Conhecer a dvida para sair da armadilha

RELATRIO PRELIMINAR DO GRUPO TCNICO

Esta a primeira verso do Relatrio Preliminar do Grupo Tcnico da Iniciativa para uma Auditoria Cidad Dvida Pblica (IAC). O seu objetivo informar e animar o debate pblico acerca do processo de endividamento, das causas da dvida pblica e das formas de sair da armadilha da dvida. As suas omisses e possveis erros sero corrigidos ao longo deste debate.

ELABORADO POR: Jos Castro Caldas, Nuno Teles, Sara Rocha (Coordenadores), Alexandre Romeiras, Ana Costa, Antnio Carlos Santos, Bruno Maia, Eugnia Pires, Frederico Pinheiro, Joo Camargo, Joo Neves, Jos Carlos Ferreira, Jos Gusmo, Lus Bernardo, Mariana Mortgua, Paulo Coimbra, Sandro Mendona, Susana Figueiredo

Edio Grfica: Rita Gorgulho

INDICE
1. INTRODUO 2. O PROCESSO DE ENDIVIDAMENTO 2.1 DE QUE DVIDA ESTAMOS A FALAR? 2.2 DOS DESEQUILBRIOS ESTRUTURAIS NA ZONA EURO 2.3 AO ENDIVIDAMENTO PORTUGUS 2.4 DO ENDIVIDAMENTO DVIDA PBLICA 3. O QUE A DVIDA PBLICA? 3.1 A DVIDA DIRETA DO ESTADO 3.2 QUEM SO OS CREDORES? 3.3 DVIDAS H MUITAS 3.3.1 SECTOR PBLICO E ADMINISTRAES PBLICAS 3.3.2 DVIDA PBLICA NA TICA DE MAASTRICHT 3.3.3 DVIDA DIRECTA DO ESTADO 3.3.4 DVIDA NO MBITO DO PAEF 3.4 COMO FINANCIADA A DVIDA PBLICA? 3.4.1 INSTRUMENTOS DE MERCADO 3.4.2 PAPEL DO IGCP E DO SISTEMA FINANCEIRO 3.4.3 A TROIKA 3.4.4 QUANTO NOS CUSTA A DVIDA? 4. A CONTA CORRENTE DO ENDIVIDAMENTO 4.1 DOS DFICES ORAMENTAIS DVIDA 4.2 DA DESPESA E RECEITA PBLICAS AO DFICE 4.3 A EROSO DA BASE FISCAL COMO FONTE DE ENDIVIDAMENTO 4.3.1 CONTEXTO INTERNACIONAL 4.3.2 CONTEXTO ORAMENTAL E DAS POLTICAS PBLICAS 4.3.3 NO PLANO LEGISLATIVO 4.3.4 NO PLANO ADMINISTRATIVO 4.3.5 NO PLANO DO COMPORTAMENTO DOS CONTRIBUINTES 5. OUTRAS FONTES DE DVIDA
O ESTADO (TRANSPORTES)

4 6 6 7 10 13 16 16 18 21 21 23 23 23 24 27 29 30 33 39 39 43 48 49 50 51 52 53 55 55 55 56 58 58 60 61 61 [2]

5.1.1 QUANTO DEVEM AS EMPRESAS DE TRANSPORTES PBLICOS? 5.1.2 PORQUE DEVEM AS EMPRESAS DE TRANSPORTES PBLICOS? 5.1.3 A QUEM DEVEM AS EMPRESAS DE TRANSPORTES PBLICOS? 5.1.4 IMPACTO DO PAGAMENTO A TODO O CUSTO NOS SERVIOS 5.1.5 CONSIDERAES FINAIS 5.2 PPP 5.2.1 PPP EM PORTUGAL

5.2.2 AUDITORIA S PPP ENTREGUE ERNST & YOUNG 5.2.3 NOVA LEGISLAO 5.2.4 LUSOPONTE: O GRANDE ASPIRADOR FINANCEIRO 5.3 PPP SADE 5.3.1 HOSPITAIS EM PPP CASOS ESPECFICOS 5.4 RESGATES BANCRIOS 5.4.1 COMO FOI FEITA A INTERVENO? 5.4.2 A BANCA PORTUGUESA NA CRISE 5.4.3 O USO DO FINANCIAMENTO PBLICO PELOS BANCOS 5.4.4 FINANCIAMENTO PBLICO DOS BANCOS VERSUS FINANCIAMENTO DA ECONOMIA 5.5 A SOCIALIZAO DAS PERDAS DOS PRIVADOS: O BPN 5.5.1 A DECISO DE NACIONALIZAR 5.5.2 A SLN 5.5.3 O PREO DA NACIONALIZAO 5.5.4 O PROCESSO DE REPRIVATIZAO 5.5.5 CONSIDERAES FINAIS 6. A DVIDA PRIVADA: DA BANCA S EMPRESAS E FAMLIAS 6.1 O ENDIVIDAMENTO BANCRIO 6.2. DVIDA DAS EMPRESAS E DAS FAMLIAS 6.2.1 O ENDIVIDAMENTO DAS SOCIEDADES NO FINANCEIRAS 6.2.2 O ENDIVIDAMENTO DOS PARTICULARES 6.2.3 O CRDITO HABITAO E AO CONSUMO 7. A DVIDA PBLICA PODE SER PAGA? A QUE CUSTO? 7.1 A AUSTERIDADE NO PAGA DVIDAS 7.2 SER SUSTENTVEL? 7.2.1 PREVISES DE EVOLUO DA DVIDA 7.2.2 PODE SER PAGA? 8. A DVIDA DEVE SER PAGA? 9. REESTRUTURAES 9.1 REESTRUTURAO DA DVIDA, O QUE ? 9.2 DIFERENTES FORMAS DE REESTRUTURAO 9.2.1 REESTRUTURAO LIDERADA PELO CREDOR 9.2.2 REESTRUTURAO LIDERADA PELO DEVEDOR 10. CONCLUSO

64 65 67 68 72 73 76 76 77 80 83 83 84 85 86 89 92 92 94 94 94 95 96 96 103 104 106 109 112 112 113 113 116 121

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1. INTRODUO
A dvida -nos apresentada como justificao para todos os cortes, perdas de direitos e aumentos de impostos. Dizem-nos que gastmos acima das nossas possibilidades e que agora temos de proceder a um ajustamento para pagar a dvida custe o que custar. Nada disto claro. De que dvida estamos a falar? Quais as causas da dvida? Gastmos mesmo acima das nossas possibilidades? com cortes nos salrios e penses, nos servios pblicos, com aumento de impostos e com recesso e aumento do desemprego, isto , com austeridade, que nos vamos livrar da dvida? A dvida pode ser paga? A dvida deve ser paga a todo o custo? Como nos podemos livrar da armadilha da dvida? Perguntas como estas tm acompanhado a Iniciativa para a Auditoria Cidad Dvida Pblica (IAC) desde a Conveno de Lisboa, realizada a 17 de dezembro de 2011. Um ano volvido, queremos dar conta das respostas a que fomos chegando. Este relatrio um resultado preliminar que no pretende representar uma tomada de posio da IAC fechada e definitiva. um documento ainda incompleto, aberto crtica e a contribuies que o permitam melhorar e aprofundar. Sendo resultado direto de trabalho dos membros do grupo tcnico, beneficiou do contributo de todo/as o/as que se envolveram no trabalho da IAC ao longo do primeiro ano de atividade e proporcionaram as condies para a troca de informao e o debate de ideias caractersticos de uma auditoria cidad. O relatrio parte da discusso do endividamento externo (pblico e privado) e explica o processo de endividamento pblico e as caractersticas da dvida. Detm-se nalgumas fontes especficas de dvida (o sector empresarial do estado, as PPP, resgates bancrios), analisa o endividamento privado e sua relao com o endividamento pblico. Considera as questes da possibilidade de pagamento da dvida e da legitimidade desse pagamento. Analisa por fim as vias de sada possveis da armadilha do endividamento, isto , as diversas modalidades de reestruturao da dvida que se perfilam. ainda omisso em vrios aspetos. No escrutina todos os contratos de dvida pblica nem todas as fontes de endividamento, nomeadamente as autarquias e as administraes regionais, nem sequer todo o sector empresarial do estado e as PPP. A continuao do trabalho da auditoria cidad procurar colmatar estas lacunas. O relatrio no retira tambm todas as ilaes e consequncias polticas do escrutnio at agora conseguido.

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Um dos nossos objectivos trazer para o debate pblico conceitos e anlises muitas vezes tidos como reservados a profissionais. Procurmos por isso ser claros, mas sem abdicar do rigor. Admitimos, no entanto, que o texto possa usar uma linguagem demasiado tcnica em algumas das suas seces. Procuraremos nos prximos meses criar verses destas seces destinadas a uma mais ampla divulgao. Para suprir todas essas limitaes e deficincias, conta o grupo tcnico com a crtica dos seus leitores e com o debate entre os apoiantes da IAC e todos os cidados e cidads interessado/as.

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2. O PROCESSO DE ENDIVIDAMENTO

2.1 DE QUE DVIDA ESTAMOS A FALAR?

No discurso pblico dos governantes e dos comentadores televisivos todas as atenes so atradas para a dvida pblica. Mas ser a dvida pblica a nica dvida a ter em conta, ou mesmo a mais importante? Em 2008, no momento em que a crise financeira comeava a contaminar a economia, a dvida pblica portuguesa, em percentagem do PIB, era semelhante da Frana, da Alemanha, da ustria e dos Pases Baixos e muito inferior da Grcia, da Itlia e da Blgica. Pases como a Espanha e a Irlanda tinham dvidas pblicas ainda mais baixas relativamente mdia da eurozona. No entanto, Portugal tinha a dvida externa mais elevada do conjunto da eurozona, sendo logo seguido pela Grcia, a Irlanda e a Espanha, resultado de dfices externos crescentes na sua balana corrente1. A dvida externa ou passivo externo lquido, medida pela posio de investimento internacional lquida2, tem uma componente pblica e outra privada3 e pelo menos to importante como a dvida pblica. o acumular de dvida em relao ao exterior que pe em causa a capacidade de pagamento do nosso pas e propicia ataques especulativos nos mercados financeiros contra a dvida pblica. Com a dvida privada a ser refinanciada atravs de apoios pblicos (em particular com o refinanciamento do BCE banca portuguesa), a dvida pblica tornou-se o alvo dos mercados financeiros para a especulao em torno capacidade de pagamento do pas. O nosso problema no pode, portanto, ser simplista e demagogicamente caraterizado como uma crise da dvida soberana. O nosso problema toda a dvida, sobretudo a externa, aquela cujo servio implica um desvio do rendimento nacional para o exterior, que inviabiliza qualquer perspetiva de desenvolvimento a prazo. Essa a dvida de que devemos falar.

1 A balana corrente o registo contabilstico do valor das exportaes e importaes de mercadorias (balana de bens), do valor das exportaes e importaes de servios, nomeadamente turismo e transporte internacional (balana de servios), dos rendimentos de ativos que os residentes possuem no estrangeiro e os estrangeiros possuem em territrio nacional, por exemplo, dividendos de aes ou juros de obrigaes (balana de rendimentos), das transferncias unilaterais, por exemplo, remessas de emigrantes e transferncias de e para a Unio Europeia (balana de transferncias). 2 A posio de investimento internacional lquida a diferena entre ativos e passivos financeiros de um pas face ao resto do mundo. O seu simtrico representa o passivo externo lquido do pas. 3 Em 2008, 76.6 % da dvida pblica era externa (Fonte: Eurostat).

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2.2 DOS DESEQUILBRIOS ESTRUTURAIS NA ZONA EURO

Para haver um devedor preciso existir pelo menos um credor disposto a emprestar. E para haver um credor disposto a emprestar em condies que ao devedor paream favorveis, preciso que exista uma grande acumulao prvia de recursos financeiros por parte do credor. Apesar da histria no se repetir, assistimos na Europa da dcada de 2000, mais exatamente na eurozona, a um processo muito semelhante aos processos de endividamento e insustentabilidade financeira presentes em muitos pases em vias de desenvolvimento durante as dcadas de setenta e oitenta. Na zona euro, durante a ltima dcada, produziu-se uma transformao extraordinria das economias dos pases integrantes da Unio Econmica e Monetria. Partindo de uma situao de relativo equilbrio, uma parte desses pases comeou a acumular excedentes da balana corrente cada vez maiores, ao mesmo tempo que outra parte acumulava dfices da mesma balana. Considerando o saldo da balana corrente dos diversos pases podemos decompor o conjunto das economias da zona euro em trs grupos: pases com excedente na dcada de 1990 que viram a sua balana degradar-se (Blgica, Frana, Finlndia); pases com balana equilibrada na dcada de 1990 que viram o seu saldo aumentar (Alemanha, Pases Baixos, ustria) e pases com balana equilibrada que viram a sua posio agravar-se (Irlanda, Grcia, Itlia, Portugal). (ver grfico 2.1) A Alemanha, que passou de um dfice corrente em percentagem do PIB de 1,7 em 1995 para um saldo positivo de 7,5 em 2007, o caso mais extraordinrio. A Grcia e Portugal, que viram os seus saldos degradar-se (Grcia: de -2,18 % em 1995, para -14,6 % em 2007; Portugal: de -2,7 % para -10,1 %), so extraordinrios tambm, mas pelo motivo oposto. O que poder explicar esta sbita transformao da Alemanha num pas fortemente excedentrio, acompanhado da igualmente brusca degradao da balana corrente da Grcia e Portugal, mas tambm da Itlia e Espanha?

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8.00% 6.00% 4.00% 2.00% 0.00% -2.00% -4.00% -6.00% -8.00% 1995 1997 1998 1999 2001 2005 2007 2008 2009 1996 2000 2002 2003 2004 2006 2010 2011

Alemanha, Paises Baixos, Austria Irlanda, Grcia, Itlia, Portugal

Blgica, Frana, Finlandia

Grfico 2.1: Balana corrente em percentagem do PIB, grupos de pases da eurozona. Fonte: Eurostat.

A acumulao de excedentes por parte da Alemanha o produto de causas muito diversas. Resulta quer de mudanas nas estratgias de integrao europeia e de insero da UE na economia global, quer de estratgias nacionais especificamente alems. Quanto estratgia europeia, sobressai a liberalizao de fluxos de bens e servios entre a UE e o resto do mundo, o alargamento a Leste e naturalmente a Unio Econmica e Monetria, isto , o euro. A liberalizao dos fluxos comerciais proporcionou Alemanha, por um lado, o acesso mais fcil dos seus bens e servios de exportao aos mercados globais, nomeadamente dos chamados pases emergentes e, por outro lado, o acesso a componentes e produtos manufaturados baratos de provenincia global. No conjunto, isto significou mais mercado para as suas exportaes e importaes mais baratas. O alargamento a Leste, com a integrao na UE de estados vizinhos da Alemanha, proporcionou economia alem uma mo-de-obra qualificada e relativamente barata, que passou a estar integrada nas cadeias de produo dos sectores exportadores alemes por via da aquisio de empresas ou subcontratao. Entre as estratgias especificamente alems destacam-se as polticas de restrio salarial. A partir de 2003, o governo alemo implementou um programa de reformas tendente flexibilizao da regulamentao das relaes de trabalho e conteno salarial, que resultou numa reduo dos salrios reais dos trabalhadores alemes. (ver grfico 2.2)

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38500 38000 37500 37000 36500 36000 35500 35000 34500 1997 1998 1999 2001 2005 1996 2000 2002 2003 2004 2006 2007

Grfico 2.2: Alemanha 1996 2007, Salrios brutos anuais mdios reais na indstria e servios (remuneraes em numerrio euros - antes de dedues fiscais e de contribuies para a segurana social pagas pelo trabalhador). Fonte: Eurostat.

O neo-mercantilismo alemo4 (a estratgia de competitividade ou de acumulao sustentada de excedentes da balana corrente) serviu bem os interesses do sector exportador e financeiro daquele pas, que foram os seus mais ativos promotores. No entanto, preciso notar que esta foi uma estratgia promovida por governos social- democratas e consentida pelos principais sindicatos alemes. O empenho da social- democracia e o consentimento dos sindicatos podem ser explicados pela aceitao acrtica do discurso que justificava esta estratgia com a necessidade de preservar o estado social alemo, onde os sistemas de penses por capitalizao so dominantes. A acumulao de excedentes rentabilizados do ponto de vista financeiro , por isso, determinante neste modelo. A liberalizao de fluxos de bens e servios entre a UE e o resto do mundo, o alargamento a Leste e a adeso ao euro afetaram as economias perifricas da zona euro (Grcia, Portugal, Espanha e Itlia) de um outro modo: tornaram as suas indstrias tradicionais vulnerveis, sujeitando-as a uma concorrncia acrescida nos mercados externos e internos, e desviaram os fluxos de investimento estrangeiro. No entanto, estas economias no entraram de imediato em recesso profunda, precisamente porque os excedentes da balana corrente acumulados no centro passaram a ser reciclados sob a forma de crdito concedido pelos bancos das economias

4 A estratgia alem de reforo da competitividade pela conteno dos custos salariais, orientada para a acumulao de excedentes da balana corrente, tem semelhanas com as polticas mercantilistas dos monarcas europeus do sculo XVII, que procuravam obter excedentes sistemticos da balana comercial para acumular o ouro e a prata com que custeavam os exrcitos. Por isso mesmo esta estratgia por vezes designada de neo-mercantilismo.

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excedentrias s periferias deficitrias. Desta forma, ao mesmo tempo que se acumulavam excedentes em meia zona euro, acumulavam-se dfices na outra metade. Meia Europa tornava-se credora e outra meia devedora. O euro, ao inviabilizar as desvalorizaes cambiais que poderiam corrigir os desequilbrios externos de excedentrios e deficitrios, passou a constituir-se como travo ao ajustamento. Tornou-se numa moeda demasiado forte para os deficitrios e relativamente fraca para os excedentrios. Durante algum tempo este estado de coisas parecia servir ambos. Permitia ao excedentrios reciclar sob a forma de crdito os fundos acumulados nos seus bancos e, ao mesmo tempo, sustentar a procura externa para a sua indstria exportadora. Permitia aos deficitrios manter o seu padro de consumo, apesar da substituio de produo nacional por bens e servios importados. Deste modo, a zona euro fragmentou-se na dcada do euro. Numa unio monetria desigual do ponto de vista da estrutura econmica, sujeita a um agressivo neo- mercantilismo de alguns, praticamente desprovida de mecanismos de distribuio de rendimento inter-regionais e em que os movimentos de capitais so livres, dificilmente o resultado poderia ser outro. Nesta fragmentao reside a causa mais profunda do endividamento das periferias, incluindo Portugal. O arranjo serviu durante algum tempo ao centro e periferia, mas, no momento em que a crise financeira chegou Europa, os bancos dos pases excedentrios interromperam subitamente o fluxo de crdito para a periferia e o castelo de cartas desmoronou-se.

2.3 AO ENDIVIDAMENTO PORTUGUS

O objetivo do argumento gastmos acima das possibilidades mil vezes repetido absolutamente claro: transferir para todos a culpa do endividamento, preparar-nos para a expiao dessa culpa, impor maioria o custo do ajustamento. Vimos j que o endividamento decorreu em grande medida de estratgias de competitividade neo-mercantilistas e de um desenho da Unio Monetria que as favoreceu. Endividamo-nos, mas ser que gastamos acima das possibilidades um diagnstico adequado que nos ajuda a resolver o problema do endividamento? Ou antes um discurso enviesado, favorvel aos credores e imposio das solues que estes pensam poder ajud-los a cobrar as dvidas? Vejamos se o plural no gastamos acima das nossas possibilidades no no mnimo um pouco exagerado. O PIB (produto interno bruto) muitas vezes descrito como um bolo a repartir por diferentes usos. Na realidade, se olharmos desta forma para o PIB,
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descobriremos que a parte do bolo que foi consumida pelas famlias e pelo Estado no aumentou, ou aumentou muito pouco, entre 1995 e 2007. O que mudou mais na repartio do bolo neste perodo foi o peso das importaes que passou de 34 % do PIB em 1995, para 40 % em 2007. O que se verificou ao longo da dcada do euro foi uma substituio da produo nacional por bens e servios provenientes do exterior na despesa de consumo, de investimento e nas exportaes portuguesas. Isto , aprofundou- se a dependncia externa da economia portuguesa.
Caixa 2.1: Precisa de saber que Quando algum lhe disser que gastamos acima das possibilidades poder recomendar a quem o diz a leitura de um estudo do Banco de Portugal e do INE chamado Inqurito Situao Financeira das Famlias 2010, publicado em Maio de 2012. Lendo esse estudo fica-se a saber que em 2010: a maior parte das famlias portuguesas (63 %) no devia nada aos bancos ou a qualquer outra instituio financeira; a maior parte das dvidas das famlias dizia respeito aquisio de habitao (24,5 % das famlias portuguesas estava a pagar emprstimos contrados para adquirir habitao principal); poucas famlias tinham outras dvidas (3,3 % tinham contrado emprstimos para adquirir outros imveis, 13,3 % tinham contrado emprstimos para outros fins e apenas 7,5 % estavam a pagar emprstimos obtidos com carto de crdito, linhas de crdito e descobertos bancrios); quem deve quem tem maior rendimento e riqueza (nos 10 % das famlias com maior rendimento, 57,4 % das famlias eram devedoras; no grupo das 20 % com menor rendimento apenas 18,4 % das famlias estavam endividadas); Quem mais deve quem mais tem (a dvida mediana da classe de rendimento mais elevado cerca de duas vezes maior do que a da classe de rendimento mais baixo, a dvida mediana da classe de riqueza mais elevada quase seis vezes maior do que a da classe de riqueza mais baixa).

No ser o plural no gastamos acima das nossas possibilidades no mnimo um pouco exagerado?

O crdito obtido pelos bancos no exterior no serviu para financiar o investimento (Formao Bruta de Capital Fixo)5. Neste perodo, o investimento diminuiu em percentagem do PIB. Para onde foram ento canalizados os recursos financeiros obtidos no exterior?

5

A Formao Bruta de Capital Fixo o valor dos bens de capital adquiridos pelas empresas e pelo Estado. Os bens de capital so bens que servem para produzir outros bens: mquinas, equipamentos e material de construo. Formao Bruta de Capital Fixo investimento, mas no inclui aplicaes financeiras em aes, obrigaes e outros ativos financeiros.

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Os fundos obtidos no exterior pelos bancos portugueses foram canalizados sobretudo para as famlias e as empresas sob a forma de crdito. Entre os crditos concedidos s famlias destaca-se claramente, pelo montante e dinmica de crescimento, o crdito habitao (ver grfico 2.3). No entanto, no obstante o crescimento do crdito aos particulares, a percentagem de famlias portuguesas que recorreram a alguma forma de crdito surpreendente baixa (ver caixa 2.1). A maior parte do crdito concedido s empresas foi contrada pelas grandes empresas. Em outubro de 2012, 30 % do da dvida das empresas dizia respeito a mil grandes empresas, 21 % a 6 mil mdias empresas, 19 % a 39 mil pequenas empresas e os restantes 30 % a 321 mil microempresas (Fonte: Boletim Estatstico Banco de Portugal, dezembro de 2012). Entre os crditos concedidos s empresas destacam-se dois sectores: o da construo e o do imobilirio (ver grfico 2.4). O afluxo de crdito barato e abundante propiciou o alastramento de atividades especulativas de todo o tipo, particularmente no sector imobilirio. Se algum gastou acima das possibilidades neste perodo foram precisamente os que (empresas e particulares constitudos em empresa) se dedicaram especulao imobiliria e bolsista, muitas vezes com recurso a fundos emprestados sem garantias ou com garantias insuficientes. Estes movimentos especulativos densificaram as relaes opacas entre a esfera privada dos negcios e a esfera da tomada de deciso pblica, envolvendo contratos de concesso e parcerias pblico-privadas ruinosas para o estado.
140000 120000 mil milhes de 100000 80000 60000 40000 20000 0 01/01/2002 01/11/2002 01/09/2003 01/07/2004 01/05/2005 01/03/2006 01/01/2007 01/11/2007 01/09/2008 01/07/2009 01/05/2010 01/03/2011 01/01/2012 01/11/2012 01/09/2013 01/07/2014 01/05/2015 01/03/2016 Habitao Consumo Outros ns

Grfico 2.3: Portugal 1997 2011, crdito dos bancos portugueses a particulares por finalidade. Fonte: Banco de Portugal. [12]

30000

construo
25000

Agricultura, produo animal, caa, oresta e pesca Indstrias extracvas Indstrias transformadoras

20000 mil milhes de

avidades imobilirias
15000

Elect., gs, vapor, gua, saneam., gesto resduos e despoluio Construo Com. grosso e retalho, repar.veculos, automveis e motociclos Transportes e armazenagem Alojamento, restaurao e similares Acvidades de informao e de comunicao

10000

5000

0 01/04/2005 01/06/2007 01/07/2008 01/08/2009 01/10/2011 01/01/2002 01/02/2003 01/03/2004 01/05/2006 01/09/2010 01/11/2012 02/01/2014 02/02/2015 02/03/2016

Acvidades das SGPS no nanceiras Acvidades imobilirias

Grfico 2.4: Portugal 1997 2011, crdito dos bancos portugueses a sociedades no-financeiras por sector. Fonte: Banco de Portugal.

A economia portuguesa, que tinha crescido 13 % entre 1995 e 2000, expandiu-se apenas 7 % nos cinco anos seguintes (2000 2005) e 0,9 % entre 2005 e 2010. Criou-se emprego e a taxa de desemprego desceu entre 1995 e 2001, mas a tendncia inverteu-se a partir dessa data.

2.4 DO ENDIVIDAMENTO DVIDA PBLICA

Para Portugal a dcada do euro foi de estagnao e desemprego, o que ajuda a perceber a razo pela qual, numa dcada marcada pelo discurso da crise e da conteno oramental, os resultados na reduo dos dfices pblicos foram to limitados.

[13]

A discusso mais detalhada dos esforos e fracassos na conteno oramental ser feita mais adiante neste relatrio. Para j interessam-nos alguns mitos acerca da dvida pblica que inquinam a discusso no espao pblico. O primeiro mito j foi referido. A dvida pblica no foi a nica nem a principal causa do ataque especulativo contra Portugal em 2011. Falta referir outros dois mitos: (a) a dvida pblica produto de uma festa de despesismo pblico ocorrida recentemente; (b) a dvida pblica resulta de uma preferncia despesista de um dos partidos do chamado arco da governao. Comecemos pela festa despesista. Olhando numa perspetiva de longo prazo para a evoluo da dvida pblica, como no grfico 2.5, verifica-se que houve dois perodos em que a dvida pblica em percentagem do PIB subiu muito e atingiu novos patamares. O primeiro destes perodos ocorreu entre 1980 e 1986 e o segundo a partir de 2009. Entre 1987 e 2000 verifica-se um pequeno decrscimo e entre 2001 e 2008 um aumento.
120% 100% % do PIB 80% 60% 40% 20% 0% 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010

12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% Dvida Dce

PS D CD S

P S P S D

PSD

PS

P P D C D S

PS

Grfico 2.5: Portugal 1980 2011, Dvida das Administraes Pblicas, dfice pblico em percentagem do PIB e ciclos polticos. Fonte: AMECO

Entre 1980 e 1986 a dvida pblica aumentou de 29 % para 57 % do PIB, isto , o seu peso no PIB duplicou. Este extraordinrio crescimento em seis anos ocorreu no obstante as elevadas taxas de crescimento nominais do PIB, em consequncia de dfices oramentais sistematicamente situados entre os 4 % e os 8 % do PIB e de operaes contabilsticas pouco claras, envolvendo necessidades de financiamento lquidas do estado decorrentes de operaes com ativos financeiros e regularizaes de situaes do passado sob a forma de assuno de dvidas de outras administraes pblicas e de entidades fora do permetro de consolidao oramental.6

6

Santos, Emanuel Gonalves (2012), Sem Crescimento no h Consolidao Oramental, Slabo, p. 42.

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Em 2009 teve incio uma nova escalada do endividamento pblico que at hoje no terminou. Esta escalada decorreu em primeiro lugar dos grandes dfices pblicos de 2009 e 2010, resultantes em grande medida do impacto da recesso global e em segundo lugar, do prolongamento dessa recesso em 2011, induzida pela austeridade. Entre 1987 e 2008 verificou-se uma relativa estabilizao. No entanto, entre 2000 e 2006 houve um acrscimo da dvida, a que se sucedeu um ligeiro recuo em 2007. Este acrscimo ocorreu num contexto de proclamada conteno oramental e efetiva descida dos dfices relativamente aos da dcada de oitenta e primeira metade da dcada de noventa, por efeito conjugado do fraco crescimento, quer do PIB (em volume), quer dos preos. A dvida pblica portanto produto de um processo, que se desenrolou ao longo de dcadas, no de um surto de despesismo recente. Verificaremos adiante que ao longo da dcada de 2000, quer o crescimento do desemprego decorrente da estagnao econmica, quer a crise global iniciada em 2008 desempenharam um papel importante no processo de endividamento. To infundado como o mito do surto de despesismo recente a ideia de uma esquerda com uma preferncia pela despesa e o endividamento e uma direita inclinada para o rigor oramental. Na realidade, tanto o PS como o PPD-PSD e CDS surgem historicamente associados a alguns perodos de endividamento e outros de estabilidade.

[15]

3. O QUE A DVIDA PBLICA?

3.1 A DVIDA DIRETA DO ESTADO

A dvida pblica o resultado de todos os financiamentos que o estado portugus solicitou no passado para fazer face aos seus dfices. Nesses dfices incluem-se do lado da despesa os juros da dvida anteriormente contrada. Paralelamente, o estado tem, em cada ano, valores de dvida anteriores que devem ser pagos (amortizados) de acordo com a calendarizao estabelecida. O estado precisa tambm de refinanciar esses pagamentos. Se no o puder fazer com os valores de receitas do seu oramento, ter de contrair novas dvidas para pagar as anteriores. Deste modo, a evoluo da dvida pblica de cada ano determinada pelo dfice oramental, mas tambm pela prpria estrutura da dvida contrada anteriormente. As emisses de dvida no so consignadas, isto , no esto diretamente relacionadas com despesas especficas. Os investidores, ao comprarem um ttulo de dvida, sabem apenas que esto a financiar as despesas de um estado, no conhecendo a aplicao que feita do seu dinheiro. A Dvida Direta do Estado (DDE) um dos principais indicadores da dvida pblica. H outras formas de clculo com permetros diferentes (ver ponto 3.2), mas a DDE a medida mais consistente e detalhada e que usada pelo Instituto de Gesto do Crdito Pblico (IGCP), a entidade oficial responsvel pela emisso e gesto de dvida pblica em Portugal. Segundo o Boletim Mensal do IGCP, a 30 de setembro de 2012 a DDE atingia 189 731 milhes de euros, ou seja, 114 % do PIB previsto para 2012 segundo a 5. reviso do Programa de Ajustamento Econmico e Financeiro (PAEF) da troika. Neste valor incluem-se cerca de 60 mil milhes de euros de emprstimos da troika, os quais representam mais de 30 % da dvida total. Podemos caracterizar esta dvida como sendo essencialmente emitida em euros (95,2 %), a uma taxa de juro fixa (78,5 %) e transacionvel (60 %), isto , representada por ttulos que podem ser trocados no mercado secundrio de dvida pblica. Em 31/12/2011 esta percentagem era de 70 %, uma descida face aos 80 % verificados em 31/12/2010. A descida do peso da dvida transacionvel nos ltimos anos prende-se com a substituio da dvida transacionvel em OT por dvida multilateral no transacionvel, os emprstimos da troika.

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O principal instrumento de financiamento nos mercados so as Obrigaes do Tesouro (OTs), que representam agora 50 % da DDE. As obrigaes mais antigas ainda ativas no mercado foram emitidas em 1998. O item seguinte da dvida transacionvel so os Bilhetes do Tesouro (BTs), que representam 9 % da dvida e so emitidos com prazo mximo de 18 meses. Pelo menos 85 % da dvida atual foi emitida j no contexto do euro.7 Saliente-se ainda que 6 % da DDE se encontra em Certificados de Aforro e Certificados do Tesouro, instrumentos destinados captao de poupanas dos pequenos aforradores domsticos. Se considerarmos os dados a partir de 2000 podemos ter uma ideia mais clara da evoluo da DDE. Assim, podemos analisar os dados em 3 momentos: 31/12/2000, 31/12/2008 e 31/12/2012 (segundo as estimativas apresentadas na quinta reviso do PAEF).
N. de Anos do Perodo Produto Interno Bruto * Valor da dvida * Dvida em % do PIB Juros do ano * Juros em % do PIB Variao no Perodo 31-12-2000 31-12-2008 31-12-2012 Perodo 1 Perodo 2 8 4 127,32 171,98 166,90 44,66 -5,08 61,57 123,11 198,78 61,54 75,67 48,4% 71,6% 119,1% 23,2% 47,5% 3,7 5,3 7,8 1,6 2,5 2,9% 3,1% 4,7% 0,2% 1,6%

Quadro 3.1: Variao da dvida e dos juros. Fonte: Base de dados do World Economic (Outlook do FMI e Banco Mundial) e INE. Estimativas para 2012: 5. reviso do PAEF *valores em milhares de milhes de euros

Neste quadro possvel verificar que, apesar de j se verificar uma subida nos valores da dvida pblica antes da crise financeira, os ltimos quatro anos apresentam uma rota verdadeiramente explosiva para estes nmeros, agravada tambm pela recesso e reduo dos valores do produto. A queda do PIB implica, por si s, um agravamento do peso da dvida, por via de um efeito de base, mesmo que ela se mantenha constante em termos nominais, j que a dvida sempre analisada em proporo do PIB como medida de capacidade de pagamento nacional.

7 Uma das hipteses de trabalho deste grupo prendia-se com a possibilidade de o estado portugus estar a ser onerado por endividamento pblico incorrido no perodo da ditadura. Os nicos ttulos em circulao emitidos antes de 1974 so a srie A dos Certificados de Aforro, que foi lanada em 1960. Estes ttulos deixaram de ser emitidos em 1986 mas, por serem ttulos vitalcios, h ainda alguns em circulao. Naturalmente, as dvidas atuais incorporam emisses realizadas para amortizar valores anteriores, mas no plausvel que se consiga neste momento destrinar, dos valores disponveis, quais so relativos ao perodo da ditadura em Portugal. Como mero exerccio terico, se tomarmos por base os valores da dvida portuguesa para 1973 calculados por Alessandro Missale, 52 mil milhes de escudos, e os atualizarmos a uma taxa de juro mdia de 7 % para o momento atual, fazendo a converso para euros, teramos um valor total desta dvida da ordem dos 3 mil milhes de euros, ou seja o seu valor atual seria muito pouco relevante. (Note- se que o valor desta dvida no directamente comparvel com o valor atual, dados os anos de inflao que medeiam ambos os momentos).

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mil milhes 250 200 150 100 50 - 01/Aug/05 01/Aug/06 01/Aug/07 01/Aug/08 01/Aug/09 01/Aug/10 01/Aug/11 01/Aug/12 01/Aug/13 01/Aug/14 01/Aug/15 01/Aug/16 01/Feb/05 01/Feb/06 01/Feb/07 01/Feb/08 01/Feb/09 01/Feb/10 01/Feb/11 01/Feb/12 01/Feb/13 01/Feb/14 01/Feb/15 01/Feb/16

Obrigaes do Tesouro

Cerc. Aforro

Cerc. Tesouro

PAEF

Outros

Grfico 3.1: Composio da dvida direta do estado. Fonte: IGCP

Note-se que a DDE no inclui aquilo que so as dvidas a fornecedores, os atrasados. Esses valores (designados em ingls por arrears) no so considerados como dvida direta do estado at ao momento em que este tem de emitir ttulos de dvida para o seu pagamento. Da mesma forma, no inclui o valor de despesas contratadas, mas ainda no concretizadas no futuro, como o caso dos custos futuros das PPPs. No se incluem tambm as chamadas dvidas contigentes, que s so assumidas se certos eventos ocorrerem. Esto nesta categoria a dvida emitida com a garantia do estado, entre as quais se destacam as garantias dadas aos bancos pblicos e privados. S se transformam num custo para o estado se o banco em causa no conseguir cumprir as suas responsabilidades.

3.2 QUEM SO OS CREDORES?

Quando se fala da caracterizao da DDE, h que saber igualmente quem so os nossos credores. Isso permite compreender as dinmicas do financiamento pblico, bem como a
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dinmica subjacente performance da DDE em mercado secundrio e os problemas a considerar, caso se enverede por uma operao de reestruturao da divida ou mesmo a recolha de ensinamentos para futuras operaes de financiamento com instrumentos e operadores de mercado.

Grfico 3.2: Composio da DDE por tipo de tomador (milhes de ). Fonte: IGCP, Eurostat, Banco de Portugal, Barclays Bank

De acordo com o Eurostat, a divida detida por entidades domsticas, apresentou sustentadamente uma reduo do seu peso at 2008, reflexo da diversificao de carteiras e da crescente participao de entidades no residentes no mercado de OT. Desde 1998, com a abertura do acesso da banca no residente aos leiles de OT, a banca domstica foi perdendo expresso em mercado primrio. Tambm em mercado secundrio, vrios foram os bancos portugueses que se desfizeram das suas carteiras de OT tirando partido da convergncia das taxas de juro e spreads intrnseca ao euro. Depois deste perodo inicial, a quota da banca domstica estabilizou em torno de 4% at 2008. Com o Euro, as outras instituies financeiras, por exemplo seguradoras e fundos de penses, passaram tambm a diversificar as suas carteiras de investimento adquirindo dvida soberana que no a Portuguesa. A sua quota atingiu um mnimo de 8.3% em 2007. Tambm as famlias comearam a diversificar as aplicaes das suas poupanas. medida que os prmios de permanncia dos Certificados de Aforro foram sendo penalizados, as poupanas foram canalizadas para fundos monetrios e de investimento melhor remunerados, oferecidos pela banca privada, sendo mesmo desmobilizadas para fazer face aquisio de habitao. A sua quota reduziu-se de um quarto do total da dvida para meros 5%. As empresas, por seu turno, tm vindo a apresentar uma presena marginal em torno de 2%.
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Com a crise a tendncia de contrao do peso das famlias permanece. Porm, a banca e as instituies financeiras no monetrias comeam a reforar a sua presena aumentando de 4%, em 2008, para 15%, em 2012, no primeiro caso; e de 9% para 16% em 2011 e 12% em 2012, no segundo caso. Este reforo resulta, por um lado, dos carry trade, operaes intermediadas pela banca nas quais a dvida soberana adquirida entregue como colateral nas facilidades de cedncia de liquidez junto do BCE, sendo remunerados pelo diferencial de taxas de juro. Por outro lado, tem-se assistido a uma mobilizao de fundos domsticos para apoiar o programa de financiamento pblico, em especial por parte de outras entidades pblicas.

Grfico 3.3: Estrutura da composio da DDE por tipo de tomador. Fonte: IGCP, Eurostat, Banco de Portugal, Barclays Bank

Entre 2002 e 2008, a dvida nas mos de no residentes foi crescendo sustentadamente de 50% para 80%, detida maioritariamente por bancos (cerca de 50% da dvida total) mas tambm por investidores finais (28%). Com a crise assiste-se a um desfazer das posies por parte da banca no residente. Com o PAEF e a troika, esta queda acentua-se tambm por parte de investidores institucionais. Neste momento, bancos e investidores finais no residentes representam, cada, cerca de 12% do total da dvida. O desfazer das posies da banca no residente teve como contrapartida o Securities Market Programme (SMP) criado pelo BCE como medida extraordinria de cedncia de liquidez ao sector financeiro. De acordo com o Barclays Bank, o BCE comprou cerca de 20 mil milhes de dvida Portuguesa (11%) atravs do SMP. Por outro lado, uma nova dinmica foi introduzida com o rollover (refinanciamento) da divida vencida. Esta passou a ser financiada por emprstimos multilaterais, sendo detida pelo FMI, FEEF e MEEF (no caso das entidades coordenadas pela UE, os outros estados-
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membros so os credores finais) os quais representavam em 2012 cerca de 32%, ou 42.5% caso consideremos a dvida adquirida pelo BCE atravs do SMP. Assiste-se, assim, a uma substituio dos credores privados por entidades oficiais que reivindicam de facto um estatuto de supersenioridade (ou seja, de credores prioritrios), mesmo nos casos em que adquiriram a divida em mercado secundrio em igualdade com os restantes credores privados. No caso de uma reestruturao da dvida, este aspecto particularmente importante dado que obrigar a uma escolha sobre qual o tratamento a dar s entidades oficiais. Como sabido, existe uma menor margem de negociao junto destas entidades por receio de penalizaes futuras no comrcio externo e nas relaes diplomticas. Porm, acolher as imposies das entidades oficiais obrigar imposio de um corte (haircut) mais significativo sobre o sector privado e mesmo sobre os investidores domsticos, semelhana do plano de envolvimento do sector privado (PSI) na Grcia. O ponto mais importante a salientar que a substituio da divida detida pela banca no residente por entidades multilaterais poder limitar a realizao de uma restruturao selectiva que vise proteger alguns dos credores, nomeadamente pequenos aforradores ou fundos de penses pblicos. Investidores finais que no estiveram na origem da crise e com menor robustez para acolher as perdas directas impostas por uma restruturao da divida podero ser obrigados a suportar estas perdas. O mesmo se passa ao nvel dos contribuintes dos estados membros, caso um haircut seja tambm aplicado s entidades oficiais.

3.3 DVIDAS H MUITAS

Qualquer anlise dos valores da dvida pblica esbarra, desde logo, na definio dos valores que se incluem nesse conceito. Considerando a complexidade do aparelho do Estado, os tipos de instituies que nele se incluem e as vrias formas de financiamento que existem, diferentes organismos foram desenvolvendo definies especficas para a dvida pblica. importante perceber as diferenas na constituio destes conceitos de modo a perceber qual o mais indicado para cada tipo de anlise. Para perceber alguns destes conceitos preciso perceber a constituio do setor publico e conhecer as componentes que so consideradas, ou no, em cada definio.

3.3.1 Sector Pblico e Administraes Pblicas

O Setor Pblico composto pelo conjunto das unidades institucionais pblicas. Tm em comum o facto de estarem sob o controlo publico, e podem ser classificadas de diferentes formas.
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As unidades institucionais no mercantis, repartem-se por trs subsetores: Administrao Central (Estado + Servios e Fundos Autnomos) Administrao Local e Regional Segurana Social

As unidades institucionais mercantis repartem-se em duas categorias: Empresas pblicas no financeiras Sociedades pblicas financeiras

As administraes pblicas representam o conjunto das unidades institucionais pblicas cujas necessidades de financiamento definem o dfice e a dvida pblica. So compostas pelos subsectores no mercantis e ainda por algumas unidades do sector mercantil que vieram a ser consideradas como dependentes do Estado e que, por isso mesmo, foram reclassificadas como integrando o seu permetro. Esto nesta situao as empresas cujas receitas so maioritariamente pblicas (mais de 50%) como o caso da Parque Escolar, Estradas de Portugal, REFER, Metro de Lisboa, Metro do Porto e RTP, entre outros. Esta reclassificao deu origem integrao das suas contabilidades nas contas das administraes pblicas, passando a contribuir para o dfice e dvida pblicos.

Quadro 3.2: Decomposio do Setor Pblico

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3.3.2 Dvida pblica na tica de Maastricht

Esta a medida normalmente utilizada para avaliar o nvel de endividamento das administraes pblicas. O conceito encontra-se definido no Procedimento dos Dfices Excessivos no Tratado de Maastricht. A Dvida Pblica na tica de Maastricht corresponde ao valor nominal das responsabilidades brutas consolidadas das administraes pblicas (no final de cada ano). uma medida bruta no sentido em que no desconta s responsabilidades do Estado os ativos financeiros que este detm perante outros. uma medida consolidada porque exclui as responsabilidades cujos ativos financeiros correspondentes so detidos por outras unidades do setor das administraes pblicas, ou seja, exclui dvidas entre instituies das administraes pblicas. avaliada ao valor nominal, ou seja, as responsabilidades so contabilizadas ao seu valor facial, que corresponde ao valor contratualmente acordado com os credores, e no ao valor dos ativos no mercado num determinado momento.

3.3.3 Dvida Directa do Estado

Tal como o nome indica, a dvida direta inclui apenas a dvida emitida pelo subsetor Estado, enquanto a dvida de Maastricht inclui dvida emitida/contrada por todas as entidades classificadas no setor institucional das administraes pblicas - o que inclui um nmero de empresas pblicas que agora integram o permetro de consolidao (e.g. Refer, Metro de Lisboa, STCP). Ao contrrio da dvida de Maastricht, esta no consolidada, refletindo todos os passivos do subsetor. Diverge ainda do conceito de Maastricht na medida em que inclui a capitalizao acumulada dos Certificados de Aforro.

3.3.4 Dvida no mbito do PAEF

Para efeitos de avaliao do Programa de Assistncia Econmica e Financeira, o Governo reporta uma nova medida de dvida pblica, em tudo semelhante dvida de Maastricht, exceo de algumas situaes previstas no memorando, nomeadamente: dvida contrada para efeitos de recapitalizao da banca; depsitos do IGCP; pagamento antecipado da margem dos emprstimos do FEEF; revises ao valor da dvida posteriores ao momento de definio dos limites; impacto da reavaliao da dvida s taxas de cmbio do programa.

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(1) (2) (3)=(1-2) (4) (5)=(3-4) (6) (7)=(5-6) (8) (9) (10)=(7-9)
Dvida no consolidada do sector pblico no financeiro Dvida das empresas pblicas no financeiros no includas nas administraes pblicas Divida no consolidada das administraes pblicas Da qual: dvida no consolidada da administrao central Da qual: divida no consolidada da administrao local e regional Dvida entre entidades das administraes pblicas Dvida Consolidada das administraes pblicas Crditos comerciais obtidos pelas AP Dvida na tica de Maastricht Divida na tica de Maastricht liquida de depsitos da administrao central Excluses para efeito do critrio de desempenho do PAEF Dvida das administraes pblicas para efeitos do critrio de desempenho do PAEF

JUN/12
249,8 19,0 230,8 217,2 13,6 28,6 201,2 3,8 198,1 182,0 27,2 170,9

Quadro 3.3: Conceitos de dvida pblica Maastricht versus PAEF

3.4 COMO FINANCIADA A DVIDA PBLICA?

Habitualmente, num regime que assenta predominantemente no financiamento atravs de instrumentos de mercado, quando falamos em emitir dvida, estamos a falar da criao de ttulos financeiros que representam parcelas do emprstimo que os diversos credores fazem ao Estado, essencialmente Obrigaes do Tesouro (OT). De uma forma simplificada, quando o Estado precisa de dinheiro, prope ao mercado financeiro a emisso de um ttulo que represente essa dvida e pelo qual pagar um determinado juro. Esses ttulos podem depois ser transacionados em mercado secundrio entre intermedirios financeiros e/ou investidores finais. Na maior parte dos casos, o que acontece que o Estado, atravs do IGCP, avisa um grupo de bancos com quem trabalha diretamente (os Operadores Especializados de Valores do Tesouro OEVT) que vai emitir um determinado montante de dvida, numa determinada data segundo um calendrio previamente anunciado ao mercado, atravs da venda de ttulos com caractersticas determinadas (como o perodo de durao do ttulo maturidade - ou o tipo de pagamento de juros). Na data fixada, estes bancos participam num leilo em que submetem propostas (bids) para a compra de ttulos que so ordenados ascendentemente pela taxa de juros implcita (yield). Caso sejam aceites os
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seus bids, no final entregam o dinheiro ao Estado para, de acordo com as condies definidas, receberem juros e, na data de vencimento do ttulo, receberem de volta do Estado o valor total que investiram (o principal, pago com a amortizao do ttulo). Os juros dos ttulos podem ser analisados atravs de duas taxas de juro diferentes que importante destacar: a taxa de cupo e a chamada yield. A taxa de cupo a taxa de juro nominal oficial do ttulo e a taxa que determina os cupes a pagar anualmente na data de pagamento de juros. A yield a taxa real de custo para o Estado que se deve utilizar nas anlises. A diferena entre estas duas taxas est no valor inicial pago pelo ttulo que, habitualmente no exatamente igual ao seu valor nominal, podendo ser vendido a prmio ou a desconto quando vendido, respetivamente, acima ou abaixo do par (100%). Vejamos um exemplo: se o Estado emitir um ttulo a dez anos com valor nominal de 100 euros e uma taxa fixa de cupo de 5%, isso quer dizer que todos os anos, o Estado vai pagar 5 euros ao investidor que o comprar. Dez anos depois, na data de maturidade do ttulo, o Estado pagar os juros desse ano (5) mais o valor nominal do ttulo, ou seja, um total de 105. No entanto, o leilo de venda dos ttulos feito com base no valor entregue pelos investidores que se situa acima ou abaixo do par ou seja, abaixo do valor nominal do ttulo. Se, no nosso exemplo, o Estado s conseguisse obter 80 euros pelo ttulo de 100, mas continuando a pagar o cupo oficial de 5 euros, a verdadeira taxa de juro que o Estado teria de pagar, yield, seria: 5/80 = 6,25%8. Aps esta primeira colocao que envolve o soberano e os intermedirios financeiros (os OEVT), a que se chama mercado primrio, os bancos podem comprar e vender estes ttulos entre si ou coloc-los junto dos investidores finais. A essas operaes de transao posteriores, que j no envolvem o Estado, chama-se mercado secundrio. Este mercado funciona diariamente, ao contrrio do mercado primrio, o que quer dizer que as variaes dirias das taxas de juro que podemos observar nos jornais se referem apenas s yields obtidas no mercado secundrio. O seu valor varia diariamente porque, como mencionmos antes, mesmo quando as taxas de cupo so fixas, o que faz variar os juros efetivos dos ttulos o preo oferecido pelos investidores e esse pode sofrer flutuaes significativas. Se bem que taxas crescentes neste mercado no impliquem diretamente custos acrescido para o Estado, essas taxas dirias so importantes, porque refletem a perceo de risco dos mercados. Assim, estas taxas podem, efetivamente, vir a condicionar as taxas de juro pagas pelo soberano. Quando chegar o momento de o Estado emitir nova dvida, o preo desta ser condicionada pelo seu preo no mercado secundrio. Por exemplo, se o Estado quiser emitir, no mercado primrio, dvida a cinco anos a uma taxa de juro de 5%, mas se

8

Na realidade, este um clculo muito simplificado. Os clculos reais dos mercados financeiros entram em linha de conta com todos os pagamentos at maturidade do ttulo, incluindo o diferencial entre o valor pago e o valor nominal pago na maturidade, que constitui tambm uma forma de remunerao do investidor (e que no nosso exemplo seria 20).

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tem ttulos seus no mercado secundrio que tambm sero amortizados daqui a 5 anos que rendem juros de 8% no mercado secundrio, o Estado pode no conseguir colocar a sua divida a no ser que aumente a taxa de juro que est a pagar para nveis comparveis aos dos mercados financeiros. Esta arquitetura financeira coloca os Estados numa posio vulnervel face a ataques especulativos dos agentes financeiros e das agncias de notao. A especulao em torno da capacidade de pagamento de um Estado permite um aumento da volatilidade de preos da dvida (o seu juro), onde os agentes financeiros conseguem lucrar largamente, quer com movimentos de aumento da taxa de juro, quer com a sua reduo (como aconteceu com os ttulos comprados ao longo do ltimo ano pela banca portuguesa). medida que este processo especulativo se desenrola, os nveis de juros podem comear a ser considerados insuportveis. A desconfiana sobre a capacidade de pagamento nacional que alimenta a especulao torna-se assim uma profecia auto-realizada. O Estado deixa de se conseguir financiar porque o juro exigido demasiado alto. Foi este o processo por que passou Portugal no incio de 2011 e a Grcia no ano anterior.

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Caixa 3.1: A interveno do BCE Transaces Monetrias Definitivas

Um dos fatores determinantes na atual crise que afeta os pases perifricos europeus encontra-se na ausncia de um Banco Central Europeu com a mesma atuao da observada em pases como a Gr-Bretanha ou os EUA. Nestes pases, numa situao em que os investidores por medo, pnico ou razes especulativas decidem vender as obrigaes do tesouro que detm, implicando uma subida da sua taxa de juro implcita, o Banco Central pode intervir comprando ttulos, com o objetivo de manter o seu preo e, consequentemente, a taxa de juro implcita. , pois, no contexto do quadro acima descrito que surge a deciso do BCE de assumir no Eurosistema o papel de prestamista de ltimo recurso e de se comprometer a comprar no mercado secundrio obrigaes do tesouro de forma, se necessrio, ilimitada para assim garantir o futuro do Euro. As transaes efetuadas com este propsito sero conhecidas por Transaes Monetrias Definitivas (TMD) (Outright Monetary Transactions OMTs) e o quadro do seu funcionamento foi tornado pblico a 6 de setembro ltimo tendo contribudo decisivamente para a subsequente descida das taxas de juro da dvida soberana perifrica. No entanto, Uma condio necessria para as Transaes Monetrias Definitivas a existncia de rigorosa e efetiva condicionalidade9, o que significa que os pases alvo de operaes TMD tm obrigatoriamente de aceitar programas de ajustamento macroeconmico, ou de preveno, associados a programas do Fundo Europeu de Estabilidade Financeira/Mecanismo Europeu de Estabilidade, com o envolvimento do FMI. Ou seja, a interveno do BCE est condicionada aceitao de polticas de austeridade. Por outro lado, ao condicionar este apoio a pases com efetivo acesso aos mercados financeiros, pases como Portugal esto neste momento fora do seu alcance. Entre outros economistas, Joseph Stiglitz10 criticou o funcionamento deste programa, afirmando que, [e o Banco Central Europeu continuar a fazer das polticas de austeridade uma condio para os seus financiamentos, isso s ir agravar o estado da doena. Este Nobel da Economia afirmou ainda que a moderada acalmia que se seguiu ao anncio do Banco Central Europeu (BCE) do mecanismo de compra ilimitada de dvida no passa de um paliativo temporrio.

3.4.1 Instrumentos de mercado

Como mencionmos no ponto anterior, a dvida pode ser colocada no mercado atravs de vrios instrumentos, com diferentes caractersticas de juros, reembolso e destinatrios. No caso portugus, o boletim mensal do ICGP permite-nos ter uma ideia dos principais instrumentos de dvida e da sua importncia. No quadro que se segue apresentamos algumas das principais caractersticas dos instrumentos utilizados pelo IGCP, ordenados pela sua importncia na composio da DDE em 30/11/2012.

9

http://www.bportugal.pt/pt- PT/OBancoeoEurosistema/SistemaEuropeudeBancosCentrais/BCE/Comunicados/Paginas/combce20120906-1.aspx 10 http://www.dn.pt/inicio/economia/interior.aspx?content_id=2972320

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Instrumentos Valor % do total Transacio- de Dvida (milhes ) de dvida nvel

Cupo / Juro

Prazo Mdio e longo prazo. Entre 1 e 50 anos (nunca ultrapassou os 30 anos)

Destinatrios e Observaes Intermedirios financeiros (banca) e investidores finais do setor financeiro (inc. bancos centrais, seguradoras, fundos de penses) Intermedirios financeiros (banca) e investidores finais do setor financeiro (inc. bancos centrais, seguradoras, fundos de penses)

Obrigaes do Tesouro (OT)

93.626

47,48%

Sim

Fixo

Bilhetes do Tesouro (BT)

19.833

10,06%

Sim

Fixo, por desconto juro descontado no Curto prazo valor a entregar pelo (at 18 meses) investidor na compra do ttulo. Longo Prazo Sries A e B sem prazo: ttulos permanecem ativos at ao resgate Srie C: 10 anos

Certificados de Aforro (CA)

9.667

4,90%

No

Varivel indexada, com prmios de permanncia e limites mximos

Particulares

Certificados Especiais de Dvida de Curto Prazo (CEDIC)

6.028

3,06%

No

Fixo baseado nas taxas de BTs Comparveis

Curto prazo (at 18 meses)

Entidades do Setor Pblico Administrativo e Empresas Pblicas, sujeitas ao princpio de unidade de tesouraria do Estado. uma forma de garantir que os seus excedentes so aplicados no prprio Estado e no no para o setor financeiro. Entidades do setor financeiro com necessidades especficas em termos de condies de emisso, nomeadamente a emisso em moedas especficas ou com padres de taxa de juro personalizados (variveis ao longo do tempo ou indexados). Este instrumento permite dirigir produ- tos para investidores especficos negociadas de forma privada e no nos mercados.

Medium Term Notes (MTN)

2.947

1,49%

Sim

Fixo, varivel ou flexvel depende do que for acordado Mdio Prazo com o comprador (at cinco anos) inicial do ttulo.

Certificados Tesouro (CT)

1.419

0,72%

No

Fixo mas crescente consoante o tempo de permanncia do investidor

Longo prazo (10 anos)

Particulares

Certificados Especiais de Dvida Pblica de Mdio e Longo Prazo (CEDIM)

151

0,08%

No

Fixo baseado nas taxas de OTs Comparveis

Mdio e Longo prazo vencimento sempre superior a 18 meses e coincidente com uma data de vencimento de uma OT ativa no mercado a acordar entre as partes ---

Os mesmos que no caso dos CEDICs. Este instrumento relativamente recente: foi criado apenas em 2011, j numa altura de dificuldades nas contas pblicas, da a sua fraca expresso. ---

Outros Subtotal Programa de Assistncia Financeira Dvida Total

1.012 134.683

0,51% 68,29%

---

---

62.527

31,71%

No

Emprstimos Multilaterais

Longo prazo

Troika: FEEF / MEEF / CE

197.209

100,00%

Quadro 3.4: Instrumentos de dvida. Fonte: IGCP [28]

3.4.2 Papel do IGCP e do sistema financeiro

Em 1999 foi criado o Instituto do Crdito Pblico (IGCP) com funes de emisso e gesto da Dvida Pblica. A Lei-quadro da Dvida Pblica (Lei n. 7/98 de 3 de fevereiro) define como objetivos da gesto da dvida a minimizao de custos a longo prazo e limitao de exposio a riscos, acompanhadas da uniformizao da distribuio desses custos, incluindo amortizaes, pelos diferentes oramentos anuais. Nos ltimos meses o IGCP sofreu uma mudana importante. Antes de mais passou a designar-se Agncia de Gesto da Tesouraria e da Dvida Pblica - IGCP, E.P.E. e passou a ser uma empresa pblica com regras de gesto e contratao de funcionrios independentes da Administrao Pblica. Alm disso, assumiu novas responsabilidades no que diz respeito gesto generalizada dos financiamentos pblicos. A criao dos CEDIMs e CEDICs disso um exemplo: ao emprestar as duas disponibilidade em fundos do Estado, os organismos pblicos no esto a coloc-los no setor financeiro. Do mesmo modo, se os financiamentos de cada organismo forem obtidos pelo ICGP e no pelo organismo de modo isolado no setor financeiro, em princpio ser possvel obter custos de financiamento mais baixos para o conjunto do setor pblico. Do mesmo modo, a partir de agora o IGCP ser responsvel pelas aplicaes financeiras destes organismos, sobretudo quando estas envolverem produtos derivados. Na lei prev-se que se possa realizar uma gesto mais ativa da dvida, passando das simples operaes de emisso, compra e venda de ttulos, para instrumentos mais complexos. O ICGP tem mandato para realizar as operaes financeiras () tidas por adequadas, nomeadamente operaes envolvendo derivados financeiros, tais como operaes de troca (swaps) do regime de taxa de juro, de divisa e de outras condies financeiras, bem como operaes a prazo, futuros e opes, tendo por base as responsabilidades decorrentes da dvida pblica.11 A importncia da dvida pblica nos mercados financeiros Ao nvel das relaes entre os emissores de dvida pblica e os mercados financeiros, convm ainda realar o reverso da medalha: do lado do sistema financeiro a dvida soberana absolutamente crucial. Apesar da crise, o sistema financeiro continua a acumular enormes quantidades de fundos que suposto o sistema canalizar para fins rentveis com nveis controlados de risco. At crise das dvidas soberanas, as obrigaes de dvida pblica eram o principal ativo rentvel com risco quase nulo. Do mesmo modo, entidades que gerem fundos de muito longo prazo como fundos de penses ou de seguros aplicam partes considerveis dos seus fundos em obrigaes soberanas ao mesmo tempo

11 Os derivados so produtos financeiros que tm por base outros produtos financeiros. Por exemplo, no mercado de futuros vendem-se promessas de compra e venda de um determinado produto no futuro um derivado futuro a um preo fixo j hoje.

[29]

que os bilhetes do tesouro jogam um importante papel na gesto de mercados monetrios e interbancrios. esta necessidade de aplicar valores em dvida soberana sem risco que leva a uma transferncia como a que se tem podido observar na Europa. Os fundos que no esto disponveis para os pases perifricos so transferidos, por exemplo, para a Alemanha, onde o afluxo de fundos tal que as yields chegam a atingir valores negativos. No contexto europeu, os ttulos de dvida pblica tm vindo a ganhar mais relevo pelo facto de serem aceites pelos financiadores, nomeadamente, pelo Banco Central Europeu, como garantias dos emprstimos feitos aos bancos privados.

3.4.3 A troika

Os financiadores do PAEF, normalmente referidos como Troika, isto , o Fundo Monetrio Internacional (FMI), a Comisso Europeia (CE) e o Banco Central Europeu (BCE). De uma forma mais exata, os dois ltimos financiadores no so diretamente estas entidades mas antes dois mecanismos europeus por elas criados, com caractersticas e regras de funcionamento especficas. Trata-se do Fundo Europeu de Estabilidade Financeira (FEEF) e do Mecanismo Europeu de Estabilizao Financeira (MEEF). Ambos os fundos se financiam eles prprios nos mercados financeiros, atravs da emisso de obrigaes garantidas pelo conjunto dos seus Estados-Membros. O FMI, por seu lado, funciona com um sistema de quotas de cada pas e a partir dessas quotas que gera os fundos necessrios para os seus programas. No incio do PAEF, surgiram muitas dvidas sobre o real custo do emprstimo. Apesar de neste momento j ser possvel obter dados mais concretos, as dvidas relativas aos custos reais do emprstimo subsistem dado que elas so originadas, por um lado, pela complexidade do esquema de pagamentos criado (que incluem taxas de mercado, taxas variveis e valores progressivos de comisses) e, por outro, pelo facto de no ter sido apresentado ao pblico nenhum documento oficial entre as partes onde esse custo ficasse explicitamente definido. O Banco de Portugal procurou esclarecer estas condies numa brochura sobre o Programa, publicada em 2011. Segundo esse documento as condies do programa seriam as seguintes:

Fundos Europeus: 26 mil milhes + 26 mil milhes de euros

Valores disponibilizados em 14 prestaes (tranches) Juros pagos anualmente

[30]

Juros e custos associados:

MEEF custo de financiamento obtido pelo fundo no mercado ao emitir

dvida para financiar cada tranche, acrescidos custos administrativos no especificados

FEEF - custo de financiamento obtido pelo fundo no mercado ao emitir

dvida para financiar cada tranche e ainda valores de custos administrativos no especificados. Acresce 0,5% de comisso de servio por cada emprstimo
Ambos os fundos cobravam, inicialmente, uma margem de lucro de 2% a

acrescer a estes custos. Em Julho de 2011, na sequncia das negociaes relativas Grcia, estas margens de lucro foram eliminadas para ambos os pases.

FMI: 23,74 mil milhes de Direitos Especiais de Saque (SDR) aproximadamente 26 mil milhes de euros

Valores disponibilizados em 13 prestaes (tranches) Reembolso entre 2015 e 2024 - cada tranche paga em 12 prestaes semestrais, a pagar a partir de 4,5 anos aps o desembolso inicial. Os juros so pagos trimestralmente, mas calculados semanalmente de acordo com a taxa de juro de referncia dos direitos especiais de saque. Juros e custos associados:

Taxa de juro SDR + 1% Sobretaxa de 2% a partir do momento em que o emprstimo ultrapasse 300% da quota de Portugal no FMI (ou seja, acima de cerca de 3,4 mil milhes de euros). Esta sobretaxa aumenta para 3% aps 3 anos de emprstimo. Acresce 0,5% de comisso de servio por cada emprstimo.

Os valores das taxas de juro so complexos e difceis de prever porque dependem da evoluo das taxas de juro de mercado, mas permitem-nos fazer alguns clculos simples para balizar a anlise destes financiamentos. Em termos de custos globais do programa, dadas as incgnitas relativas evoluo das taxas de juro, podemos utilizar as previses de custo total dos emprstimos (incluindo
[31]

comisses) apresentadas pelo IGCP no seu Boletim mensal de dezembro de 2012: 3,1% para os fundos europeus e 4,1% para o financiamento do FMI, o que daria uma mdia de 3,4% aplicvel ao total dos valores j recebidos (61.695 milhes de euros). Um ponto a reter que, com o desenrolar do programa e com as condies entretanto negociadas para os pases com programas de ajustamento, as maturidades mdias dos emprstimos europeus foram aumentando, situando-se agora nos 12,4 anos para o MEEF e 14,6 anos para o FEEF. Os emprstimos do FMI mantm-se com um prazo mdio de maturidade de 7,3 anos, o que leva a mdia para os 11,3. Se tomarmos por base as taxas e maturidades j conhecidas e as extrapolarmos para o total dos emprstimos acordados, que estaro totalmente entregues no primeiro semestres de 2013, podemos apontar para valores simplificados dos custos totais:
Taxa Valor global mdia de Maturidade* do juro e emprstimo comisses* 3% 26 12,4 3% 26 14,6 3% 52 --- 4,1% 26 7,3 3.4% 78 11,3 Custo anual (mm ) 0,78 0,78 1,56 1,07 2,63 Custo total (mm ) 9,67 11,39 21,06 7,78 28,84

FEEF MEEF Total Europeu FMI Total geral

Quadro 3.5: Condies do emprstimo da troika. Fonte: Dados do boletim mensal do IGCP de Dezembro de 2012 (*) e clculos IAC.

Este valor daria um custo mnimo do total dos emprstimos da ordem dos 29 mil milhes de euros. Quanto aos prazos de reembolso das vrias tranches, podemos observar o grfico de amortizaes de dvida do mesmo boletim do IGCP:

[32]

Grfico 3.5 Dvida de mdio e longo prazo. Fonte: ICGP

Quanto s tranches de financiamento ainda a receber, esses valores sero entregues ainda no primeiro semestre de 2013, o que implica que Portugal ter de se financiar nos mercados a partir desse momento, nomeadamente para reembolsar a maior parte dos 6 mil milhes de amortizaes prevista para setembro de 2013. Este valor desceu j dos 9 mil milhes inicialmente previstos, devido a uma troca de OTs realizada pelo governo portugus que passou a amortizao de cerca de 3 mil milhes de euros de 2013 para 2015. A partir de 2014 o valor a financiar sobe para valores acima dos 9 mil milhes por ano pelo menos at 2021, com picos nos anos at 2016. Portugal estar portanto fortemente dependente de financiamento externo nos prximos anos. Esses 9 mil milhes representam cerca de 5.4% do PIB previsto para 2012. Sem uma reestruturao de dvida e no caso de um acesso limitado aos mercados, este valor teria de ser financiado pelo prprio oramento de estado o que manifestamente incomportvel.

3.4.4 Quanto nos custa a dvida?

Entre 2001 e 2011, o valor da dvida mais do que duplicou. O quadro seguinte apresenta os valores da evoluo do volume de dvida (stock), das emisses, das amortizaes e respectivas variaes, entre 2000 e 2011. Comparando a variao do valor da dvida total em cada ano com a soma dos financiamentos obtidos nesse ano, possivel constatar que os financiamentos foram muito superiores variao da dvida. Isso acontece porque
[33]

parte deles foram destinados a amortizaes, isto , parte dos emprstimos serviu apenas para subsituir dvida antiga por dvida nova, no aumentando o valor do stock da dvida(embora haja impacto no custo dessa parcela de dvida uma vez que, entre as duas emisses, as condies de mercado e as taxas de juro tero variado).
2001
Stock de dvida Total de emisses (inclui PAEF em 2011) Variao do stock de 12 dvida Amortizae s calculadas Amortizae s lquidas de valores de curto prazo do ano anterior 69.313

2002 2003 2004 2005 2006

75.962 81.426 87.058 96.249 105.158

2007
110.681

2008
115.633

2009
125.605

2010
142.261

2011
163.333

13.975

16.527 14.465 20.912 32.261

29.499

26.474

32.726

39.623

51.128

62.147

4.747

6.649

5.464

5.632

9.191

8.909

5.523

4.952

9.972

16.656

21.072

9.228

9.878

9.001

15.280 23.070

20.590

20.951

27.774

29.651

34.472

41.075

5.669

8.165

3.282

2.013

8.634

6.612

5.598

9.176

6.749

8.749

24.076

Quadro 3.6: Emisses e Amortizaes. Fonte: IGCP relatrio anual de 2011 e clculos IAC

A anlise destes valores permite-nos concluir que, alm do aumento do valor da dvida, esta dcada foi marcada por um aumento do valor anual das emisses. At ao inicio do PAEF, o valor anual de emisses multiplicou-se por 4 numa dcada e, no mesmo perodo, o valor das amortizaes triplicou (se no considerarmos os valores de amortizaes pagas directamente por valores de privatizaes). Neste perodo aumentou tambm o valor das emisses de curto prazo, que passaram de cerca de 4 mil milhes em 2001 para 26 mil milhes em 2010. Este aumento reflete por um lado uma tentativa de descida dos custos da dvida atravs da utilizao de financiamentos de curto prazo, cujo custo relativamente mais baixo e, por outro, as dificuldades de financiamento no mercado. Aps a crise financeira, a subida das taxas de juro de longo prazo levou algumas agncias de dvida a refugiarem-se em prazos mais baixos. Note-se que, em 2011, j aps o inicio do PAEF, o clculo das amortizaes lquidas de valores de curto prazo estar, concerteza, sobreavaliado. A presena de um financiamento levou a um crescimento muito elevado da dvida mas nem toda essa

12 Note-se os clculos dos valores de amortizao no so exactos: so uma aproximao calculada onde no estamos a ter em considerao os valores exactos das necessidades de amortizao nem eventuais margens de caixa que possam ter sido criadas.

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emisso se destinou amortizao de ttulos desse ano. Parte desse valor permanecia em caixa no final do ano para fazer face a amortizaes e outras necessidades de financiamento de 2012. Os juros foram a primeira face visvel da crise: a razo evocada pelo governo portugus para a necessidade de financiamento da troika, foi a subida dos juros da dvida pblica nos mercados secundrios. Vale a pena analisar com mais cuidado a evoluo histrica dos juros da dvida pblica portuguesa. Ao longo da dcada de 1990 os juros caram de nveis prximos de 15% para valores prximos de 3%. Se calcularmos a taxa de juro mdia implcita na dvida portuguesa, com base nos dados de juros pagos pelo estado portugus (Eurostat) face aos valores de dvida constantes das sries do FMI e do Banco Mundial, podemos observar uma descida acentuada at 1997 justificada por um maior controlo da inflao, em termos nominais, mas tambm visvel na taxa de juro real, que desceu de valores acima dos 5% no incio da dcada para valores da ordem dos 3% na altura do arranque do euro. A partir do ano 2000, se nos focarmos nos valores nominais (ou seja, as taxas de juros reais acrescidas da inflao), mais comparveis com as taxas observveis nos mercados, esta taxa continuou a descer at cerca de 3,6% em 2010.
18.00 16.00 14.00 12.00 10.00 8.00 6.00 4.00 2.00 0.00 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 Taxa de Juro Implcita Juros e Encargos (% do PIB)

Grfico 3.6: Juros e Encargos e Taxa de Juro Implcita. Fontes: AMECO e Banco de Portugal

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O quadro abaixo apresenta uma viso geral dos dados da dvida e da dinmica dos juros na ltima dcada a partir dos clculos do IGCP, aos quais juntmos um clculo do peso destes valores face ao PIB calculado pelo eurostat.13

Dvida 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Stock de dvida mdio * 69.313 75.962 81.426 87.058 96.249 105.158 110.681 115.633 125.605 142.261 Variao do Stock de dvida 4.747 6.649 5.464 5.632 9.191 8.909 5.523 4.952 9.972 16.656 Variao do Stock de dvida em (%) 7% 10% 7% 7% 11% 9% 5% 4% 9% 13% Juros Juros* Taxa de Juro implcita* Variao dos Juros Variao da despesa em Juros (%) Efeito do Stock de dvida* Efeito do Preo dos juros* Efeito Cruzado* PIB** Dvida mdia em % do PIB Juros em % do PIB 3.771 5,4% 136 3.875 5,1% 104 3.797 4,7% -79 3.826 4,4% 30 4.054 4,2% 228 4.365 4,2% 311 4.691 4,2% 326 4.867 4,2% 176 4.778 3,8% -88 4.948 3,5% 170

163.333 21.072

15%

6.405 3,9% 1.457

4%

3%

-2%

1% 263 -218 -15

6% 404 -159 -17

8% 375 -59 -5

7% 229 92 5

4% 210 -32 -1

-2% 420 -468 -40

4% 634 -410 -54

29%

Componentes da Variao dos Juros 267 -122 -9 362 -235 -23 279 -333 -24

733 631 93

Relao com o PIB

134.471 140.567 143.472 149.313 154.269 160.855 169.319 171.983 168.504 172.670 51,5% 2,8% 54,0% 2,8% 56,8% 2,6% 58,3% 2,6% 62,4% 2,6% 65,4% 2,7% 65,4% 2,8% 67,2% 2,8% 74,5% 2,8% 82,4% 2,9%

170.909 95,6% 3,7%

Quadro 3.7: Efeito stock e efeito preo. Fonte: IGCP

O efeito do stock de dvida permite calcular o valor da variao dos juros que se deve variao da dvida entre dois anos determinados. Isto , o calculo do valor de juros que haveria a pagar se se considerasse que a taxa de juros se mantinha constante e apenas variasse o valor da dvida. Paralelamente possivel calcular o efeito contrrio: quanto aumentaria o valor de juros se a dvida se mantivesse constante e apenas considerassemos o aumento da taxa de juro. Estes dois efeitos, somados a um terceiro

13 Note-se que os clculos da dvida em percentagem do PIB apresentados neste quadro podem no ser coincidentes com os valores oficiais para este indicador dadas as variaes de mtodologias de clculo j mencionadas no ponto 1.3.4, o valor da DDE calculada pelo IGCP no coincidente com os valores de dvida utilizados pelo eurostat. Ainda assim, este rcio permite-nos avaliar as relaes de grandeza e a evoluo deste indicador de modo comparvel com os restantes elementos do quadro.

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efeito cruzado entre as duas variveis e cujo valor geralmente negligencivel, permite explicar a variao dos juros em cada ano. A anlise deste quadro permite-nos tirar vrias concluses interessantes: At 2007, o valor dos juros a pagar cresceu por efeito do aumento de stock de dvida (o decrscimo da taxa de juro neste perodo contrariou o aumento do valor dos juros). Em 2007 e, sobretudo, em 2011 os juros a pagar aumentam em consequncia quer do crescimento do stock de dvida, quer da taxa de juro.

A evoluo at 2007, resultou em parte das alteraes nas prticas de gesto de dvida, mas ficou a dever-se sobretudo descida da percepo de risco dos ttulos da repblica portuguesa por estes estarem emitidos em euros e serem considerados quase equivalentes aos restantes ttulos europeus. Aps uma descida acentuada nos primeiros anos do euro, estas taxas estabilizaram, entre os anos 2005 e 2008, num valor prximo dos 4%, tendo mesmo descido ligeiramente aps a crise financeira. Isto deveu-se ao facto de num momento inicial da crise, os ttulos de dvida soberana terem sido vistos por muitos investidores como um refugio dos elevados nveis de risco de outras aplicaes, o que desceu as taxas de juro exigidas. No decorrer do ano de 2010, com a descida dos ratings de algumas dvidas soberanas, essa tendncia inverteu-se embora no se tenha refletido imediatamente nos valores gerais de taxas implcitas aplicveis a Portugal, que atingiram nesse ano o seu valor mnimo. Em 2011, no entanto, a subida da taxa de juro juntou-se ao aumento da dvida para determinar um salto de cerca de 1,5 mil milhes de euros no valor de juros a pagar. Esta subida foi progressiva ao longo do ano de 2011. Os diferentes leiles realizados foram registando taxas cada vez maiores refletindo as presses dos mercados secundrios mas nunca chegando aos valores praticados nesses mercados. Nos quatro leiles de OTs ainda realizados em 2011, as yields estiveram sempre bastante acima da taxa implcita de 2010, mas nunca chegaram muito falada barreira psicolgica dos 7%, que tinha j sido largamente ultrapassada no mercado secundrio. Esses quatro leiles registaram yields mdias entre os 5,3% e o 6,7%, valores que implicavam um retrocesso a valores acima das taxas verificadas no inicio da dcada. Ainda assim, o valor conjunto desses leiles no chegou aos 4 mil milhes de euros, o que no era um valor suficientemente relevante para alterar de forma significativa a taxa de juro mdia da dvida portuguesa. Ao nvel do peso no PIB o valor dos juros apresenta uma tendncia crescente dada a tendncia de aumento da dvida, combinada com maiores taxas de juro e valores decrescentes do PIB.

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Caixa 3.2: Juros e encargos dos vrios tipos de dvida

As taxas de juro mdias implcitas que analismos no ponto anterior so calculadas pelas mdias ponderadas das taxas dos diferentes intrumentos de dvida. Nesta caixa apresentamos alguns dados sobre as taxas de juros dos principais instrumentos de dvida portugueses. Como j vimos, as OT continuam a representar a maior parte da dvida portuguesa. Segundo o IGCP, no final de Novembro havia 12 sries de OT ativas, com datas de amortizao entre 2013 e 2023 e uma outra srie, de muito longo prazo, com maturidade em 2037. As OT totalizam 93,6 mil milhes e apresentam taxas de cupo entre os 3,35% e os 6,4%, atingindo uma mdia ponderada de 4,35%. O custo da segunda maior parcela, o emprstimo da Troika, calcula-se, como vimos nos clculos do IGCP no ponto 3.3.3 em valores da ordem dos 3,4% por ano. J nos Bilhetes do Tesouro, no existem taxas de cupo e os juros so dados pelas yields obtidas nos leiles. Se tivermos em considerao apenas os leiles realizados em 2012, a yield mdia ponderada foi de 3.56%. Se precisarmos de comparar taxas de juros para avaliar se determinados ttulos so caros ou baratos, devemos faze-lo entre ttulos com maturidades semelhantes. As taxas de juro no so independentes da maturidade de um ttulo. Tipicamente, quanto maior o perodo de um emprstimo, maior a taxa de juro anual associada e vice versa. por isso que comum usar-se por exemplo a comparao entre as taxas de ttulos alemes a 10 anos com taxas de outros ttulos, nomeadamente portugueses, com a mesma maturidade. A diferena de taxas exigidas pelos investidores num mesmo prazo de maturidade dever ser um reflexo das diferentes percepes de risco que os investidores tm face a cada pas emissor. No caso dos certificados de Aforro, os juros de cada srie so calculados regulamente pelo estado e comunicados aos investidores. As taxas situam-se atualmente entre os 2,12% no caso da srie A e os 3,16% da srie C.

[38]

4. A CONTA CORRENTE DO ENDIVIDAMENTO

4.1 DOS DFICES ORAMENTAIS DVIDA

Para compreender evoluo da dvida pblica (em percentagem do PIB) e as causas dessa evoluo, importante perspectiv-la no plano histrico e relacion-la, no s com os dfices oramentais, mas com outras variveis econmicas. De facto, um dos principais equvocos do debate sobre a dvida o que tende a analisar a dvida pblica como uma simples acumulao de dfices oramentais. Essa acumulao existe, mas apenas uma de vrias dinmicas e nem sempre a mais relevante. No grfico 4.1 podemos observar a evoluo do stock de dvida pblica portuguesa entre 1977 e 2011 em percentagem do PIB. Neste grfico podemos observar trs grandes dinmicas: (1) um aumento do rcio dvida/PIB at 1986 com uma acelerao a partir de 1981, (2) uma estabilizao e ligeiro decrscimo entre 1987 e 2000 com uma interrupo no binio 93/94 e (3) um aumento a partir de 2000 com uma forte acelerao na sequncia da crise financeira.
120.0 100.0 80.0 60.0 40.0 20.0 0.0 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 16 15 14 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0

Dce (% do PIB) Dvida (% do PIB)

Grfico 4.1: Dfice e dvida em percentagem do PIB (1977-2011). Fontes: AMECO e Banco de Portugal

A observao deste grfico ajuda a compreender que a relao entre dfice e dvida, existindo, est longe de ser mecnica. No perodo entre 86 e 92, apesar dos dfices
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considerveis, o peso da dvida no PIB diminui. Por outro lado, no perodo que se segue integrao no euro, marcado pelos dfices mais reduzidos da histria da nossa democracia, o peso da dvida no PIB aumenta consideravelmente. Daqui decorre a evidncia de que a dinmica da dvida em percentagem do PIB depende decisivamente de outras variveis alm do dfice oramental. Alis, o simples facto de geralmente se falar do stock da dvida em percentagem do PIB sugere a ideia de que o seu montante s tem significado por comparao com a capacidade que o pas tem (ou no) de gerar os recursos que permitam assegurar a sua gesto: o aumento da dvida um problema quando no acompanhado de crescimento da economia. Inversamente, a reduo da dvida (ou do dfice) pode no contribuir para a capacidade de servir a dvida se, ao mesmo tempo, a capacidade produtiva do pas diminuir. O grfico 4.2 pretende exprimir essa relao ao longo do mesmo perodo. Esta evoluo torna clara a importncia do crescimento econmico na dinmica da dvida. Os dois perodos de reduo do montante da dvida em percentagem do PIB (87-92 e 96-2000) coincidem com os dois perodos de maior crescimento econmico dos 34 anos analisados. Esta coincidncia decorre evidentemente do efeito matemtico que tem o aumento do denominador do rcio da dvida (Dvida/PIB), mas tambm reflecte o impacto do crescimento econmico no saldo oramental, por exemplo, atravs do aumento das receitas fiscais que lhe est associado. Inversamente, as recesses de 1984 e 1993 tiveram impactos na dinmica da dvida, quer atravs do efeito PIB, quer atravs do efeito dfice. Mas o perodo de vigncia do euro, marcado por baixas taxas de crescimento e pelas recesses de 2003, 2009 e 2011, o exemplo mais claro desta dinmica.
120.0 100.0 80.0 60.0 40.0 20.0 0.0 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 8.00 6.00 4.00 2.00 0.00 -2.00 -4.00 Variao real do PIB Dvida em % do PIB

Grfico 4.2: Dvida em % do PIB e Taxa de Crescimento Real Anual do PIB. Fontes: AMECO e Banco de Portugal

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possvel delimitar a histria econmica do ps-25 de Abril em 5 grandes perodos (ver quadro 1): o perodo que se seguiu ao 25 de Abril, tal como o longo perodo entre 1986 e 2000 (embora com variaes), combinaram dfices elevados com taxas de crescimento do PIB tambm elevadas e corresponderam a perodos de estabilizao da dvida pblica em Portugal. Pelo contrrio, entre 1981 e 1985 verificaram-se dfices elevados acompanhados por estagnao econmica, em particular nos anos de interveno do FMI (83-85), com recesso em 84. Finalmente, o perodo que se seguiu entrada no euro ficou caracterizado pelos nveis mais baixos do dfice, facto que no impediu o aumento da dvida em percentagem do PIB, por fora das baixssimas taxas de crescimento econmico. Esse perodo culmina na crise financeira, que abre um perodo de forte recesso econmica que ainda estamos a viver.

Anos

Perodo

Dfice Mdio Anual (% do PIB)

Variao Mdia Anual Crescimento Mdio Real da Dvida (% do PIB) do PIB

1977-1981 1981-1986 1986-2000 2000-2008 2008-

Ps-25 de Abril

5,95

0,80

5,57

AD/Bloco Central

7,15

4,80

1,67

Estabilizao

5,07

-0,62

4,07

Entrada no Euro

4,26

2,63

0,99

Crise Financeira

8,13

12,13

-1,07

Quadro 4.1: Cinco perodos na evoluo da Dvida Pblica Portuguesa. Fontes: AMECO, Banco de Portugal e clculos da IAC

Na dinmica da dvida em percentagem do PIB h, portanto, que ter em conta trs dimenses fundamentais: o saldo oramental (primrio), o crescimento do PIB e as taxas de juro. No entanto, a evoluo dos preos (taxa de inflao) tambm tem um impacto na dinmica da dvida. A inflao influencia o crescimento nominal do PIB e desvaloriza o stock da dvida denominada na moeda nacional, atenuando os efeitos dos juros, embora possa ter consequncias negativas nas condies de financiamento. Alm destes fatores que influenciam a dinmica da dvida em percentagem do PIB, h variaes do montante da dvida que no decorrem diretamente do dfice oramental (ver caixa 4.1). O grfico 4.3 ilustra essas variaes e os correspondentes ajustamentos.
[41]

Essas variaes podem decorrer de mudanas no valor de ativos do estado, alteraes no permetro de consolidao oramental, receitas de privatizaes (ver anos 96-98), operaes com a banca, etc. Em 2010 e particularmente em 2011, os ajustamentos entre dfice e variao da dvida foram considerveis. Em 2011 o grande ajustamento corresponde a uma parcela no utilizada do emprstimo da troika (10,2 mil milhes) e parte ainda no regularizada dos fundos de penses transferidos para a segurana social (2,7 mil milhes). Contribuem para este ajustamento o registo da contribuio do estado portugus para o emprstimo Grcia e Irlanda (900 milhes) e o pagamento antecipado de parte do emprstimo do FEEF (900 milhes). A questo das alteraes ao permetro oramental tambm particularmente relevante. De acordo com o Eurostat, as responsabilidades contingentes do estado portugus que se situam fora do permetro de consolidao oramental ascenderam em 2011 a 16 mil milhes de euros. No entanto, segundo o documento do FMI sobre a terceira reviso do acordo com a troika, essas responsabilidades podero atingir os 25 mil milhes de euros, entre garantias a instituies financeiras, empresas pblicas fora do permetro de consolidao e parcerias pblico-privado.
25000

20000

15000 Diferena 10000 Dce Variao da Dvida 5000

0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 -5000

Grfico 4.3: Ajustamento entre dfice e variao da dvida (1991-2011). Fonte: Banco de Portugal

[42]

Caixa 4.1: Ajustamento dfice / dvida

Para efeitos do Pacto de Estabilidade e Crescimento e de contabilidade europeia, o dfice das administraes pblicas reportado em valores nominais e reflete a tica da Contabilidade Nacional, tal como a dvida pblica. O dfice das administraes pblicas no corresponde, de modo geral, variao da dvida pblica nesse perodo. A diferena entre a variao da dvida pblica e o valor do dfice designada por ajustamento dfice-dvida (ADD). Se o ADD for superior a zero, ento a dvida pblica est a aumentar mais que o dfice. Se for inferior a zero, o dfice que est a crescer a um ritmo superior ao da dvida. H vrios fatores que podem contribuir para valores do ADD diferentes de zero: transaes em ativos financeiros: a dvida pblica um conceito bruto. Diz respeito apenas aos passivos do sector institucional das administraes pblicas, no sendo deduzidos os ativos do sector face ao resto da economia. Variaes na posse destes ativos constituem fatores de divergncia, por exemplo, quando se emite dvida para adquirir um ativo ou quando se utilizam ativos financeiros para financiar o dfice ou amortizar dvida pblica; transaes em passivos no includos na dvida pblica: a dvida exclui derivados financeiros e outros crditos (dvidas comerciais). Esta pode aumentar porque se realizam pagamentos relativos a estas categorias que j tinham sido contabilizados anteriormente no dfice. Exemplo: quando o estado recorre a crditos comerciais para financiar a compra de bens e servios no afeta a dvida. Quando emite dvida para liquidar os crditos comerciais registados em perodos anteriores aumenta a dvida sem impacto no dfice; diferenas de valorizao: variaes de valor ou reclassificaes com impacto ao nvel da dvida, a no ser que sejam consideradas transaes econmicas, no contam para o dfice.

4.2 DA DESPESA E RECEITA PBLICAS AO DFICE

Em finais da dcada de setenta, a despesa pblica representava menos de 30 % do PIB. Ao longo da dcada de oitenta ultrapassou os 35 % e em 2010 os 50 %. Do fim da dcada de 1970 at hoje ocorreram trs perodos em que o peso da despesa pblica no PIB sofreu incrementos considerveis: 1990-1993, 2003-2005 e 2009-2010. No mesmo perodo ocorreram trs episdios importantes de reduo do peso da despesa pblica no PIB: 1994-1995, 2006-2007 e 2011-2012 (ver grfico 4.4).

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55 50 45 40 35 30 25 20
1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011

Despesa Pblica total (% PIB)

Despesa Pblica total excluindo juros (% PIB)

Grfico 4.4: Despesa pblica e despesa pblica primria em percentagem do PIB. Fonte: AMECO, Eurostat

As flutuaes positivas da despesa pblica tendem a estar relacionadas com os ciclos econmicos. Entre 1990 e 1993, entre 2003 e 2005 e em 2009 e 2010 verificou-se uma queda da taxa de crescimento do PIB. Em contextos recessivos, a despesa pblica tende a aumentar em consequncia de maiores despesas com prestaes sociais ou de polticas de relanamento da atividade econmica dos governos. Nos perodos de crescimento, sendo embora mais fcil reduzir a despesa pblica, nem sempre isso acontece. Na realidade, entre o final dos anos 1970 e a atualidade verificaram-se apenas dois perodos de crescimento: 1986-1990 e 1996-2000. No primeiro destes perodos ocorreu um aumento da despesa, atribuvel evoluo dos juros e no segundo verificou-se um aumento da despesa primria (com estabilidade da despesa total). Se compararmos o caso portugus com outros pases europeus verificamos que o peso da despesa pblica no PIB em Portugal se situava, ainda na dcada de 1980, muito abaixo no s da mdia, como da generalidade dos pases da Unio Europeia. Na realidade, o aumento de 30 % para 50 % do peso da despesa pblica no PIB corresponde a um processo de convergncia que terminou em meados da dcada de 2000 (ver grfico 4.5).

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55 50 45 40 35 30 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 UE (27) Portugal

Grfico 4.5: Despesa Pblica total em % do PIB Fonte: AMECO, Eurostat

Este aumento do peso da despesa pblica decorre da democratizao do acesso a cuidados de sade e educao e ao alargamento da segurana social resultante da revoluo democrtica de 1974 e do alargamento da proviso pblica nestes domnios. A anlise da despesa pblica em termos do sector ou da atividade onde as despesas so concretizadas (em estrutura), mostra que tambm deste ponto de vista Portugal no diverge da mdia da UE. Quer no conjunto da UE, quer em Portugal, as despesas de proteo social (segurana social) representam a funo mais importante do Estado, seguidas das respeitantes sade, aos servios gerais da administrao pblica e educao (ver grfico 4.6).
25 20 15 10 5 0
Assuntos econmicos Servios recreavos, culturais e religiosos Servios Gerais da administrao pblica Proteo social Segurana e ordem pblica Servios de habitao e desenvolvimento colevo Educao Defesa Proteo do ambiente Sade

UE (27) Portugal

Grfico 4.6: Despesa pblica por funo, 2010 (% PIB). Fonte: AMECO, Eurostat [45]

Segundo a OCDE, Portugal gastava na dcada de 1980 pouco mais de 5 % do PIB em despesas com sade. A grande expanso ocorreu na dcada seguinte: os 5,7 % em 1990 passaram a 9,3 % no ano 2000 (ultrapassando a mdia europeia que foi 8,6 % nesse ano). No resto da dcada, Portugal convergiu com o resto da Europa. Em 2010 era o sexto pas da UE com mais despesas totais em sade no PIB: 10,7 % contra uma mdia da UE de 9,0 %. Ao mesmo tempo, o nosso foi, de entre 33 pases da OCDE, o quarto com menor taxa de crescimento das despesas em sade: 1,7 % de taxa mdia de crescimento anual de despesas per capita em sade em termos reais. No caso da educao, Portugal gasta mais em educao que a mdia da OCDE: 31,4 % versus 28,5 %. Ainda assim, este montante inferior ao de alguns pases de referncia: EUA (35,1 %), Sua (32,9 %), Dinamarca (32,7 %), ustria (31,6 %). Ao nvel agregado, comparando com as despesas reais no ano 2000, o nosso pas cresceu abaixo da mdia: em 2009 os gastos em Portugal tinham subido 11,9 %, face ao valor de 30,9 % na OCDE. Finalmente, no que toca despesa com proteo social, os dados do Eurostat mostram que Portugal permanece sempre abaixo da mdia do grupo de pases de referncia. Este rcio no subiu at 1999, data da adeso ao euro. Quanto s principais rubricas da despesa destacam-se as despesas com pessoal, as contribuies e prestaes sociais e os juros da dvida pblica, bem como a formao bruta de capital fixo ou o investimento pblico. A partir do final da dcada de noventa, o investimento pblico em virtude da tentativa de cumprimento dos critrios de convergncia nominal na base da criao do euro iniciou uma trajetria de decrscimo muito acentuada. A trajetria de declnio do investimento pblico foi apenas brevemente interrompida em 2009 e 2010 com a resposta do governo portugus crise, caindo bruscamente nos anos seguintes para valores inferiores mdia da UE. As despesas com pessoal em percentagem do PIB, embora decrescentes, foram at 2012 superiores mdia da UE. Em 2012, espera-se que diminuam para apenas 9,8 % do PIB enquanto no conjunto da UE representam 10,7 % do PIB (Fonte: Eurostat). Segundo a OCDE, a maioria dos pases da organizao tm procurado comprimir as suas despesas de funcionamento, tentando fazer poupanas na massa salarial atravs de despedimentos e de diminuio das compensaes do trabalho. Uma vez que nos pases da OCDE cerca de 15 % da fora de trabalho est empregue no estado e os custos com trabalhadores representam 23 % das despesas pblicas, esses cortes tero tido

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repercusses significativas. Nos casos irlands, portugus e hngaro a reduo das remuneraes ter correspondido a uma reduo do PIB entre 0,6 % e 0,8 %. Pelo contrrio, em Portugal, as despesas com benefcios sociais em percentagem do PIB foram sempre inferiores ao conjunto da UE. A evoluo desta componente foi, no entanto, at 2010, no sentido da convergncia com a mdia europeia. A partir de 2010, com a aplicao das medidas de austeridade, a convergncia foi interrompida. Os benefcios sociais, que representaram 29,1 % do PIB em 2010, caram para 28,4 % e 27,6 % em 2011 e 2012 respetivamente (Fonte: Eurostat).
50.00% 45.00% 40.00% 35.00% 30.00% 25.00% 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 10.0% 8.0% 6.0% 4.0% 2.0% 0.0% -2.0% -4.0%

Variao real do PIB Receita (% PIB)

Grfico 4.7: Variao real do PIB e receita em % do PIB. Fonte AMECO

A evoluo da receita pblica entre os finais da dcada de 1970 e a atualidade acompanhou de perto a da despesa. De cerca de 25 % em 1977 a receita pblica chegou em 2012 aos 45 % do PIB. As flutuaes da receita no curto prazo esto relacionadas com o crescimento econmico de forma inversa s da despesa. Em perodos de recesso as receitas fiscais tendem a cair em consequncia da diminuio do rendimento disponvel das famlias e das vendas das empresas, e em perodos de expanso tendem a aumentar. O grfico 4.8 mostra que esta relao se verifica claramente em dois perodos recessivos 1983-1984 e 1993-1994. No entanto, ao longo da atual crise, podem observar-se claramente dois regimes distintos: entre 2008 e 2009 a receita diminui claramente em consequncia da recesso; de 2010 em diante a receita aumenta apesar do contexto recessivo. O perodo que estamos a viver em particular desde 2010 (momento em que a austeridade se instalou com o primeiro PEC) destaca-se em trs dcadas por uma combinao sem precedentes, na sua dimenso, de austeridade com recesso. Com a austeridade pretende-se reduzir a despesa pblica e aumentar a receita para diminuir o dfice e dessa forma suster o crescimento da dvida. O resultado est longe do objetivo pretendido.

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A austeridade agrava a recesso, a despesa pblica no diminui tanto quanto o desejado, a coleta fiscal cai e a receita s aumenta custa de medidas extraordinrias. Como se pode ver no grfico 4.8, a partir de abril de 2011 as receitas correntes do estado (sobretudo de impostos diretos e indiretos) passaram a crescer a taxas cada vez menores. Em 2012 estas taxas tornaram-se negativas. Por outro lado, as despesas correntes (pessoal, aquisio de bens e servios, juros, subsdios, transferncias e outras), que haviam diminudo a partir do incio de 2011, praticamente estagnaram em 2012. As receitas e as despesas da segurana social tambm evoluram de forma desfavorvel. A diminuio das receitas correntes do estado e da segurana social um resultado direto da recesso e do desemprego. Nestas circunstncias, apesar de todos os esforos e aumentos das taxas de imposto, o estado no consegue manter o nvel da coleta fiscal e as receitas regridem. Apesar do controlo da despesa corrente, a quebra da receita no permite a reduo do dfice do oramento e a dvida pblica continua a crescer.
25.00% 20.00% taxa de varia % 15.00% 10.00% 5.00% 0.00% -5.00% -10.00% -15.00% -20.00% 2010 Jul 2011 Jul 2010 Set 2011 Set 2012 Jul 2010 Mai 2011 Mai 2010 Nov 2011 Nov 2010 Mar 2011 Mar 2012 Mar 2012 Mai 2010 Jan 2011 Jan 2012 Jan 2012 Set Receitas Despesas

Grfico 4.8: Receitas e despesas correntes do Estado, taxa de variao relativamente ao mesmo perodo do ano anterior. Fonte: Banco de Portugal.

4.3 A EROSO DA BASE FISCAL COMO FONTE DE ENDIVIDAMENTO

Portugal , como se sabe, um Estado fiscal cuja solidez financeira assenta sobretudo na arrecadao de impostos diretos e indiretos, prevalecendo estes ltimos na sua estrutura fiscal. A existncia de dfices num Estado fiscal significa normalmente que a cobrana de impostos no acompanhou, durante um certo perodo, a produo de despesas. Tal facto
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tanto pode resultar de despesas excessivas (em particular, no reprodutveis, em bens no transacionveis) como de receitas insuficientes. Ora se quanto dvida pode e deve discutir-se a questo da sua legitimidade, quanto s receitas fiscais deve tambm analisar-se quais os fatores que, estando na base da insuficincia de arrecadao de impostos, podem conduzir a dfices e dvidas excessivos e que podem ter contribudo para o aprofundamento da crise econmica e financeira que atinge, desde 2007, a maioria dos pases europeus. De facto, sabe-se que a fiscalidade no foi o principal fator na base desta crise. Mas vrios estudos de organizaes internacionais (OCDE, FMI) mostram que ajudou a potenci-la, para tal contribuindo vrias polticas fiscais ou econmicas (ou, o que o mesmo, a sua ausncia). Sem pretendermos ser exaustivos, lembremos alguns fatores que tm tido expresso entre ns. Concentramos tais fatores em cinco planos distintos: o contexto internacional; o plano oramental e das polticas pblicas; o plano legislativo; o plano administrativo; o plano do comportamento dos contribuintes.

4.3.1 Contexto internacional

1. A concorrncia fiscal predatria Um primeiro fator situado sobretudo no plano europeu (e internacional), prende-se com o exacerbar da concorrncia fiscal, uma forma de concorrncia entre Estados para atrair capitais e investimento estrangeiro. A deficiente coordenao fiscal europeia (e a quase inexistente coordenao fiscal internacional) bem como a embrionria harmonizao fiscal no plano da tributao direta das empresas e das taxas em sede de IVA, leva a uma eroso das bases tributrias dos Estados que se lanam, de forma ofensiva, defensiva ou por imitao, numa corrida no sentido da menor tributao das empresas e do capital, tentando, a todo o custo atrair empresas, capitais (bem como reformados e artistas no residentes com altos rendimentos, etc.) ou evitar o xodo dos que se encontrem no seu territrio. Em ltima instncia, os verdadeiros beneficirios desta poltica so as empresas transnacionais que pressionam os Estados para adotarem sistemas fiscais benficos ao capital para conseguirem diminuir a tributao sobre os seus lucros. A superao da concorrncia fiscal, pelo menos da predatria, implica uma muito maior coordenao entre os estados membros da Unio Europeia e uma poltica de harmonizao fiscal mais avanada que , no entanto, rejeitada por alguns destes estados (como, por exemplo, o Luxemburgo, a Holanda ou o Reino Unido e seus territrios dependentes) que vivem em larga medida do ataque s receitas fiscais dos vizinhos.
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2. O falhano da luta contra os parasos fiscais Acresce o falhano da luta contra os parasos fiscais levada a cabo pelo Frum da OCDE e, de forma menos empenhada, pela Unio Europeia. Em particular, a OCDE procurou, numa primeira fase, definir o conceito de paraso fiscal e proceder elaborao de uma lista negra destes parasos, convidando os Estados (no apenas os que integram a organizao) a adotarem medidas contra a sua proliferao. Este objetivo foi posto em causa pela administrao Bush que, na prtica, se fez porta-voz dos parasos fiscais, conseguindo reduzir ao mnimo tal lista (no final apenas dela constariam trs parasos no colaborantes) e tornando largamente incuas as medidas de controlo e retaliao. O eclodir da crise voltou a pr na agenda poltica o tema, mas at hoje com resultados prticos insignificantes. Basta recordar que os grandes parasos fiscais so a City de Londres, a Sua, o Luxemburgo, muitos territrios dependentes do Reino Unido e da Holanda, Singapura, Hong-Kong ou alguns estados dos EUA (ex: Delawere) para se perceber que muito dificilmente tal combate ter xito, sem grande presso dos cidados no plano mundial. Acresce que os parasos fiscais no existem apenas por razes fiscais, mas por motivos muito mais poderosos (pagamentos de atos de espionagem, contrabando de armas, trfegos de droga, etc.). Este falhano permite que continuem a existir importantes fontes de fraude e evaso fiscais bem como a possibilidade de um planeamento abusivo por parte de empresas em particular das grandes empresas transnacionais.

4.3.2 Contexto oramental e das polticas pblicas

1. Previses otimistas de receitas, por vezes deliberadamente otimistas. No h mtodos cientficos seguros capazes de fornecerem uma previso infalvel das receitas a cobrar. Mltiplos so os factores que podem conduzir a uma quebra de receitas fiscais. A mais importante ser uma quebra no previsvel de actividade econmica, com a consequente reduo de lucros, salrios e transaes, que tem bvios reflexos negativos na arrecadao de IRC, de IRS, de IVA, de Imposto de Selo e dos impostos especiais de consumo. Muitas vezes, porm, como ocorreu em 2012 em relao s receitas do IVA, a quebra do poder de compra dos contribuintes era previsvel, mas foi desconsiderada pelo poder poltico. Muitos haviam alertado para o facto das receitas arrecadadas no final do ano no virem a corresponder previso oramental. Na base da surdez do poder poltico estava um de dois possveis fatores: ou uma enorme f ideolgica em modelos econmicos desligados da realidade ou um empolamento fictcio na previso das receitas, por incompetncia, por incapacidade de previso dos efeitos recessivos das medidas econmicas entretanto adotadas ou por deliberado logro.

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Empolar ficticiamente receitas significa empolar realmente despesas, tudo se passando como se se fixasse primeiro o nvel de despesa a atingir e depois se inscrevesse no Oramento o nvel de receitas necessrio para se cobrir a despesa prevista. 2. Inexistncia de poltica econmica Num ambiente de crise, a existncia de polticas pblicas que contrariem o ambiente depressivo ou recessivo e favoream o desenvolvimento econmico tem-se mostrado, ao longo da histria, decisiva em diversos planos. No que aqui importa sublinhar, ela tambm crucial para evitar quebras das receitas tributrias. Uma crena inabalvel nos mecanismos de mercado leva a desconsiderar tais polticas. A poltica econmica reduz-se hoje edio de uma nova lei de concorrncia (sem impacto de maior), a privatizaes (que, em regra, reduzem receita fiscal futura) e a esperar que da poltica de empobrecimento (baixos salrios, baixos direitos, que causam dano na arrecadao) surja a renovao econmica, qual Fnix renascida.

4.3.3 No plano legislativo

1. Benefcios fiscais transformados em privilgios fiscais A eroso (no justificada) de receitas pode ser provocada pela consagrao no desenho de alguns impostos, de verdadeiros privilgios fiscais (parasos fiscais internos) que constituem desvios a um princpio de igualdade de tributao dificilmente justificveis. , por exemplo, o caso do IRS onde a existncia de taxas liberatrias, aplicveis nomeadamente a rendimentos de capital e a mais-valias pe em causa, no s um princpio de igualdade de tributao como ainda, em termos materiais, o princpio de unicidade do imposto estabelecidos na Constituio. O no englobamento destes rendimentos justificado pela necessidade de atrao de capitais representa uma pesada despesa fiscal. A ausncia de uma rigorosa avaliao pblica no sentido de se saber se tal despesa foi decisiva para a concretizao dos objetivos que visava faz desconfiar que, na maioria dos casos, ela seja de difcil justificao. Note-se, alis, que mesmo em situao de crise estes rendimentos mostram a sua natureza de privilgio, ao ficarem de fora da aplicao da chamada sobretaxa extraordinria do IRS. Noutros casos, a eroso provocada por benefcios que se traduzem em redues de taxas, dedues colecta, amortizaes aceleradas, etc. Estes benefcios, quando respeitantes direta ou indiretamente a empresas, podem configurar auxlios de Estado, atribudos pelas mais diversas razes, nem sempre as mais louvveis, como a ao de grupos de presso.

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Existem mltiplos casos de despesa fiscal injustificada ou de difcil justificao, alguns dos quais a literatura considera terem sido amigos da crise. o caso dos benefcios fiscais a produtos financeiros, em particular aos produtos derivados, que implicam uma real despesa fiscal, pois a sua inexistncia provocaria acrscimo de receita. 2. Polticas fiscais erradas A eroso fiscal pode ainda decorrer de polticas fiscais injustificadas ou erradas. Um bom exemplo o que aconteceu com a abolio do imposto sobre as sucesses e doaes, um imposto existente na grande maioria das democracias, incluindo nos EUA, que visa criar condies para uma melhor igualdade de oportunidades. A sua extino, em nome de um preconceito ideolgico (o imposto da morte), em vez da sua radical reformulao, mostra bem como quem dela muito beneficiou (as grandes fortunas) foi capaz de convencer aqueles que, em bom rigor, pouco ou nada beneficiaram com a medida. Outro exemplo o afastamento entre as taxas legais de tributao em sede de IRS e de IRC que so um convite ao planeamento fiscal, ou seja, a que os empresrios e profissionais liberais passem a ser tributados tambm por IRC, aproveitando o melhor dos dois mundos. Um outro exemplo ainda a persistncia, sem alteraes, do regime da iseno dos pequenos contribuintes (artigo 53. do Cdigo do IVA) e de tributao dos retalhistas que, na prtica levam a que quase metade dos sujeitos passivos de IVA esteja isenta. Esta uma das fontes de alimentao do mercado paralelo e mesmo de favorecimento da fraude carrossel, um tipo de fraude que, como as instituies europeias reconhecem, causa grandes rombos nas receitas do IVA, por poder implicar no apenas ausncia de tributao mas tambm reembolsos indevidos.

4.3.4 No plano administrativo

1. Organizao administrativa Num Estado de direito, o poder tributrio limitado pelo princpio da legalidade em sentido formal e material. A poltica tributria tem expresso na lei e concretizao numa boa Administrao. Este um fator decisivo de confiana dos contribuintes (isto , dos produtores, dos investidores, dos empresrios, dos trabalhadores, dos consumidores) no sistema fiscal. Dois anos depois de criada, em vez de ter sido objeto de modificaes e aprofundamentos, foi extinta prematuramente a Administrao Geral Tributria (AGT). O programa da troika veio reabilitar, em outros moldes, a AGT (hoje chamada de Autoridade Tributria e Aduaneira, nome pouco feliz) mostrando que, em matria de organizao e
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eficincia, se perdeu uma dcada. Durante este tempo, a relao entre Alfndegas e DGCI ficou aqum do possvel e, mais grave ainda, a relao entre estas duas direes-gerais e a DGITA que geria os sistemas e tecnologias de informao fiscal. O mesmo acontece com o investimento na formao profissional que se afastou do modelo previsto na AGT, sem que da adviessem ganhos de causa. 2. Fiscalizao e preveno A percepo do risco de fiscalizao influi igualmente no montante das receitas arrecadadas. O acompanhamento interno das grandes empresas, sendo um passo importante, insuficiente como forma de evitar as tentaes. Importante, porm, que a fiscalizao seja efetuada por quadros preparados, que sejam fixadas metas de arrecadao exequveis e que a aco da fiscalizao se efectue dentro dos parmetros legais, sob pena de poder produzir efeitos perversos. ainda relativamente reduzido o reflexo das receitas em falta detetadas pela fiscalizao e a cobrana efetiva das receitas da derivadas. Como tambm elevada a percentagem de processos que, por deficiente instruo ou fundamentao, a Autoridade Tributria perde em Tribunal. A isto acresce o nmero elevado de liquidaes caducadas e de processos prescritos. A tnica na preveno e na educao fiscal baixa. Predominam as medidas de tipo repressivo. Mesmo neste campo, houve sinais errados indstria da fraude que foram transmitidos aos contribuintes. o caso da abolio da Unidade de Combate Fraude Fiscal e Aduaneira (UCLEFA) e do fim da Guarda-fiscal.

4.3.5 No plano do comportamento dos contribuintes

H uma outra fonte de escassez de receitas cujo impacto , no entanto, mais difcil de avaliar: ela decorre da quebra de confiana dos contribuintes no poder poltico, nas polticas financeiras, econmicas e fiscais por este levadas a cabo e na Autoridade Tributria. Um dos fatores mais graves de ineficcia o sentimento de que o sistema fiscal injusto, que o dinheiro arrecadado mal gasto, que a administrao prepotente. A falta de confiana dos contribuintes potencia a evaso e fraude fiscais e faz aumentar a litigiosidade e a ineficcia do sistema fiscal. Uma das suas principais manifestaes o mercado paralelo ou informal, ou seja, a economia no declarada, cuja dimenso estimada, de acordo com vrios estudos publicados, entre 18% e 24% do PIB, tendendo a crescer em conjuntura de crise. A sua insero no sistema provocaria um importante acrscimo (direto e indireto) de receitas

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fiscais que poderia servir no s para aliviar o dfice como ainda para reduzir a carga fiscal suportada pelos restantes contribuintes. Caixa 4.2: Off-shore da Madeira
O Off-shore da Madeira foi criado com o argumento de que serviria para atrair investimento estrangeiro, atrair receita fiscal e criar emprego. Na realidade, o investimento atrado de duvidosa utilidade para a nossa economia, o emprego criado insignificante e a receita fiscal, na realidade, despesa. Os dados mais recentes sobre o offshore da Madeira correspondem a 2009 e do conta da existncia de 2678 empresas, das quais mais de 90% no emprega qualquer trabalhador ou no entrega o modelo 22 (ver Grfico). No total, estavam empregados no offshore da Madeira 1677 trabalhadores. A Autoridade Tributria calcula que a Receita Fiscal em sede de IRS de 2.964 por trabalhador e a despesa fiscal de 650.089 por trabalhador.
3.6% 1.3% 3.3% 10.2% Endades da ZFM sem Modelo 22 entregue Empresas sem trabalhadores Empresas com 1 trabalhador Empresas com 2 trabalhadores

81.7%

A despesa fiscal total da Zona Franca da Madeira foi em 2009 de 1.090 milhes de euros, o que corresponde a 0,65% do PIB e 3% da Receita Fiscal. Para alm dos 5 milhes cobrados em sede de IRS, foram cobrados 22 milhes em sede de IVA a 2090 empresas e 6 milhes de IRC a 51 empresas, sobre resultados lquidos de 3.757, o que corresponde a uma taxa efectiva de 0,16%. No total, a receita fiscal arrecadada na Zona Franca da Madeira de 33 milhes, 33 vezes inferior despesa fiscal associada. Para alm da ZFM, foram transferidos 783 milhes de euros para off- shores em todo o mundo. Muitas das entidades sediadas na ZFM e noutros off-shores so criadas por empresas que operam em Portugal com o objectivo de evitar a legislao fiscal portuguesa. Por essa razo, a DGCI chegou a propor a introduo na lei do conceito de direo efectiva em territrio nacional, de forma a evitar este procedimento. Excluindo o off-shore da Madeira, a despesa fiscal com empresas ascendeu a 415 milhes de euros, atribudos a cerca de 14000 empresas. No entanto, mesmo entre as empresas que receberam benefcios, a distribuio extremamente desigual. 100 empresas receberam 50% do montante total de benefcios e dedues fiscais, das quais 10 receberam 26%.

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5. OUTRAS FONTES DE DVIDA

O ESTADO (TRANSPORTES)

O setor dos transportes pblicos muitas vezes apontado como um exemplo da pouca eficincia da gesto do Estado na Economia. As propostas polticas apresentadas para a reestruturao das empresas pblicas de transportes vo no sentido da concesso, da explorao e da privatizao. As empresas de transportes pblicos que iremos analisar so a Carris, a STCP, o Metropolitano de Lisboa, o Metropolitano do Porto, a Transtejo / Soflusa14, a REFER e a CP Comboios de Portugal. O perodo em anlise foi a ltima dcada, entre 2002 e 2011. Todos os dados utilizados nesta anlise so oficiais no existem ainda os de 2012 - e constam maioritariamente dos documentos que solicitmos diretamente s empresas analisadas, nomeadamente os relatrios e contas dos diferentes exerccios.

5.1.1 Quanto devem as empresas de transportes pblicos?

As sete empresas aqui analisadas tinham, no final de 2011, uma dvida de 20.507,9 milhes de euros, o equivalente a cerca de 12% do PIB ou construo de seis novos aeroportos em Alcochete. A dvida tem aumentado de forma exponencial nos ltimos dez anos: cresceu a um ritmo anual de 1,4 mil milhes de euros.
25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Dvida

Quadro 5.1: Crescimento da dvida das empresas pblicas do sector dos transportes 2002-2011

14 A Transtejo e a Soflusa esto em processo de fuso. Contudo, a integrao contabilstica est fechada h vrios anos. Com base nos dados da anlise econmica e financeira das empresas, iremos considerar a empresa Transtejo / Soflusa como uma s.

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5.1.2 Porque devem as empresas de transportes pblicos?

Conseguimos identificar as seguintes causas principais para o aumento constante do endividamento destas empresas: Encargos financeiros. O pagamento de juros da dvida o principal fator para o seu aumento do endividamento.

Quadro 5.1: Peso dos encargos financeiros. Fonte: Clculos IAC
1200 1000 800 600 400 200 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Prejuzos gerais Encargos Financeiros Outros prejuzos

Grfico 5.2: Evoluo dos prejuzos das empresas pblicas do sector dos transportes

J em 2011, o ltimo ano para o qual esto disponveis dados oficiais, os juros da dvida foram equivalentes a 83,86% dos prejuzos das empresas de transportes pblicos. Os restantes de 16,14% so atribuveis aos resultados da atividade operacional das empresas. O peso dos juros da dvida nas contas das empresas tem vindo a aumentar e assim continuar. Como vemos no grfico seguinte, as empresas de transportes pblicos tm vindo a cortar nos prejuzos operacionais de modo a acomodarem o crescimento dos gastos financeiros. Contudo, a presso exercida pelos juros de tal forma avassaladora que os prejuzos continuam a subir todos os anos. Desde 2006 que os encargos financeiros destas empresas ultrapassam o resultado negativo das restantes atividades.
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Modelo de financiamento. Este modelo, assente nas receitas de bilheteira e nas indemnizaes compensatrias, peca por defeito, pois existem outras formas de financiamento utilizadas um pouco por todo o Mundo que no so utilizadas. Como podemos ver pela tabela abaixo indicada, a taxa de cobertura dos custos operacionais das empresas pelas receitas operacionais bastante elevada. De acordo com um estudo sobre dez cidades europeias do tamanho de Lisboa, a mdia de cobertura dos custos pelos proveitos oscila entre os 30% e os 70%. Cobertura dos custos operacionais pelos proveitos operacionais Metro do Porto STCP Carris CP Transtejo / Soflusa Metro de Lisboa
Quadro 5.2: Cobertuta dos custos operacionais. Fonte: relatrios de contas das empresas

2011 88,7% 70% 81,7% 83% 46,3% 65,8%

O principal problema no modelo de financiamento portugus, em relao s restantes cidades europeias, que no prev um financiamento alternativo, deixando parte do dfice por cobrir. Este dfice operacional, que tem vindo a ser reduzido ao longo dos anos, apenas pode ser coberto com recurso ao endividamento, aumentando assim a presso sobre as contas das empresas.

Falta de pagamento de investimentos. As empresas de transportes pblicos tm sido utilizadas pelos sucessivos Governos como instrumentos de desoramentao. No total, vemos que foram investidos pela REFER, Metro de Lisboa e Metro do Porto, empresas detentoras de infra-estruturas, 16.430,8 milhes de euros em infraestruturas de longa durao, dos quais apenas 5.573,7 milhes de euros foram cobertos pelo Estado, ficando a taxa de cobertura dos investimentos pelo Estado nos 35%. Ou seja, h 10.857,1 milhes de euros que acrescem ao passivo das empresas pblicas de transportes que se devem construo de infraestruturas a pedido do Estado, mas que no foram pagas pelo acionista Estado.
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18,000 16,000 14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 Metro Lisboa REFER Metro Porto Total Invesmento Estado Diferena

Grfico 5.3: Investimento de Longa durao (ILD) das empresas pblicas do sector dos transportes. Fonte: relatrios de contas das empresas

5.1.3 A quem devem as empresas de transportes pblicos?

Os relatrios e contas de trs das empresas analisadas no identificam os seus credores. Entre essas empresas incluem-se a CP e a REFER, que em conjunto detm metade da dvida das empresas de transportes pblicos. Conseguimos no entanto identificar os credores de 6,4 mil milhes de euros, cerca de um tero da dvida total em anlise. Atravs da nossa anlise, podemos chegar s seguintes concluses sobre esta parcela da dvida: foram identificados 25 credores diferentes dos quais sete detm 80% do valor; o Banco Europeu de Investimento, cujos acionistas so os 27 Estados-Membros da Unio Europeia, o maior credor, com 1,8 mil milhes de euros emprestados; o Estado portugus o segundo maior credor, com 1,1 mil milhes de euros; os cinco maiores credores privados, o Deutsche Bank (Alemanha), o BNP Paribas (Frana), o ABN Amro (Holanda), a JP Morgan (EUA) e Barclays (Reino Unido), so credores de 2,1 mil milhes de euros, isto , 33,5% do total; a exposio dos bancos nacionais extremamente reduzida, detendo 6% da dvida total. Identificamos ainda os seguintes bancos que ganharam com a contratao de SWAP's (espcie de seguros de risco) pelas empresas de transportes pblicos portuguesas aps 2009: BNP Paribas, Citibank, Barclays, Credit Suisse, Socit Gnral, Merril Lynch, JP Morgan, Caixa Geral de Depsitos, Deutsche Bank e Banco Esprito Santo Investimentos.

5.1.4 Impacto do pagamento a todo o custo nos servios

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Preos Para tentar efetuar o pagamento integral da dvida das empresas de transportes pblicos, o Governo estabeleceu uma estratgia baseada no equilbrio operacional das empresas, atravs da reduo de custos e do aumento das receitas. A nica forma das empresas em anlise aumentarem as suas receitas de forma imediata atravs do aumento das tarifas praticadas. Os aumentos efetuados basearam-se nos argumentos de que as empresas esto em ms condies financeiras devido aos baixos preos praticados e no alegado facto de que os preos no tm subido ao nvel da inflao. Com este pretexto, os diferentes Governos aproveitam para aumentar sempre os preos dos transportes acima da inflao. De acordo com os dados solicitados ao Instituto da Mobilidade e dos Transportes Terrestres, desde 2000 e at 2013, vemos que tais argumentos so falaciosos.

230 210 190 170 150 130 110 90 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Preos Inao Salrios

Grfico 5.4: Evoluo das tarifas, salrios e inflao. Fonte: relatrios de contas das empresas. Valores em proporo dos registados no incio do ano 2000. Considera-se um ndices de base igual a 100 a 1/1/2000 para as trs sries.

Trabalhadores Uma das principais estratgias para baixar os custos das empresas utilizada ao longo dos ano a reduo do nmero de trabalhadores. A anlise das contas das empresas demonstra que o nmero de trabalhadores caiu 38% nos ltimos dez anos, nas sete empresas analisadas. Isto , 8.752 pessoas ficaram sem trabalho.

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30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Carris STCP CP Metro Lisboa Metro Porto Transtejo Refer Total

Grfico 5.5: Evoluo do nmero de trabalhadores. Fonte: relatrios de contas das empresas

Esta estratgia est condenada ao fracasso: dado que os encargos financeiros equivalem a 189% da despesa com salrios, de nada serve reduzir os encargos operacionais se no se ataca o problema dos custos financeiros. Passageiros A presso existente sobre a contabilidade das empresas, devido ao impacto do crescimento dos juros da dvida pblica nos custos de financiamento dos restantes setores, e a estratgia adotada ao longo dos anos para fazer face a esse problema tem levado deteriorao dos servios prestados populao e ao aumento das tarifas e tal reflete-se, obviamente, no nmero de passageiros transportados. Nos ltimos dez anos, as empresas de transportes pblicos perderam 17% dos seus passageiros. Se em 2002 foram efetuadas 882,9 mihes de viagens nas empresas analisadas, j em 2011 esse nmero ficou-se pelos 730,7 milhes. O nmero total de passageiros transportados em 2011 foi o mais baixo da dcada.

5.1.5 Consideraes finais

Conclumos que o crescimento da dvida das empresas de transportes pblicos de 8 mil milhes em 2002 para 20,5 mil milhes de euros em 2011 se deve em um tero ao pagamento de juros aos credores e que, em 2011, a proporo dos resultados financeiros nos resultados gerais subiu j para 84%. Em 2012 preve-se que seja ainda maior. A acumulao de dvida deve-se igualmente a uma estrutura de financiamento deficiente,
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pois as empresas esto privadas de contratos de concesso com o seu acionista e so obrigadas a cobrir os prejuzos operacionais com recurso ao endividamento. Vimos ainda que existem pelo menos 10,5 mil milhes de euros de dvidas nas contas das empresas que se devem a investimentos em infraestruturas de longa durao, efetuados a pedido do acionista Estado, mas que no foram pagos.

5.2 PPP

5.2.1 PPP em Portugal

Portugal o pas Campeo do Mundo em parcerias publico-privadas (PPP), com o maior gasto em PPP em relao ao PIB (quase 11%) (Fonte: Observatrio PPP da Universidade Catlica). As Parcerias Pblico-Privadas tm contribudo para um agravamento da dvida pblica, com injustificadas taxas de rentabilidade para os consrcios privados que as promoveram. A IAC deu o seu contributo para aumentar o conhecimento do que a realidade das PPP, focando-se em casos concretos como a Lusoponte ou as PPP da Sade, assim como do prprio processo de auditoria s PPP, concessionado Ernst & Young uma consultora com clientes entre as prprias empresas e grupos privados que auditou neste mbito. As Parcerias Pblico-Privadas consistem na concesso de obras pblicas ou servios pblicos a financiadores privados. H vrias formas de PPP. Em O Estado e as Parcerias Publico-Privadas, de Carlos Oliveira Cruz e Rui Cunha Marques, so identificados diferentes formatos, entre os quais: Free-standing: projetos onde o setor privado desenvolve a infraestrutura e recupera os custos e a rentabilidade atravs das taxas cobradas aos utilizadores; Joint venture: setor pblico contribui com o financiamento e a gesto entregue ao parceiro privado; Services sold: servios prestados pelo sector privado pelos quais o Estado paga uma renda;

Em Portugal existem pelos menos 120 parcerias publico-privadas negociadas diretamente com o Estado Central, alm de centenas de outras a nvel local estabelecidas com rgos do poder local e com outras empresas do Estado. Dado o elevado nmero de parcerias, Portugal era em 2004 o pas com maior exposio aos emprstimos do Banco Europeu de Investimento (BEI), com 2,804 milhes de euros (Cruz, C. e Marques, R. O Estado e as Parcerias Pblico-Privadas, 2012) Grande parte desta exposio decorre do recurso ao financiamento do BEI no quadro das PPP. Esta situao agravou-se acentuadamente desde 2004. Em 2007, o recurso ao BEI para PPP foi de 285 milhes de euros, em 2008 de 839
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milhes, em 2009 de 290 milhes e em 2010 de 945 milhes. No incio de dezembro de 2012, o Estado deu uma nova garantia de carteira no valor de 2,8 mil milhes de euros. O investimento em PPP no contabilizado como despesa pblica15, sendo por isso uma estratgia eficaz de desoramentao do investimento pblico. No , portanto, descabido dizer que as PPP empurram para o futuro a despesa de investimento presente. A partir de 2007 o seu nmero aumentou substancialmente: das 4 PPP nesse ano passou- se a 19 em 2008, 11 em 2009 e 9 em 2010. O entusiasmo dos governos portugueses pelas PPP foi ativamente apoiado pela Unio Europeia com incentivos com implicaes nos Quadros de Referncia Estratgica Nacional (QREN). Em 2009, segundo o Tribunal de Contas, os encargos plurianuais com PPP ascendiam a 50 mil milhes de euros. J em 2011, a Direo-Geral do Tesouro e Finanas (DGTF) previa encargos de 26 mil milhes de euros at 2051. No relatrio da DGTF de 2012 h uma reduo para 24.407 mil milhes.16 Como se pode ver, a incerteza quanto a encargos futuros grande. Entretanto, em 2010, o Estado gastou 1.128 milhes de euros em PPP. Em 2011, 1.823 milhes - um aumento de 61,6%. Os gastos pblicos com PPP tm sempre tendncia a aumentar, no s pela sempre presente renegociao dos contratos, mas tambm pela exigncia de reequilbrio financeiro. Sempre que o Estado procede a uma modificao unilateral no contrato (o que acontece com muita frequncia, em virtude de os negociadores da Entidade Pblica, aquando da assinatura do contrato, no terem previsto todas as condicionantes futuras), os parceiros privados exigem um processo de reequilbrio financeiro para garantir a manuteno das condies de lucro inicialmente contratualizadas, que assegurado com dinheiro pblico. Para alm disso o Estado tem assumido nos contratos de concesses riscos comerciais e financeiros, como suportar o aumento das taxas de juro, dos spreads ou dos honorrios, risco elevado em tempos de crise, com o parceiro privado a ficar isento desses mesmos riscos. Paralelamente o prprio banco financiador que exige ao Estado que assuma esses riscos sob pena de no conceder o crdito necessrio.

15 Em 2004, o Eurostat definiu que as PPP no seriam contabilizadas no permetro oramental da Administrao Pblica. 16 A poupana esperada pelo governo estar relacionada com renegociao de PPP como, por exemplo, a da Autoestrada do Pinhal Interior, anunciada pelo Governo como representando 400 milhes de euros de poupana at ao final do contrato. lvaro Santos Pereira anunciou uma poupana total de 7 mil milhes de euros para todas as PPP e concesses como resultado desta renegociao.

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Grfico 5.6.- Evoluo esperada com os encargos brutos com PPP

As PPP em Portugal representam um canal importante de transferncia de dinheiro pblico para o setor privado. Elas representam ainda um tratamento preferencial a grandes grupos privados. A maioria das transferncia de recursos pblicos para o setor privado tem beneficiado apenas quatro grandes empresas (cinco, agora que a EDP foi privatizada pelo chinesa Three Gorges): Mota-Engil, BES, Mello e Soares da Costa. Estima- se que o Grupo Esprito Santo beneficar no total dos encargos brutos das PPP de 4.737 milhes de euros, a Mota-Engil em 5.083 milhes de euros, o grupo Jos Mello em 3.207 milhes e a Soares da Costa em 2.877 milhes (Exame, 2011 Quem ganha os milhes das PPP?). Entre as vrias fundamentaes recorrentemente utilizadas pelos defensores das PPP est a seleo mais rigorosa de projetos. Isto , s os projetos com viabilidade financeira seriam aceites. A experincia tem vindo a revelar uma realidade muito diferente. No caso das PPP rodovirias, as estimativas de trfego tendem a ser sobrestimadas. Em 2010, 40% das autoestradas portuguesas tinham trfego mdio dirio abaixo dos 10.000 veculos - o critrio utilizado para justificar a construo de uma autoestrada segundo o Instituto de Infraestruturas Rodovirias, (INIR). No final de 2011, j so mais de 1.500 km (60%) das autoestradas que esto abaixo do trfego mdio dirio de 10.000 veculos. No mbito da implementao do memorando da troika, o Estado introduziu o regime de cobranas de taxas de portagem nas concesses do Algarve (A22), da Beira Interior (A23), do Interior Norte (A24), da Beira Litoral e Alta (A25), Torres Novas-Guarda e Viseu-Chaves. Mas como simultaneamente a Estradas de Portugal reviu as transferncias do Estado para as PPP para acomodar a queda de trfego e assumiu em muitos casos a conservao e manuteno das autoestradas, o resultado para o Estado da introduo de portagens nas ex-SCUT foi um aumento de encargos. A Lei de Enquadramento Oramental define que a lei do Oramento do Estado de cada ano devia fixar um limite para o total dos encargos assumidos com concesses naquele ano, o que no tem ocorrido, pelo que no houve, nem h, um limite global para as PPP. As advertncias e os chumbos do Tribunal de Contas foram ignorados e os projetos
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comearam, sem respeito muitas vezes pela legislao da contratao pblica, estudos de impacto ambiental e outros.

5.2.2 Auditoria s PPP entregue Ernst & Young

Em maio de 2012, a IAC denunciou publicamente a adjudicao da auditoria s PPP consultora internacional Ernst & Young, tendo posteriormente entregue na Procuradoria- Geral da Repblica uma exposio documentada do caso, solicitando a suspenso da adjudicao. Esta adjudicao violou princpios fundamentais da contratao pblica, designadamente os da boa-f, seriedade, neutralidade e proibio do conflito de interesses consagrados na Constituio da Repblica Portuguesa, nas Diretivas Comunitrias e no Cdigo dos Contratos Pblicos. A Ernst & Young S.A., assim como a sua empresa-me e accionista Ernst & Young Audit, realiza ou realizou a reviso legal de contas para numerosas empresas envolvidas em consrcios de concesso e de PPP. Isto , a empresa vencedora deste concurso pblico, a Ernst & Young S.A., trabalhou ou trabalha para as empresas que auditou, constituindo tal facto um evidente e grosseiro conflito de interesses. A Procuradoria-Geral da Repblica encaminhou este processo para o Tribunal Administrativo do Crculo de Lisboa. A 9 de julho este tribunal arquivou o processo, concluindo que: No tendo o ato de adjudicao sido impugnado, o contrato foi celebrado e encontra-se em fase final de execuo, porquanto do Memorando de Entendimento decorre que o estudo objeto do contrato deve ser realizado at finais de junho de 2012. Conclui-se, nos termos do exposto, que no tendo os atos do procedimento concursal ferido quaisquer normas legais ou princpios jurdicos aplicveis, no se v fundamento para a propositura de ao de anulao ou declarao de nulidade do ato final de adjudicao, junto deste Tribunal Administrativo de Crculo. Entre os termos do exposto na deciso jurdica, considerou o tribunal que o facto de a empresa do grupo Ernst & Young ter desempenhado funes de fiscal em empresas privadas relacionadas com o parceiro pblico no relevante para se determinar a influncia no resultado do procedimento e concluir-se pelo desfavorecimento dos concorrentes e distoro da concorrncia, impedindo que competissem entre si apenas pelo seu mrito. Em todos os momentos o tribunal considerou que o mais relevante deste processo era o concurso e os outros auditores terem sido ou no prejudicados, quando o nus estava claramente em outro lado: era o interesse pblico que estava em causa.

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Como esperado, o resultado da auditoria beneficiou o setor privado para o qual a Ernst & Young trabalha. O relatrio da auditoria s veio parcialmente a pblico em Julho de 2012, e at ao final do ano no foi revelada a sua totalidade. Da documentao vinda a pblico, a auditoria focou-se apenas em 36 parcerias publico-privadas e 24 concesses. Os resultados so coincidentes com este conflito de interesses, pois a Ernst prope medidas que novamente beneficiam as concessionrias privadas. O relatrio da auditoria props ao Estado solues totalmente insatisfatrias para o interesse pblico, com impactos na despesa pblica. Entre as medidas propostas contam- se as seguintes: Privatizao de algumas PPP com revogao de contratos de concesso, entrega das estruturas aos privados e aquisio por parte do Estado dos crditos bancrios; Introduo de mais portagens nas autoestradas; Transferncia das receitas das portagens para as concessionrias privadas; Aumento dos prazos de concesso; Reduo dos custos do privado com a manuteno das estruturas, eliminando requisitos de qualidade; Renegociar alguns contratos de financiamento, afrouxando as exigncias de cumprimento de rcios de cobertura; Reviso das matrizes de risco para refletir as mudanas atuais (particularmente relevante no caso do Tnel do Maro, parado por incapacidade do consrcio privado, que ver assim provavelmente o Estado mudar as condies para que lhe seja possvel continuar a obra apesar da sua incapacidade financeira).

5.2.3 Nova legislao

A 1 de julho de 2012, entrou em vigor o Decreto-Lei 111/2012 de 23 de maio, que revogou o anterior DL 86/2003, que regia as parcerias publico-privadas. A nova legislao contraria as afirmaes de rejeio pblica das PPP por parte do governo e deixa claro que o Estado no pretende abdicar do modelo de PPP. A nova legislao particularmente ambgua, estando sujeita a interpretaes que favorecem as concessionrias em aes judiciais. Neste decreto-lei ainda criada a figura da "Unidade Tcnica" para inspecionar e acompanhar as PPP. No entanto, existe at agora apenas no papel (prevendo-se que venha a existir apenas para PPP futuras como alis previsvel pelas atuais e novas condies do QREN).
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Caixa 5.1 - O caso do Terminal de Contentores de Alcntara

O prolongamento da concesso do Terminal de Contentores de Alcntara Liscont, da Mota-Engil, ocorreu em 2008, a sete anos do final do contrato. O Ministrio das Obras Pblicas alegou ser necessrio alargar a concesso deste contrato durante mais 27 anos, ao mesmo tempo que triplicava a capacidade e aumentava a operacionalidade da infraestrutura. Estes investimentos somaro 474,4 milhes de euros. Deste montante, 52% seria encargo do Estado, entre despesas e iseno de taxas concedida Liscont. Segundo o Tribunal de Contas, as previses de trfego de contentores que serviram de base ao contrato esto sobrevalorizadas. Para o Estado ficou o risco do negcio: se o trfego ficar 20% abaixo das previses, o Estado compensa a Liscont. Se o trfego aumentar em relao ao cenrio base e o negcio se mostrar melhor do que se previa, o Estado s beneficiar se "se demonstrar que tal eventual excesso no resultou da eficiente gesto e das oportunidades criadas pela concessionria" (Relatrio de Auditoria n26/2009 do Tribunal de Contas). As negociaes e renegociaes passadas j davam um bom exemplo do que uma PPP: as alteraes aos parmetros da concesso prejudicam sucessivamente o Estado e beneficiam o privado; a rentabilidade do acionista, que era de 11% no memorando inicial, passou no contrato final para 14%; o clculo dos rendimentos lquidos para a Liscont saltou de 4,2 para 7,4 milhes de euros. As alteraes posteriores ao contrato ficaram blindadas com as assinaturas das duas partes neste negcio. Do lado do Estado, a negociar, estava Mrio Lino, do lado privado, Jorge Coelho, CEO da Mota-Engil. O Tribunal de Contas atacou duramente as negociaes e o contrato, declarando que era um pssimo exemplo de negociao para o Estado, que no tinha existido concurso para o prolongamento da concesso e que as projeces para o trfego eram 75% superiores ao trfego real. O Ministrio Pblico interps uma aco junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, requerendo anulao e nulidade do aditamento ao contrato de concesso celebrado em outubro estendendo em 27 anos a concesso do Terminal de Contentores de Alcntara Liscont. O processo foi anulado.

Um estudo recente do Observatrio das PPP da Universidade Catlica defende que a melhor sada para as PPP neste momento seria a compra pelo Estado das SCUT por um valor da ordem dos 3,5 aos 5 mil milhes de euros, cerca de 2% do PIB (o que representaria, segundo o estudo, uma poupana de 400 milhes de euros anuais). O que este estudo pretende mostrar que a nacionalizao das PPP beneficiaria quer o Estado, quer os privados: A falta de liquidez de algumas empresas e a necessidade dos bancos de encaixar dinheiro renem as condies ideais para a concretizao da operao. A velocidade com que a proposta da nacionalizao das PPP se est a disseminar sugere que, apesar, dos contratos cuidadosamente desenhados a favor dos interesses privados em alguns setores, nomeadamente no rodovirio, o negcio deixou de ser vantajoso. Desta forma, as PPP, que serviram para estas empresas e estes bancos para um encaixe constante durante os ltimos anos, culminaro num ltimo grande encaixe financeiro, fechando com chave de ouro o saque aos cofres do Estado.
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5.2.4 Lusoponte: o grande aspirador financeiro

As PPP poderiam ser uma forma de antecipar a disponibilidade de uma infraestrutura ou servio, permitindo evitar despesa pblica em projetos auto-sustentados (pagos pelos utilizadores). Parceria invoca cooperao e riscos partilhados. Mas as PPP permitem tambm desoramentar (esconder um gasto pblico retirando-o do OGE e do escrutnio pblico), ou facilitar a transferncia de dinheiros pblicos para privados custa do cidado contribuinte, e a revela-se o inferno onde podemos cair todos, incluindo os nossos filhos e netos. O caso Lusoponte foi pioneiro nas PPP (Cavaco Silva/Ferreira do Amaral, 1992), estendendo-se depois (e at hoje) a diversos setores de atividade: sade, energia, ambiente, ferrovirio, rodovirio. O financiamento dos necessrios 897 milhes de euros (total do projeto) foi do Fundo Europeu de Coeso (35%), BEI (33%), portagens da ponte 25 de Abril (6%), ficando apenas 26% para os acionistas (os construtores Bento Pedroso, Mota & Ca, Somague, Teixeira Duarte eram a maioria dos nacionais), governo e outros. O contrato inclua a manuteno da ponte 25 de Abril, atribua riscos de trfego concessionria, previa o seu termo aps 2.250 milhes de passagens nas 2 pontes e clusula de resciso, se demasiado oneroso para o Estado. Ao contrato seguiram-se acordos de reequilbrio financeiro (em nmero de nove at hoje), por razes de variao de taxas de juro, por alteraes tarifrias, em alguns casos sem razo compreensvel. Uma caracterstica une estes acordos: os benefcios reverteram sempre e apenas para a Lusoponte, degradando o contrato inicial e prejudicando os contribuintes. Houve sempre um excesso de recurso a consultores externos financeiros e jurdicos (por vezes com conflitos de interesses), os contratos foram redigidos em escritrios de advogados, tendo em conta que durante 11 anos no havia sequer legislao para PPP. Os agentes do Estado eram mudados com frequncia, a experincia no se acumulou, a superviso era fraca (chegando-se ocultao de receitas), os servios do Estado atuavam descoordenados. Tudo isto contribuiu para a perda de capacidade do Estado na defesa do interesse pblico. Em 2000/2011 (durante o Governo de Antnio Guterres, primeiro com Jorge Coelho e depois com Ferro Rodrigues) foi feita uma grande reviso do contrato, da qual resultou um importante acordo de reequilbrio, uma profunda alterao do caso base contratual e vrias vantagens muito substanciais para o privado.

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O refinanciamento ento ocorrido mostra que os acionistas entraram com apenas 6% e a banca comercial com 11% (mantendo-se o Fundo Europeu, BEI, etc). Assistimos ento dispensa da manuteno da ponte 25 de Abril (100 milhes de euros), a uma compensao direta de 250 milhes de euros durante 20 anos e ainda eliminao do risco de trfego (passagem a prazo fixo de 35 anos), estimada num encaixe para a Lusoponte de 558 milhes de euros nesse perodo. Encontramos ainda benefcios fiscais, comparticipao do Estado em acessos, a garantia de uma TIR fixa de 13,65% e at dvida sobre o pagamento de compensaes ambientais ao extinguir a Fundao das Salinas do Samouco. A Lusoponte detm a exclusividade das travessias do Tejo at Vila Franca. Em 2008, em plena discusso do TGV e da 3 travessia do Tejo, surge a Mota-Engil a adquirir uma forte posio de 38% na Lusoponte, com os franceses da Vinci, recentes vencedores da concesso da ANA, a reforarem para cerca de 37%. No caso Lusoponte, projeto fundador e piloto no desenho de vrias peas do grande aspirador financeiro que foi sendo montado, figuram dois casos notveis de migrao de altos responsveis polticos: o ento ministro Ferreira do Amaral que assinou o contrato com a Lusoponte nessa qualidade, presidindo anos depois (e at hoje) Lusoponte e o ento ministro Jorge Coelho (que o foi tambm nas Obras Pblicas), passando mais tarde a CEO do principal acionista Mota Engil (e seu Vice-Presidente), sobrando ainda um lugar de administrador para o ex-ministro Valente de Oliveira. No futuro podero sempre ocorrer novos reequilbrios financeiros com pagamentos contingentes, dificultando a oramentao plurianual. Todas estas renegociaes (sem concorrncia) foram gravosas para o Estado, variando a qualificao da atuao dos agentes do Estado (conforme os autores), entre a incompetncia, o desleixo, a ignorncia, a demisso do Estado ou at um conluio entre construtores, polticos e banqueiros. Para defender o interesse pblico e contribuir para a reduo de uma das parcelas da dvida, pelo menos no caso da Lusoponte, o Estado devia equacionar a expropriao ou a resciso do contrato, tendo em conta a situao do pas e os custos onerosos para os contribuintes

5.3 PPP SADE

As atuais parcerias pblico-privadas (PPP) na rea da sade foram anunciadas em 2001, num projeto que previa a construo de dez novos hospitais, alguns de substituio, outros a construir de raiz. Numa primeira vaga seriam construdos o Hospital de Cascais, Braga, Loures, Vila Franca de Xira e posteriormente os Hospitais de Lisboa Oriental, Faro,
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Seixal, vora, Vila Nova de Gaia e Pvoa do Varzim/Vila do Conde. O planeamento inclua a atribuio de concesses a grupos privados para a construo e manuteno dos novos edifcios e para a gesto clnica das novas unidades, divididas em duas concesses distintas, embora, em alguns casos, mesma entidade privada. O Estado tinha j uma experincia prvia de gesto privada em hospitais pblicos. Em 1996 a gesto clnica do Hospital Amadora-Sintra foi entregue ao Grupo Mello Sade. Essa experincia viria a terminar em 2008. Na base desta deciso estavam divergncias entre a Administrao Regional de Sade de Lisboa e Vale do Tejo (ARSLVT) e este grupo privado no acerto de contas, conferncia de faturas e apuramento dos encargos ocorridos, nomeadamente entre os anos de 2002 e 2006. Nestas divergncias incluam-se acusaes da ARSLVT quela entidade gestora de faturar e exigir ao Estado o pagamento de Exames Complementares de Diagnstico e receitas que nunca teriam existido. O processo chegou a ser auditado pelo Tribunal de Contas e o Grupo Mello multado, tendo depois interposto recurso. Todavia, o mesmo Governo, que terminou o contrato de concesso no Hospital Amadora-Sintra, atribuiu a gesto do novo Hospital de Braga e de Vila Franca de Xira ao mesmo grupo privado. Na Sade observou-se a introduo do comparador pblico, tambm conhecido como CPC, e que permite justificar a existncia da concesso como sendo mais barata do que aquilo que seria o investimento direto do Estado na infraestrutura. O problema deste comparador est na fcil manipulao dos critrios por parte dos organismos avaliadores, como refere Carlos Moreno, juiz jubilado do Tribunal de Contas, no seu livro. tambm importante notar que, aps a atribuio da concesso, as frequentes renegociaes do contrato com o parceiro privado podem desvirtuar este mecanismo de controlo, uma vez que os custos podem subir, ultrapassando o valor inicialmente calculado pelo CPC. Dos 50 mil milhes de euros de gastos plurianuais previstos com as PPP em Portugal, 8 mil milhes pertencem ao setor da sade. Em 2011, os encargos previstos totalizaram 228 milhes de euros, mais 32,5% do que em 2010. Os gastos pblicos vo aumentar significativamente nos prximos 10 anos. A prpria ACSS (Administrao Central dos Servios de Sade) publicou no seu stio de Internet um grfico com a previso desses gastos:

Grfico 5.7: A evoluo dos encargos futuros no setor da sade (milhes de Euros)

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Estes valores no passam, contudo, de estimativas de custo baseadas no valor acordado nos contratos iniciais e ignoram os efeitos dos riscos assumidos pelo Estado, da renegociao dos contratos ou das exigncias de reequilbrio financeiro. Por exemplo, as duas PPP na Sade que esto j em marcha (Hospital de Cascais e Hospital de Braga) foram sujeitas a ajustamentos no mesmo ms em que os seus contratos tinham sido assinados, exigindo ao componente pblico gastos acrescidos que ascendiam, no caso do Hospital de Cascais, a 80 milhes de euros. Estas estimativas so ainda insuficientes porque no estimam custos paralelos ou custos indiretos assumidos pela Entidade Pblica e contabilizados no Oramento de Estado ou na Conta Geral do Estado em parcelas distintas das PPP (pareceres e consultorias, por exemplo). O quadro seguinte lista as estimativas de custos iniciais para as parcerias j em marcha na rea da sade. Hospital Braga Cascais Loures Vila Franca de Xira Lisboa Oriental (Todos os Santos)*
* A concesso relativa ao Hospital Oriental de Lisboa uma concesso nica de construo e manuteno do edifcio no incluindo a gesto clnica daquelas unidades. Est previsto o incio da construo j em 2013 e a sua concluso em 2016. Quadro 5.3: Custos iniciais para as parcerias na rea da sade. Fonte: Oramento e Conta Geral do Estado

Estimativa em milhes de euros 800 400 594 434 377

A partir do anncio das novas PPP na Sade em 2001, uma estrutura de misso Parcerias em Sade foi criada como Entidade Pblica responsvel pelos concursos para a concesso e acompanhamento dos contratos assinados com os parceiros privados. S nos anos de 2005/2006 foram gastos 858 mil euros em despesas com pessoal para essa estrutura. No obstante a sua existncia, o Estado contratou empresas privadas de consultoria para estudos e pareceres, tendo gasto at data 20 milhes de euros neste captulo.

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De acordo com a auditoria que o tribunal de contas realizou em 2009 s PPP, a distribuio do risco entre o Estado e o consrcio privado complexo e controverso. No stio de Internet da ACSS encontram-se definidos para as quatro PPP em curso na Sade o tipo de risco, a probabilidade de ocorrncia, o impacto e quem detm esse risco. Pela sua anlise podem-se concluir dois factos imediatos: em primeiro lugar o parceiro privado no assume nenhum risco isoladamente, sendo sempre partilhado com o Estado, e em muitos casos em percentagens muito desiguais com prejuzo para o Estado; em segundo lugar, os riscos com maior impacto e probabilidade de ocorrncia so assumidos inteiramente pelo Estado. Os riscos financeiros so os nicos descritos com probabilidade de ocorrncia elevada e prendem-se sobretudo com a inflao e a reviso dos preos, sendo assumidos na totalidade pelo Estado. Em termos prticos, a entidade privada fica salvaguardada das oscilaes da economia real e mantm a sua renda anual, proveniente dos dinheiros pblicos, blindada s variaes que se podero registar nos mercados nos prximos anos. Um dos graves prejuzos para o Estado tem sido, como j foi referido, a renegociao dos contratos das PPP. Ora se, no momento de um concurso pblico, o consrcio privado o ganha com base num valor-oferta, renegoci-lo posteriori desvirtuar o concurso pblico prvio e desrespeitar as regras de competitividade e transparncia e constitui tratamento especial e favorecimento por parte do Estado ao consrcio ganhador. Quem perde o prprio Estado porque assim deixa cair a oportunidade de baixar os preos de custo em matria de concurso e igualdade de concorrncia. Tal situao ocorreu no Hospital de Cascais e no Hospital de Braga, conforme se descreve mais frente. As PPP na Sade, ao longo dos ltimos 10 anos, mostram fortes indcios de promiscuidade e conflitos de interesses entre o Estado e os grupos privados, com benefcio para os ltimos. So vrios os decisores polticos do passado que so hoje administradores dos grupos privados desta rea. Na Sade destacamos dois: Lus Filipe Pereira, foi sempre administrador do grupo Mello Sade, com um intervalo de trs anos para ser Ministro da Sade do Governo de Duro Barroso, tendo sido nessa fase o responsvel pelas PPP na rea da Sade que mais tarde atriburam ao grupo Mello dois hospitais pblicos; Pedro Dias Alves comeou por ser administrador do Hospital Amadora-Sintra pelo Grupo Mello para depois ser o responsvel pblico pela avaliao das propostas de PPP para o Hospital de Lisboa Oriental e Algarve. Atualmente administrador dos HPP.

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5.3.1 Hospitais em PPP casos especficos

O novo Hospital de Braga, que iniciou o seu funcionamento em 2011, uma parceria entre o Estado e o Grupo Mello. A Escala Braga, empresa deste grupo privado, a responsvel pela construo e manuteno do novo edifcio hospitalar e tambm pela gesto clnica da unidade durante 10 anos. No total previsto inicialmente, o Estado gastar 794 milhes de euros e pagar juros de 12 a 15%. O contrato implica o pagamento deste montante at 2039 e o Estado assumir vrios tipos de risco da PPP, entre os quais o risco de inflao dos preos referncia pagos por cada acto cuidador prestado e da sua reviso. Para alm da histria passada deste grupo econmico e das vrias acusaes que lhe foram feitas pela ARSLVT de manipulao de contas e fraude na gesto do Hospital Amadora-Sintra, o Grupo Mello, com pouco mais de um ano de presena em Braga j foi multado por duas vezes, a primeira no contexto de ocultao de informao ao Estado, no valor de 273 mil euros e a segunda vez por transferncia indevida de doentes para hospitais do Porto, no valor de 545 mil euros. O hospital foi ainda acusado de no ter, durante um perodo de funcionamento, anestesistas suficientes para as cirurgias programadas, funcionando com menos anestesistas do que o mnimo requerido em termos clnicos. Ultimamente tm vindo a pblico histrias de controlo da vida privada dos seus funcionrios, nomeadamente atravs de um administrador cuja funo controlar informaes veiculadas na rede social Facebook pelos seus funcionrios - a este respeito uma funcionria ter sido alvo de um processo disciplinar por crticas gesto daquele hospital. O Hospital de Cascais foi a primeira PPP a funcionar na rea da Sade. Foi inaugurado em 2010 e resulta de um contrato de concesso entre o Estado e o grupo Hospitais Privados de Portugal (HPP) da Caixa Geral de Depsitos. O contrato prev, da parte do Estado, um investimento inicial de 73 milhes de euros referentes construo que foi contratualizada com a empresa Teixeira Duarte. Logo aps a assinatura do contrato de concesso, este teve de ser imediatamente renegociado uma vez que a entidade privada se recusou a arcar com as despesas relativas aos medicamentos dos tratamentos oncolgicos. O Tribunal Constitucional chegou inclusive a chumbar este contrato, aprovando-o posteriormente aps ter sido renegociado. Essa renegociao custou mais 21 milhes de euros ao Estado. O contrato est em vigor at 2038. Desde o incio da concesso que o nmero de camas nesta unidade de sade foi cortado e encontra-se permanentemente em sobrelotao. Existem queixas em tribunal de vrios profissionais de sade de no pagamento de horas extra. Para alm disso, a administrao do grupo HPP fechou o laboratrio de anlises clnicas do hospital e realizou um outsourcing com o servio de Patologia Clnica do Hospital dos Lusadas, unidade privada gerida pelo mesmo grupo HPP, num claro e manifesto conflito de interesses. Este outsourcing implica que o Estado esteja a pagar ao grupo HPP no hospital de Cascais
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exames complementares que o grupo HPP do hospital de Cascais compra ao grupo HPP do hospital dos Lusadas. J em 2012 o grupo HPP foi comprado por um grupo econmico brasileiro, que anunciou que pretende fazer uma remodelao profunda nas contas daquele hospital, pretendendo implementar um novo sistema de seguros que crie o conceito de low-cost health em Portugal. O Hospital de Loures, inaugurado em janeiro de 2012, uma parceria do Estado com o grupo BES. A abertura do primeiro concurso foi anulada por irregularidades no processo. O contrato vigente durar at 2042. Para este hospital foram recrutados muitos mdicos de hospitais centrais da cidade de Lisboa, em alguns casos, deixando servios clnicos com escassez de pessoal mdico. A distribuio por reas da zona abrangente do Hopital de Loures criou inicialmente uma guerra aberta entre freguesias daquele concelho. Sobretudo porque algumas freguesias muito populosas, como Sacavm ou Santa Iria da Azia, teriam ficado de fora das zonas de referenciao de Loures, sendo atribudas ao Centro Hospitalar de Lisboa Central. Outra polmica em relao a este hospital o nmero de partos contratados na concesso 1800 por ano. Todos estes partos seriam retirados Maternidade Alfredo da Costa (MAC), no entanto, inicialmente, muitas mulheres do concelho de Loures preferiram continuar a dar luz na MAC. Em Vila Franca de Xira a concesso foi atribuda, mais uma vez, ao Grupo Mello Sade, que j se encontra neste momento na gesto clnica daquela unidade e que construir o novo edifcio que custar 76 milhes de euros ao Estado. J o novo Hospital Oriental de Lisboa ser uma PPP apenas para a sua construo, mantendo-se a sua gesto clnica na esfera do Estado. A empresa vencedora do consrcio a Teixeira Duarte e o incio da sua construo est agendado j para 2013.

5.4 RESGATES BANCRIOS

A interveno dos Estados nos sistemas bancrios no decurso da crise financeira que teve incio em 2007 essencial para a compreenso do processo de endividamento. Sendo os bancos na sua maioria entidades de direito privado, muitos deles com uma dimenso aprecivel e com uma posio favorvel no mercado, caraterizados durante muitos anos por terem obtido nveis de rentabilidade elevados (consistentemente superior a 10% em relao aos capitais prprios), por que razo ter o Estado sido levado a intervir nesse sector?

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Grfico 5.8: Rentabilidade do Capital no Sistema Bancrio Portugus. Fonte: Banco de Portugal

Ao longo de mais de uma dcada, assistiu-se na generalidade dos pases a uma diversificao dos negcios da banca que levou este sector muito alm da suas tradicionais funes de intermediao financeira e financiamento da economia. A situao alterou-se radicalmente, na dcada que precedeu a ltima crise financeira, com particular relevo na Europa ps-euro. Com a introduo da moeda nica, verificou-se uma diminuio e estabilizao das taxas de juro com vrios impactos:

1 Embaratecimento dos depsitos, que se tornaram menos atrativos para investidores e depositantes, com impacto na reduo das taxas de poupana; 2 Aumento do crdito concedido, reflexo de uma reduo das taxas de juro praticadas, muitas vezes com um grande laxismo nas polticas de concesso de crdito, sem uma correta ponderao dos riscos subjacentes e um enfoque excessivo na rentabilidade (em detrimento da qualidade do ativo); 3 Acesso facilitado dos bancos aos mercados interbancrios, a custos reduzidos em particular para operaes de curto prazo.

Esta evoluo levou a uma transformao dos balanos dos bancos, em particular do passivo, onde os depsitos reduziram o seu peso relativo, passando a dar lugar ao financiamento, principalmente externo, no mercado interbancrio.

Por outro lado, assistiu-se a uma diminuio generalizada dos nveis de core capital17, motivada em grande parte por alteraes regulamentares que possibilitaram a libertao de capital afeto aos ativos. As regras de Basileia 2 permitiram que os bancos passassem a

17 Capital base, aquele que poder ser usado como almofada para situaes de deteriorao dos resultados do banco.

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utilizar modelos de rating internos para ponderar os seus ativos pelo risco, libertando assim capital, e inclussem nos rcios de capital instrumentos hbridos18, sob o pressuposto de que em situao de necessidade, seriam facilmente convertveis em capital ou teriam a capacidade de absorver perdas.

No contexto da crise financeira, estes instrumentos revelaram a sua ineficcia enquanto substitutos de capital. O resultado traduziu-se em bancos largamente descapitalizados e com dificuldade em fazer face a situaes de deteriorao da qualidade dos ativos e de adequao da dimenso do seu balano reduo da sua capacidade de financiamento nos mercados interbancrios internacionais. A situao dos bancos foi igualmente afetada pela sua poltica de dividendos. O dividendo a remunerao do acionista. Antes da crise financeira na grande maioria dos bancos europeus, a parcela dos resultados destinada a dividendos rondava ou excedia mesmo os 50%, sendo que apenas o remanescente era reinvestido no capital dos bancos. Durante a crise financeira constatou-se que, na grande maioria dos casos em que os bancos foram intervencionados pelos Estados, os seus acionistas falharam em proceder sua recapitalizao, sob o argumento de que tal medida geraria perdas avultadas. Os mesmos acionistas (falando de grandes acionistas) que tiveram ganhos elevados durante o boom da banca, beneficiando de polticas de gesto que no privilegiavam uma incorporao de resultados em nveis suficientes para suportar o elevado crescimento do crdito, no demonstraram interesse em promover a sua recapitalizao por via do setor privado aps o rebentamento da bolha do crdito, onerando assim os diversos Estados e passando para eles o nus do suporte ao sistema financeiro. Desta forma, os Estados intervieram em socorro de um setor que ao longo dos anos prosperou sobre fortes desequilbrios, uma m gesto obcecada com a rentabilidade elevada e conduta negligente em relao avaliao e gesto dos riscos. Os dados mais recentes sobre auxlios de emergncia da Comisso Europeia (constantes do State Aid Scoreboard, publicado a 21 de dezembro) mostram que entre 1 de outubro de 2008 e 1 de outubro de 2012, o volume de apoio posto disposio (aprovado) para o setor financeiro ascendeu a 5.058,9 mil milhes de euros (40,3% do PIB da UE). Entre outubro de 2008 e 31 de dezembro de 2011, o apoio realmente obtido (usado de facto) pelos bancos ascendeu a 1 615,9 mil milhes de euros (ou seja, 1,6 trilio de euros, isto , 12,8% do PIB).

18 Instrumentos que revestem habitualmente a forma de dvida mas que, em determinadas circunstncias, podero ser utilizados como capital, servindo em teoria como almofada para absorver perdas.

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5.4.1 Como foi feita a interveno?

O processo de interveno decorreu de uma estratgia concertada entre os vrios Estados-Membros da Zona Euro, em linha com as orientaes delineadas pelo G7 em outubro de 2008, e envolveu por toda a Europa a recapitalizao dos bancos atravs da injeo de fundos pblicos, quer sob a forma de capital, quer sob a forma de instrumentos hbridos. A ao concertada centrou-se nos seguintes aspetos:

Garantias dos depsitos: a Comisso Europeia alargou o valor mnimo da garantia de depsitos para 50 mil euros, com a possibilidade de extenso at 100 mil euros, como foi feito em Portugal, e reduo do prazo de reembolso dos depsitos aos clientes. Esta medida teve como objectivo prevenir fugas de depsitos

Garantias a emisses de ttulos de dvida de instituies bancrias: com esta medida, os Estados procuraram restaurar a confiana dos investidores e as transaes no mercado, passando a garantir novas emisses de ttulos de dvida de curto e mdio prazo dos bancos.

Emprstimos e swaps ou compra de activos com menor liquidez: os Estados podiam comprar ativos de maior risco ou menor liquidez presentes nas carteiras dos bancos. Nalguns pases avanou-se mesmo com a criao de bad banks19, financiados pelos contribuintes e com ativos de menor qualidade.

Recapitalizao do sistema bancrio: vrios pases implementaram tambm programas de recapitalizao dirigidos ao sector bancrio como um todo, ou de injeco de capital do Estado em bancos especficos com dificuldades de obteno de capital junto dos investidores privados. O Estado pde injectar capital nas instituies atravs da compra de aces (aces preferenciais ou outros instrumentos) ou sob a forma de emprstimos.

5.4.2 A banca portuguesa na crise

A banca portuguesa conseguiu, de uma maneira geral, manter resultados positivos ao longo da crise financeira, em parte devido, por um lado, sua actividade internacional mas tambm a uma poltica de provisionamento e classificao do crdito vencido mais favorvel que a dos seus pares europeus. Por outro lado, a banca portuguesa tem um dos mais elevados rcios de crdito em relao aos depsitos, estando obrigada a desc-lo para 120% ao abrigo do programa de assistncia financeira.

19 Bad banks so entidades criadas com o propsito de acolherem os activos txicos dos bancos, limpando assim os seus balanos.

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Um dos pontos fracos dos bancos portugueses que foi sendo sempre apontado pelos analistas prende-se com o seu baixo nvel de capital, em particular de capital core, isto , capital com efetiva capacidade de absoro de perdas. Aps terem passado em exerccios anteriores de stress, no exerccio de capital realizado escala europeia pela Autoridade Bancria Europeia (EBA) em dezembro de 2011, foram identificadas as seguintes necessidades de capital para um rcio core de 9%, que inclui um buffer para perdas na dvida soberana:

CGD: 1.834 milhes BCP: 2.130 milhes BES (ESFG): 1.597 milhes BPI: 1.389 milhes

Os bancos tiveram at ao final de junho para proceder sua recapitalizao. Caixa 5.2: Programa de Assistncia Financeira exigncias banca portuguesa
Atingir um rcio de capital core de 9% em 2011 e 10% em 2012, nvel que dever ser mantido a partir de ento:

Este valor dever ser preferencialmente alcanado atravs do mercado, mas caso
tal no seja possvel, 12 mil milhes de euros do total do emprstimo a Portugal estaro disponveis para a banca (excluindo a CGD, que deveria recapitalizar-se pela venda de activos no-core) sem impacto no nvel global de dvida;

Os bancos ao abrigo de um programa de ajuda ficaro sujeitos a programas de

reestruturao e a medidas especficas de gesto ao abrigo do processo de State Aid da Unio Europeia;

Desalavancagem: alcanar um rcio de crdito/depsitos de 120% at 2014 Adopo do rcio de crdito em risco para classificao do crdito vencido, em linha com
os padres internacionais

5.4.3 O uso do financiamento pblico pelos bancos

Em outubro de 2008, o Governo portugus anunciou a concesso de garantias estatais para a emisso de dvida titulada em euros de bancos portugueses at 20 mil milhes de euros20. Esta medida assumiu inicialmente um carcter temporrio, estando em vigor at

20 Lei n. 60-A/2008; Portaria n. 1219-A/2008. A dvida emitida com garantia estatal poderia ter uma maturidade entre 3 meses e 3 anos, sendo que por proposta do Banco de Portugal, o prazo mximo poderia ser alargado por cinco anos. Para ter acesso a esta garantia, os bancos tm de pagar ao Estado uma comisso de 50 p.b. para dvida com prazo inferior a 1 ano. Caso a emisso planeada tenha uma maturidade superior a 1 ano, a esta comisso acresce o prmio dos credit default swaps a 5 anos do respectivo banco ou, caso no existam, de uma amostra representativa de bancos.

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ao final de 2009, mas foi estendida para 35 mil milhes de euros em 2011 ao abrigo do programa de assistncia financeira a Portugal. Complementarmente, em Novembro de 2008, o Governo anunciou a criao de um plano temporrio de recapitalizao das instituies de crdito com sede em Portugal, at ao montante total de 4 mil milhes de euros. Esta medida estaria em vigor at ao final de 200921, mas foi igualmente reforada para 12 mil milhes de euros no mbito do plano de assistncia financeira.

1 Recurso a emisses com garantias

Em 2009 o principal problema enfrentado pelos bancos portugueses era de alguma dificuldade de acesso aos mercados de capitais. O mercado nunca se fechou totalmente, mas o custo do financiamento aumentou significativamente em relao ao passado. Como tal, dado que nesse momento a crise era essencialmente financeira e de confiana no sistema bancrio, os bancos optaram por emitir dvida com garantia do Estado portugus. Em 2011 e 2012 os bancos portugueses voltaram a recorrer s garantias estatais, j no mbito do programa de assistncia financeira (fontes: CMVM, Relatrios e Contas e Oramento de Estado 2013).
CGD BCP BES BANIF 2009 2011 2009 2011 2012 2009 2011 2012 2009 2011/2012 1.190 milhes 4.600 milhes 1.500 milhes 3.100 milhes 2.900 milhes 1.500 milhes 2.250 milhes 2.500 milhes 500 milhes 1.175 milhes

Quadro 5.4: Garantias estatais aos bancos. Fontes: CMVM, Relatrios e Contas e Oramento de Estado 2013)

Estas garantias representam, em caso de incumprimento dos bancos, uma responsabilidade do Estado portugus. Se na primeira fase da crise financeira os maiores bancos portugueses no necessitaram de recorrer aos 4 mil milhes de euros, os novos requisitos de capital impostos pelos reguladores no final de 2012 originaram necessidades de capital significativas. De entre os quatro maiores bancos de capital portugus, apenas o BES conseguiu aumentar o capital para os nveis necessrios sem recurso a capitais pblicos. Para os restantes bancos foi

21 Lei n. 63-A/2008

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encontrada uma soluo que passa pela entrada do Estado no seu capital atravs de Contingent Convertibles (CoCo). Os CoCos so instrumentos hbridos que assumem o papel de dvida numa situao normal, sendo convertidos em capital caso seja despoletado um determinado evento. Este evento consiste geralmente no capital do banco descer para alm de um determinado nvel. Em caso de stress, o investidor forado a assumir a perda sem afetar outros instrumentos financeiros (e.g. derivados). Ou seja, o Estado no vai ser acionista de facto dos bancos, no intervindo assim na sua gesto. Esta situao s alterada se o banco descer para alm do nvel estipulado contratualmente para a sua solvncia.

A interveno nos capitais dos bancos foi a seguinte:

BCP BPI Subscrio de 3 mil milhes em CoCos por parte do Estado portugus Subscrio de 1,5 mil milhes em CoCos por parte do Estado portugus; Recompra de 300 milhes de CoCos (o Estado ficou com 1,2 mil milhes) CGD BANIF 900 milhes em CoCos; aumento de capital de 750 milhes 400 milhes em CoCos; aumento de capital de 700 milhes

A utilizao de CoCos como instrumentos de interveno no capital altamente questionvel pelas seguintes razes:

um instrumento de capital hbrido que, apesar de regulamentarmente ser considerado capital no o de facto. O Estado, apesar de injetar capital nos bancos, tem pouco poder de participao na utilizao desse dinheiro (os seus representantes assumem funes no- executivas). A interveno do Estado na gesto, em p de igualdade com os outros acionistas, permitiria um maior controlo sobre o destino destes recursos, que afinal so pagos pelos contribuintes. Em ltima instncia, caso o Estado seja chamado a injetar capital nos bancos, ser mais um montante a acrescer dvida pblica portuguesa.

2 Recurso ao Banco Central Europeu

Para alm destas medidas, os bancos portugueses tm tido um vasto acesso ao BCE a taxas bastante reduzidas (actualmente 0,75%) Esse acesso, que reveste a forma de um emprstimo, implica que os bancos detenham um conjunto de activos que podem ser dados como colateral, nomeadamente da dvida pblica portuguesa. No grfico seguinte, mostra-se como os bancos tm acedido ao BCE para se financiar.
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Grfico 5.9. Recurso dos bancos portugueses ao BCE consolidado bancrio (milhes de euros) Fonte: Banco de Portugal

No pico de junho de 2012, o recurso ao BCE - 60,5 mil milhes de euros - representava 11% do total de ativos do sistema financeiro nacional.

5.4.4 Financiamento pblico dos bancos versus financiamento da economia

Perante os nveis de apoio acima apontados, interessante tentar perceber como esses recursos tm sido utilizados e em que medida esto ou poderiam estar a contribuir para estimular a economia. 1 Como tem evoludo o crdito em Portugal? O memorando de entendimento assinado por Portugal obriga a banca a desalavancar, isto , a reduzir o nvel de crdito concedido em relao aos depsitos para 120%. Esta medida pode ser feita quer pela reduo do crdito, quer pelo aumento dos depsitos, quer pela combinao das duas. De uma maneira geral, tem-se assistido a um aumento dos depsitos na generalidade dos bancos, em resposta no s a um aumento das remuneraes deste instrumento financeiro como tambm ao aumento da taxa de poupana da populao portuguesa. expetvel que, com as medidas de austeridade adotadas pelo Governo portugus, haja uma inverso nesta tendncia em 2013. Tem-se assistido tambm a uma reduo significativa dos montantes de crdito concedidos, quer por via de um menor recurso ao mesmo por parte das famlias e empresas, quer pelo agravamento das polticas de concesso de crdito.

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Grfico 5.10. Taxa de crescimento anual do crdito e dos depsitos em Portugal. Fonte: Banco Central Europeu

Verifica-se que devido quer ao aumento da averso ao risco por parte dos bancos, quer s exigncias do programa de assistncia financeira, a banca tem reduzido fortemente o seu papel de financiador da economia, com impacto negativo sobre a atividade econmica. Com a inverso da tendncia de aumento dos depsitos esperada para 2013 e com a necessidade de cumprimento do rcio de transformao de 120% a manter-se, expectvel uma ainda maior contrao do crdito aos agentes econmicos no prximo ano.

2 A banca est a comprar dvida pblica portuguesa?

Com as limitaes acima apontadas concesso de crdito, importa perceber se a banca tem aplicado os seus fundos na compra de dvida pblica nacional. Recorrendo aos dados dos principais bancos de capital nacional, assistiu-se a um aumento significativo da dvida detida no ltimo semestre, ascendendo a cerca de 23 mil milhes de euros, sensivelmente 12% da dvida pblica total do ms de junho de 2012 e 6,7% dos seus ativos combinados.

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Grfico 5.11. Dvida soberana portuguesa ao justo valor22 (milhes de euros) 4 maiores bancos de capital nacional. Fonte: Relatrios e Contas

Uma das justificaes para este aumento prende-se com o facto de os bancos terem recorrido este ano mais fortemente ao financiamento do BCE, uma vez que a dvida pblica portuguesa pode ser usada como colateral para este financiamento. Ainda assim, a dvida pblica portuguesa tem um peso relativamente baixo no balano dos bancos. No que respeita aos quatro maiores bancos nacionais, apenas o BPI apresenta um volume de dvida pblica superior a 10% do seu ativo. Em suma, apesar de os bancos portugueses terem resistido relativamente bem primeira fase da crise financeira, foram afetados por problemas de liquidez nos mercados financeiros. Estas instituies tm beneficiado de vrias modalidades de apoio quer do Estado portugus (concesso de garantias e injeo de capital), quer do BCE (operaes de cedncia de liquidez). No caso do apoio do Estado portugus, estas medidas constituem um risco contingente para os contribuintes, j que o Estado ser responsvel numa situao de incumprimento ou falncia dos bancos apoiados.

O papel mais bvio que a banca portuguesa deveria desempenhar neste contexto seria aplicar os fundos recebidos no financiamento da economia. Porm, o prprio memorando de entendimento impe restries neste sentido, j que obriga os bancos a diminuir o seu rcio de crdito para depsitos para 120%. Consequentemente, o objectivo imposto banca s poder ser alcanado pela contrao adicional do crdito concedido, perdendo- se assim a oportunidade de, por esta via, os bancos terem um papel ativo na recuperao da economia portuguesa.

22

Contabilizao ao justo valor: valor ao qual um activo pode ser trocado ou um passivo liquidado

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5.5 A SOCIALIZAO DAS PERDAS DOS PRIVADOS: O BPN

O sector bancrio tem sido um dos principais consumidores de recursos pblicos desde o incio da atual crise financeira. Uma parte relevante da dvida pblica (efetiva e potencial) assumida pelo Estado portugus nas vrias decises de suporte banca decorre do processo do BPN. Desde a deciso de nacionalizar o banco at forma como se procedeu sua reabilitao e reprivatizao, vrios milhares de milhes de euros do contribuinte portugus foram gastos, transferindo prejuzos privados para a esfera pblica, para os cidados. Apesar de concluda a venda do banco aos privados, os custos deste processo vo fazer-se sentir no oramento e na dvida portuguesa durante os prximos anos, no se conhecendo ainda o seu real valor. Esse desconhecimento decorre no s da incerteza associada ao futuro das operaes de crdito transferidas para o Estado como tambm da falta de informao disponibilizada aos cidados.

5.5.1 A deciso de nacionalizar

O processo de nacionalizao do Banco Portugus de Negcios (BPN) veio contribuir de forma decisiva para o agravamento da dvida pblica portuguesa j que veio transferir prejuzos avultados da esfera privada para o errio pblico. Conforme se pode ler no decreto de nacionalizao do banco23, esta medida foi fundamentada pelos dois argumentos habitualmente invocados nestas situaes: - A defesa dos direitos dos depositantes do banco ou seja, a interveno do Estado de modo a assegurar que os clientes do banco vissem reembolsados os seus depsitos; - A necessidade de garantir a estabilidade do sistema financeiro portugus, evitando que a falncia do BPN provocasse uma corrida aos depsitos bancrios nos restantes bancos portugueses, o que poderia desencadear uma situao de bancarrota generalizada. No entanto, nenhum destes argumentos a favor da deciso de nacionalizar foi at hoje solidamente demonstrado. Pelo contrrio, existem fortes razes para pensar que a opo de no nacionalizar o banco, procedendo antes sua liquidao, seria a menos onerosa para o contribuinte portugus24. Seja qual for o julgamento que se faa da deciso de nacionalizao, uma coisa clara: entre os que foram beneficiados com a deciso de nacionalizar o banco, encontra-se, em

23 Lei 62-A/2008 de 11 de Novembro. 24 O documento de trabalho da autoria de Joo Neves que serviu de base a esta seco do relatrio fundamenta esta posio.

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primeiro lugar, a banca estrangeira. Com a deciso de nacionalizao a sua exposio de cerca de 1.037 milhes de euros ao BPN passou a estar garantida pelo Estado portugus. Com a deciso de nacionalizao, ao contrrio do que sucedeu no caso islands, para invocar um exemplo prximo, optou-se por penalizar o contribuinte portugus em favor do investidor estrangeiro. Transferiu-se para a esfera pblica dvida externa contrada pelo setor privado. Recorde-se que a estratgia islandesa passou por, tal como no caso do BPN, criar sociedades veculo (ou bad banks) onde ficaram parqueados os ativos com elevada imparidade (e.g. emprstimos com um grau de recuperao baixo), de modo a permitir o funcionamento ordenado dos bancos e proteger os depositantes. A grande diferena, com vantagem para o contribuinte islands, foi o tratamento dado aos investidores estrangeiros que no caso do BPN viram os seus interesses integralmente protegidos pela interveno estatal, ao passo que no caso islands as entidades estrangeiras viram os seus crditos reembolsados apenas na medida permitida pelo valor da massa falida. Em alguns casos viram reembolsados 0.02 por cada euro investido.

5.5.2 A SLN
O acionista nico do BPN era a SLN Sociedade Lusa de Negcios, uma holding com participaes em reas de negcio em setores como o imobilirio, a sade, o turismo, o comrcio automvel, o agroalimentar e o financeiro (incluindo seguradoras). Sendo uma entidade com alguma dimenso e constituindo, de facto, a holding do banco para o negcio no bancrio, a hiptese de nacionalizar tambm a SLN foi tambm colocada, embora no tenha sido concretizada. Em abono da via seguida manter a SLN privada pode constatar-se que, desde 2008, nunca o grupo (agora denominado Galilei) conseguiu apresentar resultados positivos, tendo necessitado de proceder a reestruturaes que envolveram vendas de ativos (o mais significativo ser provavelmente a venda da Real Seguros) e operaes de recapitalizao e reestruturao do seu endividamento. A atual situao financeira da Galilei ainda dbil. Apesar de uma operao de capitalizao com obrigaes convertveis em aes (cerca de 80 milhes de euros), a situao lquida tem-se deteriorado, penalizada pela conjuntura econmica e dos seus particulares reflexos em ativos de relevo no ramo automvel e imobilirio. De acordo com as contas mais recentes (2011), a situao lquida da Galilei de cerca de 407 milhes mas conta com cerca de 404 milhes de euros contabilizados no seu ativo referentes ao valor que a SLN reclama do Estado portugus como indemnizao pela nacionalizao do banco.
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5.5.3 O preo da nacionalizao

Custos reconhecidos Durante o perodo em que o BPN esteve sob gesto pblica (de novembro de 2008 a maro de 2012), comearam a ser pagas pelo Estado (e, consequentemente, pelos contribuintes portugueses) as primeiras faturas decorrentes da deciso de nacionalizar os prejuzos acumulados durante os anos precedentes. Em 2010 foram criadas trs sociedades-veculo, a Parvalorem, a Parups e a Parparticipadas, para onde foram transferidos os ativos txicos (que foram retirados do BPN), designadamente emprstimos com baixa probabilidade de virem a ser pagos, sem garantias ou com garantias manifestamente insuficientes para as responsabilidades deles decorrentes. Esta operao de limpeza do balano do BPN foi executada com o objetivo de deixar o banco em condies de solvabilidade, de modo a prepar-lo para a reprivatizao. Ainda em 2010, o Estado foi obrigado a reconhecer perdas (por imparidade25) nos ativos transferidos para estas sociedades no montante de 1.800 milhes de euros, verba includa no dfice registado nesse ano (representou 1% do PIB)26. Em 2011, houve a necessidade de evidenciar novo acrscimo de imparidades nos balanos destas entidades, em 400 milhes de euros. Para alm dos custos incorridos com os veculos do BPN, o prprio banco recebeu uma injeo de capital de 600 milhes de euros em 2011 (concretizada em fevereiro de 2012), tambm no mbito da sua reabilitao para posterior venda, perfazendo assim o total, nesse ano, de 1.000 milhes de euros de despesa pblica efetivamente assumida com este processo27. Assim, nestes dois ltimos anos, os custos pblicos incorridos apenas com a imparidade dos ativos e o reforo de capital do banco perfazem 2.800 milhes de euros.

25 Imparidade a desvalorizao de um ativo face ao montante pelo qual est registado na contabilidade. Se esse ativo for terreno, por exemplo, a imparidade pode registar a sua desvalorizao no mercado. No caso de um emprstimo (o mais frequente dos aqui abordados) a imparidade poder registar o valor que se estima irrecupervel por dificuldades financeiras do devedor ou porque as garantias oferecidas (imveis, por exemplo) se verificam ser insuficientes para os valores em dvida. 26 De acordo com o INE 1 Procedimento dos Dfices Excessivos, 1 notificao de 2011, de 31 de maro de 2011 27 Ao contrrio do que se passou com os custos pblicos assumidos com o BPN em 2010, a informao referente a 2011 bastante menos transparente. Os valores das imparidades registadas em 2011 foram obtidos a partir das declaraes prestadas por um ex- administrador do BPN nacionalizado comisso de inqurito parlamentar em 12-6-2012. O montante referente ao reforo de capital do banco (600 milhes de euros) nesse ano foi obtido na Informao Tcnica da UTAO n 3/2012 de 3 de fevereiro. A prpria UTAO apontou falta de transparncia na informao, nomeadamente no seu parecer tcnico N 10/2010 em que analisa a proposta do Oramento de Estado para 2011.

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Grfico 5.12: Os custos pblicos j assumidos Custos contingentes A operao de transferncia dos ativos do BPN incluiu tambm a transferncia de parte do seu passivo: a dvida do BPN CGD. Neste caso tpico de soluo good bank/ bad bank - leia-se BPN/ sociedades-veculo - essa dvida (que, recorde-se, est garantida pelo Estado portugus), era no final do ano de 201128 composta da seguinte forma: - Obrigaes 3.100 milhes de euros; - Emprstimos - 793 milhes de euros; A dvida do BPN CGD (que no foi transferida), tambm garantida pelo Estado portugus, ascendia nessa data a 1.834 milhes de euros repartidos da seguinte forma: - Emprstimos no mercado interbancrio (mercado monetrio) 434 milhes de euros; - Papel comercial 1.400 milhes de euros. A dvida garantida pelo Estado portugus ascendia assim a mais de 5.700 milhes de Euros no final do ano transato. Embora o volume de garantias prestadas no seja um custo efetivo, ele representa o montante potencial que poder ser imputado ao contribuinte caso os ativos parqueados nas sociedades no venham a gerar os fluxos esperados29.

5.5.4 O processo de reprivatizao

O banco foi reprivatizado em abril de 2012, culminando um processo negocial pouco transparente e que resultou na venda ao banco BIC por 40 milhes de euros30, montante

28 De acordo com o Relatrio Anual da Caixa Geral de Depsitos desse ano, o ltimo disponvel. 29 Embora se deva ter em conta as imparidades j registadas de 2.200 milhes de euros (em 2010 e 2011), custos j assumidos e que estaro, em princpio, j refletidos nas contas pblicas. 30 Refira-se que, no mbito dos trabalhos da Comisso Parlamentar de Inqurito ao Processo de Nacionalizao, Gesto e Alienao do Banco Portugus de Negcios S.A, foi noticiada a existncia de avaliaes que colocavam o valor de venda do banco num intervalo entre 60 e 160 milhes. data de concluso deste documento no tinha sido ainda publicado o relatrio final da comisso.

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exguo tendo em conta no apenas os custos j incorridos mas tambm, e principalmente, a nova adio de custos esperados no futuro. Na operao de privatizao do novo BPN, foi cedida a posio contratual para a Parvalorem de parte significativa da dvida correspondente emisso do papel comercial atrs identificado (1.000 milhes de euros). Refira-se no entanto que os remanescentes 400 milhes de euros assumidos pelo BPN reprivatizado mantm a garantia estatal at ao seu vencimento, em maro de 2015. Com a reprivatizao foi ainda concedido pela CGD ao BPN um financiamento sob a forma de conta corrente, at ao limite de 300 milhes de euros, vlido at maro de 2016, de utilizao condicionada s transferncias de depositantes do BPN para a CGD e que goza tambm da garantia estatal at ao seu vencimento31. Em resumo, mesmo aps a privatizao, a responsabilidade potencial do Estado portugus decorrente deste processo manteve-se igual, tendo at eventualmente aumentado em virtude de transferncias adicionais de emprstimos (ativos txicos) do banco (1.439 milhes de euros) para a Parvalorem e a Parups que podero estar relacionadas com a transferncia da dvida de papel comercial a que atrs se aludiu. Mais uma vez, foi mantida a opacidade sobre esta transao, afastando do conhecimento pblico (incluindo dos rgos de soberania) um negcio oneroso para os contribuintes.

Grfico 5.13: As garantias e outras responsabilidades potenciais assumidas pelo Estado 32 Portugus

A privatizao envolveu ainda outros custos potenciais futuros para o Estado portugus, difceis de quantificar neste momento, decorrentes da assuno da responsabilidade com aes judiciais movidas por clientes do banco e ainda a decorrer que, segundo as diversas

31 De acordo com o relatrio e contas da CGD. 32 Valores em milhes de Euros (M).

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fontes consultadas, podero variar entre 250 a 300 milhes de euros. A estes custos acrescem os relacionados com a inteno de despedir entre 500 a 800 trabalhadores do banco dispensados pelos novos acionistas33.

O peso das sociedades veculo no dfice e dvida pblica Aps a venda do banco estas sociedades continuaram na esfera pblica. Naturalmente, os custos da sua gesto (a gesto dos ativos problemticos e, por isso, indesejados pelo comprador privado do BPN) vo impactar nas contas pblicas34 durante vrios exerccios econmicos, em montantes difceis de quantificar, como atrs se referiu. Mesmo num prazo muito curto, subsiste a dvida a respeito desse montante. O relatrio do Oramento de Estado para 2013 (OE/2013) prev que at final de 2012 seja necessrio proceder a novo registo de imparidades, embora no as quantifique, o que evidencia mais uma vez a opacidade associada gesto destas entidades num ano em que todas as escolhas oramentais assentam na meta de reduo do dfice pblico. Para alm das imparidades, estas sociedades, em particular a Parvalorem e a Parups continuam a gerar custos com o seu funcionamento, sendo os mais significativos os respeitantes aos salrios dos trabalhadores preteridos pelo novo dono privado do banco e, mais relevantes ainda, os custos decorrentes da dvida contrada. De acordo com as previses oramentais para 2013, os juros da dvida da Parvalorem e da Parups sero de 20735 milhes de Euros, o que representa cerca de 19% dos juros a pagar pela totalidade do Subsetor de Servios e Fundos Autnomos (SFA). A ttulo comparativo, estes encargos so: - Quase o dobro (192%) dos encargos financeiros da Estradas de Portugal, S.A; - Mais de seis vezes (627%) os encargos financeiros da Parque Escolar; - Ligeiramente inferiores (cerca de 79%) aos do Metro de Lisboa. No entanto, como qualquer uma das entidades incapaz de gerar receitas significativas, pela natureza do ativos sob gesto, a sua atividade em 2013 ir previsivelmente gerar um saldo negativo de 186 milhes de euros, cerca de 22% do encargo lquido total do subsetor Servios e Fundos Autnomos.

33 Embora estes trabalhadores tenham ficado vinculados s sociedades-veculo, dever ser realado que estas entidades tm um prazo de vida limitado, associado ao dos activos (emprstimos) que tomaram sob gesto. O prazo das operaes mais longas dever atingir cerca de 10 anos mas, como natural, o seu volume sofrer uma grande reduo nos prazos mais curtos, eliminando em grande parte as atuais necessidades de recursos humanos. Esta durao poder ainda ser encurtada caso se opte pela cesso dos crditos, soluo muito comum neste tipo de processos. 34 So consideradas Empresas Pblicas Reclassificadas e, como tal, enquadradas oramentalmente no subsetor de Servios e Fundos Autnomos. 35 Documento idntico, referente ao OE de 2011, identifica a despesa com juros da Parvalorem em 230 milhes de euros, num encargo lquido total de 244 milhes de euros.

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O oramento para 2013 prev ainda a despesa com Emprstimos de Mdio e Longo Prazo de 3.832 milhes de euros, no conjunto das duas sociedades. Esse aumento destina-se a fazer face a um eventual vencimento antecipado da dvida garantida36, o que representa a maior parcela de dotao especfica neste oramento, logo a seguir destinada ao reforo da Estabilidade Financeira (os apoios capitalizao dos bancos) que ascende a 7.500 milhes de euros.

5.5.5 Consideraes finais

Em concluso, a deciso de transferir prejuzos privados para a esfera pblica com a nacionalizao do BPN no foi at hoje satisfatoriamente justificada. Essa deciso no protegeu o interesse pblico. Ao invs onerou-o, ao acrescentar j difcil situao das contas pblicas cerca de 2.800 milhes em despesa pblica e, consequentemente, dvida do Estado portugus. Mais do que os pequenos depositantes ou a estabilidade financeira, a nacionalizao beneficiou (sem que se proceda a qualquer juzo de inteno) a banca estrangeira detentora de crditos sobre o BPN e os grandes depositantes. Embora tenha recado sobre os cidados o nus dos prejuzos acumulados por uma gesto privada, constata-se uma grande opacidade em todo este processo, limitando o acesso dos cidados (e dos rgos que os representam) informao sobre a sua conduo e sobre os custos que lhes foram (e sero) assacados. Esta obscuridade foi ainda mais notria no processo de reprivatizao do banco, nomeadamente na escolha do comprador, na determinao do seu valor venal e, sobretudo, nas concesses que lhe foram feitas nas negociaes que conduziram venda, informaes cruciais para o conhecimento cabal dos custos potenciais que podero vir ainda a ser imputados s contas pblicas. Nesta circunstncias, que dificultam o apuramento do prejuzo potencial para o Estado portugus, foi possvel identificar um total de financiamento concedido pela Caixa Geral de Depsitos e garantido pelo Estado portugus (em vigor aps a reprivatizao) que ascender a, pelo menos 5.600 milhes de euros e que, paradoxalmente, ainda inclui financiamentos de 700 milhes de euros ao banco (agora uma instituio privada). Adicionalmente, o Estado portugus assumiu a responsabilidade por eventuais indemnizaes resultantes de aes judiciais em curso e que podero ascender a 300 milhes de euros, perfazendo um montante de responsabilidades potenciais de quase 6.000 milhes de euros num processo que teve efeitos na degradao do endividamento do pas e que podero vir ainda a fazer-se sentir ao longo da prxima dcada.

36 A dvida Caixa Geral de Depsitos, garantida pelo Estado.

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Caixa 5.3: Quanto nos custa o BPN? A tabela seguinte procura resumir os principais encargos pblicos j assumidos com o processo de nacionalizao do BPN, bem como o que potencialmente poder ser a perda mxima para o Estado portugus at liquidao das sociedades-veculo e dos processos judiciais em curso. Como se referiu antes, no exatamente conhecido o valor dos ativos txicos transferidos nem a perda potencial que lhes est associada. De igual modo, impossvel estimar o que ser o custo pblico com indemnizaes decorrentes de processos judiciais dos quais se desconhece o montante global e o seu desfecho. Incluem-se os valores dos encargos (apenas para 2012 e 2013) com as sociedades-veculo embora a grande fatia destes encargos (os juros da sua dvida) sejam uma receita da CGD. A tabela est expressa em milhes de euros.
Imparidades Injeo de ativos capital txicos Encargos lquidos da Parvalorem e Parups Indemnizaes Total

Perdas j refletidas nas contas pblicas Estimativa de perdas potenciais Total

2.200

600

244

3.044

3.400 (?) 5.600 (?)

- 600

186 430

300 300

3.886 6.930

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Caixa 5.4: E esta dvida? Tambm devemos ser ns a pagar?

As sociedades-veiculo pblicas que serviram para limpar o BPN, preparando-o para a privatizao, absorveram cerca de 5,5 mil milhes de crditos de cobrana duvidosa provenientes do BPN. Isto , com a nacionalizao do BPN seguida da sua privatizao, o Estado, atravs dos ditos veculos, tornou-se credor de 5,5 mil milhes de euros que o BPN emprestou a algumas empresas e pessoas, pessoas e empresas essas que no pagam o que devem e para tal declaram falncia, ou encontram outras formas de incumprir. Esses crditos quando considerados incobrveis, so contabilizados no dfice pblico como despesas e transformados em dvida pblica. Dos 5,5 mil milhes, 2,2 mil milhes j foram reconhecidos como perdas e contabilizados nos dfices de 2010 e 2011, isto , transformados em dvida de todos ns que j estamos a pagar com juros. Informa-nos o jornal Expresso de 22 de Dezembro de 2012 (pgina E8) que agora j h mais de 500 clientes com dvidas superiores a meio milho de euro em incumprimento total. No total, este incumprimento acrescentaria cerca de 3 mil milhes de euro fatura do dfice e da dvida. Quem so as empresas e as pessoas cuja dvida nos esto a querer obrigar a pagar? A notcia do Expresso identificava os dez maiores entre os quinhentos: PLURIPAR, empresa do sector imobilirio do grupo SLN ligada aos empresrios Emdio Catum e Fernando Fantasia: 135 milhes SOLRAC FINANCE, offshore ligada ao grupo SLN: 116 milhes LABICER, empresa de cermica do grupo SLN: 82 milhes CNE, cimenteira do grupo SLN: 82 milhes DORMURBANIS, imobiliria ligada aos empresrios Emdio Catum e Fernando Fantasia: 69 milhes MARINAPART, concessionria da marina de Albufeira: 66 milhes HOMELAND, fundo de investimento imobilirio envolvido na aquisio de terrenos em Oeiras por Duarte Lima: 50 milhes JARED FINANCE, offshore do grupo SLN utilizada por Oliveira e Costa para ocultar pagamentos a administradores: 47 milhes PAPREFU, ligada a Emdio Catum e Fernando Fantasia, dona 1.800 hectares na rea do projetado aeroporto de Alcochete: 44 milhes ZEVIN HOLDING, empresa offshore do grupo SLN que serviu para comprar 41 quadros de Mir: 43 milhes

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6. A DVIDA PRIVADA: DA BANCA S EMPRESAS E FAMLIAS

6.1 O ENDIVIDAMENTO BANCRIO

Como vimos na primeira seco, o endividamento que conta como fator explicativo das vulnerabilidades de Portugal a ataques especulativos contra a sua dvida soberana (o endividamento externo) inclui, em grande medida, o endividamento bancrio. Os passivos dos bancos portugueses face ao exterior cresceram extraordinariamente (mais de sete vezes) entre 1995 e 2008 (ver grfico 6.1).37 Os bancos recorreram ao crdito externo para emprestarem s famlias e s empresas, que no processo tambm se endividaram muito (ver grfico 6.2).
180000 160000 140000 Milhes de 120000 100000 80000 60000 40000 20000 0 1995 Jan 1995 Set 1996 Mai 1997 Jan 1997 Set 1998 Mai 1999 Jan 1999 Set 2000 Mai 2001 Jan 2001 Set 2002 Mai 2003 Jan 2003 Set 2004 Mai 2005 Jan 2005 Set 2006 Mai 2007 Jan 2007 Set 2008 Mai 2009 Jan 2009 Set 2010 Mai 2011 Jan 2011 Set 2012 Mai

Grfico 6.1: Passivos dos bancos portugueses face a no residentes janeiro 1995 setembro 2012. Fonte: Banco de Portugal.

A banca portuguesa pde expandir, neste perodo, o seu principal negcio (a concesso de crdito), graas ao financiamento externo abundante e barato e regulao desatenta do Banco de Portugal. Em consequncia, o endividamento privado (das famlias e das empresas) aumentou a partir de 1995 ainda mais que a dvida pblica. O seu peso no PIB

37

A partir de 2008, os bancos tm substitudo o financiamento junto de no residentes por financiamento do BCE (via Banco de Portugal), no considerado nos dados do grfico 6.1.

[92]

aumentou 146 pontos percentuais at 2011 (66 pontos percentuais o das famlias, 80 o das empresas no-financeiras). As ligaes entre dvida pblica, privada e bancria so estreitas e tornaram-se visveis no momento em que a crise financeira iniciada nos EUA em 2007 alastrou Europa. Nesse momento, os bancos congelaram a concesso de crdito entre eles e economia. Incapazes de refinanciar as suas dvidas, as empresas e as famlias sobre-endividadas iniciaram um processo de desalavancagem das suas contas (isto , de tentativa de reduo das suas dvidas), contraindo dessa forma o consumo e o investimento. A contrao da despesa de consumo e de investimento teve impacto negativo nas contas pblicas, uma vez que a coleta de impostos diminuiu e as despesas de proteo social aumentaram, agravando o dfice pblico e contribuindo, por essa via, para o aumento do endividamento pblico.
250.0 200.0 % do PIB 150.0 100.0 50.0 0.0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Dvida privada total Famlias Empresas no-nanceiras

Grfico 6.2: Dvida privada das famlias e das empresas no financeiras em percentagem do PIB (consolidada). Fonte: Banco de Portugal

A dvida bancria, por sua vez, ficou ligada dvida pblica pela deciso tomada em 2008 pela UE de salvar os bancos a todo o custo. Dada a ligao umbilical estabelecida entre estado e banca, o sistema bancrio sobre-endividado passou a representar uma ameaa para a solvabilidade do prprio estado. Mesmo estados pouco endividados, como a Irlanda e a Espanha, viram o seu acesso a recursos financeiros bloqueado nesta crise devido situao calamitosa dos bancos sujeitos sua jurisdio. Em Portugal, a banca foi protegida por garantias pblicas s suas dvidas que degradaram a posio financeira do estado portugus. Posteriormente a mesma banca viria a receber dos contribuintes cerca de 10 % do emprstimo da troika sob a forma de capital.
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6.2. DVIDA DAS EMPRESAS E DAS FAMLIAS 6.2.1 O endividamento das sociedades no financeiras

Sociedades no financeiras so todas as sociedades comerciais e dividem-se nas categorias de microempresa, pequena empresa, mdia empresa e grande empresa. Em 2011, segundo o Eurostat, a dvida das sociedades no-financeiras ascendia a 130,6 % do PIB. A maior parte do crdito concedido s empresas foi contrada pelas grandes empresas. Em outubro de 2012, 30 % da dvida das empresas dizia respeito a mil grandes empresas, 21 % a 6 mil mdias empresas, 19 % a 39 mil pequenas empresas e os restantes 30 % a 321 mil microempresas (Fonte: Boletim Estatstico Banco de Portugal, dezembro de 2012). Entre os crditos concedidos s empresas destacam-se dois sectores: o da construo e o do imobilirio A situao de endividamento das empresas particularmente gravosa se considerarmos a contrao da concesso de crdito que atualmente ocorre. A recesso manifesta-se tambm no crescimento do crdito mal parado de empresas. Entre 2008 e 2012, o rcio do crdito em risco das sociedades no financeiras quadruplicou, passando, segundo o Banco de Portugal, de 3,4 % para 13 %. Este aumento est necessariamente relacionado com o nmero de empresas extintas. Em 2011, a totalidade das sociedades registadas no Instituto de Registos e Notariado ascendia a 640 685.38 No mesmo ano, 58 402 sociedades foram dadas como extintas, com especial incidncia em quatro reas delimitadas por seco de CAE: comrcio por grosso e a retalho (11 121 sociedades extintas); construo (4 687 sociedades extintas); indstrias transformadoras (3 840 sociedades extintas); e alojamento, restaurao e similares (3 049 sociedades extintas).

6.2.2 O endividamento dos particulares

Por particulares entende-se as famlias, os empresrios em nome individual e as instituies sem fins lucrativos ao servio das famlias39. A dvida dos agregados familiares divide-se genericamente em duas componentes. A primeira, mais importante em termos quantitativos, refere-se aos emprstimos para

38 39

O nmero inclui sociedades no-financeiras sem objectivos comerciais. Cf. Banco de Portugal

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aquisio de habitao e amortizao de hipotecas. A segunda refere-se contrao de emprstimos para consumo. As famlias portuguesas, cujo perfil de poupana era relativamente conservador, foram obrigadas a lidar com trs tipos de presso: salrios estagnados pressionados por um sistema fiscal regressivo de facto (ainda que no de jure), servios pblicos frgeis e cada vez mais onerosos e ofertas de crdito aparentemente favorveis, muitas vezes usurrias. Em 1995, a dvida das famlias representava, segundo o Eurostat, 26,1 % do PIB, enquanto em 2012 atingia os 92,5 %. Este endividamento distribui-se desigualmente na populao. Segundo o Inqurito Situao Financeira das Famlias (ISFF)40, o endividamento, como j vimos, concentra-se em 37,7 % das famlias, distribuindo-se de forma muito desigual ao longo das classes de rendimento. De facto, de entre os 20 % de famlias de menor rendimento, 12,5 % tem dvidas. No outro extremo da distribuio, nos 10 % das famlias com maior rendimento, 62,5 % tem dvidas. Esta distribuio ascendente , de resto, observvel em vrias dimenses, formando uma tendncia a partir da qual se pode postular a hiptese de uma correlao positiva entre endividamento e estatuto social e cultural dos agregados familiares. Agregados familiares mais escolarizados, trabalhadores por conta de outrem e com maior patrimnio tendem a ter mais dvidas.

6.2.3 O crdito habitao e ao consumo

A componente mais importante da dvida dos particulares aquela que se reporta aquisio de habitao. No ano de 2011, segundo o Eurostat, a taxa de propriedade imobiliria, isto , a percentagem das famlias com habitao prpria em Portugal era superior a 75 %. Para adquirir habitao prpria, as famlias endividaram-se muito junto da banca. Em dezembro de 2012, o crdito imobilirio s famlias representava um montante equivalente a 71,7 % do PIB. Uma questo relevante o peso da dvida hipotecria no rendimento disponvel dos agregados familiares. De acordo com o Eurostat, a percentagem de agregados familiares com elevados encargos financeiros devido a aquisio de habitao prpria ascendia a 34,1 % do total, excedendo as mdias da UE27 e da UE15. Os encargos financeiros com aquisio de habitao representavam, em 2011, 16,7 % do rendimento disponvel das famlias. Contudo, este indicador parece ser sensvel s desigualdades na composio dos agregados familiares: se nos ativermos apenas s pessoas singulares com crianas dependentes a taxa sobe para 28,8 %; j nos agregados familiares sem sujeitos dependentes esta taxa de 14,1 %.

40

http://www.bportugal.pt/pt-PT/BdP%20Publicaes%20de%20Investigao/OP201201.pdf

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De facto, a importncia desta componente da dvida privada tanto mais significativa quanto envolve um forte impacto no setor financeiro, expresso no crescimento do crdito mal parado e nas respetivas imparidades. Entre 2008 e 2012, segundo o Banco de Portugal, o rcio de crdito com finalidade habitao em risco aumentou de 4,4 % para 6,6 %. A componente do endividamento dos particulares relativa a consumo e outros fins tem uma significncia muito menor do que a relativa habitao. proliferao de instituies de crdito especializadas no crdito ao consumo correspondeu uma expanso deste ramo, que se prolongou at 2009 (ano em que atingiu um pico de 33,5 % do PIB). A partir de ento o peso do crdito ao consumo tem vindo a diminuir e atingiu os 29,46 % em dezembro de 2012.

7. A DVIDA PBLICA PODE SER PAGA? A QUE CUSTO?

7.1 A AUSTERIDADE NO PAGA DVIDAS

A grande recesso teve oficialmente incio nas instituies europeias em maro de 2008, no momento em que a palavra crise foi inscrita pela primeira vez nas concluses do Concelho Europeu (CE, maro 2008). Nos quatro anos que entretanto decorreram, a resposta europeia crise no tem sido uniforme, sendo possvel identificar pelo menos trs fases distintas: na primeira fase (maro de 2008 a dezembro de 2008), fase financeira: a preocupao dominante foi a estabilidade do sistema financeiro, isto , o resgate dos bancos; a segunda fase (dezembro de 2008 a fevereiro de 2010), fase econmica: foi caraterizada pela tentativa de esconjurar a recesso econmica com recurso (temporrio) a polticas oramentais expansionistas; a terceira fase (fevereiro de 2010 ao presente), fase oramental: corresponde deslocao do foco das preocupaes da recuperao econmica para a estabilidade do euro, pela via da consolidao oramental.

Em cada uma destas fases, a resposta europeia determinou de facto as polticas nacionais. No caso portugus, os sucessivos pacotes de medidas anunciados e parcialmente

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implementados pelos governos nas diversas fases da crise so tradues quase literais das polticas europeias. Na fase financeira da crise, no ltimo trimestre de 2008, o governo portugus aprovou uma Iniciativa de Reforo da Estabilidade Financeira (IREF) orientada para o reforo das instituies financeiras. J na fase econmica, em janeiro de 2009, o governo respondia aos apelos das instituies europeias com a Iniciativa para o Investimento e o Emprego. A fase oramental inaugurada em Portugal em maro de 2010 com o Programa de Estabilidade e Crescimento que haveria de ficar conhecido como PEC I. A este haveria de suceder, a 13 de maio de 2010, um novo pacote (PEC II), o oramento de 2011 (PEC III) e o memorando celebrado com a troika FMI/UE/BCE. Para avaliar o impacto da austeridade devemos, portanto, recuar a maro de 2010 (PEC I) e no ao momento da assinatura do memorando a 3 de maio de 2011. As polticas de austeridade e de ajustamento estrutural inscritas nos PEC e no memorando estavam e esto orientadas para a reduo do dfice e da dvida pblica, para o reequilbrio do dfice externo por via da reduo de salrios (desvalorizao interna) e a atrao de investimento estrangeiro: o objetivo de reduo do dfice e da dvida tem sido prosseguido atravs de aumentos de todas as taxas de imposto, cortes da despesa transversais maioria das rubricas do oramento e privatizaes. Os principais aumentos de impostos incluem: a reduo de benefcios fiscais, o aumento de todas as taxas do IVA, o aumento das contribuies dos assalariados para a segurana social e das taxas de IRS. Formas de co-pagamento foram introduzidas no Sistema Nacional de Sade e os preos dos transportes pblicos aumentados substancialmente. Os principais cortes na despesa incluem: redues salariais na administrao pblica, cortes das penses de reforma, cortes de despesa no Servio Nacional de Sade e na educao e o congelamento do investimento pblico. O programa de privatizaes previsto nos PEC foi includo no memorando e posteriormente alargado para incluir a quase totalidade do Sector Empresarial do Estado; o objetivo da desvalorizao interna tem sido prosseguido por polticas de flexibilizao do mercado de trabalho e de reduo da proteo social. Na sequncia da negociao com alguns parceiros sociais, o governo obteve uma profunda transformao da legislao laboral orientada para a facilidade dos despedimentos, a flexibilizao do tempo de trabalho e a reduo da remunerao do tempo de trabalho extraordinrio. O nmero de dias de trabalho anual foi aumentado.
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Os sistemas de proteo social foram reconfigurados com o endurecimento das condies de acesso e a reduo das prestaes; O impacto econmico e social de quase trs anos austeridade, medido por indicadores disponveis, devastador: no terceiro trimestre de 2010 a economia iniciou uma trajetria de recesso; de ento at ao terceiro trimestre de 2012 o PIB contraiu em termos reais 5,3 % (Fonte: INE); o nmero de falncias de empresas (a maior parte pequenas) em 2011 aumentou 12 % relativamente a 2010 e 43 % em 2012 relativamente ao ano anterior (Fonte: Instituto Informador Comercial); o nvel de emprego, que iniciara uma trajetria descendente no terceiro trimestre de 2008, desceu 7 % entre o primeiro trimestre de 2010 e o terceiro trimestre de 2012 (Fonte: Eurostat); a taxa de desemprego passou de 11,2 % no primeiro trimestre de 2010, para 16,6 %, no terceiro trimestre de 2012 (Fonte: Eurostat); o nmero de desempregados beneficirios sem acesso a subsdio passou de 48 %, em outubro de 2010 para 57 % dois anos mais tarde; o nmero de beneficirios de Rendimento Social de Insero diminuiu 10 % entre outubro 2010 e outubro de 2012, apesar do aumento da pobreza; os salrios nominais desceram: 1,1 % entre o 2. trimestre de 2010 e o mesmo trimestre de 2011 e 8,9 % de ento at ao mesmo trimestre de 2012; o saldo migratrio tornou-se negativo em 2010 e 2011 e atingiu valores que s tm precedente na dcada de 1960 do sculo passado. No primeiro semestre de 2012 o nmero de emigrantes portugueses na Alemanha aumentou 53 % relativamente ao mesmo perodo de 2011 (Fonte: DN 15 de novembro 2012). o licenciamento de projetos de investimento foi flexibilizado para facilitar as concesses de explorao de recursos.

A austeridade inscrita no memorando da troika e nos Planos de Estabilidade e Crescimento (PEC) que o antecederam tem uma lgica. Os seus objetivos so: (a) reduzir a despesa interna e aumentar as exportaes, de forma a garantir uma balana corrente positiva capaz de gerar um excedente que permita reduzir a dvida externa; (b) reduzir a despesa pblica e aumentar a receita de forma a gerar um excedente oramental que permita reduzir a dvida pblica. Os meios para atingir estes objetivos so nossos conhecidos: reduo dos salrios e das penses, reduo das prestaes sociais, reduo
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do investimento pblico, reduo da prestao pblica de servios e aumento dos impostos e das taxas de acesso aos servios pbicos. A reduo das despesas e o aumento dos impostos tm como consequncia a recesso econmica e o aumento do desemprego. No entanto, estes efeitos a priori negativos, so eles prprios instrumentais para o objetivo de obteno de um superavit da balana corrente. O desemprego, aliado reduo do montante e durao do subsdio, obriga os trabalhadores a aceitar salrios mais baixos; a diminuio do rendimento disponvel das famlias decorrente do desemprego e da reduo dos salrios faz diminuir as importaes. A reduo dos salrios (chamada desvalorizao interna), por outro lado, tida como condio do aumento das exportaes, por via da reduo do seu custo e preo de oferta nos mercados internacionais. Em certo sentido, o governo e a troika no erram quando dizem que o ajustamento est a ser realizado com sucesso. Os salrios tm efetivamente vindo a cair (ver grfico 7.1). Entre o incio do processo de ajustamento (em particular a partir de maio de 2011) e o presente, as importaes sofreram uma enorme queda. As exportaes, por outro lado, continuaram a recuperar dos mnimos de 2009, embora com acrscimos cada vez menores. Dessa forma, em outubro de 2012 verificou-se pela primeira vez em dcadas um saldo positivo, quer da balana de bens e servios, quer da balana corrente (ver grfico 7.2).
4.0% taxa de variao % homologa 2.0% 0.0% -2.0% -4.0% -6.0% -8.0% -10.0% 2010 T1 2011 T1 2010 T2 2010 T3 2010 T4 2011 T2 2011 T3 2011 T4 2012 T1 2012 T2

Grfico 7.1: Salrios nominais, taxa de variao relativa ao mesmo perodo do ano anterior. Fonte: INE, Relatrio do Oramento de Estado 2013.

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7000 6500 milhes de 6000 5500 5000 4500 4000 2010 Jul 2011 Jul 2010 Out 2011 Out 2012 Jul 2012 Out 2010 Jan 2011 Jan 2010 Abr 2011 Abr 2012 Jan 2012 Abr

500 0 -500 -1000 -1500 -2000 -2500 -3000 Exportaes bens e servios Importaes bens e servios Balana corrente

Grfico 7.2: Portugal Jan. 2010 a Out. 2012, Balana Corrente, Exportaes e Importaes (sries ajustadas de sazonalidade). Fonte: Banco de Portugal

J relativamente ao dfice oramental, como vimos na seco 4, o insucesso, mesmo relativamente lgica do memorando, manifesto. A austeridade tem uma lgica, mas esta lgica no funciona no mundo real. O resultado direto da austeridade (a recesso e a destruio de emprego) no permitem transformar os dfices oramentais nos superavits que permitiriam reduzir o nvel do endividamento pblico. A dvida continua a aumentar em valores absolutos ao mesmo tempo que o PIB nominal41 decresce, em consequncia quer da sua contrao em volume, quer do abrandamento da subida, ou mesmo da queda dos preos. O resultado o agravamento do rcio dvida/PIB, um resultado que exprime a crescente desproporo entre o valor da dvida e valor do produto anual, isto , a degradao da capacidade de servio da dvida por parte do estado. Assim como falha quanto ao objetivo do controlo do dfice oramental, a austeridade pode falhar tambm quanto correo do dfice da balana corrente. Como se verifica no grfico 7.3, o crescimento das exportaes, apesar da desvalorizao do euro face ao dlar e da descida dos salrios ocorrida, tem vindo a ser cada vez menor. A explicao simples: as polticas de austeridade esto a afetar todas as economias da zona euro, o principal destino das exportaes portuguesas.

41

O Produto Interno Bruto (PIB) expresso em termos nominais quando valorizado aos preos do ano a que corresponde. A variao do valor do PIB de um momento para o outro depende tanto da quantidade dos bens e servios produzidos, como da variao dos preos desses bens. Se nos interessarmos pela variao em quantidade, abstraindo da variao dos preos, temos de descontar ao PIB nominal o efeito dessa variao dos preos. Neste caso falamos de PIB real (ou em volume).

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A austeridade inscrita no memorando da troika derrota-se a si mesma. A dvida pblica atingir, no final de 2012, os 120 % do PIB, limiar a partir do qual o FMI considera que se torna insustentvel. A partir da ningum pode afirmar com segurana como pode evoluir. A dinmica da dvida depende de fatores que nenhum governo controla: o dfice pblico, a taxa de crescimento em volume, os preos, as taxas de juro. A incerteza na previso da trajetria da dvida pblica de tal ordem, que os tcnicos da troika tm vindo a rever sucessivamente em alta suas previses (ver grfico 7.4).42
20.00% 15.00% 10.00% 5.00% 0.00% 2010 Jul 2011 Jul 2010 Set 2011 Set 2012 Jul 2010 Nov 2011 Nov 2010 Jan 2011 Jan 2010 Mai 2011 Mai 2012 Jan 2010 Mar 2011 Mar -5.00% 2012 Mar 2012 Mai 2012 Set

Grfico 7.3: Exportaes de bens e servios (taxa de variao percentual relativamente ao mesmo perodo do ano anterior). Fonte: Banco de Portugal.

130 125 % do PIB 120 115 110 105 100 95 2011 2012 2013 2014 2015 2016 quarta reviso (Julho 2012) quinta reviso (Setembro 2012) sexta reviso (Novembro 2012) memorando (Maio 2011)

Grfico 7.4: Trajetria da dvida pblica 2011-2016, projees da troika. Fonte: Relatrios das revises do memorando.
42

Na sexta reviso, a projeo posterior a 2013 foi revista em baixa em consequncia da operao de troca de dvida e extenso de prazo de reembolso realizada pelo IGCP em 2012.

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A nica certeza que possvel ter de um aprofundamento da recesso em consequncia do reforo da austeridade. Com o regresso aos mercados apoiado pelo Banco Central Europeu em 2013 ou sem ele, no final do ajustamento a capacidade de servir a dvida (pagar os juros e amortiz-la) ser menor do que no seu incio. Atualmente (ver Relatrio do Oramento para 2013) os juros da dvida ascendem a cerca de 7 200 milhes de euros (9 % da despesa oramentada e 4,3 % do PIB), um pouco abaixo da dotao da sade (8 500 milhes de euros) e acima da educao (6 700 milhes). Quase todo o dfice previsto na proposta de oramento aprovada na Assembleia da Repblica resulta dos juros da dvida. Sabemos que uma dvida pblica cujos juros (atualmente de 4,5 %) so superiores taxa de crescimento nominal da economia (atualmente praticamente nula) tende a gerar um efeito de bola de neve cujo destino final a bancarrota. Nos prximos anos, provvel que os juros sejam muito superiores s taxas de crescimento nominais. Tentar contrariar este efeito bola de neve sem reestruturar a dvida implica reduzir fortemente o dfice, ou seja, reduzir a despesa pblica e aumentar a receita para gerar um saldo primrio positivo (isto, sem juros) capaz de garantir o servio da dvida. Segundo os clculos da troika, para reduzir o endividamento pblico seria necessrio passar rapidamente dos dfices oramentais primrios para superavits (de 0,2 % em 2013 e 2,4 % em 2014). Isto s seria possvel com profundos cortes na despesa e na proviso pblica. Estes cortes, alis j anunciados, equivaleriam erradicao total do estado social (o Servio Nacional de Sade, a escola pblica e o sistema de penses). Para reduzir a dvida externa para nveis comparveis aos de meados da dcada de 1990 seria necessrio obter um excedente da balana de bens e servios de cerca de 6 % do PIB durante mais de uma dcada.43 Obter um excedente desta proporo implicaria no s um crescimento sustentado das exportaes, mas uma reduo dos salrios e um contrao da procura interna e das importaes, igualmente sustentado ao longo de pelo menos uma dcada. Utilizar este excedente para reduzir o endividamento externo significa transferir para o exterior anualmente grande parte da poupana interna e abdicar do investimento produtivo tambm durante uma dcada. A austeridade empobrece, no paga dvidas. A insistncia no servio da dvida a todo o custo equivale a um plano demencial com consequncias para o futuro coletivo difceis de imaginar. No apenas o estado social que posto em causa. A transferncia para o exterior da poupana nacional durante uma dcada equivale desistncia de qualquer perspetiva de desenvolvimento futuro.

43

A estimativa de Ricardo Cabral em Dvida como explicar o crescimento da dvida externa nacional desde 1996?, in Ter Opinio 2012, Fundao Francisco Manuel dos Santos.

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Ajustamentos com esta profundidade e natureza j foram tentados noutros perodos histricos e noutros lugares. O resultado foi, invariavelmente, a fratura social e o colapso da democracia.

7.2 SER SUSTENTVEL?

Em Portugal a questo da sustentabilidade financeira da dvida tornou-se central. Atingir uma dvida sustentvel parece ser o objectivo ltimo usado para justificar todos os sacrifcios. O problema que o conceito de sustentabilidade muitas vezes usado sem se precisar o que se entende por dvida sustentvel. Alm do problema do conceito, h tambm um problema de estimativas. As anlises de sustentabilidade pressupem a utilizao de estimativas de evoluo econmica de mdio e longo prazo, que so particularmente questionveis num contexto de grande volatilidade da economia e numa altura em que as diferentes previses publicadas por organismos nacionais e internacionais se tm verificado consistentemente demasiado otimistas, sofrendo constantes revises em baixa e subestimando o impacto recessivo das medidas de austeridade (veja-se, por exemplo, o recente mea culpa publicado pelo Fundo Monetrio Internacional). necessrio comear por definir um conceito da sustentabilidade que se deseja atingir e, por outro lado, ver em que moldes se podem analisar as condies dessa sustentabilidade. Desde logo, a ideia simplista de se definir um limite transversal de dvida a partir do qual se considera que um pas est em apuros tem sido recusada por razes prticas e tericas. O nvel de dvida, por si s, pouco relevante, se no considerarmos as suas caractersticas: estrutura de amortizaes; distribuio entre dvida em moeda domstica e moeda estrangeira; distribuio entre credores internos e externos; a sua evoluo recente e at a posio do pas na economia mundial. H pases com nveis de dvida muito mais altos do que Portugal onde esta no questionada como sendo insustentvel (e.g. Japo com 220 % do PIB de dvida pblica, embora quase metade desta seja detida pelo Banco Central) e outros pases com nveis mais baixos do que o portugus, mas cuja dvida, por haver por exemplo um acesso restrito aos mercados, tida como insustentvel (como acontece com alguns pases em vias de desenvolvimento com dvida denominada em moeda estrangeira e cujos estados tm pouca capacidade de angariao fiscal de recursos). H dois valores habitualmente mencionados neste mbito: 60 % do PIB um valor visto como aceitvel e sustentvel ao nvel europeu, tendo sido definido como limite nos critrios de Maastricht e 120 % foi o valor mencionado como um valor de rutura, surgido no contexto da crise Grega. Nenhum destes valores baseado em anlises tericas profundas, estando portanto profundamente ligados s condies dos contextos em que
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foram definidos. Assim, estes nveis podem ser vistos como pontos de referncia e ligados barreira psicolgica dos 100 % do PIB (na qual seria necessria toda a riqueza produzida do pas, ao longo de um ano inteiro, para pagar a dvida). Mas estes conceitos no definem, por si s, uma dvida sustentvel ou insustentvel. A confuso no conceito de sustentabilidade advm do prprio facto de no haver um consenso terico sobre este assunto. Diferentes economistas ou instituies definem conceitos diferentes de sustentabilidade, com condies mais ou menos limitadoras, sobre os quais desenvolvem o seu trabalho. Por vezes, estes trabalhos envolvem modelos matemticos bastante complexos, o que no de todo sinnimo de maior rigor e certamente no confere mais transparncia ao processo. Estas definies de sustentabilidade mais estreitas implicam processos dinmicos, avaliando-se, consoante o modelo escolhido, indicadores como as tendncias de evoluo da dvida ou das taxas de juro, o ritmo previsto para o crescimento e as suas variveis determinantes ou at a capacidade histrica, em termos estatsticos, de os governos reagirem a aumentos de dvida com ajustamentos oramentais. Dada a complexidade do debate, opta-se frequentemente por uma abordagem bastante simples do conceito de sustentabilidade, que se resume a atingir uma tendncia decrescente do nvel da dvida em percentagem do PIB. H tambm que notar que o conceito de sustentabilidade da dvida no est necessariamente limitado trajetria financeira desta, ou seja, garantia de cumprimento dos compromissos financeiros do estado com os credores. A sustentabilidade pode e deve ser analisada tambm luz da capacidade do estado em promover um programa de crescimento econmico e diminuio do desemprego, aliado proviso de servios pblicos de qualidade e segurana social. Em suma, a sustentabilidade deve ser entendida no s como uma medida dos compromissos financeiros do estado, mas tambm dos seus compromissos com os cidados.

7.2.1 Previses de evoluo da dvida

Se o conceito de sustentabilidade necessariamente um conceito poltico naquilo que explicitamente ignora (como nas medidas de capacidade de pagamento do servio da dvida pblica) e naquilo que inclui (os compromissos com os seus cidados), o mesmo no acontece com as previses quanto dvida pblica futura. No modelo de previso habitualmente utilizado, a dvida de um determinado ano dada pela soma da dvida do ano anterior com os juros aplicveis a essa dvida e o dfice do ano corrente. Assim, a variao de dvida em percentagem do PIB relativamente simples de calcular, se houver previses para o dfice primrio (isto , dfice sem juros), juros da dvida pblica, inflao e crescimento econmico.
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As frmulas mais comuns de evoluo da dvida pblica so as que surgem nas anlises de sustentabilidade apresentadas nos relatrios de reviso do PAEF e que podemos utilizar como base de anlise. Como sabemos, as previses da troika tm sido revistas sistematicamente, subindo a curva de previso da evoluo da dvida mas prevendo-se sempre uma tendncia decrescente a partir de 2014, ou seja, prevem que as medidas propostas levariam a prazo a um caminho de sustentabilidade, apesar das revises negativas (ver grfico 7.4). O problema em relao a esta tendncia decrescente reside nos pressupostos utilizados para os condicionantes da dvida, os quais apresentamos brevemente: Dvida Pblica [em % do PIB] Crescimento Real do PIB [em %] Saldo Oramental Primrio (sem juros) [em % do PIB] Inflao (deflator do PIB) [em %] Taxa de juro real mdia [em %] Quadro 7.1: Pressupostos da 5. Reviso do PAEF. Fonte: FMI Isto quer dizer que a obteno desta trajetria descendente nos prximos anos est dependente de Portugal ter um crescimento positivo j em 2014 e atingir saldos primrios acima de 2 % do PIB a partir desse ano. Ambas as condies parecem-nos absolutamente irrealistas luz da introduo de novas vagas de austeridade j anunciadas por este governo (corte de 4 mil milhes de euros na despesa at 2014), tal como nos parece difcil a obteno de uma descida da taxa de juro da dvida pblica nos prximos anos, como est previsto. Tal implicaria, por um lado, uma inverosmil queda dos juros cobrados a Portugal para um nvel prximo daquele que foi verificado antes da crise e, por outro lado, combina um cenrio de recuperao econmica com a manuteno de baixas taxas de juro, o que aparentemente contraditrio luz da poltica monetria do BCE. Faz, por isso, sentido testar os clculos com diferentes cenrios para ver os impactos de diferentes previses na tendncia de crescimento da dvida (o FMI tambm desenvolve alguns clculos deste tipo que podem ser consultados nos relatrios de reviso do PAEF).

2011 2012 2013 2014 2015

108,1 -1,7 -0,4 0,7 3,6 119,1 -3,0 -0,5 0,3 3,7 123,7 -1,0 0,2 1,3 2,6 123,5 1,2 2,4 1,0 3,2 121,1 1,8 3,1 1,2 3,0

2016
118,3 1,8 3,2 1,2 3,1

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Caixa 7.1: Calcular o futuro da dvida

Se usarmos as frmulas do FMI e as esticarmos no tempo, mantendo como hiptese de base as previses da troika para o ltimo ano disponvel (2017), podemos ter uma ideia dos impactos das diferentes variveis. Segundo este modelo, a dvida de um determinado ano t pode ser descrita pela seguinte equao, onde d representa a dvida em percentagem do PIB, p representa o saldo primrio em percentagem do PIB, i representa a taxa de juro nominal e o crescimento nominal do PIB, t o perodo de cada varivel (sendo t o ano presente e t-1 o ano anterior).

A partir desta equao podemos identificar o efeito dos diferentes elementos na evoluo de cada ano e apontar como o efeito bola de neve na dvida pode surgir em diferentes cenrios.

7.2.2 Pode ser paga?

Com base nestas frmulas podemos ver o efeito de alteraes nas previses para diferentes variveis face ao cenrio base do FMI (5. reviso do memorando). Testmos os seguintes cenrios, com mudanas em apenas uma das variveis nos dois primeiros casos e com alterao simultnea das duas no terceiro44: cenrio 1: subida de 1,5 % da taxa de juro nominal a partir de 2013; cenrio 2: dfice primrio de 0 % a partir de 2013; cenrio 3: combinao dos dois cenrios anteriores.

Os resultados podem ser analisados no grfico, que os compara com o cenrio base da 5. reviso do FMI.

44 Note-se que a ideia de uma destas variveis variar sem qualquer impacto nas restantes muito pouco realista. Trata-se apenas de testar os mecanismos automticos da dvida, mas no podemos considerar estes testes como previses propriamente ditas. Alm disso, preciso ter em conta que a nosso ver algumas das hipteses colocadas pela troika so muito pouco realistas, e essas no esto a ser alteradas quando se fazem variar as variveis individualmente. Isto quer dizer que os resultados poderiam ainda piorar.

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150 140 130 120 110 100 90 80 70 60 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Cenrio 1: Subida de 1,5% nas taxas de juro Cenrio 2: Dce Primrio de 0% Cenrio 3: Dce Primrio de 0% e juros com mais 1,5 Base: 5. reviso

Grfico 7.5: Cenrios de (in)sustentabilidade. Fonte: FMI e clculos IAC

Nenhuma das condies dos cenrios 1, 2 e 3 particularmente extrema ou inesperada. Uma subida de juros de 1,5 % poderia ocorrer caso Portugal regressasse j em 2013 aos mercados num contexto de grande instabilidade e de exigncia de prmios de risco relevantes por parte dos investidores. Naturalmente, seria praticamente impossvel manter as taxas de juro que se obtinham nos mercados antes da crise. Este cenrio um mero exemplo do impacto que um aumento das taxas de juro poderia ter na dvida, mesmo mantendo constantes os pressupostos da troika, por exemplo, em termos de dfice primrio, que consideramos excessivamente otimistas. A troika supe que este excedente seria obtido pela contrao de despesas acompanhada de um aumento de receitas. No entanto sabemos j, pelos resultados negativos que tm sido verificados, que o impacto recessivo desta receita est a ser subestimado. Dificilmente se conseguir obter este excedente, muito menos com as taxas de crescimento de 1,8 % que acompanham o modelo. Uma forma de vermos como os erros destas previses tm impacto na evoluo da dvida, colocarmos, por exemplo, o dfice primrio a zero. Sem alteraes no crescimento e outras variveis, esta mudana coloca a dvida numa trajetria ascendente. Apesar de o estado no estar a gerar novo endividamento, mesmo valores de crescimento da ordem dos 2 % seriam insuficientes para contrabalanar a bola de neve dos juros.

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Se combinarmos os dois efeitos e considerarmos uma situao de dfice nulo, mas com taxas de juro mais elevadas, o caminho da dvida claramente explosivo. Se sublinharmos o carter demasiado otimista de crescimento aqui assumido num contexto de austeridade, com o atual nvel dvida aparentemente insustentvel no futuro. Na nossa opinio esta anlise implica quatro concluses: 1. variaes razoveis dos pressupostos da troika, nomeadamente quanto ao dfice primrio e s taxas de juro de mercado, colocam rapidamente a dvida num caminho insustentvel; 2. a recesso econmica tem um efeito claramente negativo nos rcios de dvida. No possvel colocar a dvida num caminho sustentvel sem crescimento econmico; 3. um dfice primrio nulo, por si s, no seria suficiente para controlar a dvida. Conhecemos os terrveis impactos sociais da tentativa de obter excedentes oramentais, sobretudo num contexto j de si recessivo. Note-se que, mesmo aps todos os choques oramentais e sociais que Portugal j viveu, o objectivo do equilbrio oramental continua sem ser atingido. Isso mostra a irresponsabilidade de uma previso de um excedente oramental primrio para os prximos anos; 4. se considerarmos valores realistas nas previses da evoluo da dvida verificamos que a rota decrescente no ser alcanada. O valor do peso dos juros e o seu efeito bola de neve pesar sempre sobre qualquer tentativa de maior controlo oramental e ser ainda agravado pelos efeitos recessivos desse controlo. Sem um corte da dvida e dos juros, seguido de uma poltica de estmulo econmico cujos dfices sejam compensados pelo crescimento criado, no possvel considerar a divida portuguesa como sustentvel.

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8. A DVIDA DEVE SER PAGA?

A ideia de que uma dvida resulta de um contrato entre um credor e um devedor, de que os contratos so sagrados e que devem ser honrados custe o que custar, embora mil vezes repetida, no resiste crtica. A dvida envolve certamente um contrato entre duas partes. Esse, como qualquer contrato, envolve o consentimento das partes envolvidas. No entanto, a circunstncia e o poder negocial dos contratantes muitas vezes assimtrico. Algum em estado de extrema necessidade pode ser obrigado a dar o seu consentimento a um contrato que pe em causa a sua dignidade e os seus direitos. A violao da dignidade e dos direitos, uma vez reconhecida, torna o contrato ilegtimo. O estado pode mesmo no reconhecer o contrato, considerando-o ilegal. O consentimento das partes no , portanto, suficiente para estabelecer a legitimidade de um contrato. A legitimidade de qualquer contrato contestvel e muitas vezes contestada, e os contratos de dvida no so exceo. No caso da dvida pblica a ilegitimidade por vezes extremamente clara. o que se passa com a dvida contrada por um poder desptico () no para satisfazer as necessidades e os interesses do estado, mas para fortificar o seu regime desptico, para reprimir a populao que o combate (). Uma tal dvida, designada de dvida odiosa por Alexander Sack em 1927, incumbiria, na opinio deste jurista, exclusivamente ao poder ditatorial que a contraiu e no nao ou ao povo que dela foi vtima. O critrio de Sack para o estabelecimento da natureza odiosa da dvida, originalmente circunscrito ao caso das ditaduras, expandiu-se com o tempo e passou a abarcar situaes em que: (a) a dvida contrada contra a vontade do povo, (b) os recursos financeiros foram gastos de modo contrrio aos interesses da populao e (c) os credores tm conscincia das intenes de quem tomou de emprstimo.45 A par do conceito de dvida odiosa, existem no direito internacional pblico disposies que podem ser evocadas para a suspenso do reembolso ou mesmo a anulao de dvidas. Para estabelecer a nulidade de um contrato de emprstimo preciso ter em conta as clusulas do contrato, as circunstncias em que foi celebrado e o destino dos fundos emprestados. luz do direito internacional pblico, o contrato pode ser nulo por estar ferido de (a) vcios de consentimento, (b) causas ilcitas ou imorais, (c) usos ilcitos dos fundos emprestados.46

45 46

Ver Millet, Damien e Toussaint, Eric (2012), AAA Audit, Annulation, Autre Politique, Seuil. p. 116. Ver Millet, Damien e Toussaint, Eric (Orgs.) (2011), La Dette ou la Vie, Editions Aden, Cap. 21.

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No caso da dvida pblica portuguesa h claramente questes de legitimidade que devem ser escrutinadas. Entre elas destacam-se: as circunstncias em que a dvida associada ao memorando da troika foi negociada (por um governo demissionrio e sem debate parlamentar) e as condies associadas a essa dvida; a dvida que resulta de despesa pblica ilegtima, como os contratos do estado que favorecem indevidamente interesses privados (nomeadamente os contratos de PPP e suas revises sucessivas); ajudas aos bancos privados; as decises de nacionalizao e privatizao do BPN; a perda de receita por amnistia a crimes fiscais; despesas pblicas a que est associada corrupo. As questes da legitimidade ou ilegitimidade da dvida e da sua legalidade ou ilegalidade constituram-se desde a Conveno de Lisboa como temas centrais do processo de auditoria. Continuam hoje a ser fundamentais e merecem aprofundamento. No decurso do trabalho da IAC e seus debates, tornou-se claro que a formulao das questes de legitimidade em termos de determinao da parte da dvida que no deve ser paga por ser ilegtima ou ilegal e de outra parte que o deve ser por ser legtima e legal no rigorosa. Haver, eventualmente, exemplos de dvida ilegal (por vcio contratual), bem como alguns outros casos de dvida que sero ilegtimos em virtude da natureza dos termos financeiros ou das condies que lhe esto associadas. Todos esses casos sero, naturalmente, candidatos prioritrios ao cancelamento. Mas em geral a auditoria cidad dvida dificilmente permitir identificar e delimitar parcelas da dvida legtimas e parcelas ilegtimas da dvida titularizada. O motivo simples: independentemente das opes erradas e eventualmente ilegais ou ilegtimas que possam ter estado na origem dos dfices que implicaram a contrao de dvida adicional (como as parcerias pblico-privadas ruinosas ou os casos do BPN ou dos submarinos), a dvida em si mesma no foi contrada de forma consignada e diretamente ligada a essas despesas, mas sim como parte de um bolo que foi colmatando dfices sucessivos. Mesmo que fosse possvel determinar um montante ilegtimo, no era possvel estabelecer uma correspondncia entre este montante e ttulos de dvida concretos. A questo de legitimidade mais geral e importante no se prende com casos especficos de ilegalidade ou ilegitimidade. Quando o servio da dvida feito em desrespeito e em rutura com compromissos do estado em relao aos cidados e cidads, designadamente os pensionistas e os desempregados, e em violao clara da preservao da dignidade e de direitos humanos consignados no direito internacional e na Constituio da Repblica, a prioridade atribuda aos compromissos contrados junto dos credores financeiros ela mesma ilegtima. Se perguntarmos quem que ainda no fez sacrifcios? a resposta bvia: os credores. E, no entanto, os credores emprestaram porque emprestar a natureza do seu negcio,

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contraram um risco e so remunerados pelo juro. Por que razo, em circunstncias extraordinrias, so os nicos poupados?

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9. REESTRUTURAES

A composio e sustentabilidade da dvida soberana portuguesa apontam para a necessidade de se reestruturar a dvida pblica de forma a colocar o seu stock numa trajetria sustentvel, compatvel com a salvaguarda do Estado Social e o desenvolvimento. Esta seco procura mapear os diferentes cenrios de uma reestruturao da dvida portuguesa, destrinando os diferentes significados amide utilizados de forma ambgua propositadamente - de um processo hoje defendido pelos mais diferentes quadrantes da sociedade portuguesa. No se pretende aqui apresentar um plano detalhado para a reestruturao da dvida nacional, mas apenas mostrar as diferentes formas que uma reestruturao da dvida soberana pode assumir. Consideram- se as implicaes mais imediatas da reestruturao (impacto no endividamento, impacto na banca, etc) com a conscincia de que h outros aspetos relacionados com implicaes dos planos de reestruturao (por exemplo. a discusso sobre vantagens e desvantagens da sada do euro) que exigem anlise e no so aqui discutidos.

9.1 REESTRUTURAO DA DVIDA, O QUE ?

Reestruturao da dvida um termo obquo no espao pblico portugus, com significados mltiplos que necessrio clarificar. Reestrutar a dvida , no seu significado mais estreito, toda e qualquer mudana sobre a dvida e o seu perfil, podendo envolver as trs componentes de um contrato de dvida, nomeadamente: a sua maturidade prazos de pagamento incialmente acordados; o seu preo taxa de juro acordada; valor montante emprestado. Qualquer mudana num destes aspetos de um contrato de dvida configura uma reestruturao. O objectivo de qualquer reestruturao o aligeiramento dos pagamentos do devedor face a uma situao em que a insustentabilidade e risco de incumprimento so reais. Qualquer um dos aspetos acima apontados envolve sempre uma reduo do valor real a pagar pelo credor em relao ao valor inicialmente acordado. Uma reestruturao da dvida no envolve por isso necessariamente uma reduo do valor nominal da dvida (um corte de cabelo na traduo da expresso inglesa haircut, que simboliza um corte no valor nominal da dvida). Assim se, por exemplo, a maturidade de um emprstimo for prolongada no tempo, sem qualquer mudana no seu preo (taxa de juro) e valor nominal, o valor lquido presente da dvida ir ser sempre reduzido devido inflao entretanto verificada. Por exemplo, se o pagamento de 100 euros for feito em 2030, em vez de 2020,
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se bem que o seu valor nominal se mantenha, envolver sempre a desvalorizao real (descontada pela inflao) dos 100 euros. Assumamos uma taxa de inflao mdia 2% ao ano e o valor lquido presente da dvida ser reduzido em 12%. Da mesma forma, uma reduo da taxa de juro tem implicaes no valor lquido presente da dvida que depender da taxa de inflao.

9.2 DIFERENTES FORMAS DE REESTRUTURAO

Com os actuais nveis de dvida pblica e com o seu crescimento num contexto de forte contrao do produto, a reestruturao da dvida tornar-se- incontornvel. Isso mesmo reconhecido em influentes relatrios da banca de investimento47. Nesta seco analisamos quatro possveis cenrios para a reestruturao, parcialmente baseados no registo histrico existente sobre o assunto. As variaes dentro destes cenrios e a sua possvel combinao podem produzir outros planos de reestruturao, dependendo do contexto poltico, econmico e social em que elas se desenrolem. Por forma a simplificar o entendimento das opes que se colocam a um pas como Portugal, apresentamos trs tipos de reestruturao liderada pelos credores e dois tipos de reestruturao liderada pelos devedores. Esta distino meramente conceptual til, no s como forma de perceber a iniciativa e controlo dos processos de reestruturao. Numa reestruturao liderada pelos credores, assume-se que o pas no entra em incumprimento e os novos compromissos financeiros sero normalmente apoiados por financiamento oficial (FMI, UE, etc), com condicionalidade (austeridade) associadas. Numa reestruturao liderada pelos devedores, o pas soberano declara uma moratria sobre o servio da dvida48, entrando em incumprimento, ao longo do processo negocial com os credores.

9.2.1 Reestruturao liderada pelo credor

1 modalidade

47

http://www.jornaldenegocios.pt/economia/ajuda_externa/detalhe/citi_preve_reestruturacao_dos_prazos_do_emprestimo_a_portuga l.html 48 Uma moratria sobre a dvida implica a deciso unilateral do devedor de suspender o pagamento quer do principal (valor a nominal a reembolsar) quer do servio da dvida (juros). Uma moratria de um devedor, configura legalmente um default, ou seja o incumprimento, ainda que provisrio, das obrigaes assumidas. Tal deciso, configurando legalmente um evento de crdito tem implicaes imediatas sobre os credores, despoletando, por exemplo, os seguros feitos sobre ttulos da dvida como os CDS (Credir Default Swaps), obrigando ao pagamento destes contratos derivados.

Ver

por

exemplo

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O primeiro aspeto a ter em considerao numa reestruturao liderada pelos credores o mbito da reestruturao. Tal como aconteceu no caso grego (ver caixa 1), as instituies oficiais (troika) esforam-se para que os custos envolvam sobretudo os credores privados. Este seria um cenrio onde o governo portugus, com a colaborao da troika, ofereceria uma troca de ttulos de dvida ao sector privado (banca, fundos de investimento, etc) com novas condies de prazo, juro e montante de forma a colocar o stock de dvida e o seu servio numa trajectria sustentvel. S com o acordo da esmagadora maioria dos nossos credores privados aqui se jogando o peso poltico das instituies oficiais neste processo se conseguiria uma reestruturao suave que no envolvesse o incumprimento do estado portugus e assim se prevenisse o despoletar dos contratos derivados (como os CDS, Credit Default Swaps). Esta seria aparentemente uma reestruturao voluntria, limitada em dois aspetos: nos credores envolvidos - deixa de fora os credores oficiais que hoje detm boa parte da dvida portuguesa - e no impacto na reduo do stock e servio de dvida. Dado o carcter voluntrio da reestruturao, o default (incumprimento) no seria assumido como tal e, portanto, os efeitos negativos de reputao seriam minimizados pelo apoio financeiro e poltico dos credores oficiais, conquanto a condicionalidade de tais processos implique ela mesma largos custos para a economia nacional. O segundo aspeto a ter em conta em processos deste tipo diz respeito ao que entendido como um stock de dvida sustentvel. Tomando novamente o exemplo grego, este limiar foi colocado em 120% do PIB em 2020. O facto de Portugal ter marginalmente ultrapassado esse limiar explica parcialmente a relutncia dos nossos credores oficiais em enveredarem pelo caminho da reestruturao. Contudo, importa sublinhar a discricionariedade deste limiar de 120%. O limiar de 120% decorre do caso italiano, onde a dvida pblica atingiu este montante h dcadas sem que a questo da sustentabilidade fosse suscitada. No entanto, entre a Itlia e os restantes pases do Sul da Europa verificam-se pelo menos duas diferenas. A primeira diz respeito composio da dvida. Mais de metade da dvida italiana detida por nacionais, pelo que o servio da dvida pago sobre a forma de juros toma a forma de uma redistribuio interna de rendimento o Estado coleta impostos aos cidados italianos, que depois redistribui por alguns deles sob a forma de pagamento de juros. Se bem que regressiva, esta redistribuio no implica, em termos relativos, uma to alta sangria de riqueza do pas para o exterior. Por outro lado, sendo a elevada dvida italiana uma realidade com dcadas, o servio da dvida est garantido atravs de elevados saldos oramentais primrios positivos do Estado italiano. Ou seja, a sustentabilidade da dvida italiana no implica o mesmo esforo oramental a que pases como Portugal esto sujeitos, com os seus efeitos recessivos e, consequentemente, com impactos no peso relativo da dvida no PIB.

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Em terceiro lugar, uma reestruturao da dvida portuguesa estaria associada a nova condicionalidade por parte da troika. Um novo memorando, com novas exigncias de austeridade acompanharia esta reestruturao. Os resultados deste tipo de poltica so hoje bem conhecidos pelos povos da periferia - contrao do produto, aumento do desemprego e da pobreza, desmantelando de servios pblicos, aumento do peso da dvida em relao ao PIB. Uma reestruturao deste tipo seria, por isso, um mero paliativo temporal (que, no caso da Grcia, no durou mais de seis meses), permitindo aos credores oficiais ganhar tempo para continuarem a aplicar as mesmas receitas falhadas que aqui nos trouxeram e agravando a incerteza que rodeia o futuro econmico dos pases da periferia europeia. Finalmente, os dirigentes da Unio Europeia tm reiterado o carcter excecional da reestruturao grega. Os impactos financeiros directos e a desconfiana generalizada de que novos processos de reestruturao se iriam seguir primeira exceo, tm levado os dirigentes europeus a resistir a uma reestruturao deste tipo em Portugal. Assim, um processo nestes moldes, mesmo que requerido pelo governo portugus, enfrentaria forte oposio poltica por parte dos parceiros europeus. 2 Modalidade Outro cenrio de reestruturao da dvida comandado ao nvel europeu est contido nas propostas de alguns economistas e think tanks europeus. Partindo de uma anlise sobre as insuficincias da actual reestruturao da dvida grega, o Instituto Brueghel49, um think tank sedeado em Bruxelas, elaborou uma proposta ambiciosa de reestruturao da dvida grega, evolvendo medidas adicionais relativamente ao que foi entretanto aprovado: reduo dos juros a 0 % durante um perodo alargado de tempo, com mudanas no enquadramento legal do FEEF e eventual indexao da taxa de juro evoluo do PIB; reduo do stock nominal da dvida. Embora ambas as medidas sejam equivalentes no que toca sustentabilidade, a primeira preferida pelos autores, j que envolve menos custos do ponto de vista simblico e poltico. De qualquer forma, esta proposta envolve sempre a participao dos credores oficiais na reestruturao. Ou seja, os credores oficiais aceitariam sempre perdas nos emprstimos concedidos j que a taxa de juro do seu financiamento seria sempre superior quela a que seria concedido financiamento aos pases devedores. Aliadas a um programa de ajustamento mais alargado no tempo, no que toca a objectivos oramentais e privatizaes, os autores, sem rejeitarem os programas de austeridade, advogam as transferncias de recursos dos pases credores para os pases devedores.

49 http://www.bruegel.org/publications/publication-detail/publication/759-the-greek-debt-trap-an-escape-plan/

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Ambicioso como plano, num contexto em que as lideranas europeias se recusam a qualquer forma de transferncia oramental, esta proposta parece sobretudo interessada em conseguir uma trajectria sustentvel da dvida. A austeridade e as privatizaes associadas condicionalidade desta reestruturao da dvida e suas consequncias no crescimento econmico e progresso social so, grosso modo, ignoradas. 3 modalidade Os economistas Yannis Varoufakis e Stuart Holland tm apresentado o que chamam um proposta modesta50 j que no necessita de alteraes institucionais para resoluo da crise na zona euro. Os autores defendem a transferncia de uma parte da dvida nacional (60% em relao ao PIB de cada pas) para o mbito europeu, mutualizando assim a responsabilidade atravs da emisso de obrigaes europeias (eurobonds). Estes ttulos de dvida seriam emitidos pelo BCE e, segundo os autores, permitiriam uma reduo do risco em todos os pases, estabilizando os custos e impedindo a especulao financeira sobre estes ttulos. Acresce a esta proposta de estabilizao financeira, a concretizao de uma unio bancria que, alm de mecanismos de superviso europeia, esteja munida da responsabilidade da recapitalizao bancria atravs do FEEF. Finalmente, os autores no ignoram os desequilbrios estruturais que esto por detrs da actual crise do euro e propem um new deal europeu, isto , um plano de investimento europeu financiado pelo Banco Europeu de Investimento (BEI). Assim teramos o BCE com o papel de estabilizar os mercados financeiros e o BEI com a responsabilidade de relanar a actividade econmica a nvel europeu. Em suma, os autores propem a atribuio ao BCE de um papel anlogo ao de outros bancos centrais de pases soberanos. Se bem que no refiram explicitamente uma reestruturao da dvida, a prossecuo destas medidas equivale na realidade a uma reestruturao. Estas so propostas similares s apresentadas por economistas como Paul de Grauwe ou Paul Krugman e vo no sentido de tornar a zona euro numa zona econmica mais prxima da de um estado europeu.

9.2.2 Reestruturao liderada pelo devedor

1 modadlidade O economista portugus Ricardo Cabral apresentou um proposta de reestruturao da dvida que, sendo liderada pelo devedor, na medida em que envolve a denncia do atual

50 http://varoufakis.files.wordpress.com/2011/04/ceb1-modest-proposal-2-2-6th-april-20111.pdf

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memorando de entendimento com a troika e implica uma renegociao da dvida nos termos mais favorveis a Portugal. Este economista, reconhecendo a fragilidade negocial de Portugal face aos seus credores oficiais (cujas tranches so libertadas na medida em que o pas cumpre com o memorando), defende uma moratria do servio de dvida como soluo de tesouraria de curto prazo (3-4 meses) que permitisse ao Estado renegociar a dvida sem incumprir nos seus compromissos internos. Aos problemas imediatos de financiamento externo da economia portuguesa, no cenrio de denncia do memorando e renegociao da dvida, o autor responde com a perspectiva de um excedente externo da economia portuguesa como meio para assegurar o financiamento da economia. Da que a sua proposta englobe uma reestruturao no s da dvida pblica, como tambm da privada devida ao exterior. A dvida externa, mais do que a dvida pblica, aqui apontada como principal problema da economia portuguesa. Um dos elementos distintivos de uma reestruturao da dvida liderada pelo estado soberano reside no impacto que tal reestruturao ter nos balanos de um dos grandes detentores de dvida pblica - a banca nacional. Embora as preocupaes de Ricardo Cabral se coloquem sobretudo no campo dos impactos de uma reestruturao da dvida externa na banca, a reestruturao da dvida pblica no pode ser ignorada. Sem um mecanismo de financiamento externo como os actuais emprstimos da troika, como aconteceu no caso grego a banca nacional poder entrar numa crise aguda. A banca enfrentar ento um problema de solvabilidade devido magra capitalizao resultante das perdas com a dvida soberana. Por isso mesmo, Ricardo Cabral prope um novo mecanismo legal de resoluo bancria que faa frente ao impacto de uma renegociao da dvida pblica e externa nos balanos da banca. Este mecanismo teria como prioridade a manuteno da actividade bancria (aceitao de depsitos e concesso de crdito) ao mesmo tempo que o balano do banco em causa seria reestruturado, com perdas ordenadas para os seus credores e salvaguarda dos depsitos abaixo de 100 mil euros. necessrio atentar nos impactos de uma reestruturao da dvida soberana na banca. O processo de resoluo bancria sugerido pode ser de difcil execuo sem acesso a novo financiamento. Acresce ainda a provvel fuga de capitais que tais processos certamente envolveriam, agudizando assim a crise bancria. 2 modalidade Lapavitsas et al. defendem uma reestruturao liderada pelo devedor, seguida de uma sada do euro51. No cenrio defendido por estes autores, o Estado declara uma moratria ao servio da dvida. Dados os mais que provveis problemas de liquidez e recapitalizao

51

Publicado no livro Eurozone in Crisis (e.d Versobooks)

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da banca nacional neste cenrio, este tipo de aco unilateral implicaria soberania monetria, logo a sada do euro. moratria sobre o pagamento da dvida seguir-se-ia um processo negocial com os credores que impusesse um profundo corte no stock de dvida pblica. A dvida soberana seria redenominada na moeda nacional, j que foi na moeda nacional que foi emitida. Assim, alm do corte imposto aos credores, a mais do que provvel desvalorizao monetria permitiria uma reduo do peso real da dvida para o pas soberano. No caso portugus, dada a importncia da dvida privada na dvida externa, provvel que o processo de reestruturao obrigasse a englobar a parte privada, sobretudo a bancria, hoje em grande medida socializada atravs das operaes de refinanciamento do Euro- sistema. Neste cenrio, dada a inexistncia de fundos europeus para a recapitalizao bancria necessria depois das perdas impostas pela reestruturao da dvida banca nacional, a banca insolvel teria de passar esfera de controlo pblico sem resgate dos seus acionistas, passando a recorrer ao reconstituido banco central nacional para obter a liquidez necessria ao financiamento dos seus activos. A nova banca nacional seria colocada ao servio da economia, concentrando as suas actividades a nvel nacional, reduzindo os seus activos e passivos denominados em moeda estrangeira (vendendo os activos estrangeiros e redireccionando crdito para a reanimao da actividade econmica nacional). Com a reduo substancial do pagamento de servio de dvida, o dfice do estado portugus seria automaticamente diminudo. Por outro lado, o desejvel fim das medidas de austeridade implicaria um aumento do dfice oramental. No entanto, com o controlo da poltica monetria, o Estado portugus poderia recorrer ao financiamento do Banco Central para financiar o dfice oramental. Num contexto de forte contraco do produto, os efeitos inflacionistas deste tipo de financmento seriam bastante mitigados, sendo o financiamento monetrio progressivamente substitudo pelo virtuoso crescimento econmico no mdio e longo prazo como forma de reduo do dfice oramental, sem grandes presses inflacionistas. Finalmente, os autores abordam o problema da transio monetria, eventuais problemas de acesso aos mercados cambiais e o aumento da inflao resultante da desvalorizao cambial. Reconhecendo os custos e desafios que tal processo envolveria, os autores argumentam que relativamente austeridade sem fim, esta seria uma sada prefervel para a Grcia e restantes pases da periferia europeia. Em suma, uma reestruturao da dvida pode envolver processos muito distintos com implicaes econmicas, muito diferentes. partida, qualquer que seja a configurao de uma reestruturao da dvida nacional, o escrutnio da sua composio, legitimidade e sustentabilidade, sempre importante nas negociaes que envolvem estes processos. nos processos soberanos, onde o devedor despoleta a necessidade de renegociar a sua dvida, que a auditoria cidad tem um contributo crucial a dar.
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Caixa 9.1: Os custos do incumprimento

As reestruturaes da dvida soberana so frequentes, sobretudo durante as ltimas dcadas de exponencial crescimento dos fluxos financeiros internacionais e de endividamento pblico As repercusses de um incumprimento e subsequente renegociao da dvida no so claras. Quatro tipos 52 de custos de incumprimento tm sido identificados : custos de reputao uma reestruturao conduziria inacessibilidade futura dos mercados de crdito internacional; custos de excluso do comrcio internacional - atravs de congelamento de crdito comercial; custos econmicos devido desestabilizao do sistema financeiro; custos polticos. Os autores referidos olhando para a evidncia histrica de episdios de incumprimento soberano concluem que: o incumprimento surge associado a um decrscimo do crescimento de 1,2 pontos percentuais por ano, mas, o impacto do incumprimento parece ser de curta durao. Alm disso embora as regresses anteriores sugiram uma associao robusta entre incumprimentos da dvida e baixo crescimento, elas so apenas indicativas de uma correlao entre as duas variveis sendo difcil identificar "a direco de causalidade entre crescimento e incumprimento. o incumprimento no conduz a uma excluso permanente dos mercados de capitais internacionais. A evidncia sugere que, embora os pases percam o acesso durante a fase de incumprimento, uma vez concludo o processo de reestruturao, os mercados financeiros no descriminam, em termos de acesso, entre cumpridores e incumpridores - pases que entraram em incumprimento na dcada de 1980 conseguiram aceder de novo ao crdito internacional em cerca de quatro anos; Incumprimento e comrcio internacional: O registo histrico de pases impondo quotas ou embargos a um pas que entrou em incumprimento muito limitado. A evidncia que encontramos sugerindo a presena de uma compresso de crdito nos mercados domsticos causada por incumprimento muito fraca". Finalmente, mais relevantes parecem ser os custos polticos da deciso de incumprimento: Os incumprimentos parecem encurtar, de um modo significativo, a esperana de vida dos governos e dos governantes encarregues da economia".

Corolrio dos autores do estudo: Por vezes os polticos e os burocratas parecem levar ao extremo o adiamento do que parece ser um incumprimento inevitvel. Muito para l do ponto de incumprimento, isto , o ponto em que o custo de servir a dvida na plenitude dos seus termos contratuais mais elevado do que os custos incorridos quando se procura uma reestruturao desses termos

52 Borenzstein, Eduardo e Panizza, Ugo (2008), The Costs of Sovereign Default, IMF WP/8/238.

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Caixa 9.2: A reestruturao da dvida grega

Depois de negociaes iniciadas no vero de 2011, a dvida pblica grega foi alvo de uma reestruturao organizada pela troika de credores oficiais (FMI/BCE/UE) em Maro de 2012. Com acordo da autoridade bancria europeia (EBA) que rene a banca europeia, a maioria dos credores privados da dvida grega (deixando de fora os credores oficiais) aceitou um corte nominal da dvida grega de 50% (equivalente a uma reduo do valor liqudo presente da dvida detida por privados superior a 75%). No entanto, com a maioria da dvida a ser detida pelos credores oficiais; com os mecanismos de compensao aos credores; e com a recapitalizao da banca grega prevista no segundo pacote de emprstimos oficiais, o impacto desta reestruturao no total da dvida grega foi diminuto, estando avaliado em torno dos 20% do PIB grego para uma dvida na altura avaliada em 160% do PIB. O impacto da marginal na trajectria da dvida grega que apontava para um objectivo total de 120% do PIB grego com perspectivas irrealisticamente otimistas revelou-se passados poucos meses. Em Novembro de 2012, uma nova reestruturao foi, de facto, decidida pela troika, envolvendo desta vez os credores oficiais (embora sem que nenhum haircut tenha sido imposto). Grosso modo, esta reestruturao envolveu: reduo da taxa de juro dos emprstimos bilaterais concedidos em 2010; um avano de financiamento oficial para a recompra de dvida grega no mercado secundrio (a um preo bastante abaixo daquele a que foi emitida, resultando assim numa reduo da dvida); o compromisso de redistribuio dos lucros conseguidos pelo BCE nos ttulos de dvida grega por si detidos pelos diferentes estados membros que, por sua vez, os canalizaro para o Estado grego. pouco credvel que esta nova reestruturao, que no toca no politicamente sensvel tema de um perdo da dvida oficial, consiga resolver o problema de sustentabilidade da dvida grega. Estes planos so apoiados em novas rondas de dura austeridade impostas ao Estado grego e em projeces demasiado optimistas no que toca a crescimento econmico (mais de 4% de crescimento nominal para os prximos anos), e saldo primrio em torno de 4,5%. Um milagre econmico portanto que vai contra toda a evidncia presente da relao entre austeridade e crescimento econmico.

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10. CONCLUSO
A auditoria cidad divida pblica s ser concluda no momento em que a servido da dvida seja vencida e em que a vida, a justia social e a esperana prevaleam sobre os interesses de quem tem como nica finalidade a acumulao de riqueza. At l, h uma batalha a travar para conhecer e compreender melhor a dvida, denunciar o seu pagamento a todo o custo e mobilizar a cidadania em favor de solues que existem, mas exigem escolhas difceis, determinao e apoio popular. A auditoria cidad continua. No sabemos tudo acerca da dvida. Mesmo assim, temos convices fortes que se foram formando no nosso percurso e nos podem orientar no futuro. A primeira convico a de que a dvida, em particular a dvida pblica, uma avalanche que alastra, alimentada pela recesso e a socializao das perdas privadas do sector financeiro. A austeridade agrava em vez de resolver o problema do endividamento. preciso det-la. A segunda que a tentativa de tudo sacrificar para pagar a dvida levar o pas ao declnio e ao empobrecimento, ao aprofundamento da sua dependncia e, em ltima anlise, bancarrota. A terceira que a dvida no deve ser paga a todo o custo. A dvida est inquinada por despesa pblica ilegtima, isto , benefcios obtidos de decises pblicas coniventes com interesses privados e perdas privadas tornadas pblicas. A dvida est inquinada pelas condies impostas pela troika. Pr o servio da dvida acima de todos os compromissos que o estado tem perante os cidados sobrepor ilegitimamente os interesses e direitos dos credores aos interesses e direitos da maioria dos cidados. A quarta que a dvida pblica um garrote que est a servir para impor a Portugal um programa poltico no sufragado de destruio do estado social e do prprio estado de direito democrtico. Acreditamos portanto que a Iniciativa para a Auditoria Cidad Dvida Pblica deve denunciar: a austeridade que est a dilacerar a sociedade sem servir sequer para reduzir o dfice e a dvida; a ilegitimidade de uma dvida que alimentada pela socializao de perdas privadas e por benefcios privados obtidos custa decises pblicas, cujo servio sobrepe os interesses dos credores a todos os outros interesses e direitos;

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a injustia na repartio dos custos da crise que castiga os desempregados, os trabalhadores e os pensionistas, ao mesmo tempo que facilita a evaso ao fisco, preserva os privilgios fiscais dos grandes patrimnios e dos rendimentos dos capitais.

Acreditamos tambm que Iniciativa para a Auditoria Cidad Dvida Pblica deve defender: a urgente renegociao da dvida com os credores, incluindo a Unio Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetrio Internacional, abarcando os juros, as maturidades e valor da dvida, colocando-a numa trajetria compatvel com o desenvolvimento, a criao de emprego e o progresso social; a assuno de responsabilidades por parte do estado na auditoria dvida pblica e preparao da sua renegociao; a constituio urgente, atravs de medida legislativa da Assembleia da Repblica, de uma Comisso de Auditoria e Preparao da Renegociao da Dvida Pblica Portuguesa, que integre no s representantes de todos os grupos parlamentares, como quadros dos organismos pblicos relevantes e outros peritos independentes e que funcione em regime aberto participao da sociedade civil.

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