Histria & Perspectivas, Uberlndia, (31) : 207-227, Jul./Dez.

2004

REFORMA DO ESTADO: GOVERNANA, GOVERNABILIDADE E ACCOUNTABILITY

Joo Batista Domingues Filho *
RESUMO Argumento sobre os principais entraves ao desenvolvimento da democracia no Brasil. A reflexo sobre a maximizao da eficincia do Estado, em regimes democrticos, depende do enfrentamento terico da seguinte agenda da cincia poltica: instituies polticas, accountability, governabilidade e governana. A problemtica da reforma do Estado brasileiro, contida nessa agenda terica, tratada em torno das questes suscitadas pelo teorema de Arrow, como tambm, as dificuldades envoltas na escolha social. A perspectiva do novo institucionalismo orienta a reflexo sobre o desenvolvimento da democracia em geral, como tambm, as limitaes institucionalizao de instituies democrticas, no ambiente scio-poltico brasileiro. PALAVRAS-CHAVE: democracia, accountability, instituies polticas. ABSTRACT This article deals with the main obstacles for the development of democracy in Brazil. In this regard, reflecting on the States efficiency increasing in democratic regimes is to face some theoretical constructs such as political institutions, accountability, governability and governance. The problem of the Brazilian State reform it is treated in terms of the questions raised by the Arrow theorem and the difficulties in the social choice. The perspective of the new institutionalism guides this reflection on the democracy development in general and the impediments for the institutionalization of democratic institutions in the Brazilian sociopolitical setting. KEYWORDS: democracy, accountability, political institutions.

Mestre em Cincia Poltica. Departamento de Cincia Poltica UFMG/FAFICH. Professor da Universidade Federal de Uberlndia DECIS/FAFCS. Doutorando em Sociologia e Poltica UFMG.

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De fato, os seguintes temas: instituies polticas, accountability, governabilidade e governana constituem, em si mesmos, uma agenda terica importante da cincia poltica dos anos 90. A reflexo sobre maximizao da eficincia do Estado, em regimes democrticos, depende desses temas para avanar em termos explicativos. Na realidade, os desafios tericos, a contidos, so tantos que no permitiram, at ento, aos cientistas polticos alcanarem, adequadamente, um consenso explicativo, sobre esse conjunto de problemas polticos. Se assim, a discusso terica das tenses envoltas aos temas polticos aludidos, como exigncia dessa reflexo, um caminho necessrio (limite) passvel de realizao. Aps esse priplo analtico ser possvel equacionar e demonstrar os principais entraves da democracia no Brasil. Para tanto, as fases deste ensaio sero preenchidas, ao longo da discusso, da seguinte maneira: (1): teorema de Arrow e os problemas da escolha social; (2): O novo institucionalismo; (3): Democracia e accountability; e por fim (4): Sociedade e Estado: Governabilidade e Governana. A preocupao central, aqui enfocada, diz respeito ao processo de desenvolvimento da democracia em geral (problemas no mbito da teoria democrtica), como tambm as limitaes institucionalizao de instituies democrticas, num ambiente scio-poltico brasileiro.

I - Teorema de Arrow e os problemas da escolha social A teoria da escolha racional, na formulao de Kenneth Arrow (Social Choice and Individual Values [1963], com o seu teorema da impossibilidade geral, trouxe baila paradoxos que estimularam a realizao de estudos sobre o funcionamento das instituies polticas. A importncia desse teorema, para a anlise polticoinstitucional, est na problematizao da relao entre preferncias e regras, em termos das decises coletivas, a partir da aplicao da regra da maioria, em processos decisrios. Ou melhor, referese a estabilidade ou instabilidade das decises polticas. O teorema da impossibilidade geral, com seus critrios, uns tcnicos, outros
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ticos, demonstra a impossibilidade, na grande maioria das vezes, da realizao da estabilidade e da distribuio dos benefcios sociais com eqidade. Isto , preferncias to diversas entre si que no se associam virtuosamente, em termos do interesse coletivo, apesar da obedincia s regras democrticas. Fato esse que gera o fenmeno das maiorias c-clicas ou de nenhuma maioria. Isto , aps uma maioria fazer a escolha de uma alternativa poltica, sempre seria possvel, por assim dizer, a formao de uma nova coalizo majoritria na direo de outra escolha social. Eis, mais uma vez, a explicitao dos problemas da escolha social: este fato poltico pode se repetir indefinidamente (maiorias cclicas ou nenhuma maioria). Deste modo, por meio regra da maioria, fica impossvel alcanar (resultado timo ou estabilidade da deciso poltica) a preferncia, verdadeira, da coletividade. O problema de fundo que orienta esse debate terico o seguinte: como os Governos e outros organismos pblicos tomam decises democrticas, em sociedades complexas? O pressuposto bsico de Governos democrticos o de que devem agir de maneira a atender aos interesses dos seus cidados. O interesse pblico e interesse do indivduo, dos quais os Governos recebem autoridade poltica para governarem (poder de governana) sobre esses mesmos cidados, criam problemas, aparentemente, sem soluo, a partir da aplicao das regras democrticas. O problema emerge quando a escolha da ao implica em conflito de interesses, entre as decises em pauta. Naturalmente, se democracia, necessrio estabelecer a regra da maioria para reunir as preferncias numa deciso coletiva, ou melhor, procurar determinar a vontade geral, apesar da multiplicidade de interesses. Contudo, se as alternativas de polticas pblicas forem mais de duas, segundo o teorema de Arrow, no ser possvel resultados estveis. No limite, um sistema poltico estvel (fundamento dos sistemas democrticos) resultante das decises majoritrias. Mais uma vez, Arrow procura demonstrar que os processos democrticos no produzem concordncias entre as escolhas sociais e os resultados institucionais (output). Da a instabilidade poltica produzida pelo sistema democrtico.
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A estabilidade poltica gerada pelas regras institucionais, tornase problemtica, dado que as preferncias dos legisladores no produzem essa mesma estabilidade. Eis, repetindo, o problema suscitado pelo teorema da impossibilidade geral. Todavia, o processamento, institucional, democrtico das preferncias distintas dos indivduos, quanto ao uso dos recursos pblicos disponveis, impe, analiticamente falando, a necessidade de produo de fundamentos racionais para transcender os problemas suscitados pelo teorema de Arrow. Ou melhor, o problema central envolvido diz respeito s possibilidades ou no dos exerccios institucionais geradores de agregao (escolha social consistente): de interesses, de preferncias, bem-estar e de julgamento moral do modo de agregao. De qualquer maneira, os estudos institucionais visam explicar por que preferncias individuais no so, normalmente, agregadas numa estrutura de preferncia coletiva estvel. Sendo assim, de outro modo, pode-se perguntar: como definir (alcanar) um resultado maximizador das preferncias coletivas? desse contexto de problemas, ou seja, procurando solues para o teorema da impossibilidade geral, que se imps a abordagem terica (agenda da cincia poltica nos anos 90) denominada de o novo institucionalismo. Neste tipo de anlise, as instituies polticas passam a receber o status analtico de variveis independentes. Ou melhor, essas instituies tomam o lugar das preferncias dos atores polticos, em grau de importncia analtica. Vejamos!

II - O novo institucionalismo O novo institucionalismo1 tem como base analtica, ou melhor, a sua perspectiva terica explicativa da ordem poltica: as institui-

POWELL & DIMAGGIO. The new institucionalism in organization analysis. Chicago: University of Chicago Press, 1991. MARCH & OLSEN. Rediscovering institutions: the organizational basis of politics. New York/Toronto: Yale Free Press, 1989. THELEN & STEINMO. Structuring politics: historical institucionalism in comparative analysis. Cambridge University, 1992.

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es. Estas, genericamente definidas, como sistemas de regras e procedimentos, as quais so construdas e reproduzidas socialmente. As instituies, desse modo, funcionam com o contexto (estrutura as condutas), no qual os atores exercitam suas preferncias. Neste sentido, o pressuposto de que a ao social encontra-se, em grande parte, institucionalizada por meio de regras e papis. Explica-se a poltica por essa lgica: o comportamento do indivduo (as preferncias e as relaes no so estabelecidas antes da interao social), num contexto das instituies, pode ser compreendido a partir sua escolha (ao) diante de determinada situao, representando um papel. Em outras palavras, observando o funcionamento do contexto institucional, possvel explicar a relao entre comportamento e ao, como tambm, os resultados. assim que o novo institucionalismo apreende a ao do indivduo, isto , no interior de um contexto institucional: eis o ator institucionalizado. Ou melhor, as regras que compem o contexto institucional, na realidade, constrangem as escolhas individuais, logo, por decorrncia, tm impacto nos resultados. Esta abordagem terica, na realidade, tem a pretenso de rearticular (sem anular as diferenas) as dimenses tericas micro e macro, disponveis at ento no mercado das idias scio-polticas. Apesar do teorema da impossibilidade de Arrow e por causa dele, do incio, deve se refletir. Isto , a partir do seguinte problema: a regra majoritria e os resultados polticos, envoltos nesse mtodo democrtico de agregao das preferncias ou das aes individuais. De qualquer modo, a problemtica da regra majoritria se impe, com toda a sorte de mecanismos associados, ainda, como a maneira que permite a passagem do conjunto das preferncias individuais para uma preferncia coletiva. Sartori compreende essa discusso em termos de uma teoria da democracia como processo decisrio.2 Para tanto, faz a distino de quatro tipos de deciso: (a) individual; (b) grupal; (c) coletiva; e (d) coletivizada. Para essa reflexo, em curso, interessa a definio que

SARTORI, S. A teoria da democracia revisitada. Vol. 1. So Paulo: tica, 1994, p. 286.

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Sartori elabora da deciso coletivizada. Em suas palavras:

a noo de decises coletivizadas permite, em primeiro lugar, afirmar que a poltica consiste em decises coletivizadas. [...] Isso significa que as decises coletivizadas so polticas no sentido de serem (a) soberanas; (b) inescapveis; e (c) sancionadas. Soberanas no sentido de poderem se sobrepor a qualquer outro poder; inescapveis [...] porque se estendem at as fronteiras que definem territorialmente a cidadania; e sancionveis no sentido de serem sustentadas pelo monoplio legal da fora.3

Desse modo, a deciso coletivizada (agregao de preferncias) cria para Sartori o que classifica de riscos externos (para quem se decide) e custos decisrios (quem decide).4 Dessas definies, Sartori extrai duas regras: (1): o nmero de pessoas que toma decises est em relao direta com os custos das decises aumentam juntos; e (2): o nmero de pessoas que toma decises est em relao inversa com os riscos externos medida que o rgo decisrio cresce, os riscos externos diminuem.5 De qualquer modo, fica evidente que as regras do jogo democrtico, implicam, em riscos e custos para a coletividade dos cidados. Da a exemplificao do paradoxo de Arrow: a partir de instituies estveis, mas com o surgimento dos custos e dos riscos, as decises podem produzir uma crise de legitimidade, a partir do interior do prprio funcionamento da instituio democrtica (ou regra majoritria). Neste sentido, a abordagem institucional trata de explicar o funcionamento de trs variveis, segundo Sartori: (a) o nmero de pessoas que tomam decises; (b) a forma de selecion-las(nome-las); e (c) as regras da tomada de deciso. preciso lembrar tambm que o problema minimizar os riscos externos em relao aos custos da tomada de deciso.6

3 4 5 6

SARTORI, S., op. cit., p. 287. Ibidem, p. 290. Ibidem, p. 291-292. Ibidem, p. 297.

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Neste sentido, para a perspectiva institucional, segundo Limongi, o foco da explicao desloca-se das preferncias para as instituies. Isto , para a anlise de processos polticos, as variveis independentes mais relevantes passam a ser as instituies, em lugar das preferncias dos atores polticos.7 Dahl, refora esse tipo de abordagem, quando diz que para se analisar a eficcia governamental em regimes competitivos (...) se deve dar alguma nfase s instituies polticas.8 Limongi, ainda assim, chama ateno para o fato paradoxal de que
os novos institucionalistas no apresentam, ou mesmo se preocupam em apresentar, uma definio precisa do que se deve entender por instituies. O que esta literatura sugere que regras, leis, procedimentos, normas, arranjos institucionais e organizaes implicam a existncia de constrangimentos e limites ao comportamento. Em ltima anlise, estes constrangimentos e limites acabam por explicar os prprios resultados do comportamento.9

As instituies, nesses termos, so tratadas como variveis exgenas com a capacidade de explicar a interao entre atores ou grupos de atores, como tambm os riscos e custos na utilizao dos recursos disponveis. Busca-se compreender a especificao do desenho institucional, numa interao com as preferncias dos atores polticos. As instituies polticas so, ao mesmo tempo, objeto de estudo e um problema recorrente para o desenvolvimento da democracia. Isto , procura se compreender a produo e reproduo das instituies democrticas, ora contribuindo para avanar, ora para recuar, o processo de desenvolvimento das democracias modernas. Repetindo: as instituies polticas, na perspectiva do novo institucionalismo, reduzem a poltica ao funcionamento dessa estrutura de instituies, ou seja, como

8 9

LIMONGI, F. O Novo institucionalismo e os estudos legislativos. BIB, Rio de Janeiro, n. 37, 1994, p. 2-38. DAHL, R. Poliarquia. So Paulo: Edusp, 1997, p. 124. LIMONGI, F., op. cit., p. 08.

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referncia analtica central. Putnam ao citar uma passagem de James March e Johan Olsen, apresenta, muito bem, os ingredientes principais dessa teoria:
a organizao da vida poltica importante, e as instituies influenciam o fluxo da histria. (...)As decises tomadas no mbito das instituies polticas modificam a distribuio de interesses, recursos e preceitos polticos, na medida em que criam novos atores e identidades, incutem nos atores a noo de xito e fracasso, formulam regras de conduta apropriada e conferem a certos indivduos, e no a outros, autoridade e outros tipos de recursos. As instituies influenciam a maneira pela qual indivduos e grupos se tornam atuantes dentro e fora das instituies estabelecidas, o grau de confiana entre cidados e lderes, as aspiraes comuns da comunidade poltica, o idioma, os critrios e os preceitos partilhados pela comunidade, e o significado de conceitos como democracia, justia, liberdade e igualdade.10

Todavia, h controvrsias de fundo analtico entre os neoins-]titucionalistas, eis as principais: (1): teoria da escolha racional (instituies como jogos em forma extensiva). Ao individual orientada por clculos e preferncias em funo da maximizao de utilidade. A formao das preferncias no est no centro das preocupaes dessa abordagem, pois as preferncias so formadas pelas instituies, em termos de varivel interveniente, pois afetam as aes dos indivduos (parmetro para as escolhas); (2): institucionalista sociolgico (rotinas, papis e smbolos como deveres institucionais). Abordagem contextual da ao humana. As preferncias individuais como produto de um cenrio institucional amplo: cultura, sociedade, identidade organizacional. Os indivduos so tomados como uma varivel dependente, pois as instituies formam e determinam as preferncias individuais; e (3): institucionalista histrico (anlise da continuidade do desenvolvimento institucional em termos do Governo e de polticas pblicas). As preferncias so formadas pela interao entre grupos,
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PUTNAM, R. Comunidade e democracia. Rio de Janeiro: FGV, 1996, p. 33.

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interesses e, principalmente, por estruturas institucionais. Preferncias so frutos do contexto institucional, isto , as instituies determinam(guiam) as escolhas e preferncias. Ambos, os institucionalistas histricos e sociolgicos, sustentam que os contextos institucionais moldam as decises dos indivduos. Putnam, de maneira teoricamente sustentvel, com nimo de explicar as convergncias, afirma que esse conjunto de abordagem, com a denominao de novo institucionalista, para alm da disputa analtica de fundo, manifesta concordncias em dois pontos fundamentais:
1. As instituies moldam a poltica. As normas e os procedimentos operacionais tpicos que compem as instituies deixam sua marca nos resultados polticos na medida em que estruturam o comportamento poltico. [...] As instituies influenciam os resultados porque moldam a identidade, o poder e a estratgia dos atores. 2. As instituies so moldadas pela histria. [...] As instituies tm inrcia e robustez. Portanto corporificam trajetrias histricas e momentos decisivos. [...] Os indivduos podem escolher suas instituies, mas no o fazem em circunstncias que eles mesmos criaram, e suas escolhas por sua vez influenciam as regras dentro das quais seus sucessores fazem suas escolhas.11

No h dvida, as instituies so fundamentais para a explicao em cincia poltica, desde a antiguidade. Esse mapeamento, sucinto, das principais quizilas analticas, em torno das abordagens institucionalistas, diz respeito, na verdade, ao grau de extenso em que as instituies sociais e polticas so importantes para a anlise em cincias sociais. Por exemplo, os estudos institucionais sobre os legislativos, que surgem na dcada de 90, de acordo com Melo12, so classificados em trs modelos: o distributivo, o informacional e o partidrio. O modelo distributivo diz respeito organizao legislativa, em razo da maximizao

11 12

PUTNAM, R., op. cit., p. 23. MELO, C. R. F. Retirando as cadeiras do lugar. Belo Horizonte, Tese (Doutorado), FAFICH/UFMG, 1999, p. 11.

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da reeleio e do toma-l-d-c (ganhos de troca); O modelo informacional , ganhos de informao, pois o conjunto institucional exige mais a capacidade de processar informaes; e o modelo partidrio, onde os partidos, no as comisses, so os meios dos legisladores alcanarem seus fins. Esses modelos representam, na realidade, contextos institucionais, dos quais os atores polticos formam preferncias e metas no processo de tomada de deciso. Alm disso, possibilitam a distribuio institucional de poder e a formao de estratgias para se alcanar os fins almejados. Deste modo, Melo sintetiza em sua tese, de maneira analiticamente adequada, a relao entre modelos possveis dos contextos institucionais e a ao possvel dos atores polticos, no interior dessas arenas, com as seguintes ponderaes:
na sua prtica poltica, os atores atuam sobre as instituies, criando-as e reformando-as, mas: 1) no tm muita certeza quanto influncia que elas tero sobre os resultados, entre outras por no dominarem o ambiente; 2) tampouco podem deixar de procurar estabelecer uma mediao entre os seus objetivos(que, em princpio orientariam a criao institucional) e os valores e procedimentos considerados legtimos pelos seus pares. Atores e suas preferncias, instituies por eles criadas e que sobre eles atuam, so elementos indispensveis para a compreenso da poltica.13

III - Democracia e accountability Neste mesmo rumo, Tsebelis diz que instituio indica as regras formais de um jogo poltico ou social recorrente.14 Desta maneira, tais regras formais (instituies) regulam os atores polticos; os atores institucionalizados; os atores institucionalizados e cidados individuais; e os cidados individuais. O contexto institucional que contm todos esses elementos analticos,

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MELO, C. R. F., op. cit., p. 14. TSEBELIS, G. Jogos ocultos. So Paulo: Edusp, 1998, p. 99.

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regulados por regras formais, a poliarquia. Dahl define poliarquia como arranjos institucionais que devem ser considerados como uma espcie de aproximao imperfeita de um ideal15, isto , sistemas reais no plenamente democratizados. No entanto, a relao entre instituies polticas e poliarquia melhor equacionada em termos das seguintes questes: responsiveness e accountability. Pzeworski define o Governo responsivo quando os cidados tem possibilidade de discernir aqueles que agem em seu benefcio16, como tambm, o Governo que age em defesa dos principais interesses dos cidados.17 Por sua vez, uma relao possvel entre Estado e sociedade(atores institucionalizados e cidados individuais) aquela fundada em mecanismos de accountability, os quais so eficientes em promover o acompanhamento e presso social organizada, relacionada, fundamentalmente, ao contedo e implementao das polticas pblicas. Da que accountability governamental, essencialmente, uma medida dos avanos relacionados aos valores democrticos (igualdade, dignidade humana, participao e representatividade). O desenvolvimento virtuoso da institucionalizao das organizaes governamentais centra-se na promoo dos interesses pblicos, em graus crescentes de responsiveness e accoutability. De maneira mais sinttica, pode citar Huntington, quando afirma que um sistema poltico bem desenvolvido possui instituies fortes e distintas para desempenhar tanto as funes de insumos (input) quanto as de output da poltica.18 Por seu lado, Bobbio define democracia como o poder em pblico. Eis outra maneira de traduzir adequadamente responsiveness e accoutability, pois indica todos aqueles expedientes institucionais que obrigam os governos a tomarem as suas decises s claras e permitem que os governados vejam como e
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17 18

DAHL, R., op. cit., p. 31. PRZEWORSKI, A. Reforma do estado, responsabilidade poltica e interveno econmica. RBCS, So Paulo, n. 32, out, 1996, p. 25-26. Ibidem. HUNTINGTON, S. A ordem poltica nas sociedades em mudana. Rio de Janeiro: Forense; So Paulo: Edusp, 1975, p. 97.

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onde as tomam.19 De maneira complementar, ODonnell20, denomina de responsabilidade vertical (ligao direta entre Governo e cidado) e responsabilidade horizontal (divises no interior do Governo que se equilibram e controlam reciprocamente), como as formas institucionais de realizao do poder em pblico. Anastsia, ao citar essa definio de democracia como poder em pblico, explica que a primeira acepo de pblico em contraposio a privado e a Segunda em oposio a secreto.21 A realizao do interesse pblico pelo Governo envolve, ainda, outra dificuldade relacionada ao que Bobbio diz sobre o poder pblico ter uma irresistvel tendncia a esconder-se.22 Ou seja, a questo da inevitvel dificuldade de acesso informao sobre a administrao do poder em pblico pelos cidados. Isto , a sempre presente assimetria de informao entre os cidados e os decisores pblicos, no exerccio do poder em pblico. Este fato gera, permanentemente, a separao entre o poder (no privado) e o pblico (no secreto). Da a ponderao de Anastsia de que o desafio para o desenvolvimento da democracia concentra-se na maior ou menor capacidade de gerao da organizao das condies e das instituies requeridas para a consecuo de uma ordem poltica que seja, ao mesmo tempo, responsiva e responsvel.23 Tudo isso, ainda, implica a necessidade de construo institucional para impedir as ameaas advindas da possibilidade de que a autonomia do Estado, redunde no seguinte fato anti-democrtico: ser capturada por interesses particulares, obviamente no pblico. Este possvel fato anti-democrtico diz respeito aos problemas relacionados com a constituio do prprio Estado, como uma arena capaz de assistir luta de interesses, dos quais se

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21

22 23

BOBBIO, N. Teoria geral da poltica. Rio de Janeiro: Campus, 2000, p. 386. ODONNELL, G. Accountability horizontal e novas poliarquias. Lua Nova. So Paulo, 1998. ANASTASIA, F. Responsabilizao por controle parlamentar. Belo Horizonte: UFMG, 1999, p. 5. BOBBIO, N., op. cit., p. 387. ANASTASIA, F., op. cit., p. 5.

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diferencia. No entender de Reis24: h sempre um problema constitucional um problema de minimizar as externalidades que o comportamento de uns acarreta para os outros e de se alcanar, pelo menos neste sentido, o bem coletivo. O desenvolvimento necessrio da aparelhagem institucional do Estado para a realizao do bem coletivo, numa democracia, suscita o problema da autonomia do Estado, sem que seja mero instrumento de quaisquer que sejam os interesses socioeconmicos. Nesta relao entre Estado democrtico e capitalismo, Offe esclarece que o Estado no defende os interesses particulares de uma classe, mas sim os interesses comuns de todos os membros de uma sociedade capitalista de classes.25 Por sua vez, Przeworski conclui que o problema em causa no se reduz ao confronto do mercado contra o Estado, mas concerne aos especficos mecanismos institucionais capazes de oferecer a determinados agentes econmicos, incluindo o Estado, incentivos e informaes que os levem a se conduzir de uma maneira coletivamente racional.26 De qualquer modo, o pano de fundo dessa reflexo, segundo Bobbio o esforo de toda grande obra poltica em responder a seguinte pergunta: como se distingue o bom governo do mau governo?27 Ao pensar as articulaes internas desse Governo, Weber constata que o
Estado moderno absolutamente dependente de uma base burocrtica (...). Quanto maiores as reas de atrito com o exterior mais urgente a necessidade de unidade administrativa, tanto mais esse carter d luar, inevitvel e gradualmente, estrutura burocrtica, formalmente.28

24 25

26 27 28

REIS, F. W. Poltica e polticas. Cadernos do DCP, Belo Horizonte, n. 4, ago, 1977, p. 174. OFFE, C. Problemas estruturais do estado capitalista. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1984, p. 123. PRZEWORSKI, A. A falcia neoliberal. CEDEC Lua Nova, So Paulo, 1993, p. 217. BOBBIO, N., op. cit., p. 205. WEBER, M. Ensaios de sociologia. Rio de Janeiro: Zahar, 1963, p. 246.

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A burocracia sendo um dos canais de comunicao entre Estado e a sociedade civil assume papel decisivo na pior ou na melhor execuo da deciso poltica, visando o bem coletivo. Para Weber
a burocracia o meio de transformar uma ao comunitria em ao societria racionalmente ordenada. Portanto, como instrumento de socializao das relaes de poder, a burocracia foi e um instrumento de poder de primeira ordem.29

Sendo assim, pode se exemplificar a importncia e a centralidade da burocracia para o desenvolvimento da democracia, com a pesquisa de Anastsia sobre a responsabilizao da administrao pblica por controle parlamentar. Essa pesquisa constata que na democracia representativa, a separao de poderes e os check and balances so os principais mecanismos institucionais que facultam aos parlamentares o controle das burocracias.30 Os procedimentos internos principais desses mecanismos institucionais so a distribuio dos poderes de agenda e veto e dos recursos de informao entre os atores.31 Por seu lado, Melo oferece, mais um exemplo dos problemas, isto , o delineamento do comportamento legislativo (burocracia intermediria entre o pblico e os rgos do Governo) apresentados nos estudos legislativos mais recentes, da seguinte maneira:
a) os atores so caracterizados como movendo-se exclusivamente pelo clculo instrumental e a partir de preferncias hierarquizadas de forma anterior interao poltica; b) a poltica entendida como uma srie de dilemas de ao coletiva, o que faz com que a questo chave passe a ser como coordenar o processo legislativo e evitar resultados tidos como sub-timos; c) o resultado da poltica depende da interao estratgica que, por sua vez, conformada

29 30 31

WEBER, M., op. cit., p. 282. ANASTASIA, F., op. cit., p. 6. Ibidem, p. 6.

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pelo desenho institucional: as instituies afetam o clculo do ator, e portanto os resultados, na medida em que determina o tempo e a seqncia das alternativas possveis, bem como estabelecem mecanismos capazes de premiar a cooperao e punir a desero o que, ao fim e ao cabo, torna mais previsvel o comportamento de conjunto dos agentes; d) ao mesmo tempo em que so caracterizados como elemento contextuais, as instituies aparecem como objetos da ao: elas so criadas pelos atores tendo em vista a realizao dos objetivos da maioria, e se mantm enquanto cumprem tal propsito.32

Veja bem! Dessa complexa relao entre a produo e a sua distribuio de poder que nasce toda a complexidade envolvida na deciso poltica, a qual sustenta os mais variados vnculos entre Estado e sociedade. Em outras palavras: quem vai ficar com a prioridade de certas vantagens? A quem se distribui o poder de distribuir vantagens? Qualquer que seja o processo, numa ocasio o favorecido pode ser o Governo, naquela outra pode ser favorecida tal ou qual parte da sociedade, dentro dos critrios usuais para o contrato social democrtico. Em sntese, pode-se seguir Reis quando enfatiza que se deve
assegurar o equilbrio adequado entre as condies de liberdade e autonomia individuais na busca de interesses de todo tipo, que encontram expresso no mercado, e o elemento de reflexividade e desgnios coletivos de racionalidade coletiva , com a neutralizao das distores resultantes da operao espontnea do mercado.33

Por fim, tais elementos de reflexidade e desgnios coletivos compem o roteiro de preocupao analtica da abordagem do novo institucionalismo, cujos estudos do funcionamento interno dos parlamentos (representao da racionalidade coletiva) so necessrios para que se tenha algum parmetro sobre os graus de eficincia

32 33

MELO, C. R. F., op. cit., p. 13. REIS, F. W. Racionalidade, sociologia e a consolidao da democracia. Teoria e Debate, Belo Horizonte/UFMG, n. 1, 1997, p. 59.

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decorrentes da produo de polticas pblicas, numa poliarquia. De acordo com ODonnell34, accountability horizontal implica a
existncia de agncias estatais que tenham autoridade legal e estejam dispostas e capacitadas para empreenderem aes que vo desde o controle rotineiro at sanes legais, inclusive impeachment, em relao aos atos ou omisses de outros agentes ou agncias do Estado que podem, em princpio ser qualificadas como ilcitas.35

Accountability vertical, por sua vez, a manifestao organizada (demanda) da sociedade civil sobre o sistema poltico e sobre a burocracia pblica. Os desafios, em termos de construo institucional, diz respeito a capacidade de uma sociedade civil organizada induzir tanto accountability horizontal, via interao legislativo e executivo, em controle mtuo (checks and balances), quanto accountability vertical, via neutralizao das distores da operao espontnea do mercado, a partir do adequado envolvimento dos cidados ou eleitores nos mais diversos tipos de participao cvica. Eis a dialtica virtuosa (normativa) entre accoutabilility horizontal e vertical, objetivando o seguinte fim sciopoltico: entortar as instituies polticas democrticas na direo da realizao do desejado e necessrio bem coletivo, a partir de uma relao virtuosa entre autoridade pblica e responsabilidade social, sem a qual a democracia continuaria incompleta, na realizao de seus fins ltimos. Deste ponto, possvel encaminhar a concluso dessa reflexo, buscando refletir sobre as condies institucionais do Brasil.

IV - Sociedade e Estado: governabilidade e governana Se as relaes entre governana, accountability e responsivenes dependem de um desenho institucional que equilibre virtuosa-

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ODONNELL, G. Las politicas de accountability. Buenos Aires: Torcuato Di Tella, maio, 2000. Ibidem.

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mente Estado e sociedade, isto , neutralize as distores da operao espontnea do mercado, o que pensar sobre governabilidade e governana? Primeiro as definies. Reis apresenta, deste modo, a governabilidade [como] um atributo daquilo que governado, isto , a sociedade.36 O conceito de governana sinnimo da capacidade estatal de governar.37 E mais, a percepo de que o Estado se mostra mais ou menos capaz de governar mais ou menos eficiente no exerccio das funes governamentais.38 Em outras palavras, a capacidade de produzir polticas, alterar o curso e durabilidade das polticas existentes. o poder de inovar e implementar, ao mesmo tempo, as polticas pblicas. As questes relacionadas tanto ao fator governabilidade, quanto funo estatal de governana, imbricam-se em torno do tema institucionalizao poltica e processo de democratizao. Todavia, de uma maneira melhor, Popper explicita essa problemtica: to difcil projetar mquinas que forneam o produto desejado, como difcil estruturar organizaes que levem aos objetivos visados.39 Diante de tal fato, Przeworski procura expor o seguinte arrazoado:
democratizao o processo de submeter todos os interesses competio da incerteza institucionalizada [...] As solues para o problema da democratizao residem nas instituies [...] O que est em questo em qualquer processo de democratizao so as garantias, e estas s podem ser institucionais [...] A democracia pode ser o resultado de um compromisso institucional.40

Todavia, o argumento institucional pode levar a um raciocnio circular, sem sentido, isto , se h instituies polticas, por um lado, pode se esperar, de alguma forma, democracia, de ou-

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REIS, F. W. Mercado e utopia. So Paulo: Edusp, 2000, p. 351. Ibidem. Ibidem. POPPER, K. A sociedade aberta e seus inimigos. Belo Horizonte: Itatiaia; So Paulo: Edusp, 1974, p. 81. PRZEWORSKI, A. Amas a incerteza e sers democrtico. Novos Estudos , CEBRAP, So Paulo, jul, 1984, p. 37, 38 e 41.

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tro. Na realidade, deve-se ater ao seguinte problema que est bem a: a institucionalizao de instituies democrticas ao mesmo tempo causa e conseqncia da democracia. Para Huntington, institucionalizao deve ser compreendida como um
processo atravs do qual as organizaes e os processos adquirem valor e estabilidade. [...] O nvel de institucionalizao de qualquer sistema poltico pode ser defendido pela adaptabilidade, complexidade, autonomia e coeso de suas organizaes e procedimentos.41

Por isso, o processo de democratizao varivel dependente desse processo de institucionalizao. Desta maneira, em outras palavras, torna-se consistente a relao causal entre processo de institucionalizao e processo de desenvolvimento poltico da democracia. Quanto a essa articulao analtica, Huntington42 pondera de forma realista que:
as instituies polticas no so, pois criadas da noite para o dia. O desenvolvimento poltico, neste particular, lento, especialmente quando comparado com o ritmo aparentemente muito mais rpido do desenvolvimento econmico (p. 26). [E mais] A capacidade de criar instituies polticas a capacidade de promover os interesses pblicos (p. 36). [E define interesse pblico como] tudo aquilo que fortalece as instituies governamentais. O interesse pblico o interesse das instituies pblicas. algo criado e trazido luz pela institucionalizao das organizaes governamentais [...] O interesse pblico de uma sociedade complexa um assunto complexo (p. 37). Deste modo, a existncia d instituies polticas [...] capazes de darem substancias aos interesses pblicos distingue as sociedade politicamente desenvolvidas (p . 40).

Neste sentido, a instabilidade poltica (grau de desenvolvimento poltico) pode ser medida pelo tamanho do hiato entre as expectativas sociais (interesses pblicos) e o atendimento delas

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HUNTINGTON, S., op. cit., p. 24. Ibidem.

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pelas organizaes estatais. assim que se deve observar as questes em torno do par governabilidade e governana, numa dana poltico-institucional. De maneira esclarecedora, no tratamento analtico das questes envolvidas no que se denomina de processo de institucionalizao, Reis afirma que
o problema da oposio entre interesses particulares e interesses que se apresentam agora no apenas como coletivos, mas propriamente como pblicos, no sentido de que relacionam com pretenso de universalidade associada forma de dominao que busca instaurar-se sobre amplas coletividades de base territorial, bem como ao projeto de organizao que lhe diz respeito.43

O que se deduz do conflito entre os interesses pblicos e privados, diz respeito, na verdade, constituio do prprio Estado como uma arena capaz de assistir luta entre interesses, dos quais ele se diferencia, como j explorado anteriormente. Para que tudo isso no acabe no, sempre potencial, mundo hobbesiano da guerra de todos contra todos, a construo institucional se impe como imperativo necessrio ao processo de desenvolvimento poltico da democracia. Nas palavras de Huntington o que est em jogo, na realidade, capacidade de criao de instituies polticas suficientemente adaptveis, complexas, autnomas e coesas para absorver e ordenar a participao desses novos grupos e promover a mudana social e econmica na sociedade.44 Quando tudo isso no ocorre de maneira satisfatria (desenvolvida), a questo da governabilidade (da sociedade) e da governana (do Estado) passam a viver (experimentar) uma crise pretoriana, ou melhor, segundo Huntington, uma sociedade pretoriana caracteriza-se como a ausncia de instituies polticas efetivas capazes de mediar, refinar e moderar a ao poltica dos grupos (...), as foras sociais se enfrentam cara a cara; no h instituies polticas nem grupos de lderes polticos legtimos

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REIS, F. W., op. cit., p. 14. HUNTINGTON, S., op. cit., 276.

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para moderar os conflitos entre os grupos.45 Assim, pode ser equacionada, analiticamente, a relao, por demais complexa, entre governabilidade, governana e construo de instituies democrticas. Em outros termos, Reis sintetiza essa problemtica, da seguinte forma:
se a democracia precria na falta de democracia social, nada h que permita supor que a democracia social seja facilmente ou automaticamente alcanvel por si mesma, isto , na ausncia de condies polticas adequadas, as quais dificilmente se poderiam conceber como prescindindo da democracia poltica.46

Eis as formas de manifestaes analticas sobre a busca da maximizao da eficincia do Estado e os desafios postos pela democracia: Governana, institucionalizao de instituies democrticas ou, de outro lado, ausncia de governabilidade: pretorianismo. Em Reis, pode se encontrar uma exemplificao de toda essa discusso, quando do diagnstico dos dilemas e perspectivas da democracia no Brasil.47 Para esse cientista poltico, o Brasil experimenta, desde sempre, uma crise constitucional. Enfim, sem se preocupar com uma determinada hierarquizao, a realidade poltica brasileira apresenta os seguintes problemas de governana e de governabilidade: instabilidade institucional ou fragilidade da aparelhagem institucional e dos procedimentos e regras do jogo poltico, gerando, assim, as intervenes pretorianas dos atores polticos; existncia de um hiato social que determina a presena de um autoritarismo nas relaes entre classes; deficiente forma de insero poltica dos setores populares no jogo democrtico; comportamento eleitoral do tipo populista que contrape o popular ao elitista, optando pelo primeiro; existncia de partidos polticos que se valem da combinao entre

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HUNTINGTON, S., op. cit., 208. REIS, F. W. Consolidao democrtica e construo do estado: Notas Introdutrias e uma Tese. In: REIS & ODONNELL (org.). A Democracia no Brasil: dilemas e perspectivas. So Paulo: Vrtice. 1988, p. 13-14. Ibidem.

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populismo e clientelismo; complexo de sublevao das foras armadas e do empresariado. Ainda, buscando uma concluso para esta reflexo, para alm dessa manifestao (exemplificao) concreta dos problemas em torno do par governana e governabilidade, quando se tem o Brasil como foco analtico, podem-se citar outros problemas fundamentais relacionados ao desenvolvimento da democracia brasileira: a expanso do Estado em sociedade capitalista, dada a dependncia estrutural do capital, favorece os interesses empresariais em detrimento das massas trabalhadoras; grande parte das decises polticas, no Estado capitalista, efetuada por agncias executivas (burocracias), de forma no transparente e sem a participao da maioria dos cidados; dificilmente os grupos menos favorecidos conseguem suficientes recursos polticos e os traduzem em grau substantivo de organizao que os introduzam numa forma de se contrapor aos grupos capitalistas; por fim, o recorrente problema constitucional brasileiro, com propenso regresso autoritria, auxilia, profundamente, no agravamento dos problemas poltico-institucionais expostos at aqui.

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