FINANCIAMENTO DA EDUCAO BSICA: implicaes do FUNDEF e do FUNDEB para a educao do campo no Maranho

RESUMO O presente artigo analisa os mecanismos e processos de financiamento da educao do campo no Maranho a partir do FUNDEF e do FUNDEB, com nfase nas determinaes das leis que os instituram. Busca-se evidenciar as implicaes da poltica de fundos como estratgia de financiamento para a expanso da oferta e a melhoria da qualidade da educao nas reas rurais do Maranho. Palavras-chave: Financiamento da Educao. FUNDEF. FUNDEB. ABSTRACT This article analyzes the mechanisms and processes for financing education in the field from the Maranho and FUNDEF FUNDEB, with emphasis on the determination of laws that have instituted. It aims to highlight the policy implications of funds as the funding strategy for expanding supply and improving the quality of education in rural areas of Maranho. Keywords: Financing Education. FUNDEF. FUNDEB.

1 INTRODUO

Os governos brasileiros das ltimas dcadas - de Itamar Franco a Lus Incio Lula da Silva -, adotaram como princpio de suas polticas neoconservadoras, tambm no mbito da educao, a estratgia de fundos, com a prerrogativa de arrefecer os impactos negativos sob essa poltica social cuja funo assegurar o acesso e a permanncia na escola, ou o direito de todos educao. Destacam-se, nesse perodo, o Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio FUNDEF, aprovado sob a lei 9424/1996, o Fundo de Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao - FUNDEB, criado pela Emenda Constitucional n 53/2006 e sancionado pela Lei n 11.494/2007, alm do j conhecido Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao FNDE. O discurso unssono do governo e de organismos internacionais (Banco Mundial, ONU, UNESCO, UNICEF, CEPAL, OMC, OIT, entre outros), alinhados fortemente, tem em vista atingir os objetivos das sucessivas conferncias internacionais que se seguiriam s recomendaes de Jomtien, em 1990, esta que

teve por objetivo fazer pactos visando atender s Necessidades Bsicas de Aprendizagem, das quais o Brasil signatrio. educao e seu financiamento so atribudos mgicos poderes de assegurar a equidade no acesso, fortalecida pela ideologia da mobilidade e igualdade sociais, pela via de reformas no setor educacional, entre as quais se encontram aquelas que visam a adaptar o setor s demandas por qualificao; exercer o controle sobre o oramento pblico; e estimular a privatizao como alternativa de expanso da oferta educacional em todos os nveis. Na realidade desregulamenta-se e ajusta-se a educao a novas regulaes, aos moldes do mercado, uma vez que a intervenincia dos poderes pblicos diminuda, principalmente quanto ao setor privado e suas empresas de educao. Essa induo avalizada sob a interveno e o consenso com as diretrizes emanadas dos
[...] documentos da Comisso Econmica para a Amrica Latina CEPAL, no Relatrio da Educao para o sculo XXI, da Organizao das Naes Unidas para a Educao, Cincia e Cultura UNESCO, e nos documentos do Banco Mundial, criando, assim, um consenso sobre os rumos que as reformas educacionais, nos pases da Amrica Latina, devem tomar. Tomando como parmetro essas diretrizes, o governo brasileiro vem reestruturando a educao bsica, lanando mos de estratgias que ele entende ser as mais adequadas para a melhoria da qualidade, da eficincia e equidade da educao bsica brasileira (CASTRO, 2004, p.25)

Quando se trata da Educao do Campo, considerando-se a realidade concreta, pode-se inferir que a poltica de educao, continuando a seguir o receiturio dos organismos internacionais, incluindo a poltica de fundos, pode trazer melhorias, mas as condies de oferta e os nmeros relativos a esta, continuaro distantes de superar o dficit histrico, que persiste h sculos. Assim, uma anlise radical dessa realidade permitir buscar as mediaes que contribuam para evidenciar as contradies e se poder agir, tendo em vista a transformao social da mesma.

2 IMPLICAES DO FUNDEF PARA A EDUCAO DO CAMPO

O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao dos Profissionais do Magistrio FUNDEF, criado em 1996 e implantado em 1997, subvinculou 15% dos recursos da receita de impostos j vinculados educao (25%). Portanto, no trouxe recursos novos para a educao, apenas redistribuiu parte do que j existia, entre Estados e Municpios. Nesta sesso, procurase fazer uma breve avaliao dos impactos do FUNDEF na expanso da oferta e na melhoria da qualidade da educao do campo no Maranho.

Apesar do FUNDEF, institudo pela Lei n9424/2006, ter contribudo para a expanso da matrcula de 5 a 8 sries do Ensino Fundamental no Maranho, no campo essa expanso no foi significativa. Dados do Censo Escolar, no perodo de 1996 (antes do FUNDEF) a 2000 (4 anos aps o FUNDEF), demonstram que o crescimento da matricula no campo foi lento e tmido, considerando a demanda escolar para esse nvel de ensino, conforme se pode observar na tabela abaixo: Quadro 1 Matrcula por nvel, modalidade e localizao no Maranho.1996 - 2000 Ano 1996 Localizao Z. Rural Z. Urbana 1998 Z. Rural Z. Urbana 2000 Z. Rural Educao Infantil 178.431 175.916 104.475 180.135 94.856 179.071 Ensino Fundamental 580.403 780.866 632.387 973.840 659.039 965.622 Ensino Mdio 5409 122051 4383 159838 6864 199759 Educao de Jovens e Adultos No Informada No Informada 6651 54383 17589 75675

Z. Urbana Fonte: Censo Escolar

Por outro lado, a restrio do fundo ao ensino fundamental, contribuiu para a pouca expanso da oferta da educao infantil e do ensino mdio naquela regio, aprofundando as desigualdades educacionais entre campo e cidade e consolidando uma esdrxula situao de oferta de Educao Bsica focalizada a um nico nvel de ensino - o fundamental - em detrimento dos demais nveis: infantil e mdio. Os dados apresentados revelam uma diminuio das matrculas na Educao Infantil na zona rural, na ordem de 46,8%, entre 1996 e 2000, o que evidencia uma tendncia da no oferta da educao infantil no campo, por ausncia de recursos para esse nvel, principalmente nos sistemas municipais de educao, j que os 10% no vinculados ao FUNDEF, os quais deveriam ser aplicados pelos municpios em educao infantil, praticamente foram inexistentes devido a pouca ou nenhuma arrecadao na maioria dos municpios maranhenses. J no ensino mdio, constata-se uma pequena expanso da matrcula na zona rural, na ordem de 21,2%. No entanto, essa expanso no representa uma melhoria da oferta, uma vez que o total de matrculas na zona rural corresponde a apenas 18,8% do total. Alm do mais, impossibilitou aos municpios, a expanso da Educao de Jovens e Adultos - EJA, que tinha como nico apoio do governo federal, de 1996 at o incio dos anos 2000, o Programa Alfabetizao Solidria, o qual em termos de

recursos financeiros implicou pouco investimento no sistema pblico de ensino, sendo posteriormente substitudo pelo Programa Brasil Alfabetizado. A lei do FUNDEF, apesar de determinar clculos diferenciados entre os nveis e modalidades, no definiu os fatores de ponderao, deixando-os merc das convenincias do governo federal, o que ocasionou o no cumprimento do 2 do artigo 2 da Lei 9.424/1996 que instituiu o fundo e, conseqentemente, comprometeu o investimento na expanso e melhoria da oferta de ensino nas reas rurais do Maranho. A lei determinava que a distribuio dos recursos, a partir de 1998, deveria considerar a diferenciao de custo por aluno, segundo os nveis e localizao dos estabelecimentos de ensino (zona urbana ou rural), adotando-se a metodologia de clculo e as correspondentes ponderaes, de acordo com os seguintes

componentes: 1 a 4 sries; 5 a 8 sries; estabelecimentos de ensino especial; escolas rurais. No entanto, a diferenciao do clculo entre as matrculas localizadas na zona urbana e aquelas localizadas na zona rural, s foi estabelecida a partir de 2005, acarretando em 8 anos de perda de recursos para a educao do campo, conforme demonstra a tabela a seguir. Quadro 2 Evoluo do valor/aluno/ano do FUNDEF de 1997 a 2005 1 - 4 5 - 8 ANO URBANA RURAL URBANA RURAL 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Fonte: FNDE

300,00 315,00 315,00 333,00 363,00 418,00 462,00 564,63 620,56

300,00 315,00 315,00 333,00 363,00 418,00 462,00 564,63 632,97

300,00 315,00 315,00 349,65 381,15 438,90 485,10 592,86 651,59

300,00 315,00 315,00 349,65 381,15 438,90 485,10 592,86 664,00

Vale ressaltar ainda que nos primeiros anos de implementao do fundo, o campo tambm teve prejuzos no que se refere ponderao do clculo referentes s matrculas de 1 a 4 sries e de 5 a 8 sries, uma vez que a oferta das quatro ltimas sries do ensino fundamental no campo eram insignificantes. Conforme dados do Censo Escolar, em 2003, do total das matrculas do ensino fundamental na zona rural (672.243), apenas 23,8% correspondiam s matrculas de 5 a 8 sries, indicando que para muitas crianas e adolescente do campo, o ensino fundamental se restringia s quatro primeiras sries. Essa situao s vai melhorar a partir de 2006.

4 AVANOS E LIMITES DO FUNDEB PARA A EDUCAO DO CAMPO

A lei n 11.494 de 20 de junho de 2007 instituiu o FUNDEB, em substituio ao FUNDEF, trazendo novas expectativas para o financiamento da educao bsica no Brasil. As principais diferenas do novo fundo em relao ao anterior so: a) a expanso dos impostos e de seus percentuais na composio dos fundos, que passou de quatro (ICMS, FPM, FPE, IPI-exp.) na composio do FUNDEF para sete na composio do FUNDEB (ICMS, FPM, FPE, IPI-exp, IPVA, ITR, ITCM); b) Definio mais clara da complementao da Unio, com determinao do mnimo a ser aplicado; c) Ampliao das formas de diferenciao do clculo do valor/aluno/ano, incluindo nveis, modalidades, localizao e determinadas especificidades, alm da definio dos fatores de ponderao para tais clculos. Apesar dessas mudanas, que em um primeiro olhar podem parecer grandes avanos no financiamento da educao bsica, Nicholas Davies (2008, p.37,38), ao fazer uma avaliao geral do FUNDEB, aponta como sua principal fragilidade o fato de que este
Traz poucos recursos novos para o sistema educacional como um todo, uma vez que apenas distribui 20% de grande parte dos recursos j constitucionalmente vinculados educao, entre o governo estadual e as prefeituras, com base no n de matrculas nos mbitos de atuao constitucional prioritria desses governos na educao bsica, o que significa que, quando no houver complementao federal, uns governos ganharo, mas outros perdero na mesma proporo.

Diante das mudanas introduzidas pelo FUNDEB no financiamento da educao bsica, nos perguntamos: Quais foram os reais avanos desse fundo para a educao do campo? Quais seus limites? Houve retrocessos em relao ao FUNDEF? Para responder s questes, empreendeu-se uma anlise da lei n 11.494 de 20 de junho de 2007 com objetivo de identificar suas determinaes e suas implicaes para a educao nas reas rurais. Nossa anlise permitiu identificar trs aspectos, os quais sero objeto desta reflexo. So eles: a forma de calculo do valor/aluno/ano, a forma de distribuio e a aplicao dos recursos O clculo do valor/aluno/ano do FUNDEB feito em mbito nacional, tomando como referncia a matrcula do ensino fundamental urbano, com base na complementao da Unio, portanto, no toma por base parmetros de nveis de qualidade a serem alcanados pelos sistemas de ensino.
Art. 4 A Unio complementar os recursos dos Fundos sempre que, no mbito de cada Estado e no Distrito Federal, o valor mdio ponderado por aluno, calculado na forma do Anexo desta Lei, no alcanar o mnimo

definido nacionalmente, fixado de forma a que a complementao da Unio no seja inferior aos valores previstos no inciso VII do caput do art. 60 do ADCT. 1 O valor anual mnimo por aluno definido nacionalmente constitui-se em valor de referncia relativo aos anos iniciais do ensino fundamental urbano e ser determinado contabilmente em funo da complementao da Unio. 2 O valor anual mnimo por aluno ser definido nacionalmente, considerando-se a complementao da Unio aps a deduo da parcela de que trata o art. 7 desta Lei, relativa a programas direcionados para a melhoria da qualidade da educao bsica.

Para o campo, essa forma de estabelecer o valor/aluno/ano traz implicaes negativas, pois desconsidera as especificidades do campo, principalmente no que se refere s condies adversas para a garantia da oferta de educao com qualidade e ao dficit histrico que o Brasil tem para com a populao camponesa. preciso considerar que a expanso da oferta e a melhoria da qualidade da educao no campo exigem aes bsicas como a construo e equipamento de escolas, a formao dos professores, a aquisio elaborao de material didtico especfico, cuja diferenciao de clculo estabelecida na lei insuficiente. A lei que instituiu o FUNDEB definiu a distribuio proporcional de recursos dos Fundos, considerando diferenas de clculo entre etapas, modalidades e localizao dos estabelecimentos de ensino da educao bsica (artigos 10 e 36), em um processo gradativo de fatores de ponderao. O quadro 3 apresenta a diferenciao estabelecida entre zona rural e urbana.
Quadro 3 Ponderao para clculos do valor/aluno-ano do FUNDEB Fatores de ponderao/ano (R$) Nveis / Modalidades de Ensino 2007 Sries iniciais do ensino fundamental urbano Sries iniciais do ensino fundamental rural Sries finais do ensino fundamental urbano Sries finais do ensino fundamental rural Ensino fundamental em tempo integral Ensino mdio urbano Ensino mdio rural 1,00 1,05 1,10 1,15 1,25 1,20 1,25 2008 1,00 1,05 1,10 1,15 1,25 1,20 1,25 2009 1,00 1,05 1,10 1,15 1,25 1,20 1,25

Fonte: Lei n 11.494 de 20 de junho de 2007

Ao definir uma diferenciao na base de clculo considerando valores superiores para as matrculas localizadas no campo em relao s matrculas da cidade, a lei que instituiu o FUNDEB parece ter reconhecido que a oferta da educao nas reas rurais exige tratamento diferenciado. No entanto, uma leitura mais atenta nas entrelinhas da legislao pode alterar essa percepo.

Em primeiro lugar, observa-se que o custo diferenciado, para mais, das matrculas localizadas no campo no substantiva, correspondendo a apenas 0,05%, sendo a menor ponderao (para mais do padro) entre as estabelecidas. Considerando as condies e o dficit histrico de oferta de educao no campo, que incluem deste a construo e equipamento de escolas at a formao dos professores, os percentuais esto muito aqum da realidade e de uma perspectiva de qualidade da educao no campo. Em segundo lugar, a educao de jovens e adultos ficou com ponderao de -0,20%, abaixo do valor padro (sries iniciais do ensino fundamental urbano), o que atinge diretamente o campo, uma vez que grande parte das matrculas de EJA est localizada no campo. Alm disso, posteriormente, o Decreto N 6.253, de 13 de novembro de 2007 que regulamentou a distribuio dos recursos do FUNDEB, limitou a apropriao de recursos pela educao de jovens e adultos a um limite de at quinze por cento dos recursos dos Fundos de cada Estado e do Distrito Federal. Em terceiro lugar, a mesma lei que define um valor/aluno/ano diferenciado para as matrculas localizadas na zona rural, no 1 do artigo 21 estabelece que os recursos podero ser aplicados pelos Estados e Municpios indistintamente entre etapas, modalidades e tipos de estabelecimento de ensino da educao bsica nos seus respectivos mbitos de atuao prioritria, conforme estabelecido nos 2 e 3 do art. 211 da Constituio Federal, deixando claro que a diferenciao constitui uma lgica puramente contbil e no o reconhecimento e uma preocupao de fato de ampliar os investimentos na educao do campo, bem como nas demais reas das diversidades educacionais. Considerando que, historicamente, os gestores da educao pblica tm priorizado o investimento nas escolas urbanas, mesmo estando estabelecido, desde o FUNDEF, recursos diferenciados para a educao nas reas rurais, esperava-se uma determinao mais contundente da lei no que esse refere obrigatoriedade da aplicao diferenciada em conformidade com o mecanismo contbil, de forma a garantir a diminuio das desigualdades da oferta e da qualidade de educao entre campo e cidade. Assim, constata-se que no mbito legal, a maior contribuio do FUNDEB diz respeito possibilidade de expanso do ensino mdio para o campo. No entanto, considerando que os recursos do FUNDEB para o ensino mdio s so destinados matrcula do sistema estadual e que, antes de sua existncia, as poucas turmas de ensino mdio ofertadas no campo pertenciam ao sistema municipal de ensino que deixaram de ofert-la, desconfia-se que essa expanso ser tmida.

5 CONCLUSO

As anlises e reflexes apresentadas constituem uma aproximao inicial das diversas questes que envolvem o financiamento da educao do campo. Os dados estatsticos e as determinaes legais que vem regulamentando o financiamento da educao pblica no Brasil so expresso das contradies dentro do Estado. Por um lado, alguns avanos no mbito da lei indicam as lutas dos movimentos sociais em garantir, no plano legal, o direito educao, que tem sido negado aos camponeses. Por outro, revelam as manobras dos setores conservadores e dos legisladores e gestores pblicos com eles comprometidos em descaracterizar e desconstruir essas conquistas. O descaso das polticas educacionais para com a educao dos sujeitos do campo no est restrita ao plano das determinaes legais, mas principalmente, no plano da ao na estrutura fsica precria das escolas, no currculo minimizado e distanciado da realidade do campo, no professor com menor formao que expressam a concepo do campo como espao de atraso, no qual no vale a pena fazer investimentos, uma vez que a referncia da poltica educacional tem sido a relao custo/benefcio e no a cidadania.

REFERNCIAS

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