y atencin adecuada tareas urgentes. La prevencin de las infecciones de transmisin sexual que
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incrementan el riesgo del cncer crvico-uterino es indispensable para reducir su incidencia, as como la promocin de las pruebas de deteccin oportuna de ambos tipos de neoplasias. Incrementar la atencin a los problemas de infertilidad. Se puede afirmar que la atencin de la infertilidad es una dimensin de la salud reproductiva todava poco atendida. La ampliacin del acceso a estos servicios, as como la promocin de su utilizacin entre las mujeres y las parejas infrtiles, debe ocupar una mayor prioridad en las polticas de salud. Promover la plena participacin de las mujeres en la toma de decisiones relativas a su sexualidad y reproduccin. Una proporcin significativa de mujeres permanece al margen de las decisiones en materia de su sexualidad y reproduccin, lo que limita no slo el ejercicio de sus derechos y el cuidado de su salud reproductiva, sino que las expone a situaciones de violencia y dao a su salud. La inclusin de la perspectiva de gnero en la prestacin de los servicios de salud y en el Sistema Nacional de Educacin, as como el fortalecimiento de las campaas de comunicacin educativa y las acciones orientadas a erradicar las imgenes estereotipadas del ser y hacer de las mujeres, son medidas necesarias que requieren de un mayor impulso. La violencia contra las mujeres es un fenmeno muy frecuente y que se asocia a una gran carga de enfermedad. De acuerdo con datos de la Encuesta Nacional sobre Violencia contra las Mujeres, 2003, el 21.5 por ciento de las mujeres de 15 aos y ms, usuarias de servicios de salud de instituciones pblicas, vivieron alguna forma de violencia de pareja en los doce meses previos a la entrevista. Algunos tipos de violencia de pareja tales como las relaciones sexuales forzadas y la violencia fsica durante el embarazo, aumentan el riesgo de infecciones de transmisin sexual incluido el VIH/SIDA, de embarazos no planeados, de embarazos de alto riesgo, productos de bajo peso al nacer, e incluso de muertes maternas y perinatales. En este sentido el combate a la violencia de gnero reviste gran importancia tanto para promover la autonoma de las mujeres y su mayor participacin en la toma de decisiones y el ejercicio pleno de sus derechos sexuales y reproductivos, como para mejorar sus niveles de salud, en particular la salud reproductiva. La participacin comunitaria y las redes de conversacin informal, de las cuales forman parte los individuos en su vida cotidiana, tienen gran influencia para estimular a las personas a revisar, evaluar y confrontar las tradiciones y el valor de las nuevas oportunidades y roles sociales. De ah la importancia de robustecer las iniciativas gubernamentales y de las organizaciones civiles que buscan crear espacios de participacin de mujeres, jvenes y hombres de las comunidades en los programas de salud reproductiva. Incrementar la participacin del varn en el cuidado de la salud reproductiva. Lograr una mayor participacin y responsabilidad del varn en el cuidado de la salud sexual y reproductiva es condicin necesaria no slo para elevar sus niveles de salud sino tambin el de las mujeres. Entre las acciones que requieren de reforzamiento destacan: La difusin del concepto y de los programas de salud reproductiva entre la poblacin masculina, incluida la adolescente, para promover su corresponsabilidad.
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La promocin de los derechos en los mbitos de la sexualidad y la reproduccin de hombres y mujeres La promocin de la comunicacin en pareja y de la coparticipacin del hombre en la toma de decisiones reproductivas La incorporacin de la perspectiva de gnero en todas las actividades del programa, incluida la capacitacin en la materia al personal operativo La ampliacin de la informacin y oferta de mtodos anticonceptivos para el varn, particularmente del preservativo o condn, como mtodo temporal de regulacin de la fecundidad y de prevencin de infecciones de transmisin sexual, y de la vasectoma sin bistur como un mtodo anticonceptivo permanente Redoblar esfuerzos para atender la salud sexual y reproductiva de la poblacin adolescente. La poblacin adolescente se ha reconocido como un grupo prioritario dentro de los programas de salud sexual y reproductiva, por lo que se han desplegado diversos esfuerzos por atender sus necesidades y demandas. Sin embargo, persisten prcticas que ponen en riesgo su salud sexual y reproductiva, asociadas muchas de las veces a la falta de informacin y educacin en la materia y a la persistencia de barreras sociales y culturales que inhiben el uso oportuno de los servicios. Por ello, es imprescindible ampliar el acceso de este sector de la poblacin a la informacin, la educacin y a los servicios pertinentes y adecuados a sus caractersticas y necesidades. Es necesario tambin promover actitudes y prcticas responsables de previsin y planeacin en materia de sexualidad y reproduccin y fomentar la equidad y el respeto entre hombres y mujeres. La proteccin de la salud de las y los adolescentes reclama una mayor participacin de todos los actores sociales relevantes en su formacin, como son ellos mismos, sus padres, sus maestros y el personal de salud. Instrumentar y fortalecer las estrategias de atencin a la salud de las y los jornaleros agrcolas y de las mujeres y hombres indgenas que residen en ciudades. Desde que dejan sus localidades de origen, los migrantes rurales traen consigo diversos riesgos a su salud que estn asociados al aislamiento y la marginacin de las regiones de donde provienen. A ello se agregan las condiciones en que se trasladan a las regiones de destino, las de sus agotadoras jornadas de trabajo, as como las precarias condiciones de los asentamientos en los que se establecen. Estos factores, aunados a los bajos ingresos y a las diferencias culturales y sociales coloca a los migrantes en condiciones de mayor vulnerabilidad y riesgo de sufrir daos a su salud y les impone mayores barreras para la bsqueda y utilizacin de servicios mdicos. La poblacin indgena que reside en reas urbanas18 suma en la actualidad cerca de 5 millones de personas, quienes por su reducida concentracin espacial son poco visibles a las polticas pblicas que estn orientadas a estos grupos de la sociedad. Vigorizar la participacin del sector privado en la provisin de servicios de salud reproductiva. La participacin del sector privado puede jugar un papel central en la pro18
Localidades de ms de 2 500 habitantes.
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visin de servicios de salud reproductiva. Su potencial para contribuir en la expansin y mejoramiento de la calidad de los programas en la materia no ha sido an suficientemente explorado y aprovechado. El sector privado puede ser una aliado de los programas de salud reproductiva y puede apoyar la superacin de las continuas restricciones presupuestales que impone el contexto actual de los sistemas de seguridad social y de salud. Dicho sector puede apoyar la dotacin de suministros de salud reproductiva a travs de esquemas de mercadeo social. Puede, asimismo, contribuir a la difusin y promocin de comportamientos responsables en materia de sexualidad y reproduccin mediante el uso para fines sociales de los medios de comunicacin comerciales. Asegurar mecanismos de seguimiento de la asignacin de recursos financieros a los programas de salud reproductiva. En aos recientes, la forma de reportar la informacin referente al presupuesto asignado y ejercido en salud reproductiva consignado en las cuentas pblicas ha cambiado. Esta modificacin ha impedido identificar el gasto en salud reproductiva o de sus distintos componentes. Es necesario aplicar sistemas y poner en marcha mecanismos institucionales que permitan la transparencia y el seguimiento del gasto pblico en materia de salud reproductiva.
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IMSS,
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Captulo seis Distribucin territorial de la poblacin, urbanizacin y migracin interna
I. Panorama general
En los primeros aos del nuevo milenio, la distribucin territorial de la poblacin en Mxico contina presentando dos tendencias encontradas: por un lado, la concentracin de un volumen importante de la poblacin en un reducido nmero de ciudades, y por otro, la alta dispersin de un gran nmero de asentamientos humanos pequeos ubicados a lo largo del territorio nacional. Esta distribucin polarizada de los habitantes del pas plantea grandes desafos a la poltica de poblacin, la cual reconoce la necesidad de seguir avanzado en la transicin hacia un patrn de desarrollo urbano ms diversificado, equitativo e incluyente, as como propiciar una distribucin territorial de la poblacin ms acorde con las potencialidades del desarrollo regional sustentable. En el ao 2000, la mayor parte de la poblacin del pas (64.9 millones) era urbana, con 66.6 por ciento del total, mientras que la poblacin residente en localidades mixtas y rurales (32.6 millones) representaba 33.4 por ciento, misma que habitaba en ms de 198 mil localidades situadas en todo el territorio nacional. La reestructuracin econmica experimentada en las ltimas dcadas ha modificado las tendencias de localizacin de las actividades econmicas y de la poblacin, lo que ha impulsado el rpido crecimiento de las ciudades intermedias respecto a las grandes ciudades. Asimismo, la convergencia entre los niveles de crecimiento natural de la poblacin urbana y rural ha convertido a la migracin interna, cada vez ms, en el principal determinante demogrfico de los cambios en la distribucin territorial de la poblacin de Mxico. En la actualidad, los principales movimientos migratorios en Mxico son de carcter urbano-urbano, prueba de ello es que durante el quinquenio 1995-2000, casi la mitad de los traslados (47.8%) tuvieron como origen y destino a las ciudades, mientras que la migracin campo-ciudad represent slo 18.3 por ciento. As, las corrientes migratorias se han diversificado y vuelto ms complejas: coexisten con el tradicional traslado campociudad, los flujos de migracin entre ciudades y una mayor diversificacin de los destinos de la migracin rural.
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Poblacin urbana La urbanizacin ha sido el fenmeno preponderante en el desarrollo nacional. Entre 1990 y 2000, la poblacin urbana que habitaba en localidades mayores de 15 mil habitantes se increment de 48.0 a 64.9 millones, con lo que aument su participacin de 59.0 a 66.6 por ciento y experiment una dinmica de crecimiento de 2.3 por ciento anual. Las ciudades que integraban el sistema urbano nacional en 2000 eran 364. Este sistema se encontraba formado por nueve ciudades grandes, mayores de un milln de habitantes; 71 ciudades medias, con un tamao de 100 mil a un milln de habitantes, y 284 ciudades pequeas, entre 15 mil y menos de 100 mil habitantes. En el ao 2000 la poblacin de las ciudades grandes ascendi a 32.7 millones de personas, de tal forma que en slo nueve ciudades se concentraba la tercera parte de la poblacin del pas (33.6%) y la mitad de la poblacin urbana (50.4%). En la dcada anterior el conjunto de estas ciudades registr una tasa de crecimiento de 2.2 por ciento anual, ligeramente menor al promedio urbano (2.3%) y mayor al nacional (1.9%), con lo que su contribucin signific casi dos quintas partes del incremento demogrfico del pas (38.5%). Las ciudades medias presentaron un crecimiento ms intenso, a una tasa de 2.6 por ciento anual, y su poblacin pas de 17.5 a 22.7 millones de personas entre 1990 y 2000, por lo que, en este ltimo ao, concentraron 34.9 por ciento de la poblacin urbana. Por su parte, las ciudades pequeas crecieron a un ritmo de 2.0 por ciento y su poblacin aument de 7.8 a 9.5 millones de habitantes, volumen que represent 14.7 por ciento del total urbano en 2000 (vase grfica 1). Los flujos migratorios han sido un factor decisivo en la dinmica de crecimiento de las ciudades. En el periodo 1995-2000, las principales corrientes migratorias se originaron en las grandes ciudades con destino a las ciudades medias (404.6 mil) y viceversa (403.4 mil), as como entre ciudades medias (402.9 mil). El saldo neto migratorio de este periodo indica que las ciudades medias registraron la mayor ganancia migratoria, con 348.6 mil personas. No obstante, los cambios en las modalidades de los patrones migratorios estn alterando el volumen y composicin por edad de la poblacin, tanto en los lugares de origen como de destino, provocando en algunas entidades federativas y regiones del pas fuertes presiones sobre la demanda de empleo y servicios (vase grfica 2). En el conjunto del sistema urbano, destaca el crecimiento y formacin de zonas metropolitanas de distintos tamaos poblacionales. El fenmeno de metropolizacin se refiere a la expansin territorial de reas urbanas del centro a la periferia que, al rebasar los lmites municipales o estatales, agrupan a un conjunto de unidades poltico-administrativas en un solo mbito. En el 2000 se identificaron 42 ciudades con caractersticas metropolitanas donde residan 43.3 millones de mexicanos, que constituyen 44.4 por ciento de la poblacin total del pas. Durante la dcada de 1990-2000, la poblacin de las zonas metropolitanas se increment en 8.2 millones de habitantes, con una tasa de crecimiento medio anual de 2.1 por ciento, superior a la observada para el pas en su conjunto en los mismos aos (1.9%).
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Distribucin territorial de la poblacin, urbanizacin y migracin interna
Con la re-localizacin de las actividades productivas, producto de la reestructuracin econmica, la capacidad de atraccin de las tres principales zonas metropolitanas disminuy desde la dcada de los ochenta. Dicha disminucin favoreci el incremento de las ciudades de tamao intermedio y consolid la formacin de subsistemas urbanos regionales de distintas jerarquas basados en actividades econmicas regionales.
Grfica 1. Tasa de crecimiento demogrfico promedio anual por grupo de ciudades, 1990-2000
Total urbano Ciudades grandes 1 millon y ms de hab. Ciudades medias 100 mil a 999.9 mil hab. Ciudades pequeas 15 mil a 99.9 mil hab Total no urbano Localidades con <15 mil hab. 0.0 0.5 1.0 1.0 1.5 Porcentaje (%) 2.0 2.5 3.0 2.0 2.3
2.2
2.6
CONAPO
con base en los Censos Generales de Pobla-
cin y Vivienda de 1990 y 2000.
Grfica 2. Migracin neta intermunicipal por tamao de localidad, 1995-2000

Ciudades grandes 177 756
Ciudades medias
348 653
Ciudades pequeas
-56 001
Centros de poblacin
-93 766
Localidades pequeas -600 000
-376 642 -400 000 -200 000 0 200 000 400 000 600 000
Fuente: Estimaciones de cin y Vivienda 2000.
CONAPO
con base en XII Censo General de Pobla-
275
En la frontera norte, la dinmica de crecimiento de las ciudades est estrechamente relacionada con el crecimiento de la industria maquiladora y con la migracin hacia Estados Unidos. Prcticamente todas las ciudades fronterizas experimentaron ritmos de crecimiento superior al promedio urbano (2.3%) entre 1990 y 2000: Tijuana (5.5), Tecate (2.7), Mexicali (2.3), San Luis Ro Colorado (2.9), Nogales (4.0), Agua Prieta (4.9), Jurez (4.3), Ciudad Acua (7.5), Piedras Negras (2.8), Nuevo Laredo (3.6), Reynosa (4.3) y Matamoros (3.6). En el sur, sureste, costas del Caribe y Pacfico, las ciudades basan su desarrollo en actividades tursticas y comerciales que han contribuido a su acelerado crecimiento poblacional. Destacan las ciudades del corredor Cancn-Tulm, cuyo poblamiento supera con mucho el ritmo de crecimiento del sistema urbano. Playa del Carmen, con una tasa de crecimiento en la ltima dcada de 30.5 por ciento anual, Cancn (9.1%) y Cozumel (5.8), han visto incrementar significativamente su poblacin entre 1990 y 2000. Otras ciudades tursticas con importantes crecimientos son Cabo San Lucas (9.1), San Jos del Cabo (7.7), Puerto Escondido (7.4), Puerto Vallarta (5.0), Zihuatanejo (4.3), Manzanillo (3.5) y Ensenada (2.9). A este grupo de ciudades se suman las capitales de los estados del sur-sureste del pas, cuya oferta de empleo, bienes y servicios a nivel regional las ha llevado ha experimentar tasas de crecimiento demogrfico superiores al promedio urbano; tal es el caso de Chilpancingo (4.0%), Tuxtla Gutirrez (3.8), Oaxaca (3.4), Villahermosa (3.2), Xalapa (2.8), Chetumal (2.6), Mrida (2.5) y Campeche (2.4). En el centro, norte y occidente del pas, la desconcentracin de poblacin y actividades econmicas de las grandes zonas metropolitanas, ha propiciado el desarrollo de ciudades como Saltillo (2.8%), Cadereyta (5.0), Tepatitln (3.3), Len (3.1), Quertaro (3.6), San Juan del Ro (4.9), Pachuca (3.4), Tulancingo (2.8), Toluca (3.4), Cuernavaca (3.3), Tehuacn (3.9), Tlaxcala (3.1) y Apizaco (2.9), las cuales han diversificado la trama urbana en torno a las zonas metropolitanas de Mxico, Guadalajara, Monterrey y Puebla. En sntesis, el proceso de urbanizacin de Mxico se ha diversificado y contina en aumento. En la ltima dcada, el conjunto de las 32 entidades federativas, con excepcin del Distrito Federal cuya poblacin urbana ya ha alcanzado su nivel mximo, vieron aumentar en mayor o menor medida el peso de la poblacin urbana dentro del total estatal, lo que reafirma el papel protagnico de las ciudades en la dinmica demogrfica del pas (vase grfica 3). Marginacin urbana La creciente concentracin de la poblacin en ciudades representa un gran reto para lograr la sustentabilidad del desarrollo, en trminos de la atencin de las necesidades de sus habitantes y del cuidado de su entorno ambiental.
276
Grfica 3. Porcentaje de poblacin urbana por entidad federativa, 1990-2000

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 DF NL CO BC MX AG TM MO CH JL CL SO QR TX QT BS YU GT DG CP SI VZ SL PU NY TB MI GR HG ZT CS OX 1990 2000 Porcentaje (%)
CONAPO
con base en los Censos Generales de
Poblacin y Vivienda de 1990 y 2000.
Una de las principales implicaciones de la fuerte migracin hacia las ciudades es la acumulacin de los rezagos sociales frente a la insuficiencia de recursos de los gobiernos locales para atender las necesidades de una poblacin en continuo crecimiento. De acuerdo con el ndice de marginacin urbana1 elaborado por el Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO), 30.7 por ciento de la poblacin en localidades mayores de 15 mil habitantes, reside en zonas (reas geoestadsticas bsicas urbanas) con alto y muy alto grado de marginacin. Esta proporcin aumenta a 53.9 por ciento en las ciudades pequeas y se reduce a 27.4 y 24.2 por ciento en las ciudades medias y grandes, respectivamente. Si bien en trminos relativos la incidencia de la marginacin urbana es menor en las ciudades de mayor tamao, en trminos absolutos estas ciudades concentran a un gran nmero de personas en situacin de alta y muy alta marginacin. Del total de poblacin urbana que reside en reas geoestadsticas con alto y muy alto grado de marginacin (18.8 millones), 31.6 por ciento (5.9 millones) reside en ciudades entre 100 mil y menos de un milln de habitantes y 37.2 por ciento (7.0 millones) en ciudades con un milln de habitantes o ms (vase grfica 4). De esta forma, la marginacin urbana se presenta como uno de los mayores retos a superar en el presente y futuro de las ciudades, mxime si se tiene en cuenta que la mayor parte de esta poblacin se asienta en zonas de reciente urbanizacin carentes de infraestructura y servicios bsicos, en condiciones de irregularidad en la tenencia de la tierra y en situacin de riesgo y mayor vulnerabilidad ante fenmenos naturales.
El ndice de marginacin urbana es una medida sntesis que permite identificar el impacto global de las privaciones que padece la poblacin al interior de las ciudades como resultado de la falta de acceso a los servicios de educacin y salud, la residencia en viviendas inadecuadas, la percepcin de ingresos monetarios insuficientes y las desigualdades de gnero.
277
Grfica 4. Poblacin urbana en reas con alto y muy alto grado de marginacin, 2000
8.0 7.0 6.0 5.0 4.0 3.0 2.0 1.0 0.0 Ciudades pequeas (15 mil a 99 999 hab.) Ciudades medias (100 mil a 999 999 hab.) Ciudades grandes (1 millon o ms hab.) 5.9 5.9 Millones 7.0
Fuente:
CONAPO
(2002). ndice de marginacin urbana, 2000.
Poblacin rural Paralelamente al predominio del proceso de urbanizacin de Mxico, persiste an una proporcin importante de poblacin que reside en localidades pequeas. La poblacin de las localidades menores de 2 500 habitantes asciende en el 2000 a 24.7 millones de personas. Estas localidades pequeas han mostrado un importante dinamismo, sobre todo en el periodo 1970-2000, cuando pasaron de cerca de 100 mil a 196 mil. Sin embargo, la dispersin de las localidades pequeas adquiere connotaciones adversas para sus habitantes cuando se carece de vialidades, comunicaciones y transportes que afectan las actividades productivas y la obtencin de satisfactores bsicos. El Consejo Nacional de Poblacin estima, con base en el censo de poblacin 2000, que 14.6 por ciento de las localidades menores de 2 500 habitantes se sitan en las inmediaciones de las ciudades, con lo que forman parte de los procesos de suburbanizacin. En estas localidades residen 4 millones de habitantes. Otro 8.5 por ciento de las localidades pequeas se localiza cerca de centros de poblacin entre 2 500 y 15 000 habitantes y son habitadas por 2.4 millones de personas. Por otra parte, 44.3 por ciento de las localidades pequeas del pas estn alejadas de las ciudades y centros de poblacin, y se dispersan a lo largo de las carreteras, albergando a 13.1 millones de personas. A su vez, 32.5 por ciento de las localidades pequeas (64 mil) se encuentran en situacin de aislamiento, es decir, alejadas de ciudades, centros de poblacin y vas de comunicacin transitables todo el ao. En estas ltimas vivan 4.9 millones de personas en 2000 (vase grfica 5). Por su ubicacin regional, las regiones centro y centro norte, las ms urbanizadas del pas, presentan el mayor nmero de localidades pequeas prximas a ciudades y centros de poblacin. En estas regiones, 15 425 localidades, con una poblacin de 3.2 millones de habitantes, se encuentran cercanas a localidades de mayor tamao.
278
La cercana a las carreteras es un factor de localizacin esencial para los pobladores de las localidades pequeas. La mayor proporcin de poblacin rural en las distintas regiones del pas se encuentra prxima a una carretera. Se comprende que las posibilidades de acceder a otras localidades de mayor tamao, a mercados regionales y fuentes de empleo son algunas de las ventajas relativas que tienen estas localidades pequeas. De ah que, en promedio, de 40 a 70 por ciento de la poblacin rural en las diferentes regiones habite en este tipo de localidades. Las localidades pequeas aisladas se ubican principalmente en las zonas montaosas de la Sierra de Chiapas y la Selva Lacandona; en la Sierra Tarahumara, en el noroeste; en la zona serrana de los estados de Guerrero y Oaxaca, y en la Sierra Madre Oriental, entre los estados de Puebla y Veracruz. Varias de estas localidades son ncleos de poblacin indgena. La conjugacin de diversos factores influye directamente en el poblamiento disperso: la geografa accidentada del entorno, la ausencia de localidades con mayor jerarqua que estructuren los mbitos subregionales y la falta de infraestructura carretera, generan un bajo nivel de accesibilidad para la poblacin rural de estas entidades. El carcter precario de la estructura de oportunidades de que disponen las personas en las localidades pequeas puede apreciarse en sus altos ndices de marginacin: 58 de cada 100 localidades cercanas a ciudades muestran un grado de marginacin alto y muy alto, mientras que padecen la misma condicin 73 por ciento de las localidades prximas a centros de poblacin, 77 por ciento de las localidades cercanas a carreteras y 92 por ciento de las localidades aisladas (vase grfica 6). As, conforme las poblaciones se encuentran ms alejadas de las ciudades, su grado de marginacin aumenta. Las personas que viven en asentamientos dispersos y aislados enfrentan menores oportunidades para lograr su desarrollo. La migracin rural sigue constituyendo una estrategia bsica de las familias del campo. Los flujos migratorios rurales se han diversificado, ya que tienen como destino otras localidades rurales (211.9 mil personas), ciudades medias (376.6 mil personas) y grandes ciudades (315.2 mil). Se estima que en el quinquenio 1995-2000 las localidades rurales registraron una prdida neta de -376.6 mil habitantes (vase grfica 2). El impacto de la migracin en la estructura demogrfica de la poblacin rural se expresa en la alteracin de su volumen y composicin por edad, situacin que lleva al incremento de la razn de dependencia de jvenes y adultos mayores respecto a la poblacin en edad activa. Se estima que en las localidades pequeas existen 83 dependientes por cada 100 personas en edad de trabajar, mientras que en las localidades urbanas esta relacin es de 56 dependientes por cada 100 personas activas. Una modalidad de migracin interna son los desplazamientos forzosos, que aunque en Mxico resultan ser de menores proporciones que en otras regiones del globo, acusan una serie de problemas, desafos y costos sociales frente a los cuales los gobiernos deben mantener una especial atencin. No se dispone de estadsticas oficiales sobre los desplazados internos en el pas, razn por la que se vuelve difcil cuantificar con mayor precisin el fenmeno, determinar su ubicacin, sus necesidades concretas y las medidas para cubrirlas. No obstante lo anterior, resulta factible identificar la relevancia de ciertos facto-
279
res causales tales como las disputas de tierras, trfico de estupefacientes, intolerancia religiosa, proyectos de desarrollo y desastres naturales, en estados como Oaxaca, Tabasco y Sinaloa; y de manera sustantiva, el conflicto armado en el estado de Chiapas,2 que ha afectado primordialmente a la poblacin indgena. Grfica 5. Distribucin de las localidades menores de 2 500 habitantes y poblacin por condicin de ubicacin, 2000
60.0 50.0 Porcentaje(%) Localidades Poblacin 44.4 53.6
40.0 32.5 30.0 20.0 10.0 20.2 14.6 16.3 8.5 10.0
0.0 Cercanas a ciudades Cercanas a centros de poblacin Cercanas a carreteras Aisladas
Fuente: Estimaciones de para el Transporte,

IMT,
CONAPO
Poblacin y Vivienda de 2000, e Inventario Nacional de Infraestructura 15 de marzo de 2000.
Grfica 6. Localidades menores de 2 500 habitantes y poblacin con alto y muy alto grado de marginacin segn condicin de ubicacin, 2000
100.0 Porcentaje(%) Localidades 80.0 Poblacin 73.3 65.8 60.0 57.8 46.9 40.0 77.6 69.4 91.9 88.3
20.0
0.0 Cercanas a ciudades Cercanas a centros de poblacin Cercanas a carreteras Aisladas
Fuente: Estimaciones de para el Transporte,

IMT,
CONAPO
Poblacin y Vivienda de 2000, e Inventario Nacional de Infraestructura 15 de marzo de 2000.
De acuerdo a las estimaciones de ONG locales y algunas organizaciones internacionales, el monto de desplazados internos en Chiapas oscila entre 16 y 21 mil personas.
280
II. Planes y programas institucionales

El Gobierno Mexicano reconoce la necesidad de lograr un desarrollo social y humano en armona con la naturaleza. Con base en este objetivo el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 propone las siguientes estrategias: Armonizar el crecimiento y la distribucin territorial de la poblacin con las exigencias del desarrollo sustentable, para mejorar la calidad de vida de los mexicanos y fomentar el equilibrio de las regiones del pas, con la participacin del gobierno y de la sociedad civil. Promover el desarrollo rural y el mejoramiento de las condiciones socioeconmicas de las familias del sector rural mediante el apoyo a la inversin, la integracin de cadenas productivas, el desarrollo de nuevas capacidades y la transferencia de tecnologa. Fortalecer las economas regionales, en especial las ms rezagadas. Garantizar la sustentabilidad ecolgica del desarrollo econmico en todas las regiones del pas. En correspondencia con estos objetivos, el Programa Nacional de Poblacin 20012006 tiene entre sus propsitos: Impulsar una distribucin territorial de la poblacin ms acorde con las potencialidades del desarrollo regional sustentable, mediante el impulso a los esfuerzos de ordenacin territorial y de regulacin del crecimiento de las grandes metrpolis, as como el fortalecimiento de las ciudades con capacidad de sustento para absorber flujos migratorios. Brindar alternativas a la emigracin rural mediante el fortalecimiento de las capacidades productivas, la infraestructura y el equipamiento de los centros de poblacin regionales, y la atencin a las necesidades de los habitantes que residen en localidades pequeas, sobre todo en los asentamientos dispersos y aislados.
Al formular polticas de distribucin de la poblacin, los gobiernos deberan velar por que los objetivos y metas de esas polticas sean compatibles con otras polticas y metas de desarrollo
1. Programas de desarrollo urbano

Una de las lneas de accin bsicas desplegadas por las dos ltimas administraciones federales es propiciar una distribucin territorial de la poblacin acorde con las potencialidades del desarrollo regional. Con esta intencin, en el periodo 1995-2000 se elabor el Programa de Desarrollo Urbano de las 100 ciudades medias, cuyo propsito era impulsar el crecimiento equilibrado y sustentable de las ciudades que son consideradas con mayor potencial para atraer y retener poblacin, as como promover la desconcentracin de actividades econmicas y moderar el crecimiento de las grandes reas metropolitanas.
Los pases deberan adoptar estrategias de desarrollo sostenible en el plano regional que fomenten la consolidacin urbana
281
Este programa tuvo como objetivo impulsar el desarrollo ordenado y sustentable de 116 ciudades de tamao medio, con el fin de consolidar su potencial de recepcin de inversiones, favorecer la atraccin y retencin de poblacin, as como promover la desconcentracin de actividades econmicas y moderar el crecimiento de las grandes metrpolis. Para tal efecto, el programa instrument una serie de acciones en seis vertientes: uso del suelo y administracin urbana; modernizacin catastral; incorporacin del suelo al desarrollo urbano; vialidad y transporte urbano; aspectos ambientales; y reactivacin econmica y social de los centros de las ciudades. En la actual administracin (2000-2006) el Programa Hbitat busca avanzar hacia la superacin de los rezagos y los profundos contrastes sociales en las ciudades y zonas metropolitanas, as como contribuir a transformarlas en espacios seguros, ordenados y habitables.
Los gobiernos deberan velar porque todos los grupos participen en la planificacin y la adopcin de decisiones sobre el desarrollo urbano local
El programa est dirigido a enfrentar los desafos de la pobreza y el desarrollo urbano mediante la instrumentacin de un modelo de accin que combina, entre otros aspectos, el mejoramiento de la infraestructura y el equipamiento de las zonas urbano-marginadas con la entrega focalizada de servicios sociales y acciones de desarrollo comunitario. Este programa tiene seis reas de trabajo: a) Superacin de la Pobreza Urbana; b) Mujeres Jefas de Familia; c) Mejoramiento de Barrios; d) Reserva de Suelo; e) Ordenamiento del Territorio y f) Agencias de Desarrollo Hbitat. Los esfuerzos que se llevan a cabo en el marco de Hbitat estn dirigidos a las ciudades y zonas metropolitanas cuyo tamao, ubicacin y significacin econmica y social, las convierten en puntos estratgicos para impulsar el desarrollo nacional y apoyar las tareas de ordenacin territorial. El programa inici su operacin en las siguientes 32 ciudades mayores de 100 mil habitantes: Aguascalientes, Tijuana, La Paz, Ciudad del Carmen, Ciudad Acua, Colima, San Cristbal de las Casas, Ciudad Jurez, Mxico, Durango, Len, Acapulco, Pachuca, Puerto Vallarta, Toluca, Uruapan, Cuernavaca, Tepic, Monterrey, Oaxaca, Tehuacn, Quertaro, Cancn, Ciudad Valles, Culiacn, Nogales, Villahermosa, Ciudad Victoria, Tlaxcala, Coatzacoalcos, Mrida y Zacatecas. A este grupo de ciudades, identificado en las reglas de operacin del programa, se sumaron, a solicitud de los gobiernos de las entidades federativas, los siguientes ncleos urbanos: Mexicali y Ensenada, en Baja California; Cabo San Lucas, en Baja California Sur; Monclova, Piedras Negras y Saltillo, en Coahuila; Chilpancingo, Iguala, Taxco e IxtapaZihuatanejo, en Guerrero; los municipios de Tlaquepaque, Tonal y Zapopan, que forman parte de la Zona Metropolitana de Guadalajara en Jalisco; el municipio de Chimalhuacn, que forma parte de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico, en el estado de Mxico; Morelia, en Michoacn; Compostela, Santiago Ixcluintla y Tuxpan, en Nayarit, y la ciudad capital de San Luis Potos. Con la suma de acciones del Programa Hbitat se busca impulsar la entrega focalizada de servicios sociales, generar acciones de desarrollo comunitario y mejorar la infraestructura, el equipamiento y los servicios urbanos de casi 200 barrios localizados en ms de 50 ciudades del pas. Se estima que sus beneficios comprendern a cerca de 200 mil familias en situacin de pobreza que reside en esos mbitos territoriales.
282
Infraestructura vial y manejo de residuos slidos. En 2001, la SEDESOL apoy la realizacin de 24 estudios y proyectos ejecutivos, en esta materia, en igual nmero de ciudades del pas. A su vez, con el apoyo del Banco Mundial, en ese mismo ao se aplic en 40 ciudades un modelo de mejores prcticas nacionales e internacionales en la gestin y operacin de servicios urbanos municipales; se brind asistencia tcnica en transporte urbano a 20 ciudades del pas, y se llev a cabo un programa de capacitacin a distancia en materia de transporte urbano, con la participacin de 800 tcnicos de diversos estados y municipios. Programa de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas. Impulsado por la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales ( SEMARNAT), este programa continu con la inversin para efectuar obras de captacin, conduccin, potabilizacin, almacenamiento y distribucin de agua potable, as como drenaje y tratamiento de aguas residuales. Mediante el esquema de inversin federal directa se aportaron recursos a los gobiernos estatales para la aplicacin de este programa.
Los gobiernos deberan prestar especial atencin en las aglomeraciones urbanas a las actividades de ordenacin relativas al agua, a los desechos y a la atmsfera
2. Programas de desarrollo regional

En el plano del desarrollo regional, desde 2001 la Presidencia de la Repblica promovi la creacin de cinco Fideicomisos Mesorregionales para el Desarrollo Regional. En 2002 se llevaron a cabo diez reuniones de los integrantes de dichos fideicomisos y se est apoyando el funcionamiento de los Fideicomisos de la Regin Noroeste y Noreste. Asimismo, se inici el desarrollo de los programas regionales de las regiones Centro-Pas y Centro-Occidente. Actualmente se lleva a cabo la integracin de las fases I y II del Programa de Ordenacin del Territorio de la Mesorregin Sur-Sureste. Del mismo modo, de 2001 a la fecha, se ha apoyado con recursos financieros y tcnicos la elaboracin de 28 programas estatales de ordenacin del territorio ( PEOT). En el mbito microrregional, la Secretara de Desarrollo Social, a travs de la Estrategia Nacional de Atencin a Microrregiones, busca ampliar el capital social y humano con el propsito de abatir los ndices de marginacin y pobreza de las comunidades rurales del pas. El 14 de febrero de 2001 el C. Presidente de la Repblica present la Estrategia de Microrregiones como una propuesta del gobierno federal para superar la pobreza y promover el desarrollo integral sostenible de aquellos territorios crnicamente rezagados, concentrando esfuerzos y recursos en forma articulada entre los tres rdenes de gobierno y con la participacin amplia de la sociedad. Inicialmente 12 Secretaras de Estado suscribieron las Bases de Colaboracin Intersecretarial y a travs de sus programas con incidencia en el medio rural han unido su esfuerzo para combatir el rezago territorial y promover en forma concertada el desarrollo integral de las comunidades que viven en las 263 microrregiones identificadas. Actualmente al trabajo de coordinacin intersecretarial se han sumado otras dos dependencias federales.
Los gobiernos que deseen proporcionar alternativas a la emigracin rural deberan mejorar la infraestructura rural y los servicios sociales
283
Las Bases de Colaboracin forman parte de un trabajo de coordinacin que se sustenta en la idea de que la concentracin de apoyos integrales en materia de infraestructura, desarrollo humano y productivo en localidades de convergencia natural que presentan potencial geogrfico y econmico permitir reducir paulatinamente los niveles de marginacin. Al presente, 2 966 localidades denominadas Centros Estratgicos Comunitarios han sido identificadas en las microrregiones para tal fin. A nivel central existen instancias que generan propuestas y recomendaciones para ser instrumentadas a travs de acuerdos con los gobiernos estatales y municipales y las propias localidades beneficiarias. Para impactar en los indicadores de la marginacin se han establecido como prioritarias dentro de la Estrategia las acciones dirigidas a mejorar la infraestructura fsica y los servicio sociales bsicos, denominndolas banderas blancas como una manera de articularlas conceptual, organizativa y programticamente, en tanto sealan el cumplimiento de una meta. Sobre dicha base se establecieron 357 obras en 2001; 1 070 en 2002 y 2 372 en 2003.
3. Programas de desarrollo rural

Los gobiernos que deseen proporcionar alternativas a la emigracin rural deberan crear condiciones propicias para el desarrollo de las zonas rurales
El gobierno tiene la responsabilidad de crear las condiciones que conduzcan a la superacin de los rezagos prevalecientes en el campo mexicano. Esta tarea comprende diversos aspectos fundamentales: la seguridad jurdica de la propiedad; el fomento a la capitalizacin de las unidades de produccin familiar; la promocin de un manejo sustentable de los recursos naturales; la incorporacin de los procesos de transformacin y agregacin de valor; el desarrollo de las capacidades en el medio rural, y el apoyo a la participacin de los productores y sus organizaciones. La seguridad jurdica de todas las formas de propiedad rural que consagra la Constitucin es esencial para fortalecer la organizacin rural y el desarrollo del campo. En los ltimos aos se ha avanzado en proporcionar certeza jurdica en la tenencia de la tierra a los campesinos a travs de la regularizacin de la propiedad rural, la certificacin de derechos y titulacin de lotes ejidales a travs del Programa de Certificacin de Derechos Ejidales y Titulacin de Solares Urbanos ( PROCEDE). En 2001 se certificaron 943 ncleos agrarios y se expidieron 452 122 certificados y ttulos, mientras que en 2002 se certificaron 1 076 ncleos agrarios y se expidieron 419 520 certificados y ttulos. Durante la pasada administracin, el principal instrumento de la poltica agropecuaria y desarrollo rural lo constituy la Alianza para el Campo (actualmente Alianza Contigo) que surgi en octubre de 1995. En la actualidad, en el marco de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y con el propsito de hacer ms eficientes los recursos pblicos y fortalecer las acciones de generacin de empleo rural e ingreso entre los habitantes de las regiones rurales marginadas, Alianza Contigo se reorient para abarcar tres grandes reas estratgicas de atencin: grupos sociales prioritarios (mujeres, jvenes, personas de la
Los gobiernos deberan apoyar activamente el acceso a la propiedad o al uso de la tierra
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tercera edad, jornaleros e indgenas); regiones de alta y muy alta marginacin, y sectores o cadenas productivas de amplia inclusin social. Los programas de desarrollo rural ponen en prctica un nuevo enfoque estratgico para apoyar la cadena productiva de valor, y no slo la actividad primaria, en beneficio de proyectos productivos integrales. Estos programas son: Programa de Apoyo a los Proyectos de Inversin Rural (PAPIR). Apoya la ejecucin de proyectos productivos que contribuyen a una mayor integracin de la poblacin rural a las cadenas productivas y al desarrollo de microempresas que les permiten generar alternativas de empleo e ingreso. Programa de Desarrollo de Capacidades en el Medio Rural (PRODESCA). A travs de este programa se establecieron esquemas de subsidios a los servicios de capacitacin, asistencia tcnica y consultora, proporcionados por una red de prestadores de servicios profesionales certificados. Los subsidios se orientaron a desarrollar las capacidades de la poblacin rural para identificar y realizar proyectos que mejoren sus procesos productivos, comerciales y organizativos. Programa de Fortalecimiento de Empresas y Organizacin Rural (PROFEMOR). Mediante este programa se logr incorporar, en forma organizada, a las unidades de produccin familiar rural a la generacin de valor agregado para sus productos. A la vez, se increment la participacin social de la poblacin rural en la toma de decisiones en los diferentes mbitos del desarrollo de las regiones marginadas del pas. La cobertura del programa se extendi a las 31 entidades federativas y oper en 1 553 municipios de alta y muy alta marginacin. A travs de estos programas se concentran esfuerzos y recursos en ms de 1 553 municipios, de los cuales 874 son prioritarios y se localizan en 29 estados, mientras que 679 son de atencin inmediata y se ubican en 21 estados. Otros programas de impulso del sector rural son: Programa del Fondo Especial de Apoyo a la Formulacin de Estudios y Proyectos para el Desarrollo Rural y al Desarrollo del Capital Humano (PROFEDER). Apoya a organizaciones sociales del sector rural a travs del financiamiento para la formulacin de estudios y proyectos productivos de desarrollo rural, as como de recursos humanos para el fortalecimiento de sus estructuras operativas, lo que facilita la participacin de los productores afiliados en los diversos programas de apoyo que ofrece el gobierno federal. Programas para Productores de Bajos Ingresos ( OPBI). Este programa respalda proyectos productivos integrales que promueven cambios estructurales y detonan la inversin empresarial, con lo que impulsan el empleo y la derrama econmica en el mbito regional. El programa fomenta, al mismo tiempo, el establecimiento de alianzas estratgicas en beneficio de productores dedicados principalmente a cultivos de cebada del altiplano, pia, uva y guayaba, entre otros productos.
Los gobiernos deberan aplicar estrategias de desarrollo que ofrecieran beneficios tangibles para los productores rurales Los gobiernos deberan fomentar el establecimiento de empresas, unidades industriales y proyectos que generen ingresos en las zonas rurales Los gobiernos que deseen proporcionar alternativas a la emigracin rural deberan invertir y fomentar las inversiones para aumentar la productividad del campo
285
Finalmente, para fortalecer la estructura productiva de la poblacin rural, el 31 de diciembre de 2001 se public en el Diario Oficial de la Federacin la Ley de Capitalizacin del Programa de Apoyos para el Campo (PROCAMPO), la cual tiene como principales propsitos: a. Contribuir a elevar las condiciones de vida, el ingreso per capita y potenciar el rendimiento productivo en el sector rural. b. Procurar que la poblacin beneficiaria tenga a su alcance inmediato los apoyos del PROCAMPO, los cuales recibir anualmente hasta el ao 2008, para emprender proyectos productivos rentables y competitivos relacionados con la produccin primaria, agroindustrializacin o actividades econmicas. De esta Ley se deriv la creacin del Sistema de Garantas y Acceso Anticipado a Pagos Futuros del PROCAMPO, que es un mecanismo para estimular la capitalizacin de los beneficiarios.
4. Programas de combate a la pobreza

Durante los ltimos 10 aos, las principales vertientes de la poltica social para combatir la pobreza extrema se fincan en tres aspectos nodales: La provisin de un paquete bsico en educacin, salud y alimentacin, primero a travs de PROGRESA y actualmente a travs del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, que busca, mediante acciones intersectoriales coordinadas, impulsar las capacidades de las personas con el fin de que se traduzcan en mayores opciones de desarrollo para las familias en condiciones de pobreza extrema. Con este esfuerzo integrado se busca romper el crculo vicioso de la transmisin intergeneracional de la pobreza. El Programa Oportunidades fija su poblacin objetivo en todos los hogares que se encuentran por debajo de la lnea de pobreza de capacidades, incluyendo a los hogares en situacin de pobreza alimentaria, para focalizar sus apoyos y coordinar acciones adecuadas a los requerimientos de este sector de la poblacin. En el ao 2002, el Programa Oportunidades logr la cobertura de 4.2 millones de familias (21 millones de personas), en localidades rurales y urbanas de toda la repblica. Ello significa que dicho programa atendi a cuatro de cada cinco familias en condicin de pobreza alimentaria, y a tres de cada cuatro familias en condicin de pobreza de capacidades. Estas familias se encuentran distribuidas tanto en el rea rural (72.9%) como en localidades urbanas (12.6) y semiurbanas (14.5). En el ao 2002 inici la atencin de localidades de hasta un milln de habitantes. Actualmente, el programa tiene presencia en 31 entidades federativas, 2 354 municipios (96%), y 70 520 localidades. Entre enero de 2001 y octubre de 2002 aument su cobertura de localidades y familias en 32 y 74 por ciento, respectivamente. Para apoyar la alimentacin y el abasto social se instrument el Programa de Abasto Rural (DICONSA), que tiene como objetivo garantizar el abasto de productos bsicos y complementarios a precios competitivos, con eficiencia, oportunidad, suficiencia, calidad
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y alto valor nutricional, coadyuvando con ello a la prestacin de servicios adicionales a la poblacin que vive en condiciones de pobreza extrema y promoviendo la participacin social activa y corresponsable. El programa desarrolla sus acciones a travs de una infraestructura comercial y de distribucin consistente en alrededor de 22 mil tiendas rurales. En 2001 y 2002 se definieron como localidades objetivo de este programa a todas las que cuentan con una poblacin de entre 200 y 5 mil habitantes. En esos aos, la cobertura alcanzada por las tiendas DICONSA fue de 44.5 y 42.8 por ciento, respectivamente. Otro programa de apoyo alimentario fue el Programa de Abasto Social de Leche (LICONSA), que benefici a 108 mil personas a travs de convenios especficos con el Instituto Nacional Indigenista (INI), el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), el Programa de Atencin a Jornaleros Agrcolas y con instituciones de beneficencia, casas de asistencia, orfanatos y asilos. Adems, LICONSA y DICONSA establecieron un convenio para vender leche en polvo a precio preferencial no subsidiado en las 22 mil tiendas rurales de DICONSA. Tambin a travs de esta empresa se distribuye la leche a precio subsidiado en las zonas rurales y alimentos complementarios para nios ( NUTRISANO) y para mujeres embarazadas o en lactancia ( NUTRIVIDA). Finalmente, otra lnea de accin la constituyen los programas orientados a aumentar la productividad, el empleo y los ingresos de la poblacin adulta en situacin de pobreza extrema, entre los que destaca el Programa de Empleo Temporal (PET). Este programa es un instrumento intersecretarial en el que participan, de forma coordinada, SEDESOL, SEMARNAT, SAGARPA y SCT. Su misin es generar oportunidades de ingreso en el medio rural, a travs del uso intensivo de mano de obra para la rehabilitacin y mejoramiento de la infraestructura social y productiva bsica de las zonas marginadas del medio rural. Al mismo tiempo, su misin es propiciar la creacin de puestos de ocupacin temporal que permitan obtener ingresos a la poblacin rural en pobreza extrema que habita en los municipios incluidos en las microrregiones y otros municipios prioritarios, as como tambin en aquellos municipios donde vive un 40 por ciento o ms de poblacin hablante de lengua indgena. Durante 2002, PET tuvo dos modalidades de ejecucin: la de PET normal, con cobertura en los 31 estados de la federacin, y la de PET para apoyo al levantamiento de la cosecha de caf, en los doce estados considerados como los principales productores. Por otra parte, uno de los programas pioneros de la vertiente productiva de la poltica social fue el de Crdito a la Palabra. En 2001, otorg crditos a 629 566 productores de 27 estados de la repblica. En 2002 el programa se transform en una de las modalidades de operacin del Programa de Opciones Productivas denominada Apoyos a la Palabra, vigente hasta la fecha. En 2002 se puso en marcha el Programa de Opciones Productivas con cinco modalidades de operacin: Apoyos a la Palabra, Primer Paso Productivo, Acompaamiento y Formacin Empresaria, Crdito Social y Proyectos Productivos para Mujeres. En 2003, el programa lleva a cabo sus acciones a travs de siete modalidades, tres de las cuales se aplican por primera vez: Integracin Productiva, Agencias de Desarrollo Local y Ahorrando Contigo.
Los gobiernos que deseen proporcionar alternativas a la emigracin rural deberan crear condiciones propicias para el desarrollo de las zonas rurales
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En 2002, el programa apoy la realizacin de 3 363 proyectos en 441 municipios catalogados como predominantemente indgenas, con los que se benefici a 51 906 productores indgenas de 19 estados. Destacan las acciones llevadas a cabo en Oaxaca, Chiapas, Puebla, Veracruz e Hidalgo con 2 436 proyectos que representaron 72.4 por ciento del total de los proyectos apoyados en zonas indgenas.
5. Atencin a la poblacin desplazada

Dentro de las diversas muestras de voluntad poltica desplegadas por el actual Gobierno para ocuparse de problemas de derechos humanos pendientes en el pas, se incluye la alusiva a la situacin de los desplazados internos, donde destaca la autorizacin para el desarrollo de misiones de investigacin por parte de organizaciones internacionales de proteccin de los derechos humanos. En este contexto se inserta la invitacin formulada por el Gobierno Mexicano al Representante del Secretario General sobre Desplazados Internos de la Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, que en 2002 arriba a Mxico a fin de elaborar un informe sobre los desplazados internos del pas. El informe constituye un instrumento de referencia para el desarrollo de una poltica amplia sobre los desplazados internos, responsabilidad ya asumida por el actual gobierno. Al propio tiempo, el gobierno se comprometi a aceptar los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos,3 que enuncian pautas basadas en normas internacionales existentes y consistentes con la proteccin de los derechos humanos. De igual manera, la preocupacin de Mxico sobre la materia se ha reflejado en la organizacin de recientes seminarios de alcance nacional y regional. As, el Seminario Desplazados Internos en Mxico, realizado en enero de 2004, y que reuni a representantes de Naciones Unidas, sectores polticos y sociedad civil, constituy un paso de gran relevancia en la toma de conciencia respecto de las problemticas asociadas a los desplazamientos internos. Por otra parte, en febrero de 2004 la Secretara de Relaciones Exteriores, en colaboracin con la ONU, promovi el Seminario Regional sobre Desplazamiento Interno en Amrica, que cont con la participacin de representantes de las Naciones Unidas, de sectores gubernamentales y no gubernamentales mexicanos y de otros pases latinoamericanos, acadmicos y representantes de grupos de desplazados, contribuyendo a avanzar en el reconocimiento del problema y las estrategias para enfrentarlo.

En las ltimas dcadas se obtuvieron logros considerables en la reduccin del crecimiento demogrfico gracias, en buena medida, al cambio histrico que se produjo en la orien-
Los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos fueron elaborados en el mbito del Proyecto sobre Desplazamiento Interno del Instituto Brookings (1999) y se encuentran reconocidos en resoluciones de las Naciones Unidas sobre la materia.
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tacin de la poltica de poblacin mexicana desde 1974. No obstante, Mxico presenta an acentuados contrastes demogrficos entre grupos sociales y mbitos regionales, los cuales estn en estrecha relacin con las desigualdades en el desarrollo humano. Los grupos sociales y las regiones con mayores niveles de pobreza y marginacin experimentan mayores rezagos demogrficos y socioeconmicos, situacin que tiende a perpetuar contrastes y contribuye a reproducir un esquema de desarrollo profundamente desigual. Asimismo, los cambios en las modalidades de los patrones migratorios estn alterando el volumen y composicin por edades de la poblacin en ciudades y regiones expulsoras y receptoras. Este fenmeno incide en la demanda de servicios, la disponibilidad de fuerza de trabajo, las relaciones entre poblacin dependiente y poblacin en edad laboral; en el crecimiento de las ciudades y zonas metropolitanas, y en el incremento de la dispersin en cientos de miles de localidades pequeas. Estas tendencias plantean enormes desafos que debern seguir siendo atendidos mediante una gran variedad de programas y acciones en materia de desarrollo regional, urbano, rural y de combate a la pobreza. Se estima que para el ao 2030 la poblacin de Mxico ascender a 127.2 millones de habitantes, de los cuales siete de cada diez residir en alguna ciudad. El pas seguir reforzando su perfil urbano en el futuro por efecto del crecimiento natural de la poblacin y principalmente, por los flujos migratorios. De acuerdo a las proyecciones de poblacin estimadas por CONAPO, en el 2030 las grandes ciudades seguirn concentrando el mayor volumen de la poblacin urbana: 56.8 por ciento de los pobladores urbanos residirn en grandes ciudades y zonas metropolitanas, mientras que los habitantes de ciudades medias representarn 30.8 por ciento del total urbano. Debido al mayor avance de la transicin demogrfica y a la prdida de su poder de atraccin, las grandes ciudades muestran un crecimiento de poblacin menor que el resto de las ciudades. Sin embargo, las grandes ciudades tienden a integrar estructuras territoriales ms complejas con otros ncleos urbanos cercanos, por lo que continuarn desempeando un papel protagnico en el desarrollo nacional. Por su parte, las ciudades medias han aumentado su participacin en el conjunto urbano como producto de la relocalizacin de actividades econmicas y de la orientacin de los flujos migratorios. Se estima que en las siguientes tres dcadas seis ciudades medias se incorporarn al rango de las grandes ciudades, lo que indica nuevos centros de concentracin demogrfica. Adems, varias de las ciudades intermedias han venido reproduciendo algunos de los problemas que se presentan en las grandes urbes, por lo que su condicin de tamao no es suficiente para asegurar su desarrollo armnico. De acuerdo a esta tendencia, se prev un aumento importante en la demanda de empleo, bienes y servicios bsicos, tanto en las grandes ciudades como en las intermedias. Asimismo, se perfilan como desafos para la poltica social, la atencin a la poblacin en condicin de pobreza y marginacin, a fin de cerrar las brechas de desigualdad entre la poblacin urbana.
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El Consejo Nacional de Poblacin estima que en el ao 2030 la poblacin residente en localidades menores a 2 500 habitantes ser de 24.5 millones de personas, volumen similar al que se observa en la actualidad. Sin embargo, en trminos relativos su participacin disminuir de 23.0 a 19.2 por ciento de la poblacin nacional. Adems, la distribucin regional de la poblacin rural presentar distintos patrones en el territorio nacional: mientras en estados como Durango y Zacatecas el volumen de la poblacin rural se reducir en cifras absolutas, por efectos de los movimientos migratorios, en otros estados como Chiapas, Campeche y Puebla, se incrementar el nmero de habitantes rurales. Estos escenarios demandan la intensificacin de los esfuerzos multisectoriales para superar las condiciones de atraso imperantes en el campo, y orientarse hacia un desarrollo sustentable basado en las potencialidades y oportunidades que presenta cada espacio regional, acorde con el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin rural y con una perspectiva integradora que tome en consideracin los puntos de interaccin entre los sistemas socioculturales y los sistemas ambientales, en el que la integracin productiva y el aprovechamiento racional de los recursos naturales sean los medios para posibilitar su desarrollo.
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Captulo siete Migracin internacional
Los crecientes procesos de globalizacin, dotados de un incesante despliegue de intercambios econmicos, polticos, culturales y de informacin, parecen venir dando cuenta de una extraordinaria necesidad de replanteamientos tanto en relacin a la naturaleza, condicionantes e implicaciones de los procesos de migracin internacional, como en lo que respecta a las coordenadas a partir de las cuales debieran estructurarse la discusin, ejecucin y evaluacin de las polticas migratorias. Uno de los asuntos fundamentales, en dicho contexto, se refiere al vnculo entre la migracin internacional y el desarrollo. La Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo ( CIPD) destaca entre sus premisas que los distintos tipos de movilidad afectan y son afectados por el proceso de desarrollo, as como el hecho de que una conduccin adecuada de la migracin internacional puede traer efectos positivos en las comunidades de origen y de destino de los migrantes. Las recomendaciones de la CIPD reconocen la soberana de los estados en la promulgacin y ejecucin de las polticas migratorias; exhortan a superar las polticas unilaterales y punitivas centradas en la nocin de "control migratorio", y dan paso a otras sustentadas en una concepcin de "gestin migratoria". Bajo esta perspectiva, la conjugacin de voluntades polticas y la construccin de consensos, materializados en acuerdos y polticas bilaterales o multilaterales, constituyen requisitos indispensables para la integracin de la migracin y el desarrollo, en una lgica de beneficios compartidos. De ah que autores como Castles sostengan que la cooperacin en materia de migracin es el asunto clave que emerge en la agenda internacional del siglo XXI.1 En este contexto, y en su simultnea calidad de pas de origen, trnsito y destino de procesos migratorios, Mxico presenta situaciones particularmente notorias y complejas. Ms all de su apertura histrica a importantes contingentes de inmigrantes europeos, suramericanos y centroamericanos en distintos momentos del siglo XX, contina enfrentando los diacrnicos y complejos desafos de una voluminosa emigracin hacia Estados Unidos, caracterizada por la configuracin de nuevos patrones a partir de las dos ltimas dcadas. Considerando las recomendaciones del Programa de Accin de la CIPD, Mxico ha dado muestras de esfuerzos sin precedentes particularmente en los ltimos aos en la estructuracin de polticas migratorias concertadas con los pases vecinos del sur y del
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Castles, S. (1999). International migration and the global agenda: reflections on the 1998 UN Technical Symposium, en International Migration, 37, 1, pp. 5-19.
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norte. Intenta enfrentar las causas de los procesos migratorios, velar por el respeto a los derechos de los migrantes, facilitar su reintegracin y propiciar que la migracin tenga un efecto positivo en el desarrollo de los pases implicados. Debido a la progresiva complejidad, la creciente magnitud de la migracin documentada e indocumentada desde y hacia Mxico, y a las condiciones de mayor vulnerabilidad de los migrantes, en el ltimo lustro se observa un considerable redoble de esfuerzos, provisin de recursos, coberturas y avances respecto a los desplegados en los primeros cinco aos posteriores a la CIPD.
I. Panorama de la migracin internacional en Mxico

1. La emigracin mexicana a Estados Unidos
Caracterizado desde sus orgenes como un proceso de naturaleza primordialmente laboral, la migracin de mexicanos a Estados Unidos se inserta en el contexto de una relacin de vecindad histricamente compleja, en la cual conviven dos naciones en situaciones de profundas disparidades. Las condicionantes de dichos procesos migratorios, as como sus mutuas interacciones y eventuales impactos, han cambiado en el tiempo y se extienden en un plano de mltiples dimensiones: econmicas, polticas, sociales, culturales y demogrficas; cuyos pesos relativos constituyen parte de una arena de investigacin an en curso, con francos desafos tericos, metodolgicos y polticos. Existe un consenso relativamente generalizado en cuanto a que, desde inicios del decenio de los ochenta, el patrn migratorio tradicional Mxico-Estados Unidos ha sufrido modificaciones en cuanto a su magnitud, intensidad, modalidades y caractersticas, marcando un nuevo ciclo en la dinmica del propio fenmeno. La configuracin de los nuevos patrones debiera entenderse bajo la nocin de "cambios dentro de la continuidad", es decir, se trata de una serie de transformaciones que preservan lneas de conexin con los patrones histricos, en lugar de una ruptura o giro diametral, lo que obliga a considerarlas con cautela dentro de un horizonte analtico de carcter diacrnico. Los principales rasgos de los nuevos patrones de la migracin Mxico-Estados Unidos pueden resumirse de la siguiente manera: Una disminucin de los mecanismos de circularidad de la migracin y la tendencia al aumento del tiempo de permanencia en Estados Unidos Un incremento en la magnitud e intensidad de los flujos y del stock de migrantes permanentes, tanto documentados como indocumentados La ampliacin de las regiones de origen y de destino, con una tendencia a la configuracin de un patrn migratorio de carcter nacional y no meramente regional Una mayor heterogeneidad del perfil de los migrantes (mayor proporcin de migrantes de origen urbano, creciente presencia femenina, mayor escolaridad) y
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Migracin internacional
Una considerable diversificacin ocupacional y sectorial Los patrones emergentes encuentran su correlato en ciertos cambios contextuales de prominencia, tales como las sucesivas crisis econmicas registradas en Mxico durante las dos ltimas dcadas, la reestructuracin de su modelo econmico, las transformaciones en la estructura econmica estadounidense, las contingencias deparadas por la unilateralidad de las diversas polticas migratorias norteamericanas, el impacto de los tratados comerciales y un contexto general de creciente globalizacin. Entre los factores que se conjugan para determinar y estructurar el sistema migratorio que enlaza a ambos pases, y para contribuir al establecimiento de una nueva era de la migracin mexicana a Estados Unidos, se destacan los siguientes: La creciente demanda de trabajadores mexicanos, ms diversificados respecto a su perfil tradicional (poblacin joven masculina y agrcola) y factibles de integrarse en los tres sectores de actividad econmica, lo cual constituye un componente estructural del desarrollo de la economa estadounidense El deterioro del nivel de vida, la intensificacin de las disparidades, tanto al interior de Mxico como entre este pas y Estados Unidos, y la incapacidad de la economa nacional para incorporar un creciente contingente de mano de obra, han contribuido de manera notoria a la masificacin de la emigracin (tanto documentada como indocumentada), a una diversificacin de los perfiles de los migrantes y a una mayor extensin territorial del fenmeno La consolidacin de importantes comunidades binacionales, as como de redes sociales y familiares de migrantes, contribuyen a estrechar los vnculos entre las comunidades de origen y de destino y a reducir los costos de migrar La poltica de inmigracin estadounidense a partir de los aos ochenta tiene como efectos el debilitamiento de los mecanismos de circularidad y la emergencia de un patrn migratorio ms permanente2 La liberalizacin comercial, a travs del Tratado de Libre Comercio para Amrica del Norte (TLCAN), ha facilitado e inducido a una nueva dinmica de la migracin, en la cual se encuentran involucrados un nmero mayor y ms diversificado de migrantes oriundos de un conjunto ms vasto de regiones3
Focalizada en la regularizacin de la inmigracin y en la detencin del flujo de indocumentados, la poltica migratoria implementada a partir de IRCA (Immigration Reform Control Act), en 1986, no slo ha fracasado en la disuasin de los flujos de ingreso de indocumentados, sino que, por el contrario, ha favorecido la disuasin de su retorno (a Mxico). Por otra parte, IRCA hizo posible el establecimiento legal de un gran volumen de migrantes en situacin irregular, lo cual, a su vez, facult los procesos de reunificacin familiar, contribuyendo, de manera decisiva, al gran incremento de la comunidad de origen mexicano en Estados Unidos. El TLCAN ha implicado un incremento de las interacciones de ambos pases, al propio tiempo que ha obligado a reestructuraciones econmicas que resultaron en un incremento de las disparidades al interior de Mxico y con respecto a Estados Unidos.
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Las modalidades migratorias y sus nmeros4 La confirmacin del afianzamiento de los nuevos patrones migratorios, en sus rasgos ms significativos y definitorios, es sistematizada a continuacin: Se registra un incremento notable del flujo neto anual de migrantes mexicanos que se internan en Estados Unidos para establecer all su residencia, situacin que resulta particularmente visible en las ltimas dcadas, al pasar de 235 mil en el perodo 1980-1990 a 390 mil en 2000-2003 Se observa una tendencia a la masificacin de la migracin mexicana a Estados Unidos, toda vez que la poblacin de origen mexicano en ese pas se ha incrementado en casi tres veces entre 1980 y 2003, desde alrededor de 9 millones a 26.7 millones. De estos ltimos, se estima que 9.9 millones corresponden a la poblacin nacida en Mxico (emigrantes) y cerca de 16.8 millones a la nacida en Estados Unidos Se estima que en 2002 residan en Estados Unidos alrededor de 4 millones de emigrantes mexicanos en situacin irregular, lo que significa un incremento de 67 por ciento en relacin con el volumen de 2.4 millones en 1996, estimado en el Estudio Binacional Mxico-Estados Unidos sobre Migracin Los emigrantes mexicanos residentes en Estados Unidos se caracterizan por una mayor diversidad en cuanto a sexo y edad y, contrariamente al patrn tradicional (predominantemente masculino y joven), la migracin mexicana en Estados Unidos asume cada vez ms un carcter familiar La migracin mexicana involucra a un ms amplio conjunto de grupos sociales y ocupacionales, los cuales se insertan en Estados Unidos prioritariamente en los sectores terciario y secundario y, en menor escala, en el primario (60, 36 y 4%, respectivamente, en 2003) Se observa una mayor extensin territorial del fenmeno migratorio en Mxico, con la transformacin de algunas entidades del Centro (estado de Mxico, Puebla, Hidalgo y Distrito Federal), del Sur (Guerrero y Oaxaca) y del Sureste (Veracruz) en importantes reas en la dinmica expulsora a Estados Unidos Se registra una tendencia hacia la desconcentracin de la emigracin mexicana en el territorio de Estados Unidos, con la prdida de importancia relativa de California y Texas en beneficio de otros estados, los cuales han pasado de incorporar 26 por ciento de los emigrantes en 1994 a 38 por ciento en 2003
Estimaciones del Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO), realizadas con base en las proyecciones de la institucin, en la Current Population Survey (CPS) del Bur de Censos de Estados Unidos, correspondientes a los meses de marzo de diversos aos, y en la Encuesta sobre Migracin en la Frontera Norte de Mxico (1993-2003).
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En el periodo 2001-2003, la migracin indocumentada constituy la modalidad predominante de la migracin temporal, toda vez que 75 por ciento no dispona de autorizacin para cruzar la frontera, y 79 por ciento careca de permiso para trabajar en Estados Unidos (contrastando con los valores de 1993-1997, 48 y 51%, respectivamente). No obstante lo anterior, 82 por ciento de ellos se encuentra ocupado, lo que revela la importancia de facto de los factores de demanda de mano de obra en territorio norteamericano, en abierta contradiccin con las dimensiones de jure de sus polticas migratorias Se observa una tendencia hacia el desgaste de los mecanismos de circularidad migratoria, ya que los migrantes temporales se estn "deteniendo" en Estados Unidos, en la medida en que tienden a extender el tiempo de estancia hasta un punto en que establecen all su residencia. Lo anterior es corroborado por un ostensible incremento de personas sin experiencia migratoria, que pasa de 29 por ciento en 1993-1997 a 72 por ciento en 2001-2003 El refuerzo del control fronterizo en los puntos tradicionales de ingreso como San Diego y El Paso tuvo los efectos de cambiar las rutas de los migrantes indocumentados, quienes ahora se trasladan a otros puntos de mayor riesgo y costo, 5 y de contribuir a la disminucin de la migracin circular, ya que sta es predominantemente de modalidad indocumentada Flujo de remesas y desarrollo regional Las remesas enviadas por los emigrantes figuran como un beneficio econmico de considerable importancia. Se trata de recursos que, en paralelo con la migracin, han venido incrementando su monto en los ltimos aos, beneficiando a un nmero cada vez mayor de mexicanos. De acuerdo con la informacin del Banco de Mxico, durante la ltima dcada, el pas recibi ms de 46 000 millones de dlares y tan slo en el ao 2003 ingresaron alrededor de 13 270 millones de dlares. El impacto de las remesas es ms significativo en las economas locales y regionales con tradicin migratoria las regiones de emigracin tradicional y centro reciben alrededor de 71 por ciento del flujo total de remesas, aun cuando est aumentando su importancia en las zonas emergentes. El nmero de hogares receptores de estas remesas se duplic entre 1992 y 2002, pasando de alrededor de 660 mil a 1.402 millones; es decir, ha implicado a poco ms de uno de cada veinte hogares mexicanos. Las remesas tienen efectos visibles en el ingreso familiar, ya que representan casi la mitad del ingreso corriente monetario en los hogares que las reciben.
Los costos en dinero y en vidas se han incrementado substancialmente, multiplicndose por tres o cuatro el pago al pollero, y evidencindose un impresionante nmero de muertes de mexicanos en sus intentos por cruzar la frontera.
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2. La inmigracin a Mxico
A lo largo del tiempo, la inmigracin a Mxico ha resultado de poca cuanta. Segn los datos del Censo General de Poblacin y Vivienda de 1990, en este ao residan en Mxico cerca de 340 mil extranjeros, lo que equivala a 0.4 por ciento del total de la poblacin. La informacin del Censo de 2000 da cuenta de un ligero incremento, con un total estimado de 493 mil extranjeros, que corresponden a 0.5 por ciento del total de la poblacin del pas. Entre los principales rasgos sociodemogrficos de la inmigracin, en el ao 2000, destacan los siguientes: Una gran mayora de los inmigrantes proviene de Estados Unidos (69%), a los que siguen, muy de lejos, los procedentes de Amrica Central (9%) mayoritariamente de Guatemala (5.6%) y de Suramrica (5.9%). Los inmigrantes europeos son originarios de un vasto conjunto de pases, entre los que destaca Espaa por presentar la mayor proporcin (4.1%), mientras que los originarios de frica y Asia resultan muy poco significativos Existe una proporcin semejante de hombres y mujeres inmigrantes, independientemente de la nacin de origen y del periodo de ingreso al pas La mayor proporcin de inmigrantes procedentes de Estados Unidos se vincula, en buena medida, con el retorno de mexicanos residentes en Estados Unidos y de su descendencia, que se refleja en la estructura etaria predominantemente joven de los inmigrantes procedentes del vecino pas (68.4% de ellos tiene una edad inferior a 15 aos). Adems, 62 por ciento de estos inmigrantes se concentra en las entidades de Baja California, Chihuahua, Jalisco, Tamaulipas, Michoacn, Sonora y Guanajuato, las cuales se caracterizan por una importante dinmica migratoria a Estados Unidos, lo que corrobora su nexo con la migracin de retorno En contraste con lo anterior, los inmigrantes procedentes de Centro y Suramrica se concentran en las edades comprendidas entre 15 y 44 aos (68 y 60%, respectivamente), mientras que los de pases europeos muestran una estructura ms envejecida (57% tiene 45 o ms aos de edad) Los inmigrantes centroamericanos primordialmente guatemaltecos residen, en su mayora, en las entidades federativas del sur (sobre todo en Chiapas, seguido de Campeche y Quintana Roo) y en el Distrito Federal, mientras que los suramericanos y europeos se concentran en el Distrito Federal y el estado de Mxico (vase cuadro 1) En las ltimas dcadas, la frontera sur de Mxico ha emergido como escenario de una importante y diversificada dinmica migratoria que resulta de la intensificacin de los flujos provenientes de Centroamrica. De manera creciente, dicha frontera se constituye en zona de trnsito de centroamericanos que tienen como destino Estados Unidos, con movimientos que carecen en su mayora de autorizacin. Por su naturaleza, resulta sumamente difcil cuantificar con precisin su monto y establecer el perfil de este flujo indo-
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cumentado, y solamente es posible obtener una apreciacin indirecta a partir de las estadsticas proporcionadas por las autoridades migratorias en cuanto a eventos de rechazos, aseguramientos y devoluciones. Entre 1995 y 2003 se registr un incremento substancial del nmero de dichos eventos, lo cual sugiere una creciente efectividad de los operativos migratorios y tambin un aumento de los flujos no autorizados (vase grfica 1). Esos indicadores sealan que el movimiento de indocumentados implica mayoritariamente a centroamericanos y, principalmente, a guatemaltecos, seguidos de hondureos y salvadoreos. Segn datos de 2003, estas tres nacionalidades conforman 94 por ciento de los aseguramientos totales en el pas. Cuadro 1. Inmigrantes residentes en Mxico por entidad federativa, segn regin de nacimiento, 2000
Regin de nacimiento Entidad federativa Centroamrica Total Distrito Federal Mxico Chiapas Campeche Quintana Roo Otros Total Distrito Federal Mxico Chiapas Campeche Quintana Roo Otros 46 523 4 411 3 195 18 147 7 290 3 010 10 470 100.0 9.5 6.9 39.0 15.7 6.5 15.6
CONAPO
Suramrica 30 614 12 222 4 946 119 64 1 090 12 173 100.0 39.9 16.2 0.4 0.2 3.6 25.2
INEGI,
Europa 49 131 19 966 7 206 377 48 2 064 19 470 100.0 40.6 14.7 0.8 0.1 4.2 27.8
con base en
Muestra del diez
por ciento del XII Censo General de Poblacin y Vivienda, 2000.
Grfica 1. Eventos de rechazo, aseguramiento y devoluciones de extranjeros, 1995-2003

200 Miles Rechazo Devoluciones 150
119 106 104 110 106 87 84 110 131 125
Aseguramiento
166 153 151 138 138 111 163 152
100
50
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003*
* Cifras al mes de octubre. Fuente: Instituto Nacional de Migracin.
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II. Polticas, iniciativas y programas de migracin internacional

Con nfasis en la necesidad del establecimiento de una lgica de acuerdos y consensos materializables en polticas de carcter nacional, bilateral y multilateral, las recomendaciones de la CIPD en materia de migracin internacional fueron estipuladas sobre la base de cuatro ejes temticos fundamentales, a partir de los cuales los estados subscriptores debieran desarrollar una variada gama de programas de intervencin: migracin internacional y desarrollo, migrantes documentados, migrantes indocumentados, y refugiados, solicitantes de asilo y personas desplazadas. En tal contexto, y de manera particularmente ntida durante los ltimos aos, Mxico ha dado pasos decisivos en la consumacin de los compromisos adquiridos. Ha participado activamente en una serie de comisiones internacionales y ha establecido una amplia red de programas congruentes con las recomendaciones de la CIPD y las propias polticas mexicanas de poblacin y migracin. Ello refleja la considerable ampliacin de esfuerzos, recursos, coberturas y avances respecto a los desplegados durante el perodo relativo a los primeros cinco aos posteriores a la CIPD. En el presente apartado se hace una breve sistematizacin de los principales programas e iniciativas desarrollados por Mxico en el marco de los cuatro ejes de recomendaciones de la CIPD. En cada uno de los tres primeros ejes temticos se comenzar por presentar las acciones alusivas a la emigracin y luego las relativas a la inmigracin.
1. Migracin Internacional y Desarrollo

Uno de los objetivos clave del Programa de Accin de la CIPD respecto de la migracin internacional guarda relacin con la necesidad de enfrentar por medio de estrategias nacionales y de cooperacin internacional sus causas, entre las que destaca la pobreza, como factor de expulsin en un contexto de asimetras econmicas entre naciones.
Se insta a los gobiernos de los pases de origen a hacer frente a las causas bsicas de la migracin, especialmente las relacionadas con la pobreza
En el mbito de los procesos de emigracin Mxico-Estados Unidos, en el cual estas asimetras han jugado un papel fundamental en el tiempo, Mxico ha dado recientemente pasos importantes. En 2002 puso en marcha la estrategia Contigo, concebida como una poltica de Estado que articula todos los programas sociales hoy existentes en el gobierno federal, con los objetivos de erradicar la pobreza y permitir el desarrollo pleno de mexicanas y mexicanos. Para tales efectos, Contigo se desarrolla en cuatro reas fundamentales: ampliacin de capacidades (acceso a servicios de salud, educacin y nutricin), generacin de oportunidades (creacin de empleos, mejores ingresos, acceso a crditos), proteccin social (frente a eventos imprevistos) y formacin de patrimonio (garanta de solvencia para adultos y sus familias). Para promover el potencial de desarrollo que se deriva de los migrantes que regresan, el gobierno dio inicio, en 2002, al Programa Iniciativa Ciudadana 3x1, que apoya la
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realizacin de proyectos destinados a mejorar las condiciones socioeconmicas de las localidades de origen de los migrantes residentes en el exterior, y a fortalecer sus lazos de identidad con las comunidades donde nacieron. El programa se financia con recursos de las organizaciones de migrantes, as como de los tres rdenes de gobierno, y opera preferencialmente en las microrregiones de alta y muy alta marginacin. A la fecha, el programa ha comenzado a operar en 20 entidades federativas. Consciente del capital humano constituido por quienes retornan, y tambin del imperativo de retener en el pas la mano de obra calificada, el Gobierno mexicano ha diseado el Fondo para Retener en Mxico y Repatriar a los Investigadores Mexicanos, el cual apoya a instituciones mexicanas para que puedan reclutar a los investigadores y estudiantes que realizaron algn postgrado en el extranjero. Por otra parte, recientemente se han redoblado esfuerzos para maximizar los beneficios provenientes de las remesas de los migrantes, importante fuente de ingresos al pas, como se ha observado. El Gobierno mexicano ha logrado influir para que disminuyan los costos de envo de las remesas. Al respecto, la Procuradura Federal del Consumidor (PROFECO), a travs del programa Quin es quin en el envo de dinero de Estados Unidos, iniciado en 1998, ha desempeado un papel crucial en la proteccin contra los abusos de las empresas encargadas de envos de dinero. De la misma manera, como resultado de las acciones de los consulados mexicanos, el nuevo formato de la Matrcula Consular se ha convertido en un documento de identificacin que autoriza, entre otras operaciones, la apertura de cuentas bancarias por parte de los migrantes indocumentados, mediante las cuales se facilita el envo de remesas de ese grupo de migrantes. La cooperacin internacional entre pases emisores y receptores de migrantes para atacar las causas de la migracin constituye un mecanismo esencial para la consecucin de los objetivos del Plan de Accin de la CIPD. El TLCAN, en vigor desde 1994, representara una expresin de esa cooperacin. Sin embargo, las expectativas depositadas en la capacidad de convergencia econmica entre los pases miembros en el TLCAN, que habra de redituar en un descenso de las presiones migratorias, hoy parecen haberse desvanecido ostensiblemente. En un contexto de mayor interdependencia y movilidad, las reestructuraciones econmicas impuestas por la liberalizacin comercial no redundaron en una mayor capacidad de generacin de empleo y elevacin de los niveles salariales y, por ende, tampoco en una reduccin de los flujos migratorios mexicanos a Estados Unidos. En vista de la persistencia o agravamiento de las profundas desigualdades existentes entre ambos pases, puede avizorarse que la migracin Mxico-Estados Unidos seguir siendo una realidad continua e ineludible en el futuro de ambas naciones. En virtud de lo anterior, se imponen importantes desafos a ambos gobiernos y sociedades para conseguir un manejo adecuado de la migracin, encaminado al establecimiento de un sistema migratorio legal, digno, seguro y ordenado,6 lo que tiene como condicin perentoria un nuevo entendimiento migratorio entre ambos pases.
Los gobiernos de los pases de origen deberan promover las condiciones necesarias para fomentar la entrada de remesas y emplearlas productivamente para el desarrollo Se alienta a los pases de origen a promover el regreso de los migrantes calificados
Objetivo 6 del Programa Nacional de Poblacin 2001-2006.
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Se debera fomentar la cooperacin y el dilogo entre los pases de origen y los pases de destino a fin de maximizar los beneficios de la migracin
En esa direccin, las negociaciones de Guanajuato, realizadas en febrero de 2001, expresaron una voluntad poltica sin precedentes para lograr un tratamiento integral del fenmeno migratorio, congruente con las recomendaciones de la CIPD. La gestin eficiente de la migracin implica polticas de integracin y regularizacin de los migrantes, respeto de sus derechos humanos, seguridad en la frontera, as como la corresponsabilidad en los procesos de desarrollo. El reconocimiento de la migracin como un fenmeno compartido que precisa un manejo mediante estrategias concertadas e integrales, constituye un avance fundamental en el camino de asegurar su impacto positivo en el desarrollo. Sin embargo, las negociaciones de Guanajuato no llegaron a materializarse en acuerdo alguno. Los acontecimientos terroristas del 11 de septiembre de 2001 desviaron la atencin hacia cuestiones de seguridad nacional y control fronterizo. Por ende, en un ambiente post-septiembre 11, el reto parece consistir en la posibilidad de conciliar las preocupaciones sobre seguridad, muchas de ellas naturales y entendibles, con los avances en la agenda migratoria; es decir, en enfatizar que una migracin legal, segura y ordenada abona a la seguridad de ambos pases. Pese a las limitaciones en el desenlace de las negociaciones de Guanajuato, stas propiciaron el despliegue de diversas iniciativas, tanto en Mxico como en Estados Unidos, que buscan dar respuesta al fenmeno migratorio.7 Entre ellas, cabe destacar la Sociedad para la Prosperidad surgida en marzo de 2002, por iniciativa de los presidentes de Mxico y Estados Unidos, cuyo objetivo ha sido generar inversiones pblicas y privadas de ambos pases para crear en Mxico polos de desarrollo en las regiones menos favorecidas y de mayor emigracin hacia Estados Unidos. Comprometiendo una participacin y responsabilizacin particularmente activa de parte del sector privado, esta iniciativa cuenta, entre sus resultados ms relevantes, con una variada gama de gestiones que han permitido la reduccin en el costo de envo de remesas, programas de financiamiento para elaboracin de proyectos de infraestructura, mejora de la capacidad de instituciones de educacin superior, entre otras.
Se alienta a los gobiernos a formalizar acuerdos bilaterales de migracin temporal
Por otra parte, Mxico ha formalizado programas de migracin temporal, ya sea en su calidad de pas emisor o receptor de migrantes. En el primer caso, cabe mencionar la existencia del Programa de Trabajadores Agrcolas Temporales Mxico-Canad (PTAT) que, a 30 aos de su implementacin, se ha consolidado como modelo de cooperacin bilateral gracias a la voluntad poltica de ambos pases para mantener un flujo migratorio de trabajadores temporales de manera segura, regulada y ordenada. Las dependencias gubernamentales encargadas de la coordinacin y ejecucin del programa son SEGOB-INM, SRE y STPS. Actualmente se benefician de este programa alrededor de diez mil trabajadores mexicanos. En su calidad de pas receptor, desde 1997 Mxico ha instrumentado el Programa de Documentacin para la Seguridad Jurdico-Migratoria de los Trabajadores Agrcolas Guatemaltecos. Su objetivo ha sido el de proporcionar la Forma Migratoria para Visitante Agrcola (FMVA), con la cual se autoriza su internacin y las actividades que realizarn. Actualmente, se benefician de este programa alrededor de 40 mil trabajadores guatemaltecos.
Alba, Francisco (2003). A tres aos de las negociaciones migratorias: Una retrospectiva, en VII Reunin Nacional de Investigacin Demogrfica en Mxico, SOMEDE, Guadalajara, 2 al 5 de diciembre de 2003.
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Por otra parte, el Plan de Accin de la CIPD exhorta a generar informacin referente a los flujos, stocks y factores determinantes de la migracin, con el fin de proporcionar evidencia emprica que sustente la formulacin de polticas. De hecho, sin un mejor conocimiento de la dinmica migratoria, de su magnitud y determinantes, no es posible definir estrategias que, de una manera eficaz, combatan sus causas y enfrenten sus impactos. A nivel nacional, y en congruencia con este propsito, el Consejo Nacional de Poblacin ( CONAPO) ha levantado una serie de encuestas y ha elaborado un amplio conjunto de investigaciones en relacin a la magnitud, caractersticas, causas y mltiples ramificaciones de las corrientes migratorias hacia Estados Unidos. Destaca la Encuesta sobre Migracin en la Frontera Norte de Mxico (EMIF), proyecto efectuado conjuntamente por CONAPO, la Secretara del Trabajo y Previsin Social ( STPS), el Instituto Nacional de Migracin ( INM) y El Colegio de la Frontera Norte (EL COLEF), que desde 1993 proporciona informacin sistemtica sobre las corrientes migratorias a Estados Unidos, en particular, las de modalidad temporal e indocumentada. En el mbito bilateral, el Estudio Binacional Mxico-Estados Unidos sobre Migracin, concluido en 1997, constituy un esfuerzo indito en el sentido de alcanzar un entendimiento comn del fenmeno. Asimismo, en virtud de la creciente importancia de los flujos migratorios en la frontera sur de Mxico resultante del trnsito de centroamericanos, en su mayora no autorizados, y de la inexistencia de informacin confiable que permita comprender su dinmica, se implementar, en el curso de 2004, el primer levantamiento de la Encuesta sobre Migracin en la Frontera Mxico-Guatemala (EMIF/GUAMEX). De la misma manera, Mxico ha desplegado una activa participacin en una serie de iniciativas de carcter multilateral asociadas a mbitos tan diversos como la generacin, difusin y discusin coordinada de informacin en torno a los procesos migratorios, a la implementacin de planes de accin y a la promocin del respeto a los derechos humanos de los migrantes. Es as como, en 1996, Mxico desempe un papel fundamental mediante su iniciativa de impulsar la Conferencia Regional sobre Migracin (CRM) o Proceso Puebla, para fomentar el dilogo sobre el tema migratorio en la regin de Amrica del Norte y Central. La CRM ha definido un Plan de Accin estructurado en torno a tres ejes: polticas y gestin migratoria, derechos humanos, y migracin y desarrollo. Este Plan de Accin ha dado lugar a varios seminarios en los que acadmicos, representantes de organizaciones no-gubernamentales y funcionarios de los gobiernos se han reunido para intercambiar experiencias y profundizar polticas relativas a temas especficos de la migracin internacional. El inters y protagonismo de Mxico en torno a los procesos migratorios en el continente americano se ha ratificado en el tiempo, asumiendo nuevamente, en 2003, la Presidencia Pro-Tmpore de la CRM. En este contexto, y dado que en el territorio nacional se entrecruzan sistemas migratorios de carcter regional con las corrientes mexicanas a Estados Unidos, el Gobierno mexicano manifest, en mayo de 2003, su decisin de incorporarse al Sistema de Informacin Estadstica sobre las Migraciones en Centroamrica (SIEMCA), el cual, en virtud de su ampliacin a Mxico, pasa a designarse Sistema de Informacin Estadstica sobre las Migraciones en Mesoamrica (SIEMMES). Dicho sistema proporcionar recursos informativos que permitirn el tratamiento integral de los flujos migratorios a escala regional.
Se exhorta a los gobiernos a mejorar la informacin relativa a los flujos, stocks y factores que causan la migracin
Se insta a los gobiernos a apoyar procesos de consulta regionales y subregionales encaminados a formular polticas nacionales y estrategias conjuntas dirigidas a enfrentar los desafos que plantea la migracin
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Tabla 1. Migracin Internacional y Desarrollo

Recomendaciones de la
CIPD
Proyectos Estrategia Contigo,1 inicio en 2002
Objetivos Erradicar la pobreza en Mxico y permitir el desarrollo pleno de todas y todos los mexicanos
Lineamientos/Avances Alcanzados Acta en cuatro grandes frentes de trabajo: ampliacin de capacidades, generacin de oportunidades, proteccin social y formacin de patrimonio Existe mayor interaccin e interdependencia entre los pases, que no redund en mayor conveniencia econmica Programas de financiamiento de proyectos de infraestructura; mejora de la capacidad de instituciones de educacin superior; reduccin en el costo de envo de remesas Se realiza un monitoreo del mercado de envo de dinero, proporciona informacin, implementan acciones de verificacin y vigilancia, y se opera un sistema de quejas y denuncias. Los costos de envo de remesas han bajado a menos de la mitad Se implement en 20 estados en las que se invirtieron 99.6 millones de pesos de recursos federales y 106 millones de ciudadanos organizados Se da apoyo a instituciones para cubrir una plaza que stas propongan, de acuerdo a una valuacin acadmica interna, as como la beca equivalente al Sistema Nacional de Investigadores Reuniones anuales donde se procede una evaluacin del PTAT y se conciertan acciones que beneficien todas las partes. Anualmente se benefician del programa cerca de 10 mil mexicanos Contina
Hacer frente a las causas de la migracin
Tratado de Libre Comercio para Amrica del Norte (TLCAN), inicio en 1994 Sociedad para la Prosperidad, Mxico-Estados Unidos, inicio en 2002
Crear una zona de libre comercio
Generar inversiones pblicas y privadas de ambos pases para crear polos de desarrollo en Mxico
Fomentar la entrada de remesas y emplearlas productivamente en el desarrollo
Programa Quien es Quin en el envo de dinero de E. U. PROFECO en coordinacin con la SRE, inicio en 1998
Proteger los derechos de los migrantes que envan remesas
Programa Iniciativa Ciudadana 3x1. Recursos federales, estatales, municipales y ciudadanos organizados (principalmente radicados en el extranjero), SEDESOL , inicio en 2002 Fomentar el regreso de migrantes calificados Fondo para Retener en Mxico y Repatriar a los Investigadores Mexicanos. CONACYT
Apoyar iniciativas de migrantes en el exterior para realizar proyectos que mejoren las condiciones socioeconmicas de las localidades de origen y fortalecer los lazos de identidad con el lugar de origen Estimular el regreso a investigadores mexicanos que se encuentren residiendo en el extranjero a que se repatren
Formalizar acuerdos y programas bilaterales de migracin temporal
Programa de Trabajadores Agrcolas Temporales Mxico-Canad (PTAT) SEGOB-INM, SRE y STPS, inicio en 1974
Promover una migracin legal, segura y ordenada
1 Instituciones participantes: Secretara de Educacin Pblica (SEP); Secretara de Salud (SSA); Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL); Secretara de la Reforma Agraria (SRA); Secretara del Trabajo y Previsin Social (STPS); Secretara de Agricultura; Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (SAGARPA); Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT); Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS); Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE); Instituto Nacional de la Mujeres (INMUJER); Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas; y Oficina de Representacin para la Promocin e Integracin Social para Personas con Discapacidad.
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CIPD
Proyectos Programa de Documentacin para la Seguridad Jurdico-Migratoria de los Trabajadores Agrcolas Guatemaltecos, inicio en 1997
Objetivos Promover una migracin legal, segura y ordenada
Lineamientos/Avances Alcanzados Proporciona los lineamientos para proteccin legal de los migrantes. El INM distribuye un trptico informativo relativo a los derechos y obligaciones de los portadores de FMVA . 2 Anualmente se benefician del programa cerca de 40 mil guatemaltecos En mayo de 2003 el gobierno mexicano manifiesta la decisin de incorporarse al Sistema
Formalizar acuerdos y programas bilaterales de migracin temporal
Mejorar la informacin relativa a los flujos, stocks y factores determinantes de la migracin
Sistema de Informacin Estadstica sobre las Migraciones en Mesoamrica (SIEMMES ), ejecutado por la OIM con la colaboracin de CELADE, inicio en 2003
Proveer informacin que permita conocer y monitorear la magnitud y caractersticas de los movimientos internacionales que se producen tanto entre los pases de la regin, como hacia y desde su exterior Proporcionar informacin sistemtica de los flujos migratorios
Encuesta sobre Migracin en la Frontera Norte de Mxico (EMIF ), STPS, CONAPO, INM y EL COLEF, inicio en 1993 Encuesta sobre Migracin en la Frontera Guatemala-Mxico (EMIF / GUAMEX), STPS, CONAPO, INM y EL COLEF, inicio en 2003
CONAPO
Se est realizando el noveno levantamiento en la Frontera Norte
Proporcionar informacin sistemtica de los flujos migratorios
Se realizan los preparativos para proceder al primer levantamiento en la Frontera Sur Amplio conjunto de estudios en relacin a la magnitud, caractersticas, causas e impactos de la emigracin Perspectiva binacional del fenmeno migratorio Constituye uno de los avances mas importantes de la comunidad internacional para el establecimiento de normas de proteccin a los migrantes Beneficios en asistencia tcnica: equipamiento y asesora tcnica
Proporcionar informacin sistemtica del fenmeno migratorio
Estudio Binacional sobre Migracin Mxico-Estados Unidos, 1997 Ratificar la Convencin Internacional sobre Proteccin de los Derechos de todos los Migrantes y de sus Familiares Fortalecer el papel de las organizaciones internacionales con mandatos en migracin, que proporcionen apoyo tcnico adecuado, asesoras a la gestin de la migracin, promuevan cooperacin intergubernamental Firmada por Mxico el 22 de mayo de 1991, ratificada el 8 de marzo de 1999. Entr en vigor el 1 de julio de 2003 Adhesin de Mxico a la Organizacin Internacional de Migracin (OIM) el 5 de junio de 2002
Elaborar un estudio que proporcione un acercamiento consensuado del fenmeno migratorio Velar por el derecho de todos los migrantes
Intercambiar informacin y lograr un consenso internacional respecto de la defensa de los derechos de los migrantes y de polticas de gestin migratoria Intercambiar informacin y lograr un consenso internacional respecto de la defensa de los derechos de los migrantes y de polticas de gestin migratoria
Conferencia Regional de Migracin (CRM) o Proceso Puebla, inicio en 1996
Foro regional multilateral sobre migraciones internacionales con reuniones anuales. Plan de accin estructurado segn tres temas: polticas y gestin migratoria, derechos humanos y migracin y desarrollo
FMVA
es la Forma Migratoria para Visitante Agrcola proporcionada a los trabajadores agrcolas guatemaltecos.
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CIPD
Proyectos Participacin de Mxico en los distintos foros sobre migracin de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT)
Objetivos Intercambiar informacin y lograr un consenso internacional respecto de la defensa de los derechos de los migrantes y de polticas de gestin migratoria
Lineamientos/Avances Alcanzados En septiembre de 2003, Mxico dio respuesta a la encuesta internacional realizada por la OIT
Fortalecer el papel de las organizaciones internacionales con mandatos en migracin, que proporcionen apoyo tcnico adecuado, asesoras a la gestin de la migracin, promuevan cooperacin intergubernamental
Participacin de Mxico en los distintos foros sobre migracin de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE)
Intercambiar informacin y lograr un consenso internacional respecto de la defensa de los derechos de los migrantes y de polticas de gestin migratoria
En 1995, Mxico se incorpor al Sistema Continuo sobre Migracin (SOPEMI)
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Una de las prioridades de Mxico en los foros multilaterales de derechos humanos ha sido el promover una mayor conciencia de la comunidad internacional sobre la condicin de vulnerabilidad que enfrentan los migrantes en el mundo y la importancia de respetar sus derechos, as como la elaboracin de mayores estndares de proteccin de este grupo de personas. Dentro de las iniciativas internacionales promovidas recientemente por Mxico, resaltan las llevadas a cabo en las Naciones Unidas y en el mbito interamericano. En el contexto de las Naciones Unidas, Mxico ha sido promotor de dos importantes resoluciones: Por una parte, promovi la creacin, en 1999, del mandato de la Relatora Especial para los Derechos Humanos de los Migrantes de la Comisin de los Derechos Humanos, con lo que se alcanz un mayor reconocimiento por parte de la comunidad internacional acerca de la situacin de vulnerabilidad que enfrentan los migrantes. El texto formula un llamado a los estados a respetar los derechos humanos de los migrantes y expresa preocupacin por su condicin de vulnerabilidad, que frecuentemente los hace vctimas de actos de xenofobia y racismo. Adems, recuerda las obligaciones internacionales en materia consular. Por otra parte, destaca el rol protagnico de Mxico en la Convencin Internacional sobre la Proteccin de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares. De hecho, Mxico someti el tema al debate de la Asamblea General de la Organizacin de las Naciones Unidas ( ONU) en 1980 y ha promovido activamente la universalizacin de la Convencin, para lo cual tambin apoya y participa activamente en las actividades de la Campaa Mundial para promover su ratificacin. El Estado mexicano firm la Convencin el 22 de mayo de 1991 y la ratific el 8 de marzo de 1999. La Convencin entr en vigor el 1 de julio de 2003. Con ello, Mxico se comprometi a velar tanto por los derechos de los emigrantes mexicanos como por los de los migrantes que se internan en su territorio. En el mbito interamericano, Mxico apoy la creacin de la Relatora Especial para los Trabajadores Migratorios y Miembros de sus Familias, de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, y ha respaldado la elaboracin de un Programa Interamericano para la Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos de los Migrantes. Cabe destacar que Mxico solicit a la Corte Interamericana de Derechos Humanos una opinin consultiva sobre la condicin jurdica y los derechos de los migrantes. La OC-18 reconoce que la calidad migratoria de una persona no puede constituir una justificacin para privarla del goce y ejercicio de sus derechos humanos, entre ellos los de carcter laboral. Respecto de la membresa en instancias internacionales de primera relevancia en el mbito de los procesos migratorios, cabe destacar que en junio de 2002 Mxico formaliz su adhesin a la Organizacin Internacional para las Migraciones (OIM), lo que ha favorecido el intercambio de informacin, experiencias y asistencia tcnica en favor de la defensa de los derechos de los migrantes y de una gestin ms eficaz del fenmeno migratorio. En la actualidad, se est analizando la posibilidad de suscribir un Acuerdo de Sede para el establecimiento de una oficina de la OIM en Mxico.
Se insta a los gobiernos a promover un mayor activismo en foros y organismos internacionales Se invita a todos los gobiernos a ratificar la Convencin Internacional sobre la proteccin de los derechos de todos los trabajadores migratorios y sus familiares
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Por otra parte, en tanto miembro de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), Mxico ha demostrado una decidida participacin dentro de los esfuerzos desplegados por sta para efectos de desarrollar una estrategia global con vista a lograr un consenso internacional respecto de la defensa de los derechos de los migrantes, as como en lo referente a polticas de gestin migratoria. En tal contexto, en Septiembre de 2003 Mxico remiti a la OIT su respuesta a la encuesta internacional dirigida por dicha institucin para echar las bases del plan de accin integral alusivo a los objetivos ya mencionados. Asimismo, a partir de su ingreso a la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), en 1994, y, dentro de sta, al Sistema Continuo sobre Migracin (SOPEMI), en 1995, Mxico ha participado activamente en sus distintos foros, donde se intercambia informacin y se evalan y desarrollan opciones de polticas para responder a los retos y oportunidades planteados por la migracin internacional.
2. Migrantes (documentados e indocumentados)

Se exhorta a los gobiernos a proteger los derechos humanos y la dignidad de los migrantes, independientemente de su condicin jurdica
El Plan de Accin de la CIPD confiere especial importancia a la proteccin de los derechos humanos y al respeto de la dignidad de todos los migrantes, independientemente de su condicin jurdica (documentados e indocumentados). Se exhorta, de esa forma, a que los gobiernos proporcionen una proteccin eficaz a los migrantes, eliminen prcticas discriminatorias contra ellos, les presten servicios sociales y de salud, y les faciliten sus procesos de reunificacin familiar y de integracin econmica y social. La proteccin de la integridad personal y de los derechos de los mexicanos en el extranjero ha constituido una de las ms altas prioridades en la agenda internacional mexicana. En este sentido, la Secretara de Relaciones Exteriores ( SRE) ha desarrollado un papel fundamental al promover la revalorizacin de la migracin y el trato digno a los mexicanos en el exterior, as como al establecer una adecuada coordinacin con los gobiernos, instituciones y organizaciones de los estados y municipios en materia de prevencin de la migracin.
Se invita a los gobiernos a que velen por la integracin econmica y social de los migrantes
Para refrendar el compromiso y fortalecer la capacidad institucional del Gobierno de Mxico para desarrollar polticas de acercamiento hacia los mexicanos que viven y trabajan en el exterior, en agosto de 2003 se cre el Consejo Nacional para las Comunidades Mexicanas en el Exterior (CNCME), el Instituto de los Mexicanos en el Exterior (IME) y el Consejo Consultivo del IME (CCIME). El CNCME, encabezado por el Presidente de la Repblica, es la instancia que coordina las polticas y acciones intersecretariales e interinstitucionales del Gobierno de Mxico para atender las demandas de los mexicanos en el extranjero. El IME es el rgano ejecutor y operativo del Consejo Nacional para las Comunidades Mexicanas en el Exterior. Su objetivo primordial es promover estrategias, insertar programas, recoger propuestas y recomendaciones de las comunidades, sus miembros, sus organizaciones y rganos consultivos, tendientes a elevar el nivel de vida de los mexicanos que residen en el extranjero.
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Para atender sta ltima tarea, IME cuenta con un Consejo Consultivo (CCIME), cuyo principal mandato es darle voz a los migrantes y a sus descendientes por medio de la formulacin de recomendaciones de poltica pblica, misma que se realiza en el marco de seis comisiones de trabajo: Asuntos Econmicos y Negocios, Asuntos Educativos, Asuntos Legales, Asuntos Polticos, Asuntos de Organizacin Comunitaria, Salud y Cultura y Asuntos Fronterizos. Con el objetivo de elevar los niveles de bienestar de los mexicanos que residen en el exterior, se ha reforzado el proceso de modernizacin de la red consular de Mxico. De esta manera, en mayo de 2003 concluy la instrumentacin de la ltima fase del Sistema de Proteccin Consular en las representaciones consulares de Mxico en el mundo, as como en las delegaciones forneas de la SRE en Mxico. Adems, a travs del Programa Consulado Mvil, las comunidades ms alejadas de las representaciones consulares pueden acceder a los servicios de expedicin de documentos, asesora y proteccin consular. Con el esfuerzo de los consulados se ha logrado un elevado nivel de aceptacin en Estados Unidos del nuevo formato de la Matrcula Consular Matrcula Consular de Alta Seguridad ( MCAS), aplicado a partir de marzo de 2002 que, adems de su objetivo censal y de salvaguarda, se ha convertido en un documento de identidad de los mexicanos residentes en el extranjero.8 Para efectos de garantizar el trnsito seguro de los migrantes que regresan o visitan Mxico, en diciembre de 1989 se inaugur el Programa Paisano. Bajo la figura de Comisin Intersecretarial, con la suma de esfuerzos de 15 secretaras y dos entidades del Ejecutivo Federal, as como tres procuraduras, el Programa Paisano, mediante la coordinacin general de la SEGOB-INM, es permanente y cuenta con un Comit Tcnico, una Coordinacin Nacional, dos representaciones en Estados Unidos y 29 Comits Estatales.9 Por su parte, la Secretara de Salud ha implementado el Programa Integral de Salud para los Migrantes. Destaca tambin el Programa Vete Sano Regresa Sano, cuyo propsito es ofrecer atencin en salud a la poblacin migrante a lo largo de todo su desplazamiento migratorio; y el Seguro Popular de Salud para Familias Migrantes. Tambin en el mbito de las acciones bilaterales para la proteccin de los derechos bsicos de los emigrantes mexicanos, se encuentran los programas orientados a la proteccin de la salud. Mediante ello, se pretende atender la profunda vulnerabilidad y marginacin de los emigrantes en relacin a su acceso a servicios de salud y a los efectos de sus carencias para los propios migrantes y comunidades de origen y destino. En septiembre de 2000, el Secretario de Salud de Mxico y la Secretara de Salud y Servicios Humanos de Estados Unidos subscribieron la Declaracin Conjunta sobre Salud del Migrante. Ambos pases manifestaron entonces su inters en desarrollar actividades de cooperacin para atender a las necesidades de salud de los migrantes y sus familias.
8
Se alienta a los gobiernos a atender las necesidades especficas de los migrantes temporales
En septiembre de 2003, la matrcula consular ya era aceptada en Estados Unidos por 150 instituciones bancarias, ms de 946 agencias policacas, 134 ciudades y 37 condados. Durante el periodo comprendido entre el 1 de septiembre de 2002 y el 31 de agosto de 2003, se expidi alrededor de un milln de matrculas. La Encuesta de Evaluacin del Programa Paisano en 2002, realizada por El Colegio de la Frontera Norte, ha arrojado resultados extraordinariamente positivos en cuanto al grado de satisfaccin de sus beneficiarios.
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Como resultado de esa declaracin, en septiembre de 2001 se firm el Plan de Accin del Grupo Binacional sobre Salud del Migrante 2001-2003, que establece metas concretas en tres reas centrales: intercambio de informacin, experiencias de aprendizaje, y salud ambiental y laboral. La Iniciativa Salud Mxico-California y la Iniciativa Salud Mxico-Texas corresponden, de igual modo, a programas binacionales entre Mxico y los dos estados de la Unin Americana con mayor concentracin de mexicanos.
Se exhorta a los gobiernos a eliminar practicas discriminatorias contra los migrantes documentados
Por otra parte, los migrantes que se internan a Mxico cuentan con un marco legal que protege sus derechos bsicos. En efecto, la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece, en su artculo primero que todo individuo gozar de las garantas que otorga la propia Constitucin, quedando prohibida toda discriminacin que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas. Con esta disposicin, los migrantes deben recibir en territorio nacional el mismo trato que reciben los propios mexicanos en lo que respecta al disfrute de los derechos humanos bsicos. Tambin se encuentra consagrado en la legislacin mexicana el derecho a la reunificacin familiar para los migrantes documentados con largo periodo de residencia en el pas; derecho que defiende la CIPD como requisito fundamental para una adecuada integracin en la sociedad. El artculo 42 de la Ley General de Poblacin ( LGP) establece, en efecto, que todo extranjero que se interne en el pas con la caracterstica de No Inmigrante podr solicitar el ingreso de su cnyuge y familiares en primer grado, cuando no sean titulares de una caracterstica migratoria propia, utilizando la misma particularidad migratoria y temporalidad de su familiar, en la modalidad de dependiente econmico. Por su parte, la fraccin VII del artculo 48 del mismo ordenamiento establece los lineamientos para el ingreso a territorio nacional de los familiares de los inmigrantes. El marco jurdico nacional ha sido objeto de reformas orientadas a la proteccin de los derechos humanos. El 14 de agosto de 2001 se reform el artculo segundo constitucional, con el propsito de reconocer los derechos de los pueblos indgenas. Dicho precepto determina la obligacin del Estado mexicano a establecer polticas sociales para proteger a los migrantes indgenas, tanto en territorio nacional como en el extranjero, mediante acciones orientadas a garantizar los derechos laborales de los jornaleros agrcolas, a mejorar las condiciones de salud de las mujeres, a apoyar con programas especiales de educacin y nutricin a nios y jvenes de familias migrantes, a velar por el respeto de sus derechos humanos, y a promover la difusin de sus culturas. Asimismo, el 8 de noviembre de 1996, se public en el Diario Oficial de la Federacin el Decreto que reforma y adiciona la Ley General de Poblacin, mediante la cual, entre otros aspectos, se crean las caractersticas migratorias de Ministro de Culto o Asociado religioso, Corresponsal y Asimilado; otorga facilidades a estudiantes que habitan las zonas fronterizas y a familiares de extranjeros; permite actividades lucrativas a familiares de inmigrantes; adeca al artculo 21 constitucional el plazo para arresto administrativo (36 horas), e incrementa la penalidad a quienes pongan en riesgo la salud, integridad o vida de los migrantes o trafiquen con menores de edad.
Se insta a los gobiernos de acogida a asegurar la integracin econmica y social de los migrantes
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Tabla 2. Migrantes (documentados e indocumentados)

CIPD
Proyectos Segn la Constitucin Poltica de Mxico, los inmigrantes deben de recibir un trato igual al que reciben los mexicanos en lo que respecta a Derechos Humanos bsicos La legislacin vigente no contempla distincin de gnero, nacionalidad, edad o calidad migratoria en la proteccin de los Derechos de los migrantes Programa Paisano, 1989
INM,
Objetivos Asegurar los Derechos Humanos de los migrantes
Lineamientos/Avances Alcanzados De octubre de 1994 a la fecha se ha logrado avances significativos respecto de la proteccin de Derechos Humanos de los migrantes1 Proteccin de Derechos Humanos de los migrantes
Asegurar la integracin econmica y social de los migrantes e igual tratamiento ante la ley
Eliminar practicas discriminatorias contra migrantes documentados, contra racismo y xenofobia
Asegurar los Derechos Humanos de los migrantes
Proteger los derechos bsicos de los migrantes
inicio en
Asegurar los Derechos Humanos de los migrantes
Ofrece atencin, informacin y orientacin, recibe quejas y denuncias de los migrantes que regresan o visitan Mxico que canaliza a las autoridades competentes. La Encuesta de Evaluacin del Programa Paisano de 2002 revela un grado de satisfaccin de los beneficiarios muy positivo Programa de Accin Vete Sano, Regresa Sano (2001): difusin de informacin y atencin mdica tanto en su lugar de residencia como en el lugar de destino, a fin de establecer proteccin en materia de salud. Es un programa integral que contempla acciones tanto en los lugares de origen, durante el traslado y en el lugar de destino final Seguro Popular de Salud para Familias Migrantes Compromiso en desarrollar actividades de cooperacin para atender necesidades de salud de los migrantes. El Plan establece metas concretas en tres reas centrales: intercambio de informacin; experiencias de aprendizaje; salud ambiental y laboral Realizacin de campaas de educacin en salud, dilogo y cooperacin entre investigadores especializados, dependencias gubernamentales y organizaciones comunitarias Contina
Programa Integral de Atencin a Salud a Poblacin Migrante (MIDAS), Secretara de Salud
Atender a las necesidades de salud de los Migrantes
Declaracin Conjunta sobre Salud del Migrante Mxico-Estados Unidos, 2000. Plan de Accin del grupo binacional sobre salud del Migrante, 2001-2003
Iniciativa Salud Mxico-California (ISMECAL), UCL en colaboracin con dependencias Federales, Estatales y locales de Mxico y con Condados y el estado de California, inicio en 2001
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CIPD
Proyectos Iniciativa Salud Mxico-Texas, Universidad de Texas y Secretaria de Salud, inicio en 2002
Objetivos Atender a las necesidades de salud de los Migrantes
Lineamientos/Avances Alcanzados Realizacin de campaas de educacin en salud, dilogo y cooperacin entre investigadores especializados, dependencias gubernamentales y organizaciones comunitarias Programa Consulado Mvil, atienden a migrantes que estn alejados de los centros consulares Matrcula Consular de Alta Seguridad Sistema de Proteccin Consular (concluida la ultima fase de instrumentacin en mayo de 2003) Libro Electrnico de Proteccin El CCIME realiza seis comisiones de trabajo: Asuntos Econmicos y Negocios; Asuntos Educativos; Asuntos Legales; Asuntos Polticos; Asuntos de Organizacin Comunitaria, Salud y Cultura; y Asuntos Fronterizos Prestaciones econmicas y sociales a los trabajadores Implementacin de mecanismos alternos de solucin expedita a los problemas laborales Vigilancia del cumplimiento de las leyes laborales
Proteger los derechos bsicos de los migrantes
Creacin del Consejo Nacional para las Comunidades Mexicanas en el Exterior (CNCME), Instituto de los Mexicanos en el Exterior (IME) y Consejo Consultivo del IME (CCIME), inicio en 2003
Promover la revalorizacin de la migracin y el trato digno a los mexicanos en el exterior; la comunicacin con y entre las comunidades mexicanas; la coordinacin con los gobiernos, instituciones y organizaciones de los estados, municipios en materia de prevencin, atencin y apoyo a las comunidades mexicanas en el exterior
Atender a las necesidades especficas de los migrantes temporales
Grupo Ad-Hoc sobre Trabajadores Agrcolas Migrantes Temporales Guatemaltecos, inicio en 2002
Mejorar las condiciones de los migrantes
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos: El 7 de marzo de 1997, se reform el artculo 32 constitucional, con objeto de reconocer el derecho a la doble nacionalidad de mexicanos; el 14 de agosto de 2001, se reform el artculo segundo constitucional, a efecto de reconocer los derechos de los pueblos indgenas. Dicho precepto determina la obligacin del Estado Mexicano para establecer polticas sociales para proteger a los migrantes indgenas, tanto en territorio nacional como extranjero, mediante acciones para garantizar los derechos laborales de los jornaleros agrcolas; mejorar las condiciones de salud de las mujeres, apoyar con programas especiales de educacin y nutricin a nios y jvenes de familias migrantes, velar por el respeto de sus derechos humanos y promover la difusin de sus culturas; cabe sealar que dichas reformas, se han adicionado a los derechos de los migrantes incluidos sus familiares (mujeres, menores), establecidos con anterioridad en nuestra propia Carta Magna, como son el derecho de las garantas constitucionales, la prohibicin de la esclavitud y de cualquier forma de discriminacin (artculo primero); la libertad para entrar, salir y viajar en el territorio nacional, subordinado a facultades administrativas y leyes de emigracin e inmigracin (artculo 11); el derecho al trabajo y a recibir salario igual por trabajo igual, independientemente, de la nacionalidad (artculo 123). Ley General de Poblacin: El 8 de noviembre de 1996, fue publicado en el Diario Oficial de la Federacin, el Decreto que reforma y adiciona la Ley General de Poblacin, el cual, entre otros aspectos, crea las caractersticas migratorias de Ministro de Culto o Asociado Religioso, Corresponsal y Asimilado; otorga facilidades a estudiantes que habitan las zonas fronterizas y a familiares de extranjeros; permite actividades lucrativas a familiares de inmigrantes; adecua al artculo 21 constitucional el plazo para arresto administrativo (36 horas); e incrementa la penalidad a quienes pongan en riesgo la salud, integridad o vida de los migrantes o trafiquen con menores de edad.
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Por otra parte, debido a la persistencia de algunas limitaciones del marco jurdico institucional en relacin con ciertos derechos de los migrantes en territorio mexicano,10 se ha iniciado un proceso de revisin integral de la legislacin nacional en materia migratoria a fin de adecuarla a los estndares internacionales de proteccin a los derechos humanos, principalmente a la luz de la entrada en vigor de la Convencin Internacional para la Proteccin de los Derechos Humanos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares. En virtud de lo anterior, se avizora la revisin de las reservas impuestas por Mxico a la Convencin, al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y a la Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados, sometindose a anlisis e iniciativas de ley tanto a nivel del Gobierno Federal, como en la Comisin de Poblacin y Desarrollo del Senado. Al mismo tiempo, Mxico ha desarrollado un conjunto de acciones orientadas a asegurar los derechos de los migrantes en su territorio. As, el INM realiza peridicamente cursos de capacitacin tcnica para oficiales y personal administrativo, enfocados en la proteccin de los derechos humanos de los migrantes y sus familias. En el mbito bilateral, el Gobierno de Mxico ha llevado a cabo negociaciones con las autoridades guatemaltecas con el objeto de atender las necesidades de los trabajadores agrcolas. Para tal efecto, el 12 de febrero de 2002, en la ciudad de Tapachula, Chiapas, se instal el Grupo Ad-Hoc sobre Trabajadores Agrcolas Migrantes Temporales Guatemaltecos. Su propsito es mejorar la situacin laboral de dichos trabajadores mediante el acceso a prestaciones econmicas y sociales, fomentar la vigilancia y cumplimiento de las leyes laborales de ambos pases y la implementacin de mecanismos alternos de solucin expedita a los problemas laborales de los trabajadores que se emplean en actividades productivas en Mxico. En concordancia con las acciones realizadas con Estados Unidos en la misma materia, Mxico reconoce los problemas de salud de los inmigrantes y por ello firm con el Gobierno de Guatemala un acuerdo para establecer la Comisin de Salud Fronteriza Mxico-Guatemala.
Se alienta a los gobiernos a atender las necesidades especficas de los migrantes temporales
3. Migrantes Indocumentados
Como fue referido, el Plan de Accin de la CIPD seala la necesidad de garantizar los derechos humanos y de proteger a todos los migrantes contra acciones discriminatorias y xenfobas, independientemente de su condicin legal. La reduccin del volumen de indocumentados, el combate al trfico de migrantes y la disminucin de las causas de la migracin indocumentada son, de igual modo, aspectos prioritarios contemplados en dicho documento. Este subapartado se refiere a acciones explcitamente diseadas para enfrentar los problemas de los migrantes indocumentados mexicanos y de los que se internan en Mxico.
Se exhorta a los gobiernos a proteger los derechos humanos y la dignidad de los migrantes, independientemente de su condicin jurdica
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Destacan, en particular, el artculo 33 constitucional y el artculo 125 de la Ley General de Poblacin.
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Si bien la migracin indocumentada de mexicanos a Estados Unidos constituye parte de una continuidad de larga data, se ha observado un incremento ostensible de dicho patrn, el cual ocurre en condiciones extremadamente negativas, con costos crecientes en vidas humanas y dinero.
Se exhorta a los gobiernos a que proporcionen una proteccin eficaz a los migrantes
En virtud de lo anterior, en 1990, el INM cre los grupos Beta, los cuales estn conformados por agentes que proveen los gobiernos federal, estatales y municipales. La funcin primordial de los grupos Beta es la realizacin de operativos de carcter preventivo para preservar la integridad fsica y patrimonial de los migrantes y combatir actos delictivos que se detectan en flagrancia. Tambin llevan a cabo labores de orientacin relacionadas con los derechos que les asisten y los riesgos que corren al cruzar la frontera. Se ha capacitado a los elementos de los grupos Beta con un enfoque que privilegia las acciones humanitarias de proteccin al migrante, su auxilio y orientacin. Actualmente operan nueve de trece grupos Beta en la frontera norte. En 2004, se crearn dos grupos ms en el Desierto de Sonora, zona en la que se ha detectado un elevado nmero de muertes de migrantes que intentan cruzar la frontera de manera indocumentada. En 1996 fue creado el Proyecto Interinstitucional de Atencin a Menores Fronterizos para otorgar atencin y respeto a los derechos humanos de los menores migrantes mexicanos. Mediante este programa, el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia ( DIF) atiende a nios y adolescentes migrantes repatriados que no cuentan con la compaa de un familiar. Los nios migrantes en condicin irregular detenidos por las autoridades estadounidenses son entregados a los consulados mexicanos, los que, a su vez, los canalizan a alguno de los albergues ubicados en la red de ciudades de la frontera norte. Dicho proceso concluye al identificar a sus familiares y al ser trasladados a sus comunidades de origen. En este proyecto, coordinado por el DIF , colaboran el INM y la SRE. Por otra parte, desde 1993 se instal un foro bilateral denominado Mecanismo de Enlace Fronterizo, en el que participan autoridades de los tres niveles de gobierno de Mxico y Estados Unidos, y que actualmente opera en diez sedes a lo largo de la frontera. Entre los logros ms importantes de este foro, destacan los relativos a la cooperacin y coordinacin entre las autoridades de ambos pases en cuestiones de seguridad fronteriza, tales como prevencin de riesgos de migrantes, atencin inmediata de incidentes fronterizos e incursiones de autoridades de ambos lados de la frontera.
Se insta a los gobiernos de los pases de origen y de destino a que cooperen para garantizar los derechos bsicos de los migrantes indocumentados
En junio de 2001 se formul el Plan de Accin para Cooperacin sobre Seguridad Fronteriza Mxico-Estados Unidos, a travs del cual las autoridades de ambos pases han desarrollado esfuerzos coordinados para prevenir la muerte de migrantes y fortalecer las labores de rescate a lo largo de la frontera. Para ello, han concentrado sus acciones en las regiones ms peligrosas para el cruce de migrantes en el Desierto de Sonora-Arizona y en el Canal Todo Americano en El Centro, California, y tambin han lanzado campaas dirigidas a alertar a los migrantes potenciales sobre los peligros que corren al cruzar la frontera por las zonas de alto riesgo y el de caer en las redes de las organizaciones criminales de trfico. Este Plan de Accin se ha actualizado en febrero de 2004, con la creacin de una Comisin Coordinadora de carcter intersecretarial en Mxico y Estados Unidos, para efectos de garantizar su correcta instrumentacin y cumplimiento.
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Tambin en febrero de 2004 se firm con Estados Unidos el Memorndum de Entendimiento sobre Repatriacin Segura, Ordenada, Digna y Humana de Nacionales Mexicanos. Se trata de un instrumento que actualiza el marco de cooperacin entre los gobiernos de Mxico y Estados Unidos, acordado desde 1997, y que hace ms transparentes y apropiados los procedimientos para la repatriacin de nacionales mexicanos, atendiendo a las preocupaciones y a los intereses inalterables de Mxico en este sensible tema, tales como: monitorear el respeto irrestricto a los derechos humanos y a la dignidad de los nacionales mexicanos; preservar la unidad familiar durante el proceso de repatriacin; asegurar un trato especial para personas discapacitadas, menores de edad no acompaados y otras personas en situacin vulnerable; contar con mecanismos que permitan identificar incidentes sobre maltrato o posibles violaciones a los derechos humanos; reportar este tipo de casos y asegurar su debida investigacin y seguimiento; garantizar la notificacin consular, as como el acceso a la asistencia consular, entre otros. Por otro lado, en los ltimos aos ha aumentado de manera significativa el movimiento de indocumentados que se interna en Mxico por la frontera sur, ya sea con el fin de establecerse en el pas o de trasladarse a Estados Unidos. Por esta razn, se han desplegado esfuerzos para detener dicho flujo, al mismo tiempo que se han desarrollado acciones dirigidas a proteger los derechos de los migrantes y la seguridad. Es as como la preocupacin del Gobierno mexicano por la condicin de vulnerabilidad de los indocumentados residentes en el pas, se ha expresado en la implementacin de tres programas de regularizacin, en 2000, 2001 y entre enero y junio del ao 2004. De la misma manera, con el fin de mejorar las condiciones de aseguramiento de los migrantes indocumentados, el INM estableci el Proyecto de Dignificacin de Estaciones Migratorias, que consiste en remodelar y mantener en condiciones dignas los espacios en donde se alberga a los extranjeros asegurados mientras se les devuelve a su pas. En 2003 se logr dignificar la mitad de las 45 estaciones con que cuenta el INM y para 2004 se completar el proyecto. Por otra parte, y en congruencia con el rol desempeado en la frontera norte, han entrado en operacin cuatro grupos Beta en la frontera sur, los que resguardan la seguridad y los derechos humanos de los migrantes. En el mbito bilateral, cabe destacar que en febrero de 2002 los presidentes de Mxico y Guatemala acordaron el establecimiento de un Grupo de Alto Nivel de Seguridad Fronteriza (GANSEF) entre ambos pases. El GANSEF fue instalado formalmente el 11 de octubre de 2002 y en su seno se crearon cinco subgrupos de trabajo en los siguientes temas: 1) Migracin, Derechos Humanos y Asuntos Fronterizos; 2) Terrorismo Internacional; 3) Crimen Organizado; 4) Seguridad Pblica; y 5) Aduanas. Asimismo, Mxico y Guatemala firmaron en junio de 2002 el Arreglo para la Repatriacin Segura y Ordenada de Extranjeros Centroamericanos, el cual establece procedimientos y horarios especficos para la repatriacin de nacionales guatemaltecos y centroamericanos. Al mismo tiempo, se protege a los menores de edad de origen centroamericano que se encuentran en una situacin migratoria irregular, al remitirlos a la Estacin Migratoria (donde se ponen a disposicin del Departamento de Control Migratorio y Asuntos Jurdicos de la Delegacin Regional en Chiapas). Con dicha accin se pone en prctica el Mecanismo Consular para la
Se exhorta a los gobiernos de origen y de destino a que cooperen para reducir el flujo de indocumentados y a garantizar los derechos bsicos de los migrantes
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Reintegracin Familiar de los Menores, en coordinacin con la Representacin Consular de que se trate, a la cual se le notifica de los hechos, con objeto de aplicar el mecanismo consular procedente.
Los gobiernos de los pases de acogida y los pases de origen deberan adoptar sanciones eficaces contra quienes organizan la migracin de indocumentados, explotan a esos migrantes o se dedican al trfico de migrantes indocumentados
En cuanto al trfico de indocumentados, su tipificacin como delito se encuentra en la Ley General de Poblacin11 y en la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada (artculo 2 fraccin III). El 4 de marzo de 2003, Mxico deposit ante el Secretariado de la Organizacin de las Naciones Unidas los instrumentos de ratificacin de la Convencin contra la Delincuencia Organizada Trasnacional, misma que entr en vigor el 28 de septiembre de 2003, as como sus dos Protocolos complementarios relativos al trfico ilcito de migrantes, que entr en vigor el 28 de enero de 2004,12 y a la prevencin y sancin de la trata de personas, especialmente mujeres y nios, en vigor desde el 22 de diciembre de 2003.13 Asimismo, se form el Grupo Especial contra el Trfico de Migrantes que rene a las agencias gubernamentales de Mxico y Estados Unidos dedicadas al combate de organizaciones internacionales y locales dedicadas al trfico de personas que operan en ambos pases. Por otra parte, el Instituto Nacional de Migracin y el Servicio de Inmigracin y Naturalizacin de Estados Unidos llevaron a cabo una capacitacin de su personal en reas de investigacin y anlisis de documentos, con el fin de reforzar su capacidad para la deteccin de documentos falsos y desmantelar las redes que se dedican a producirlos. A estas acciones se han aadido esfuerzos multilaterales a travs de la Red de Funcionarios de Enlace para el Combate al Trfico de Migrantes, establecida en el marco de la Conferencia Regional de Migracin. Por otra parte, durante la VIII Comisin Mxico-Guatemala, celebrada en Guatemala el pasado 16 de febrero, los gobiernos de ambos pases estudiaron el proyecto de Memorndum de Entendimiento en Materia de Trfico y Trata de Menores, propuesto por Mxico, con objeto de capacitar a las autoridades competentes en el combate de estos delitos y en la atencin a las vctimas. El Gobierno de Guatemala expres su total dispo11
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Artculo 138 de la LGP: Se impondr pena de seis a doce aos de prisin y multa de cien a diez mil das de salario mnimo vigente en el Distrito Federal, a quien por s o por interpsita persona, con propsito de trfico, pretenda llevar o lleve mexicanos o extranjeros a internarse a otro pas, sin la documentacin correspondiente. Se aumentarn hasta en una mitad las penas previstas en los prrafos precedentes, cuando las conductas descritas se realicen respecto de menores de edad; o en condiciones o por medios que pongan en peligro la salud, la integridad o la vida de los indocumentados, o bien cuando el autor del delito sea servidor pblico. Por "trfico ilcito de migrantes" se entender la facilitacin de la entrada ilegal de una persona en un Estado Parte del cual dicha persona no sea nacional o residente permanente, con el fin de obtener, directa o indirectamente, un beneficio financiero u otro beneficio de orden material. Por "trata de personas" se entender la captacin, el transporte, el traslado, la acogida o la recepcin de personas, recurriendo a la amenaza o al uso de la fuerza u otras formas de coaccin, al rapto, al fraude, al engao, al abuso de poder o de una situacin de vulnerabilidad o a la concesin o recepcin de pagos o beneficios para obtener el consentimiento de una persona que tenga autoridad sobre otra, con fines de explotacin. Esa explotacin incluir, como mnimo, la explotacin de la prostitucin ajena u otras formas de explotacin sexual, los trabajos o servicios forzados, la esclavitud o las prcticas anlogas a la esclavitud, la servidumbre o la extraccin de rganos.
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Tabla 3. Migrantes Indocumentados

CIPD
Proyectos Plan de Accin para Cooperacin sobre seguridad fronteriza Mxico-Estados Unidos, inicio en 2001
Objetivos Asegurar un sistema migratorio legal, digno y seguro
Lineamientos/Avances Alcanzados Incluye los siguientes puntos: programas nacionales y binacionales para la seguridad del migrante; combate el trfico de personas; combate a la violencia fronteriza; acciones para reducir las incursiones; cooperacin para la atencin de emergencias en la zona fronteriza; repatriaciones seguras y ordenadas; repatriacin de ex convictos; mecanismos de enlace fronterizo El Plan de Accin es actualizado en 2004, y se crea una Comisin Coordinadora que busca garantizar su correcta instrumentacin
Cooperar para hacer frente a las causas de la migracin indocumentada; reducir el numero de indocumentados, asegurando su proteccin; prevenir el trfico de migrantes
Memorndum de Entendimiento sobre Repatriacin Segura, Ordenada, Digna y Humana de Nacionales Mexicanos, firmado por Mxico y Estados Unidos en febrero de 2004 Programa de Dignificacin de Estaciones Migratorias, INM
Asegurar un sistema migratorio legal, digno y seguro
Al final de 2003, 22 estaciones remodeladas en todo el pas Lo restante se realizar en el curso de 2004 Operativos de carcter preventivo para proteger la integridad fsica y patrimonial de los migrantes y combatir actos delictivos que se detectan en flagrancia, as como orientacin en relacin a los derechos que les asisten y los riesgos que enfrentan al cruzar la frontera Se ha capacitado el personal en el sentido de privilegiar las acciones humanitarias de proteccin al migrante, auxilio y orientacin En el curso de 2004 sern creados dos grupos que operaran en el desierto de Sonora Contina
Grupos Beta: 9 en la frontera norte y 4 en la frontera sur INM, primero grupo creado en 1990
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CIPD
Proyectos Programa de Regularizacin de migrantes en situacin irregular Campaa de Migrante, INM Proteccin al
Objetivos Asegurar un sistema migratorio legal, digno y seguro Asegurar un sistema migratorio legal, digno y seguro
Lineamientos/Avances Alcanzados Se realizaron tres programas de regularizacin en 2000, 2001 y 2004, que esta en curso Difusin de material para apoyar, orientar y prevenir riesgos de los que cruzan irregularmente A partir de 1 de agosto de 2003, la Comisin Nacional de Derechos Humanos cuenta con una oficina en la Estacin Migratoria de Iztapala Es constituido por cinco subgrupos en los siguientes temas: 1) Migracin, Derechos Humanos y Asuntos Fronterizos; 2) Terrorismo Internacional; 3) Crimen Organizado; 4) Seguridad Publica; y 5) Aduanas Repatriacin de extranjeros centroamericanos a Guatemala
Cooperar para hacer frente a las causas de la migracin indocumentada; reducir el numero de indocumentados, asegurando su proteccin; prevenir el trfico de migrantes
Grupo de Alto Nivel de Seguridad Fronteriza (GANSEF), establecido por los Gobiernos Mexicano y Guatemalteco, en febrero de 2002
Arreglo para la Repatriacin Segura y Ordenada de Extranjeros Centroamericanos , firmado por Mxico y Guatemala, INM, junio de 2002 Red de Funcionarios de Enlace para el Combate al Trfico de Migrantes, CRM Defender los Derechos Humanos de los migrantes indocumentados Proyecto Interinstitucional de Atencin a Menores Fronterizos. INM, SRE y SNDIF , inicio en 1996
Asegurar un sistema migratorio legal, digno y seguro Proteger los Derechos Humanos de los menores migrantes Se otorga atencin y respecto de los Derechos Humanos de los menores migrantes en la frontera norte desde el momento de su aseguramiento hasta su integracin al ncleo familiar o comunidad de origen Se tiene previsto elaborar un programa especfico para la frontera sur Los menores de edad de origen centroamericano en situacin irregular son remitidos a la Estacin Migratoria a fin de implementar el Mecanismo Consular para la Reintegracin Familiar de los Menores
Mecanismo Consular para la Reintegracin Familiar de los Menores (inmigrantes)
Proteger los Derechos Humanos de los menores migrantes
Ratificar la Convencin contra la Delincuencia Organizada Transnacional y sus Protocolos complementarios relativos al trafico ilcito de migrantes y a la prevencin y sancin de la trata de personas, especialmente mujeres y nios
Ratificados por Mxico el 4 marzo de 2003. La Convencin entro en vigor el 28 de septiembre de 2003
Velar por la proteccin de los migrantes
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sicin para firmar esta iniciativa y propuso que el memorndum incluya a las mujeres, quienes representan un grupo vulnerable dentro de la poblacin migrante.
4. Refugiados, solicitantes de asilo y personas desplazadas

Para dar respuesta a los flujos de centroamericanos que buscaron refugio en Mxico, el gobierno cre, en 1980, la Comisin Mexicana de Ayuda a los Refugiados (COMAR). La COMAR tiene como funciones proporcionar apoyo a la poblacin refugiada asentada en territorio nacional a travs de programas asistenciales y de desarrollo humano y econmico. Sus finalidades son brindar proteccin a los grupos de refugiados e incorporarlos al desarrollo nacional, en tanto puedan optar por su repatriacin voluntaria o naturalizacin; establecer convenios con organismos internacionales y/o dependencias nacionales para su atencin; y llevar a cabo la instalacin y operacin del Comit de Elegibilidad para otorgar el estatuto de refugiado a solicitantes individuales de distintas nacionalidades. Dichas acciones coinciden plenamente con las recomendaciones de la CIPD en la materia. Con el apoyo de organismos internacionales como el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y la Unin Europea, as como de dependencias federales y estatales, la COMAR ha desarrollado por ms de 18 aos una labor humanitaria de atencin a los refugiados guatemaltecos, quienes, a partir de 1981, componen la gran comunidad de refugiados en el pas. Las acciones hacia los refugiados guatemaltecos en Mxico empezaron por proporcionar atencin de emergencia en cuanto a sus necesidades alimentarias y de salud bsica. Entre 1985 y 1996 se instrumentaron los programas de Asistencia y Desarrollo, los cuales buscaron asegurar la proteccin y el tratamiento digno de los refugiados mediante la construccin de campamentos seguros y dotados de infraestructura, as como el diseo y ejecucin de proyectos productivos que les permitieran alcanzar niveles de autosuficiencia equiparables a los de la poblacin mexicana. El Programa de Repatriacin Voluntaria a Guatemala se puso en operacin entre 1993 y 1999 con el apoyo de la COMAR y del ACNUR, buscando apoyar a los refugiados en su traslado y asegurar su recepcin y reintegracin adecuada en Guatemala. Por otra parte, desde 1996 hasta la fecha se instrumenta, con el apoyo de instituciones internacionales, una poltica dirigida a los refugiados que optan por residir en Mxico, con el fin de crear mecanismos y otorgar los derechos de ciudadana que les proporcionen una adecuada integracin econmica y social. Se trata de la Poltica de Integracin Definitiva, cuya ejecucin se despliega a travs de los siguientes componentes: Programa de Estabilizacin Migratoria, Programa de Naturalizacin, Programa de Integracin Socioeconmica y Programa de Adjudicacin de Tierras. El 7 de junio de 2000, Mxico deposit los instrumentos de adhesin para ser Estado Parte de la Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951, y su Protocolo de 1967, con lo cual se comprometi a asegurar el ejercicio de los derechos y libertades fundamentales de los refugiados.
Los gobiernos deberan crear condiciones que favorezcan la repatriacin voluntaria de los refugiados en condiciones de seguridad y dignidad Los gobiernos deberan velar por la proteccin y asistencia efectivas de las poblaciones de refugiados
Los gobiernos deberan buscar y establecer soluciones duraderas para los problemas de las poblaciones refugiadas Se invita a los Estados a ratificar la Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados y su protocolo
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Tabla 4. Refugiados, solicitantes de Asilo y Personas desplazadas

CIPD
Proyectos Programas de asistencia y desarrollo, 1985-1996. COMAR
Objetivos Lograr niveles de autosuficiencia equiparables a los de la poblacin mexicana
Lineamientos/Avances Alcanzados Realizacin de Campamentos seguros y con infraestructura Programas integrales de atencin y diseo y ejecucin de proyectos productivos y de comercializacin
Velar por la proteccin y asistencia efectivas de las poblaciones de refugiados prestando especial atencin a las necesidades y a la seguridad fsica de las mujeres y nios Proporcionar servicios adecuados de salud y educacin y otros servicios sociales a los refugiados y las personas desplazadas Integrar los programas de asistencia y rehabilitacin destinados a los refugiados y los repatriados en la planificacin del desarrollo Buscar y establecer soluciones duraderas para los problemas de los refugiados y personas desplazadas
Programas de asistencia y desarrollo, 1985-1996. COMAR
Lograr niveles de autosuficiencia equiparables a los de la poblacin mexicana Lograr niveles de autosuficiencia equiparables a los de la poblacin mexicana Facultar la reintegracin de los refugiados a Guatemala Se repatriaron un total de 42 737 personas. Apoyo en el traslado y concertacin con las contrapartes guatemaltecas de su recepcin adecuada
Programas de asistencia y desarrollo, 1985-1996. COMAR
Programa de repatriacin voluntaria (1993-1999) Repatriacin familiar o independiente, COMAR y ACNUR; Retorno colectivo y organizado (Guatemala), COMAR, ACNUR y
CEAR
Poltica de integracin definitiva (1996 a la fecha), COMAR, apoyo y financiamiento internacional y de instituciones gubernamentales
Proporcionar una adecuada integracin econmica y social de los refugiados que deciden quedarse en Mxico
En ejecucin a travs de los siguientes componentes: programa de estabilizacin migratoria; programa de naturalizacin; programa de integracin socioeconmica (convenio con la U E ); programa de adjudicacin de tierras; transferencia de servicios a los gobiernos locales. Actualmente, la COMAR atiende a 27 923 personas: 3 802 guatemaltecos, 15 644 hijos de ex refugiados nacidos en Mxico y 7 477 ex refugiados naturalizados
Ratificar la Convencin sobre el Estatuto de los Refugiados y su Protocolo
Ratificada por Mxico el 7 de junio de 2000
Asegurar a los refugiados sus derechos y libertades fundamentales
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Ms all de los retos de un entorno signado por la creciente magnitud y complejidad de los procesos migratorios, as como por las condiciones acusadamente negativas en que stos tienen lugar, resulta factible afirmar que en los ltimos aos Mxico ha redoblado esfuerzos para implementar las recomendaciones de la CIPD a travs de un amplio nmero de programas nacionales, bilaterales y multilaterales, superando con creces las iniciativas desarrolladas durante el perodo de Cairo+ 5. En tal despliegue de recursos y voluntades, Mxico ha logrado mantener lneas de congruencia entre sus polticas migratoria y de poblacin y las recomendaciones de la CIPD. Es justamente a partir de la sistematizacin de los avances de estos aos, que resulta tambin posible identificar las tareas pendientes y las reas que requieren de una particular atencin. En tal sentido, el mapa de desafos que se avizoran a futuro permite considerar algunas recomendaciones de importancia, como las siguientes: Disear y ejecutar polticas de desarrollo eficaces, en conjuncin con procesos de evaluacin sistemtica respecto de sus eventuales efectos en las presiones migratorias, dentro de un contexto de asimetras econmicas que, en el corto y mediano plazos, no parecen dar cuenta de variaciones significativas Mantener e incrementar los esfuerzos de participacin activa de Mxico en instancias de dilogo y acuerdos bilaterales y multilaterales. En tal contexto, la adopcin de una lgica realista en los procesos de negociacin, que asuma los cambios institucionales continuos, no debiera minar las necesarias dosis de optimismo en la lucha por el respeto a los derechos de los migrantes y por el logro de avances en la relacin migracin-desarrollo Redoblar esfuerzos y voluntades con el propsito de establecer acuerdos con Estados Unidos que trasciendan el mero control migratorio. Para ello se necesita de una estrategia realista e integral que logre dar pie a una poltica capaz de asumir la demanda real de mano de obra mexicana existente en el pas vecino, de modo que se privilegien los canales legales de migracin; una poltica que favorezca la integracin de los mexicanos, otorgndoles derechos de ciudadana; y la profundizacin de acuerdos sobre el quinto punto de la agenda de negociaciones ya emprendidas, relativo a estrategias de co-desarrollo y alusivo al logro de una amplia y solidaria cooperacin econmica entre los pases miembros del TLCAN Evaluar con cautela las eventuales implicaciones y evoluciones de la premisa de la convergencia econmica implcita en el marco conceptual del TLCAN, como factor de transformacin del actual patrn de la migracin mexicana. Con idntica cautela y realismo debiera abordarse el proyecto de un Acuerdo de Libre Comercio de Amrica (ALCA), en tanto ambiciosa iniciativa de integracin hemisfrica que, no obstante y al igual que el TLCAN, a la fecha se halla reducida al establecimiento de una zona de libre comercio14
14
Alba, Francisco (2003). Idem.
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Enfrentar el reto de llegar a un equilibrio entre velar por la salvaguardia de las fronteras y soberana nacional y facilitar los flujos benficos para el pas. Cabe recordar que Mxico es un pas de origen, trnsito y destino de la migracin. Es por eso que una importante tarea a desarrollar es seguir colaborando con los pases centroamericanos para que el fenmeno inmigratorio indocumentado tenga cauce por vas institucionales, garantizando al migrante el respeto a sus derechos. Todo lo anterior, en un nimo de congruencia respecto de lo que Mxico pide para los mexicanos que radican en el exterior Proceder a una revisin del marco jurdico institucional mexicano, para los efectos de superar ciertas limitaciones a los derechos de los inmigrantes Profundizar en la gestacin de polticas de reintegracin que permitan aprovechar de manera creativa el capital humano constituido por retornados dotados de calificacin Institucionalizar un dilogo franco, sistemtico y constructivo entre las comunidades mexicanas en el exterior y el Gobierno de Mxico, a fin de construir una agenda comn y crear las sinergias necesarias para elevar el nivel de vida de los connacionales que residen en el exterior Robustecer la participacin de los migrantes en el proceso de formulacin de polticas pblicas con impacto directo o potencial sobre ellos mismos Avanzar decididamente en el auspicio de estudios bilaterales y multilaterales de los procesos migratorios desde y hacia Mxico, as como a nivel regional, para disponer de una base de informacin emprica actualizada y sustentada en patrones metodolgicos estandarizados. Lo anterior constituye no slo una fuente de anlisis en torno a las comunalidades y especificidades de los fenmenos migratorios, o a sus dimensiones y evoluciones en el tiempo, sino, lgicamente, un sustento imprescindible de informacin vlida y confiable para la toma de decisiones y puesta en marcha de polticas eficientes.
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Captulo ocho Poblacin, desarrollo y educacin
La educacin es un factor indispensable para el desarrollo sostenido y el progreso de las naciones, as como para mejorar la calidad de vida de la poblacin. Adems de ser un derecho universal, la educacin es un elemento que ejerce una influencia decisiva sobre el bienestar y el proyecto de vida personal, a travs de la transformacin de valores, actitudes, aspiraciones, decisiones y prcticas. El Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo (CIPD) enfatiz la relacin de interdependencia existente entre la educacin y los cambios demogrficos y sociales. Es innegable la influencia que ejerce el nivel de escolaridad en los ndices de fecundidad, la mortalidad materna e infantil, la edad a la unin y al primer hijo, entre otros factores. Asimismo, la reduccin del crecimiento demogrfico ha favorecido en los gobiernos conductas de mayor inversin pblica en capital humano, a la vez que ha reducido las presiones sobre el sistema educativo, que generaba el creciente rejuvenecimiento de la poblacin, debido al alto crecimiento del pasado. El Programa de Accin de la CIPD parte del reconocimiento de los aspectos anteriores y hace un llamado a los gobiernos y la comunidad internacional a focalizar los esfuerzos en dos reas: 1. El fortalecimiento de los programas y acciones en materia de educacin, y su integracin efectiva con las estrategias de poblacin y desarrollo 2. El reforzamiento de las actividades de informacin, educacin y comunicacin en materia de poblacin y desarrollo, con la finalidad de lograr que los distintos sectores de la sociedad se sensibilicen, se involucren, y participen en la solucin de los problemas demogrficos El Programa de Accin de la CIPD urge a gobiernos y sociedades a emplear todos los medios a su alcance y a aplicar estrategias ms eficientes, con el fin de alcanzar los objetivos de un acceso generalizado e igualitario a la educacin como factor para el desarrollo, a brindar servicios de calidad y a difundir la informacin, la educacin y la comunicacin en poblacin en todos los rincones del pas. Se busca eliminar la diferencia entre los sexos en la enseanza primaria y secundaria, ampliar las polticas y los programas de educacin para los jvenes y adultos, con equidad de gnero, prestando especial atencin a las necesidades de grupos vulnerables, como son los migrantes, la poblacin indgena y las personas con discapacidad. Se plante tambin el reforzamiento de las
En todos los pases y entre todos los grupos deben reforzarse las actividades de informacin y educacin, ya que la enseanza es un instrumento indispensable para mejorar la calidad de vida
321
actividades de informacin, educacin y comunicacin en materia de poblacin, salud y desarrollo sostenible, con la finalidad de propiciar que la poblacin tome decisiones de manera libre, responsable e informada acerca del nmero y espaciamiento de los hijos, as como de favorecer un comportamiento sexual responsable.
I. Tendencias de la educacin en Mxico

La erradicacin del analfabetismo es condicin indispensable para el desarrollo humano
Durante las ltimas tres dcadas Mxico ha tenido entre sus logros sociales ms sobresalientes el incremento de la escolaridad de su poblacin, hecho que se ha extendido a todos los grupos sociales y regiones del pas. El promedio de escolaridad de la poblacin de 15 ao o ms, se increment en un grado: de 6.9 en 1994 a 7.9 para 2003. El ndice analfabetismo se redujo de 10.9 en 1994 a 8.5 en el 2003 (vase grfica 1). La matrcula al sistema escolarizado aument de 26.4 millones de alumnos en 1994 a 31.5 millones en 2003 (Presidencia de la Repblica, 2003). Las disparidades, otrora muy marcadas, en la alfabetizacin y nivel de escolaridad de los mexicanos se han hecho menos notables reducindose la brecha entre hombres y mujeres, y entre pobladores rurales y urbanos.
1. Poblacin en edad escolar

Todos los pases deberan procurar y garantizar el acceso universal de las personas a la enseanza de calidad, incluido el reconocimiento de los valores tradicionales
El volumen y el ritmo de crecimiento de los nios y jvenes en edad de asistir a la educacin escolarizada se encuentran estrechamente vinculados a la historia demogrfica del pas (vase grfica 2). En la evolucin de la demanda de servicios educativos, en los pasados treinta aos, se ve reflejada de una u otra manera el gran descenso de la fecundidad observado en Mxico desde principios de la dcada de los aos setenta del siglo pasado. As, se estima que el monto de nias y nios en edad de cursar la educacin primaria (6 a 11 aos) ha comenzado a descender y que el mximo de 13.7 millones alcanzado en 2001 se reducir en ms de dos millones en los siguientes catorce aos para ubicarse en 11.2 millones en 2015, lo que implica una reduccin de la demanda de poblacin en edad de cursar la primaria de 18 por ciento en ese perodo. Las y los adolescentes que deben acudir a la secundaria (12 a 14 aos) comenzarn a disminuir a partir de 2006 (reducindose la demanda potencial en 12 por ciento entre 2000 y 2015) y la demanda potencial de educacin media superior (15 a 17 aos) iniciar el descenso en 2009 (entre 2000 y 2015 la demanda potencial de este nivel habr descendido alrededor de 5%). En contraste, se prev un notable aumento de la demanda de educacin superior (18 a 24 aos), que no comenzar su descenso hasta 2014, de manera que entre 2000 y 2013 sta se incrementar 6.9 por ciento. En suma, la demanda potencial de servicios educativos, que alcanzar su mximo en 2004 con 41.1 millones de individuos, se ver reducida a 38.0 millones en 2015, un monto similar al observado en 1989.
322
Poblacin, desarrollo y educacin
Grfica 1. ndice de analfabetismo de la poblacin de 15 aos o ms, 1994-2003

12.0 Porcentaje (%) 10.9 10.0 10.6
10.3
10.0
9.8
9.5
9.2
9.0
8.8
8.5
8.0
6.0
4.0
2.0
0.0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Fuente: Presidencia de la Repblica, 2003.
Grfica 2. Poblacin y tasas de crecimiento de la poblacin segn grupos en edad escolar, 1970-2015
15 14 13 12 11 10 9 Tasa de crecimiento Poblacin (millones)
6 a 11 aos
Tasa (por cien) Poblacin
4 3 2 1 0 -1 -2
Poblacin (millones)
12 a 14 aos
Poblacin
Tasa (por cien)
5 4 3 2
6 Tasa de crecimiento
1 0
-1 -2
-3 8 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015
3 1970 1975 1980 1985
1990 1995 2000 2005 2010
-3 2015
Poblacin (millones)
15 a 17 aos
Poblacin
Tasa (por cien)
5 4 3
6 Tasa de crecimiento
2 1 0
-1 -2
3 -3 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015
Poblacin (millones) Tasa (por cien) 16 5 15 Poblacin 14 4 13 12 3 11 Tasa de 10 2 crecimiento 9 8 1 7 6 0 5 4 -1 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015
18 a 24 aos
Fuente: Estimaciones y proyecciones de
CONAPO.
323
2. Alfabetismo
Reducir la tasa de analfabetismo de mujeres y hombres
La poblacin joven es la que ms se ha beneficiado de los avances en materia educativa. Los niveles de alfabetismo de la poblacin joven (15 a 24 aos) aumentaron de 95.4 por ciento en 1990 a 96.6 por ciento en 2000. Los rezagos en este indicador aumentan sustancialmente a partir de los 45 aos de edad, con ms de 10 por ciento de poblacin analfabeta y ms de 20 por ciento despus de los 55 aos de edad (vase grfica 3). Grfica 3. Tasas de alfabetismo por grupos de edad y tipo de localidad, 1970-2000
100 Tasa
Total
100 90 80
Tasa
Rural
90
80
70 60 50
70
60 15 20 25 30 35 40 Edad 45 50 55 60 65
40 15 20 25 30 35 40 Edad 45 50 55 60 65
100
Tasa
Mixto
100
Tasa
Urbano
90
95
80
90
70
85
60 15 20 25 30 35 40 Edad 45 50 55 60 65
80 15 20 25 30 35 40 Edad 45 50 55 60 65
1970
1980
1990
2000
Fuente: Estimaciones de CONAPO con base en los tabulados censales de 1970, 1980 y 1990 y la muestra del censo 2000.
3. Asistencia escolar
Todos los pases deberan procurar asegurar el acceso de todas las nias y nios a la escuela primaria o a un nivel equivalente de enseanza a la mayor brevedad posible
Entre las nias y nios de 7 a 11 aos de edad, la asistencia escolar es casi universal en la actualidad: en 2000, fluctuaba de 96.0 por ciento a los 7 aos a 97.2 por ciento a los 9 aos, lo cual represent un incremento de casi 4 puntos porcentuales con respecto a 1990, siendo el aumento ms substancial, en promedio, en las mujeres (4.5 puntos) que en los hombres (3.9 puntos porcentuales). No obstante, el cambio ms notable se advierte a los 6 aos de edad, donde la tasa de asistencia se elev considerablemente de 80.6 a 91.3 por ciento al cabo de la dcada pasada, aunque an se requieren desplegar esfuerzos adicionales para que todos los nios mexicanos inicien oportunamente su educacin formal (vase grfica 4). A la luz de la grfica 4, se concluye que, en el umbral del nuevo siglo, las disparidades por sexo en la asistencia a la primaria se han erradicado; no obstante, prevalecen a partir de los 12 aos, alcanzando su mximo a los 13 aos, aunque es justo reconocer que la
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brecha se ha reducido significativamente con el paso del tiempo. La diferencia entre las tasas de asistencia escolar femenina y masculina a la edad de 13 aos pas de 5.4 puntos porcentuales en 1990, a 2.6 en 2000, lo que signific una reduccin de 52 por ciento. Al cabo de la dcada considerada se advierte tambin un avance sustantivo en la captacin de demandantes de secundaria, con un incremento total de 12 por ciento a los 14 aos; sin embargo, llama la atencin el rezago implcito en la tasa de 78.8 por ciento de personas de esta edad que, en 2000, asistan a la secundaria (79.7% para hombres y 77.8 para mujeres), que indica que uno de cada cinco jvenes que debiera estar terminando su educacin bsica no lo hace. Los avances en materia de cobertura del sistema educativo tambin se ponen de manifiesto en el mbito territorial. Actualmente, apenas se perciben las escasas diferencias en la asistencia de las nias y nios de 7 a 11 aos de edad tanto en las localidades rurales (menos de 2 mil habitantes) como en las mixtas (2 500 a 14 999 habitantes) y las ciudades (15 mil o ms habitantes), segn se advierte en la grfica 5. Si bien, todava los infantes de 6 aos de edad acuden de manera ms copiosa en el medio urbano, donde el incremento de la tasa de asistencia de 1990 a 2000 fue de 6.4 por ciento para nios y nias, los incrementos ms cuantiosos en la tasa de asistencia se observan en las localidades no urbanas, principalmente en las rurales (26% para los hombres y 23 para las mujeres, contra 16 y 14.6, respectivamente, en las localidades mixtas). Las desiguales oportunidades en la formacin de capital humano se observan nuevamente a partir de los 12 aos de edad, siendo ms probable la conclusin de la educacin bsica (primaria y secundaria) en las ciudades que en el campo o en las localidades Grfica 4.Tasas de asistencia escolar por edad y sexo, 1990-2000
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 Edad 16 17 18 19 20 21 22 23 24 Tasa por cien Hombres 1990 Mujeres 1990 Hombres 2000 Mujeres 2000
Lograr el acceso de todos a una enseanza de calidad, dando especial prioridad a la eliminacin de las desigualdades entre los sexos con respecto al acceso, la retencin y el apoyo a la educacin
CONAPO
con base en los tabulados del XI Censo de
Poblacin y Vivienda, 1990 y la muestra del XII Censo General de Pobla-
325
mixtas. Si bien las adolescentes rurales se mantienen con menores oportunidades de terminar la secundaria, son quienes muestran el incremento ms notable al cabo de la dcada pasada: un incremento en la tasa de asistencia de ms de 20 puntos porcentuales de 1990 (44.3%) a 2000 (64.8%). La cada ms lenta en la asistencia conforme avanza la edad, en el mbito urbano es indicativa de la mayor disponibilidad de educacin media superior y superior y de carreras tcnicas y comerciales que requieren la secundaria terminada en las ciudades que en las localidades rurales y mixtas. Grfica 5. Asistencia escolar por edad, sexo y tipo de localidad, 1990-2000
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 Edad Tasa por cien Tasa por cien
Rural
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Tasa por cien
Mixta
9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 Edad
Urbana
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Hombres, 1990 Mujeres, 1990 Hombres 2000 Mujeres 2000
9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 Edad
CONAPO
con base en los tabulados del XI Censo de Poblacin y
Vivienda, 1990 y la muestra del XII Censo General de Poblacin y Vivienda, 2000.
4. Asistencia escolar y equidad de gnero

Los gobiernos, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado deberan invertir en la educacin y el fomento de las capacidades de las mujeres y nias
A diferencia de lo que ocurra en 1990, en el ao 2000 y en cualquier tipo de localidad, la asistencia a la enseanza primaria es equitativa para nias y nios. Sin embargo, a partir de la edad de asistir a secundaria, persisten disparidades de gnero muy acentuadas, particularmente en las localidades no urbanas, mientras que en estas ltimas las diferencias se presentan en las edades correspondientes a la educacin media superior y superior (vase grfica 6). Lo anterior se advierte tambin en la poblacin que contina estudiando y ha terminado los dos ciclos de educacin bsica (vase grficas 7 y 8). Idealmente, todos debieran concluir la primaria a los 12 aos y la secundaria a los 15 aos. No obstante, entre aquellos que, efectivamente, terminaron la primaria, apenas algo menos de la mitad de los hombres y poco ms de 40 por ciento de las mujeres de 13 a 24 aos de edad poca
326
de la vida en que se debe asistir a la escuela seguan estudiando tanto en 1990 como en 2000. Si bien en las reas rurales es ms crtico el abandono de la educacin, es tambin ah donde se advierten los avances ms sustantivos en ambos sexos. Una constante a lo largo del territorio y en el tiempo es que se brinda menor oportunidad a las mujeres que a los hombres adolescentes y jvenes para continuar otros estudios una vez que concluyeron la primaria. Esta desigualdad por condicin de gnero se ha ido reduciendo progresivamente a partir de 1997, ao en que inici su operacin el Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA), hoy Desarrollo Humano Oportunidades. Grfica 6. Paridad de gnero en la asistencia escolar por edad y tipo de localidad, 1990-2000
1990
120 110 100 90 80 70 60 50 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 Edad Mujeres por cada cien hombres 120 110 100 90 80 70 60 50 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 Edad
2000
Mujeres por cada cien hombres
Rural
Mixto
Urbano
CONAPO
con base en las muestras del XI Censo General de Poblacin
y Vivienda 1990 y el XII Censo General de Poblacin y Vivienda 2000.
Grfica 7. Asistencia escolar entre la poblacin de 13 a 24 aos con primaria completa por sexo y tipo de localidad, 1990-2000
60 50 40 30 20 10 0 Total Rural Mixto Urbano Total Rural Mixto Mujeres
CONAPO
Tasa 1990 2000
Urbano
Hombres
con base en las muestras del XI Censo
General de Poblacin y Vivienda 1990 y el XII Censo General de Pobla-
327
Para quienes cuentan con la secundaria completa, las diferencias entre los sexos son menores, pero la probabilidad de seguir inscrito en el sistema educativo permaneci prcticamente invariable a lo largo de la dcada pasada por sexo y tipo de localidad. Con base en estos resultados, puede inferirse que de continuar las tendencias recientes, alrededor de 20 hombres y 18 mujeres de cada 100 egresados de la primaria, continuaran estudiando despus de haber concluido la secundaria. Situacin que ascendera a 9 hombres y 8 mujeres en las localidades rurales, 16 y 14, respectivamente, en las localidades mixtas y 24 y 21 en las urbanas. Los resultados descritos dan cuenta de la prioridad que significa para el pas ampliar la cobertura de la educacin media y media superior, y elevar la eficiencia terminal de ambos niveles escolares. Grfica 8. Asistencia escolar entre la poblacin de 16 a 24 aos con secundaria completa por sexo y tipo de localidad, 1990-2000
60 50 40 30 20 10 0 Total Rural Mixto Urbano Total Rural Mixto Mujeres
CONAPO
Tasa 1990 2000
Urbano
Hombres
con base en las muestras del XI Censo
General de Poblacin y Vivienda 1990 y el XII Censo General de Pobla-
5. Cobertura y eficiencia terminal

En el nivel preescolar (3 a 5 aos) la cobertura del sistema educativo se estima en 58.4 por ciento para el presente ciclo escolar 2003-2004. Ello significa que la cobertura de este nivel se increment 31 por ciento desde el ciclo 1994-1995, cuando alcanzaba 44.7 por ciento [Secretara de Educacin Pblica ( SEP), 2003)].
Dar especial prioridad a la enseanza primaria
La evolucin de la cobertura de la poblacin de 6 a 11 aos de edad da cuenta de que Mxico est cerca de alcanzar la cobertura universal en la educacin primaria, al pasar de 90.3 en el ao 1990 a 94.8 en 2000 (CONAPO, 2003). La eficiencia terminal en el nivel primario tambin se increment, pasando de 77.7 por ciento en el ciclo escolar 1994-
328
1995 a 89.7 por ciento en 2003-2004, lo que supuso un aumento de 15.4 por ciento. En el caso de enseanza secundaria, la cobertura observ un incremento de 70.1 a 87.5 por ciento en el mismo periodo, mientras que la eficiencia terminal pas de 76.2 a 80.1 por ciento, es decir, casi 5 por ciento (Presidencia de la Repblica, 2003). En la educacin media superior (16 a 18 aos) se increment la cobertura nacional de 38.1 a 54.1 por ciento durante el perodo 1994-1995 a 2003-2004; en tanto, la eficiencia terminal en el perodo escolar 1994-1995 era de 55.1 por ciento y se estima que ser de 61.0 por ciento para cuando finalice el ciclo 2003-2004 ( SEP, 2003). La matrcula de educacin media superior y superior aument a una tasa media anual de 4.7 por ciento, la cual es ocho veces superior a la tasa de crecimiento de la poblacin del grupo de personas entre 15 y 24 aos de edad. A pesar de los logros obtenidos en materia de educacin, Mxico sigue siendo un pas con niveles educativos relativamente bajos. En comparacin con Canad, Estados Unidos y pases europeos que integran la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico ( OCDE), nuestro pas ocupa el ltimo lugar en cuanto al porcentaje de la poblacin de 25 a 34 aos de edad que ha terminado al menos educacin media superior (preparatoria o bachillerato). Este porcentaje es de 25 por ciento para Mxico mientras que la mayora de los otros pases se encuentran en un rango entre 70 y 95 por ciento (vase grfica 9). Grfica 9. Mxico, Canad, Estados Unidos y pases europeos miembros de la OCDE. Porcentaje de la poblacin de 25 a 34 aos con, al menos, educacin media superior terminada (alrededor de 2000)
Corea Rep. de Eslovaquia Japn Noruega Rep. Checa Suiza Suecia Canad Estados Unidos Finlandia Dinamarca Alemania Austria N. Zelanda Hungra Francia Blgica Pases Bajos Irlanda Grecia Australia Reino Unido Islandia Luxemburgo Italia Espaa Polonia Portugal Turqua Mxico 0 10 20 95 94 94 93 92 92 91 89 88 87 86 85 83 82 81
Ampliar la educacin y la capacitacin en la enseanza secundaria y superior, y facilitar el acceso a esos niveles y la terminacin de ese ciclo
25 30
32 30 40 50
52
61 59 57 57
68
78 75 74 73 73 71
60
70
80
90
100
Fuente: www.oecd.org/els/education/eag2002
329
II. La poltica educativa en Mxico (1994-2003)

Los parlamentarios y dems miembros de los gobiernos deberan promover una amplia comprensin de las cuestiones de educacin y desarrollo
Desde hace varias dcadas Mxico ha llevado a cabo una sostenida poltica de universalizacin de la enseanza formal, que tuvo en la reforma al artculo tercero constitucional, el 4 de marzo de 1993, uno de sus logros ms notables. Por mandato de este artculo qued establecido el derecho de todo individuo a recibir educacin y que la Federacin, los estados y los municipios la impartirn en los niveles de preescolar, primaria y secundaria. Asimismo, decreta que la primaria y la secundaria son obligatorias y que el Estado tiene el deber de impartirlas. En ese mismo ao se promulg la Ley General de Educacin, que se encarg de ampliar y reforzar algunos de los principios establecidos en el artculo tercero constitucional, as como de establecer, entre otros aspectos, la responsabilidad del Estado de ejercer una funcin compensatoria encaminada a reducir y eliminar las carencias educativas que afectan a determinadas regiones y entidades federativas.
1. Antecedentes: la reforma educativa de 1993

En mayo de 1992, el gobierno y la sociedad mexicana suscribieron el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica. Como resultado de este compromiso, se inici la reorganizacin de todo el sistema escolar, replanteando el federalismo educativo. Ello signific la transferencia del control de los servicios federales de educacin bsica al mbito estatal. As, se descentraliz la administracin y control de casi 100 mil planteles de educacin bsica en el pas, y la relacin laboral con 700 mil profesores. Asimismo, se dio inicio a la reformulacin de los contenidos y materiales de la educacin bsica (preescolar, primaria y secundaria). De esta forma, se efectu una profunda revisin de todos los planes y programas de estudio de este mbito educativo. Se inici as la elaboracin de nuevos libros de texto gratuitos para la educacin primaria y otros recursos didcticos. Los planes, programas y libros no haban sido modificados en 20 aos. Los nuevos programas y materiales empezaron a utilizarse de manera generalizada (preescolar y primaria) a partir del ao lectivo 1994-1995. Cabe destacar que adems de la produccin de materiales para los alumnos, se inici la edicin en gran escala de libros y otros recursos didcticos dirigidos a los profesores. El Acuerdo destac el papel fundamental del maestro en el proceso educativo. Se estableci la Carrera Magisterial, mecanismo de promocin horizontal dirigido a los profesores de grupo, concebido para estimular el buen desempeo en el aula, as como la actualizacin continua del magisterio para mejorar con ello la calidad de la educacin.
2. El Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000

Durante el periodo 1995-2000, la poltica educativa se orient a fortalecer la atencin de los grupos sociales que padecen las mayores carencias, a abatir el analfabetismo, a elevar
330
la escolaridad de la poblacin y a consolidar el proceso de renovacin de los planes y programas de estudio de la educacin bsica. Los principales avances se registraron en la revisin de modelos curriculares y en las diversas modalidades para atender a jornaleros agrcolas y a la poblacin que habita en localidades dispersas y aisladas. Con la finalidad de ampliar las estrategias dirigidas a la poblacin indgena, se conform un modelo de educacin intercultural bilinge para nios y nias de diferentes grupos tnicos. De igual manera, se estableci un proyecto especfico de atencin a mujeres, con el fin de adecuar las propuestas educativas a las necesidades de este grupo de poblacin. Con el objeto de mejorar la calidad de la enseanza, se reforz el programa de actualizacin docente a travs del establecimiento de Centros de Maestros, y se dio una amplia produccin de textos y materiales de apoyo a la funcin magisterial. De igual manera, se dio un gran impulso a los procesos de evaluacin, en particular en el nivel estatal.
Ampliar las polticas y los programas de aprendizaje permanente prestando especial atencin a los migrantes y las poblaciones indgenas
3. Programa Nacional de Educacin 2001-2006

En el marco de los objetivos que establece el Programa Nacional de Educacin 20012006, el sistema educativo se propone continuar ampliando la cobertura de los diversos servicios que ofrece en sus distintos tipos, niveles y modalidades educativas. Asimismo, para lograr avances en materia de equidad, pretende lograr una mejor distribucin de las oportunidades educativas que permita a todos los nios y jvenes sin excepcin recibir una educacin de alta calidad. Bajo este principio, se llevan a cabo los programas de becas y los programas compensatorios, mismos que benefician a un nmero importante de escuelas, educandos y profesores de educacin bsica se complementan con las acciones del Programa Oportunidades el cual brinda apoyos en educacin, salud, nutricin y patrimonio a alumnos de comunidades en extrema pobreza que desean cursar y culminar con xito su formacin bsica o estudios de tipo medio superior, as como desarrollar sus capacidades y acceder a mejores opciones de vida. Estas acciones estn encaminadas a abatir las disparidades que prevalecen en la cobertura de los servicios educativos. Pretenden tambin dar atencin diferenciada y preferencial a las regiones y grupos sociales ms vulnerables. En materia de educacin para los adultos resalta el surgimiento de nuevas alternativas para la superacin de las personas y la integracin de un amplio conjunto de programas de educacin para la vida, el trabajo y la capacitacin, destinados a personas que no alcanzaron o no concluyeron su formacin bsica.
Fomentar la alfabetizacin funcional de adultos cuando no sea posible la escolarizacin
331
III. Fortalecimiento de los programas y las acciones en materia de educacin

1. Acciones para lograr la equidad en la educacin
En el terreno educativo se presentan problemas relacionados con la cobertura y la equidad, aspectos que an no se han resuelto de manera satisfactoria en nuestro pas. Es por ello que se han diseado y puesto en marcha distintas acciones encaminadas a lograr la equidad en materia de educacin, mismas que abarcan estrategias para abatir el analfabetismo y lograr el acceso universal a la educacin bsica, as como para ampliar y diversificar la oferta educativa de buena calidad en todos los tipos, niveles y modalidades. Estas acciones buscan alcanzar a los grupos ms desfavorecidos, combatir las inequidades de gnero y mejorar la situacin social de la mujer. El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (antes PROGRESA) constituye una de las iniciativas ms importantes del gobierno federal para apoyar la incorporacin, permanencia y aprovechamiento escolar de nios, nias y jvenes que viven en condiciones de pobreza extrema.
Seguir dando prioridad a las inversiones en educacin y formacin en los presupuestos para el desarrollo
El componente educativo del Programa Oportunidades, que es operado por la Secretara de Educacin Pblica, est orientado a proporcionar apoyos a los nios y jvenes de las zonas ms desfavorecidas, a fin de que puedan realizar y completar exitosamente sus estudios de educacin bsica y media superior. Se busca asegurar su incorporacin y permanencia en la escuela, y, por esta va, propiciar el incremento de la escolaridad entre estos grupos de poblacin, y con ello, sus posibilidades de mejoramiento social. Con el fin de alentar la asistencia y el rendimiento escolares, el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades proporciona apoyos econmicos y paquetes de tiles escolares (o ayudas para su adquisicin) a las familias participantes en el programa que acrediten tener hijos o hijas menores de 18 aos cursando entre el tercer grado de primaria y el tercero de secundaria, a condicin de que los muchachos asistan regularmente a la escuela. Merece destacar que, a partir del ciclo 2001-2002, el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades ampli su mbito de atencin del tipo bsico al medio superior, lo que ha generado un alto impacto en el incremento de la matrcula en los niveles de educacin secundaria y media superior (vase grfica 10). El Programa Oportunidades opera en 31 entidades federativas del pas y en 2003 alcanz una cobertura de poco ms de a 4.5 millones de becarios. A travs de los programas compensatorios que coordina el Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE), el Gobierno de la Repblica, con la participacin de los gobiernos estatales y municipales, proporciona paquetes de tiles escolares y materiales bsicos para las escuelas que atienden a nios en situacin de riesgo escolar. El propsito es disminuir la desercin, incrementar la asistencia y mejorar el aprovechamiento. Dichos programas comprenden tres mbitos de accin: Programa para Abatir el Rezago en Educacin Bsica (PAREB), Programa Integral para Abatir el Rezago Educativo (PIARE) y el
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Programa para Abatir el Rezago en Educacin Inicial y Bsica (PAREIB). A partir de 2002 este ltimo programa integra al PAREB y al PIARE. Los programas compensatorios tienen el objetivo de brindar apoyos diversos a grupos de la poblacin y a escuelas que por su condicin de marginacin y aislamiento presentan los mayores rezagos en educacin. La cobertura total de estos programas ascendi en el ciclo 2000-2001 a 5.4 millones de educandos. Se estima que uno de cada cinco alumnos que reciben instruccin bsica en el pas se benefician de estos programas. Atencin educativa a menores en situacin de calle. Con el propsito de atender a los jvenes que viven en situacin de calle y de alto riesgo, la SEP ha iniciado el diseo y puesta en marcha de un modelo pedaggico que atiende las necesidades educativas de esta poblacin, a fin de asegurar una atencin, pertinente y de calidad, que facilite su acceso y permanencia en los servicios educativos, as como el logro de los aprendizajes de la educacin bsica. De igual manera, la SEP apoya el programa nacional de prevencin y atencin a nias, nios y jvenes en situacin de calle De la calle a la vida que desarrolla el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), y participa en el Comit Nacional de Seguimiento y Evaluacin del mismo. El Programa de Sistema Escolarizado Acelerado se instituy con la finalidad de ofrecer educacin primaria a los nios y jvenes de 9 a 14 aos que realizan actividades laborales y que por ello no han asistido regularmente a la escuela. Este esquema hace posible que los alumnos cumplan los contenidos de los seis grados de primaria en un periodo de tres aos, en el cual reciben instruccin intensiva. Mediante el Programa de Continuidad Educativa [antes Programa Financiamiento Educativo Rural (FIDUCAR)], coordinado por el CONAFE, se proporcionan apoyos econmicos a los nios y jvenes de comunidades marginadas carentes de los servicios de educacin bsica para que se trasladen a otras comunidades donde puedan cursar los estudios de primaria o secundaria. Para el ciclo escolar 2003-2004 se beneficiaron 32 136 nios de primaria y secundaria. Grfica 10. Becarios del Programa Oportunidades, 2000-2002
5 Millones de becarios 4.356 4 3.316 3 2.485 2
Todos los pases deberan procurar asegurar el acceso de todas las nias y nios a la escuela primaria o a un nivel equivalente de enseanza a la mayor brevedad posible
0 2000 Primarias 2001 Secundaria Preparatoria 2002
Fuente: Presidencia de la Repblica, 2003.
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2. Acciones para lograr la equidad de gnero en la educacin

Los pases deberan tomar medidas activas para mantener a las nias y las adolescentes en la escuela mediante el establecimiento de ms escuelas comunitarias, el suministro de becas y otros incentivos apropiados y la sensibilizacin de los padres para que valoren debidamente la educacin de las nias
A travs de sus distintos programas y acciones, el Gobierno de Mxico busca promover la equidad de gnero, estableciendo como objetivo prioritario lograr la igualdad de derechos y oportunidades para el acceso y permanencia de hombres y mujeres en los diversos niveles educativos. Como parte de las acciones educativas a favor de la mujer que realiza la SEP, se llev a cabo el Proyecto Impulso al Trnsito a Primero de Secundaria con nfasis en la Absorcin de las Mujeres, a travs del cual se responde a uno de los problemas claves detectados: el bajo nmero de nias que, habiendo terminado con xito la primaria, no estudia la secundaria. Este proyecto a cargo de la SEP, se dio a conocer en junio de 1998 en las 31 entidades federativas a travs de la Red de Responsables de Acciones Educativas a Favor de la Mujer. En el marco del Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000, la SEP en colaboracin con varias organizaciones civiles, entre ellas la Red Democracia y Sexualidad A. C. y la Comisin de Derechos Humanos del D. F., disearon la asignatura Formacin Cvica y tica de la Secundaria. Ello permiti incluir en el currculo escolar de ese nivel temas como el embarazo adolescente, la perspectiva de gnero y los derechos sexuales y reproductivos como parte de los Derechos Humanos, con lo que se dio un importante impulso a los compromisos contrados en la CIPD celebrada en El Cairo en materia de educacin, comunicacin e informacin en cuestiones de poblacin y desarrollo. Por su parte, el CONAFE public Los derechos de las nias y los nios, publicacin preparada con el objetivo de dar a conocer a nias y nios cules son sus derechos humanos. Asimismo, realiz la investigacin La Condicin de Gnero en las Docentes, de lo cual pretende producirse un video didctico para docentes. El Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (antes PROGRESA), esta diseado para contrarrestar la menor incorporacin de las mujeres a la educacin media, mediante el otorgamiento de becas con montos de apoyo diferenciado por grado escolar y sexo, dando mayor apoyo a las mujeres. Este programa, al otorgar becas de mayor cuanta a las nias que a los nios, persigue abatir la condicin de desigualdad de la mujer en el pas, y al mismo tiempo, busca inculcar una cultura de igualdad de oportunidades entre varones y mujeres, en especial en las comunidades ms pobres en las cuales las inequidades son ms pronunciadas. El impacto del programa se ha traducido en el aumento de nias y jovencitas que realizan estudios de secundaria. Esta modalidad opera en el medio rural marginado en todas las entidades federativas del pas y a partir del 2002 tambin en las localidades urbanas marginadas. Un gran parte de los centros ms importantes de investigacin y de las universidades del pas, cuentan con espacios acadmicos para la investigacin sobre la mujer. En la Ciudad de Mxico se cuenta con el Programa Interdisciplinario de Estudios de la Mujer de El Colegio de Mxico, El Programa Universitario de Estudios de Gnero (PUEG) de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, el Seminario sobre la Mujer del Centro de Estudios Histricos, perteneciente al Instituto Nacional de Antropologa e Historia, y el rea de Investigacin Mujer, Identidad y Poder de la Universidad Autnoma Metropoli-
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tana-Xochimilco. De la misma forma se registr la apertura de programas de estudio de la mujer en algunas universidades de los estados: en el Centro de Estudios de Gnero de la Universidad de Colima, en el Programa de Estudios de Gnero de El Colegio de la Frontera Norte, en el Centro de Estudios de la Mujer de la Universidad Autnoma de Aguascalientes, entre otros. Mediante el fomento educativo, se han desarrollado una serie de acciones para propiciar la reflexin y la sensibilizacin de los docentes, en torno a la equidad de oportunidades educativas dirigidas a las nias que por situaciones de carcter cultural o econmico, encuentran dificultad para acceder a la educacin secundaria. Entre estas tareas, se han diseado programas especiales como el denominado Modelos Alternativos y Diversificados de Educacin. Se est en un proceso continuo de actualizacin de los programas de estudio y los libros de texto de la educacin primaria y secundaria, con relacin a los contenidos especficos de gnero. Para ello se trabaja en tres niveles: el contenido, la iconografa y el lenguaje. Se est llevando a cabo tambin el diseo de nuevos programas de Actualizacin para Maestros y Directivos de Educacin Bsica, que incluyen un diplomado sobre equidad y gnero. El proyecto Otra Forma de Ser Maestras, Madres y Padres, elaborado de manera conjunta por la SEP y el Grupo de Educacin Popular con Mujeres, A. C. (GEM); tiene el propsito de impulsar nuevas formas de atencin y cuidado de la infancia como una responsabilidad compartida entre los diferentes agentes que intervienen en el proceso educativo a favor de una educacin no discriminatoria, que fomente actitudes de tolerancia y respeto entre los hombres y mujeres. El Proyecto Reconociendo Nuestros Roles al Interior de la Familia, se realiz en 1997 y fue elaborado y operado casi en su totalidad por el equipo de Vida Cotidiana y Participacin Poltica del GEM, con el patrocinio del Instituto de la Mujer de Espaa y de Solidaridad, A. C. Posteriormente la SEP particip en la realizacin y publicacin de la carpeta. Su objetivo fue dotar de herramientas conceptuales y metodolgicas a los maestros y maestras de educacin bsica para que incorporen la perspectiva de gnero en su prctica educativa.
3. Acciones de educacin dirigidas a poblacin indgena

Durante la ltima dcada han ocurrido virajes importantes en la concepcin de Mxico como pas y en la importancia otorgada a la diversidad cultural y a la educacin intercultural. Entre las fundamentales estn las siguientes: En 1992 se reforma la Constitucin para incluir, en su Artculo 4, la definicin del pas como multicultural y plurilinge. Se trata de un reconocimiento trascendental en un pas que durante aos procur lograr la unidad nacional mediante la homogeneizacin cultural
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En 1997 la educacin primaria destinada a poblaciones indgenas cambia su denominacin, de educacin bilinge bicultural, a educacin intercultural bilinge En el ao 2001, se crea en la SEP la Coordinacin General de Educacin Intercultural Bilinge, que por primera vez plantea la educacin intercultural para toda la poblacin y la educacin culturalmente pertinente para los indgenas a todos los niveles educativos
Prestar atencin a la calidad de la enseanza, incluido el reconocimiento de los valores tradicionales
Asimismo, se ha generado un marco legal que sustenta el desarrollo de polticas y programas que atiendan las necesidades educativas particulares de diversos grupos. Para el caso de las poblaciones indgenas se encuentran principalmente dos: En 1993, se promulga la Ley General de Educacin que en su Artculo 38 refiere que la educacin bsica, en sus tres niveles, tendr las adaptaciones requeridas para responder a las caractersticas lingsticas y culturales de cada uno de los diversos grupos indgenas del pas, as como la poblacin rural dispersa y grupos migratorios En 2003, se promulga la Ley General de Derechos Lingsticos de los Pueblos Indgenas que, entre otras cosas, establece que las autoridades educativas federales y de las entidades federativas, garantizarn que la poblacin indgena tenga acceso a la educacin obligatoria, bilinge e intercultural, y adoptarn las medidas necesarias para que en el sistema educativo se asegure el respeto a la dignidad e identidad de las personas, independientemente de su lengua Esta Ley General modific asimismo el Artculo 7 de la Ley General de Educacin, que en su formulacin vigente seala que la educacin tendr entre sus propsitos promover el conocimiento de la pluralidad lingstica de la Nacin y el respeto a los derechos lingsticos de los pueblos indgenas, y que los hablantes de lenguas indgenas tendrn acceso a la educacin obligatoria en su propia lengua y espaol. Los planteamientos anteriores han implicado un cambio de paradigma: de la educacin bicultural a la educacin intercultural, de la castellanizacin al bilingismo equilibrado y el consecuente desarrollo de las lenguas indgenas. Por ello, los resultados son apenas incipientes, pues recin se estn impulsando transformaciones profundas.
Los gobiernos deberan respetar las culturas de las poblaciones indgenas
La SEP, a travs de la Direccin General de Educacin Indgena, impulsa el desarrollo de una Educacin Intercultural Bilinge que, con equidad y buena calidad, satisfaga las necesidades educativas y bsicas de aprendizaje de las nias, nios y jvenes indgenas y, asimismo, favorezca la construccin de una sociedad en la que la oportunidad de crecimiento individual y social sea causa comn para todos. La Educacin Intercultural Bilinge se concibe como una forma de intervencin educativa que incorpora los avances de la ciencia y la tecnologa, as como los recursos pedaggicos y didcticos para garantizar que los alumnos alcancen los objetivos nacionales de la educacin bsica, logren un bilingismo oral y escrito efectivo, y conozcan y valoren su propia cultura.
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Entre los principales resultados del Programa para el Fortalecimiento de la Educacin Intercultural Bilinge destacan los siguientes: 1) Elaboracin de Cuadernos de Trabajo para Maestras y Maestros de Educacin Inicial, Preescolar y Primaria Indgena: Educacin Intercultural Bilinge y Organizacin del Trabajo Escolar 2) Produccin de documentos como Lineamientos Generales para la Operacin de Educacin Inicial Indgena y para los Albergues Escolares, que permitirn orientar acadmica y operativamente los servicios de la educacin inicial indgena y los servicios asistenciales 3) Realizacin del Taller La enseanza del espaol como segunda lengua donde asistieron maestras y maestros de escuelas de educacin indgena de Puebla, Mxico e Hidalgo 4) Realizacin de acciones para promover el uso y la enseanza de las lenguas indgenas en las actividades del proceso educativo, considerndolas tanto objeto de estudio como medio de comunicacin 5) Realizacin del Taller Interestatal para la Sistematizacin de la Escritura de Lengua Hahu en donde se analizaron las distintas propuestas de alfabetos locales que se utilizaban para la escritura de su propia lengua 6) Promocin y participacin de la comunidad educativa y la comunidad indgena en conjunto para el establecimiento de marcos tericos referenciales y contenidos curriculares, para elaborar una propuesta de programa de estudio para la lengua indgena, considerando a sta como una asignatura a tratarse durante los seis aos de la educacin primaria 7) Realizacin del V Concurso Nacional Las Narraciones de Nias y Nios Indgenas que contribuye al desarrollo de las lenguas indgenas del pas Con respecto a la formacin y actualizacin del personal docente, se inici la operacin nacional del Modelo de Formacin Inicial de Profesores Bilinges, con 1 824 aspirantes en veintitrs estados del pas. De la misma manera, comenz a operar a nivel nacional el nuevo Modelo de Actualizacin de Profesores Bilinges en Servicio, a travs de los programas compensatorios de la propia Secretara de Educacin Pblica. Tambin con fines de actualizacin de los profesores bilinges, se produjeron diecinueve cuadernos de formacin docente de la serie Nuestro Quehacer, veintids videos de la serie Juntos Aprendemos y la serie de audiocasetes Desde la raz, que fueron distribuidos en todo el pas. El Programa para el Fortalecimiento de las Escuelas de Educacin Intercultural Bilinge tiene como objetivo asegurar el funcionamiento adecuado de las escuelas que atienden a poblacin indgena infraestructura suficiente, equipamiento con calidad, asistencia
Aumentar el conocimiento, la comprensin y la sensibilizacin de la sociedad en las cuestiones relacionadas con la riqueza cultural de las poblaciones
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y puntualidad de los docentes, uso efectivo del tiempo escolar, as como lograr que las escuelas operen adecuadamente y se mejore el logro de los aprendizajes del currculo bsico nacional, del bilingismo oral y escrito, del conocimiento y valoracin de su cultura. Con respecto a la elaboracin de materiales para la poblacin indgena, durante el periodo 1994-1995, la SEP confeccion diversos materiales en lenguas autctonas para facilitar el desarrollo del bilingismo equilibrado entre las etnias. Cabe mencionar, entre otros, 3 mil folletos para apoyar el trabajo de las promotoras de Educacin Inicial Indgena; el Programa de Educacin Preescolar para zonas indgenas (5 mil ejemplares) que se distribuy junto con 2 mil paquetes didcticos al inicio del ciclo escolar 1995-1996 para preescolar. Considerando que son muchos los nios indgenas que por no hablar espaol requieren materiales escritos en su propia lengua, se alcanz en 1994 una cobertura de libros en 47 lenguas indgenas y sus variantes. Estos suman un total de 1 018 336 ejemplares de libros para la primaria indgena, entre los que destacan los textos para la enseanza del espaol oral y del espaol como segunda lengua. En 1995 se imprimieron, adems, un total de 10 872 ejemplares de juegos fonticos en 21 lenguas diferentes. Durante el ciclo escolar 1995-1996, se distribuyeron cerca de 3 mil folletos para apoyar los cursos de educacin inicial y preescolar, adems de 1 milln de libros de texto gratuitos para primaria en 46 idiomas y variantes lingsticas.
Dar especial prioridad a la lucha contra el analfabetismo
Con el propsito de apoyar el proceso de enseanza-aprendizaje de los grupos indgenas, durante el ciclo escolar 1996-1997 se avanz en la elaboracin de libros de texto y materiales didcticos en diversas lenguas y dialectos y en espaol. A fin de fomentar la lecto-escritura, se repartieron cerca de 10 mil juegos fonticos en 21 lenguas y variantes dialectales. Grfica 11. Poblacin atendida en educacin inicial, preescolar y primaria por la Direccin General de Educacin Indgena, 1995-1996 a 2003-2004*
1.30 Millones 1.26
1.25 1.20 1.16 1.15 1.10 1.07 1.05 1.02 1.00

1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2000 2000-2001 2001-2002
1.25
1.20
1.13
1.10 1.05
2002-2003 2003-2004*
*Cifras estimadas Fuente:

SEP,
2003.
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A partir de 1994, el Consejo Nacional de Fomento Educativo ( CONAFE) inici el diseo de la Modalidad de Atencin Educativa a Poblacin Indgena como propuesta bilinge intercultural que promueve la construccin del aprendizaje de competencias por medio de las acciones e interacciones del estudiante con su medio natural, cultural y escolar. Por otra parte, algunos proyectos derivados de los avances tecnolgicos e informticos han llevado a reconocer la necesidad de pilotear diversas estrategias de uso de la tecnologa de punta y conectividad para la operacin de programas de educacin, salud, gobierno y economa indgenas. El software Hacedores de las Palabras constituye uno de los primeros proyectos tecnolgicos de su tipo en el mbito de la educacin intercultural bilinge en Mxico y Latinoamrica. Desde los aos ochentas, en el INEA se han trabajado proyectos educativos dirigidos a poblaciones indgenas, desarrollando diversos proyectos tnicos en 14 entidades federativas, en alrededor de 50 lenguas. Estos proyectos incluyen la revisin, actualizacin y reimpresin de materiales educativos, entre otros aspectos. La atencin educativa se brinda a travs de educadores bilinges, que son generalmente jvenes con por lo menos con educacin primaria, a los que se incorpora a un proceso de formacin y se les ensea a escribir su lengua materna indgena. Ejemplo de lo anterior, es el Proyecto Puentes al Futuro en el Instituto Nacional para la Educacin de los Adultos ( INEA) Vertiente Indgena, en cinco proyectos: Rarmuri, Mixe, Nhuatl de Tehuacan, Pame y Maya, mismo que constituye una propuesta de construccin de materiales educativos en el mbito local. No obstante el aumento de cobertura institucional hacia este sector social, el porcentaje de analfabetismo y el rezago educativo de la poblacin indgena no ha disminuido significativamente. La cobertura de alfabetizacin a grupos tnicos resulta insignificante en trminos cuantitativos, frente a la magnitud del problema. Adems, actualmente la atencin especfica slo abarca la etapa de la alfabetizacin inicial por lo que el rezago en educacin bsica, tan impactante como el analfabetismo, queda pendiente. Con la finalidad de promover la difusin de las caractersticas, diversidad y problemticas de los grupos indgenas, se produce y transmite la serie radiofnica Que hable el corazn, dirigida a nias y nios de zonas urbanas, con una alta participacin de nias y nios indgenas. Tambin se produjeron 60 videos de la serie Recuperando la visin indgena, que fue transmitida por la Red Satelital de Distribucin de Televisin Educativa (EDUSAT) y por canales regionales y comerciales. Tambin se ha llevado a cabo el Proyecto Fomento del Uso de las Lenguas Indgenas, que tiene como propsito impulsar la produccin de materiales educativos, en lengua indgena y en espaol para promover el uso de la lectura y escritura de ambas lenguas. El Proyecto de Sistematizacin del Uso de las Lenguas Indgenas tiene el propsito de elaborar materiales educativos que promuevan la lectura y a la escritura en lengua indgena y en espaol, buscando propiciar un bilingismo coordinado. Con el apoyo de las autoridades educativas federales y estatales se ha diseado un proceso participativo con los pueblos indgenas para integrar, en el currculo de educaDebera promoverse una mayor comprensin de las poblaciones indgenas Debe asegurarse el acceso a la tecnologa moderna de comunicaciones y su uso
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cin bsica para toda la poblacin mexicana, los aportes culturales de las diversas etnias que componen el pas. Con ello se espera poder extender los beneficios de la educacin intercultural a todos los mexicanos para construir las bases de una convivencia respetuosa de las mltiples culturas que conforman el pas, y del reconocimiento de que en la diversidad cultural de nuestro pas estriba nuestra riqueza.
4. Poblacin migrante
En el marco de las acciones orientadas a la ampliacin de la cobertura y fortalecimiento de la calidad del sistema educativo, diferentes instancias de la Secretara de Educacin Pblica se han dado a la tarea de disear y operar estrategias de atencin especficas que respondan a las caractersticas de la poblacin infantil migrante. Este esfuerzo ha permitido acumular experiencias para desarrollar propuestas pedaggicas, experimentar materiales educativos y definir procedimientos e instrumentos de acreditacin de los estudios que se adecuen a las caractersticas de los nios jornaleros migrantes. En 1997, la SEP, a travs de la Direccin General de Investigacin Educativa, llev a cabo lo que en la actualidad se conoce como Programa Educacin Primaria para Nias y Nios Migrantes (PRONIM). El propsito general de este programa ha sido fortalecer los procesos educativos relacionados con el currculo de la educacin primaria para la poblacin infantil migrante, la formacin docente y la continuidad escolar de los alumnos, que las secretaras e institutos de educacin estatales han emprendido en el marco del PRONIM. A partir de 1998, el PRONIM ha llevado a acabo distintas acciones que incluyen: desarrollo de investigaciones relacionadas con la problemtica educativa de la poblacin jornalera migrante, equipamiento de aulas, dotacin de materiales didcticos y audiovisuales, capacitacin a docentes y asesores, produccin de guas y cuadernillos para educadores y se han realizado cursos y talleres en el nivel nacional. Actualmente el PRONIM participa en el Fideicomiso Fondo Mixto de Cooperacin Tcnica y Cientfica Mxico-Espaa, junto con otras instituciones del sector educativo ocupadas de la educacin de los jornaleros agrcolas migrantes.
La integracin de los migrantes tambin se ve facilitada por el acceso universal a la enseanza
Por otro lado, ante el compromiso de buscar estrategias alternativas para ofrecer una educacin de mejor calidad para este sector de la poblacin, desde agosto de 1997, la SEP se integr al Grupo Intersectorial para la Atencin a la Poblacin Jornalera Agrcola Migrante, en el que participan el CONAFE, el Instituto Nacional para la Educacin de los Adultos (INEA), el Programa Nacional con Jornaleros Agrcolas (PRONJAG) de la Secretara de Desarrollo Social, la Secretara del Trabajo y Previsin Social, el DIF, el Instituto Mexicano del Seguro Social ( IMSS), la Secretara de Salud ( SSA) entre otras instituciones del sector pblico. El CONAFE atiende a la poblacin migrante bajo la Modalidad Educativa Intercultural para Poblacin Infantil Migrante. Desde 1989 el CONAFE asumi el reto del trabajo educativo con poblacin jornalera migrante. Se ha encontrado que la atencin educativa requiere un esfuerzo de planeacin y organizacin en condiciones de cambio permanente y azaroso, respecto de la asistencia escolar. El nmero de nios atendidos vara cada mes. Las cifras de atencin revelan un importante incremento en la cobertura, en comparacin
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con los primeros aos de trabajo del CONAFE con esta poblacin. Sin embargo, es necesario reconocer que existe una gran cantidad de nios que no asisten a la escuela, sobre todo en las zonas de atraccin de jornaleros agrcolas. Para hacer posible la atencin de cada vez mayor nmero de nios, la estrategia de operacin del CONAFE consiste en aportar mobiliario, material escolar y didctico para los alumnos, biblioteca comunitaria y libros de texto gratuito. En caso de ser necesario, se instalan aulas mviles en los campamentos agrcolas donde no existe un espacio educativo adecuado. El INEA atendi a la poblacin jornalera migrante joven y adulta desde 1984 y hasta 1997, a travs de los Campamentos de Educacin y Recreacin (CER), donde una de las estrategias de trabajo fundamental fue la de ofrecer un servicio itinerante con talleres que abordaron diversos temas de aplicacin inmediata, como el de salud. Actualmente, en las zonas agrcolas de las entidades de atraccin de mano de obra y en las comunidades de origen de los jornaleros, se atiende con los programas regulares de alfabetizacin y de educacin bsica, y los modelos de Transicin o Modelo de Educacin para la Vida y el Trabajo ( MEVyT), con ello se pretende que la educacin de adultos favorezca el desarrollo de competencias que integran experiencias, habilidades, actitudes y valores que permiten los adultos actuar, comunicarse y participar mejor en los problemas que les afectan. La atencin educativa de los jvenes y adultos migrantes que ofrece el INEA, se enfrenta a la gran movilidad de esta poblacin, entre los campos agrcolas y sus comunidades de origen; esto hace difcil la conclusin de un nivel educativo. A ello hay que agregar el limitado tiempo de que dispone un jornalero para asistir a los servicios educativos o estudiar, debido a las condiciones del trabajo que desarrolla en los campos y sus precarias condiciones de vida, por lo que las conclusiones de alfabetizacin, primaria y secundaria son muy inferiores a las del programa regular. A partir de 2000, en el marco del Programa Intersectorial de Atencin a Jornaleros Agrcolas, mismo en el que participan ms de 16 instituciones y que coordina SEDESOL, se prueban nuevas estrategias educativas y de operacin para la alfabetizacin y su acreditacin, vinculadas a las condiciones y necesidades de vida de la poblacin jornalera, las cuales se relacionan, sobre todo, con salud y con derechos laborales y humanos.
5. Personas con discapacidad

El Programa Nacional de Educacin 2001-2006 reconoce la necesidad de poner en marcha acciones decididas por parte de las autoridades educativas para atender a la poblacin con discapacidad. Nuestro pas ha hecho suyas las recomendaciones sobre poltica educativa para atender a la poblacin con discapacidad que han emitido los organismos internacionales y ha suscrito distintos convenios internacionales para promover la integracin educativa, entre ellos, los acuerdos derivados de la Conferencia Mundial sobre Educacin para Todos en 1990 y la Declaracin de Salamanca en 1994, los cuales constituyen uno de los principales fundamentos de este programa.
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Durante el periodo comprendido entre 1995 y 2000 se puso en marcha el Programa Nacional para el Bienestar y la Incorporacin al Desarrollo de las Personas con Discapacidad, que involucr a distintas dependencias e instituciones, con el propsito de promover la integracin de las personas con discapacidad en todos los mbitos de la vida. Posteriormente, el Programa Nacional de Educacin 2001-2006 seala la necesidad de desarrollar el Programa Nacional de Fortalecimiento de la Educacin Especial y de la Integracin Educativa, mismo que constituye una respuesta del gobierno federal a las demandas y propuestas ciudadanas en materia de educacin especial y establece la ruta que se habr de seguir para consolidar una cultura de integracin de las personas con discapacidad con el propsito de que tengan las mismas oportunidades de acceder a una vida digna. El objetivo general del programa es garantizar una atencin educativa de calidad para los nios, las nias y los jvenes con necesidades educativas especiales, otorgando prioridad a los que presentan discapacidad, mediante el fortalecimiento del proceso de integracin educativa y de los servicios de educacin especial.
Ampliar las polticas y los programas de aprendizaje permanente prestando especial atencin a las personas con discapacidades
Para el ciclo escolar 2003-2004 se estima que existen ms de 4 200 servicios de educacin especial. El personal docente de educacin especial asciende a ms de 27 500. Existen alrededor de 1 500 Centros de Atencin Mltiple, mismos que representan la principal alternativa de educacin para alumnos con discapacidad que por distintas razones no logran integrarse a las escuelas regulares. Los servicios de apoyo estn compuestos por las ms de 2 700 Unidades de Servicios de Apoyo a la Educacin Regular y los Centros de Atencin Psicopedaggica de Educacin Preescolar ( CAPEP). En la actualidad se cuenta con 66 Unidades de Orientacin al Pblico para dar servicio a padres de familia y profesionales de la educacin bsica y especial sobre las distintas opciones educativas para los alumnos con discapacidad. Cerca de 440 000 alumnos asisten a escuelas de educacin inicial, preescolar, primaria y secundaria con servicio de educacin especial. El Colegio Nacional de Educacin Profesional Tcnica ( CONALEP), por su parte, tambin apoya a los discapacitados. En el ciclo escolar 1999-2000, esta institucin coordin la imparticin de 289 cursos que beneficiaron a un total de 3 073 personas. En marzo del ao 2000, en los 261 planteles que componen el sistema CONALEP, se realiz un censo con el propsito de identificar el nmero de personas integradas que presentan alguna discapacidad dentro de la institucin. La investigacin dio un total de 397 alumnos, 128 docentes y 140 administrativos en esta situacin. Un avance importante en la materia es la transformacin de las instalaciones fsicas de los planteles del sistema CONALEP y de los Centros de Capacitacin para el Trabajo Industrial ( CECATI) para poder atender debidamente a personas con discapacidad.
6. Acciones para mejorar la capacitacin para el trabajo

Los servicios de capacitacin para y en el trabajo estn dirigidos a personas de 15 ms aos de edad, quienes requieren adquirir habilidades y conocimientos para incursionar en el mundo laboral o mejorar su desempeo. Cuando se habla de capacitacin laboral, existe un amplio marco en el que distintas instituciones y programas desarrollan en
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muy diferentes modalidades actividades de capacitacin y formacin para el trabajo. Existen as, actividades desarrolladas por el sector empresarial, por diversas instituciones vinculadas al trabajo y al empleo, por organizaciones no gubernamentales, por el sistema escolar y por la llamada educacin no formal, en la que se inserta el INEA. La capacitacin para el trabajo en el INEA, hasta 1997, se centr en diversas vertientes: a) formacin para el trabajo y bienestar familiar, orientada a conocimientos y habilidades para propiciar el ahorro en el gasto de bienes y servicios como plomera, herrera, corte y confeccin, cuidado de la salud, b) talleres comunitarios, consistentes en apoyo a la poblacin rural para la produccin de bienes de autoconsumo, c) capacitacin para la generacin de ocupacin, dirigida a apoyar la incorporacin de grupos productivos al sector formal de la economa, a travs de la instalacin de unidades productivas con capital aportado por el INEA para la adquisicin de maquinaria, equipo, materias primas y el pago de un instructor especializado, d) proyectos integrales, dirigidos a la formacin de cadenas productivas con tecnologa apropiada y vinculacin con la educacin bsica. El servicio de capacitacin para y en el trabajo se ofrece a travs de cursos regulares, los cuales se caracterizan por apegarse a los contenidos programticos y duracin en horas establecidas en el Catlogo de Especialidades y Cursos impartidos en los Centros de Capacitacin para el Trabajo Industrial (CECATI), los cuales incluyen al Sistema de Capacitacin a Distancia (SICADI), que no exige la presencia permanente del capacitando en las aulas y talleres y el Reconocimiento Oficial de la Competencia Ocupacional (ROCO), que evala y certifica conocimientos, habilidades y destrezas, independientemente de la forma en que se hayan adquirido. En la grfica 12 se puede apreciar la evolucin de la matrcula en la capacitacin para el trabajo en los ltimos diez aos: Grfica 12. Matrcula de capacitacin para el trabajo, 1994-1995 a 2003-2004*
Miles 1236.9 1201 1001 845.6 801 601 428 401 201 1
1994-1995 1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2000 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004*
Los gobiernos y el sector privado deberan facilitar el aumento de las inversiones en el perfeccionamiento de los recursos humanos
1164.7 992.4 1051.7 1092.3
707.2
763.6
463.4
*Cifras estimadas. Fuente:

SEP,
2003.
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Fomentar un desarrollo armonioso de los sistemas educacionales y los sistemas econmicos y sociales favorables al desarrollo sostenible
En septiembre de 1993, las Secretaras de Educacin Pblica y del Trabajo y Previsin Social, conjuntamente con representantes de los sectores obrero y empresarial, establecieron las bases que dan inicio al Proyecto para la Modernizacin de la Educacin Tcnica y la Capacitacin (PMETyC). En Mxico, el PMETyC surge como un instrumento de poltica educativa que permite mejorar la formacin tcnica y la capacitacin, de manera que satisfaga las necesidades del aparato productivo nacional, de forma pertinente y flexible, adems de modernizar los mercados laborales a travs de un sistema de informacin que muestra las competencias de que son portadores los individuos. Con el propsito de aprovechar el desarrollo de la informtica y las telecomunicaciones, el INEA espera, con el proyecto Pl@zas Comunitarias, transformar la forma de vivir, conocer, aprender, adquirir competencias e interrelaciones entre los usuarios de este servicio que acuden en bsqueda de conocimientos para ampliar sus perspectivas personales y mejorar laboralmente. Las Plazas Comunitarias comenzaron a operar en dos vertientes: la de plazas institucionales, que son administradas, operadas y financiadas por el INEA, y la de plazas en colaboracin, donde el local y las computadoras son proporcionados por otro centro educativo, distinto al INEA, interesado en participar. Con ello se busca dar respuesta a la demanda educativa de la poblacin en condicin de rezago, por medio de servicios informticos, televisivos y presenciales. En 2003 se instalaron 730 Pl@zas Comunitarias, con lo cual se elev a 1 802 el nmero de establecimientos abiertos entre 2001 y 2003 en el marco de este Proyecto. Estos espacios ofrecen educacin diversificada, empleando nuevas tecnologas informticas. En el ao 2003, la SEP inici un proyecto acadmico denominado Incorporacin del Enfoque de Competencia Laboral en el Componente de Formacin para el Trabajo en el bachillerato general, el cual se operar en planteles a partir de agosto de 2004, cuando los estudiantes cursen el tercer semestre del plan de estudios propuesto para la Reforma Curricular.
La educacin y capacitacin de los jvenes debera prepararlos para que tengan perspectivas de carrera y una vida profesional, a fin de que puedan hacer frente al complejo mundo actual
El Programa de Becas de Capacitacin para Desempleados (PROBECAT), el Programa Calidad Integral y Modernizacin (CIMO) y el Sistema Normalizado de Competencia Laboral, todos a cargo de la Secretara del Trabajo y Previsin Social ( STPS), han contribuido a elevar el nivel y las facultades laborales de lo(a)s jvenes desempleado(a)s, con miras a facilitarles su ingreso y permanencia en el mercado laboral en buenas condiciones. Entre enero de 1995 y julio de 1998, el PROBECAT otorg ms de 89 mil cursos, en los cuales recibieron capacitacin ms de 1.8 millones de personas, quienes fueron beneficiadas con una beca equivalente a un salario mnimo. Actualmente, dentro del Programa de Apoyo a la Capacitacin y el Empleo (PACE) opera una nueva modalidad de la Secretara del Trabajo y Previsin Social en sustitucin de los programas PROBECAT y CIMO. Con el objeto de lograr el desarrollo integral de los ejidos y comunidades, as como de sus integrantes, la Secretara de la Reforma Agraria (SRA), a travs de la Procuradura Agraria (PA), ejecuta el Programa de Capacitacin a Sujetos Agrarios acerca de los derechos que la Ley Agraria les reconoce respecto de la tenencia de la tierra, y a partir de su organizacin desarrollar sus habilidades productivas y la utilizacin racional de los recursos. Asimismo, para tener mayor cobertura, desde 1999 se brinda capacitacin a distancia mediante un programa de telesesiones en materia de Desarrollo Agropecuario promovido
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por el Instituto Nacional para el Desarrollo de Capacidades del Sector Rural (INCA RURAL), para contribuir a homogeneizar la informacin y conocimiento de temas vinculados al desarrollo rural y responder a las demandas de capacitacin del sector, as como difundir diversos temas en materia agraria que permitan impulsar y coordinar los procesos de capacitacin, actualizacin y participacin y fomentar la participacin activa de la poblacin objetivo de este programa, incluidos los sujetos agrarios. De 1999 a 2003 se han beneficiado un total de 307 855 personas con este programa (vase cuadro 1). Cuadro 1. Asistentes a telesesiones
Procedencia de los asistentes a las telesesiones Sujetos Agrarios Personal de la Procuradura Agraria Personal de otras instituciones del Sector Becarios Total 1999 279 655 2000 1 737 4 617 126 6 480 2001 3 795 5 332 1 064 767 10 958 2002 665 4 385 1 859 250 7 159 2003 100 2 864 578 61 3 603 Total 285 952 17 198 3 627 1 078 307 855
279 655
Fuente: Procuradura Agraria-Direccin de Capacitacin-Noviembre 20, 2003.
El Programa de Becarios Campesinos, desde la reforma al Artculo 27 Constitucional y la expedicin de la Ley Agraria, ha sido uno de los ejes de la capacitacin de los sujetos agrarios y ha permitido apoyar de manera significativa la operacin de programas interinstitucionales como el Programa de Certificacin de Derechos Ejidales (PROCEDE). El propsito del programa es formar y capacitar a jvenes de origen campesino en la legislacin agraria, para que funjan como agentes de enlace y propicien la autogestin de las demandas de sus ncleos. Por otro lado, dentro de los programas de apoyo productivo del sector agrario, a partir de 2003 han incluido recursos especficos para la asistencia tcnica y capacitacin de los beneficiarios. Estos programas son: Fondo para el Apoyo a Proyectos Productivos Agrarios ( FAPPA), Programa de la Mujer en el Sector Agrario (PROMUSAG) y programas de Financiamiento para el Desarrollo Agrario, dirigido a mujeres indgenas campesinas y jvenes campesinos. La Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL), a travs del Programa de Opciones Productivas en la modalidad de acompaamiento y formacin empresarial, otorga apoyos destinados a la poblacin objetivo en sus iniciativas de carcter productivo, mediante acciones de capacitacin y asistencia tcnica en los procesos productivos y organizacionales. De igual manera, el Programa de Empleo Temporal de SEDESOL, desarrolla acciones de capacitacin a los beneficiarios cuando por la naturaleza de las obras a realizar as se requiere. En los programas de Jvenes por Mxico y de Atencin a Jornaleros Agrcolas tambin se desarrollan acciones de capacitacin para el trabajo. Este ltimo promueve el desarrollo de talleres y cursos de capacitacin y asistencia tcnica orientados a mejorar las habilidades y destrezas de los jornaleros, con el fin de que accedan a labores mejor remuneradas.
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Por otra parte, el Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores ( INAPAM) capacita a los adultos mayores en la produccin de distintos artculos, que al ser comercializados les generan un ingreso y propician la ocupacin de su tiempo libre.
7. Calidad de la educacin y apoyos a la funcin magisterial

Las lneas bsicas para impulsar la calidad de la educacin son, en primer lugar, la renovacin continua de los planes y programas de estudios, al igual que los materiales educativos; en segundo lugar, el perfeccionamiento docente; finalmente, el mejoramiento y consolidacin de la infraestructura fsica y el equipamiento. El perfeccionamiento docente ha tenido un avance significativo a travs de la aplicacin del nuevo plan de estudios de la licenciatura en educacin primaria en las escuelas normales del pas y se contina con la reforma curricular de los programas de formacin de maestros de preescolar y secundaria. Adems, haciendo uso efectivo de las redes del Programa de Educacin a Distancia de la Secretara de Educacin Pblica, se logr en el ltimo ao que todos los Centros de Maestros instalados en el pas cuenten con el equipo necesario para recibir la seal de EDUSAT (Red Satelital de Televisin Educativa). Asimismo, a estos centros les fueron proporcionadas videotecas especializadas que contribuyen a la formacin autodidacta de los profesores de educacin bsica. El Programa Escuelas de Calidad (PEC) responde a la necesidad de garantizar la igualdad de oportunidades para el logro de aprendizajes de todos los alumnos, independientemente de su origen social, tnico o del ambiente familiar del que procedan. Este programa forma parte de la poltica nacional de reforma de la gestin educativa, que busca superar diversos obstculos para el logro educativo, identificados en el Programa Nacional de Educacin (PNE), como son el estrecho margen de la escuela para tomar decisiones, el desarrollo insuficiente de una cultura de planeacin y evaluacin en la escuela, los excesivos requerimientos administrativos que limitan a los directivos escolares para ejercer un liderazgo efectivo, la escasa comunicacin entre los actores escolares, el ausentismo, el uso poco eficaz de los recursos disponibles en la escuela, la baja participacin social y las deficiencias en infraestructura y equipamiento. Durante su primer ciclo de operaciones (2001-2002), el PEC incorporaba 2 240 escuelas primarias y telesecundarias, y beneficiaba a 735 mil alumnos. Estas cifras se elevaron a 9 320 y 2.6 millones, respectivamente, en el ciclo escolar 2002-2003, a 15 mil y 3.5 millones en el actual ciclo. El Programa Nacional para la Actualizacin Permanente de los Maestros de Educacin Bsica en Servicio (PRONAP) constituye el instrumento principal con que cuenta la SEP para promover y desarrollar el conjunto de servicios educativos regionales destinados a la renovacin profesional permanente de los profesores. El programa articula diferentes lneas de accin encaminadas a un propsito comn: asegurar un trabajo acadmico de calidad.
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El Programa de Mejoramiento Institucional de las Escuelas Normales Pblicas (PROMIN), se cre en el ao 2002 con el propsito de mejorar las instalaciones escolares y apoyar el desarrollo de proyectos innovadores que fortalezcan la vida acadmica de las escuelas. El 13 de agosto del 2001, los secretarios de Educacin Pblica y de Salud firmaron las bases de coordinacin para establecer, desarrollar, ejecutar y promover un Programa de Educacin Saludable en las escuelas de educacin bsica del sistema educativo nacional. El Presidente de Mxico dio inicio formal a ese programa el 20 de agosto del 2001. El objetivo general del programa es lograr mejores condiciones de salud en los escolares, con nfasis en los grupos indgenas, rurales y urbanos de bajos ingresos, como parte de una estrategia integral para lograr una educacin de alta calidad, a travs de la coordinacin intersectorial y con el apoyo de otros organismos pblicos, privados y de la sociedad civil. El Programa Nacional de Carrera Magisterial es un sistema de promocin horizontal para los profesores de educacin bsica, el cual tiene como propsito coadyuvar a elevar la calidad de la educacin mediante el reconocimiento y apoyo a los docentes, as como el mejoramiento de sus condiciones de vida. A diez aos de su puesta en marcha, este programa se ha consolidado como un sistema innovador de estmulos que promueve el arraigo de los docentes en sus lugares de trabajo, a la vez que les reconoce socialmente su labor y detona el mejoramiento de su condicin de vida, mediante el beneficio del apoyo econmico que obtienen. En la dcima primera etapa durante el periodo septiembre 2002 a agosto 2003, se promovieron 24 390 plazas y se incorporaron 8 130 al Programa Nacional de Carrera Magisterial, con lo cual se alcanz un total acumulado de 732 514 plazas, cifra equivalente a 78 por ciento del nmero de docentes que solicitaron incorporarse al programa.
Proporcionar instalaciones debidamente dotadas mediante la rehabilitacin de las escuelas existentes y la construccin de otras nuevas
IV. Reforzamiento de las actividades de informacin, educacin y comunicacin en poblacin

El Gobierno de Mxico ha otorgado a los procesos de informacin, educacin y comunicacin en poblacin un lugar prioritario en la agenda de la poltica poblacional. El acelerado cambio demogrfico que ha tenido lugar en nuestro pas se ha sustentado en una profunda transformacin en el plano de las ideas y los valores de la poblacin, producto de la difusin y arraigo de una cada vez ms slida cultura demogrfica. Las acciones de educacin y comunicacin en poblacin constituyen una pieza angular para favorecer cambios en los valores, las actitudes y los comportamientos de las personas en los mbitos de relevancia demogrfica, y ello ha sido plenamente reconocido en las estrategias que abordan la relacin entre poblacin y desarrollo en Mxico. La consolidacin y arraigo de la cultura demogrfica ha hecho posible que las personas participen libre y conscientemente en el modelaje de la dinmica demogrfica del pas, conociendo y ejerciendo sus derechos y planeando los eventos de su curso de vida.
Todos los pases y entre todos los grupos deben reforzarse las actividades de informacin, educacin y comunicacin en materia de poblacin y desarrollo
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Las acciones de educacin y comunicacin han contribuido a generar en la poblacin una mayor conciencia del significado y trascendencia de los fenmenos demogrficos, as como de sus repercusiones en el desarrollo del pas y en la calidad de vida de los individuos; a consolidar el espritu de previsin y planeacin de las personas y las familias; a difundir y promover el ejercicio de los derechos humanos y reproductivos; a impulsar el dilogo y el fortalecimiento de lazos de solidaridad entre los miembros de la familia; y a propiciar una participacin, con mayor equidad, de hombres y mujeres en la toma de decisiones.
1. Educacin en poblacin
Deberan examinarse, actualizarse y ampliarse los programas de estudio y los materiales educativos con el fin de garantizar una cobertura adecuada de las cuestiones relacionadas con la poblacin y de contrarrestar los mitos y criterios errneos sobre ellas
Durante los ltimos diez aos, uno de los ejes rectores de las actividades de educacin en poblacin llevadas a cabo por la Secretara de Educacin Pblica, con la colaboracin de la Secretara General del Consejo Nacional de Poblacin, ha sido la inclusin de contenidos de poblacin en los libros de texto y materiales de la educacin bsica. En ellos se incluyen temas relativos a la naturaleza, causas y consecuencias de los fenmenos demogrficos, los derechos humanos, la salud sexual y reproductiva, y la equidad de gnero, entre otros. Como resultado de estas acciones destacan los libros de Geografa de 4, 5 y 6 y de Ciencias Naturales de 5 y 6 de primaria, y de Orientacin Educativa, de 3 de secundaria, los cuales son utilizados por millones de nios y nias del pas, que reciben estos libros de forma gratuita en cada ciclo escolar. En la implementacin de acciones y estrategias de educacin y comunicacin en poblacin, se ha buscado la conjuncin de esfuerzos de los sectores pblico y no gubernamental. En este proceso, CONAPO y la Fundacin Mexicana para la planificacin familiar (MEXFAM) elaboraron y publicaron los libros Hablemos de sexualidad: lecturas y Hablemos de sexualidad: ejercicios para nias y nios, que constituyen una oferta concreta de contenidos susceptibles de ser incorporados en los sistemas educativos, tanto formales como no formales, as como una estrategia de educacin a distancia que puede ser utilizada por agentes sociales diversos Asimismo, CONAPO ha colaborado con la Secretara de la Defensa Nacional y la Secretara de Educacin Pblica, a travs del INEA, en el Programa Educacin para la Vida, iniciado en 1997, dirigido a jvenes conscriptos del Servicio Militar Nacional. Los varones de 18 aos o ms que cumplen con el servicio militar obligatorio, son instruidos para que puedan, de manera abierta y sin requisitos acadmicos, acercarse a diferentes facetas de su realidad inmediata y compartir su experiencia a travs de la discusin de temas como: comunicacin, relaciones en la familia, sexualidad, derechos humanos y adicciones, entre otros. En la educacin de adultos, los contenidos de educacin en poblacin referidos a aspectos como los sociodemogrficos, la sexualidad, la salud reproductiva y el gnero, han sido abordados desde los diversos modelos educativos. A la fecha, ms de un milln de personas han estudiado los mdulos del Modelo de Educacin para la Vida y el Trabajo (MEVyT) con contenidos relacionados con la educacin en poblacin. El Consejo Nacional de Fomento Educativo ha diseado y desarrollado el Proyecto de Educacin para la Salud Comunitaria cuya finalidad es formar personas competentes para
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reconocer, reflexionar y transformar su realidad, para obtener un mayor control sobre sus vidas y realizar sus proyectos en convivencia armnica con el medio. En el contexto de la educacin para la salud comunitaria, los instructores comunitarios han desarrollado talleres de sexualidad, gnero y autoestima en su capacitacin intensiva, adaptndolos a las caractersticas propias de cada comunidad a partir de la propuesta metodolgica del proyecto. Las actividades que pueden generarse en este proyecto, surgen de diagnsticos que exploran las diversas problemticas de las comunidades que se atienden en cuestiones de salud. En el desarrollo del Proyecto Centros de Educacin Comunitaria (CEC) de CONAFE se definen, disean y realizan actividades a partir de contenidos que retoman cuestiones de gnero, derechos humanos, sexualidad, cultura poltica y educacin para la salud, entre otros, bajo la premisa de consolidar comunidades de aprendizaje entre los usuarios del servicio. A travs de un enfoque integral, en el nuevo modelo acadmico del Colegio Nacional de Educacin Profesional Tcnica ( CONALEP), la asignatura Desarrollo humano y calidad, proporciona a los estudiantes los conocimientos necesarios para adquirir y vivir una cultura de la calidad, facilitando una integracin ms fructfera y productiva a la vida social. En la gua didctica para el docente y el cuaderno del alumno del curso Educacin sexual y valores, que es de carcter extracurricular, se dedica un captulo completo al concepto de gnero con el nombre Somos iguales, somos diferentes. Gnero y sexualidad. Las Universidades Tecnolgicas, por su parte, cuentan con programas de servicios de apoyo a los estudiantes que contemplan talleres de sexualidad tanto preventivos como de atencin durante el periodo de embarazo, con atencin mdica y psicolgica.
Se necesita ms educacin acerca de las consecuencias de las relaciones entre poblacin y medio ambiente, a fin de influir en los cambios de comportamiento y de estilo de vida de los consumidores
2. Actividades educativas en mbitos no formales de la educacin

Son mltiples y diversas las estrategias desplegadas por diversas instituciones del gobierno federal para informar y orientar a la poblacin en las decisiones relativas al cuidado de la salud sexual y reproductiva. Estas acciones han permitido el desarrollo de modelos innovadores para la atencin de grupos especficos, que se han enriquecido a travs de una amplia colaboracin entre instituciones gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil. Algunas de estas experiencias se describen a continuacin. El Programa IMSS-Oportunidades, que tiene a su cargo alrededor de doce millones de campesinos e indgenas que habitan en comunidades marginadas del medio rural mexicano, dise e instrument en 1998 el Modelo de Atencin Integral a la Salud del Adolescente en el Medio Rural el cual a travs de siete lneas de accin tiene como objetivo atender la salud de este sector de la poblacin desde el punto de vista biolgico, psicolgico y social. El programa promueve la participacin activa de los propios adolescentes en el auto-cuidado de su salud, en el entorno de su sexualidad y en el desarrollo de habilidades que le permitan la toma de decisiones informadas y responsables para una vida sexual placentera y libre de riesgos. Incluye estrategias que promueven un mayor y mejor acercamiento entre el equipo de salud y los adolescentes, tales como los Centros de Atencin Rural al Adolescente ( CARA), formacin de equipos juveniles, integracin de grupos de adolescentes embarazadas, realizacin de encuentros estatales de adolescen-
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tes, mdulos ambulantes y encuentros educativos sobre salud reproductiva. A la fecha operan 3 540 CARAS en unidades de primer nivel y 69 en hospitales rurales de segundo nivel de atencin; se han creado 5 351 equipos juveniles donde participan 41 282 animadores; y existe, al menos, un Club de Embarazadas por unidad mdica rural, donde sesionan entre 5 y 15 adolescentes embarazadas. El Programa IMSS-Oportunidades, adems, desarroll el modelo de comunicacin educativa De la Gente para la Gente, mediante el cual se promueve la toma de decisiones libres e informadas en materia de sexualidad, reproduccin y planificacin familiar, principalmente a partir de procesos que privilegian la informacin y comunicacin, la reflexin personal y la prctica de conductas saludables. El propsito del modelo es lograr que las familias indgenas y campesinas que participan en el programa repliquen entre los miembros de la comunidad y con sus propias palabras dicha informacin; y, por convencimiento y decisin propia, planifiquen su familia y participen en acciones de autocuidado de la salud sexual y reproductiva.
Se deberan utilizar ms y de forma ms eficaz medios como el teatro popular, el radio y los medios masivos de comunicacin para las actividades de informacin y educacin no formal
Asimismo, el Programa IMSS-Oportunidades opera con una amplia base comunitaria, mediante la integracin de comits de salud, de vigilancia y para la realizacin y mantenimiento de obras pblicas, entre otros. Esta organizacin comunitaria, junto con los equipos de salud, realiza acciones de beneficio individual y comunitario de autocuidado de la salud, y de orientacin sobre derechos legales, laborales y reproductivos. Existe coordinacin con estaciones de radio y televisin locales para la difusin de cpsulas informativas y programas en vivo con la participacin de los equipos de salud a fin de informar a la poblacin sobre derechos reproductivos, cuidados en el crecimiento y desarrollo del nio, prevencin de infecciones de transmisin sexual y la realizacin de jornadas quirrgicas ambulatorias. Con relacin a los adolescentes particularmente, existe un convenio con la Secretaria de Educacin Pblica para que a travs de su red satelital, se enven mensajes y sesiones educativas sobre noviazgo, derechos reproductivos y prevencin de enfermedades de transmisin sexual. A travs del Programa de Pas, el cual establece los objetivos y modalidades de la cooperacin multilateral con Mxico en materia de poblacin, se ha dado un fuerte impulso al desarrollo de estrategias de comunicacin y educacin en poblacin en las entidades federativas del pas. Este programa, que focaliza sus acciones en las entidades con mayores rezagos sociodemogrficos, tiene como uno de sus objetivos contribuir a extender y arraigar la cultura demogrfica. En cumplimiento de este objetivo, se han realizado diversas acciones que abarcan los dos perodos en que se ha instrumentado el programa Pas en Mxico 1997-2001 y 2001-2006, entre ellas, la capacitacin permanente de maestros de preescolar y primaria, y de multiplicadores, de municipios prioritarios de los estados de Puebla y Oaxaca; la trasmisin de campaas de sensibilizacin e informacin sobre temas de salud reproductiva en emisoras de radios locales y en televisoras estatales en los estados de Oaxaca, Hidalgo y Chiapas; y la elaboracin y distribucin de materiales impresos diversos sobre temas de poblacin y desarrollo. La Secretara de Educacin Pblica conjuntamente con la Secretara de Comunicaciones y Transportes y el Instituto Latinoamericano de Comunicacin Educativa, han realizado acciones para la adopcin de la tecnologa digital en el pas, por lo que han puesto en marcha el Sistema Nacional denominado e-Mxico, el cual proporcionar a la mayor
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parte de la poblacin el acceso a las nuevas tecnologas de la informtica. Este sistema ha beneficiado a 267 planteles del Bachillerato General. La organizacin AFLUENTES S. C., en colaboracin con IMSS-Oportunidades y el Centro Nacional para la Prevencin y Control del VIH/SIDA (CENSIDA), desarroll el Modelo Educativo Los Caminos de la Vida y la telenovela en cinco captulos del mismo nombre, con el objetivo de capacitar educadores y promotores en salud sexual y reproductiva, que se difunde a travs de los 3 mil Centros de Atencin Rural al Adolescente y a las telescecundarias del pas a travs de la Red EDUSAT.
3. Comunicacin en poblacin
El servicio de orientacin telefnica De joven a joven, que opera desde noviembre de 1994 en la ciudad de Mxico, ofrece servicios de informacin, orientacin, canalizacin y, en casos de emergencia, de contencin emocional a la poblacin joven; y se apoya en una amplia red social de servicios compuesta por ms de 300 instituciones gubernamentales, no gubernamentales y privadas. A partir de 1999, y tras haber probado su xito en la atencin y orientacin de este grupo de poblacin prioritario, el programa fue adoptado por ocho entidades federativas del pas Oaxaca, Guanajuato, Mxico, Morelos, Sonora, Quertaro, Hidalgo y Campeche. Desde 1997, el CONAPO y el Instituto Mexicano del Seguro Social, mediante un convenio de colaboracin, disearon y pusieron en marcha el Servicio de Informacin y Orientacin Telefnica sobre Planificacin Familiar, Planificatel, en respuesta a la necesidad de brindar a la poblacin adolescente y en edad reproductiva un mecanismo eficiente de acceder a informacin confiable y orientacin veraz y oportuna sobre planificacin familiar, en un ambiente personalizado, ntimo y confidencial; y busca facilitar el vnculo de los usuarios con la infraestructura de servicios en esta materia. Asimismo, en 2004, la Secretara General de CONAPO puso en lnea el servicio de informacin sobre salud sexual y reproductiva Planificanet, que aborda diversos temas relacionados con la planificacin familiar y la salud sexual y reproductiva de manera interactiva, en la que los usuarios pueden acceder en cualquier horario y sin importar su lugar de residencia. Los apartados que la integran son: reproduccin humana, infecciones de transmisin sexual, mtodos anticonceptivos y derechos reproductivos. Desde 1985, CONAPO y el Instituto Mexicano de la Radio (IMER) coproducen el programa radiofnico Zona Libre como un espacio dirigido a los jvenes de entre 15 y 24 aos de edad y en el que se abordan temas relacionados con la poblacin y el desarrollo desde una perspectiva muy amplia. A partir de marzo del 2003, este espacio ampli su cobertura al ser retransmitido por la Red Satelital de Televisin Educativa (EDUSAT) que es un sistema digitalizado de seal restringida que cuenta con ms de 30 mil equipos receptores en el sistema educativo mexicano y aproximadamente con mil equipos ms distribuidos en diversos pases del continente. Cabe sealar, adems, que este programa ha buscado incrementar el abordaje de temas emergentes en los mbitos de la poblacin y el desarroLos medios de difusin deberan ser uno de los principales cauces de difusin de conocimientos y motivacin Las actividades de informacin, educacin y comunicacin eficaces pueden encauzarse por diversas vas de comunicacin
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llo en el pas, como el envejecimiento poblacional, las nuevas modalidades de familia, el VIH/SIDA entre la poblacin adolescente y joven de Mxico, el deterioro del medio ambiente y la violencia de gnero. Desde su puesta en marcha Zona Libre ha transmitido alrededor de 52 programas anualmente. El Consejo Nacional de Poblacin ha difundido de manera permanente campaas de comunicacin en poblacin, a travs del uso de tiempos fiscales en las radiodifusoras y canales de televisin nacionales y estatales, entre las cuales destacan las siguientes:
Las actividades de informacin, educacin y comunicacin en poblacin, mediante campaas de educacin al pblico, deberan servir para sensibilizar a la opinin pblica acerca de cuestiones prioritarias, como la salud reproductiva y los derechos conexos, la planificacin de la familia y el envejecimiento de la poblacin
Campaa de comunicacin Adulto Mayor. Esta campaa promueve conductas y hbitos de vida que contribuyan a la consecucin de una vejez ms saludable, resignificar a la vejez y relaciones intergeneracionales en la sociedad y la familia, prevenir el maltrato intrafamiliar y abandono hacia los adultos mayores, y crear conciencia acerca del acelerado envejecimiento demogrfico que se avecina. Como parte de esta campaa, se han producido tres mensajes de radio y televisin La Campaa anual Da Mundial de la Poblacin, la cual tiene por objeto sensibilizar a la poblacin acerca de los efectos que las decisiones personales y familiares tienen en la construccin del perfil demogrfico de la nacin. A travs de esta campaa se han transmitido, en periodo 1996-2003, diecisis mensajes de radio y televisin, con ms de 1.7 millones de impactos, en canales televisivos y radiodifusoras nacionales y estatales La Campaa de comunicacin Hogares y Familia, tiene como objeto abordar los cambios demogrficos y su vinculacin con los cambios en la familia y los hogares, difundiendo la diversificacin de arreglos familiares que est teniendo lugar en la sociedad mexicana, y promoviendo la tolerancia, el respeto, la solidaridad y la no violencia en el seno de las familias. En el marco de esta campaa se han trasmitido once mensajes de radio y televisin, con un total de 1.3 millones de impactos, durante el periodo 1996-1998 y 2003 La Campaa sobre Derechos Humanos y Reproductivos, tiene como propsito informar y sensibilizar a la poblacin acerca del derecho de las personas a decidir cuntos hijos tener y cundo tenerlos, y a contar con la informacin y los medios necesarios para ejercer este derecho. En el marco de esta campaa se trasmiti anualmente, entre 1997 y 2001, un mensaje televisivo en 11 canales nacionales con un total de 219 mil impactos La Campaa Planifica, es cuestin de querer, se transmiti de manera ininterrumpida durante el periodo comprendido entre 1995 y 2000. La campaa promova la previsin y planeacin de los eventos del mbito reproductivo y sexual de las personas, como parte fundamental de la construccin y logro de un proyecto de vida personal, de pareja y familiar. En el marco de esta campaa se trasmitieron 30 mensajes televisivos y 80 radiofnicos, con un total de 161 mil impactos en televisin y 2.8 millones de impactos en radio
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La Campaa Salud Sexual y Reproductiva, o Planificatel, cuya primera etapa sali al aire con la inauguracin del servicio de informacin y orientacin telefnica Planificatel en 1997, busca difundir los servicios que se otorgan, posicionar el nmero telefnico entre la poblacin y propiciar una demanda de informacin calificada sobre planificacin familiar en hombres y mujeres en edad reproductiva. En el marco de esta campaa se han trasmitido 9 mensajes de televisin y 10 de radio, con un total de 241 mil impactos en televisin y 4.5 millones de impactos en radio La Campaa Ampliacin de las Capacidades de las y los Adolescentes, promueve la bsqueda de informacin calificada y la toma de decisiones libres, responsables e informadas en materia de sexualidad y reproduccin. Se han trasmitido 5 mensajes de televisin y 6 de radio, que han tenido un total de 44 mil impactos en televisin y 1.3 millones en radio, entre 2001 y 2003
V. Perspectivas y retos a futuro

El gobierno de Mxico reconoce en la educacin uno de los puntales ms slidos sobre los que descansan tanto la superacin individual como el progreso social. Le otorga, asimismo, un papel estratgico para atenuar las disparidades sociales y favorecer las prcticas democrticas e igualitarias. Asimismo, Mxico reconoce que la educacin propicia actitudes y comportamientos demogrficos ms afines con una fecundidad regulada y una vida ms larga y ms saludable, as como con el ejercicio de los derechos humanos en condiciones de equidad. Mxico ha logrado realizar avances significativos en la cobertura educativa de la poblacin en edad escolar. La cobertura de la educacin primaria est prxima a ser universal en nuestro pas, tanto para las nias como para los nios, cumplindose con ello la meta establecida en el Programa de Accin de la CIPD para el 2015. El grupo de poblacin en edad de asistir a la educacin primaria comenz a descender desde hace varios aos, por lo que el reto principal en esta materia es el elevar la calidad de los servicios y mejorar la eficiencia terminal. La asistencia a la secundaria tambin se ha elevado progresivamente. Las disparidades de gnero se han reducido, en congruencia con los diversos esfuerzos realizados para incrementar el trnsito de la primaria a la secundaria, particularmente de las mujeres. Las previsiones demogrficas permiten afirmar que con slo un incremento de 20 por ciento en la cobertura actual de nias y nios en edad de asistir a secundaria, podra alcanzarse la cobertura universal en 2010. Sin embargo, para lograr esta meta ser necesario reducir la persistencia del abandono temprano de la escuela y las disparidades de gnero, que an se registran en las localidades rurales y mixtas del pas, as como en las entidades federativas de menor desarrollo econmico.
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Los niveles educativos de la poblacin joven siguen siendo bajos en comparacin con las exigencias de calificacin del mercado de trabajo y en relacin con los niveles que presentan otros pases del orbe. La formacin educativa termina para la mayora de las y los jvenes de Mxico entre los 16 y los 17 aos de edad con un nivel promedio de escolaridad de 8.5 aos. Desde la perspectiva demogrfica y social, especial atencin habr que poner a la educacin media superior y superior. El crecimiento de la poblacin de jvenes entre 15 y 24 aos seguir dominado por la inercia demogrfica durante algunos aos ms, lo que ejercer una fuerte presin sobre la oferta en ambos niveles de educacin. Se prev que la matrcula educativa escolar en el nivel medio superior aumentar cerca de 70 por ciento durante la primera dcada de este siglo, en tanto que el nivel superior lo har en alrededor de 50 por ciento. La educacin constituye un factor clave para el aprovechamiento de la oportunidad demogrfica que, durante las prximas tres dcadas, representar el crecimiento de la poblacin en edad laboral, aunado a la reduccin de la poblacin menor de 15 aos para impulsar el desarrollo econmico y social de Mxico. Para ello, es necesario diversificar, flexibilizar y mejorar el funcionamiento de las modalidades educativas con el objeto de ampliar el acceso a la educacin, particularmente de sus niveles superiores, facilitar la obtencin de empleo y el trnsito flexible entre la formacin educativa y el trabajo. Los complejos desafos que enfrenta el gobierno de Mxico en materia de poblacin y educacin pueden agruparse en tres vertientes principales: 1) El acceso, la equidad y la cobertura 2) La calidad de la educacin 3) La integracin, coordinacin y gestin del sistema educativo Para abatir la inequidad en el acceso a servicios educativos, el sistema requiere ampliar los programas de becas dirigidos a los grupos ms desfavorecidos por su condicin econmica, social, tnica y de gnero. Asimismo, es indispensable crear las condiciones necesarias para que los estudiantes culminen sus estudios en los tiempos previstos. Para aumentar la eficiencia terminal de los estudiantes de nivel medio superior y superior se requiere redoblar esfuerzos para elevar la eficiencia de los programas de orientacin vocacional, reducir la rigidez de los programas educativos y aumentar la flexibilidad que permita la actualizacin oportuna de sus contenidos y mtodos, adems de fortalecer los programas orientados a reducir la desercin escolar por motivos econmicos. La calidad de la educacin es otra rea en donde se aprecian desigualdades. La efectividad de los procesos educativos y los niveles de aprendizaje que registran los alumnos de las distintas reas y regiones no es homognea. La cobertura y la calidad de la educacin dependen, en gran medida, del funcionamiento de escuelas e instituciones, tanto en su conjunto como al interior de cada unidad.
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Vinculado con los dos anteriores, es necesario lograr una integracin ms armnica del conjunto de instituciones y ofertas educativas, as como asegurar que cada institucin del sistema educativo funcione de manera eficaz. Lo anterior requiere, entre otras cosas, la posibilidad de establecer criterios y sistemas de evaluacin compartidos, entre los diferentes esquemas de formacin y las vertientes actuales de acreditacin, a efecto de crear un gran sistema de educacin, integrado y coherente, al que la gente pueda acceder, de acuerdo con sus necesidades e intereses, en cualquier etapa de la vida. Las implicaciones educativas de la transicin demogrfica, combinadas con las de la transicin econmica y las exigencias de la sociedad del conocimiento demanda la incorporacin de nuevos enfoques educativos y marcos de aprendizaje, que preparen a la poblacin para desarrollar sus facultades a lo largo del curso de vida, y brinden oportunidades para la actualizacin constante de las competencias bsicas para el trabajo. Tomando en cuenta los cambios demogrficos, econmicos y sociales que experimenta el pas, es preciso continuar impulsando de manera sistemtica procesos educativos, comunicacionales e informativos orientados a fortalecer, en todos los grupos y sectores sociales, el conocimiento sobre la naturaleza, causas y consecuencias de los fenmenos demogrficos, as como su vinculacin con el desarrollo humano y la calidad de vida de la poblacin. Para ello es necesario fortalecer las estrategias de educacin, informacin y comunicacin en poblacin a fin de potenciar las capacidades, destrezas y habilidades de las personas, promover decisiones libres, autnomas, informadas, reflexivas y responsables; estimular la consolidacin de un espritu de previsin y planeacin entre los individuos y las familias; garantizar el pleno y cabal ejercicio de los derechos de las personas en todos los mbitos de relevancia demogrfica; y favorecer una mayor y ms amplia participacin de las mujeres en todos los mbitos de decisin, en condiciones de igualdad con el varn. Estos esfuerzos son de particular relevancia para atender las demandas y necesidades de grupos especficos de la poblacin como son los indgenas, los adolescentes, los varones y las mujeres rurales, entre otros.
CONAPO,
2003. Estimaciones con base en los Censos Generales de Poblacin y Vivienda, 1990 y 2000.
Presidencia de la Repblica, 2003. Tercer Informe de Gobierno.

SEP,
2003.
www.oecd.org/els/education/eag2002 Produradura Agraria. Direccin de Capacitacin, noviembre 20, 2003.
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Captulo nueve Tecnologa, investigacin y desarrollo
En la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo ( CIPD) se acord que los gobiernos deberan establecer sistemas de informacin para poder comprender y prever las relaciones entre los factores demogrficos y socioeconmicos. De acuerdo con los consensos logrados en la CIPD, la informacin estadstica constituye una herramienta bsica para formular, desarrollar, ejecutar, supervisar y evaluar polticas y programas de gobierno. En Mxico, las transformaciones ocurridas en los ltimos aos en las esferas econmica, social, cultural y poltica, y la reorientacin de la poltica econmica y social, volvieron imperativo intensificar el conocimiento acerca de los efectos que dichas transformaciones han tenido sobre los diferentes grupos de la poblacin. En consecuencia, los estudios sobre poblacin y desarrollo han dado una importancia creciente al problema de la marginacin y la pobreza, abordando temas tradicionalmente excluidos de los anlisis ms convencionales. Entre estas temticas relevantes se encuentran la equidad de gnero, la poblacin de la tercera edad, la fecundidad adolescente, el desempleo juvenil, la salud, los derechos reproductivos, la identificacin y caracterizacin de las poblaciones indgenas y el medio ambiente. Una condicin ineludible para abordar las interrelaciones entre poblacin y desarrollo es la disponibilidad de la informacin necesaria para la elaboracin, desarrollo y difusin de indicadores e investigaciones en la materia. Con el objetivo de atender esta necesidad, en los ltimos diez aos ha mejorado en forma sustancial el acopio, la produccin y difusin de informacin especializada en poblacin por parte de las instituciones gubernamentales.
Generacin y difusin de datos bsicos

Durante la dcada de los noventa, la informacin estadstica sobre la poblacin ha experimentado revisiones conceptuales y operativas desde la realizacin de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo, que promovi la realizacin de consultas permanentes a las experiencias censales de diferentes pases del mundo. Los resultados han mostrado avances considerables en la clarificacin de conceptos, los contenidos temticos, el diseo de instrumentos de captacin de informacin y en las estrategias operativas de levantamiento de la informacin en campo.
Los gobiernos de todos los pases deberan consolidar su capacidad nacional para realizar programas sostenidos y amplios de reunin, anlisis, difusin y utilizacin de datos sobre poblacin y desarrollo
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A su vez, la informacin cartogrfica y estadstica ha evolucionado de una base bidimensional a una tridimensional, lo que permite la produccin de resultados ms precisos de los generados con los mtodos y fuentes existentes anteriormente. La informacin cartogrfica fue actualizada a travs de la aplicacin, por primera vez, de tecnologa digital de punta, se hizo uso de fotografas areas e imgenes de satlite. Adems, se realizaron numerosos recorridos en campo para validar la informacin. La Red Geodsica Nacional actual comprende modelos de datos con una estructura definitiva formal: un modelo de datos vectoriales, un modelo de datos alfanumricos y un modelo de datos raster, lo que posibilita relacionar la informacin estadstica con el espacio geogrfico correspondiente. Este conjunto de procedimientos ha permitido mejorar la calidad y la precisin de la informacin cartogrfica obtenida a partir del Conteo de Poblacin de 1995. Tambin se realizaron por primera vez trabajos tcnico-operativos de identificacin, ubicacin y medicin de las tierras ejidales y se prest especial atencin a la generacin de informacin sobre las poblaciones hablantes de lengua indgena, de diferentes estratos socioeconmicos, las poblaciones fronterizas y de alta migracin.
Debera promoverse la interaccin entre los usuarios de los datos y los proveedores, a fin de que stos puedan satisfacer mejor las necesidades de los usuarios
A travs de este proceso, la produccin de informacin sociodemogrfica ha contribuido a intensificar diversas modalidades de dilogo entre los responsables de generar la informacin y los usuarios de la misma, incluidos los funcionarios encargados de elaborar e instrumentar los programas y polticas de salud, educacin, desarrollo social y poblacin, entre otras. Los nuevos procedimientos, tcnicas e indicadores han permitido generar productos aplicables a la investigacin y al diseo y la evaluacin de las polticas en la materia, facilitando especialmente el diseo de polticas orientadas a los grupos ms vulnerables y marginados del pas.
1. El Conteo de Poblacin de 1995 y el XII Censo General de Poblacin y Vivienda del ao 2000
En Mxico, los censos de poblacin y vivienda constituyen la fuente de informacin primordial para llevar a cabo las tareas de planeacin social, econmica y demogrfica, y son ampliamente utilizados en la evaluacin y seguimiento de los programas pblicos, privados y sociales de alcance nacional, estatal, municipal o local. En 1895 inici la actividad censal, se continu con el levantamiento del censo de 1900, se reanud hasta el censo de 1921 y a partir de entonces dichos instrumentos se aplican cada diez aos, en aos terminados en cero. En forma adicional, en 1995 Mxico llev a cabo, por primera vez en su historia, un conteo justo a la mitad del periodo comprendido entre el Censo de Poblacin y Vivienda de 1990 y el correspondiente del ao 2000, con la finalidad de celebrar el primer centenario de los censos de poblacin mexicanos. El objetivo de los censos de poblacin es producir la informacin demogrfica, socioeconmica y cartogrfica necesaria para el pas, con la mxima desagregacin geo-
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Tecnologa, investigacin y desarrollo
grfica permisible. Tambin permiten enriquecer la serie histrica de datos estadsticos, manteniendo en lo posible la comparabilidad nacional e internacional, y hacen factible la construccin de marcos de muestreo con el fin de realizar encuestas en hogares. De acuerdo con los criterios internacionales, la periodicidad con que se aplican los censos es decenal, en aos terminados en cero y su poblacin objetivo es la residente habitual, los hogares y las viviendas. La unidad censal es el individuo, el hogar y la vivienda, y sus tpicos de inters incluyen caractersticas de la vivienda (material de construccin, servicios bsicos, espacios, tenencia y bienes); caractersticas de los hogares, como el nmero de integrantes, la composicin y la estructura del hogar; y caractersticas de los individuos, como sexo, edad, estado civil, parentesco, derecho y adscripcin a los sistemas de seguridad social, discapacidad, migracin, etnicidad, educacin, religin, fecundidad, mortalidad y caractersticas econmicas. El conteo de poblacin de 1995 y el XII Censo General de Poblacin y Vivienda del ao 2000 combinaron dos procedimientos estadsticos: la enumeracin de las personas que habitaban en todas y cada una de las viviendas del pas, a las que se les aplic un cuestionario bsico, y una encuesta probabilstica a una muestra de la poblacin, que respondi a un cuestionario ms detallado. Para la divulgacin de ambas fuentes de informacin se elaboraron diversos productos ofrecidos en medios impresos (entre los que se incluyeron los tradicionales tabulados bsicos, los perfiles sociodemogrficos y las publicaciones sobre diversos temas) y en sistemas para computadora (entre los que destacan los discos compactos estatales que ofrecen los tabulados bsicos, informacin desglosada por localidad, cartografa automatizada y datos estadsticos referenciados al espacio geogrfico al que pertenecen hasta el nivel de grupos de manzanas).
Todos los pases deberan crear y mantener bases de datos fiables, e informacin desglosada a fin de satisfacer las necesidades de desarrollo, ejecucin y evaluacin de polticas y programas
2. Proyecciones de poblacin
Las proyecciones de la dinmica, el volumen y la composicin por edad y sexo de la poblacin constituyen un instrumento indispensable para llevar a cabo la planeacin econmica, social y demogrfica del pas. La institucin responsable de su elaboracin y difusin es el Consejo Nacional de Poblacin, tal como lo establece el Reglamento de la Ley General de Poblacin. Este instrumento constituye una referencia fundamental e indispensable para el diseo y ejecucin de una gran cantidad de polticas pblicas sectoriales y es insumo esencial para sustentar e impulsar las tareas propias de la planeacin demogrfica, econmica y social. Las proyecciones de poblacin permiten estimar las demandas futuras en materia de educacin, empleo, vivienda, salud y seguridad social, entre otras, informacin necesaria para planear las necesidades de inversin en el corto y mediano plazos. Para alcanzar un mayor grado de certidumbre y precisin, se requiere actualizar las proyecciones demogrficas cuando se dispone de nueva informacin, ya sea de censos o de encuestas.
Debera prestarse especial atencin a la preparacin de proyecciones demogrficas
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Los resultados definitivos del Conteo de Poblacin y Vivienda de 1995 y del XII Censo General de Poblacin y Vivienda de 2000 permitieron revisar y actualizar las proyecciones oficiales, cuya versin preliminar se someti a la consideracin de los especialistas de diversas instituciones pblicas y acadmicas. Asimismo, los procedimientos metodolgicos utilizados y los resultados de las proyecciones oficiales se encuentran a disposicin de la sociedad a travs de publicaciones impresas y de la pgina de Internet del Consejo Nacional de Poblacin.
3. Informacin sobre poblacin mediante encuestas

Se debe reforzar la capacidad de los pases para obtener informacin nueva y hacer frente a las necesidades de reunin, anlisis y difusin de datos bsicos
Mxico tiene un larga tradicin en el levantamiento de encuestas de hogares por muestreo de relevancia para la investigacin de los vnculos entre poblacin y desarrollo. La informacin de estas encuestas ha permitido efectuar la evaluacin y el seguimiento peridico de los objetivos y las metas de los programas de poblacin. La numerosas encuestas pueden clasificarse temticamente en encuestas sociodemogrficas, de salud y salud reproductiva, empleo e ingresos, migracin interna e internacional y de grupos especiales como los adolescentes, los indgenas y encuestas especiales, como a continuacin se listan: Encuestas sociodemogrficas 1. Encuesta Nacional de la Dinmica Demogrfica 1997 ( ENADID), del Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica 2. Encuesta Demogrfica Retrospectiva Nacional 1998 ( EDER), de El Colegio de la Frontera Norte, la Universidad Autnoma de Baja California, la Universidad de Paris-X Nanterre, el Centro de Investigacin y Documentacin sobre Amrica Latina del Instituto de Altos Estudios de Amrica Latina de la Universidad de Paris III-Sorbonne Nouvelle ( CREDAL ) y el Centro de Estudios de Poblacin de la Universidad de Pennsylvania. 3. Encuesta Nacional de Salud Reproductiva ( ENSAR- 2003), de la Secretara de Salud y la Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Encuestas de salud y salud reproductiva 1. Encuesta Nacional de Salud Materno-Infantil 1994 ( ENSAMI), de la Secretara de Salud 2. Encuesta Nacional de Planificacin Familiar 1995 (ENAPLAF), del Consejo Nacional de Poblacin 3. Encuesta sobre las Instituciones en la Planificacin Familiar 1996 ( ENINPLAF), del Consejo Nacional de Poblacin 4. Encuesta de Comunicacin en Planificacin Familiar 1996 (ENCOPLAF), del Consejo Nacional de Poblacin
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5. Censo de Planificacin Familiar de la Poblacin Solidariohabiente, 1996, del Instituto Mexicano del Seguro Social-Solidaridad 6. Censo de Planificacin Familiar de la Poblacin Solidariohabiente, 2000, del Instituto Mexicano del Seguro Social-Solidaridad 7. Encuesta de Salud Reproductiva con Poblacin Derechohabiente (ENSARE-1998), del Instituto Mexicano del Seguro Social 8. Encuesta de Salud Reproductiva 1999 (ENSARE), del Consejo Nacional de Poblacin e Instituto Mexicano del Seguro Social-Solidaridad 9. Encuesta Nacional de Salud 2000 ( ENSA), del Instituto Nacional de Salud Pblica ( INSP) 10. Encuesta sobre Salud Reproductiva entre Jvenes Indgenas 2000, del Instituto Mexicano del Seguro Social-Solidaridad 11. Encuesta sobre Actividad Sexual y Anticoncepcin 2002, del Instituto Mexicano del Seguro Social 12. Encuesta Nacional de Coberturas 2003 (ENCO), del Instituto Mexicano del Seguro Social 13. Encuesta sobre Continuidad en el Uso de Anticonceptivos 2003-2004, del Instituto Mexicano del Seguro Social 14. Encuesta Telefnica sobre Polticas de Salud Reproductiva, marzo de 1999, del Consejo Nacional de Poblacin 15. Encuesta Telefnica sobre Derechos Reproductivos, marzo de 1999, del Consejo Nacional de Poblacin 16. Encuesta Telefnica sobre Derechos Reproductivos, diciembre de 2003, del Consejo Nacional de Poblacin 17. Encuesta Nacional sobre la Calidad de los Servicios de Planificacin Familiar y Salud Reproductiva 2003, del Consejo Nacional de Poblacin Encuestas de empleo e ingresos y gastos 1. Encuesta Nacional de Empleo Urbano (ENEU), trimestral desde 1985, del Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica 2. Encuesta Nacional de Empleo ( ENE), anual desde 1995, del Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica
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3. La Encuesta Nacional de Empleo y Seguridad Social 2000, del Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica 4. La Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH), bianual, 1994, 1996,1998, 2000, 2002, del Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica Encuestas sobre migracin interna e internacional 1. Encuesta sobre Migracin en la Frontera Norte de Mxico ( EMIF), 1994-2003 encuesta continua, del Consejo Nacional de Poblacin, El Colegio de la Frontera Norte y la Secretara del Trabajo y Previsin Social 2. Mdulo de Migracin de la Encuesta Nacional de Empleo 2003, del Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica y el Consejo Nacional de Poblacin Encuestas para grupos o programas especiales 1. Encuesta de Evaluacin de Precios de Productos Bsicos ( ENCELP), 1998, del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA) 2. Encuestas de Evaluacin de los Hogares (ENCEL), 1998, del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA) 3. Encuestas de Evaluacin de los Hogares (ENCEL), 1999, del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA) 4. Encuestas de Seguimiento Operativo 1999, del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA) 5. Encuesta de Uso del Tiempo 1999, del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA) 6. Encuesta de Antecedentes Familiares 1999, del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA) 7. Encuesta de Opinin acerca del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA), 1999, del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin 8. Encuesta sobre Violencia Intrafamiliar en el rea Metropolitana de la Ciudad de Mxico (ENVIF), 1999, del Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica. 9. Encuesta para el Programa Gente Joven 1999, de la Fundacin Mexicana para la Planificacin Familiar ( MEXFAM)
Todos los pases deberan potenciar la reunin y el anlisis de datos demogrficos, incluidos datos sobre migraciones internacionales, a fin de contribuir a la formulacin de polticas nacionales e internacionales sobre la migracin internacional
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10. Encuesta de Evaluacin de los Hogares (ENCEL) 2000, del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA) 11. Encuesta de Seguimiento Operativo 2000, del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA) 12. Encuesta Nacional de Juventud 2000 ( ENJ), del Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica e Instituto Mexicano de la Juventud (IMJ) 13. Encuesta de Fecundidad 2000, del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA) 14. Encuesta de Lnea Basal: Componente Salud 2000, del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA) 15. Encuesta de Evaluacin de Impacto del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA) II en el Estado Nutricional del Nio y de la Madre 2000, del Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA) 16. Encuesta Nacional sobre Violencia contra las Mujeres, ( ENVIM-2003), de la Secretara de Salud, el Instituto Nacional de Salud Pblica y el Instituto Nacional de las Mujeres Encuestas especiales 1. Encuesta Nacional a Presidentes Municipales sobre Desarrollo Social (2002), del Consejo Nacional de Poblacin, el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica y la Secretara de Desarrollo Social 2. Encuesta para la Deteccin de Oportunidades de Desarrollo de los Consejos Estatales de Poblacin,1995, 1996,1999, 2000 y 2002, del Consejo Nacional de Poblacin
4. Sistema de Estadsticas Vitales

El sistema de estadsticas vitales rene datos de los nacimientos, defunciones fetales, matrimonios, divorcios y defunciones. Respecto de los nacimientos, se cuenta con informacin sobre el ao de ocurrencia, residencia habitual de la madre, tamao de la localidad, grupo de edad, estado civil, nivel de escolaridad y condicin de actividad econmica de la madre. Se incluyen las defunciones por grupo de edad, mes de ocurrencia, atencin mdica, estado civil del fallecido y lugar del deceso. Tambin permite generar las cifras de las muertes accidentales y violentas, as como de las principales causas de mortalidad. Presenta datos sobre las defunciones fetales por grupo de edad y estado civil de la madre. En cuanto a los matrimonios, especifica el nmero de enlaces por mes, los grupos de edad, escolaridad y condicin de actividad de los contrayentes. De los divorcios da a conocer el nmero de ocurrencias por municipio, principales causas, edad, escolaridad y ocupacin de los divorciados, entre otros.
Los programas de reunin, tratamiento, anlisis y oportuna difusin y utilizacin de los datos demogrficos deben tener una forma de tratar los datos y presentarlos, que sea compatible con las necesidades de una ejecucin eficaz de los programas de poblacin y desarrollo
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5. Acceso de la poblacin, de los responsables polticos, las autoridades y los planificadores a la informacin sociodemogrfica
Gran parte de las instituciones gubernamentales y acadmicas tienen acceso a la informacin sociodemogrfica disponible en las pginas electrnicas de las instituciones generadoras de informacin. El medio acadmico ha ampliado tambin sus programas de difusin y extensin universitaria, y en ciertos casos, ha puesto los resultados de sus investigaciones en Internet, a fin de facilitar el acceso a esta informacin a cualquier persona interesada. Se ha intensificado la prctica de realizar conferencias organizadas conjuntamente por las dependencias gubernamentales y el medio acadmico, abarcando temas estratgicos para los tomadores de decisiones en distintos sectores y niveles de gobierno. Otro mecanismo de colaboracin que se ha expandido es la edicin conjunta de libros y revistas especializados en materia de poblacin. El Consejo Nacional de Poblacin ha desarrollado la tarea de integrar y depurar las bases de datos en medios magnticos, en un acervo llamado Metabase de Datos. Esta integracin permite disponer de fuentes de datos aptos para su utilizacin en Sistemas de Informacin Geogrfica, tanto a escala nacional como regional y local. En el desarrollo de dichas fuentes han participado varias instituciones. Actualmente se cuenta con informacin sobre geografa fsica e infraestructura social, adems de los asentamientos humanos en el territorio nacional. Asimismo, se ha puesto a disposicin de los usuarios un conjunto de indicadores sobre poblacin y desarrollo a travs del sitio web de CONAPO (www.conapo.gob.mx), de publicaciones de la institucin y del Centro de Documentacin Antonio Carrillo Flores.
Investigacin y docencia en materia de poblacin

Los gobiernos, con la ayuda de la comunidad internacional y de los organismos donantes, el sector privado, las organizaciones no gubernamentales y las universidades, deberan aumentar el apoyo a la investigacin, bsica y aplicada, biomdica, tecnolgica, epidemiolgica y social
La poltica de poblacin requiere un conocimiento cientficamente fundamentado de los niveles y tendencias de los fenmenos demogrficos y de sus causas y consecuencias econmicas, sociales y culturales. La formacin de una masa crtica de conocimiento y de las competencias necesarias en materia de poblacin es una de las prioridades de los pases con compromiso demogrfico.
1. Docencia y capacitacin
Los centros de investigacin en Mxico que cuentan con enseanza a nivel de postgrado en Demografa son El Colegio de Mxico, la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y El Colegio de la Frontera Norte, con sede en Tijuana. En la primera institucin se cuenta con programas de maestra y doctorado, en FLACSO se imparte la
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Maestra en Poblacin y en el Colegio de la Frontera Norte la Maestra en Demografa. Estos programas son reconocidos y apoyados por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT). Adems, en los ltimos aos se han sumado otras instituciones para impartir programas de postgrado a nivel maestra en estudios de poblacin, como el Centro de Investigacin y Estudios Avanzados de la Poblacin de la Universidad Autnoma del Estado de Mxico, el Centro de Poblacin de la Universidad Autnoma de Hidalgo y el Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM). Los programas educativos de estas instituciones acadmicas han sido una fuente de recursos humanos altamente calificados que se han incorporado a las instituciones de planeacin demogrfica del pas. Adems, fomentan el desarrollo de sistemas de informacin y se constituyen en espacios de anlisis, intercambio y difusin de los resultados de investigacin cientfica del pas. El Consejo Nacional de Poblacin es uno de los organismos ms importantes a nivel nacional con programas de capacitacin en poblacin para el sector gubernamental. A travs de ciclos de conferencias y cursos de capacitacin permanentes, se ha impulsado la investigacin sociodemogrfica, fomentado el desarrollo de sistemas de informacin y apoyado la capacitacin de recursos humanos en demografa y estudios de poblacin. Tambin se han aprovechado los avances en estas esferas para impulsar la planeacin demogrfica y el quehacer de la poltica de poblacin en los mbitos nacional, estatal, municipal y local.
2. Investigacin acadmica y del sector pblico en materia de poblacin

En los ltimos aos, la investigacin demogrfica en Mxico ha avanzado de forma sustantiva, lo que sin duda es consecuencia de la experiencia acumulada. Ello se expresa en un tratamiento cada vez ms diverso y complejo de los diferentes aspectos relacionados con la poblacin. Los trabajos de investigacin ms recientes muestran la evolucin de los marcos conceptuales y metodolgicos en que se apoya el anlisis de las variables demogrficas y las del desarrollo; la creciente consideracin de la existencia de interrelaciones entre los factores sociales, econmicos y culturales; un mayor inters en el estudio de las polticas gubernamentales que, directa o indirectamente, afectan la dinmica poblacional, as como la evaluacin, por parte de grupos multidisciplinarios, de los programas en la materia. La investigacin tambin muestra una creciente diversificacin y ampliacin de los temas abordados, lo que se vincula con la incorporacin de un nmero en aumento de especialistas en el tema. Como centro pionero de investigacin en la materia destaca el Centro de Estudios Demogrficos y de Desarrollo Urbano ( CEDDU) de El Colegio de Mxico. Asimismo, cuentan con una tradicin en investigacin sociodemogrfica el Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM y El Colegio de la Frontera Norte. A lo largo de los ltimos diez aos se han agregado las siguientes instituciones a la produccin de trabajos en materia de poblacin: la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales ( FLACSO), el Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias (CRIM) de la UNAM, el Instituto Nacional de Salud
Los gobiernos, organismos de financiacin y las organizaciones de investigacin deben alentar y promover investigaciones especialmente en lo que respecta a la pobreza, medio ambiente, crecimiento econmico sostenido y desarrollo sostenible
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Los gobiernos, las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones de investigacin deben dar prioridad a los vnculos entre el papel y la condicin jurdica y social de la mujer y los procesos demogrficos y de desarrollo
Pblica, stos ltimos ubicados en Cuernavaca, Morelos; el Centro de Investigacin y Estudios Avanzados de la Poblacin de la Universidad Autnoma del Estado de Mxico (CIEAP); el Centro de Estudios de Poblacin de la Universidad Autnoma de Hidalgo; El Colegio Mexiquense, con sede en Toluca; El Colegio de Michoacn, ubicado en Zamora, y la Universidad de Guadalajara, en el estado de Jalisco; as como la Universidad Autnoma Metropolitana (Plantel Xochimilco) y la Universidad Iberoamericana (Departamento de Ciencias Sociales y Polticas) en la ciudad de Mxico. Cabe destacar la creacin, a principios de la dcada de los noventa, del Programa de Salud Reproductiva y Sociedad de El Colegio de Mxico, especializado en materia de salud reproductiva y poblacin; y del Programa Universitario de Estudios de Gnero de la UNAM, que, entre sus lneas de trabajo, cuenta con el tema de poblacin y salud. La Sociedad Mexicana de Demografa ( SOMEDE), creada a principios de la dcada de los ochenta, tiene como objetivos promover y apoyar la produccin cada vez ms amplia y especializada de informacin sociodemogrfica, y evaluarla y analizarla crticamente; poner de manifiesto los logros y limitaciones de la poltica de poblacin; favorecer los vnculos con instituciones acadmicas, gubernamentales y no gubernamentales; organizar foros de dilogo y debate sobre temas relevantes y de actualidad para el quehacer de sus agremiados, y coadyuvar al desarrollo y fortalecimiento de una cultura demogrfica. Entre las instituciones pblicas centralizadas que cuentan con reas de investigacin en poblacin destacan la Secretara de Salud, el Instituto Mexicano del Seguro Social, la Secretara de Desarrollo Social y el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI). Por su parte, la Secretara General de CONAPO ha mantenido un programa de investigacin para integrar variables y consideraciones demogrficas en la planeacin del desarrollo, evaluar los programas de poblacin en marcha y sustentar la formulacin de recomendaciones de poltica en la materia. Resalta tambin la creciente importancia de la coproduccin interinstitucional entre diversos organismos tanto gubernamentales como acadmicos, en la investigacin demogrfica. Resulta prioritario impulsar la investigacin relacionada con la expresin regional, estatal y aun local de los fenmenos demogrficos en su interrelacin con procesos econmicos, sociales y ambientales, entre otros. El anlisis de los datos disponibles para alimentar los trabajos de la poltica de poblacin del pas precisa ser ms oportuno.
Temticas de investigacin demogrfica en Mxico 1. Gnero

Las prioridades de investigacin en esta rea son numerosas y complejas. Entre ellas, destaca el impulso a estudios que permitan identificar las barreras que impiden la igualdad de oportunidades para hombres y mujeres en la educacin, la capacitacin y la pro-
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duccin cientfica y tecnolgica. Asimismo, se impulsan investigaciones para avanzar en el conocimiento de la variedad de problemticas de salud que enfrentan las mujeres a lo largo de su ciclo de vida y utilizar los resultados obtenidos para enriquecer la formulacin y ejecucin de programas en la materia. Igualmente, se ha buscado profundizar en el estudio de los mecanismos que generan y reproducen la pobreza, impulsando asimismo los esfuerzos de medicin de la pobreza femenina, el conocimiento de los procesos que la originan, as como la identificacin de grupos vulnerables y las caractersticas de quienes viven en esta situacin. Se ha avanzado en la elaboracin de indicadores de gnero para medir los adelantos en la condicin de la mujer, con el impulso y apoyo del Instituto Nacional de las Mujeres. Las estadsticas y encuestas de diferentes instituciones son infludas cada vez ms por los enfoques de gnero, adems de ser enriquecidas con fuentes alternativas (estudios de caso, encuestas de opinin, estudios cualitativos) a fin de ilustrar determinadas variables o situaciones para cuyo estudio no existe informacin oficial. En respuesta a la necesidad de que los instrumentos de anlisis revelen las caractersticas del trabajo de la mujer, se disean actualmente preguntas sobre el trabajo no remunerado (tanto productivo como reproductivo) que permiten definir perfiles laborales. Entre estas fuentes estn la Encuesta Nacional de Empleo (ENE), la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENIGH) y la Encuesta Nacional de Juventud ( ENJ). Otros temas frecuentes en las investigaciones con enfoque de gnero son las prcticas anticonceptivas, la salud y la sexualidad de las mujeres indgenas, la prevalencia e incidencia de las infecciones de transmisin sexual y la atencin a la violencia domstica contra la mujer. Estas y otras lneas de investigacin han sido objeto de programas especializados en gnero, entre los cuales destaca el Programa Universitario de Estudios de Gnero, que tiene como propsito elevar el nivel acadmico de los trabajos que en la Universidad Nacional Autnoma de Mxico se desarrollan desde la perspectiva de gnero, e impulsar la incorporacin de esta categora de anlisis en el trabajo acadmico, as como en el diseo de polticas y programas pblicos. Al consolidarse el campo de los estudios de gnero desde una perspectiva multidisciplinaria se ha llevado a cabo una revisin crtica de paradigmas acadmicos, se han fomentado las relaciones de cooperacin con otras dependencias e instituciones y se ha contribuido a la definicin de directrices en el diseo de polticas y programas pblicos, en especial, la elaboracin de propuestas alternativas que satisfagan las demandas sociales desde una perspectiva amplia que promueva la equidad entre mujeres y hombres.
En todas las actividades de reunin y anlisis de datos debera prestarse la debida consideracin al desglose por sexos, mejorando as los conocimientos sobre la situacin y el papel de los sexos en los procesos sociales y demogrficos
Debera definirse con mayor precisin el carcter de la condicin social y laboral de la mujer, de manera que sirviera de base para las decisiones sobre polticas y programas
2. Investigacin sobre infecciones de transmisin sexual

El Centro Nacional para la Prevencin y Control del VIH / SIDA ( CENSIDA) ha desarrollado numerosos estudios para la prevencin y control del VIH/ SIDA en los grupos vulnerables con riesgo de infeccin por este virus. Con lo cual se ha logrado tener acciones especficas en la poblacin para la prevencin y control de la infeccin. Cabe sealar que adems se han elaborado lineamientos que disminuyen el estigma y discriminacin hacia estos grupos.
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En las investigaciones sobre salud sexual y reproductiva debera darse especial prioridad a las investigaciones sobre enfermedades de transmisin sexual, incluido el VIH/SIDA
En el Instituto Nacional de Salud Pblica se trabaja la vulnerabilidad a infecciones de transmisin sexual en relacin con los movimientos poblacionales y se produce informacin sobre la incidencia del VIH/SIDA entre migrantes internacionales. El tema conduce a la consideracin de derechos humanos, explotacin y comercio sexual, el papel de las autoridades migratorias y aduanales y, por otro lado, las formas de diseminacin de la epidemia entre los migrantes de Amrica Central y Mxico a los Estados Unidos. Tambin se han desarrollado investigaciones sobre la intervencin educativa en temas de VIH/ SIDA, uso del condn y de anticonceptivos de emergencia en el mbito escolar. Tambin se ha abordado la incidencia y los determinantes sobre los comportamientos de riesgo relacionados con el VIH/SIDA y el embarazo adolescente.
3. Investigacin sobre regulacin de la fecundidad, salud reproductiva e infertilidad

La investigacin en salud reproductiva ha experimentado un impresionante auge en Mxico desde 1994. No hay lugar a dudas de que la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo de El Cairo contribuy a impulsar en el pas los esfuerzos orientados a promover el conjunto de reflexiones, acciones y programas vinculados con la salud reproductiva y a ponerla en el centro de la agenda nacional.
Las investigaciones sobre regulacin de la fecundidad, salud reproductiva e infertilidad deben estar orientadas a la comprensin de los factores que influyen en la salud sexual integral y a ampliar las opciones en materia de reproduccin
La investigacin en la materia ha contribuido a promover una comprensin y evaluacin ms realista de las fuerzas que afectan las motivaciones, decisiones y comportamientos sexuales y reproductivos de las personas; a comprender el significado de la sexualidad en sus contextos tico, social y de salud; y a tomar en cuenta las fuerzas sociales que modelan los derechos y la condicin de la mujer, tanto en la sociedad y en la comunidad como en la familia. La informacin generada por las encuestas sociodemogrficas y las estadsticas administrativas, tanto de las instituciones de seguridad social como las generadas por otras instituciones oficiales, permiten estudiar sistemticamente la intensidad y formas de uso de los servicios de salud reproductiva que ofrecen las instituciones pblicas de atencin a la salud, la atencin mdica, la vigilancia de la salud infantil, la planificacin familiar, las condiciones y formas de uso de mtodos anticonceptivos, el conocimiento de la poblacin acerca de los mismos, su lugar de obtencin, continuidad en la prctica anticonceptiva y las razones de no uso, el climaterio y la menopausia, con el objetivo de identificar las reas de oportunidad y los rezagos en la operacin de los programas de salud reproductiva. El Consejo Nacional de Poblacin es el rgano encargado de sistematizar la informacin y elaborar los programas de comunicacin en planificacin familiar; asimismo, coordina la investigacin y difusin de los resultados de esta poltica de poblacin. La investigacin en esta materia se centra en el comportamiento sexual y reproductivo, la demanda insatisfecha de mtodos anticonceptivos, la intensidad y accesibilidad en el uso de estos servicios, y su relacin con otras caractersticas de la poblacin como la escolaridad, la accesibilidad de los asentamientos, la pobreza y marginacin, la distribucin
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de los servicios mdicos o las relaciones de gnero que permitan incrementar la presencia de los programas de planificacin familiar en las entidades federativas. Asimismo, se da especial nfasis a los diferenciales observados en distintos contextos socioculturales y a los grupos que presentan los mayores rezagos. Para el sector salud, uno de los principales retos en materia de salud reproductiva es seguir avanzando en el conocimiento y anlisis de la demografa a nivel local; contribuir a la cultura demogrfica de la poblacin; determinar aquellos elementos que caracterizan la calidad de las acciones de planificacin familiar por medio de la estimacin y anlisis de las tasas de continuidad y desercin en el uso del dispositivo intrauterino y de los hormonales orales e inyectables; y continuar consolidando el proceso de sensibilizacin entre el personal de salud y los usuarios a fin de incorporar la perspectiva de gnero en los servicios. Por tanto, el desarrollo de informacin actualizada y oportuna en la materia es menester para lograr una atencin eficaz y de calidad por parte de las instituciones gubernamentales. En el mbito acadmico, el Grupo de Salud Reproductiva y Sociedad de El Colegio de Mxico se ha constituido como uno de los organismos de investigacin ms importantes en esta materia. Entre sus investigaciones destaca la integracin de bases de datos y documentos metodolgicos de todas las encuestas producidas en el pas en la ltima dcada, as como una gran cantidad de trabajos de profundidad sobre salud reproductiva y desigualdad social en Mxico; las polticas de salud reproductiva; la maternidad indgena; las desigualdades de gnero y clase en el problema del aborto; los factores asociados a las infecciones de transmisin sexual; los comportamientos de gnero asociados al cuidado de la salud sexual y reproductiva; la salud de las mujeres trabajadoras; el embarazo y salud sexual y reproductiva de las adolescentes; los programas de salud sexual para la poblacin adolescente; la salud sexual de jvenes y adolescentes en contextos populares urbanos; el empoderamiento y las nuevas relaciones de pareja; el impacto de los programas de salud reproductiva en la poblacin derechohabiente de alguna institucin de atencin a la salud; y la violencia domstica, entre otras temticas. En El Colegio de la Frontera Sur se trabajan temas como el inicio de la vida sexual activa en relacin con las trayectorias educacional, familiar y laboral de los jvenes, as como el comportamiento de gnero y su incidencia en el ejercicio de la sexualidad y est relacionado con el poder, las identidades y las prcticas de los adolescentes entre otras. A su vez, el Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico realiza un diagnstico de salud sexual y reproductiva para los jvenes mexicanos, a partir de las desigualdades sociales y de gnero, las relaciones familiares, y el conocimiento, informacin y uso de mtodos anticonceptivos. En la Universidad de Guadalajara, se desarrollan estudios sobre la salud sexual y reproductiva, especialmente en los temas de infecciones de transmisin sexual, SIDA, educacin sexual y calidad de los servicios de salud reproductiva. En la Universidad de Sonora se estudian los procesos de masculinizacin, el homoerotismo y los derechos sexuales y reproductivos, temas vinculados con el de los procesos de construccin de ciudadana y las identidades. En esta institucin tambin se desarrolla el tema de la violencia intrafamiliar y su prevencin. Por otra parte, en la Universidad Autnoma Metropolitana se han realizado
Se necesitan con urgencia investigaciones sobre la sexualidad y los papeles de cada sexo y las relaciones entre ellos en diferentes contextos culturales, para entender las causas y consecuencias del abuso, la discriminacin, la violencia y los comportamientos de riesgo en materia de salud sexual
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investigaciones sobre la construccin social y los derechos reproductivos y sexuales, destacando los procesos de apropiacin de tales derechos.
Debe darse una gran prioridad al desarrollo de nuevos mtodos de regulacin de la fecundidad para varones, para propiciar su participacin y responsabilidad en la planificacin familiar
La regulacin de la fecundidad en los varones sigue siendo a la fecha un rea de oportunidad tanto para la investigacin como para la operacin. En este sentido, si bien no se han desarrollado nuevos mtodos anticonceptivos como tales, esta temtica ha sido objeto de importantes esfuerzos de investigacin, particularmente en lo referente al desarrollo, perfeccionamiento y capacitacin en tcnicas quirrgicas novedosas (vasectoma sin bistur), y la evaluacin de su efectividad, as como de la aceptacin de la misma en la poblacin usuaria. La infertilidad es un importante problema de salud reproductiva por su indudable influencia en la capacidad de las personas para satisfacer sus expectativas reproductivas y los posibles desajustes emocionales que conlleva. Sin embargo, se debe sealar que la investigacin al respecto no ha sido numerosa y se ha centrado mucho ms en las cuestiones biomdicas de la infertilidad que en las condiciones sociales en las que ocurre.
4. Investigaciones sobre migracin y movilidad de la poblacin

En vista de la naturaleza cambiante y del grado de movilidad espacial de la poblacin, urge realizar investigaciones para comprender mejor las causas y las consecuencias de la migracin y de la movilidad interna e internacional
En el mbito de la migracin interna, el Consejo Nacional de Poblacin ha desarrollado estudios sobre los patrones territoriales de la poblacin dispersa, ha llevado a cabo diagnsticos sociodemogrficos de los centros de poblacin regionales, sobre la poblacin rural y ha desarrollado una propuesta sobre los centros proveedores de servicios como puntos estratgicos para atender la dispersin de la poblacin. En el mbito de la migracin internacional, y en el marco de las relaciones bilaterales establecidas entre Mxico y Estados Unidos, se ha producido un Estudio Binacional que por primera vez rene resultados de investigacin de centros de estudio y gobiernos de ambos pases. El trabajo ofrece informacin sobre el volumen y flujos de migrantes mexicanos, las caractersticas sociodemogrficas y econmicas de los migrantes permanentes y temporales, la poblacin devuelta por la patrulla fronteriza de Estados Unidos, y montos y caractersticas de los hogares que reciben remesas familiares. Han salido a la luz diversos textos sobre el tema, entre los cuales destacan los ndices de Intensidad Migratoria Mxico-Estados Unidos, 2000; el diagnstico Poblacin indgena en la migracin temporal a Estados Unidos; el estudio Migracin y salud, 2001; el anlisis Migracin, remesas y desarrollo; y la Encuesta sobre Migracin en la Frontera Norte de Mxico (EMIF).
5. Investigacin sobre la familia

La investigacin sobre la familia, fundamental para el diseo de polticas de poblacin, se ha centrado en los ltimos aos en las siguientes temticas: estrategias de las familias en situacin de pobreza; familias en situaciones crticas, que cuentan con miembros que padecen enfermedades terminales o graves; discapacidades; y violencia intrafamiliar, maltrato y abuso sexual.
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En ese sentido, los progresos en la generacin de informacin sociodemogrfica han incidido positivamente en las necesidades de investigacin, a pesar de algunos vacos existentes an en la escala disponible de dicha informacin, entre estatal, municipal y local. La focalizacin de dicha informacin y el nivel de desagregacin alcanzado ha afinado la investigacin y ha ayudado a alcanzar mecanismos eficientes de seguimiento y evaluacin de los programas gubernamentales al respecto. Otras temticas abordadas por el Consejo Nacional de Poblacin son la transicin epidemiolgica de las ltimas dcadas, que cambi una mortalidad concentrada en enfermedades infecciosas, parasitarias, maternas y del periodo perinatal, a una mortalidad con predominio de padecimientos crnicos y degenerativos.
6. Desarrollo Urbano
En Mxico, las investigaciones que se realizan sobre desarrollo urbano se centran en tres grandes tipos de estudios: el primero, la evolucin de la estructura del sistema de ciudades, enfocado sobre todo en la evolucin de la centralidad y del tamao de las ciudades que constituyen el sistema. En segundo lugar, estn los trabajos sobre la estructura de las ciudades en los cambios que stas experimentan, sobre todo el fenmeno metropolitano y megalopolitano. Asociado a dicha estructura, se abordan los procesos de transicin que se desarrollan entre las reas urbanas y rurales, tanto en trminos demogrficos como econmicos y sociopolticos. En tercer lugar, se ubican las investigaciones sobre gestin de reas metropolitanas, sobre todo, en recursos clave como el abasto del agua, la contaminacin del aire, el manejo de desechos slidos, pero tambin en las polticas de expansin, uso de suelo, vivienda y abasto de servicios pblicos. Destacan como centros de investigacin el Instituto de Geografa de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, el Centro de Estudios Demogrficos y de Desarrollo Urbano de El Colegio de Mxico, El Colegio Mexiquense y El Colegio de la Frontera Norte, aunque tambin se realiza investigacin al respecto en otras universidades como la Universidad Autnoma Metropolitana. Adems existe la Red Nacional de Investigacin Urbana, que publica la revista Ciudades y organiza encuentros y foros de discusin. Es fundamental tambin la investigacin que realizan las instituciones pblicas como la Secretara de Desarrollo Social, el Consejo Nacional de Poblacin y el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica.
Deben realizarse investigaciones orientadas a la formulacin de polticas sobre las zonas especialmente amenazadas por la presin demogrfica, la pobreza, la destruccin de los ecosistemas y la degradacin de recursos
7. Pobreza, grupos vulnerables, poblacin rural y pueblos indgenas

De acuerdo con la orientacin de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo, la investigacin demogrfica en Mxico se ha vinculado cada vez ms estrechamente con la diferenciacin y vulnerabilidad social. Los estudios sobre pobreza se articulan con temas como la educacin, la familia, el trabajo, la salud reproductiva, el gnero, entre otros, haciendo evidente la vulnerabilidad de la poblacin infantil
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trabajadora y su relacin con el abandono escolar; las desventajas sociales de los pueblos indgenas; las carencias de capacitacin para el trabajo y en el acceso al trabajo formal y a los servicios mnimos de vivienda y seguridad social por parte de los grupos marginados urbanos; y los diferenciales y brechas de gnero y en el mbito de la salud reproductiva.
Se deben realizar investigaciones socioculturales y econmicas a fin de orientar a los directores de los programas sobre los medios para llegar a sus destinatarios menos atendidos y responder a sus necesidades
El desarrollo y profundizacin en estas lneas de investigacin dan cuenta de las mltiples relaciones que se establecen entre educacin, cultura, pobreza, marginacin y sociedad, desde el proceso de socializacin de los nios, de las diferencias de gnero, de los valores, derechos humanos, econmicos y sociales, y de la diversidad cultural y lingstica. En el medio acadmico, mltiples centros de investigacin han dedicado especial atencin al estudio de la pobreza y vulnerabilidad social, destacndose, entre otros, El Colegio de Mxico, el Centro de Investigaciones y Estudios Avanzados de la Poblacin de la Universidad del Estado de Mxico (CIEAP), el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS) de diferentes regiones del pas, la Universidad de Guadalajara, el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM), el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE) y El Colegio Mexiquense. Asimismo, en el mbito gubernamental destacan las investigaciones realizadas por la Secretara de Desarrollo Social, en especial por el Programa Oportunidades, para identificar las relaciones entre pobreza y educacin, as como para evaluar de manera sistemtica los programas y acciones orientados al combate de la pobreza y la marginacin. Con el objeto de contar con informacin precisa sobre la pobreza en Mxico y lograr el desarrollo de herramientas para la planeacin y evaluacin de los planes y programas, en el 2001 se convoc a un comit de expertos quienes desarrollaron una metodologa para medir la pobreza en nuestro pas. En 2002 se adopt esa metodologa como oficial, la cual utiliza el ingreso por persona (despus de los impuestos) como medida de bienestar. Otros estudios importantes que se han desarrollado sobre el tema de la pobreza, son el relativo a la medicin de la pobreza, realizado por el Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza y la evolucin de este fenmeno en el periodo 2000-2002, as como el denominado Evolucin y caractersticas de la pobreza en Mxico en la ltima dcada del siglo XX. A su vez, la Secretara General de CONAPO reconoce que el desarrollo social y humano se encuentra ntimamente vinculado con la transicin demogrfica, y asume entre sus prioridades propiciar sinergias positivas entre, por un lado, las estrategias ms amplias del desarrollo social y humano y de superacin de la pobreza, y por el otro, el proceso de transicin demogrfica, con pleno respeto a las garantas individuales y derechos humanos de las personas y en condiciones de equidad entre hombres y mujeres. Con este propsito la Secretara General de CONAPO lleva a cabo una serie de investigaciones sobre desarrollo social, marginacin y pobreza, as como acciones orientadas a generar insumos, criterios y consideraciones demogrficas para los programas de desarrollo social y de combate a la pobreza. Especial importancia asumen los ndices de marginacin y de desarrollo humano, y el proyecto Ms all de las metas del Milenio, que tiene como propsito medir los progresos en la reduccin de la pobreza, la enfermedad y el hambre.
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La mayora de los resultados de las investigaciones efectuadas tanto por las dependencias gubernamentales, como por las instituciones acadmicas y organizaciones de la sociedad civil se encuentran publicados y estn disponibles al pblico en general en los diversos sitios de Internet de stos.
8. Reuniones Nacionales de Investigacin Demogrfica

La Sociedad Mexicana de Demografa organiza las Reuniones Nacionales de Investigacin Demogrfica, en respuesta a la necesidad de construir espacios de dilogo, intercambio y discusin de la naturaleza, causas y consecuencias de los fenmenos demogrficos. Estas reuniones realizadas a partir de 1980, se han constituido como valiosos espacios de reflexin sobre una amplia variedad de temticas demogrficas, en las cuales se refleja la calidad de la investigacin generada en materia de poblacin, y se han realizado a partir de 1980. Las ltimas reuniones se llevaron a cabo en los aos 1996, 2000 y 2003. En las ltimas reuniones el crecimiento en la participacin ha sido importante, pues de 1996, en la cual se presentaron 167 trabajos que dieron cuenta del avance cientfico en los estudios de poblacin desde muy diversas perspectivas tericas y metodolgicas, se incrementaron a 243 en la reunin efectuada en el ao 2003. Adems, el crecimiento en el nmero de instituciones participantes ha sido una importante aportacin a la calidad de las Reuniones. Entre ellas se cuentan El Colegio de Mxico, la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, El Colegio de la Frontera Norte, el Consejo Nacional de Poblacin, el Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, la Universidad Autnoma Metropolitana, la Secretara de Desarrollo Social, El Colegio de la Frontera Sur y el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas. Entre las temticas tratadas estn la demografa histrica, la demografa matemtica, el envejecimiento, la fecundidad, los estudios regionales, los hogares y familias, los mercados de trabajo, la migracin, la mortalidad, la movilidad social, la poblacin joven, la relacin entre poblacin y medio ambiente, las poblaciones indgenas, las polticas de poblacin, la salud sexual y reproductiva y la transicin demogrfica.
9. Premios y estmulos a la investigacin

A partir de 1986 el Gobierno de Mxico otorga el Premio Nacional de Demografa, para incentivar la investigacin sobre la poblacin y las polticas nacionales referidas a sta. Este premio se otorga a los profesionales de la demografa que hayan producido investigaciones originales. Esta distincin constituye una forma de estimular el desarrollo de la investigacin en este campo y de reconocer pblicamente la trayectoria de los profesionales ms destacados de la disciplina en razn de sus aportaciones a la solucin de los problemas demogrficos de Mxico. En los ltimos diez aos se han otorgado tres de estas distinciones. La
Los gobiernos y las organizaciones de investigacin deben alentar y promover investigaciones socioculturales y econmicas sobre las polticas y programas de poblacin y desarrollo pertinentes
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primera, en 1998 para el Dr. Manuel Ordorica Mellado, Profesor Investigador del Centro de Estudios Demogrficos y de Desarrollo Urbano de El Colegio de Mxico, en 2001 para el Dr. Jos Gmez de Len y en 2003 para el Act. Rodolfo Corona Vazquez, de El Colegio de la Frontera Norte. Adems, existe el Premio Bienal de Investigacin Demogrfica, al que convoca un conjunto de instituciones reconocidas en la docencia e investigacin en poblacin, como el Consejo Nacional de Poblacin, El Colegio de la Frontera Norte, El Colegio de Mxico, el Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias ( UNAM), la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y el Instituto de Investigaciones Sociales (UNAM). Este premio se otorga ms bien a los autores de investigaciones originales, entre ellas las tesis de maestra y doctorado. El Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, en coordinacin con el Programa Universitario de Estudios de Gnero y la Unidad Azcapotzalco de la Universidad Autnoma Metropolitana, el Fondo de las Naciones Unidad para la Infancia ( UNICEF), y el Consejo Nacional de Poblacin, otorga tambin el Premio Anual de Investigacin sobre Familia. Este premio se enfoca a la investigacin centrada en la temtica familiar, y otorga un reconocimiento econmico y la publicacin de las investigaciones en una edicin conjunta de las instituciones que convocan el premio. Finalmente, en el mbito acadmico, el Sistema Nacional de Investigadores otorga estmulos econmicos a la produccin de investigaciones y a la edicin de publicaciones de alto nivel cientfico.
El uso de tecnologas en materia de poblacin

1. Tecnologas de la informacin
Modernizar la infraestructura tecnolgica y aprovechar las nuevas tecnologas de informacin para hacer ms eficientes los procesos de trabajo y difusin de la informacin en poblacin son algunas de las tareas en materia de tecnologa.
Se debe ampliar el uso de tecnologas de la informacin para reforzar la difusin de la informacin en poblacin hacia amplias capas de la sociedad
El Consejo Nacional de Poblacin realiza una importante labor de difusin de informacin demogrfica a travs de radio, televisin y su sitio en Internet. En este sitio se ha puesto a disposicin del pblico una amplia gama de informacin, entre la que destacan los documentos normativos y legales sobre poblacin; el Programa Nacional de Poblacin 2001-2006; las principales cifras demogrficas y datos generados oficialmente por el Consejo Nacional de Poblacin, as como los ndices de marginacin, desarrollo humano, proyecciones de poblacin, distribucin de la poblacin en el territorio, migracin, discursos y publicaciones en lnea. Adems, para ampliar la cobertura del sistema de capacitacin a distancia del personal de los Consejos de Poblacin del pas, se puso en marcha la Red de Centros de Capaci-
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tacin en poblacin utilizando sistemas de comunicacin interactivos por videoconferencias. Ms recientemente se ha migrado de sistemas dedicados de comunicacin, tipo RDI, a sistemas que utilizan el Internet debido a que son menos costosos para su instalacin, equipamiento y operacin. El nuevo sistema aprovecha la experiencia y eficiencia de la capacitacin a distancia y permite extender el servicio de capacitacin en poblacin a cualquier punto que disponga de un computador y conectado a la red Internet. El Consejo Nacional de Poblacin tambin ha puesto a disposicin del pblico un catlogo virtual con ms de 33 mil documentos y publicaciones, que est disponible a travs de la pgina electrnica del Consejo. En este mismo mbito, la puesta en marcha de la biblioteca virtual ofrece una lista de publicaciones para su consulta directa en lnea, con ms de cien ttulos. Adems, inici un programa de actualizacin que incluye el manejo de Sistemas de Informacin Sociodemogrfica Georreferenciada Estatal y Municipal ( SISGEM) dirigidos al personal de los Consejos Estatales de Poblacin, para el manejo georreferenciado de la informacin censal y de los indicadores sociodemogrficos.
Perspectivas
El Gobierno de Mxico ha puesto especial atencin y ha favorecido tanto la produccin de fuentes primarias de informacin, como la realizacin y difusin de investigaciones originales y enfocadas a la consecucin de la poltica de poblacin. Asimismo, ha establecido los siguientes objetivos, dentro de su Programa de Poblacin: impulsar la investigacin sociodemogrfica, fomentar el desarrollo de sistemas de informacin y apoyar la capacitacin de recursos humanos en demografa y estudios de poblacin, as como aprovechar los avances en estas esferas para impulsar la planeacin demogrfica y el quehacer de la poltica de poblacin en los mbitos nacional, estatal y local. El programa promueve la realizacin de ciertas lneas de accin para favorecer la investigacin sociodemogrfica y la cooperacin en la materia con las instituciones acadmicas y las organizaciones de la sociedad civil; pone tambin atencin en la generacin de conocimientos sobre los complejos y mltiples vnculos entre poblacin y desarrollo con el fin de apoyar las tareas de integracin de criterios, consideraciones y previsiones demogrficas en los planes de desarrollo econmico y social; promueve como tareas prioritarias llevar a cabo estudios dirigidos a evaluar el impacto de los programas de poblacin y acciones de la poltica de poblacin, as como acciones de evaluacin de la informacin sociodemogrfica y la elaboracin de estimaciones y proyecciones de poblacin. Para la consecucin de los fines de la poltica de poblacin se requiere continuar con el apoyo al desarrollo de investigaciones y estudios sobre las problemticas poblacionales emergentes, sobre temas y grupos prioritarios de la poblacin, acompaados de estrategias innovadoras de difusin y divulgacin del conocimiento y de la informacin demogrfica, as como del diseo y ejecucin de medidas que impulsen una mayor
Deberan prepararse y ejecutarse programas de capacitacin en estadstica, demografa y poblacin, as como estudios sobre el desarrollo a nivel nacional y regional, sobre todo en los pases en desarrollo
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descentralizacin de la investigacin en poblacin y de la formacin de recursos humanos en la materia. En ese sentido, podemos afirmar que a pesar de los grandes avances en la generacin de informacin, en el establecimiento de redes de investigacin, en el uso de tecnologas y en la cada vez mayor amplitud de los temas de poblacin abordados, se requieren grandes esfuerzos para avanzar en el mbito de la generacin del conocimiento demogrfico. El compromiso y la calidad de la investigacin debern incrementarse a travs de un modelo de vinculacin ms profundo, la bsqueda de fuentes de financiamiento complementarias y la continuidad y fortalecimiento de los programas de formacin de recursos humanos especializados.
conapo, 2003. Informe de Ejecucin 2001-2003, del Programa Nacional de Poblacin 2001-2006. Mxico, 2003. Departamento de Informacin Econmica y Social y de Anlisis de Polticas. 1995, ONU Poblacin y Desarrollo, Programa de Accin Adoptado en la Conferencia Nacional sobre la Poblacin y el Desarrollo de El Cairo, 5 a 13 de septiembre de 1994. United Nations Publications.
CONAPO,
2003. Sitio de Internet: http/www.conapo.gob.mx, Consejo Nacional de Poblacin, octubre 2003. 2003. Sitio de Internet: http/www.inegi.gob.mx, Instituto Nacional de Geografa e Informtica, octubre 2003.
INEGI,
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Captulo diez Actividades nacionales y cooperacin internacional
El Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo (CIPD) exhorta a los gobiernos y a la comunidad internacional a incorporar consideraciones y disposiciones relativas a la poblacin en todos los programas, estrategias y polticas nacionales. Hace un llamado para fomentar la participacin activa de los parlamentarios, el sector privado, las organizaciones no gubernamentales y los organismos de cooperacin internacional con el fin de incrementar el costo-beneficio de los programas de poblacin y desarrollo, y para movilizar mayores recursos hacia estos programas. De igual manera, seala que el costo-beneficio de los programas no puede incrementarse sin mejorar la capacidad de gestin y el desarrollo de los recursos humanos, incluyendo la capacidad de planeacin estratgica. En lo que se refiere a la cooperacin internacional, el Programa de Accin de la CIPD insta a la comunidad internacional a adoptar polticas macroeconmicas favorables a la promocin del crecimiento econmico sostenido y del desarrollo sustentable, y a mejorar los mecanismos de coordinacin entre los distintos organismos donantes. Asimismo, los insta a aumentar significativamente la asistencia financiera internacional en los mbitos de poblacin y desarrollo, y a incrementar tambin la asistencia para la cooperacin SurSur. Finalmente, hace un llamado a los pases donantes para garantizar que los recursos de la asistencia internacional se utilicen de manera efectiva.
I. Polticas y planes de accin nacionales

El Gobierno de Mxico reconoce plenamente que la cooperacin interinstitucional es la garanta para avanzar en la instrumentacin de los mltiples y diversos compromisos establecidos tanto en el Programa Nacional de Poblacin 2001-2006 como en el Programa de Accin de la CIPD. La cooperacin interinstitucional consiste en la concertacin de esfuerzos de todos los sectores del pas, gracias a la cual se han incorporado propuestas y enfoques renovadores a las polticas, planes y programas de gobierno. La poltica de poblacin de Mxico reconoce que los esfuerzos de integracin de los criterios y consideraciones demogrficas en la planeacin para el desarrollo son de crucial importancia para lograr una relacin armnica entre las variables econmicas, sociales y ambientales y las necesidades que plantean el volumen, el ritmo de crecimiento, la composicin y la distribucin de la poblacin en el territorio. Con este propsito, durante
Los gobiernos deberan formular, aplicar y evaluar estrategias, polticas, planes, programas y proyectos que traten las cuestiones de poblacin y desarrollo como partes integrantes de su proceso de planificacin y ejecucin del desarrollo sectorial, intersectorial y general
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la ltima dcada se han intensificado las acciones de coordinacin interinstitucional, as como el intercambio de conocimientos y experiencias, la generacin de insumos sociodemogrficos para la planeacin y la evaluacin de los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales, que en el marco del Sistema Nacional de Planeacin Demogrfica se instrumentan y aplican en nuestro pas.
II. Gestin de los programas y desarrollo de los recursos humanos

El desarrollo de competencias y habilidades de gestin pblica en materia de poblacin es fundamental para alcanzar la eficiencia y el buen desempeo de los programas de poblacin. Por ello, uno de los objetivos plasmados el Programa de Accin de la CIPD tiene que ver con el desarrollo de recursos humanos y capital intelectual relacionado con la gestin de los programas. Con el objetivo de mejorar y aumentar las capacidades nacionales para integrar los asuntos de poblacin a la planeacin para el desarrollo, mejorar la eficacia y eficiencia de los programas, facilitar el acopio e intercambio de datos, elevar el nivel de conocimientos del personal e incorporar la perspectiva de gnero en los planes y programas, el gobierno mexicano, a travs del Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO), ha realizado las siguientes acciones: Acciones para el desarrollo de sistemas de informacin para la gestin
Facilitar y acelerar la reunin, el anlisis, el intercambio de datos e informacin entre los encargados de los programas nacionales de poblacin y desarrollo
La informacin es un insumo imprescindible que alimenta los estudios e investigaciones sobre la dinmica, estructura y distribucin de la poblacin en el territorio. Tambin facilita los trabajos sobre los escenarios demogrficos futuros y las interrelaciones de los fenmenos poblacionales con los procesos de desarrollo. Reconociendo lo anterior, el Gobierno de Mxico ha realizado importantes esfuerzos para levantar peridicamente una amplia variedad de encuestas que permitan disponer con oportunidad de bases de datos sociodemogrficos que sirven de insumo a la investigacin, al diseo y a la evaluacin de las polticas en la materia. El acervo de informacin, cada vez de mejor calidad, ha favorecido el reconocimiento de la importancia y la necesidad de reunir, difundir y utilizar plenamente insumos sociodemogrficos en la toma de decisiones y la planeacin para el desarrollo. El Programa Nacional de Poblacin reconoce la importancia de la incorporacin de la dimensin espacial en el anlisis de los fenmenos sociodemogrficos. Con este propsito, la Secretara General del CONAPO dio continuidad a la integracin de una base de datos geo-referenciados, que permite aprovechar las potencialidades analticas de los sistemas de informacin geogrfica en la formulacin y evaluacin de programas.
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Actividades nacionales y cooperacin internacional
El producto de esta integracin es el acervo magntico denominado Metabase de datos, que se ha enriquecido con la colaboracin de diversas dependencias, como la Comisin Nacional de la Biodiversidad (CONABIO), el Instituto Nacional de Ecologa (INE), el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI), el Instituto Mexicano del Transporte (IMT), la Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), entre otras. Acciones para el desarrollo de recursos humanos El proceso de descentralizacin de la poltica de poblacin se ha fortalecido con la capacitacin del personal tcnico adscrito a los Consejos Estatales de Poblacin (COESPO) y al personal de la Secretara General del CONAPO. Se han utilizado, con dicho fin, equipos de videoconferencia y el sistema interactivo de comunicacin a distancia. Actualmente, existe una Red de Centros de Capacitacin integrada por el Centro Nacional en la Secretara General del CONAPO que se enlaza regularmente con los centros estatales de Hidalgo, Oaxaca y Zacatecas. Para ampliar la cobertura del sistema de capacitacin a distancia, la Secretara General del CONAPO, con la asistencia tcnica de la Direccin General de Tecnologa de la Informacin de la Secretara de Gobernacin, evalu la conveniencia de transitar de la conexin vigente de sistemas dedicados (RDI) al sistema de transmisin por Internet. Este ltimo es ms ventajoso por los costos menores que representa su equipamiento y operacin. El nuevo sistema aprovecha la experiencia y eficiencia de la capacitacin a distancia y permite extender el servicio de capacitacin en poblacin por medio de Internet. La capacitacin por Internet se trasmite en tiempo real y puede enlazar simultneamente hasta 100 usuarios. Slo se requiere disponer de una computadora y de una conexin a Internet para que, mediante una clave, se acceda a la red y a los cursos de capacitacin disponibles. Con la finalidad de actualizar al personal de los Consejos de Poblacin y al suyo propio, la Secretara General del CONAPO ha puesto en marcha el Programa Anual de Capacitacin en Poblacin, el cual est orientado a ampliar y fortalecer la competencia tcnica institucional en cuanto al manejo de las metodologas y herramientas necesarias para el anlisis de los fenmenos demogrficos y su adecuada integracin en las polticas y programas de poblacin federales y estatales. Desde el ao de 1999 la Secretara General del CONAPO ha sistematizado las actividades de capacitacin mediante el Programa Anual de Capacitacin en Poblacin. Los cursos han abordados temas de anlisis demogrfico, la promocin de derechos sexuales y reproductivos, y tpicos de poblacin y desarrollo. Asimismo, cada ao se ha llevado a cabo un ciclo de conferencias sobre los temas prioritarios de la poltica de poblacin con especialistas de diversas instituciones. En estas actividades se ha contado con la colaboracin de destacados expertos nacionales de los mbitos acadmico, gubernamental y de la sociedad civil. De 1999 a 2003, se impartieron 13 cursos y se dictaron 48 conferencias. La duracin total de estas actividades fue de 1 189 horas y se benefici un total de 2 873 personas.
Los pases deberan formular y ejecutar sus programas de desarrollo de los recursos humanos de manera que tengan en cuenta los requisitos de las estrategias, polticas, planes y programas de poblacin y desarrollo Los pases deberan asegurar la disponibilidad de personal adecuadamente capacitado para la formulacin, ejecucin, supervisin y evaluacin de estrategias, polticas, planes y programas nacionales de poblacin y desarrollo
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Acciones para mejorar la planeacin demogrfica en el mbito local

Los gobiernos deberan formular, aplicar y evaluar estrategias, polticas, planes, programas y proyectos que traten las cuestiones de poblacin y desarrollo como partes integrantes de su proceso de planificacin y ejecucin del desarrollo sectorial, intersectorial y general
Con la finalidad de impulsar la municipalizacin de los programas y acciones en materia de poblacin, la Secretara General del CONAPO, de manera conjunta con los COESPO, han promovido la creacin de Consejos Municipales de Poblacin (COMUPO). Mediante estas instancias municipales es posible la planeacin estratgica en materia demogrfica en el nivel local, considerando que es en este nivel donde los fenmenos demogrficos se manifiestan con mayor intensidad, y donde se puede dar atencin a la problemtica con base en un mayor conocimiento de las circunstancias y de sus posibles soluciones. A esa necesidad responden los COMUPO, que al cierre de 2003 sumaron 897. Para conocer el avance de la institucionalizacin de la poltica de poblacin en el mbito estatal ha sido aplicada la Encuesta para la Deteccin de Oportunidades de Desarrollo de los COESPO (EDODEC). Los resultados de la encuesta muestran avances significativos en el fortalecimiento institucional de los COESPO que se expresan en una creciente presencia de estas instancias en los rganos de planeacin de los estados, en la sistematizacin de los procesos de planeacin demogrfica y coordinacin interinstitucional, en su mayor capacidad tcnica y reconocimiento por parte de la administracin pblica, en el fortalecimiento de la descentralizacin de los estados a los municipios, y en el acceso a mayores recursos.
III. Movilizacin y asignacin de recursos

La correcta asignacin y movilizacin de recursos es tan importante en el desarrollo de las polticas de poblacin como los contenidos y la ejecucin de las mismas. El Programa de Accin de la CIPD seala al respecto que La movilizacin de recursos nacionales es uno de los aspectos de ms alta prioridad que merece atencin especial para lograr que se adopten las medidas necesarias para alcanzar los objetivos del Programa de Accin. Al movilizar recursos nacionales y recursos obtenidos de donantes, es menester prestar especial atencin a la adopcin de medidas apropiadas para atender las necesidades de los grupos ms vulnerables.
Se insta a los gobiernos a que destinen una mayor proporcin de los gastos del sector pblico a los sectores sociales, as como tambin una mayor proporcin de la asistencia oficial para el desarrollo, concentrndose, en particular, en la erradicacin de la pobreza en el marco del desarrollo sostenible
En Mxico, el Convenio de Coordinacin para el Desarrollo Social y Humano es el instrumento jurdico a travs del cual el gobierno federal y los gobiernos estatales realizan la programacin y asignacin del presupuesto de las obras y proyectos prioritarios para el desarrollo social y el combate a la pobreza. Mediante estos convenios, las partes acuerdan los montos que la Federacin y cada estado aportarn para financiar la ejecucin de las obras y proyectos aprobados de comn acuerdo, as como los compromisos que asumen en el proceso de ejecucin, seguimiento, evaluacin y control de los programas y acciones correspondientes.
IV. Cooperacin internacional

La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en su artculo 89, fraccin X, establece que la cooperacin internacional es uno de los principios rectores de la poltica
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exterior de Mxico. En estricto apego a dicho principio, y de conformidad con las atribuciones que le confiere la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal en el Artculo 28, la Secretara de Relaciones Exteriores (SRE) se encarga de promover, propiciar y asegurar la coordinacin de acciones en el exterior que corresponden a las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal. Sin afectar el ejercicio de las atribuciones propias de cada una de dichas entidades y dependencias, la Secretara de Relaciones Exteriores conduce la poltica exterior, para lo cual interviene en toda clase de tratados, acuerdos y convenciones en las que el pas sea parte. A su vez, la Subsecretara de Relaciones Internacionales y Cooperacin Internacional, a travs de la Direccin General de Cooperacin Tcnica y Cientfica, tiene como mandato contribuir y consolidar las capacidades nacionales. Con ese fin, ejecutan programas y proyectos que favorezcan el desarrollo social integral y sustentable y promuevan el desarrollo equilibrado de las relaciones internacionales de Mxico. La cooperacin internacional para el desarrollo ha contribuido a la instrumentacin de acciones orientadas a impulsar los programas diseados con base en las polticas y prioridades de Mxico expresadas en el Plan Nacional de Desarrollo y en los programas sectoriales y especiales. Las acciones de cooperacin internacional en materia de poblacin y desarrollo que comprenden el flujo de informacin, experiencias, tecnologas, conocimientos y recursos para apoyar la atencin de problemas especficos en este campo han demostrado ser un instrumento de crucial importancia que contribuye a potenciar las capacidades nacionales e impulsar programas y actividades estratgicas. El Programa Nacional de Poblacin 2001-2006 reconoce que la cooperacin internacional es parte fundamental del quehacer y del entorno en el que opera la poltica de poblacin y ha constituido tradicionalmente un activo importante de dicha poltica. La cooperacin internacional ha permitido transmitir y acceder a una amplia variedad de experiencias, conocimientos y tecnologas relevantes, as como contribuir a estrechar los vnculos y lazos de amistad con otros pases.
Los gobiernos deberan cerciorarse de que en los planes nacionales de desarrollo se tuvieran en cuenta la financiacin y la cooperacin internacional previstas en sus programas de poblacin y desarrollo
Los gobiernos deberan esforzarse por movilizar los recursos necesarios para alcanzar los objetivos de intensificacin del desarrollo social
Mxico es un pas que asume simultneamente la calidad de receptor y de oferente de Crear mecanismos innovadores cooperacin internacional. Mediante sta se han puesto a disposicin de otras naciones para promover el intercambio de los recursos tcnicos con que cuenta el pas. Mxico ha ofrecido, entre otros servicios, aseso- experiencias en la gestin de ra, capacitacin y consultora especializada en el desarrollo de metodologas e instrumen- programas de poblacin tos de planeacin demogrfica, estrategias de coordinacin interinstitucional e integracin y desarrollo de criterios y consideraciones demogrficas en los planes y programas de desarrollo, sistemas de evaluacin de las acciones en poblacin y el diseo de estrategias de informacin, educacin y comunicacin en poblacin. Con el fin de intercambiar experiencias relativas a los procesos de formulacin e instrumentacin de la poltica de poblacin, resear las bases legales, administrativas e institucionales que norman las actividades de la poltica de poblacin y del CONAPO, as como compartir experiencias de los logros ms importantes en relacin con programas de poblacin en nuestro pas, la Secretara General del CONAPO recibi comisiones oficiales de diversos pases.
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Se recibieron delegaciones del gobierno de la Repblica de Panam (1998 y 1999), comisiones de Cuba (1999), de Filipinas (1999 y 2003), de Repblica Dominicana (1999, 2002 y 2003), de Paraguay (1999), una misin del gobierno de la Repblica Popular China (2000); misiones de los gobiernos de Mozambique y de Nicaragua (2001); y de Per (2002). Asimismo, se recibi la visita de funcionarios y representantes de organizaciones civiles de Honduras y Costa Rica (1999) y, a solicitud de la Comisin de Poblacin del Gobierno de Filipinas, se llevaron a cabo dos talleres sobre poltica de poblacin que tuvieron el propsito de analizar la experiencia de Mxico en este mbito (1999).
1. Cooperacin Multilateral
Programa de Pas 1997-2001 El instrumento que plasma los objetivos y modalidades de la cooperacin multilateral con Mxico en materia de poblacin es el Programa de Pas, el cual es formulado conjuntamente por la Secretara de Relaciones Exteriores (SRE), el CONAPO y el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (FNUAP).
Los pases receptores deberan garantizar que la asistencia internacional para actividades de poblacin y desarrollo se utilizara efectivamente para alcanzar los objetivos nacionales en materia de poblacin y desarrollo a fin de ayudar a los donantes a renovar su compromiso de proporcionar nuevos recursos para los programas
El Programa de Pas 1997-2001 se finc en dos grandes directrices que responden al objetivo plasmado en el Plan de Accin de la CIPD: 1) mejorar las condiciones de vida de la poblacin que vive en las comunidades de alta y muy alta marginacin, y 2) influir en la consolidacin de los procesos de descentralizacin de las acciones y programas de poblacin, fortaleciendo a las instancias de planeacin demogrfica en los mbitos estatal y municipal. Con base en lo anterior, a partir de este periodo se canalizaron recursos de la cooperacin multilateral a los estados. Los objetivos que persigui el Programa de Pas 1997-2001 fueron los siguientes: contribuir a ampliar la cobertura y mejorar la calidad de los servicios de salud reproductiva; elevar los niveles de sensibilizacin, educacin y cultura demogrfica de la poblacin en general y de los tomadores de decisiones y disear y poner en marcha estrategias de poblacin y desarrollo. El Programa de Pas 1997-2001 centr sus acciones en los estados con mayor nivel de marginacin y pobreza: Chiapas, Guerrero, Hidalgo, Oaxaca y Puebla, debido a que estas entidades presentaban las mayores necesidades y los ms grandes rezagos sociodemogrficos del pas. En cada una de estas entidades el COESPO, en colaboracin con diversas dependencias del gobierno estatal y de organismos de la sociedad civil, elabor su respectivo Programa Estatal de Cooperacin (PEC), en el que se plasmaron los objetivos, prioridades y lneas de trabajo en funcin de las prioridades de la poltica de poblacin y acordes con la realidad sociodemogrfica de cada una de las entidades. Durante el periodo apuntado se aprobaron y ejecutaron 34 proyectos cuyas actividades se orientaron a beneficiar a la poblacin de 306 municipios de alta y muy alta marginacin
Los gobiernos receptores deberan fortalecer sus mecanismos nacionales de coordinacin de la cooperacin internacional en materia de poblacin y desarrollo
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de los cinco estados prioritarios. El monto de recursos aplicado, ascendi a casi siete millones de dlares. Este Programa de Pas fue sujeto a evaluacin en dos ocasiones: a la mitad de su ejecucin y a su trmino. La ltima evaluacin destac lo siguiente: En materia de atencin a la salud sexual y reproductiva, se logr un enfoque integral que incluy conceptos de derechos humanos, perspectiva de gnero, masculinidad y diferencias culturales y tnicas de los diversos grupos atendidos. En materia educacin en poblacin, se establecieron mecanismos de coordinacin para desarrollar acciones en los diferentes niveles de educacin formal bsica y media, y en la educacin no formal. En cuanto a informacin y comunicacin destacaron el diseo de mensajes para adolescentes y para la poblacin indgena. En estos ltimos se consider su idiosincrasia y los mensajes se tradujeron a diferentes lenguas. En cuanto al diseo y ejecucin de los Programas Estatales de Cooperacin (PEC), se identific la pertinencia de involucrar desde el inicio de las actividades a todos los actores participantes con el fin de definir una base conceptual y metodolgica comn que fortalezca la complementariedad y coincidencia de las acciones institucionales para los objetivos, propsitos y metas establecidas. Los PEC permitieron el reforzamiento de relaciones interinstitucionales e intersectoriales que se tradujeron en un intercambio y colaboracin productivos que se vigorizaron con foros de intercambio de experiencias y de estrategias desarrolladas por cada uno de los participantes. En el desarrollo de actividades se promovi la movilizacin de apoyos sociales y polticos, la cual se tradujo en la suscripcin de diversos acuerdos de intercambio con instituciones acadmicas y organizaciones no gubernamentales de carcter internacional, nacional, estatal y local. Esta accin permiti potenciar los recursos existentes y establecer sinergias con otros programas estatales. Programa de Pas 2002-2006 El Programa de Pas 2002-2006 se basa en las polticas y prioridades nacionales en materia de poblacin y desarrollo y en los compromisos internacionales asumidos por el gobierno mexicano. El programa se orienta a la promocin de los derechos sexuales y reproductivos y al diseo y ejecucin de estrategias de poblacin y desarrollo. Para su ejecucin, aprovecha las experiencias del programa 1997-2001 y propone cambios sustantivos en su implementacin, entre los cuales se pueden mencionar los siguientes: Ampla su mbito de accin a diez entidades federativas Promueve la elaboracin de modelos de intervencin que sean estratgicos e innovadores en las reas temticas del programa
Los gobiernos deberan esforzarse por movilizar recursos y utilizarlos eficazmente para programas de poblacin y desarrollo que amplen y mejoren la calidad de los servicios de salud reproductiva, incluidos los de planificacin de la familia y prevencin de las infecciones de transmisin sexual y el VIH-SIDA Los gobiernos deberan tratar de hacer que el pblico tome conciencia de los problemas de poblacin y desarrollo
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Enfatiza la participacin de diversos organismos pblicos y civiles e instituciones acadmicas con un esquema de inversin compartida, lo cual fortalece el compromiso de los gobiernos y permite acceder a recursos financieros adicionales para acciones complementarias Incluye temas y variables de poblacin en estrecho vnculo con el desarrollo local Profundiza en la descentralizacin de recursos y acciones de poblacin Refuerza el fortalecimiento institucional y tcnico de los
COESPO
y de los
COMUPO
Procura la institucionalizacin inmediata de los modelos validados que demuestren sus bondades y xito
Los pases deberan elevar el nivel de conocimientos y de responsabilidad del personal directivo y otros participantes de la ejecucin, supervisin y evaluacin de los programas, estrategias, polticas y planes nacionales de poblacin y desarrollo
El objetivo del Programa de Pas 2002-2006 es contribuir a mejorar el bienestar de las y los mexicanos y a reducir la pobreza a travs del equilibrio entre poblacin y recursos y del incremento en el uso de los servicios de salud reproductiva, de la construccin de capacidades nacionales para integrar los asuntos de poblacin a la planeacin para el desarrollo nacional y sectorial, y de la promocin de acciones para favorecer el pleno ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos, la participacin equitativa de hombres y mujeres en los procesos de toma de decisiones y la igualdad en el acceso a las oportunidades de desarrollo. Para lograr este objetivo, el programa articula sus acciones en dos Subprogramas: Derechos Sexuales y Reproductivos, y Poblacin y Estrategias de Desarrollo, as como en tres reas temticas prioritarias: Equidad de Gnero y Movilizacin de Apoyos Sociales y Polticos (Advocacy), que se abordan de manera transversal en los dos subprogramas, as como la de Cooperacin Tcnica Horizontal con otros pases y organismos internacionales en materia de poblacin, salud sexual y reproductiva y temas afines.
Los gobiernos deberan esforzarse por movilizar los recursos necesarios para alcanzar los objetivos de intensificacin del desarrollo social
Los estados que participan en el programa fueron seleccionados en virtud de que concentran rezagos y problemas emergentes en materia de salud sexual y reproductiva, dificultades en la atencin de las necesidades de las y los adolescentes, una elevada intensidad migratoria hacia los Estados Unidos de Norteamrica, altas tasas netas de migracin interna, y amplia dispersin y marginacin de la poblacin. Los estados seleccionados fueron: Chiapas, Durango, Guerrero, Hidalgo, Michoacn, Nayarit, Oaxaca, Quintana Roo, San Luis Potos y Zacatecas. En el marco de las actividades del Programa de Pas 2002-2006, y atendiendo a los compromisos fijados en el Programa de Accin de la CIPD en relacin con la gestin de los programas, se han integrado y aprobado ocho Proyectos Estatales de Cooperacin (PEC), los cuales estn integrados por 33 subproyectos o acciones, 15 de ellos orientados a atender la problemtica de derechos sexuales y reproductivos y 18 a temas de poblacin y estrategias de desarrollo. Adems de los COESPO, participan 34 organismos pblicos y diez de la sociedad civil, as como seis instituciones acadmicas. El monto de recursos ejercido durante 2003 fue de casi 700 mil dlares.
Los gobiernos deberan esforzarse por proporcionar suficientes recursos humanos y lograr el aporte de distintas instituciones para coordinar y ejecutar la planificacin, aplicacin, supervisin y evaluacin de las actividades de poblacin y desarrollo
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Acceso a otros programas En 2002, se gestionaron y canalizaron apoyos especiales del FNUAP por un monto de 130 mil dlares para contribuir al restablecimiento de los servicios de salud reproductiva en localidades aisladas que se vieron afectadas por fenmenos meteorolgicos en los estados de Yucatn y Nayarit.
2. Cooperacin bilateral
En el mbito de la cooperacin bilateral, el Gobierno de Mxico, a travs del CONAPO, y el Gobierno de Estados Unidos de Norteamrica, por medio de la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID), firmaron el 12 de junio de 1992 un Memorndum de Entendimiento con el propsito de fortalecer la cooperacin entre ambos gobiernos en el rea de planificacin familiar y salud reproductiva. Con base en este Memorndum, la AID canaliz a Mxico alrededor de 26 millones entre octubre de 1993 y marzo de 1999, con el fin de ampliar el acceso y mejorar la calidad de los servicios de salud reproductiva en los estados de Chiapas, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Mxico, Michoacn, Oaxaca, Puebla, Quertaro y Veracruz. Las instituciones responsables de ejecutar los acuerdos comprendidos en el Memorndum de Entendimiento fueron: el Consejo Nacional de Poblacin, la Secretara de Salud, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado y el Instituto Mexicano del Seguro Social. Tambin participaron dos organizaciones de la sociedad civil: la Fundacin Mexicana para la Planeacin Familiar (MEXFAM) y la Federacin Mexicana de Asociaciones Privadas de Salud y Desarrollo Comunitario (FEPAL). Definieron de manera conjunta la Estrategia de Apoyo para la Extensin de los Servicios, bajo el acuerdo de unir esfuerzos para fortalecer las estrategias de informacin, educacin y comunicacin, as como la cobertura y calidad de los servicios de planificacin familiar y salud reproductiva de los diez estados prioritarios anteriormente mencionados. Los recursos se canalizaron a travs de distintas agencias de cooperacin, cada una de las cuales, proporcionaba adems apoyo tcnico con base en sus reas de competencia: Pathfinder Mxico, Asociation for Voluntary Surgical Contraception (AVSC), The Population Council, Population and Communication Services, Family Health International, PROME, IPAS, entre otras. Las acciones emprendidas para extender la cobertura y mejorar la calidad de los servicios de salud reproductiva se agruparon en cuatro lneas de accin: 1) prestacin de servicios, 2) capacitacin, 3) informacin, educacin y comunicacin ( IEC ), 4) equipamiento. La cooperacin recibida a travs del Memorndum de Entendimiento favoreci el desarrollo de una amplia y variada gama de materiales de IEC, dirigidos tanto a la poblacin como a los prestadores de servicios y el diseo e implementacin de campaas de
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comunicacin en planificacin familiar, todo lo cual se realiz con base en rigurosos diagnsticos, estudios de audiencias y evaluaciones. Asimismo, se capacit a una gran parte del personal institucional en diversas temticas, entre las que destacan el manejo del concepto integral de la salud reproductiva y el consentimiento informado, el desarrollo de nuevos modelos de atencin, programas para grupos especficos, y la dotacin de equipo e insumo para la presentacin de servicios (OTB y vasectoma).
Los gobiernos deberan esforzarse por movilizar recursos y utilizarlos eficazmente para programas de poblacin y desarrollo que amplen y mejoren la calidad de los servicios de salud reproductiva, incluidos los de planificacin de la familia y prevencin de las infecciones de transmisin sexual y el VIH-SIDA
Adicionalmente, la Agencia de Cooperacin Internacional del Japn (JICA) brind apoyo a las actividades de salud reproductiva y planificacin familiar por un monto de 1.8 millones de dlares entre 1992 y 1995, monto que durante el periodo 1996-1998 se redujo a poco menos de medio milln de dlares. Tambin fueron orientados hacia esas mismas actividades recursos internacionales adicionales de diversas fundaciones y agencias de cooperacin (BID, IPAS, FHI, MSFH y AVON) por un monto de 4.7 millones de dlares en el mismo periodo. Asimismo, en el ao 2002, JICA apoy al proceso de descentralizacin en poblacin mediante la transferencia de equipos audiovisuales e instrumental mdico por un monto de casi 300 mil dlares para fortalecer las actividades de poblacin y salud reproductiva coordinadas por los COESPO de Chihuahua, Chiapas, Guerrero, Hidalgo, Oaxaca, Puebla, Veracruz y Yucatn.
3. Cooperacin Sur-Sur
De acuerdo con los compromisos contrados en la CIPD y tratando de alcanzar los objetivos plasmados en su Programa de Accin, Mxico contribuye actualmente a la cooperacin horizontal Sur-Sur a travs de distintas modalidades.
Aumentar la asistencia financiera internacional a la cooperacin directa Sur-Sur y facilitar procedimientos de financiacin de la misma
Una de ellas es llevando a cabo sus funciones como pas miembro de la organizacin Asociados para la Poblacin y el Desarrollo (Partners). La misin de Partners es la de ampliar y mejorar la colaboracin de los pases en desarrollo (cooperacin Sur-Sur) en los mbitos de la planificacin familiar, la salud reproductiva, y la poblacin y el desarrollo. Mxico es socio fundador de esta organizacin, de la que forman parte Bangladesh, China, Colombia, Egipto, Gambia, India, Indonesia, Jordania, Kenia, Mal, Marruecos, Nigeria, Pakistn, Tailandia, Tnez, Uganda, Yemen y Zimbabwe. Las acciones que se desarrollan en el marco de esta asociacin incluyen la capacitacin y el intercambio de experiencias entre los pases de Amrica Latina, as como la participacin en servicios de asistencia tcnica basados en el intercambio de expertos en materia de poblacin y desarrollo. De igual manera, se desarrollan acciones para favorecer el dilogo poltico de alto nivel entre los pases integrantes de Partners, con la finalidad de establecer acuerdos de colaboracin y concertar acciones en distintos mbitos que abarcan salud reproductiva, y poblacin y desarrollo. En el marco de las actividades de cooperacin apoyadas por la Unin Europea, se desarrolla un proyecto coordinado y ejecutado por la Universidad Nacional Autnoma
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de Mxico (UNAM) a travs del rea de Investigacin, Enseanza y Comunicacin en Salud Reproductiva de la Facultad de Medicina y el Hospital General de Mxico, en coordinacin con la Direccin General de Cooperacin Tcnica y Cientfica, de la SRE. El objetivo de este proyecto es el intercambio de experiencias en el rea de salud reproductiva y poblacin entre diversos pases de Asia, frica y Amrica Latina. De igual manera, en el marco del Programa de Accin de Salud Reproductiva y con los propsitos de compartir la experiencia de Mxico y de contribuir a fortalecer los programas en los pases de Centroamrica y el Caribe, durante los meses de julio y agosto de 2001, 2002 y 2003, la Secretara de Salud realiz cursos internacionales de capacitacin en esta materia, con la participacin de personal proveniente de Costa Rica, Cuba, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam, Repblica Dominicana y Per. Por otra parte, en 2002 se firm con Partners un convenio para llevar a cabo el Curso Latinoamericano sobre Poblacin y Desarrollo con nfasis en Salud Reproductiva a cargo de la Secretara General de CONAPO. El curso recibi financiamiento por un monto de 43 mil dlares, y fue parte del Programa de Liderazgo en Salud Reproductiva y Poblacin, auspiciado por la Fundacin Bill y Melisa Gates. El objetivo general del curso fue analizar las relaciones entre la dinmica de la poblacin y desigualdad social, en el marco de la transicin demogrfica de los pases de la regin, con el fin de promover la incorporacin de criterios demogrficos en la formulacin de programas de salud reproductiva y de desarrollo econmico y social. El curso se desarroll en mayo de 2003 con la participacin de personas procedentes de siete pases de la regin Latinoamericana y el Caribe: Bolivia, Cuba, Chile, El Salvador, Per, Repblica Dominicana y Venezuela; as como participantes procedentes de los COESPO de los estados de Aguascalientes, Jalisco, Morelos, Michoacn, Oaxaca, Nuevo Len, San Luis Potos, Sinaloa, Sonora, Yucatn y Zacatecas, y participantes de la Secretara General de CONAPO. La docencia estuvo a cargo de 26 personalidades con reconocido prestigio por su conocimiento y experiencia en las temticas del curso, provenientes de los mbitos acadmicos, civil y gubernamental, entre ellos, dos prestigiados especialistas de Costa Rica y de Chile. La Secretara de Relaciones Exteriores, a travs de la Direccin General de Cooperacin Tcnica y Cientfica, est desarrollando un amplio programa de colaboracin sur-sur con Centroamrica. En total, se han llevando a cabo 35 proyectos organizados en tres grandes reas temticas: 1) Desarrollo social, 2) Poltica interior, y 3) Salud. Los pases que forman parte de este acuerdo de colaboracin son Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Nicaragua y Panam. En la implementacin de estos proyectos participan alrededor de 48 instituciones y organismos de Mxico y Centroamrica, incluyendo instituciones gubernamentales (tanto del Gobierno Federal como de los gobiernos estatales), instituciones acadmicas y organizaciones de la sociedad civil.
Crear mecanismos innovadores para promover el intercambio de experiencias en la gestin de programas de poblacin y desarrollo
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El conjunto de proyectos de colaboracin sur-sur responden a una amplia gama de objetivos, entre los cuales destacan: Mejorar la calidad de los programas a travs de fortalecer la capacidad tcnica de los funcionarios pblicos, los tomadores de decisiones y de los prestadores de servicios Compartir la experiencia de Mxico en modelos de atencin a grupos vulnerables (indgenas, discapacitados, migrantes, adultos mayores), y en el desarrollo de modelos de evaluacin e investigacin Fortalecer el trabajo de las organizaciones de la sociedad civil Mejorar la administracin de tecnologas en salud Intercambiar experiencias sobre utilizacin de remesas familiares para fortalecer los procesos locales de desarrollo econmico Disear metodologas de ordenamiento territorial que consideren aspectos ambientales Mejorar los mecanismos de participacin ciudadana en la toma de decisiones Ampliar la cobertura de atencin a la niez, en particular en lo que se refiere a educacin, salud y nutricin Impulsar el desarrollo de polticas de combate a la violencia intra-familiar Mejorar la calidad de vida de la poblacin urbano marginada a travs de la elaboracin de planes y programas de infraestructura bsica Los proyectos estn orientados a distintas poblaciones: indgenas, adultos mayores, nios, poblacin en condiciones de pobreza, poblacin estudiantil (maestros y estudiantes) y familias, entre otras.
V. Perspectivas y retos a futuro

La cooperacin internacional ha sido un factor estratgico para el desarrollo de la poltica de poblacin en Mxico. Es, al mismo tiempo, un elemento fundamental en nuestra poltica exterior. Dadas las caractersticas socioeconmicas del pas, la ubicacin geogrfica y, sobre todo, su amplia experiencia en materia de instrumentacin de polticas y programas de poblacin y de salud, Mxico es un actor capaz tanto de recibir como de ofrecer asistencia tcnica. Mxico ha mostrado un renovado activismo y liderazgo en los distintos foros en donde participa, en temas que integran la nueva agenda internacional, como el de poblacin, la equidad de gnero, el medio ambiente, los recursos naturales, el crimen organizado transnacional, la corrupcin, el narcotrfico, el terrorismo, la discriminacin
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y los derechos de las personas con discapacidad. Los temas de la nueva agenda internacional representan grandes desafos y oportunidades para que Mxico influya en la conformacin del sistema jurdico internacional que habr de regir a la comunidad de naciones en el futuro prximo. Durante los ltimos 20 aos, nuestro pas ha logrado institucionalizar las actividades de poblacin y desarrollo y ha asumido casi totalmente su financiamiento. Sin embargo, los recursos de la cooperacin internacional siguen desempeando un papel estratgico en rubros prioritarios de la poltica de poblacin, por lo que se requiere continuar impulsando los mecanismos de colaboracin. Se advierte una reduccin significativa de los recursos provenientes de la cooperacin multilateral dirigidos directamente a las actividades de poblacin y desarrollo. En el mismo sentido, los recursos provenientes de la cooperacin bilateral con Estados Unidos de Norteamrica en materia de salud reproductiva y planificacin familiar, si bien se incrementaron significativamente en 1995 y 1996, disminuyeron a partir de 1997 y se suspendieron en marzo de 1999, con la conclusin del Memorndum de Entendimiento, que dio sustento a la cooperacin entre ambos gobiernos desde 1992. Igualmente, los aportes financieros provenientes de la cooperacin bilateral con Japn, dirigidos a apoyar los programas de salud reproductiva y planificacin familiar de Mxico, disminuyeron a partir de 1996. La cooperacin internacional tambin cumple la funcin de transferir conocimiento y experiencia de utilidad en la construccin de instrumentos y estrategias propias de desarrollo. Si bien es cierto que Mxico ha logrado avances significativos en la disponibilidad de recursos humanos calificados, la cooperacin tcnica en el rea de poblacin y desarrollo seguir siendo estratgica en rubros prioritarios y deber articularse eficazmente con los recursos humanos nacionales. La poltica de cooperacin internacional de Mxico tiene por delante los siguientes retos: Participar en los temas de la nueva agenda internacional, con el objetivo de influir en la conformacin de las polticas de poblacin y desarrollo internacionales que habrn de regir a la comunidad de naciones Continuar promoviendo, junto con sus socios de Amrica del Norte, el desarrollo de nuevas iniciativas trilaterales que favorezcan la construccin de una arquitectura regional comunitaria en materia de poblacin y desarrollo Fortalecer los mecanismos de dilogo y cooperacin con los Estados Unidos. La Cancillera buscar que la compleja agenda bilateral fluya eficazmente a travs de sus mltiples mecanismos binacionales. El tema migratorio seguir siendo una prioridad, as como los que tengan que ver con el desarrollo de la poblacin Construir consensos tendientes a fortalecer la cooperacin en materia de poblacin en el continente americano. Se promover el dilogo entre los pases de Amrica Latina sobre la agenda social y su vinculacin con la gobernabilidad democrtica
Los gobiernos deberan trazar los planes necesarios, de conformidad con los intereses y prioridades nacionales, y adoptar las medidas requeridas para determinar, evaluar, supervisar y justipreciar el progreso realizado hacia la consecucin de las metas del Programa de Accin de El Cairo
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Aprovechar los vnculos con las naciones de Europa, con objeto de ampliar los mrgenes de cooperacin tcnica y financiera en materia de poblacin. Se impulsarn, especialmente, las consultas polticas y las reuniones binacionales con los pases con mayor presencia poltica, econmica, financiera y cultural tanto en Mxico como en la Unin Europea, en el Consejo de Europa y en la Asociacin Europea de Libre Comercio.
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Captulo once Colaboracin con las organizaciones de la sociedad civil
La Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo (CIPD) reconoci, por primera vez en una reunin de alcance mundial, la importancia del papel que han cumplido desde hace varias dcadas las organizaciones no gubernamentales, y entre ellas las organizaciones de la sociedad civil (OSC). El Programa de Accin de la CIPD consigna la larga trayectoria de intervencin y participacin de esas organizaciones en las actividades relacionadas con la poblacin. El programa de la CIPD seala tambin la importancia de las acciones de las OSC en razn de las ventajas relativas que dichas organizaciones tienen respecto a los organismos gubernamentales. Una concepcin y ejecucin de sus tareas ms innovadoras y flexibles, y un frecuente vnculo e interaccin con los sectores populares, les facilita intervenir en reas de trabajo donde las instituciones gubernamentales no siempre pueden penetrar. El Programa de Accin demanda mayor reconocimiento de las OSC como asociadas a nivel local, nacional e internacional, con funciones de formulacin, ejecucin, supervisin y evaluacin de objetivos y actividades en materia de poblacin, desarrollo y medio ambiente. Con el fin de potenciar las ventajas relativas aludidas, el Programa de Accin centra sus objetivos y metas en la nocin de partnership, que en la traduccin al espaol del documento se verti como asociacin y en otros escritos se traduce como asociaciones corresponsables. En el Programa de Accin tambin se definen las condiciones que favorecen una relacin simtrica y mutuamente provechosa entre ambas partes. En el marco de los programas y polticas nacionales, han de crearse sistemas y mecanismos apropiados para facilitar un dilogo constructivo que permita el entendimiento. Deben identificarse funciones, responsabilidades y capacidades de cada uno de los participantes para armonizarlos en las tareas conjuntas. En este sentido, el programa sugiere a la parte gubernamental que: Los gobiernos, las organizaciones intergubernamentales y las instituciones financieras internacionales pongan a disposicin del sector no gubernamental recursos financieros y tcnicos suficientes para su participacin eficaz
Las organizaciones no gubernamentales deberan desempear una funcin esencial en los procesos de desarrollo nacional e internacional
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Para garantizar la transparencia, la rendicin de cuentas y una divisin eficaz del trabajo, esas mismas instituciones les faciliten la informacin y los documentos necesarios Procuren que las OSC conserven su autonoma y potencien su capacidad mediante la celebracin peridica de dilogos y consultas, y la realizacin de actividades apropiadas de capacitacin y extensin y, en consecuencia, desempeen un papel ms importante como asociados a todos los niveles Los gobiernos, cuando fuese oportuno, incluyan a representantes de organizaciones no gubernamentales en las delegaciones nacionales ante los foros regionales e internacionales donde se examinan las cuestiones de la poblacin y el desarrollo Por su parte, las organizaciones no gubernamentales y sus redes, as como las comunidades locales deberan, segn el Programa de Accin: Reforzar su interaccin con los diversos grupos a los que representan Garantizar la transparencia de sus actividades Movilizar a la opinin pblica Participar en la ejecucin de los programas de poblacin y desarrollo Contribuir activamente a los debates nacionales, regionales e internacionales sobre cuestiones relativas a la poblacin y el desarrollo A cinco aos de la Conferencia de El Cairo, la Resolucin conocida como Cairo+5 exhort a los gobiernos a que, con pleno respeto a la autonoma de las OSC, facilitaran su participacin en los debates sobre polticas pblicas y en la formulacin, aplicacin, seguimiento y evaluacin de estrategias y programas que permitan alcanzar los objetivos del Plan de Accin.
Los gobiernos deberan incorporar a las organizaciones de la sociedad civil en su proceso de adopcin de las decisiones para hallar soluciones comunes a los problemas de poblacin y desarrollo
Las organizaciones de la sociedad civil debieron recorrer un largo camino para ser escuchadas en los debates internacionales y locales donde se deciden las polticas pblicas. Durante el lustro posterior a la CIPD ganaron reconocimiento como interlocutoras de los gobiernos y un lugar destacado en las mesas donde se deciden los planes de accin mundiales y los programas de desarrollo de los pases.
I. La cooperacin gobierno-sociedad civil en Mxico

La participacin de las organizaciones formadas por particulares en el campo de la reproduccin humana tiene una larga tradicin en Mxico. En los aos cincuenta, varias organizaciones de la sociedad civil fueron pioneras en la introduccin de mtodos de anticoncepcin modernos. Con sus actividades ayudaron a mostrar que las parejas y familias mexicanas estaban no solamente maduras para ejercer el control de su fecundidad, sino que demandaban los servicios y mtodos respectivos y hacan necesario modificar el
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Colaboracin con las organizaciones de la sociedad civil
marco legal para permitirles su utilizacin en condiciones de seguridad y certeza jurdicas. Fueron esas organizaciones las que, en una medida significativa, impulsaron el cambio histrico de la poltica demogrfica que experiment Mxico en los aos setenta. Desde la conferencia de El Cairo, la proliferacin y presencia activa de las OSC en Mxico ha sido creciente. El trmino OSC por lo general refiere a organizaciones sin fines de lucro, que trabajan en favor de terceros y poseen una identidad propia. Sin embargo, las OSC no conforman un grupo unitario u homogneo. Sus orgenes, membresas y causas son diferentes, diversa su antigedad en el trabajo social independiente, muy variados sus mecanismos de representacin y participacin, as como son diferenciados sus grados de desarrollo organizacional, sus capacidades gerenciales y estilos de operacin, su escala de accin, su profesionalismo, su solvencia financiera, su consistencia en las actividades que llevan a cabo, sus intereses polticos y su rango en la percepcin social. El universo de las OSC tambin es heterogneo respecto a la confianza o desconfianza que les merecen las autoridades gubernamentales o en relacin a la posibilidad de embarcarse en esquemas y relaciones de cooperacin y accin conjunta con esas agencias. Para promover sus demandas, las OSC se han visto obligadas a adquirir habilidades y ganar posiciones polticas; a edificar formas diversas y variadas de organizacin; a agruparse en redes y movimientos; a aprender a ganar relevancia en los espacios institucionales; a realizar alianzas y coaliciones con otros actores y agentes; a interactuar cada vez ms frecuentemente con sus contrapartes gubernamentales, y a traducir sus crticas en propuestas viables con el propsito de incorporar sus perspectivas, puntos de vista e intereses en los programas de accin. Las OSC han cubierto vastos espacios donde haba carencia de servicios, programas, proyectos, capacitacin e informacin. Muchas de estas organizaciones, operando en asociacin con el gobierno de Mxico, en red con otras OSC, con recursos propios o con el apoyo de la cooperacin internacional, han ido acumulando fuerza y credibilidad, como resultado del papel cada vez ms importante que desempean en la sociedad y del apoyo que brindan a la ciudadana. Las OSC han redoblado sus esfuerzos en un afn por multiplicar y elevar la efectividad de sus acciones, y de contribuir a impulsar el contenido del Programa de Accin y el espritu de la CIPD. En el amplio espectro de la sociedad civil, han sido principalmente las organizaciones del movimiento de mujeres las ms interesadas en impulsar los acuerdos de la Conferencia de El Cairo. Estas organizaciones han mantenido los temas en el discurso poltico y han tenido un papel destacado en la transformacin de programas gubernamentales relacionados con la agenda de la CIPD. Hoy, las OSC laboran en un mbito de la poblacin y el desarrollo ms extenso gracias, entre otras razones, a la visin integradora de la concepcin de la salud sexual y reproductiva surgida en la CIPD. En concordancia con esta concepcin, las OSC han contribuido a crear las condiciones sociales que favorecen el ejercicio informado, libre y responsable as como el control de la reproduccin. Tambin han influido positivamente en el cambio cultural de los papeles de gnero y el empoderamiento de las mujeres, especialmente de las ms pobres.
Las organizaciones no gubernamentales y sus redes deberan contribuir activamente a los debates nacionales, regionales e internacionales sobre cuestiones relativas a la poblacin y el desarrollo
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Las OSC han buscado soluciones a antiguos y nuevos problemas sociales con un sentido de justicia y responsabilidad. Dentro del impetuoso desarrollo experimentado por los derechos humanos en dcadas recientes, su aportacin ha sido destacada y en muchos casos invaluable. El Gobierno de Mxico, por su parte, ha recuperado el espritu y compromisos de la en los planes de desarrollo y en diversos programas nacionales vinculados a las temticas de la Conferencia, y ha creado espacios institucionales donde han confluido los esfuerzos mutuos. Se han generado nuevos mecanismos de interlocucin y acuerdos de colaboracin entre las dos partes a nivel nacional, estatal y municipal, y las OSC han ampliado su participacin como representantes o acompaantes en delegaciones oficiales internacionales.
CIPD
Los gobiernos y las asociaciones no gubernamentales deberan desempear un papel ms importante como asociados a todos los niveles
Una condicin que refuerza la relacin entre ambos sectores es la apertura democrtica del sistema poltico mexicano. Al dar vida a nuevas formas de participacin ciudadana, la apertura democrtica proporciona mayor fuerza y legitimidad a la asociacin corresponsable. El marco democrtico ha sido, adems, la mejor garanta para la preservacin de valores y principios mutuamente compartidos. El reconocimiento de las diferencias mediante la tolerancia y el respeto mutuo; la resolucin de conflictos o desavenencias mediante el debate y el dilogo; el consenso como condicin para alcanzar acuerdos; la bsqueda y elaboracin de normas a las cuales sujetar la accin comn; y el deseo de evitar la discrecionalidad y las soluciones de fuerza, son de aceptacin cada vez ms amplia. Entendida en este contexto, la relacin entre el sector gubernamental y el de la sociedad civil contribuye a formar la cultura democrtica nacional. Se ha avanzado tambin en la conviccin de que la asociacin corresponsable no es producto slo de la buena voluntad de algunas personalidades, sino de un proceso de creacin de acuerdos, a veces problemtico, que demanda reglas bien definidas. Segn algunos, las diferencias estructurales entre los organismos gubernamentales y los civiles, en s mismos complejos y heterogneos, explican que las relaciones entre ambos adquieran formas mltiples e inestables. Es necesario, en consecuencia, como se ha reconocido por ambas partes, ofrecer las mayores garantas legales y normativas que faciliten un lenguaje comn e inequvoco. En este sentido, un avance de la mayor importancia ha sido la expedicin de la Ley Federal de Fomento a Actividades de Desarrollo Social Realizadas por Organizaciones Civiles, aprobada por la Cmara de Diputados el 15 de diciembre de 2003. Como se explica en la exposicin de motivos, el objeto de dicha Ley es fomentar las actividades que realizan las organizaciones de la sociedad civil, determinar sus derechos y obligaciones, y favorecer la coordinacin entre el sector pblico y el social. Las organizaciones de la sociedad civil susceptibles de fomento abarcan una amplia variedad de campos de accin. La nueva Ley enumera, entre las que llevan a cabo actividades relacionadas con el desarrollo y la poblacin, las dedicadas a la asistencia social, las de apoyo al desarrollo de los pueblos y comunidades indgenas, las de promocin de la
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equidad de gnero, las de apoyo y promocin de los derechos humanos, las de apoyo en el aprovechamiento de los recursos naturales y promocin del desarrollo sustentable, y las de fomento de acciones para mejorar la economa popular. De acuerdo con la Ley, el Ejecutivo Federal constituir una Comisin de Fomento de las Actividades de las organizaciones de la sociedad civil compuesta con representantes de varias secretaras de Estado. Tambin formar un Consejo Tcnico Consultivo integrado, en parte, por representantes de nueve organizaciones sociales y cuatro de los sectores acadmico, profesional, cientfico y cultural. De entre sus funciones sobresalen analizar las polticas de Estado e impulsar la participacin ciudadana en el seguimiento, operacin y evaluacin de las mismas. El instrumento legal tambin seala las diversas acciones que las dependencias y entidades pblicas podrn efectuar para incrementar y mejorar la cooperacin. Entre ellas estn el otorgamiento de apoyos y estmulos a las OSC, la promocin de su participacin en los mecanismos de consulta de las polticas pblicas, la celebracin de convenios de coordinacin y la realizacin de estudios e investigaciones. El valor que el Gobierno de Mxico otorga al fortalecimiento de una sociedad civil participativa y responsable se expresa en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, el cual reconoce el sentido y valor pblico de la accin de las organizaciones civiles:
Existe una experiencia acumulada en la sociedad mexicana y las expresiones de la sociedad civil constituyen un activo de la nacin [...] un potencial de experiencia, de recursos, de capacidad tcnica y metodolgica, de insercin y confianza entre la gente que merece ser apoyada y potenciada. "Las polticas sociales requieren incorporar todos estos esfuerzos, respetando su autonoma y sus principios, atendiendo nicamente a su efectividad, su transparencia y su capacidad de lograr resultados. Constituye un reto para el gobierno fomentar y canalizar esta energa social en el sentido de los objetivos de desarrollo social y humano trazados". "Las organizaciones de la sociedad civil ocupan un lugar especial en las tareas del desarrollo social, y se favorecer la creacin de espacios para compartir la experiencia acumulada, su capacidad tcnica y su insercin en las comunidades". Las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales deberan establecer sistemas y mecanismos apropiados para facilitar un dilogo constructivo, reconociendo las funciones, responsabilidades y capacidades de cada participante
En el Programa Nacional de Poblacin 2001-2006, se trazan cuatro lneas de accin para fortalecer an ms la asociacin corresponsable en materia de poblacin y desarrollo: 1. Promover reformas al marco jurdico de la poltica de poblacin dirigidas a institucionalizar los espacios de interlocucin y participacin ciudadana en la formulacin, instrumentacin, seguimiento y evaluacin de los programas y acciones en la materia 2. Estimular el dilogo y promover la asociacin colaborativa con las organizaciones de la sociedad civil
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3. Disear y promover modalidades de financiamiento para apoyar e impulsar acciones conjuntas entre las dependencias gubernamentales y las organizaciones de la sociedad civil 4. Garantizar el acceso a la informacin y someter al escrutinio permanente de la ciudadana los programas y acciones de la poltica de poblacin La poltica de poblacin de Mxico se ha beneficiado, desde sus orgenes en 1974, de la colaboracin de diversas organizaciones de la sociedad civil. Sin embargo, no fue sino hasta finales de 2002 que se cre un espacio institucional, que permite al Consejo Nacional de Poblacin, rgano responsable de conducir la poltica en la materia, contar con la colaboracin y dilogo de expertos en los temas poblacionales, provenientes de las organizaciones civiles y acadmicas. El Consejo Consultivo Ciudadano para la Poltica de Poblacin est integrado por 21 personas de reconocido prestigio por sus aportaciones en el campo de la poblacin en Mxico, quienes se desempean tanto en el mbito acadmico, como en las organizaciones de la sociedad civil y organismos internacionales. El Consejo Ciudadano funciona como una instancia pblica para la evaluacin ciudadana de la poltica de poblacin, y es tambin un mecanismo para elaborar, discutir y acordar recomendaciones ciudadanas al gobierno en materia de poblacin y desarrollo, as como para hacer ms transparentes y eficaces las acciones del Gobierno. El espectro de la colaboracin entre gobierno y sociedad civil es amplio y ha observado numerosos y alentadores resultados desde hace varios aos. Hemos mencionado en otros apartados de este volumen varios de ellos. En el presente captulo se har principalmente un recuento de lo logrado en materia de salud reproductiva, equidad de gnero y empoderamiento de las mujeres. Son temas que la CIPD privilegi y que simbolizan la asociacin corresponsable en materia de poblacin y desarrollo por sus numerosas ramificaciones en otros mbitos de la accin social.
II. Equidad de gnero y empoderamiento de las mujeres

Los gobiernos deberan procurar que las organizaciones femeninas desempearan funciones esenciales y tuvieran la participacin que les corresponde en la concepcin y aplicacin de los programas de poblacin y desarrollo
La inclusin de la perspectiva de gnero en la poltica social adquiri un decidido impulso gracias al consenso ganado en la CIPD. La valoracin del papel de las mujeres en el ejercicio de sus derechos humanos, civiles y polticos, y la articulacin de estos derechos con los sociales, econmicos y culturales tuvo un efecto positivo en el enfoque de los programas sociales de Mxico, los cuales reconocen que el avance en el ejercicio de los derechos de las mujeres redunda en beneficio de toda la poblacin. Las OSC han jugado un papel relevante para incluir en las agendas de las instituciones pblicas la promocin de la equidad de gnero. Sus actividades se han centrado en tres lneas de accin: Impulso a la creacin de instituciones, a la generacin de espacios de participacin ciudadana y la formulacin de nuevos programas de gobierno
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Vigilancia y seguimiento de programas gubernamentales Interlocucin con legisladores y legisladoras para influir en la reforma de leyes, reglamentos y presupuesto de egresos
Impulso a instituciones, espacios de participacin y programas

Una de las acciones ms relevantes a favor de las mujeres fue la creacin, en noviembre de 2002, del Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES). El Instituto constituye el esfuerzo institucional ms slido del gobierno mexicano para impulsar la incorporacin de la perspectiva de gnero en el conjunto de las polticas pblicas y acciones legislativas. Lo que responde, a su vez, a las demandas del movimiento amplio de mujeres. Diversos organismos de la sociedad civil participaron en la creacin de INMUJERES, desde el diseo de su estructura hasta la definicin de sus metas y objetivos reflejadas en el Programa Nacional de Igualdad de Oportunidades y No Discriminacin contra las mujeres (Proequidad). Este programa incorpor las propuestas de OSC revizadas en Foros de Consulta organizadas en todo el pas. Adems, a travs del Fondo Proequidad, 76 organizaciones sociales han recibido apoyos financieros para la puesta en marcha de igual nmero de proyectos en beneficio de la poblacin femenina. Adems, su participacin permanente qued garantizada en las dos instancias de decisin del Instituto, los Consejos Consultivo y Social que componen su Junta de Gobierno. El Consejo Consultivo brinda al Instituto asesora y consulta; impulsa y favorece la inclusin de demandas e intereses de los sectores involucrados con la poltica de equidad de gnero y promueve la coordinacin intersectorial para el diseo, ejecucin y evaluacin de las polticas de equidad. Por su parte, el Consejo Social realiza funciones de seguimiento y monitoreo de las acciones que se emprenden en beneficio de las mujeres; elabora y presenta a la Junta de Gobierno los informes de evaluacin en las materias objeto de la Ley; propone medidas para modificar las polticas, estrategias y programas, proyectos y acciones derivados de la Ley de INMUJERES; y propone mecanismos que propician el fortalecimiento y actualizacin de los sistemas de informacin desagregados por sexo en los distintos sectores de la sociedad. El Programa Mujer y Salud (PROMSA) es otro espacio de participacin ciudadana que busca incorporar la perspectiva de gnero y propiciar la equidad de gnero en materia de salud en Mxico dentro del Sector Salud de la administracin pblica. Diversas organizaciones colaboraron en las tareas especificadas por dicho programa a travs de consultoras y, ms formalmente, al integrar un Consorcio Nacional Mujer y Salud con participacin de instituciones pblicas y de la sociedad civil. Las OSC que participan en el Consorcio son: Afluentes, S. C.; el Comit Promotor por una Maternidad sin Riesgo; Equidad de Gnero, Ciudadana, Trabajo y Familia, A. C.; el Foro Nacional de Mujeres y Polticas de Poblacin; la Fundacin Mexicana para la Planeacin Familiar (MEXFAM); FUNDAR, A. C.; la Coordinacin Nacional de Mujeres por un Milenio Feminista; y Salud y Gnero, A. C.
La participacin de las mujeres en todos los niveles, especialmente en la gestin, es crucial para alcanzar los objetivos y aplicar este Programa de Accin
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En conjunto con diversas OSC que forman el Consorcio, el sector gubernamental busca sensibilizar a los prestadores de servicios para que consideren los factores culturales que afectan la salud de las mujeres en su prctica profesional y estn capacitados para elevar la calidad de la atencin. Asimismo, se ha puesto especial atencin a la elaboracin de un manual con las directrices para el diseo de programas y presupuestos desde la perspectiva de gnero.1 Recientemente, PROMSA se integr al Centro Nacional de Equidad de Gnero y Salud Reproductiva, rgano desconcentrado de la Secretara de Salud. Este Centro pretende coordinar la ejecucin de un conjunto de programas antes aislados: el Programa de Salud Materna y Perinatal, el de Salud Reproductiva y el de Mujer y Salud, hoy llamado de Equidad de Gnero. El nuevo Centro tiene el propsito de coordinar esfuerzos para ofrecer servicios integrales y de alta calidad y enfrenta como uno de sus retos el abatimiento de los rezagos que presentan dichos servicios en las poblaciones ms marginadas: las mujeres indgenas, las jvenes campesinas, las jvenes urbano-marginales.
Vigilancia y seguimiento de programas gubernamentales

Para garantizar la transparencia, la rendicin de cuentas y una divisin eficaz del trabajo, el gobierno debe facilitar la informacin necesaria a las organizaciones de la sociedad civil
Las OSC han incidido y trabajado junto con las instancias legislativas para impulsar la asignacin de los recursos necesarios tanto para el Instituto Nacional de las Mujeres, como para el Centro Nacional de Equidad y la Salud Reproductiva (antes PROMSA) para que puedan cumplir con sus objetivos de promover la incorporacin de la perspectiva de gnero en las polticas pblicas. Desde 1998, diversas OSC especializadas en anlisis de presupuestos del Foro Nacional de Mujeres y Polticas de Poblacin han dado seguimiento a los recursos asignados a programas de mujeres en los presupuestos federal y estatales. Asimismo, han insistido en la aplicacin de los recursos con equidad de gnero y han promovido mecanismos de igualdad de oportunidades para que las mujeres tengan acceso a las fuentes pblicas de financiamiento. Han analizado tambin los programas de desarrollo social y de salud para elaborar propuestas que incorporen la equidad de gnero. La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, expedida por la presente administracin, fue una iniciativa donde las OSC han coalborado de cerca con las legislaturas. La Ley fue alentada por grupos ciudadanos y del propio sector gubernamental. La Ley crea el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI). ste es un organismo independiente que cuenta con la autonoma y autoridad necesarias para vigilar el cumplimiento de la ley, revisar los casos en que la autoridad niegue el acceso a la informacin y determinar si la informacin que solicita la persona es pblica, reservada o confidencial, y obligar a los organismos de la Administracin Pblica Federal a informar de sus ingresos y egresos. Gracias a ello se facilita el seguimiento en la aplicacin de
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Las organizaciones participantes en el manual son: Ciudadana, Trabajo y Familia A. C. Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin A. C. en coordinacin con el PROMSA y con el apoyo de UNIFEM.
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programas y acciones con perspectiva de gnero por parte de los organismos de la sociedad civil.
Interlocucin con legisladores y legisladoras

En 2000 se llev a la prctica la iniciativa para formar una Comisin de Equidad y Gnero en el Congreso de Unin. Gracias a ella se ha logrado la asignacin de partidas presupuestarias de la Federacin a programas que atiendan las necesidades de las mujeres y a actividades para reforzar los derechos de las mujeres. Algunas ONC han desarrollado herramientas tcnicas especializadas para dar seguimiento presupuestal a dichos programas y han elaborado propuestas para la asignacin de recursos a programas y acciones para mujeres. Tambin en 2000 se instal el Parlamento de Mujeres de Mxico, integrado por legisladoras de las dos cmaras del Congreso de la Unin y por representantes de las OSC. Este organismo ha sido un hito en la historia de la relacin de la ciudadana con el Poder Legislativo. En la tercera reunin del Parlamento participaron ms de dos mil mujeres de todo el pas. Entre sus acciones ms sealadas, el Parlamento acord la atraccin de los casos de las mujeres asesinadas en Ciudad Jurez al mbito judicial de la Federacin. Dicha resolucin complement el trabajo de la Comisin de Gnero del Senado, que emiti nueve puntos de acuerdo al respecto. Hoy se valora si la Comisin de Equidad y Gnero debera incrementar su peso poltico en el concierto de las comisiones internas del Congreso, como en el caso de la de Presupuesto y Cuenta Pblica, para influir ms directamente en las asignaciones presupuestarias de actividades especficas que tambin son de inters de las OSC de mujeres. El trabajo de interlocucin de las OSC ante el Poder Legislativo ha rendido resultados muy positivos. Han laborado en este campo principalmente el Consorcio para el Dilogo Parlamentario y la Equidad, la Coordinacin de Mujeres por un Milenio Feminista, el Foro Nacional de Mujeres y Polticas de Poblacin, y el Frente por el Fortalecimiento de la Cultura Laica. Sus gestiones en el Poder Legislativo miran hacia el desarrollo de componentes de la democracia que trascienden el sistema electoral, como los socioculturales, y que dotan al sistema democrtico de una base social slida. Destacan las gestiones emprendidas para impulsar la promulgacin de la Ley sobre Violencia Intrafamiliar de 1997, que tipifica la violencia fsica y moral dentro de la familia. Fue un logro del movimiento de mujeres, aliado por primera vez con un grupo de legisladoras de todos los partidos polticos. Otro avance en la lucha contra la discriminacin de gnero fue el decreto a favor de la no discriminacin de las mujeres indgenas, promulgado en 2001. El intenso trabajo de las senadoras, diputadas y de algunas OSC culmin, con en la elevacin, a rango constitucional y en el primer artculo de la Carta Magna, del derecho a vivir sin discriminacin de gnero. Esta disposicin fue el marco que permiti la presentacin y aprobacin de la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminacin en abril de 2003.
Los gobiernos deberan procurar que las organizaciones civiles desempearan funciones de interlocucin en cuanto al diseo, aplicacin y evaluacin de las polticas pblicas de su mbito de competencia, particularmente en la equidad de gnero
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Un logro ms de la colaboracin entre la Comisin de Equidad y Gnero del Congreso de la Unin y varias OSC de mujeres fue la ratificacin, en 2001, del Protocolo Facultativo de la Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer. Resultado del mismo esfuerzo es el dictamen que dispone el empleo del genrico femenino o masculino, segn sea el caso, en los ttulos profesionales. En otro orden el movimiento amplio de mujeres acord como compromiso de campaa la equidad de gnero en el gabinete del gobierno del Distrito Federal, nica entidad que cuenta con ms mujeres que hombres en el ms alto nivel ejecutivo. En lo que se refiere a los puestos de eleccin popular, el proceso ha sido lento y gradual. El mayor avance de aos recientes fue la reforma de 2002 al Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales ( COFIPE) que exige a todos los partidos determinar cuotas de gnero en las candidaturas al Congreso de la Unin. No se puede exceder el 70 por ciento del total de candidaturas de un mismo sexo. Gracias a esta reforma, en las ltimas elecciones todos los partidos presentaron candidaturas de mujeres con porcentajes mayores a 30 por ciento. Asimismo, se alcanz el mximo histrico de representacin femenina en el Senado de la Repblica y en la Cmara de Diputados: 18.8 y 22.8 por ciento de los puestos, respectivamente. A pesar de los logros obtenidos, diversos actores polticos comprometidos con la equidad de gnero, reconocen la necesidad de aumentar el nmero de mujeres en los cuerpos legislativos del pas, as como transformar la prctica parlamentaria y el quehacer poltico para que se reconozca plenamente la necesidad de convertir la equidad de gnero en una nocin elemental de democracia y para impulsar mejoras substanciales en la situacin de las mujeres. Especialistas y dirigentes de la sociedad civil han colaborado en la redaccin de la reglamentacin y en la creacin de un clima de opinin pblica que permita reducir el nmero de muertes maternas. La movilizacin social alrededor del aborto inseguro, que deriva en mortalidad materna, ha tenido como base la elaboracin de estudios, documentos y argumentaciones, as como la asesora tcnica a legisladores. Las reformas a los cdigos Penal y de Procedimientos Penales para el Distrito Federal, de agosto de 2000, ampliaron el marco legal de la interrupcin del embarazo en dicha entidad federativa. Se determinaron procedimientos que permiten validar las causales que estipula la ley. Con posterioridad a la aprobacin de dicha reforma, la Secretara de Salud del Distrito Federal emiti unos lineamientos de organizacin y operacin de los servicios de interrupcin legal del embarazo en los hospitales pblicos. Entre los principales retos derivados de la recomendacin de la CIPD respecto al acceso a servicios seguros de aborto donde las leyes nacionales los permiten, las redes de OSC mexicanas han sealado la necesidad de reglamentar los servicios de acuerdo a la legislacin ya aceptada en cada estado de la Repblica y de capacitar al MP al que llegan las mujeres vctimas de violencia sexual.
III. Derecho a la reproduccin y a la salud reproductiva

Son variados los mecanismos a travs de los cuales se lleva a cabo el dilogo y la cooperacin entre OSC y gobierno en el campo de la salud reproductiva. Por un lado, el sector gubernamental ha abierto espacios institucionales de colaboracin para el diseo, ejecu-
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cin, seguimiento y evaluacin de los programas de salud reproductiva, ya sea a nivel de los estados o de la Federacin y, por otro, las organizaciones de la sociedad civil han buscado formas de organizacin propias con el fin de potenciar su capacidad de gestin y trabajo en la asociacin corresponsable. El Grupo Interinstitucional de Salud Reproductiva ( GISR) es uno de los ms importantes espacios de colaboracin en el rea de la salud reproductiva y los derechos reproductivos. Fue fundado el 15 de febrero de 1995 y agrupa a representantes de las instituciones de salud responsables de la instrumentacin de los programas de salud reproductiva y de las organizaciones civiles que trabajan en dicho campo. Por parte del gobierno participan la Secretara de Salud, el Consejo Nacional de Poblacin, el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), el IMSS-Oportunidades, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia ( DIF ), el Departamanto del Distrito Federal ( DDF), que es actualmente el Gobierno del Distrito Federal, la Secretara de la Defensa Nacional ( SEDENA), Petrleos Mexicanos, el Instituto Nacional Indigenista (INI), hoy Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, y la Secretara de Educacin Pblica ( SEP); mientras que por el lado de las OSC participan el Comit Promotor por una Maternidad sin Riesgos, el Centro de Orientacin para Adolescentes (CORA), Catlicas por el Derecho a Decidir, A. C., el Grupo de Informacin en Reproduccin Elegida (GIRE), la Fundacin Mexicana para la Planeacin Familiar (MEXFAM) y la Federacin Mexicana de Asociaciones Privadas de Salud y Desarrollo Comunitario ( FEMAP). El Grupo Interinstitucional de Salud Reproductiva fue formado originalmente para la elaboracin conjunta del Programa de Salud Reproductiva, 1995-2000. Desde su fundacin, todas las instituciones y organizaciones que lo componen han participado en el diseo, elaboracin, ejecucin y seguimiento de los programas de salud reproductiva. El Grupo Interinstitucional est comprometido con la nueva visin de la salud reproductiva emanada de la CIPD y ha contribuido a consolidarla en acciones concretas, que incluyen la educacin y comunicacin en salud reproductiva, el fortalecimiento del papel del varn en ese mbito y la extensin de la salud reproductiva ms all del perodo frtil de la vida de los individuos. El trabajo de las OSC ha sido de la mayor relevancia para el avance de los programas de salud reproductiva. Ha aportado elementos para crear una nueva cultura de la salud reproductiva con el enfoque de los derechos sexuales y reproductivos y la equidad de gnero. Ha influido en la potica de poblacin como en las polticas pblicas a travs del seguimiento de las acciones, de la asesora y el apoyo a los funcionarios y legisladores, as como en el impulso y apoyo de nuevos modelos de atencin y de capacitacin. El GISR ha tenido tambin un papel destacado en la revisin y elaboracin del marco normativo de los servicios de salud. Dicho marco se expresa en las normas oficiales mexicanas de los servicios que se prestan en las distintas reas de la salud reproductiva: la Norma Oficial Mexicana NOM-007-SSA2-1993, Atencin de la Mujer durante el Embarazo, Parto y Puerperio y del Recin Nacido; la Norma Oficial Mexicana NOM 014SSA2-1994 para la Prevencin, Deteccin, Diagnstico, Tratamiento, Control y Vigilancia Epidemiolgica del Cncer Crvico-uterino, y la Norma Oficial Mexicana, NOM 005SSA2-1993, de los Servicios de Planificacin Familiar. Dos temas emergentes que las OSC
Las organizaciones civiles, en especial aquellas que se ocupan de la salud sexual y reproductiva y de la planificacin familiar, deberan contribuir a la aplicacin eficaz de las polticas de poblacin y desarrollo
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han impulsado, difundido y abierto brecha, son la anticoncepcin de emergencia y el condn femenino mediante actividades de investigacin, promocin y servicios. Tanto en el GISR como en otras instancias, las organizaciones de la sociedad civil han participado activamente en la elaboracin y actualizacin de las mencionadas normas, principalmente en lo que se refiere a la incorporacin de la perspectiva de gnero y en el impulso de la calidad de los servicios. Con tal fin, en colaboracin con las instituciones de gobierno, las OSC han participado en el desarrollo de sistemas de indicadores para el seguimiento de la calidad en diversos programas. Debe sealarse que el GISR tiene equivalentes en los estados de la Repblica, donde la asociacin corresponsable entre las instituciones gubernamentales vinculadas a los temas de salud y derechos reproductivos y los organismos de la sociedad civil adquieren formas semejantes. La creacin de redes ha sido una estrategia de las organizaciones de la sociedad civil para el impulso de los temas de la agenda de la CIPD. Es una estrategia que agrupa experiencias y permite tejer alianzas con otros sectores sociales en diferentes entidades federativas. La Red por la Salud de las Mujeres del Distrito Federal, por ejemplo, se constituy para impulsar el Programa de Accin en el Sector Salud, para lo cual estableci alianzas con dirigentes de la sociedad civil y funcionarios sensibles al tema. El Foro Nacional de Mujeres y Polticas de Poblacin es otra red que congrega a 70 organizaciones de mujeres de 15 estados del pas. Su principal tarea ha sido dar seguimiento a los acuerdos de la CIPD y contribuir a favorecer la equidad de gnero en los mbitos social, cultural y poltico. El Foro se ha convertido en interlocutor con las instituciones gubernamentales y ha contribuido en el diseo y aplicacin de polticas pblicas relacionadas con poblacin y derechos sexuales y reproductivos. El Comit Promotor por una Maternidad sin Riesgos en Mxico es otra organizacin de la sociedad civil que se cre en 1993 con el objetivo de congregar esfuerzos y generar compromisos de diversos grupos y personas para abatir la mortalidad materna. El Comit est formado por instituciones gubernamentales, organizaciones de la sociedad civil y grupos de mujeres y agencias de cooperacin internacional. En el Comit participan: la Coordinacin de Salud Reproductiva Materno Infantil, el IMSS, el Centro Nacional de Equidad de Gnero y Salud Reproductiva, el Instituto de Seguridad Social y Servicios para los Trabajadores del Estado, el Instituto Mexicano de Estudios Sociales, A. C., el Instituto Nacional de Perinatologa, el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia ( DIF), el Centro de Mujeres, Comunicacin de Informacin de la Mujer ( CIMAC), la Fundacin Mexicana para la Planeacin Familiar ( MEXFAM), el Programa Universitario de Estudios de Gnero de la UNAM, Salud Integral para la Mujer ( SIPAM), Family Care International, el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas, Fundacin MacArthur, Organizacin Panamericana de la Salud y The Population Council. El Comit Promotor por una Maternidad sin Riesgos ha abierto espacios de dilogo e intercambio de experiencias y perspectivas entre sectores gubernamentales y de la sociedad civil; ha impulsado un movimiento social que pugna por la disminucin de la
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morbimortalidad materna, y ha contribuido a que este objetivo se integre en los programas pblicos y en las agendas de los organismos de la sociedad civil. Se cuenta con comits por una Maternidad sin Riesgos en varios estados, cuya estructura es similar a la del Comit Nacional. Para reducir las muertes maternas derivadas del aborto inseguro, algunas organizaciones civiles (principalmente IPAS Mxico) han desarrollado modelos de capacitacin para personal de salud en tcnicas modernas, seguras y de bajo costo para la atencin de complicaciones de aborto y la interrupcin del embarazo en los casos en que su causa no es punible. Las OSC que trabajan en Mxico mantienen una constante interaccin con los grupos sociales que forman sus bases. La forma de esa interaccin es mltiple y depende de las caractersticas de las propias organizaciones y de los objetivos y estrategias que se hayan trazado. Destacan los talleres, las plticas, conferencias y seminarios; los encuentros, entrevistas, programas en los medios electrnicos de comunicacin y una amplia gama de publicaciones. Cada OSC instaura sus propios modelos de difusin de sus materiales y de evaluacin de sus resultados. Algunas OSC tienen patronatos o consejos de administracin donde suelen estar representados los sectores o personalidades de la sociedad que comparten la misin o los puntos de vista de dichas organizaciones. De igual modo, las OSC han constituido formas diversas de incorporarse en las acciones de poblacin y desarrollo.
Oferta de servicios de las OSC

Las OSC han reforzado su interaccin con los diversos grupos a los que representan, as como su participacin en la ejecucin de programas y proyectos, vinculados con las polticas de poblacin, salud y desarrollo. Pueden agruparse los servicios que prestan a la comunidad en tres grandes categoras: 1. Investigacin, documentacin e informacin. Las OSC han desarrollado investigacin en temas como mortalidad materna, satisfaccin de usuarias de servicios de atencin postaborto, gnero y sexualidad, sexualidad de los adolescentes urbanos y rurales, salud y ciudadana desde una perspectiva de gnero, mujer y medio ambiente, cuestiones ticas relacionadas con la reproduccin humana, entre otros temas. Una lnea especial de investigacin desarrollada por las OSC es la investigacin operativa que permite disear y validar estrategias y modelos de atencin y educacin. Algunas han formado bibliotecas y centros de informacin y de documentacin especializados, tanto para su propio trabajo de investigacin como para uso del pblico en general. Las OSC dan a conocer los resultados de sus investigaciones en medios impresos o electrnicos como boletines, carpetas de informacin destinados a pblicos de diferentes mbitos y sitios web. Han diseado tambin manuales y materiales educativos y de capacitacin.
Las organizaciones no gubernamentales y sus redes deberan reforzar su interaccin con los diversos grupos que representan, movilizar a la opinin pblica y participar en la ejecucin de los programas de poblacin y desarrollo
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Son numerosas las conferencias de prensa, charlas, talleres, la produccin y exhibicin de videos, seminarios, conferencias, etc. que han impartido. Tambin tienen programas activos de informacin formal e informal hacia los medios de comunicacin. Uno de los temas que han merecido atencin de algunas OSC es la responsabilidad de los hombres en la salud reproductiva. Se ha avanzado en particular en la conceptualizacin e investigacin de la relacin de los hombres con la salud, la sexualidad y la reproduccin. Para ello ha sido esencial el financiamiento de agencias de cooperacin a grupos como Salud y Gnero A. C. y el Colectivo de Hombres por Relaciones Igualitarias A. C. (CORIAC). A partir de los estudios de masculinidad se han desarrollado talleres dirigidos a hombres, en los cuales se abordan temas como la violencia intrafamiliar, la paternidad, el gnero y la salud, y la homofobia, entre otros. 2. Proyectos y acciones con la comunidad. Las OSC tienen proyectos comunitarios muy variados en diferentes reas. En el rea jurdica: atencin en materia familiar, a travs de asesora y litigios; acompaamiento de denuncias de violencia domstica, o asesora telefnica y talleres de derechos legales, laborales y civiles. En el rea psicolgica: atencin teraputica individual, de familia y de pareja, o apoyo a mujeres con problemas de pareja y de violencia domstica. En el rea de salud: consultorios mdicos para la prevencin y tratamiento del cncer de mama y crvix, para el examen de Papanicolaou, de consulta ginecolgica, para orientacin y deteccin de ETS y VIH/SIDA, para la provisin de servicios de planificacin familiar y atencin perinatal. Varias OSC imparten talleres a parteras indgenas en forma de intercambio de conocimientos, y a trabajadoras de salud o de preparacin para el embarazo y parto. Dan servicios de consejera en temas como: salud en general, prevencin del cncer, pediatra y urologa; ginecobstetricia, planeacin familiar, sexualidad humana, VIH/SIDA y gnero; diversos temas vinculados con los derechos humanos y la equidad de gnero; y otros asociados a la salud como proteccin ambiental, a travs de la construccin de letrinas, estufas ecolgicas y similares. Las comunidades atendidas por las OSC son sobre todo de carcter popular. Por ejemplo, llevan a cabo trabajo social en colonias de escasos recursos en salud reproductiva y planificacin familiar (consulta legal, mdica general, ginecolgica y psicolgica a bajos costos), y ofrecen informacin a nivel de base con proyectos informativos, educativos y legislativos. Otros grupos poblacionales atendidos por OSC reciben capacitacin (en algunos casos en coparticipacin con instancias gubernamentales), para lo cual stas se han especializado en prestar asistencia tcnica y desarrollo de programas de capacitacin dirigidos a madres, padres, adolescentes, maestras y maestros, o prestadores de servicios de salud reproductiva de instituciones mdicas pblicas o privadas. Los programas de algunas OSC tambin cubren instituciones empresariales con educacin y servicios de planeacin familiar, como empresas fabriles interesadas en mejorar la calidad de vida de su personal. Otros programas se refieren a la prevencin de la violencia domstica y el abuso sexual en establecimientos preescolares y guarderas.
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3. Acciones destinadas a lograr algn tipo de respuesta del gobierno. Las OSC se han especializado en trabajo de educacin poltica, definida bsicamente por el intercambio de informacin y trabajo de defensa y gestin ante cuerpos legislativos o instancias de gobierno, a travs de campaas, movilizaciones, participacin en foros, envo de cartas, solicitudes, declaraciones a la prensa e interlocucin directa con las instancias respectivas. El Programa de Coinversin Social, a cargo de Indesol, apoya la ejecucin de acciones y proyectos orientados a reducir la pobreza y a apoyar el desarrollo de las capacidades de las personas y fortalecer el tejido social. Para ello cuenta con la participacin de las OSC que presentan sus proyectos en mbitos como el fortalecimiento institucional, la capacitacin y la investigacin.
Fortalecimiento de los mecanismos de participacin en los asuntos de poblacin en las entidades federativas, la experiencia del Programa de Pas
La colaboracin de las OSC con el sector gubernamental en las entidades federativas ha sido muy diversa y no ha observado los mismos resultados en cada uno de ellos. Las principales reas a las que las OSC han aplicado su esfuerzo en los mbitos locales han sido: la creacin de modelos de atencin de la salud, de desarrollo humano y combate a la pobreza, de atencin a grupos poco atendidos, entre otros. El desarrollo de estrategias de informacin, educacin, comunicacin y sensibilizacin en los distintos temas asociados a la salud reproductiva, los derechos de hombres y mujeres y la equidad de gnero, o la realizacin de estudios, diagnsticos y evaluaciones de los programas o proyectos. Uno de los esfuerzos ms relevantes y de mayor impacto para incorporar las experiencias de las OSC en los programas institucionales de gobierno en las entidades federativas del pas lo constituye el Programa de Pas para la cooperacin multilateral del Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas ( FNUAP) con el Gobierno de Mxico. El Programa de Pas es formulado conjuntamente por la Secretara de Relaciones Exteriores, el Consejo Nacional de Poblacin y el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (FNUAP), y en l se establecen los lineamientos de cooperacin multilateral con Mxico en materia de poblacin para periodos quinquenales. Desde 1997, el gobierno de Mxico con el acuerdo del FNUAP, ha impulsado una estrategia descentralizadora de los recursos de la cooperacin multilateral, con el objeto de que sean los Consejos Estatales de Poblacin (COESPO), junto con las instituciones gubernamentales y organismos de la sociedad civil de las entidades federativas, los que determinen las prioridades locales y definan las estrategias de atencin en materia de poblacin. Esta estrategia tambin contempla facilitar y propiciar la colaboracin asociada de las OSC con las instituciones de los gobiernos locales en el diseo, ejecucin, seguimiento y evaluacin de los programas y proyectos que se realizan total o parcialmente con recursos de la cooperacin multilateral. Los resultados de la operacin del Programa de Pas del periodo 1997-2001, y los recientemente iniciados en el marco del periodo 2002-2006, confirman que la colaboLos gobiernos deberan incluir a representantes de las organizaciones civiles en la discusin de las problemticas locales y regionales en los mbitos de poblacin y desarrollo
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racin OSC-gobierno, adems de ser posible, enriquece en muchos sentidos el trabajo institucional tanto de los organismos gubernamentales como de los no gubernamentales, aunque no deja de presentar mltiples obstculos y limitaciones. Las distintas evaluaciones que ha emprendido CONAPO con FNUAP sobre el desempeo y resultados del Programa de Pas, permiten identificar algunos de los beneficios generados por esta iniciativa, as como los retos que plantea fortalecer la colaboracin OSCGobierno: 1. Se abrieron espacios de colaboracin que exigieron el debate y la construccin de consensos. Los proyectos estatales fueron diseados en el marco de un Programa Estatal de Cooperacin ( PEC), que contiene un diagnstico de los problemas poblacionales ms relevantes, con base en el cual se formularon los objetivos, estrategias y proyectos de cada estado. Se busc que la realizacin y ejecucin de los PEC se hiciera con la participacin de las OSC vinculadas a las temticas de poblacin. Ello permiti que, por primera vez en muchas de las entidades participantes, se reunieran actores sociales de diversas instituciones a intercambiar sus puntos de vista, sus diagnsticos particulares y sus estilos de accin, para construir una visin compartida de su entorno social y demogrfico, de las capacidades institucionales locales, de las prioridades temticas, de las estrategias de accin ms adecuadas y de los recursos que podran movilizarse 2. Se fortalecieron los mecanismos de coordinacin interinstitucional e intersectorial, se identificaron intereses comunes y mbitos legtimos de coparticipacin y corresponsabilidad OSC-Gobierno
Los gobiernos y las asociaciones civiles deberan reforzar sus vnculos mutuos para establecer mecanismos de colaboracin en cuanto al diseo, ejecucin y seguimiento de los programas de poblacin y desarrollo
3. Se ampliaron los vnculos e interrelaciones de las instituciones locales con instituciones federales e internacionales, en beneficio tanto de los organismos de gobierno como de las OSC 4. Se logr generar respuestas institucionales innovadoras; establecer una mayor articulacin entre los programas y las comunidades que atienden; y dar mayor garanta a la continuidad y sustentabilidad de las acciones, mediante su institucionalizacin A pesar de los logros obtenidos, la tarea de fortalecer los mecanismos de participacin social en las entidades federativas sigue siendo un reto prioritario de la poltica de poblacin. Existen limitaciones estructurales asociadas con el desigual desarrollo de las capacidades operativas, tcnicas y de infraestructura en los estados; el avance inacabado de la descentralizacin de las instituciones pblicas, particularmente del componente poltico ms que del administrativo; la falta de espacios y procesos institucionales que favorezcan la manifestacin de las distintas expresiones de la ciudadana; y el desarrollo de los actores sociales y de las propias OSC para definir y colocar en las agendas de la administracin pblica los intereses y necesidades de los sectores que representan. Los PEC han centrado sus acciones en la ampliacin de la cobertura y el mejoramiento de la calidad de los servicios de salud reproductiva; en la atencin de grupos con menor acceso a los servicios y la informacin, como son los y las adolescentes, los varones, las poblaciones indgenas; y en los contextos de mayor marginacin.
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En el periodo 1997-2001 participaron las siguientes organizaciones e instituciones: En el estado de Hidalgo: el Consejo Estatal de Poblacin; la Secretara de Salud, el Programa para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF ), la organizacin Cihuatl, A. C., el Consejo Municipal de Poblacin ( COMUPO) de Tulancingo, y recientemente Instituto Mexicano de Investigacin de Familia y Poblacin ( IMIFAP) y el IMSS-Oportunidades En el estado de Oaxaca: la Direccin General de Poblacin (DIGEPO), el Instituto Nacional de Educacin de Adultos ( INEA), el Consejo Nacional para el Fomento Educativo (CONAFE), la Secretara de Salud, el Grupo de Estudios sobre la Mujer Rosario Castellanos, el Centro de Estudios sobre la Mujer y la Familia A. C. ( CEMYF), la agencia Comunicacin e Informacin de la Mujer, A. C. (CIMAC) En el estado de Puebla: el Consejo Estatal de Poblacin (COESPO), la Unidad de Fomento Educativo de la Secretara de Educacin, el Instituto Estatal de Educacin de Adultos (IEEA), el Programa IMSS-Solidaridad, la Secretara de Salud, el Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Promocin y Desarrollo Social A. C. ( CESDER-PRODES) y el Consejo Municipal de Poblacin de Tochimilco ( COMUPO) En el estado de Guerrero: el Consejo Estatal de Poblacin, la Secretara de Salud, el Departamento de Fomento a la Investigacin Educativa de la Secretara de Educacin En Chiapas: el Consejo Estatal de Poblacin, el Centro de Asesora, Capacitacin y Atencin en Salud, A. C. ( ACASAC), la organizacin Centro de Capacitacin, Asesora, Medio Ambiente y Defensa del Derecho a la Salud, S. C. (CAMADDS), el Instituto de Salud del Estado y el Programa IMSS-Solidaridad
IV. Colaboracin de las OSC y Gobierno en materia de polticas para adolescentes

El reconocimiento de la salud sexual y reproductiva de los adolescentes y jvenes, as como la ubicacin de estos temas en el campo de los derechos humanos es un logro de la CIPD. Las juventudes no han sido tema especfico de ninguna conferencia o convencin de las Naciones Unidas. Sin embargo, una vez que se recomend a los gobiernos la participacin de adolescentes y jvenes en el diseo, ejecucin y evaluacin de los programas dirigidos a ellos mismos, el Plan de Accin de la CIPD se convirti en verdadero parteaguas para superar la visin proteccionista que subestimaba sus capacidades. La Resolucin de 1999 para la ejecucin de la CIPD (Cairo +5) aport medidas estratgicas para precisar y garantizar los derechos de adolescentes que ya reconoca el Programa de Accin de 1994. En los servicios de salud sexual y reproductiva se seala la importancia de proteger los derechos de los adolescentes a la privacidad, la confidencialidad y el consentimiento informado, as como velar porque los programas y las actitudes del personal de salud no restrinjan su acceso a servicios adecuados y a la informacin que necesiten.
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Entre los avances ms relevantes relativos a adolescentes y jvenes en Mxico cabe sealar: Nuevos programas o lneas estratgicas en los programas nacionales de Poblacin y Salud Reproductiva Currculo escolar sobre sexualidad y con perspectiva de gnero Reformas constitucionales y nuevas leyes federales, as como la incorporacin del enfoque de adolescentes y jvenes en normas y reglamentos institucionales En 1994, el Sector Salud inici un programa de salud reproductiva para adolescentes. Se form una coordinacin de organismos pblicos y del sector de la sociedad civil para instalar mdulos especializados en la atencin a dichos grupos sociales. Los modelos y materiales educativos, y la capacitacin al personal para servicios amigables se apoy en las experiencias de OSC pioneras en el campo de la educacin sexual y la atencin juvenil [Centro de Orientacin para Adolescentes (CORA), MEXFAM, Asociacin Mexicana de Educacin Sexual (AMES)]. Desde entonces, se han establecido 240 mdulos enfocados a la informacin y orientacin en salud reproductiva para adolescentes y jvenes. Aunque con una cobertura insuficiente, dada la enorme poblacin adolescente del pas, este esfuerzo represent un avance y cifr la nueva visin institucional al respecto. Por su parte, el DIF nacional y sus homlogos en los estados impulsaron tambin programas de educacin sexual dirigidos a los jvenes.
La colaboracin interinstitucional entre gobierno y sociedad civil debera poner especial atencin en la preparacin de programas para educar a los jvenes acerca de cuestiones relacionadas con la salud reproductiva
Desde finales de los aos noventa ha comenzado a ser visible el esfuerzo que se ha hecho para acabar con el rezago de atencin a los adolescentes. Destaca el Programa de Centros de Atencin Rural al Adolescente del IMSS-Oportunidades, tambin llamados CARAS. Sus servicios se han extendido hasta contar con ms de tres mil CARAS, donde se atiende a ms de dos millones de adolescentes y jvenes campesinos e indgenas con servicios integrales, que incluyen educacin sexual y salud reproductiva. El desarrollo de los CARAS se ha vinculado muy estrechamente con las OSC, a las cuales reconocen los funcionarios como asesoras en tecnologa de punta, socializadoras de estrategias y productoras de material educativo basado en investigacin operativa y con perspectiva de gnero. Afluentes S. C., IPAS, IMIFAP, MEXFAM, EXPLORA y THAIS han sido organizaciones asociadas y colaboradoras de ese importante programa. En 1999 se fund el Instituto Mexicano de la Juventud (IMJ), institucin que dio a los jvenes mayor relevancia en las polticas pblicas. El IMJ tiene como antecedentes el Consejo Nacional de Recursos para la Atencin de la Juventud ( CREA) y la instancia denominada Causa Joven, programas oficiales que le antecedieron, y se convierte en un organismo que norma y apoya a las diversas instituciones que inciden o atienden a los sectores juveniles. El Instituto Mexicano de la Juventud ha impulsado acciones de investigacin sobre las principales problemticas de la juventud (empleo, educacin, participacin poltica, sexualidad, adicciones) y ha desarrollado programas informativos, as como diversas estrategias de educacin e informacin. Asimismo, impuls programas especiales de educacin sexual y de equidad de gnero dirigidos a los adolescentes en los que cont con la colaboracin directa de investigadores y expertos de OSC.
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Una de las iniciativas que impuls el IMJ en colaboracin con OSC , sobre todo juveniles, fue la convocatoria de 1999 que reuni a ms de 80 organizaciones juveniles del pas con el fin de emprender conjuntamente una campaa para la promocin de los derechos sexuales juveniles. Dos aos despus, varias organizaciones civiles dieron seguimiento a esta actividad (Acciones, Ave de Mxico, Balance, Diversitel, Elige, Red Democracia y Sexualidad, Salud Integral para la Mujer y Sistema Nacional de Promocin y Capacitacin en Salud Sexual, SISEX) y, en 2002, lograron legitimarla ante la Comisin Nacional de los Derechos Humanos. Adems de contribuir a la definicin de derechos sexuales, las organizaciones de jvenes han desarrollado nuevas estrategias y modelos educativos para favorecer el cuidado de la salud reproductiva de adolescentes y jvenes. Destacan entre ellas, cafeteras culturales, teatro de la calle y mensajes educativos en conciertos musicales; as como las condoneras, el condomovil y las condobicis, que buscan sensibilizar a los jvenes sobre las infecciones de transmisin sexual y dar a conocer mecanismos de prevencin. Poco despus de la presentacin de la Ley para la Proteccin de los Derechos de Nios, Nias y Adolescentes, en 2001 se cre el Centro Nacional para la Salud de la Infancia y la Adolescencia (CENSIA), el cual tiene entre sus funciones la coordinacin de los servicios de salud dirigidos a los adolescentes. El centro impuls la creacin de una Norma Oficial Mexicana para la atencin a los adolescentes que se encuentra en proceso legal, para lo cual ha invitado a participar a diversas OSC . La Secretara de Educacin Pblica tambin ha hecho avances relevantes en la inclusin de la perspectiva de gnero y la promocin del cuidado de la salud sexual y reproductiva en sus contenidos educativos, superndose con ello la visin de la educacin sexual centrada en la reproduccin. En 1974 se incorporaron por primera vez en el libro de texto de quinto grado los cambios fisiolgicos de la pubertad y de la adolescencia, as como los procesos de la reproduccin humana, y en el currculo de la secundaria la planificacin familiar y la prevencin de enfermedades de transmisin sexual. En 1998, en el libro de Ciencias Naturales se aadi por primera vez una unidad sobre la igualdad de derechos de hombres y mujeres y se ampliaron significativamente los contenidos de la educacin sexual. En la unidad de cultura preventiva del libro de sexto ao se habla ahora de los problemas de la adolescencia, del embarazo no deseado y de la prevencin de infecciones de transmisin sexual, en la que se incluye el uso del condn y la abstinencia como medios para preservar la salud sexual. Tambin en 1998 se incluy en el nivel de secundaria la materia de Formacin Cvica y tica donde, por primera vez, se habla de derechos humanos de los adolescentes, y se reconoce al ser humano como ser sexuado, sujeto de derechos sexuales y reproductivos. Algunas organizaciones civiles participaron en la elaboracin de este programa y en la capacitacin de maestros, particularmente las que pertenecen a la Red Democracia y Sexualidad. La Red Democracia y Sexualidad ha llegado a agrupar 277 organizaciones que trabajan en defensa de los derechos sexuales de 26 entidades del pas. En el Comit Ejecutivo de la Red Democracia y Sexualidad participan Afluentes, S. C., la Asociacin Mexicana para la Educacin Sexual ( AMES), Catlicas por el Derecho a Decidir y el Grupo Interdisciplinario de Sexologa (GIS), as como organizaciones que trabajan en los siguientes estados:
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Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Coahuila, Chiapas, Chihuahua, Distrito Federal, Durango, Estado de Mxico, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Michoacn, Nuevo Len, Oaxaca, Puebla, Quertaro, Quintana Roo, San Luis Potos, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatn y Zacatecas. Entre los indicadores del influjo de estos programas hay que destacar que diversos estudios y encuestas sealan a la escuela y a los maestros como los agentes de informacin sobre salud sexual ms identificados por los adolescentes y jvenes. El que algunas de esas encuestas registren un aumento sorprendente en el conocimiento y sobre todo en el uso del condn entre hombres jvenes, puede atribuirse a las primeras campaas de VIH/SIDA en los medios masivos y a la informacin recibida en la escuela. En el terreno jurdico deben destacarse dos cambios constitucionales de la mayor importancia en relacin con los adolescentes: las reformas realizadas por el Congreso de la Unin a los artculos primero y cuarto constitucional en 2000 y 2001, respectivamente. El artculo primero, garantiza la no discriminacin por edad y, el cuarto constitucional reconoce por primera vez a los menores de edad el derecho a la alimentacin, salud, educacin y sano esparcimiento para su desarrollo integral. Del artculo cuarto se desprende la nueva Ley para la Proteccin de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes, donde se establece que son adolescentes quienes tienen entre 12 y 18 aos de edad, y en la cual se da reconocimiento a mltiples derechos relevantes para los menores, tales como la libertad de expresin, de culto y de religin, el derecho a la salud y a una vida sin violencia. El artculo 23 de dicha Ley faculta al Estado para impulsar programas de informacin y prevencin del embarazo temprano y de las infecciones de transmisin sexual. Las experiencias y logros descritos dan cuenta de lo mucho que se ha avanzado durante la ltima dcada en la atencin de las demandas y necesidades de los adolescentes y jvenes en los mbitos de la salud sexual y reproductiva. El esfuerzo gubernamental se ha sustentado en el reconocimiento de una problemtica social que afecta de manera particular a este sector de la poblacin (embarazos no planeados a temprana edad y conductas sexuales que ponen en riesgo no slo la salud sino la vida de las persoans) que requiere de respuestas institucionales adecuadas que faciliten su acceso a informacin pertinente y calificada; a servicios de salud apropiados y de calidad; y a programas educativos y sociales que promuevan una mayor participacin de las mujeres en la toma de decisiones y la equidad plena entre hombres y mujeres en el acceso a las oportunidades de formacin, desarrollo y participacin social. La participacin de las OSC en este proceso, mediante su actividad independiente o en colaboracin con las instituciones de gobierno, ha contribuido significativamente a los logros sealados. Sin embargo, los mecanismos de interrelacin y colaboracin siguen enfrentando variadas reticencias, temores y prejuicios mutuos, por lo que con frecuencia la interrelacin depende de la voluntad y sensibilidad de los funcionarios que sean designados para conducir las polticas y los programas, lo que incide en la continuidad y orientacin de las acciones instrumentadas.
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Por ello es indispensable avanzar en la construccin de espacios institucionales y marcos normativos que reglamenten y garanticen el dilogo continuo y permanente entre ambas instancias. Los consejos consultivos ciudadanos, los grupos interinstitucionales de trabajo, los comits temticos en los que participan representantes de la sociedad civil y de la academia han sido pasos relevantes en este sentido. A pesar de que la mayora de los sectores han creado este tipo de instancias, todava algunos, de suma importancia para encarar las necesidades de adolescentes y jvenes, se han quedado relegados de este proceso. Tal es el caso de los sectores educativo y laboral. Los temas relativos a la salud sexual y reproductiva de los adolescentes siguen siendo altamente sensibles para algunos grupos y organizaciones de la sociedad mexicana. La sensibilidad radica, ms que en la definicin de la problemtica, en los mecanismos de prevencin y en las estrategias para abordarlos. Los espacios para el dilogo y la discusin entre organismos con posiciones encontradas han sido escasos, por lo que las controversias y la polarizacin de posiciones ha generado obstculos, desgaste institucional e incluso riesgos de retrocesos en las acciones emprendidas. Sin embargo, la fuerza de una sociedad moderna y de un sector generacional que llega al siglo XXI con una cultura preventiva y que asigna un alto valor a los derechos humanos, no slo ha permitido los avances de la agenda de la CIPD, sino que tambin ha impedido los retrocesos.
V. Colaboracin de las OSC y Gobierno en materia de VIH/SIDA

El paradigma integral de la salud reproductiva permiti integrar el problema del VIH/SIDA en el contexto de la salud sexual. En los programas de poblacin se reconoci un conjunto de prcticas sexuales y se dio una gran importancia a la promocin de una cultura preventiva. Sin embargo, en diez aos se han rebasado las directrices establecidas respecto al en el Plan de Accin de la CIPD . Hoy se enfocan con mucha mayor precisin los retos de esta pandemia en los compromisos multilaterales suscritos con posterioridad a la CIPD por Mxico, como es la Declaracin de Compromiso en la Lucha contra el VIH/ SIDA de la Sesin Especial de la Asamblea de Naciones Unidas para el VIH/SIDA ( UNGASS ), de 2001.
VIH/SIDA
Desde mediados de los aos noventa, la agenda de la CIPD respecto a la pandemia ha sido incorporada en las polticas pblicas y, ms concretamente, en el Programa de Accin para la Prevencin y Control del VIH/SIDA 2001-2006. En 20 aos la epidemia pas de un incremento acelerado a un ritmo moderado, y se concentr en hombres que tienen sexo con otros hombres ( HSH), en los grandes conglomerados urbanos o en las poblaciones con un rpido crecimiento de jvenes y mujeres. Las OSC con trabajo en VIH/SIDA han tenido un lugar destacado en la movilizacin social contra la pandemia y han seguido particularmente cuatro lneas de accin:
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Combate al estigma y la discriminacin hacia las vctimas de esta infeccin Desarrollo de programas de prevencin hacia las poblaciones de mayor vulnerabilidad en el pas: hombres que tienen sexo con hombres (HSH), mujeres embarazadas que viven con VIH/SIDA, los trabajadores del sexo comercial y los usuarios de drogas inyectables Atencin mdica adecuada Fomento de la ampliacin de la cobertura de atencin y acceso a tratamientos integrales que incluyan medicamentos antirretrovirales
Las organizaciones de la sociedad civil deberan promover la calidad y utilidad de los programas y servicios a favor de grupos especficos de poblacin vulnerable, particularmente de las personas con VIH/SIDA
Uno de los mecanismos a travs de los cuales las OSC con trabajo en VIH/SIDA y han potenciado sus esfuerzos ha sido la formacin de redes. A travs de ellas se ha tenido mayor eficiencia en la movilizacin de recursos y voluntades, en la replicabilidad, complementariedad y sinergia de los programas de prevencin y atencin de los enfermos de SIDA. Entre las principales redes que centran su trabajo en la lucha contra el VIH/SIDA se encuentran la Red Democracia y Sexualidad ( DEMYSEX), Mujeres decidiendo frente al SIDA, el Sistema Nacional de Promocin y Capacitacin en Salud Sexual (SYSEX), el Frente Nacional de Personas Afectadas por el VIH/SIDA (FRENPAVIH), MEXSIDA, el Programa Colaborativo Alianza Mxico, la red de atencin REDSIDA, la Red del Consejo Tcnico de OSC de Jalisco, Vanguardia Mexicana de Personas Afectadas por el VIH/SIDA, Grupo de Trabajo Chiapas, y la Red Oaxaquea de Organizaciones de la Sociedad Civil con Trabajo en VIH/SIDA. El interlocutor gubernamental en materia de VIH/SIDA de las OSC es el Centro Nacional para la Prevencin y Control del SIDA (CENSIDA), el cual tiene a su cargo la formulacin y conduccin de la poltica en la materia. El CENSIDA cuenta con el Consejo Nacional para la Prevencin y Control del VIH/SIDA (CONASIDA), el cual est integrado por diversas dependencias e instituciones gubernamentales, as como por representantes de las OSC. Estas ltimas ocupan ocho de las 34 vocalas. Dicha representacin las hace partcipes del diseo, ejecucin, seguimiento y evaluacin de las polticas y programas de este campo. Adems, dirigentes de las OSC participan en los comits de trabajo del CONASIDA y tienen representacin en diferentes instancias de participacin mixtas, en los Consejos Estatales (COESIDAS), en los Grupos Multisectoriales y en las comisiones mixtas para la transparencia en la asignacin de antirretrovirales de la misma institucin. Una de las experiencias ms exitosas de colaboracin de las OSC en el CONASIDA, fue su participacin en la gestin que CENSIDA hizo ante el Banco Mundial para canalizar un financiamiento a las intervenciones educativas y preventivas en las poblaciones de mayor riesgo y vulnerabilidad a la infeccin. Asimismo, estas organizaciones civiles tuvieron un papel determinante en el establecimiento, por parte de la Cmara de Diputados, de un piso en los recursos presupuestales destinado a la compra anual de antirretrovirales. Muchas de las polticas del CENSIDA son producto directo del dilogo permanente con las OSC. Si en algn tema puede hablarse de asociacin y colaboracin de OSC y Gobierno
412
es en el de VIH/SIDA. Ello se refleja tambin en el mbito internacional, donde la Secretara de Salud ha incorporado a representantes de las OSC en delegaciones oficiales mexicanas ante las Naciones Unidas y ha patrocinado la participacin de sus miembros en foros regionales.
VI. Perspectivas y retos

Puede afirmarse que en Mxico adquiri solidez la idea de que la mejor garanta para lograr los objetivos y metas de los programas sociales y de poblacin reside en el esfuerzo conjunto de los gobiernos y las organizaciones de la sociedad civil. El valor de la corresponsabilidad que erigi la Conferencia de El Cairo se ha convertido en un valor fundamental en el campo de la accin social. Durante la dcada de los aos noventa del siglo pasado, mltiples OSC lograron convertirse en interlocutoras legtimas frente a los tomadores de decisin y los dirigentes gubernamentales. Han influido en la definicin de mejores leyes locales y nacionales; han logrado colocar sus agendas en las polticas y programas de gobierno; han colaborado en el diseo y aplicacin de programas y polticas pblicas que favorecen el ejercicio de los derechos humanos, incluidos los sexuales y reproductivos, y han colaborado en la expedicin de reglamentaciones institucionales y la produccin de planes de estudios, materiales educativos dirigidas a los sectores de asistencia social, de salud y de educacin, entre muchos otros. En el mbito gubernamental, los avances han sido notorios. Se han fortalecido y creado espacios institucionales de participacin y colaboracin ciudadana, se han ampliado los mecanismos de dilogo y rendicin de cuentas, y se han formulado marcos jurdicos que promueven una relacin ms estrecha y provechosa entre las OSC y el Gobierno. La reciente apertura democrtica del pas ha contribuido a que el balance de una dcada de vigencia del Programa de la CIPD en este mbito sea, en trminos generales, positivo. El fortalecimiento de nuestra democracia ha descansado en buena medida en la conformacin de una sociedad civil cada vez ms organizada, exigente y propositiva, que reclama un papel activo y protagnico en los procesos de toma de decisin y en la defensa de sus derechos. Asimismo, desde el nivel poltico ms alto de nuestro pas, ha existido la firme conviccin de construir una gobernabilidad democrtica que descanse en instituciones slidas, incluyentes, democrticas y transparentes. La asociacin corresponsable entre instituciones gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil es un proceso de largo plazo, que todava enfrenta mltiples y complejos desafos. Implica factores de cambio que trascienden la transformacin de las estructuras de las instituciones gubernamentales o de los programas de gobierno. Es una transformacin que precisa tambin cambios en las estructuras socioculturales y polticas, que requieren el establecimiento conjunto de normas y leyes que permitan la generacin de acuerdos y consensos, el aprendizaje y experimentacin de formas de comportamiento, la adopcin de valores y principios y la renuncia a prcticas contrarias a los propsitos
Se debera fomentar la colaboracin entre todos los niveles de gobierno y las organizaciones civiles sobre la concepcin, ejecucin, coordinacin y vigilancia de programas especficos referidos a poblacin, desarrollo y medio ambiente
413
comunes. Los consejos consultivos ciudadanos, los grupos interinstitucionales de trabajo, los comits temticos en los que participan representantes de la sociedad civil y de la academia han representado esfuerzos muy significativos para avanzar en este sentido. Sin embargo, muchas instituciones y sectores del gobierno an no han instrumentado esquemas de colaboracin de este tipo, lo que ha limitado la inclusin de diferentes perspectivas en sus programas. Tal es el caso de los sectores educativo y laboral.
Los gobiernos, los pases donantes y las instituciones financieras deberan procurar que las organizaciones no gubernamentales y sus redes mantuvieran su autonoma y potenciaran sus capacidades en sus mbitos de accin
Muchos de los espacios de interaccin, creados en su mayora durante la presente administracin, se encuentran en proceso de consolidacin. Son para ambas partes, gobierno y sociedad civil, prcticas nuevas en vas de experimentacin. Estos espacios han permitido la revisin de las acciones institucionales, de sus principios, objetivos, estrategias, reglas de operacin y resultados, pero surgen mltiples limitaciones para profundizar en sus alcances, en los mecanismos de potenciacin de sus acciones, y sobre todo en los procesos de evaluacin de sus impactos, tanto deseables como imprevistos. Los mecanismos de interrelacin y colaboracin siguen enfrentado variadas reticencias, temores y prejuicios mutuos, por lo que con frecuencia la interrelacin depende de la voluntad y sensibilidad de los funcionarios que sean designados para conducir las polticas y los programas, lo que incide en la continuidad y orientacin de las acciones instrumentadas. El seguimiento de los presupuestos destinados a muchos de los programas, como son los de salud reproductiva, los orientados al mejoramiento de la condicin social de las mujeres y a la inclusin de la perspectiva de gnero en las polticas pblicas, los dirigidos a los adolescentes y jvenes, a los adultos mayores y a los pueblos indgenas, enfrenta enormes dificultades que se derivan de la simplificacin de las clasificaciones en las cuentas pblicas, de los procesos de descentralizacin, de diferencias de criterios, de reacomodos de programas, entre muchos otros. Los mecanismos de rendicin de cuentas de la Administracin Pblica Federal han sido regulados en leyes y reglamentos, cuyo proceso de operacin se encuentra en una etapa de ajustes que implica mltiples cambios en la organizacin de las instituciones. En las entidades federativas este proceso ha avanzado con enormes disparidades y, en muchos de ellos, an no se cuenta con marcos normativos. La rendicin de cuentas a la sociedad, as como la evaluacin del desempeo, del quehacer de las propias OSC tambin es una prctica incipiente, que se limita a los procesos administrativos de fiscalizacin que establece el gobierno. Situacin similar se presenta en los poderes legislativo y judicial de la nacin. Es indudable que la promocin de prcticas de informacin y de rendicin de cuentas son prcticas que deben involucrar a todas las instituciones y organizaciones del pas, como parte del proceso de construccin de una verdadera cultura democrtica. Las limitaciones de recursos, tanto nacionales como internacionales, estn generando escenarios crticos de viabilidad y sustentabilidad de los programas y, particularmente en el caso de las OSC, de las organizaciones e instituciones. La revisin y adaptacin a la realidad mexicana de modelos y estrategias exitosas que hayan sido utilizadas en dife-
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rentes pases podra contribuir a encarar estos riesgos. Asimismo, se requiere pensar nuevas estrategias de asociacin con las instituciones gubernamentales, que contribuyan a su financiamiento, as como entre las propias OSC, a fin de reducir costos de operacin o aprovechar otras ventajas comparativas. Es tambin necesario fortalecer la capacidad gerencial, tcnica y poltica de las OSC para hacer ms eficiente su quehacer institucional. Se requiere mejorar los mecanismos de representacin efectiva de las OSC, la comunicacin e interaccin con las comunidades que representan, y propiciar una ms amplia colaboracin del sector privado en la bsqueda de soluciones a los problemas sociales. El fortalecimiento de las redes de OSC afines constituye un mecanismo fundamental para la cooperacin, potenciacin y establecimiento de sinergias entre las acciones. Continuar su proceso de consolidacin es una tarea necesaria para el examen sistemtico de conceptos, supuestos, agendas y prioridades; identificar fortalezas y debilidades, intercambiar experiencias y capacitacin; movilizar recursos y ampliar la fuerza poltica y social de las iniciativas. La tarea de fortalecer los mecanismos de participacin social en las entidades federativas sigue siendo un reto prioritario. Ante el avance inacabado de la descentralizacin de las instituciones pblicas y la falta de espacios y mecanismos de participacin social, del desigual desarrollo de una ciudadana participativa que favorezca la manifestacin de las distintas expresiones de la opinin pblica, se hace necesario redoblar los esfuerzos por fortalecer a los actores locales, tanto gubernamentales como de la sociedad civil, profundizar la descentralizacin de los estados a los municipios, e incentivar los mecanismos horizontales de interlocucin, la coordinacin interinstitucional y el debate pblico. En cuanto al seguimiento de la agenda de la CIPD en Mxico, cabe sealar que a pesar de los mltiples logros obtenidos, las polticas de poblacin y desarrollo enfrentan ahora tanto nuevos como viejos desafos, cuya atencin demanda una amplia participacin de todas las fuerzas sociales y del fortalecimiento de los mecanismos de colaboracin entre las OSC y el Gobierno. Hoy ms que nunca, es necesario ampliar los espacios de participacin y la incidencia poltica de las organizaciones juveniles, de adultos mayores, de indgenas, de mujeres, de migrantes, de discapacitados, entre muchas otras. El Programa de la CIPD plante metas a 20 aos. En Mxico ha habido avances sustanciales y un compromiso con su cumplimiento, lo que ha sentado bases slidas. Sin embargo, deben incrementarse y ampliarse los esfuerzos y el compromiso de las diversas instituciones, as como las asignaciones presupuestarias, para acelerar el ritmo de la instrumentacin del Programa de Accin y lograr que los programas y polticas pblicas alcancen a toda la poblacin mexicana.
415
Comit Tcnico para el Seguimiento en Mxico de la Ejecucin del Programa de Accin de la CIPD
Dependencias y entidades gubernamentales
Lic. Elena Ziga Herrera Coordinacin General del Comit Tcnico Secretaria General Consejo Nacional de Poblacin Lic. Gabriela Rivera Reyes Coordinacin Tcnica del Comit Tcnico
Min. Erndira Paz Campos Directora General para el Sistema de Naciones Unidas Secretara de Relaciones Exteriores Lic. Luis Rodrguez Medelln Director de Seguimiento Institucional Secretara de Desarrollo Social
Lic. Alfonso Ventura Nevares Coordinador de Asesores Instituto Nacional de Migracin Cap. de Navo SSN. MC. MAH. DLN. Juan Jos Miros Martnez Director de Suministros Mdicos Direccin de Sanidad Naval Secretara de Marina Act. Andrs Ortiz Brizuela Coordinador Sectorial de Planeacin Secretara de Educacin Pblica
Lic. Ignacio Gmez Trpala Director General Sistema de Informacin Gubernamental Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin Dra. Patricia Uribe Ziga Directora General Centro Nacional de Equidad de Gnero y Salud Reproductiva Secretara de Salud Lic. Roberto Lpez Esquinca Director General de Investigacin y Estadstica del Trabajo Secretara del Trabajo y Previsin Social
Dr. Jorge Alejandro Saavedra Lpez Director General Centro Nacional para la Prevencin y el Control del VIH/SIDA Secretara de Salud Lic. Ral Arreola Cavazos Director General de Poltica y Planeacin Agraria Secretara de la Reforma Agraria
417
Dra. Melba Muiz Martelon Jefa del Departamento de Servicios Coordinacin General de Transformacin y Desarrollo Institucional Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado Dr. Juan Pablo Mndez Blanco Titular de la Coordinacin de Salud Reproductiva Instituto Mexicano del Seguro Social Lic. Carlos Anaya Moreno Director de Asuntos Internacionales Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia Lic. Blanca Araceli Fajardo Subdirectora de Coordinacin Sectorial Instituto Mexicano de la Juventud
Dr. Javier Cabral Soto Coordinador General del Programa Oportunidades Instituto Mexicano del Seguro Social
IMSS
Dra. Ma. Luisa Molina Lpez Directora General de Promocin y Enlace Instituto Nacional de las Mujeres Dr. Carlos Nava Esquivel Subgerente de Prevencin Mdica Subdireccin de Servicios Mdicos Petrleos Mexicanos Mtra. Paloma Bonfil Snchez Directora de Organizacin y Capacitacin Social Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas
418
Comit Tcnico
Organizaciones civiles
Mtra. Gabriela Rodrguez Ramrez Gerente de Anlisis y Difusin Afluentes, S. C. Lic. Ma. Antonieta Alcalde Coordinadora General Balance, Promocin para el Desarrollo y Juventud, A. C. Ma. Consuelo Meja Pieros Directora Catlicas por el Derecho a Decidir Dra. Mara del Carmen Elu Cayado Secretaria Tcnica Comit Promotor para una Maternidad sin Riesgos Ma. Eugenia Romero Contreras Directora Foro Nacional de Mujeres y Polticas de Poblacin Dr. Vicente Daz Snchez Director Fundacin Mexicana para la Planeacin Familiar Mtra. Martha Jurez Prez Responsable del rea de Enlace Interinstitucional Grupo de Informacin sobre Reproduccin Elegida, A. C.
Instituciones Acadmicas
Dr. Rodolfo Cruz Pieiro Director General de Vinculacin y Apoyo Acadmico El Colegio de la Frontera Norte Dr. Jos Luis Lezama de la Torre Director del Centro de Estudios Demogrficos y de Desarrollo Urbano El Colegio de Mxico Mtro. Jaciel Montoya Arce Coordinador del Centro de Investigacin y Estudios Avanzados de la Poblacin Universidad Autnoma del Estado de Mxico Mtra. Gloria Careaga Prez Secretaria Acadmica del Programa Universitario de Estudios de Gnero Universidad Nacional Autnoma de Mxico
419
Integracin del Informe

Consejo Nacional de Poblacin Elaboracin de los captulos Lic. Elena Ziga Herrera Lic. Gabriela Rivera Reyes Dra. Cristina Gomes da Conceicao Mtra. Dasha Durn Fernndez Mtro. Carlos Anzaldo Mtra. Paula Leite Mtro. Salvador Bermen Sandoval Mtro. Ricardo Aparicio Jimnez Lic. Eduardo Barraza Mtra. Alma Rosa Nava Prez Act. Luis Felipe Ramos Act. Selene Gaspar Olvera Mtro. Juan Carlos Hernndez Esquivel Mtro. Mauricio Cervantes Salas Lic. Leticia Ruiz Guzmn Revisin de los captulos Mtro. Octavio Mojarro Dvila Mtro. Virgilio Partida Bush Mtro. Juan Enrique Garca Lpez Mtra. Minerva del Riego de los Santos Mtra. Silvia Loggia Gago Lic. Armando Correa Lazzarini Lic. Mara Isabel Morgan Mallol Lic. Adriana Monterrubio Gmez Mtro. Hctor Carrizo Barrera Mtra. Naxhelli Ruz Lic. Virginia Muoz Lic. Sandra Flores Morales
Apoyo Administrativo Lic. Hctor Luna Reyes Apoyo Tcnico
Diseo Grfico y edicin D. G. Maritza Moreno Santilln D. G. Myrna Muoz Del Valle Colaboracin externa
Mat. Jess Zamora Gonzlez Act. Elba Aguilar Prez Sr. Ral Hurtado Gmez Mtro. Hctor Reyes Sanabria
Mtra. Alicia Martnez Mtra. Yolanda Palma Mtra. Silvia Giorguli Mtra. Claudia Gonzlez
420
Participantes en los Grupos de Trabajo
Participantes en los Grupos de Trabajo Dependencias y entidades gubernamentales

Consejo Nacional de Poblacin Mtro. Octavio Mojarro Dvila Dra. Cristina Gomes da Conceicao Lic. Gabriela Rivera Reyes Mtra. Dasha Durn Fernndez Lic. Guadalupe Salas y Villagomez Secretara de Relaciones Exteriores Min. Alejandro Negrn Min. Miguel Gutirrez Tinoco Min. Gerardo Lozano Arredondo Lic. Arturo Dager Gmez Ing. Mart Ascencio Juan Bosco Sr. Cndido Morales Rosas Dr. Salvador de Lara Comisin Mexicana de Apoyo a Refugiados Mtra. Miriam Morales Sanhueza
Instituto Nacional de Migracin Lic. Ana Luisa Fajer Lic. Luz Mara Servn Lic. Monserrat Iglesias Lic. Rosel Venegas Lic. Diana Ramrez Secretara de Marina Cap. de Navo SSN. MC. MAH. DLN. Juan Jos Miros Martnez Dra. Asuncin Eugenia Cervantes Salgado Secretara de Educacin Pblica Act. Erika Valle (Coordinadora del Grupo sobre Poblacin, Desarrollo y Educacin) Lic. Cecilia Ibarra Secretara del Trabajo y Previsin Social Lic. Gustavo Gutirrez Ing. Julio Snchez Barrn Lic. Ftima Garca Lic. Mercedes Estrada Bernal Lic. Velvet Torres
Secretara de Desarrollo Social Lic. Luis Rodrguez Medelln Lic. Arturo Allende Gonzlez Secretara de Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin Ing. Arturo Martnez
Secretara de Salud Dra. Raffaela Schiavon Ermani (Coordinadora del Grupo sobre Salud Derechos Reproductivos y Salud Reproductiva) Act. Yolanda Varela Chvez Dra. Roco Cuevas Vargas Dr. Marco Antonio Olaya Dr. Luis Muoz Linares Lic. Fernando Beltrn Dr. Eddie Antonio Len Jurez Lic. Luis Manuel Arellano Lic. Guillermo Egremy Mendivil
421
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado Dra. Melba Muiz Martelon Dr. Sergio Lemus de Azcle Lic. Luis Enrique Garca M. Dr. Rafael Castillo Arriaga Lic. Leticia Anglica Garca Otamendi Dr. Gabino Hernndez Mendoza Lic. Magdalena Narvez Lic. Alberto Asai Camacho Instituto Nacional de las Mujeres Mtra. Luz Mara Garca Prez (Coordinadora del Grupo de Trabajo sobre Equidad de Gnero y Empoderamiento de la Mujer)
Secretara de la Reforma Agraria Lic. Josefa Benavent
Instituto Mexicano del Seguro Social Dra. Celia Escandn Romero Dr. Vitelio Velasco Murillo Dr. Braulio Otero Flores Dr. Emigdio Rocha Galvn Lic. Fabin Gutirrez Rosse Lic. Alma Gloria Njera Act. Doroteo Mendoza Victorino Lic. Leopoldo Vzquez Estrada Lic. Alfonso Garca Zebada Dr. Juan Carlos Ledezma Dr. Francisco Ortiz Lic. Beatriz Hernndez Lic. Concepcin Orozco Dr. Jos Alberto Denicia Caleco E.S.P. Vctor Cevallos Barrios Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia Lic. Carlos Anaya (Coordinador del Grupo de Trabajo sobre La Familia, sus Funciones, Derechos, Composicin y Estructura) Lic. Juan Pablo Hernndez Lic. Roco Flores Caldern C.T. Hctor Sampieri Rubach Instituto Mexicano de la Juventud Lic. Blanca Araceli Fajardo Lic. Esmeralda Ponce de Len R. Lic. Jos Francisco Abraham Gabriel Lic. Griselda Garca Gonzlez Lic. Alfredo Islas Prez
Petrleos Mexicanos Dr. Jos Luis Egremy
Comisin Nacional para Desarrollo de los Pueblos Indgenas Lic. Eliza Terrazas Mata
422
Participantes en los Grupos de Trabajo
Organizaciones de la Sociedad Civil

Afluentes, S. C. Mtra. Gabriela Rodrguez Ramrez (Coordinadora del Grupo de Trabajo sobre Colaboracin con las Organizaciones de la Sociedad Civil) Lic. Elsa Santos Balance, Promocin para el Desarrollo y Juventud, A. C. Lic. Ma. Antonieta Alcalde Lic. Eugenia Lpez Uribe Foro Nacional de Mujeres y Polticas de Poblacin Ma. Eugenia Romero Contreras Mtra. Luca Prez Fragoso Lic. Leticia Cuevas Fundacin Mexicana para la Planificacin Familiar Dr. Vicente Daz Snchez (Coordinador del Grupo de Trabajo sobre Salud, Derechos reproductivos y Salud reproductiva) Dr. Luis Arturo Cruz Lic. Ofelia Aguilar Fundar Lic. Daniela Daz Echeverra Lic. Gabriel Lara Grupo de Informacin de Reproduccin Elegida, A. C. Mtra. Martha Jurez Programa Universitario de Estudios de Gnero de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico Mtra. Gloria Careaga Lic. Ana Buquet
Catlicas por el Derecho a Decidir Ma. Consuelo Meja Pieros
Comit Promotor para una Maternidad sin Riesgo Dra. Mara del Carmen Elu Cayado Elige, Red de Jvenes por los Derechos Sexuales y Reproductivos, A. C. Psic. Aura Gutirrez Zrate
423
Instituciones Acadmicas
Director del Centro de Estudios Demogrficos y de Desarrollo Urbano del Colegio de Mxico Dr. Jos Luis Lezama de la Torre (Coordinador del Grupo de Trabajo sobre Tecnologa, Investigacin y Desarrollo) El Colegio de la Frontera Norte Dr. Rodolfo Cruz Pieiro Centro de Investigacin y Estudios Avanzados de la Poblacin Universidad Autnoma del Estado de Mxico Mtro. Fortino Vela Pen Lic. Alfonso Meja Universidad Autnoma Metropolitana Mtra. Gisela Espinosa Damin
424
Informe de Ejecucin del Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo 1994-2003. Mxico Informe Se imprimi en Imagen y Arte Grfica S. A. de C. V. Amacuzac No. 54 Col. San Pedro Iztacalco C. P. 08220. Mxico, D. F. El tiraje fue de 1 000 ejemplares.

CIPD

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Informe de Ejecucin del Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo 1994-2003 Mxico

Consejo Nacional de Poblacin

5 7 11 59 115 153 179 273 291 321 357 377 391

Ejecucin del Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo

Ejecucin del Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo

serie de estadsticas histricas de Mxico.

Ejecucin del Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo

Informe de Gobierno 2003;

Banco de Informacin Econmica.

Relaciones entre la poblacin, el crecimiento econmico sostenido y el desarrollo sustentable

PIB per capita

Inflacin Promedio Anual

1982-1988 1988-1994 1982-1994 1994-1995 1995-2000 2000-2003 1994-2003

2.28 1.93 2.10 1.68 1.43 1.19 1.38

-1.99 1.98 -0.02 -7.85 3.99 -0.56 1.08

88.44 21.01 54.96 29.51 22.55 5.76 15.64

Fuente: Estimaciones de 2003;

con base en: Poder Ejecutivo Federal, 3er. Informe de Gobierno

Proyecciones de Poblacin 2000-2050; e

Banco de Informacin Econmica.

Banco de Informacin Econmica.

Ejecucin del Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo

con base en informacin de

Banco de Informacin Econmica.

Relaciones entre la poblacin, el crecimiento econmico sostenido y el desarrollo sustentable

Fuente: Estimaciones de co 2000-2050; e

con base en: Poder Ejecutivo Federal, 3er.

Informe de Gobierno 2003; CONAPO, Proyecciones de la Poblacin de MxiBanco de Informacin Econmica.

Ejecucin del Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo

Relaciones entre la poblacin, el crecimiento econmico sostenido y el desarrollo sustentable

Ejecucin del Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo

Cuadro 2. Proporcin de la poblacin pobre, 1992-2002

Cuadro 3. Proporcin de la poblacin pobre segn lugar de residencia, 1992-2002

10.2 14.0 35.6 13.5 18.4 44.0

7.2 12.8 35.6 9.7 17.1 43.6

20.1 27.7 53.2 26.5 35.0 61.9

16.4 22.8 47.7 21.3 29.0 55.8

9.8 16.4 37.4 12.6 20.2 43.8

8.5 12.2 35.4 11.4 16.0 42.0

29.5 34.8 56.7 35.6 41.8 65.0

30.0 38.1 64.2 36.8 46.2 72.0

43.3 51.3 73.4 52.4 60.2 80.8

43.8 49.3 68.6 52.1 57.6 74.9

34.1 41.4 60.7 42.4 50.0 69.3

28.5 36.5 59.4 34.8 43.8 67.5

con base a las Encuestas Nacionales de Ingresos y Gastos de los Hogares,

1992, 1994, 1996, 1998, 2000, 2002.

Relaciones entre la poblacin, el crecimiento econmico sostenido y el desarrollo sustentable

Ejecucin del Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo

Relaciones entre la poblacin, el crecimiento econmico sostenido y el desarrollo sustentable

Porcentaje (%) Lnea de pobreza de capacidades

Porcentaje (%) Lnea de pobreza de patrimonio

Fuente: Estimaciones de Hogares, 2000.

con base en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los

3. Panorama demogrfico de Mxico9

Ejecucin del Programa de Accin de la Conferencia Internacional sobre la Poblacin y el Desarrollo

Grfica 4. Poblacin y tasa de crecimiento total y natural, 1994-2003

Tasa de crecimiento total

Tasa de crecimiento natural

con base en el XII Censo General de

Poblacin y Vivienda, 2000.

Grfica 5. Esperanza de vida al nacer por sexo, 1994-2003

Fuente: Estimaciones de cin y Vivienda, 2000.

con base en el XII Censo General de Pobla-