El Rey va desnudo!

Inseguridad, justicia y polica

Jaume Curbet

Quim Cnoves

Jaume Curbet
Director del Master en Polticas pblicas de Seguridad de la Universitat Oberta de Catalunya (UOC) Director del Observatorio del Riesgo de Catalunya Coordinador de la Encuesta de Victimizacin del rea Metropolitana de Barcelona Profesor de los Estudios de Criminologa de la Universitat de Girona (UdG). Autor de numerosos artculos, especialmente en la revista electrnica Seguridad Sostenible. Recientemente ha publicado Una seguridad ilusoria (2003) La glocalizacin de la (in)seguridad (2006) Temeraris atemorits: Lobsessi contempornia per la seguretat (2007) Conflictos globales, violencias locales (2007).

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Cuento del Rey desnudo

Un rey convoca a todos los mejores sastres de su reino para hacerle un traje especial con motivo de su coronacin. De entre todos los sastres un listillo con mucha labia y una arrolladora personalidad convence al rey y a sus dignatarios para que se lo encargue. El traje que l diseara, dice, iba a ser tan especial que sera verdaderamente mgico. Pero con una advertencia importante: este traje no podr ser visto por los necios, solamente las personas inteligentes sern capaces de apreciarlo. En el da sealado para la prueba, el rey contempla la mirada imperturbable y sonriente de sus ministros, ninguno de los cuales quiere parecer necio aunque, por supuesto, nadie ve ningn traje. El rey se pregunta ser yo un necio? y como tampoco quiere parecerlo premia y felicita al sastre por la maravilla del traje invisible. Llega el da de la gran fiesta y el rey aparece en pblico, desnudo. Nadie quiere ser necio y todos le aplauden hasta que destaca la voz de un nio que grita pero si el rey va desnudo! El rey pierde la compostura e intenta taparse. A partir de aqu todos se dan cuenta de la superchera.

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CONTENIDO

1. Inseguridad ciudadana

2. Seguridad ciudadana

3. Polica

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Inseguridad ciudadana

La globalizacin contempornea, ciertamente, presenta rasgos que ya estaban presentes en otras etapas anteriores, pero se distingue por algunos elementos especficos y da lugar a un mundo cada vez ms condicionado por las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (TIC), la dimensin mundial de la economa, el desarrollo de estructuras de gobernanza regionales y globales o las nuevas formas de regulacin internacional. Pero tambin, en lo que vendra a constituir la globalizacin negativa, por el despliegue mundial de un capitalismo que, liberado de todo compromiso con la justicia y la ecologa, estara desatando las fuerzas del caos social y el desastre ecolgico, a travs de la diseminacin planetaria de los riesgos ms graves de la industrializacin y del consumo energtico, as como por la produccin de problemas sistmicos planetarios: crecientes desigualdades, volatilidad de los mercados, blanqueo de dinero, trfico internacional de drogas, terrorismo a gran escala, calentamiento global y sida, entre otros [Held, 2005]. De manera que, en el marco de este capitalismo global, las dinmicas sociales contradictorias de la inclusin y la exclusin favorecen la alienacin y el conflicto y la emergencia de un sentimiento de inseguridad ontolgica [Young, 2003]. Asimismo, otro de los rasgos caractersticos de esta globalizacin negativa es que, tal y como lo expres Graham [Bauman, 2007], cada vez somos ms dependientes de sistemas complejos y distanciados para el sustento de la vida y, debido a ello, hasta los pequeos trastornos y discapacidades pueden tener enormes efectos en cascada sobre la vida social, econmica y medioambiental, sobre todo en las ciudades, donde la mayora de nosotros vivimos la mayor parte de nuestra vida, y que son lugares sumamente vulnerables a los trastornos externos. Y, por si todo ello fuera poco, la humanidad, como bien lo describe Dupuy en sus estudios ms recientes [2004, 2005], ha alcanzado, en el transcurso del ltimo siglo, nada menos que la capacidad de la autodestruccin.

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Lo que amenaza actualmente al planeta, por consiguiente, no es una ronda ms de daos autoinfligidos una caracterstica, por cierto, bastante constante de la historia humana ni otro eslabn ms de la larga cadena de catstrofes que ha sufrido reiteradamente la Humanidad en el camino que ha recorrido hasta su situacin actual, sino un desastre que ponga fin a todos los desastres: una catstrofe que no dejara ningn ser humano tras de s para documentarla, para reflexionar sobre ella ni para extraer leccin alguna de la misma ni, por supuesto, para aplicar dicha leccin. Efectivamente, la Humanidad dispone hoy en da de todos los recursos necesarios para perpetrar ya sea deliberadamente o bien por defecto un suicidio colectivo: es decir, para aniquilarse a s misma llevndose consigo el resto de la vida sobre el planeta. Por consiguiente, la paz se ve amenazada, en el mundo contemporneo, de una forma nueva aunque no por ello menos inquietante. Indudablemente, la paz civil se ha visto amenazada, en todas las pocas, por tiranos, dictadores o demagogos de todo tipo. Sin embargo, antes era posible identificar al verdadero o supuesto causante del desorden y combatirlo. Actualmente, la paz se ve amenazada por el sistema mismo. Este anonimato del sistema y la ausencia de una alternativa viable convierten esta amenaza ancestral en sustancialmente ms peligrosa. El hombre moderno se siente amenazado por circunstancias externas difusas e inaprensibles. Basta con considerar las desigualdades humanas existentes, las injusticias espantosas, la inseguridad individual, social y poltica, cosas que no han mejorado en los ltimos treinta aos. De tal forma que fenmenos indeseables como puedan serlo el terrorismo, pero tambin el crimen organizado o la inseguridad ciudadana son acogidos aunque por razones muy distintas por los defensores del status quo como los responsables que se pueden nombrar de un mal annimo, endmico y mucho ms profundo. Y lo hacen, ni siquiera necesariamente por mala fe, sino por exigencia intrnseca del sistema de defenderse desplazando la atencin hacia problemas que suscitan un mayor consenso social [Panikkar, 2002]. Esto mismo apunta Renner [2005] al considerar el terrorismo como un mero sntoma de una serie ms amplia de preocupaciones que han desembocado en una nueva era de desasosiego. De manera que los actos de terrorismo, pero tambin las peligrosas reacciones que

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desencadenan debieran ser descifrados como los efectos trgicamente visibles de profundas presiones socioeconmicas, ambientales y polticas, unas fuerzas que en conjunto crean un mundo ms tumultuoso y menos estable. Pero no es as como los gobiernos occidentales han querido entender el llamado terrorismo. As pues, la guerra contra el terror amenaza con dejar de lado la lucha contra la pobreza, las epidemias en el campo de la salud y la degradacin ambiental, y sustrae los escasos recursos econmicos y el capital poltico de las causas que estn en la base de la inseguridad social global. Ahora bien, son precisamente estos factores subyacentes y la forma en qu se traducen en dinmicas y tensiones polticas los desencadenantes clave de buena parte de la inestabilidad en el mundo. La inseguridad propia de esta era de globalizacin no slo se manifiesta, pues, a travs del conflicto violento sino tambin mediante desastres de todo tipo. Renner aporta un dato revelador al respecto: si bien en el ao 2000 murieron 300.000 personas en conflictos armados, por ejemplo, cada mes se produce la misma cifra de muertes debidas a la contaminacin del agua o de la falta de condiciones de salubridad. Entonces, tanto si se centra en los riesgos que se materializan en desastres como en los conflictos que estallan en violencia, la guerra moderna contra los temores humanos parece producir ms bien una redistribucin social de stos que una reduccin de su volumen. De tal forma que, sea cual sea el lugar en el que aterricen, los riesgos y conflictos globales se instalan all como desastres y violencias locales y arraigan con rapidez, se interiorizan, y como no vienen precedidos de solucin global alguna, buscan blancos locales en los que descargar la frustacin resultante. Sin embargo, los peligros que ms tememos son los inmediatos; y, por consiguiente, no admitimos otra cosa que no sea soluciones rpidas, que nos aporten un alivio instantneo aunque inevitablemente efmero a unos sntomas enojosos. No nos importa que las causas del peligro puedan ser complejas, lo nico que deseamos es que los remedios sean simples y estn disponibles para ser empleados de inmediato.

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Lo cual conlleva que nos irrite cualquier solucin que no prometa efectos rpidos y fciles de alcanzar, y que, en cambio, precise de mucho tiempo antes de que puedan apreciarse sus resultados. Ms an nos molestan las soluciones que requieren que prestemos atencin a nuestros propios defectos y faltas, y que nos instan al ms puro estilo socrtico a conocernos a nosotros mismos. Y aborrecemos por completo la idea de que, en ese sentido, son pocas o nulas las diferencias entre nosotros, los hijos de la luz, y ellos, la camada de la oscuridad [Bauman, 2007]. Tampoco el miedo es, por supuesto, un rasgo exclusivo de la poca actual: en una secuencia larga de traumatismo colectivo, Occidente ha vencido la angustia nombrando, es decir, identificando, incluso fabricando miedos particulares [Delumeau, 2002] que puedan resultar, tanto en el plano psicolgico como en el social, manejables. Aunque s llama poderosamente la atencin que, a pesar de que vivimos al menos en los pases desarrollados sin duda en algunas de las sociedades ms seguras que jams hayan existido, an as, contra toda evidencia objetiva, tambin seamos nosotros las personas ms consentidas de todos los tiempos los que nos sentimos ms amenazados, inseguros y asustados, los ms inclinados a ser presa del pnico, y los ms apasionados por todo lo relacionado con la proteccin y la seguridad, de todos los miembros de cualquier sociedad de la que se haya tenido noticia jams [Bauman, 2007]. Hasta el punto que esa obsesin por la seguridad termina generando, paradjicamente, justo lo contrario de lo que pretende: mxima inseguridad [Tras, 2005]. De tal forma que nuestra intolerancia a admitir la ms mnima inseguridad no asumida voluntariamente acaba constituyndose en una autntica, y quizs la principal, fuente autoabastecida del temor y la ansiedad que tan insidiosamente nos afligen . No hubiera cabido esperar que, esta masa autopropulsada de inseguridad global, no cristalizase en las correspondientes expresiones en el mbito de la poltica y de la economa. En el plano poltico, Pavarini [2006] advierte que la inseguridad se convierte en la preocupacin poltica central cuando una cultura neo-liberal de gobierno se impone hegemnicamente; de tal

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forma que el gobierno de la seguridad est estructuralmente conectado con el gobierno de los nuevos procesos de exclusin social. Incluso, para Bauman, queda ms all de toda duda razonable que la especial atencin recientemente centrada en la inseguridad asociada, de forma directa y exclusiva, a la delincuencia predativa y la violencia interpersonal est estrechamente relacionada con la creciente sensacin de vulnerabilidad social, y que sigue muy de cerca el ritmo de la desregulacin econmica y de la sustitucin paralela a dicha desregulacin de la solidaridad social por la independencia individual [Bauman, 2007]. En este mismo sentido, Lagrange [2003] remarca el desarrollo importante del recurso al encarcelamiento en aquellos pases en los que el Estado social se ha desarrolado en menor medida (Espaa, Portugal, Grecia) o bien est ms debilitado (Reino Unido y Estados del sur y el oeste de los Estados Unidos). De manera que, en Europa, las tasas de detencin en 2001, en tanto que expresin del fuerte aumento del encarcelamiento registrado a finales del siglo XX, se correlacionan inversamente con la proporcin de prestaciones sociales independientes del mercado, e inversamente tambin con el porcentaje de dichas prestaciones con relacin al PIB.
Prestaciones sociales y tasas de detencin en Europa
Tasa de detencin por 100.000 habitantes (Consejo de Europa) % de prestaciones sociales independientes del Mercado Porcentaje de gasto social en % del PIB

1983 Dinamarca Noruega Suecia Pases Bajos Alemania Francia Italia Inglaterra y Gales Espaa Grecia Portugal
Fuente: Lagrange (2003).

2001 59 59 69 95 96 77 95 126 117 80 132

1980-1990 38.1 38.3 39.1 32.4 27.7 27.5 24.0 23.4 20.0

1995 33.5 34.5 30.0 28.0 29.0 23.5 26.0 21.0 19.0 18.0

61 46 54 28 100 70 73 87 35 36 62

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Casi inevitablemente, por lo tanto, la inseguridad y su correlato la obsesin por la seguridad acaban monopolizando la agenda poltica mundial tanto como la de los estados y, progresivamente tambin, la de los gobiernos locales: La agenda mundial la dicta el miedo, lo que genera inseguridad, intolerancia y el menoscabo de los derechos humanos en nombre de la seguridad. El miedo al otro, al terrorista, a las armas de destruccin masiva, fomentado por dirigentes sin escrpulos, nos aboca al callejn sin salida de la conculcacin del Estado de derecho y los derechos humanos, de las desigualdades, de la xenofobia y de la violencia. La poltica del miedo se justifica por la amenaza de grupos armados que tambin conculcan los derechos humanos. Unos y otros se retroalimentan y el miedo paraliza las mentes y otorga el poder a quienes lo saben manipular [Irene Khan, secretaria general de Amnista Internacional. Citada en Segura, 2007]. Aunque no slo est clara la sinergia perversa que, en el plano poltico, convierte a la inseguridad social en el mejor combustible para la locomotora neo-liberal. Tambin, en el mbito econmico, el mercado prospera cuando se dan condiciones de inseguridad; saca buen provecho de los temores humanos y de la sensacin de desamparo [Bauman, 2007]. Efectivamente, la economa de consumo depende de la produccin de consumidores y los consumidores que hay que producir para el consumo de productos contra el miedo tienen que estar atemorizados y asustados, al tiempo que esperanzados de que los peligros que tanto temen puedan ser eliminados y de que ellos mismos sean capaces de hacerlo (con ayuda pagada de su bolsillo, claro est). De hecho, reconfigurar y reenfocar los miedos nacidos de la inseguridad social global para convertirlos en preocupaciones locales por la seguridad personal parece ser la estrategia ms eficaz y, prcticamente, infalible; cuando se aplica sistemticamente, reporta grandes beneficios con, relativamente, muy pocos riesgos asociados. La localizacin de la inseguridad Las preocupaciones locales por la seguridad ciudadana centradas casi exclusivamente en el riesgo de ser vctima de la delincuencia predativa y la violencia interpersonal han copado, en las dos ltimas dcadas, los primeros puestos en las encuestas de opinin sobre las cuestiones

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que ms preocupan a la opinin pblica, obteniendo el tratamiento ms espectacular en los medios de comunicacin y, por consiguiente, tambin la prioridad en las agendas polticas de los gobiernos, ya sean estatales, regionales o locales. Sin embargo, nuestro competir, nuestra tendencia a pensar siempre en soluciones mejores sin considerar siquiera la posibilidad de enfrentarnos a las causas del problema para eliminarlo [Panikkar, 2002] relega, con demasiada frecuencia, el anlisis del problema y, por consiguiente, su debida comprensin. Hasta el punto que, en la prctica, el llamado problema de la inseguridad ciudadana se ha convertido en uno de los recursos, cuando no en el principal, ms usados sin excluir la demagogia ms descarnada en las batallas polticas (por los votos) y mediticas (por las audiencias). De manera que se hace difcil, cuando no simplemente imposible, el debate informado y sereno sobre las dimensiones del problema, sus causas y, sobretodo, las soluciones realmente disponibles. Los efectos de esta carencia injustificable, lejos de constituir una simple anomala tcnica, adquieren una relevancia poltica colosal. El caso de Sao Paulo Valga un ejemplo, para nada extraordinario sino ms bien ilustrativo, de hasta qu punto la precipitacin en buscar soluciones al problema de la inseguridad ciudadana forma parte del problema en lugar de la solucin. Brasil es considerado como uno de los pases ms violentos del mundo, y Sao Paulo una de las capitales ms violentas de Amrica latina. El indicador principal que permite sostener este dudoso privilegio, como es sabido, es la tasa de homicidios consumados: 57 por cada 100 mil habitantes, en 2001, en la ciudad de Sao Paulo (20 millones de habitantes). Sobre la base de ese dato, juntamente con la tasa de robos (995 por cada 100 mil habitantes, en 2002), se sustenta, en buena medida, la creencia colectiva generalizada que afirma que las vctimas predilectas de los homicidios son los miembros de los sectores ms acomodados de la poblacin, principalmente de sexo femenino, la causa principal los atracos con violencia y el perfil del homicida un desconocido. No puede sorprender, pues, la reaccin de los sectores sociales afectados: la inseguridad ante el delito se constituye en problema social de primer orden; se intensifica la segregacin urbana

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entre barrios acomodados (fortificados) y barrios excluidos; la obsesin por la seguridad acapara el primer lugar en la agenda poltica y, consecuentemente, surge el fenmeno de polticos que construyen su carrera sobre la base de la promesa de ser duros contra los delincuentes; la industria privada de la seguridad progresa de una forma inaudita; y los medios de comunicacin dedican una atencin sistemtica a todos aquellos hechos que vienen a confirmar el imaginario colectivo sustentado en el miedo al delito. Sin embargo, un estudio de los homicidios consumados en 2001 (57 por cada 100 mil habitantes) vino a desvelar una realidad bien distinta a la configurada por el imaginario colectivo: el 93% de las vctimas son hombres pertenecientes a las capas sociales ms bajas; la mitad de esos homicidios ocurren durante los fines de semana y, en ms de la mitad de esos casos, la vctima haba ingerido una cantidad sustancial de alcohol o estupefacientes. De manera que, ni las clases acomodadas son las vctimas predilectas de los homicidios, ni son las mujeres las ms vulnerables, ni son perpetrados por desconocidos, ni estn asociados a la comisin de un robo [Sabadell y Dimoulis, 2006]. Es decir, todo el edificio construido sobre la base del mito del rico como vctima de la criminalidad callejera debera venirse abajo de no ser por la inusitada fortaleza que muestran las creencias especialmente cuando estn forjadas en el miedo, alimentadas por intereses econmicos colosales, magnificadas por los medios de comunicacin y manipuladas por la demagogia poltica, ante las evidencias que pretenden, en vano, desmentirlas. Ya sea como resultado de la existencia de importantes intereses corporativos, polticos y econmicos vinculados directamente a la existencia de unos niveles sostenidos de inseguridad ciudadana, o bien como consecuencia de la predisposicin psicosocial a descargar las ansiedades difusas y acumuladas sobre un objeto visible, cercano y fcilmente alcanzable (efecto del chivo expiatorio), o an con una mayor probabilidad, como la sinergia perversa de ambos factores es decir, la conjuncin entre los intereses creados en la inseguridad y la necesidad psicosocial de descargar la ansiedad acumulada, la cuestin es que el llamado problema de la inseguridad ciudadana constituye, ante todo, un problema mal formulado; y, los problemas mal formulados, como es bien sabido, no tienen solucin. Entonces, advertir que nos estamos enfrentando (intilmente, pues) a un problema mal formulado se convierte en la

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condicin previa y del todo necesaria para poder hallar el camino de salida de este autntico cul de sac. Son dos, a mi entender, las razones principales que explican este slo en apariencia despropsito. En primer lugar, como hemos visto, el problema de la inseguridad ciudadana se construye debido a la falta de compromiso econmico y social por parte del Estado [Wacquant, 2006] desgajando una parte especfica de las preocupaciones por la seguridad (la inseguridad ciudadana que se materializa en la esfera local) del resto (la inseguridad social la cual se genera a escala global). En segundo lugar, la formulacin del problema de la inseguridad ciudadana se sustenta en la confusin (en buena parte interesada) entre la dimensin objetiva (la probabilidad de ser vctima de una agresin personal) y la dimensin subjetiva (el temor difuso a la delincuencia); de manera que, sin apenas necesidad de distinguir entre el riesgo real y el percibido que, a pesar de sus evidentes interconexiones, aparecen claramente diferenciados, las demandas de seguridad (la solicitud, por parte de los ciudadanos, de servicios de proteccin ya sean pblicos o bien privados) se apoyan en un temor difuso a la delincuencia que, a pesar de contener el riesgo real a ser vctima de una agresin, adquiere vida propia al margen de la evolucin real de los ndices de delincuencia. Es decir, sin un incremento real de la actividad delictiva, la percepcin de inseguridad no parece aumentar significativamente. Sin embargo, una vez que la victimizacin incrementa la sensacin de inseguridad, sta adquiere una dinmica autnoma y diferenciada en la que pueden intervenir muchos ms elementos que, nicamente, la expansin real de la delincuencia, como veremos ms adelante. Hasta el punto, por ejemplo, que una encuesta Gallup de 1998 revel que la violencia homicida segua ocupando el primer lugar entre las preocupaciones de los norteamericanos, a pesar del descenso sostenido de las tasas de criminalidad en los ltimos aos [Body-Gendrot, 2001]. Cabe, pues, insistir en la aparente obviedad: una cosa es el hecho (dimensin objetiva) y otra la percepcin (dimensin subjetiva).

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Inseguridad objetiva e inseguridad subjetiva La dimensin objetiva del fenmeno de la inseguridad ciudadana se basa en la probabilidad estadstica que tienen las personas de ser vctima de alguno o varios tipos de delito, es decir en el riesgo real. De manera que puede hablarse, en puridad, de la existencia de una vulnerabilidad es decir una exposicin al peligro que no siempre ni necesariamente se corresponde con nuestro temor a la delincuencia (basado en el riesgo percibido). A diferencia de lo que ocurre en la dimensin objetiva del fenmeno de la inseguridad ciudadana, lo que prevalece en la dimensin subjetiva es el temor a la delincuencia, es decir el riesgo percibido. En el bien entendido que, este temor a la delincuencia, puede presentarse, por un lado, en una relacin razonable entre el miedo que experimenta el ciudadano y su nivel de exposicin cierta y directa a una o diversas formas concretas de agresin delictiva, es decir como temor a un riesgo real; pero, por el otro, tambin como un miedo difuso a la delincuencia que no necesariamente se corresponde con el riesgo real al que se halla expuesto el ciudadano que experimenta esta inseguridad. Aunque, tanto en un caso como en el otro, el malestar en el sujeto que experimenta alguna de estas formas de temor resulta evidente y, en muchos casos, traumtico, no se trata, de ninguna manera, de una distincin intranscendente. La primera vertiente de la inseguridad el temor a un riesgo real se entiende sin una mayor dificultad: la alerta instintiva que nos anticipa un peligro inmediato para nuestra integridad (en una funcin vital equiparable a la que cumple el dolor), en la medida que nos dicta acciones inmediatas y apropiadas de prudencia, constituye un elemento imprescindible para nuestra supervivencia. Por el contrario, la segunda vertiente de la inseguridad este miedo difuso a la delincuencia que no se corresponde con el riesgo real depende de un esquema explicativo ms complejo. Y es que el hecho de anunciar pblicamente esta preocupacin por el problema de la inseguridad ciudadana forma parte de una estructura ideolgica muy estable, que incluye tambin otros elementos como la adhesin al mantenimiento o el restablecimiento de la pena de muerte, as como el sentimiento de un exceso de inmigrantes, inquietud por el orden, o por lo menos preocupacin por el desorden, reivindicacin punitiva, xenofobia, o, por lo menos, miedo a perder la identidad colectiva [Robert, 2003].

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No es raro, pues, que quienes ms experimentan esta sensacin de inseguridad ciudadana no sean, necesariamente, aquellos sectores sociales que se hallan ms directamente expuestos al riesgo real a la agresin personal, sino aquellos que no disponen ni de los recursos ni de la expectativa de tiempo de vida requeridos para adaptarse a los vertiginosos cambios econmicos, sociales y culturales que sacuden la denominada era de la globalizacin. As se explica que en la configuracin de este sentimiento de inseguridad aparezcan mezclados, con el miedo difuso a la delincuencia, otros temores (propios, en definitiva, de la inseguridad social global) que nada tienen que ver con el riesgo real para la seguridad personal. En cualquier caso, resulta indudable que el problema de la inseguridad ha adquirido una importancia crucial en la agenda de las cuestiones que ms preocupan a la ciudadana y, por consiguiente, contribuye decisivamente a alimentar el clima de incertidumbre y malestar que perturba, en las ltimas dcadas, la vida social de nuestras sociedades. Ms grave an: la persistencia de este clima de incertidumbre, asociado con mayor o menor razn, a la existencia de unos altos niveles de delincuencia, parece reflejar a los ojos de los ciudadanos ya sea una falta de voluntad de acometer el problema o, peor quizs, una inacapacidad para hacerlo. De manera que la extensin de los signos de desorden social lleva a los individuos a sentirse en riesgo (real o percibido) en el territorio en el que viven e, incluso, a tomar medidas particulares a fin de protegerlo. Llegados a este punto, parece operar un doble mecanismo de adaptacin: por una parte, los sectores sociales que disponen de recursos para hacerlo abandonan los lugares que amenazan con entrar en la espiral del desorden social y el declive urbano [Skogan, 1990]; por otra, entre los sectores que no disponen de esa capacidad, el crecimiento del sentimiento de inseguridad alimenta no slo las quejas sino tambin las actitudes y las reacciones punitivas. El desarrollo de los sentimientos de seguridad o bien de inseguridad en una persona respondera pues, bsicamente, a su posicin social o, mejor dicho, a su nivel de vulnerabilidad ante la inseguridad social global.

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En el estadio actual del proceso de globalizacin, como observa Hebberecht [2003], la poblacin se divide en una parte competitiva (un 40% aproximadamente), una parte amenazada con la marginacin (un 30%) y una parte marginada (un 30%). As, el sector de poblacin que mantiene una posicin competitiva en la economa global tiene la posibilidad de desplegar nuevas formas de relacionarse socialmente, se siente muy identificada con la nueva cultura global; en el plano ideolgico est muy influida por la moral neoliberal y se siente polticamente integrada. Esta parte competitiva experimenta, como regla general y en diferentes planos, sentimientos de seguridad y raramente sentimientos de inseguridad, y, asimismo, puede obtener proteccin, tanto ante los efectos negativos de la globalizacin como ante los delitos que estos generan, comprando en el mercado privado de seguridad. Por ello, percibe los delitos como riesgos que se pueden controlar. Otra parte de la poblacin se halla en una posicin amenazada por la marginacin econmica y tambin por la social, cultural, poltica e ideolgica. sta experimenta, en diferentes planos, sentimientos de inseguridad y afronta los efectos negativos de la globalizacin con una creciente sensacin de vulnerabilidad ante diversos tipos de delitos. Sus sentimientos de inseguridad respecto a su posicin econmica, social y poltica vienen provocados por estos diferentes tipos de delincuencia. Esta parte de la poblacin se siente abandonada por el Estado y, en concreto, por la polica y la justicia, que ya no le pueden garantizar la seguridad ante la delincuencia: Casi todos aoran seguridades pasadas, claman por atajos que les permitan sentirse menos inseguros, y buscan en la autoridad y la polica respuestas que slo de manera colectiva y paciente podremos conseguir [Subirats, 2007]. Finalmente, la tercera parte de la poblacin se halla marginada y excluida en los planos econmico, social, cultural y poltico. Es este tercer sector el que recibe el mayor impacto de los efectos negativos de la globalizacin. Adems, una parte de esta poblacin resulta an ms marginada por la intervencin de la polica y de la justicia penal. A pesar de ello, la demanda de seguridad constituye una cuestin social que no puede, finalmente, ser reducida a la mera agregacin de experiencias individuales o grupales y que, por consiguiente, requiere una respuesta poltica en el contexto de una gestin integrada de la

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ciudad y de sus disfunciones; lo cual nos corresponder examinarlo ms adelante que sea capaz de trascender las respuestas meramente tcnicas y represivas [Chalom y Lonard, 2001]. Llegados a este punto, todo indica pues que las demandas de seguridad, en nuestra sociedad, se configuran a partir del riesgo percibido a la delincuencia considerada como un todo indiferenciado ms que en base al riesgo real a ser vctima de un tipo especfico de agresin, prioritariamente, por parte de aquel sector de la poblacin que se halla amenazado por la marginacin econmica y tambin por la social, cultural, poltica y ideolgica. Aunque, al hablar de delincuencia, inevitablemente incurrimos en una generalizacin poco esclarecedora. No hay duda que poco tienen que ver los homicidios (si es que tiene algn sentido explicativo juntar en una misma categora los ajustes de cuentas de la criminalidad organizada y los crmenes pasionales) con los robos en automviles: ni en las causas que los originan, ni en los efectos que se derivan de cada uno de ellos, ni tampoco, por consiguiente, en las correspondientes estrategias de prevencin (situacional o bien social). Puede ser de utilidad, por tanto, distinguir, tal y como lo hace Robert, entre las depredaciones (conjunto de robos y hurtos que se caracterizan, en la mayor parte de los casos, por la ausencia de enfrentamientos entre autor y vctima y que amenazan a todos por igual) y la violencia fsica [Robert, 2003]. La distincin resulta relevante, especialmente, porque las instituciones penales parecen interesarse cada vez ms por las agresiones que por las depredaciones. Ello explica que las polticas pblicas se orienten, prioritariamente, a responder a las demandas de seguridad de una poblacin atemorizada (polticas de seguridad) ms que a desactivar los distintos conflictos que se hallan en el origen de las diferentes manifestaciones de delincuencia (polticas sociales). Entonces, el crculo vicioso est servido: conflictos desatendidos que generan inseguridad en los sectores sociales ms vulnerables; demandas de seguridad que responden al riesgo percibido antes que al riesgo real; polticas de seguridad que pretenden tranquilizar la poblacin atemorizada sin modificar las condiciones de produccin de estos temores; y, por consiguiente, inseguridad cronificada.

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Indicadores de la inseguridad ciudadana El estudio de la sensacin de inseguridad (riesgo percibido) resulta fundamental, como hemos visto, para la debida comprensin del fenmeno de la inseguridad ciudadana y, para ello, la estructura social y el territorio constituyen dos dimensiones bsicas, dado que inciden en la desigual distribucin de esta dimensin subjetiva del fenmeno entre la poblacin. En lo que concierne a la estructura social, la construccin del fenmeno de la seguridad ciudadana no se relaciona slo con el riesgo real que experimenta la poblacin de ser vctima de la delincuencia, sino que depende de muchos otros factores. De entre estos factores de riesgo, uno de los ms importantes como hemos visto es la posicin social de los individuos; la cual los hace ms o menos vulnerables ante la inseguridad social. La necesidad de seguridad ciudadana se agudiza en aquellos grupos con una situacin social ms vulnerable, que experimenta una mayor sensacin de inseguridad en todos los mbitos de la vida y que dispone de menos recursos para afrontar los riesgos. En cambio, las personas dotadas de mayores protecciones otorgan una menor importancia a la seguridad ciudadana. Se trata de la poblacin que disfruta de una posicin competitiva en la economa global, polticamente integrada, con capacidad para desplegar nuevas formas de relacin social, y que es conciente que dispone de suficientes recursos para controlar los riesgos. Por lo que respecta al territorio, las ciudades y sus barrios son mucho ms que simples estructuras urbanas, dado que es all donde se desarrollan las relaciones sociales de los ciudadanos, se materializan los aspectos positivos y negativos de la convivencia, y tambin son el lugar en el que se plasman los temores y las seguridades de la poblacin. La percepcin de inseguridad en los barrios acostumbra a ser menor que en la ciudad; lo cual se explica por el hecho que el barrio es el espacio prximo y conocido, en tanto que la ciudad es vivida como ms lejana y desconocida. Los dos argumentos principales que confieren seguridad o inseguridad a un espacio son el lugar en si, y la gente que lo frecuenta. Ambos factores se traducen en una nica variable: el uso social del espacio, elemento bsico para explicar el riesgo percibido en los distintos territorios.

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Otro factor que puede incidir en la percepcin de inseguridad en el espacio pblico es el incivismo; porque la estructura de relaciones y la convivencia en el propio barrio es uno de los mbitos privilegiados de la bsqueda de seguridades. El incivismo es, adems, un factor que interviene en la percepcin de inseguridad ciudadana a travs del deterioro de los espacios pblicos que suele conllevar. Aunque, como ya vimos, el problema del incivismo, pueda tambin quedar reducido a mero chivo expiatorio de un problema mayor y ms inquietante: la inseguridad ciudadana [IERMB, 2007]. En todo caso, el problema de la inseguridad ciudadana resulta indisociable de la ausencia generalizada de indicadores fiables que permitan dimensionar correctamente las distintas formas de delincuencia y de violencia, seguir su evolucin comparndola a la de otras ciudades, pases o regiones, y, finalmente, medir el impacto real de las distintas polticas de seguridad. Entonces, la necesidad de disponer de indicadores fiables de la evolucin de la delincuencia y la inseguridad, ms que un reto exclusivamente metodolgico, se ha convertido ya en una exigencia poltica de primer orden. En la actualidad se dispone, como describe Torrente [2007], de tres fuentes de informacin para dimensionar los riesgos para la seguridad ciudadana que afectan a una comunidad: los controladores (polica, tribunales, inspecciones, etctera), las vctimas y los transgresores. Los controladores ofrecen, claro est, exclusivamente datos relativos a los problemas que gestionan y normalmente se trata de cifras sobre infracciones o delitos procesados. Las vctimas pueden relatar sus experiencias, sus temores y sus demandas de seguridad; ofrecen, por tanto, un abanico de datos acerca de la inseguridad tal y como es vivida. Finalmente, los transgresores y los delincuentes pueden hablar de sus actividades, visiones e intenciones; siempre, claro est, tratndose de transgresiones o delitos reconocidos. Para recoger datos de cada una de ellas se puede recurrir a distintas tcnicas. Entre las ms comunes, respectivamente, podemos encontrar las estadsticas policiales y judiciales, las encuestas de victimizacin y las encuestas de autoinculpacin. En las encuestas de victimizacin se trata, bsicamente, de entrevistar a una muestra representativa de la poblacin acerca de sus experiencias de victimizacin y opiniones en

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materia de seguridad ciudadana, ya que las tcnicas de encuesta permiten inferir, con un margen de error conocido, los valores correspondientes para el conjunto de la poblacin. Las encuestas de victimizacin facilitan: la cuantificacin de los ilcitos a partir de las experiencias de los ciudadanos; el estudio de las experiencias de victimizacin no denunciadas; los cambios de comportamiento o de opinin inducidos por la victimizacin; la valoracin de los servicios pblicos de seguridad; el estudio de los sentimientos de inseguridad; la opinin ciudadana sobre las causas de la delincuencia y las medidas aplicables; y las correlaciones sociodemogrficas de todas estas variables. En las encuestas de autoinculpacin los participantes explican a un entrevistador, annimamente y como respuesta a un cuestionario cuantitativo, los actos delictivos que han cometido. Dado que no se arriesgan al desvelar, en estas condiciones de anonimato, sus comportamientos ilegales, se considera que son mucho ms sinceros que ante un polica o bien un juez. Este mtodo, iniciado a mediados del siglo XX y utilizado principalmente con los adolescentes escolarizados (aunque sea utilizado, tambin, con estudiantes universitarios e incluso con adultos), permite comparar la frecuencia de los delitos en diversos medios sociales y, por consiguiente, se ha convertido actualmente en uno de los mtodos principales de investigacin criminolgica a nivel internacional. Por supuesto, cada una de las fuentes y las tcnicas empleadas, en tanto que miden cosas distintas, presenta sus propias limitaciones. As, ms de la mitad de los ilcitos penales no se denuncian y las sentencias condenatorias posiblemente no lleguen siquiera al 8% de las denuncias; adems, las estadsticas policiales tienden a sobre-representar delitos de calle en detrimento de los de cuello blanco, cometidos por jvenes, hombres y de clase social baja. Por su parte, las encuestas de victimizacin encuentran dificultades para captar los sucesos con vctima colectiva; pongamos por caso, los delitos contra el medio ambiente, los cometidos por organizaciones y profesiones. Finalmente, las encuestas de auto-inculpacin presentan problemas graves de no respuesta. En su conjunto, las distintas fuentes tienden a sobre-representar las infracciones y los delitos cometidos en la va pblica y a infra-representar los dems; por lo que no existe una fuente ni una tcnica ideal para evaluar la seguridad ciudadana. Por lo cual, tanto los socilogos como los criminlogos acostumbran a utilizar, en sus anlisis, diversas fuentes.

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Sin embargo, las encuestas de victimizacin son, aun con las limitaciones sealadas, la tcnica que ofrece una visin ms cercana a la realidad de la poblacin; por lo cual tienden a ser utilizadas como base de los indicadores de inseguridad subjetiva, es decir para medir el riesgo percibido. Una dificultad aadida en el anlisis de la inseguridad ciudadana radica no slo en la falta de indicadores adecuados (como ya hemos dicho), sino tambin en sus propias limitaciones; dado que su eleccin siempre implica una seleccin y, por consiguiente, no puede quedar exenta de controversias tericas y polticas. A pesar de todas esas limitaciones, por otra parte inevitables, cabe entender que la tarea prioritaria consiste en reformular la problemtica de la inseguridad ciudadana (asociada exclusivamente al peligro de la criminalidad callejera), en el contexto de la inseguridad social global, en unos trminos que hagan posible afrontarla sin costes insostenibles para la libertad y la justicia; ya que, como advierte Borja, slo si se saben explicar los miedos sociales podrn implementarse polticas y acciones colectivas destinadas a satisfacer lo que tienen de legtimo y a destruir todo lo que puedan contener de autoritarismo e intolerancia. Hay que reducir los miedos a sus mnimas expresiones, o a lo ms misterioso y profundo. De no hacerse as, los miedos demasiado explcitos o las demandas de orden muy urgentes harn desaparecer las libertades [Borja, 2003].

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Seguridad ciudadana

La confianza en el poder pblico para controlar el delito es como nos recuerda Robert [2003] una invencin relativamente reciente, an ms en las prcticas sociales que en los discursos de los juristas estatales. De manera que no es de extraar que se trate de una confianza frgil que, por consiguiente, necesite de muy poco para resquebrajarse. Y no hay que ser excesivamente sensible para percibir, debajo de la fina capa del sistema penal contemporneo, el latir persistente de los ancestrales resortes del miedo, el poder, la violencia o la venganza. Tampoco debera sorprender, por tanto, la lentitud y la dificultad que marcan el ritmo de avance de las reformas humanitarias en el campo del control del delito y la justicia penal; y, por el contrario, la aparente facilidad con la que se retorna a principios y estrategias punitivas que, para el espritu ilustrado, pudieran aparecer como definitivamente superadas. Aunque, en definitiva, cuando del progreso humano se trata, el ritmo de la evolucin como en el resto de los mbitos en los que fluye la Vida no viene marcado por una secuencia lineal impulsada, nicamente, por el motor de la innovacin incesante. Esta visin, falsamente progresista, olvidara que el ritmo bsico de la Vida viene marcado secuencialmente tanto por la innovacin como por la estabilidad. Por el contrario, tampoco una visin supuestamente conservadora ha conseguido jams eludir, indefinidamente, la accin corrosiva de lo nuevo. Si se prefiere en trminos ms sociolgicos, entonces podemos decir que la evolucin social es el resultado de un complejo, aunque no por ello incomprensible, vaivn histrico entre el progreso (innovacin) y la conservacin (estabilidad). De manera que esa convencin a la que llamamos presente se desvanecera por completo si de ella pudiramos extraer, por una parte, las pervivencias del pasado y, por la otra, las prefiguraciones del futuro. Entonces no hay ms

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presente que ese punto de inestabilidad dinmica que posibilita el fluir secuencial no exento de tensiones, de crisis y de desastres de innovacin (que libera) y estabilidad (que asegura). Como tampoco resulta posible comprender realmente (o sea ceir, abrazar, rodear por todas partes una cosa) ni el origen ni el propsito de un sistema de control del delito fuera de su propio medio, es decir en el contexto econmico, social, poltico y cultural del cual es expresin relevante. Y viceversa: comprender el funcionamiento real de un sistema de control del delito supone, a su vez, comprender mejor la sociedad que lo produce. David Garland, en su monumental La cultura del control [2005], no slo hace una contribucin importante al estudio del campo del control del delito y la justicia penal, sino que tambin nos ayuda a entender adecuadamente la serie de cambios que transformaron profundamente la vida social y econmica en la segunda mitad del siglo XX y, en particular, en las dos ltimas dcadas. A los efectos de identificar los cambios producidos en el control del delito, Garland nos propone tomar en consideracin dos conjuntos de fuerzas transformadoras. En primer lugar, los cambios sociales, econmicos y culturales caractersticos de la modernidad tarda: cambios que fueron experimentados, en mayor o menor medida, por todas las democracias industrializadas occidentales despus de la Segunda Guerra Mundial y, de forma ms acentuada, a partir de la dcada de 1960. En segundo lugar, la combinacin de neoliberalismo econmico y conservadurismo social que orient las polticas pblicas desplegadas en respuesta a estos cambios y, asimismo, a la crisis del Estado de bienestar. Siguiendo a Garland, se pone de manifiesto que los cambios producidos en el campo del control del delito y la justicia penal, durante la ltima mitad del siglo XX, son debidos ciertamente a la accin combinada de decisores polticos, diseadores de polticas pblicas, criminlogos y formadores de opinin; aunque slo se explican tomando en consideracin adems como condicin del todo necesaria los cambios operados tanto en la estructura social como en las sensibilidades culturales que han hecho posible en sentido tcnico y deseable para los sectores ms influyentes del electorado este tipo de polticas pblicas. Ciertamente, en este cambio de milenio, vienen a convergir, por un lado, la pervivencia de los elementos estructurales propios de la modernidad capitalista y democrtica y, por el otro, el

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despliegue de profundas transformaciones en las esferas econmica, poltica, social y cultural que han afectado desde los mercados econmicos globales y el sistema de Estados nacionales hasta las condiciones bsicas que rigen la vida de los individuos y las familias; cambios que, tanto por su alcance como por su intensidad, no podan sino alterar sustancialmente el campo del control del delito y la justicia penal. Lo cual no puede entenderse, en ningn caso, que justifique una reduccin determinista de las opciones disponibles tanto por parte de las agencias como de las autoridades del sistema de justicia penal para responder a dichos cambios y, por consiguiente, para desplegar estrategias significativamente distintas. El protagonismo, y por consiguiente la responsabilidad, de los actores en los cambios operados en el control del delito y la justicia penal, en esta ltima mitad de siglo, resulta incuestionable en la resolucin de los problemas que sucesivamente se van planteando. Los actores institucionales Este nuevo escenario marcado por el dilema estatal entre la estrategia comunitaria y el populismo punitivo, que examinaremos ms adelante no slo viene a alterar el papel acordado a los actores institucionales (polticos y administrativos) sino tambin a conceder un protagonismo, hasta hace pocos aos inimaginable en el campo del control del delito, a un conjunto variopinto de nuevos actores. Hasta el punto que, como resalta Roch [2004], la eventual coordinacin de estos distintos niveles de administracin y los nuevos actores constituye uno de los retos cruciales de la gobernanza de la seguridad. El aumento y la cronificacin de las tasas de delito registrado en niveles altos, a partir de la dcada de 1960, perturb notablemente a las principales agencias de la justicia penal (la policia, los tribunales, las crceles). Al incremento del volumen de trabajo del sistema de justicia penal (delitos denunciados a la polica, investigaciones realizadas, juicios celebrados, delincuentes encarcelados) se le aadi la escasez de recursos para hacer frente al incremento de la demanda. De manera que, como hemos visto, la justicia penal empez a ser vista como parte del problema ms que de la solucin. La ansiedad generada por el temor a perder la confianza del pblico, sin embargo, provoc reaciones distintas y no siempre complementarias en los dos grupos principales de actores institucionales: los polticos y los administrativos.

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Por una parte, para los actores polticos, que se mueven en el contexto de la competencia electoral, las decisiones polticas estn fuertemente condicionadas por la exigencia de adoptar medidas efectivas a corto plazo, que resulten populares y que no sean interpretadas por la opinin pblica como muestras de debilidad o como un abandono de las responsabilidades estatales. Las medidas con las cuales se identifican los funcionarios electos deben ser penolgicamente crebles pero, sobre todo, deben gozar de credibilidad poltica y apoyo popular. En la seleccin de respuestas polticas resultan ms atractivas aquellas que pueden ser ms fcilmente representadas como decididas, inteligentes y efectivas o simblicas. Aquellas que son ms fcilmente representables (por los opositores o por el pblico), como una concesin, un reconocimiento de fracaso o algo alejado del sentimiento pblico, son las que generan mayores dificultades. El problema es tanto de retrica y apariencia poltica como de efectividad prctica [Garland, 2005]. Por la otra, para los actores administrativos, encargados de la gestin de las agencias del sistema de justicia penal, las exigencias propias de las relaciones pblicas y del contexto poltico son tambin importantes y actan como constreimientos externos de sus decisiones; aunque, en el da a da, no son las consideraciones fundamentales que gobiernan la toma de decisiones por parte de los administradores. Ms bien, estos actores estn orientados por las necesidades de mantener la integridad de los procesos internos, ajustar su organizacin a los cambios en el medio ambiente externo, reparar deficiencias advertidas o enfrentar fracasos organizacionales. Sus grupos de referencia son otros administradores, as como tambin los expertos, los investigadores y las organizaciones reformistas. Y aun cuando deben obedecer las leyes y directivas producidas por los polticos, estos ltimos son visualizados por los administradores como una fuerza externa y problemtica, con otros intereses y agendas, ms que como una parte integrante de la organizacin [Garland, 2005]. As pues, en este contexto de presin creciente sobre el sistema de justicia penal, se configura una conflictiva relacin entre polticos y administradores, que pone de manifiesto la existencia de

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dos discursos basados en distintas visiones de la crisis del control del delito, as como en lgicas, intereses y estrategias difcilmente conciliables, que hacen muy compleja la elaboracin de polticas pblicas eficaces. As, el poltico, que acostumbra a considerar las propuestas de polticas pblicas en funcin de su atractivo poltico y en relacin con otras posiciones polticas, acta en el marco del horizonte temporal de la competencia electoral, a la luz de la publicidad obsesiva de los medios masivos de comunicacin y se basa fundamentalmente en un saber poltico sobre la opinin pblica, las preferencias de grupos focales, las tcticas de la oposicin y los valores polticos ms que en la experiencia organizacional o los resultados de la investigacin cientfica. Las iniciativas de polticas pblicas son frecuentemente reactivas, desencadenadas por eventos particulares y deliberadamente partidistas. Como consecuencia, tienden a ser apasionadas e improvisadas, construidas en torno a casos impactantes pero atpicos y a estar ms preocupados de ajustarse a la ideologa poltica y a la percepcin popular que al conocimiento experto o a las capacidades comprobadas de las instituciones [Garland, 2005]. Y, sin embargo, el administrador, que est obligado a centrarse en los intereses propios de la organizacin que dirige, acta en un marco temporal ms prolongado y opera a una distancia mayor de la prensa y el escrutinio pblico. El razonamiento estadstico, la administracin de recursos y el anlisis de costo-beneficio constituyen el repertorio de la gestin organizacional. El administrador posee un enfoque ms realista de los procesos y resultados de la organizacin y un ms rpido acceso a la informacin de base acerca de sus costos y consecuencias. Su preocupacin primaria se refiere al ncleo del trabajo organizacional: el flujo de actividad, las decisiones ms frecuentes, los casos tpicos. La opinin pblica, la poltica partidaria y la preocupacin apasionada sobre los casos excepcionales son consideradas distracciones perturbadoras con respecto a la misin organizacional central [Garland, 2005].

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Esta tensin estructural entre polticos y administradores se hace especialment visible, incluso con particular virulencia, cuando las situaciones de crisis, por un lado, ponen a las personas bajo una presin inmensa y provocan reacciones emocionales y, por el otro, desbordan los diseos organizativos, incluso, de las agencias que estn llamadas a enfrentar diferentes tipos de crisis, como puede ser el caso de la polica, los bomberos o el ejrcito [Boin, 2007]. An ms, si cabe, en un mbito de la gobernabilidad tan plagado de conflictos como lo es el sistema de justicia penal; en el que cotidianamente deben tratarse casos que, en condiciones de alta visibilidad pblica y tensin emotiva, ponen a prueba la capacidad estatal para mantener el orden. Sea cual sea el resultado, la accin de la justicia penal est condenada, por su propia naturaleza, a generar disgusto cuando no desengao e incluso franca hostilidad en alguna de las partes implicadas en el proceso: debe, por ejemplo, tomar medidas acerca de individuos peligrosos, incluso liberando a delincuentes que se reincorporan a la comunidad una vez cumplida su condena. En estas condiciones, los distintos actores se miran mutuamente con desconfianza y se muestran, generalmente, escpticos acerca de la eficacia global del sistema de justicia penal. No resulta extrao, pues, que para una gran parte de la poblacin, el dispositivo estatal de control del delito sea considerado ms como parte del problema de la inseguridad ciudadana que de su solucin [Garland, 2005]. La opinin pblica y los medios de comunicacin El efecto combinado de la normalizacin de elevadas tasas de delito y las limitaciones reconocidas de la justicia penal estatal que se halla en la base de la erosin del mito segn el cual el Estado soberano es capaz de generar ley y orden y controlar el delito dentro de sus lmites territoriales impact no slo en las agencias de justicia penal sino, por supuesto, tambin y profundamente en la opinin pblica. No se trata solamente de la prdida de confianza en el poder estatal de controlar efectivamente el delito sino, ms all de un malhumor intenso pero pasajero, de la configuracin de un nuevo sentido comn, sustentado especialmente en las clases medias, emocionalmente identificado con las vctimas del delito, beligerante contra los derechos del delincuente y profundamente crtico con las actuaciones de la justicia penal.

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Aunque, no debe olvidarse que las actitudes de sentido comn se distinguen, con demasiada frecuencia, por una visin totalitaria que se ampara en una mezcla explosiva de suposiciones frvolas y dogmas ideolgicos, y que confluyen en una demanda inflexible de justicia y castigo que en realidad se equiparan a venganza, as como de proteccin a cualquier precio. Desde esta ptica sesgada, los delincuentes deberan ser perseguidos con toda la fuerza de la ley, el culpable siempre debera ser castigado, los individuos peligrosos jams deberan ser liberados, los presos deberan cumplir la totalidad de sus condenas y la condena del delincuente debera reflejar precisamente su delito. De alguna manera, al mismo tiempo, el inocente siempre debera ser sobresedo, el Estado de derecho respetado y los gastos contenidos dentro de niveles razonables [Garland, 2005]. Planteado as, el problema de la inseguridad ciudadana, es indudable que no tiene solucin. Cae por su propio peso que la aplicacin simultnea de todos y cada uno de estos principios absolutos deviene, simplemente, imposible. Lo cual puede comprenderse an mejor cuando se contrastan, estas exigencias inflexibles, con la limitacin de los recursos puestos a disposicin de la justicia penal, las exigencias jurdicas en materia de prueba, la capacidad de accin de la defensa y las posibilidades de acuerdos en torno a la sentencia. De manera que no resulta fcil evitar que el pblico, frecuentemente, sea incapaz de comprender las decisiones de la justicia penal y que, en muchos de estos casos, simplemente se escandalice. Aunque al referirnos a la opinin pblica, en la era informacional, debemos tomar necesariamente en consideracin el complejo pero importante papel desempeado por los medios masivos de comunicacin y, en particular, de la televisin que, en la segunda mitad del siglo XX se consolidan como una institucin central de la modernidad en la formacin de ese sentido comn contemporneo, concerniente al control del delito y la justicia penal, contenido en la opinin pblica. La influencia de los medios de comunicacin sobre el fenmeno de la inseguridad ciudadana viene siendo objeto de un debate que no presenta sntomas de estar cerca de llegar a una conclusin satisfactoria. Por una parte, no hay elementos que permitan sostener, fundadamente, la tesis que viene a reducir la opinin pblica, prcticamente, a una mera creacin de los medios

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de comunicacin. Como tampoco, en el otro extremo, puede limitarse la participacin de los medios de comunicacin, en la formacin de las percepciones populares sobre el delito, a una simple funcin de espejo de la realidad. Ni tanto ni tan poco. Y, probablemente, un poco de cada uno de esos atributos que tan rotundamente le son asignados a los medios de comunicacin, aunque en su punto justo. Ante todo, no cabe olvidar que los medios masivos de comunicacin, en la sociedad meditica, se posicionan en un doble y complementario mbito de poder: econmico (forman parte, cada da ms, de grandes corporaciones comerciales progresivamente transnacionales que se baten ferozmente, en el mercado de la informacin y el entretenimiento, por obtener los mximos beneficios a travs de la explotacin de mximas audiencias) y poltico (necesitan del poder poltico tanto como resultan imprescindibles para su ejercicio). Es decir, por si quedara alguna duda al respecto, los medios de comunicacin no constituyen, exactamente, lo que parece anunciar la literalidad de su denominacin: unos simples medios (desprovistos de inters propio) que se limitaran a informar acerca de como gustan de proclamar lo que ocurre sin aadir ni quitar nada. No cabe ahora considerar la legitimidad de los intereses propios (comerciales y polticos) que puedan defender, en cada caso, los medios masivos de comunicacin, y en particular los televisivos; y, an menos, recurrir a la siempre seductora teora de la conspiracin a fin de cerrar con una explicacin simple el complejo papel jugado por los medios en la formacin del sentido comn acerca del control del delito. Sin embargo, s debe sealarse que, en el crecientemente competitivo mercado de la comunicacin y el entretenimiento, no se trata de atender necesidades materiales sino psicolgicas y, por consiguiente, el reto consiste en ofrecer productos mediticos destinados tanto a satisfacer deseos como a canalizar miedos. Y si de satisfacer deseos y miedos se trata, entonces la materia prima del negocio comunicacional, especialmente en su variedad audiovisual, no puede ser otra que una sucesin constante de novedades (impactantes, sorprendentes, emocionantes, desconcertantes y, hasta ms, aterrorizantes) a cualquier precio. De manera que, con independencia de cual sea la fuente del riesgo, los medios estn siempre interesados en crear alarma social. Es por ello que tienden a exagerar con alarmismo los

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posibles peligros que cabe esperar de los riesgos sociales por pura deformacin profesional. Aunque al hacerlo pueden elevar el nivel de peligro de manera que ascienda desde el simple riesgo normal hasta el catastrfico [Gil Calvo, 2006]. No hace falta insistir aqu en un hecho evidente: los medios de comunicacin no producen ni las elevadas tasas de delito ni la erosin de la confianza en la capacidad estatal de controlar el delito. Pero tampoco debera ser necesario aclarar que, en absoluto, se limitan simplemente a informar de ello. Para Margaret Thatcher eso de la sociedad no existe y, al contrario, para muchos socilogos en un thatcherismo invertido no existe nada ms que sociedad [Beck, 2008]. El sentido comn acerca del control del delito es, a pesar de unos y otros, una construccin psicosocial; es decir, un proceso por el que un individuo, en interaccin con muchos otros, se forma o bien se adhiere a una visin determinada acerca del funcionamiento del control del delito y la justicia penal. Y, en la sociedad actual, el proceso de formacin de este sentido comn incluye, indispensablemente ya, a los medios de comunicacin. Lagrange [Robert, 2003] lo formula en unos trminos sugerentemente equilibrados: los medios de comunicacin reflejan una preocupacin que no han creado, unos puntos de cristalizacin sobre violencias emblemticas, y su influencia sobre la percepcin de inseguridad ciudadana slo se produce en caso de consonancia entre la vivencia del lector o espectador y el mensaje meditico. A la revolucin meditica que, especialmente a partir de la dcada de 1960, vino a cambiar las relaciones sociales y las sensibilidades culturales liderada, en primer lugar por los peridicos de circulacin masiva, luego por la radio y finalmente por la televisin cabe atribuirle, tambin, un doble impacto especfico en la configuracin del sentido comn contemporneo concerniente al control del delito y la justicia penal. El xito global de los medios masivos de comunicacin, y la consiguiente perspectiva cosmopolita, hizo estallar los lmites que mantenan fragmentados y relativamente estancos los mercados locales de la informacin centrados en realidades tnicas, sociales y culturales particulares y, con ello, acercar riesgos y problemas especficos que anteriormente quedaban suficientemente aislados como para no poder alimentar una inseguridad difusa a escala global. Ahora, por el contrario, en la escenificacin territorialmente indiscriminada del delito a escala global a travs de los medios masivos de comunicacin, todos podemos sentirnos expuestos

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ya no slo a riesgos reales que se corresponden con la realidad delictiva local, sino tambin a riesgos percibidos que se nutren de la narracin indeferenciada, a travs de los medios globales de comunicacin, de problemas que afectan a grupos sociales y territoriales muy diversos y alejados entre s. Sin embargo, esta homogeneizacin del espacio comunicacional no slo facilita la propagacin global ms all de la experiencia local y directa compartida de una inseguridad difusa (la percepcin de que todos podemos resultar vctimas de cualquier delito), desterritorializada (la percepcin de que todo puede ocurrir en todas partes) y, por consiguiente, inquietante (la percepcin de que incluso los delitos ms aberrantes constituyen un problema de todos). Asimismo, la televisin se convierte en el escaparate que muestra a todos los nuevos estilos de vida y los correspondientes patrones de consumo que luego, en las posibilidades reales de acceso, quedan limitados exclusivamente a un sector social restringido; con el correspondiente efecto perturbador para unos amplios sectores de poblacin que se ven, de esta manera, atrapados en el cruel despropsito que el bilogo Jean Rostand [1986] atribua a un falso liberalismo: dejar todas las puertas abiertas, pero prohibir ferozmente que se acceda. En todo caso, resulta relevante, para la debida comprensin del fenmeno de la inseguridad ciudadana, el hecho que una vez consolidada, esta visin del mundo no cambia rpidamente. No es afectada por los cambios que se dan ao tras ao en las tasas del delito, aun cuando estos impliquen reducciones en las tasas reales de victimizacin delictiva. Esto explica la aparente ausencia de una relacin entre las tendencias del delito y el sentimiento de temor al delito. Nuestras actitudes frente al delito nuestros miedos y resentimientos, pero tambin nuestras narrativas y formas de comprender tpicas del sentido comn se tornan hechos culturales que se sostienen y son reproducidos por guiones culturales y no por la investigacin criminolgica o los datos empricos oficiales [Garland, 2005]. Sin embargo, la eleccin e implantacin de polticas y prcticas tcnicamente viables (es decir realizables) y polticamente sostenibles (es decir aceptables socialmente) presupone la existencia de unas determinadas condiciones sociales, polticas y culturales de realizacin. De manera que la interaccin, inevitablemente paradjica, entre la libertad de accin

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individualmente responsable por parte de los actores y la influencia decisiva de las condiciones sociales, polticas y culturales resulta ineludible. En el ltimo cuarto del siglo XX, en las sociedades industrializadas, el campo del control del delito y la justicia penal sufri, sino un colapso o una ruptura completa, si una crisis que hizo tambalear algunos de sus pilares bsicos (peligro) y que dio lugar a una serie de respuestas adaptativas cuyos efectos llegan hasta nuestros das (oportunidad). Es en este perodo que, siguiendo an a Garland, se configura el escenario social y criminolgico en el que habrn de desplegarse las nuevas polticas pblicas; el cual viene marcado, especialmente en el ltimo tercio del siglo XX, por dos hechos sociales fundamentales: la normalizacin de elevadas tasas de delito y las limitaciones reconocidas de la justicia penal estatal; los cuales, conjuntamente, darn lugar a un tercer hecho no menos trascendente: la erosin del mito fundacional del Estado moderno segn el cual el Estado soberano es capaz de generar ley y orden y controlar el delito dentro de sus lmites territoriales. A comienzos de los aos 90, cuando en las sociedades industrializadas la progresin de las tasas de delito iniciada en los aos 60 pareca haber llegado a una especie de meseta, las tasas de delitos contra la propiedad y de delitos violentos registrados eran 10 veces superiores a las de 40 aos atrs. Sin olvidar que las tasas correspondientes a los aos posteriores a la Segunda Guerra Mundial eran ya el doble o el triple de las registradas en el perodo de entreguerras. Entre las dcadas de 1960 y 1990 se desarrollaron un conjunto de fenmenos entorno al delito: la expansin de un miedo difuso al delito, unos comportamientos rutinarios de evitamiento, unas representaciones culturales y mediticas omnipresentes y una generalizada conciencia del delito que dej de considerar las altas tasas delictivas como un desastre transitorio y pas a contemplarlo como un riesgo normal que hay que tener presente constantemente. As pues, en primera instancia, la experiencia contempornea del delito se articula en base a una nueva conciencia atemorizada de la inevitabilidad de altas tasas de delito en un conjunto de supuestos culturales y representaciones colectivas que ni siquiera un descenso en las tasas de delito parece capaz de alterar. ntimamente vinculado con la normalizacin de elevadas tasas de delito, y prcticamente en paralelo, tiene lugar un segundo hecho determinante en la configuracin de la experiencia

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contempornea del delito: las limitaciones reconocidas de la justicia penal estatal. Si hasta finales de la dcada de 1960 las instituciones de justicia penal parecan capaces de resolver adecuadamente el desafo que planteaba el incremento sostenido de las tasas de delitos registrados, durante la dcada de 1980 y en los inicios de los aos 90 se observa una clara sensacin de fracaso de las agencias de la justicia penal y un reconocimiento cada vez ms explcito de los lmites estatales para controlar el delito. Esta visin, ms o menos soterrada en los crculos oficiales, se vuelve mucho ms estridente en una opinin pblica que no vacila en manifestar su posicin crtica ante la justicia penal (particularmente ante la accin de los tribunales y los jueces), a la que acusa de aplicar unas penalidades demasiado indulgentes y de no prepocuparse suficientemente de la seguridad pblica. En este clima de desconfianza en la capacidad de la justicia penal, las politicas pblicas consideran ms realista enfrentar los efectos del delito que abordar el problema en s mismo. A pesar de ello, como en el clebre cuento, hubo que esperar a la colisin entre estos dos hechos la normalizacin de elevadas tasas de delito y las limitaciones reconocidas de la justicia penal estatal para darse cuenta que El Rey va desnudo!. Cuestionada en diversos frentes la capacidad del Estado para cumplir debidamente con su propsito de gobernar los distintos aspectos de la vida social, sin embargo, faltaba por desvelar la profundidad estructural de dicha incapacidad: ni momentnea ni parcial, la falta de pericia para generar los niveles esperados de control del delito pona en evidencia la magnitud del fracaso estatal. La erosin del mito fundacional del Estado moderno segn el cual el Estado soberano es capaz de generar ley y orden y controlar el delito dentro de sus lmites territoriales constituye, indudablemente, una verdad extremadamente difcil de asumir por las autoridades gubernamentales, que son conscientes de los enormes costos que supondra abandonar su pretensin de ser los proveedores exclusivos de seguridad pblica; puesto que la contrapartida de reconocer los peligros es el fracaso de las instituciones, cuya justificacin es precisamente la no-existencia de peligros [Beck, 2008]. Y, sin embargo, el Rey va desnudo! Slo as por la resistencia innata que ofrecen los mitos ante la razn se explica la trayectoria esencialmente errtica que siguen, actualmente, las polticas pblicas destinadas a controlar el delito. As, desde los gobiernos, se despliegan dos grandes estrategias esquizofrnicamente

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orientadas hacia objetivos opuestos, que Baratta en el cuadro que aqu se reproduce caricaturiza didcticamente en sus efectos extremos. Por una parte, se promueven reformas institucionales y polticas pblicas destinadas, de una forma u otra, a superar los lmites evidenciados de la justicia penal y a corresponsabilizar a la comunidad en el control preventivo del delito (estrategia comunitaria). Pero, por otra, los funcionarios electos ante las dificultades de adaptar las polticas pblicas a la incmoda realidad, con frecuencia, reaccionan politizadamente ya sea para negar la evidencia y reafirmar el mito estatal del control exclusivo del delito o bien para abonarse a unas recetas de ley y orden de resultados electorales tentadores aunque de efectos sociales impredecibles (populismo punitivo).
Dos modelos de polticas pblicas de seguridad
Exclusin social. Seguridad para los fuertes ante el riesgo procedente de los dbiles y los excluidos. Poltica tecnocrtica, dirigida a la conservacin del estatus social. Poltica centralista, autoritaria. La demanda de seguridad se reduce a la demanda de penas y de seguridad contra la delincuencia. Toda la poltica de seguridad es poltica criminal. Poltica privada de seguridad. La seguridad es un negocio. Los ciudadanos se convierten en policas (neighbourhood watch). Aceptacin de la desigualdad y autolimitacin del uso de los espacios pblicos por parte de la vctima potencial. Seguridad a travs de la reduccin de los derechos fundamentales (eficiencia penal, derecho a la seguridad). Seguridad como poltica de la fortaleza europea. Inclusin social. Seguridad de todos los derechos de todas las personas. Poltica democrtica, dirigida al empowerment (delegacin de poder) de los dbiles y excluidos. Poltica local, participativa. Deconstruccin de la demanda de penas en la opinin pblica y reconstruccin de la demanda de seguridad como demanda de seguridad de todos los derechos. La poltica criminal es un elemento subsidiario en el seno de una poltica integral de seguridad de todos los derechos. Poltica pblica de seguridad. La seguridad es un servicio pblico. Los policas se convierten en ciudadanos (polica comunitaria). Afirmacin de la igualdad y uso ilimitado de los espacios pblicos por parte de todos. Seguridad en el marco de la Constitucin y de los derechos fundamentales (derecho penal mnimo, seguridad de los derechos). Seguridad como poltica de una Europa abierta, dirigida al desarrollo humano en el mundo.

Fuente: Baratta, A. (2001). El concepto actual de seguridad en Europa, p. 17-30. En Revista Catalana de Seguridad Pblica, nm. 8 (junio 2001).

La estrategia comunitaria La manifestacin de los lmites de la justicia penal para ejercer un control efectivo del delito se produce en un doble sentido: el Estado se descubre, por un lado, incapaz de frenar el aumento

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constante de las tasas delictivas; y, por el otro, debe confrontarse con la existencia de mecanismos de control del delito operando relativamente independientes de sus polticas pblicas. Este inquietante descubrimiento, sin embargo, habra de constituir la oportunidad para emprender un conjunto variopinto de iniciativas tanto de reforma de las agencias penales como de utilizacin de los mecanismos no estatales destinadas todas ellas a superar esta trascendente limitacin. Haciendo de la necesidad virtud, un gran nmero de iniciativas estatales emprendidas en las dcadas de 1970 y 1980 parecen encaminadas a reubicar las tareas de control del delito en la comunidad: prevencin comunitaria, justicia comunitaria, polica comunitaria Sea como moda, como estrategia reformista o como salida desesperada, lo cierto es que el recurso a la comunidad se convierte, aparentemente, en la solucin multiusos para todos y cada uno de los problemas que padece el sistema de justicia penal. La estrategia comunitaria, lgicamente, pone el acento en la prevencin del delito; aunque parece debatirse en una polmica irresuelta acerca del enfoque idneo: social, situacional o comunitario. As, la prevencin social comprende el conjunto de programas sociales destinados a los grupos en riesgo, a los barrios desfavorecidos y a la violencia ejercida en los hogares y en las escuelas. Esta estrategia preventiva no consiste nicamente en el desarrollo de un programa orientado, pongamos por caso, a la reduccin de la pobreza, sino que implica un valor agregado que se deriva de su focalizacin en las manifestaciones y causas de la inseguridad. En cambio, la prevencin situacional consiste en un conjunto de medidas destinadas a mejorar la capacidad de los espacios urbanos para reducir los riesgos de violencia y de inseguridad. Se basa en el anlisis de una determinada rea o de una situacin particular desde el punto de vista de su uso, de las actividades que en ella se desarrollan, de los grupos posiblemente en riesgo que las utilizan, de las eventuales oportunidades que puede presentar para delincuentes potenciales, de los controles formales e informales que existen o por crear, sean de tipo material o social. Finalmente, la prevencin comunitaria se sita entre los dos enfoques precedentes; se basa en las intervenciones de tipo social y situacional directamente ligadas a una comunidad especfica en un determinado contexto. La prevencin comunitaria tiende a modificar las condiciones

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sociales que inciden en los comportamientos antisociales y en la delincuencia en el interior de un barrio, con iniciativas concretas y a travs del compromiso de los miembros de la comunidad. De este modo, el trabajo de prevencin se transforma en una oportunidad para construir una comunidad, para responsabilizarla y para valorizar su rol en la gestin de los conflictos y del uso del mismo espacio urbano, con el fin de lograr una mayor seguridad [Petrella y Vanderschueren, 2003]. Lo cual no significa que deba contraponerse excluyentemente estas diferentes estrategias de prevencin. Bien al contrario, el reto consiste en encontrar el punto justo, en trminos de eficiencia, en la combinacin de las posibilidades que ofrecen cada una de ellas; de tal forma que se refuercen mutuamente. Y es que, por ejemplo, la prevencin social slo puede ofrecer resultados visibles a medio plazo, en tanto que la prevencin situacional permite lograrlos a corto plazo. Es por ello que las experiencias ms exitosas, a nivel internacional, coinciden en adoptar un enfoque integral (holstico) que reconoce los complejos procesos sociales, econmicos y culturales que contribuyen a la inseguridad ciudadana. Se centra, por una parte, en la reduccin de factores de riesgo (las malas condiciones de vida, la pobreza y el desempleo, el mal ejercicio de la paternidad y la maternidad, el abandono escolar, el abuso de sustancias) y, por la otra, en el fortalecimiento de la diversidad de factores personales, sociales, de salud y econmicos que protegen a las familias, a los nios y a los jvenes evitando que se involucren tanto en la delincuencia como en la victimizacin [Capobianco, 2005]. Asimismo, otros elementos resultan comunes a las mejores experiencias en prevencin de la inseguridad ciudadana: se desarrollan en el mbito local con una importante participacin de la comunidad; intervienen de forma coordinada los actores locales institucionales y sociales implicados en la seguridad ciudadana ya sea en funciones de diseo, ejecucin o evaluacin y movilizan recursos pblicos (nacionales y locales), privados e internacionales; despliegan slidas campaas de sensibilizacin de la opinin pblica, a travs de los medios de comunicacin masiva, no slo para buscar el apoyo hacia las iniciativas, sino tambin para lograr la desestigmatizacin social en el caso de los programas dirigidos a jvenes, especialmente los de bajos recursos [Segovia, 2005]. En todo caso, la eficacia de las principales estrategias de prevencin requieren siempre anlisis precisos y, por consiguiente, desarrollos ajustados a cada una de las diversas manifestaciones de violencia urbana.

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En definitiva, una poltica de prevencin realizada y coordinada a nivel local puede contribuir no solamente a disminuir la delincuencia, sino tambin a lograr el surgimiento de una cultura de la prevencin. sta tiene un impacto en la calidad de vida, la cohesin social, el respeto a los derechos y, sobre todo, tiene efectos a largo plazo en los costos econmicos y sociales y modifica el modo de trabajar de la justicia criminal. En resumen, una poltica de prevencin local constituye un componente importante de la gobernanza urbana. Sin embargo, para obtener resultados de este tipo es necesario un claro liderazgo poltico local, contar con el apoyo del gobierno central y una fuerte capacidad de coordinacin, adems de sistemas eficaces de evaluacin de los resultados [Paulsen, 2005]. Claro que la estrategia comunitaria puede, en algunos casos, amparar medidas que no pretenden, en realidad, concertar con la comunidad las estrategias de control del delito sino, simplemente, sacar fuera de las crceles o los reformatorios ya sea por razones de eficacia o bien de eficiencia la aplicacin de determinadas medidas correctivas sin la implicacin de ninguna organizacin comunitaria. Y, sin embargo, en otros casos las medidas comunitarias resultan ms innovadoras en su propsito, por una parte, de responder a las preocupaciones de la poblacin y, por otra, de involucrar activamente a las organizaciones de vecinos en el control del delito. En todo caso, el recurso a la comunidad abre una perspectiva prometedora en el escenario de crisis en el que aparece sumido el campo del control del delito y la justicia penal. Este propsito estatal de vincular las prcticas de las agencias penales con las de otros actores pertenecientes al sector privado y a la comunidad puede ser entendido como una estrategia de responsabilizacin puesto que involucra una manera de pensar y una variedad de tcnicas diseadas para cambiar la manera en que los gobiernos actan sobre el delito. En lugar de enfrentar el delito de forma directa por medio de la polica, los tribunales y las prisiones, esta estrategia promueve un nuevo tipo de accin indirecta en el que las agencias estatales generan acciones por parte de organizaciones y actores no estatales. El resultado esperado es una red fortalecida de control del delito, ms o menos dirigida, ms o menos informal, que complementa y extiende los controles formales de la justicia penal estatal. En lugar de imaginar que pueden monopolizar el control del delito o ejercitar sus poderes soberanos

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sin prestar atencin en absoluto a los poderes de otros actores, las agencias estatales adoptan ahora una relacin estratgica con otras fuerzas de control social. Intentan construir alianzas ms amplias, enrolando los poderes de los actores privados y moldendolos de acuerdo a los fines del control del delito [Garland, 2005]. Sin embargo, este propsito de redistribuir responsabilidades entre las agencias del sistema de justicia penal (polica, tribunales, prisiones) y organizaciones que operan fuera de la justicia penal estatal, a fin de lograr un control efectivo del delito y la inseguridad ciudadana, no poda estar exento de dificultades de todo tipo. La primera, sin duda: olvidar, no slo por parte del Estado sino tambin de la comunidad, la monopolizacin estatal del control del delito y la justicia penal. Lo cual resulta particularmente exigente para un consolidado estilo de gobierno, de arriba hacia abajo, plenamente imbuido de la incuestionabilidad de la soberana estatal en este campo. Cmo, sino, persuadir a las organizaciones privadas para que asuman funciones que se siguen considerando propias del Estado? Y, por consiguiente, cmo lograr, mediante una alianza pblico-privada, la pretendida coproduccin de la seguridad? Una segunda dificultad radica en las pugnas corporativas entre y en el seno de los distintos organismos que integran el campo del control del delito y la justicia penal. En realidad, las dificultades inherentes a la concertacin pblico-privada, no son nada comparadas con las dificultades que los propios Estados ponen a la coordinacin pblico-pblico [Paulsen, 2005]. El fuego cruzado de rivalidades de todo tipo y origen entre autoridades, entre magistrados y policas, entre policasno resulta el terreno ms propicio para ninguna forma efectiva de cooperacin interagencias y, por tanto, no es la mejor carta de presentacin ante una comunidad a la que se pretende persuadir para que asuma activamente sus responsabilidades en el control social del delito. Tampoco cabe desdear, en tercer lugar, la complejidad que supone identificar a los actores (individuales y colectivos) que disponen de la capacidad y, en su caso, tambin de la responsabilidad de reducir las oportunidades delictivas y, asimismo, averiguar en qu medida resulta factible persuadirles de la necesidad de que ejerzan sus poderes informales de control del delito.

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No se trata, en esta estrategia comunitaria, tan slo de desprenderse por parte del Estado de funciones que resultan problemticas, a pesar de que las autoridades pueden verse atradas por la perspectiva de evitar ser culpadas de los fracasos en el control del delito. Asimismo, tampoco se reduce, el recurso a la comunidad, a un mero proceso de privatizacin del control del delito, aunque la necesidad de reducir costos juegue un papel determinante y que, en definitiva, venga a impulsar claramente la expansin del mercado de la seguridad privada. Lo que parece estar en juego, en ltima instancia, es una nueva forma de ejercer el poder en el campo del control del delito, que ya est vigente en otros mbitos de la administracin pblica y que requiere, por una parte, del reconocimiento estatal de los lmites de las agencias de justicia penal en el control del delito y, por la otra, la implicacin de la comunidad en el ejercicio corresponsable de sus poderes informales; es decir la gobernanza de la seguridad. En el punto lgido del despliegue de la sociedad informacional, sin embargo, corresponde fijar nuestra atencin en los indicadores de una mutacin sustantiva: en los mbitos ms diversos de la actividad econmica y social crece el recurso al mercado en busca de soluciones de seguridad que, en unos casos, vienen a completar y, en otros, a disputar el monopolio del Estado en el campo del control del delito. No se estar transformando, la seguridad, en un bien que se compra, en lugar de un servicio que se espera de las administraciones pblicas? Beck [2008] no parece tener dudas al respecto: La seguridad es, como el agua o la electricidad, un bien de consumo, administrado tanto pblica como privadamente para obtener beneficios. En todo caso, las en apariencia consistentes fronteras entre seguridad pblica y privada parecen desvanecerse precipitadamente. Los nuevos espacios de la inseguridad Ya hemos visto cmo el control del delito, en las sociedades tradicionales, es un bien pblico que viene dado por la propia comunidad y, en especial, por la red informal de vigilancia mutua que caracteriza a las sociedades vecinales. Al Estado, a travs de la polica, se recurre slo en situaciones extremas que desbordan las capacidades de las comunidades locales. En tanto no se producen estas condiciones extraordinarias, la justicia penal se mantiene al margen de los

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conflictos vecinales y, por consiguiente, no participa en los procedimientos comunitarios de mediacin, de resolucin e incluso de penalizacin. Ms adelante, pues, deberemos examinar el proceso de desarrollo del aparato policial moderno conjuntamente con el despliegue de la sociedad industrial en sustitucin, de forma relativamente rpida y profunda, de los tradicionales mecanismos comunitarios de control del delito; es decir, la comunidad cede al Estado la responsabilidad sobre la seguridad ciudadana. De manera que, el despliegue de la polica moderna particularmente a partir del inicio del siglo XIX coincide con una mutacin amplia y profunda de las sociedades tradicionales que se refleja en las transformaciones observables en los distintos espacios en los que se produce y se reproduce la vida de sus poblaciones y, en particular, donde se materializan en buena medida en forma de inseguridad ciudadana los efectos extremos de los conflictos sociales. Situacin, sta, que habr de plantear no pocos ni pequeos retos a la justicia penal. En las sociedades vecinales, los bienes de valor son escasos la inmensa mayora no dispone ms que de un poco de comida y algunos instrumentos y enseres domsticos poco codiciables y estn concentrados en unas pocas manos y, por supuesto, bien protegidos por sus propietarios. En cualquier caso, ni el espacio privado (el interior de las viviendas) ni el pblico constituyen lugares particularmente propicios para la expansin de una delincuencia predativa generalizada. Las oportunidades para la depredacin de bienes quedan, pues, casi en exclusiva reservadas a los desarraigados; por otra parte, claro est, fcilmente identificables. Por el contrario, en estas sociedades, predominan las querrellas en torno al honor y la reputacin; las cuales, con mucha frecuencia, vienen acompaadas de ciertas formas de violencia verbal y fsica, particularmente de insultos y golpes [Robert, 2003]. En contrapartida, estas sociedades tradicionales, disponen a modo de sistema comunitario de autoproteccin de una amplia red de controles informales, que reflejan una cierta obsesin por el control mtuo, pues todos sus miembros se vigilan, estrecha y constantemente, entre s. Por el contrario, en nuestras sociedades de la abundancia, basadas en el consumo masivo de bienes semidurables, tanto el espacio privado como el pblico se han llenado de objetos de

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valor, no slo material sino an ms simblico en la medida en que el disfrute, an ms que la mera posesin, de bienes semidurables como vehculos o aparatos electrnicos se ha constituido en un elemento indispensable de reconocimiento social, que los ha convertido en los escenarios propicios a la expansin de la delincuencia de depredacin de bienes personales. Asimismo, las viviendas, por una parte, se llenan de objetos tentadores y, por la otra, se vacan de la presencia de sus habitantes durante una buena parte del tiempo; puesto que los espacios destinados al trabajo y al ocio, cada vez ms, no coinciden con el de residencia. De manera que, el espacio privado otrora santuario de la privacidad y la seguridad se convierte en un objetivo apetecible y de relativo fcil acceso para la delincuencia de apropiacin, a pesar de la colosal expansin de las medidas de seguridad fsica y electrnica registrada en los ltimos aos: en Espaa, en el perodo comprendido entre los aos 2001 y 2006, el nmero de alarmas de domicilios y negocios conectadas a la polica creci un 294%, pasando de 363.000 a ms de 1.100.000 [Fuente: Aproser. Citado en La Vanguardia, 26 febrero 2008]. Pero, a su vez, en el espacio pblico se depositan, no slo de da sino tambin durante la noche, los vehculos privados que no disponen de aparcamiento. Y, como hemos visto, el decrecimiento relativo del robo de vehculos se compensa con la expansin del robo en vehculos, debido a que tal y como ocurre en los domicilios tambin el automvil se ha convertido en un recipiente privilegiado de equipamientos complementarios (GPS, por ejemplo) de alto valor instrumental y simblico. Y, asimismo, proliferan masivamente en el espacio pblico, tan visibles, valiosos y codiciables como fciles de sustraer, nuevos objetos electrnicos e informticos de uso personal como los telfonos mviles, los ordenadores personales o las IPOD. En estos casos, a las dificultades estatales por contener la expansin epidmica de la llamada pequea delincuencia en los mbitos tradicionales (privado y pblico), se le suman las propias de unos nuevos espacios mixtos: los espacios de titularidad privada y/o pblica y de uso pblico o semipblico, es decir los centros comerciales, los grandes almacenes, los centros de ocio consagrados, en buena medida, a promover el consumo masivo y constante de bienes y

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servicios entre la poblacin; aunque tambin los grandes bloques de viviendas o los transportes colectivos. Esta profunda reconfiguracin de los espacios de la inseguridad ciudadana constituye, en realidad, un primer resultado de la adaptacin social es decir, la bsqueda de seguridad ante un conjunto de cambios econmicos a escala global que han venido a materializarse, a escala local, en un paisaje urbano profundamente marcado por la incertidumbre. Redes de seguridad en un territorio hostil Un segundo efecto se hace visible, a su vez, en la configuracin sociolgica y tipolgica de las ciudades con la creacin de autnticas burbujas de seguridad, en medio de un territorio hostil, surgidas de la segregacin social y espacial que caracteriza, cada da ms, la vida de las grandes ciudades en el mundo. Como consecuencia de la creciente utilizacin de la inseguridad como argumento importante del marketing inmobiliario, se est transformando la morfologa de algunas de las ms importantes ciudades; las cuales se han empeado en crear zonas residenciales de supresin de riesgos slo al alcance de las clases acomodadas. Estas comunidades cerradas (gated communities), de inevitables resonancias neofeudales, responden inicialmente a un intento de las clases sociales acomodadas de reunirse y fortificarse a fin de aislarse de una realidad social que se percibe como irremediablemente peligrosa. Desde esta visin de la inseguridad contempornea se erigen, en el espacio urbano, reas residenciales en las que el espacio pblico se ha privatizado, limitando el libre acceso. Incluyen desde chals-bnker hasta urbanizaciones-fortaleza que incorporan algunas instalaciones deportivas o de reunin (casa club) de propiedad comn, igualmente privada. Cuentan con altos niveles de infraestructuras y de calidad de los servicios. Y tambin disponen de notables dispositivos de seguridad como muros, vallas, puertas, barreras, alarmas y cmaras de vdeo, vigiladas por una polica privada, con el propsito de evitar el libre acceso de transentes y, de esta manera, aislarse del caos, la conflictividad y los peligros exteriores. La legislacin permite y consolida el carcter privado y cerrado de estos espacios urbanos, distinguindolos de otros lugares en la ciudad. Sus residentes deben atenerse a un cdigo interno que regula su comportamiento social. Son espacios que aparecen como mbitos

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homogneos en comparacin con la heterogeneidad de la ciudad abierta. La mayor parte de sus residentes son familias adineradas. La legislacin y la normativa, adems del precio del suelo y de la vivienda, refuerzan an ms esta homogeneidad. Aunque no modifiquen las tasas de delincuencia, estas comunidades cerradas consiguen que sus residentes se sientan ms seguros. Las comunidades cerradas no garantizan la seguridad, tan slo limitan sorpresas no deseadas de la vida tradicional urbana, como la presencia de forasteros en la puerta de la calle. Y, en todo caso, el nivel de seguridad de un enclave residencial se convierte, en el seno de las clases medias y altas, en un indicador de estatus social. Sin embargo, las comunidades cerradas representan un desafo a los ayuntamientos y sus estrategias de planificacin, con el peligro cierto de transformar la ciudad en un laberinto. El desarrollo de este tipo de estructura residencial tiene distintos tipos de impactos. En cuanto al ambiente construido, las comunidades cerradas privatizan las calles y fragmentan el espacio urbano en reas diferentes con distintos tipos de seguridad. Este afn desmedido por crear espacios blindados, en los que seguir manteniendo el modo de vida insolidario de unos pocos, va generalizando una ciudad dual en la que, por un lado, proliferan las urbanizaciones blindadas, ocupadas por clases altas y medias, en las que sus habitantes se aslan y tratan de protegerse de los otros y de sus fobias, imaginarias o reales; y, por el otro, se dejan abandonados a su suerte los suburbios y tugurios sin ley. Adems, este blindaje urbano no slo se circunscribe a las reas residenciales sino que se va apoderando impunemente de diferentes reas de la ciudad de terico uso comunitario, en un proceso de apropiacin excluyente de los espacios colectivos. As, por ejemplo, parques y jardines se van dotando de cerramientos, en tanto que otras reas de la ciudad se fortifican mediante barreras psicolgicas (como una desmedida presencia policial o dispositivos de vigilancia panpticos) que terminan por disuadir de su uso a los excluidos del sistema. Y requiere, claro est, esta diseminacin de burbujas de seguridad, la existencia de corredores de seguridad (rutas protegidas) que garantizen la imprescindible libertad de movimientos desde el lugar de residencia a los de trabajo y de ocio (centros de negocios y centros comerciales

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igualmente protegidos). Estas redes locales de seguridad se conectan entre s en una red global de seguridad, cuyos puntos nodales estratgicos son los aeropuertos (espacios crecientemente protegidos), garantizando de esta forma una movilidad relativamente segura en un territorio hostil para el sector de la poblacin mundial que disfruta de las libertades del mercado. Sin embargo, en el mercado de la seguridad, ningn nivel de proteccin, por elevado que pueda parecer, nunca resulta suficiente. Como el deseo, el miedo es insaciable: entonces la bsqueda de seguridad, impulsada por el temor, no se satisface con el logro de un nivel razonable y, por consiguiente, siempre limitado de proteccin ante los riesgos propios de la vida en comunidad y de la Vida, en ltima instancia. La bsqueda privada de seguridad en el mercado de consumo masivo y compulsivo no pretende tanto satisfacer una necesidad real (obtener un nivel razonable de proteccin) como atender un deseo (ahuyentar el miedo). Por consiguiente, el marketing de la industria privada de la seguridad se dirige, cada vez ms, a ofrecer sensacin de seguridad ms que seguridad efectiva a unos sectores sociales atrapados neurticamente en los propios miedos. De manera que las personas que habitan en una burbuja de seguridad y que se desplazan a travs de corredores de seguridad hacia centros de negocios y comerciales fuertemente vigilados, tambin recurren individualmente al mercado de la seguridad para contratar, en la medida de las posibilidades de cada uno, proteccin personalizada: instalacin de alarmas en la vivienda y en el vehculo, suscripcin de plizas de seguro, adquisicin de automviles blindados e, incluso, contratacin de guardaespaldas. El caso del Hummer
De la inseguridad y del miedo se puede extraer un gran capital comercial, como, de hecho, se extrae. Los anunciantes comenta Stephen Graham, por ejemplo han explotado deliberadamente los temores al terrorismo catastrfico para aumentar las ventas de todoterrenos altamente rentables. Estos autnticos monstruos engullidores de gasolina, mal llamados utilitarios deportivos, se alzan ya con el 45% de todas las ventas de coches en Estados Unidos y se estn incorporando a la vida urbana cotidiana como verdaderas cpsulas defensivas. El todoterreno es un smbolo de seguridad que, como las comunidades cerradas por las que a menudo circulan, aparece retratado en los anuncios como algo inmune a la arriesgada e

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impredecible vida urbana exterior. Estos vehculos parecen disipar el miedo de la clase media urbana a desplazarse por su ciudad de residencia o a detenerse en algn atasco. Eduardo Mendieta es an ms ms mordaz en su anlisis del mensaje que se desprende de la repentina historia de amor de los estadounidenses con los todoterrenos (o, en el caso particular que l comenta, con los Hummer): Antes de que se popularizara el Hummer, ya tenamos una imagen de vehculo blindado como ningn otro y perfectamente equipado para afrontar junglas como las de hormign del caos urbano: el vehculo blindado militar del campo de batalla. El Hummer nicamente capitaliza una necesidad de estar preparados para moverse por la ciudad que arde y se desmorona presa de la agitacin y los disturbios urbanos de las dcadas posteriores a la de 1960. El todoterreno da a entender e insina, de un modo no excesivamente encubierto, que la ciudad es un campo de batalla y una jungla que hay que conquistar y de la que hay que escapar por igual [Bauman, 2007].

Este nuevo mapa de la seguridad, constituido por nodos y enlaces especialmente protegidos, viene a cartografiar los resultados visibles de la redistribucin ya no slo de los bienes sino tambin de los males (riesgos y conflictos) producidos por un desarrollo econmico socialmente desregulado. En particular, este sistema de reasignacin de riesgos consiste en, por una parte, asegurar a travs de la mercantilizacin de la seguridad a una pequea parte de la poblacin, en una parte altamente protegida del territorio, el disfrute ilimitado de las libertades ofrecidas por el mercado; y, por la otra, imponer inapelablemente al resto de la poblacin, en el resto desprotegido del territorio, el padecimiento de la contraparte del progreso econmico: los riesgos, los conflictos, la inseguridad. En ltima instancia, la mercantilizacin neoliberal de la seguridad transforma a los ciudadanos en consumidores de servicios de seguridad; lo cual impacta, por supuesto, en la polica pblica. De manera que la polica, entendida como un conjunto articulado y coherente de actividades encaminadas a producir orden y paz social, resulta desgarrada por la accin de fuerzas contradictorias [Sheptycki, 2005]. As, por un lado, el rigor presupuestario impuesto por la gobernanza neoliberal restringe la capacidad estatal para desarrollar polticas pblicas de seguridad; por el otro, las organizaciones pblicas de polica son arrastradas hacia arriba a fin de poder combatir mejor el comercio ilegal transnacional. Y, entonces, los vendedores privados de seguridad se afanan en denunciar el dficit local de seguridad que presenta la oferta estatal y,

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por consiguiente, encuentran ah el elemento central de la estrategia de marketing que viene insuflando el crecimiento espectacular de la industria privada de la seguridad. La paradoja consiste en que esta intervencin privada, lejos de suponer una reduccin de la inseguridad objetiva, alimenta la inseguridad subjetiva; la cual, a su vez, genera una mayor demanda de seguridad. El mercado de la seguridad No puede sorprender, entonces, que la industria mundial de la seguridad est viviendo, desde hace aos pero especialmente a partir de 2001, un crecimiento espectacular sostenido en todo el mundo: el sector privado de la seguridad crece dos veces ms rpido (8-9%, desde 2001 hasta 2005) que el conjunto de la economa mundial (4%, en 2005). La mayor parte de este crecimiento asombroso se produce como consecuencia de la exportacin, no menos aparatosa, de la guerra contra el terrorismo desde los Estados Unidos, a partir de 2001, al resto del mundo. Lo cual explica, por una parte, que el crecimiento de esta industria se registre, sin lagunas, en cualquier regin mundial: tanto en los pases asiticos como en Europa occidental, tanto en los grandes pases como en los pequeos, tanto en los pases industrializados como en los pases pobres; y, por la otra, que Estados Unidos se vaya asegurando, ao tras ao, un mayor dominio si cabe del sector: el 45% del mercado mundial en 2005 un 43% en 2001 y 29 empresas norteamericanas entre las 50 ms importantes en el mundo tres veces ms que en 2003 [Haas, 2007].
Las 15 empresas lderes mundiales de la Homeland Security
Empresa Ingresos 2005 (en miles de millones de ) Crecimiento 2004-2005 Pas Actividad

DynCorp Armor Holdings Accenture ChoicePoint SAIC Boeing Homeland Security L3-Com Smiths Detection

1.669 1.387 1.043 896 834 786 718 535

+44% +93% +54% +33% +31% +40% +65% +15%

USA USA USA USA USA USA USA GB

Sociedad Militar Privada (SMP) Material de proteccin de altos riesgos Bases de datos para la Homeland Security Bases de datos para la Homeland Security Bases de datos para la Homeland Security Seguridad de fronteras SMP/Sistemas electrnicos para la Homeland Security Deteccin de metales y explosivos

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Northrop Grumman Cubic Lockheed Martin OSI Systems Blackwater Titan EADS Global Security
Fuente: Atlas 2007 de En Toute Scurit.

521 370 343 326 306 302 249

+46% +25% +50% +80% +20% +34% +30%

USA USA USA USA USA USA EUR

SMP/Sistemas electrnicos para la Homeland Security Bases de datos para la Homeland Security SMP/Sistemas electrnicos para la Homeland Security Deteccin de metales y explosivos SMP SMP Seguridad de fronteras

Johnston [2000] destaca que mientras la polica pblica transnacional todava es un fenmeno relativamente reciente, sin embargo el mercado mundial de la seguridad comercial como consecuencia de un intenso proceso de adquisiciones liderado por las grandes corporaciones norteamericanas viene siendo dominado por un pequeo grupo de empresas multinacionales, que constituyen redes de seguridad transnacionales complejas. En dichas redes interactan las sedes centrales de estas empresas multinacionales, las filiales y otros suministradores de seguridad comerciales o no y, en todo caso, sus actividades trascienden y penetran el Estado. Hasta el punto que, actualmente, la industria privada de la seguridad, ha dejado de ser una actividad econmica secundaria y poco prestigiada, para situarse entre los sectores econmicos ms importantes a escala mundial y, como hemos visto, con un ritmo de crecimiento ms importante: con 325 mil millones de euros, facturados en el ao 2005, la industria privada de la seguridad se sita a tan slo la mitad del total de la industria mundial del automvil [Haas, 2007].
El mercado mundial de la seguridad
(en miles de millones de Euros)
2005 2004 2003 2002 2001

Estados Unidos Europa Asia Resto del mundo Total Crecimiento

145 102 54 24 325 +9%

129 99 49 22 299 +9%

117 95 43 20 275 +7%

109 90 39 19 257 +9%

102 81 34 18 235 +8%

Fuente: Atlas 2007 de En Toute Scurit.

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Inevitablemente, se plantean algunas cuestiones concernientes a la equidad de esa privatizacin de la seguridad: Quin tiene el derecho de estar a salvo? Se trata de un derecho especfico para ciudadanos acaudalados o es un derecho universal? Cul es el papel del Estado en lo que atae a la seguridad pblica? Populismo punitivo Como hemos visto, abandonar la pretensin de ser los proveedores exclusivos de seguridad pblica resulta difcil de asumir por parte de las autoridades gubernamentales; dado que son conscientes de los enormes costos polticos que ello supondra. Sin embargo, no parece haber vuelta atrs: los lmites de la justicia penal se han hecho demasiado evidentes. Por consiguiente, por una parte, los gobiernos promueven reformas institucionales y polticas pblicas destinadas a corresponsabilizar a la comunidad en el control preventivo del delito (estrategia comunitaria). Pero, al mismo tiempo, los decisores polticos, con frecuencia ceden a la tentacin de reaccionar politizadamente, ante episodios dramticos especialmente, ya sea para negar la evidencia de la incapacidad estatal o bien para prometer ley y orden (populismo punitivo). Ya sea a travs del endurecimiento de las penas, las restricciones a la libertad condicional, las prisiones de alta seguridad, la permisibilidad ante determinadas modalidades de malos tratos o incluso tortura, el restablecimiento de la pena de muerte o de las ejecuciones efectivas de las penas capitales o las polticas policiales de tolerancia cero, este giro punitivo no slo constituye una reafirmacin simblica del poder estatal en el campo del control del delito y la justicia penal, sino tambin un vehculo de expresin (justicia expresiva) del deseo de venganza de una audiencia que necesita descargar sus tensiones y, a su vez, experimentar una sensacin momentnea de unidad frente al delito y la inseguridad (efecto del chivo expiatorio). Esta reaccin populista, casi inevitablemente, tambin est politizada. Es decir, las medidas adoptadas desde esta perspectiva tienden ms a reaccionar, con actuaciones oportunistas, ante las expresiones atemorizadas y punitivas de la opinin pblica que a responder a situaciones conflictivas que requieren tratamientos expertos, profundos y sostenidos.

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As pues, el populismo punitivo se desentiende tanto de los investigadores como de las lites profesionales de la justicia penal y busca el apoyo de la opinin pblica y, en particular, de los medios de comunicacin. De manera que, dichas polticas pblicas, son formuladas cada vez ms por asesores polticos que por expertos y en contextos de elaboracin de estrategias partidarias orientadas hacia objetivos electorales. En el ncleo mismo de este populismo punitivo se halla la apelacin instrumental a un conjunto de emociones negativas el temor, el pnico, la indignacin, la ira, la venganza, asociadas ntimamente a la experiencia contempornea del delito y la inseguridad ciudadana, cuya movilizacin facilita enormemente la consecucin de intereses polticos y comerciales relacionados directamente con el control del delito y la justicia penal. Lo cual requiere la explotacin complementaria de las figuras simblicas, por un lado, de la vctima y, por el otro, del chivo expiatorio. La vctima Las vctimas, a pesar de estar en el centro del discurso populista en materia de control del delito y justicia penal, son burdamente instrumentalizadas. En detrimento de las vctimas reales, expresando sus puntos de vista sin mediacin alguna, el populismo punitivo elabora una figura simblica de la vctima que permite ser explotada, en cada momento, tanto por polticos como por medios de comunicacin en funcin de sus respectivos intereses [Garland, 2005]. Esta utilizacin partidaria de las vctimas resulta posible, no cabe olvidarlo, en la medida que acierta a conectar con una realidad social y cultural. En realidad, el inters por las vctimas en nuestra sociedad se limita, en general, a una solidaridad superficial y efmera que, ms pronto que tarde, degenera en una simple curiosidad morbosa por los detalles ms escabrosos del suceso. Ms raramente, sin embargo, una vctima puede aspirar a obtener de su comunidad el efecto reparador de una autntica compasin; entendida sta como un sentimiento con el que uno toma parte en el sufrimiento de otro. He aqu, pues, el primero y principal dficit en el tratamiento de las vctimas del delito: la falta de una verdadera compasin. En ningn caso, sin embargo, puede resultar factible la compasin por las vctimas si no se da una condicin previa y del todo necesaria: la plena comprensin del proceso de victimizacin.

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Porque no se trata de un proceso simple sino complejo que se produce, al menos, en dos niveles complementarios. Por supuesto existen en un primer estadio del proceso de victimizacin (primaria, en el lxico de los criminlogos) los daos fsicos y/o las agresiones a sus derechos; los cuales pueden ser, en ambos casos, relativamente leves pero tambin, llegado el caso, extraordinariamente graves e incluso irreversibles. Sin olvidar, naturalmente, el impacto emocional que produce en la vctima cualquier forma de agresin personal ya sea en forma de sensacin de impotencia, ansiedad, angustia, pnico a que vuelva a repetirse e, incluso, sentimiento de culpabilidad y que, en no pocas ocasiones, termina afectando de manera sustancial y duradera los hbitos y los comportamientos de la persona que ha sido vctima de una agresin, en particular su forma de relacionarse con los dems. Contrariando toda lgica, con demasiada frecuencia, el proceso de victimizacin no termina aqu. Muy al contrario, a la persona que ha sufrido una agresin a su integridad fsica o a su patrimonio, todava le espera tener que padecer los efectos de un sistema de justicia penal que no parece pensado tanto para acoger y atender a las vctimas de una accin delictiva como para preservar aunque sea de una forma cada vez ms simblica que efectiva la autoridad del Estado. As, a la vctima de una agresin, a partir del acto de denunciar los hechos, le aguarda un recorrido por el sistema de justicia penal que, con demasiada frecuencia, termina resultando ms equiparable a un via crucis que a un proceso curativo (victimizacin secundaria). Y es que no son pocas las ocasiones en las que, el contacto de la vctima con la polica y la administracin de justicia, viene a incrementar todava ms los daos tanto los psicolgicos como, tambin, los patrimoniales generados por el acto delictivo; y, en algunos casos, incluso puede llegar a resultar ms perjudicial el remedio que la enfermedad. En todas estas situaciones, la persona que acude a la justicia con la expectativa de obtener una reparacin, en el mejor de los casos, puede acabar teniendo la impresin que ha estado perdiendo el tiempo y, en el peor, sintindose impotente ante una burocracia que ignora su sufrimiento o, en el extremo, que se le ha tratado con una notable falta de tacto e incluso con

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incredulidad manifiesta por parte de algunos funcionarios, como an ocurre en muchas denuncias de maltratos o violaciones [Curbet, 2007]. Nada de esto, obviamente, contribuye en absoluto a reforzar la legitimidad de la justicia penal y, por consiguiente, la confianza de los ciudadanos en la eficacia de la proteccin estatal de sus derechos. De manera que, como dice Robert [2003], entre el ciudadano y el Estado parece haberse cavado un foso profundo entre lo que hacen los poderes pblicos y lo que esperan los ciudadanos. No tiene ningn sentido que el Estado a quin est encomendada la proteccin efectiva de las personas, de sus bienes y sus derechos forme parte ms del problema que de la solucin. Es cierto que, en los ltimos tiempos, en el seno de la justicia penal han empezado a aparecer algunas unidades especiales de atencin a las vctimas en general o bien a aquellas que requieren un tratamiento especial (mujeres maltratadas o violadas, por ejemplo) y que, al mismo tiempo, las escuelas de polica han empezado a introducir en sus programas contenidos destinados a sensibilizar y capacitar agentes en la atencin a las vctimas. Es cierto, igualmente, que se han emprendido algunas medidas legislativas destinadas a mejorar la proteccin de las vctimas de actos delictivos y, prioritariamente, de actos terroristas. Considerado globalmente, sin embargo, no puede decirse an que el Estado acte, consecuentemente con la responsabilidad que le corresponde, como un agente activo y eficaz de proteccin de las vctimas del delito. Lo cual trasciende, sobradamente, la consideracin poltica de simple carencia en la prestacin de un servicio pblico y adquiere, en trminos radicalmente democrticos, la dimensin tica de escndalo. Maltratar las victimas de agresiones, despreciar su sufrimiento y abandonarlas a su suerte, todo ello a cargo de los fondos pblicos, es exactamente eso: un autntico escndalo que resultara simplemente intolerable si no fuera que la falta de sensibilidad que, en trminos generales, muestra la administracin de justicia hacia las vctimas se corresponde, exactamente, con la despiadada desconsideracin que les muestra la sociedad. En esta carrera insensata quin sabe hacia dnde! el que cae pierde: el enfermo, el anciano y, por supuesto, la vctima. Y es que all donde prevalece la competencia extrema entre los

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individuos, obviamente, ya no puede haber espacio para la compasin, es decir para una solidaridad efectiva basada en una autntica comprensin. Y, sin embargo, la sociedad humana es distinta de un rebao de animales porque alguien te puede sostener; es distinta porque es capaz de convivir con invlidos, hasta el punto que histricamente se podra decir que la sociedad humana naci junto con la compasin y con el cuidado de los dems, cualidades propiamente humanas [Bauman, 2006]. As pues, la atencin a las vctimas constituye un deber colectivo de reparacin de los efectos extremos, en los individuos, de la violencia existente en la sociedad? No parece tan claro en la sociedad del individualismo exacerbado y ello se traduce, como hemos visto, no slo en una atencin estatal ineficiente sino, incluso, en una victimizacin aadida a los daos producidos, en primera instancia, por la accin delictiva. El derecho de las vctimas (todas y sin distinciones de ningn gnero) a ser atendidas y compensadas, lejos de su plena vigencia, se mantiene como una reclamacin que no acaba de encontrar un encaje fino en el sistema de justicia penal. Y es que no parece que hayamos comprendido la importancia determinante que puede llegar a tener, una atencin adecuada a las vctimas, en la desactivacin de la espiral perversa de la violencia en nuestra sociedad. Debera ser, en realidad, el primer paso. Porque cuando estalla la violencia efecto extremo del conflicto irresuelto entonces genera, entre muchos otros daos, agravio en el corazn de las vctimas que, tarde o temprano, en un lugar u otro y de una u otra forma, termina generando ms violencia que, a su vez, genera ms; y as sucesivamente. Hasta el punto que, en algunas vctimas, la intensidad de la humillacin incrementa la posibilidad de pasar a la violencia fsica. La vergenza, la exasperacin o la desesperacin son terreno abonado para esas formas de violencia colrica en las que la evaluacin calculada de las consecuencias del acto pasa a segundo plano, por detrs de la imperiosa necesidad de liberar al instante una insoportable tensin interna [Braud, 2006]. Es, por consiguiente, en el agravio provocado en la vctima que hallamos la primera ocasin de desactivar, compasivamente, el ciclo de la violencia. Ello requerir, por supuesto, no tan slo las debidas atenciones formales por parte de los servicios pblicos indispensables, por otra parte,

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sino tambin algo mucho ms exigente: acogida, comprensin, afecto autntico por parte de la propia comunidad. Slo as podremos aspirar a que a los daos causados directamente por la agresin (victimizacin primaria) no se le aadan otros no menos graves, como pueden serlo el sentimiento de impotencia y de abandono por parte de los poderes pblicos (victimizacin secundaria), pero tambin el resentimiento, el odio y, en su extremo, el deseo de venganza, es decir el propsito irracional de perpetuar la espiral infernal de la violencia. El chivo expiatorio Cuando la inseguridad ciudadana viene de la mano, como acostumbra a ocurrir, de crispacin entorno a la identificacin por la nacionalidad o la etnia que se traduce en resentimiento contra invasores considerados como inasimilables, entonces se puede confundir, fcilmente, al ladrn o al carterista, a quienes no hay forma de encontrar, con el extranjero, bien visible, por su parte. Slo as, delincuente e inmigrante pueden integrarse en una figura absolutamente exterior a nosotros, de manera que no merecen sino la exclusin [Bauman, 2007]. Y es que la acumulacin de ansiedad en una colectividad necesita, peridicamente, descargarse de tal forma que no ponga en peligro la supervivencia de la propia comunidad: sta es precisamente, desde tiempo inmemorial, la funcin atribuida al chivo expiatorio (o folk devil en el discurso sociolgico anglosajn). Girard describe, con toda claridad, el mecanismo psicosocial del chivo expiatorio: En un mundo en que la violencia ha dejado de estar ritualizada y es objeto de una severa prohibicin, como regla general, la clera y el resentimiento no pueden, o no osan, saciarse en el objeto que directamente los excita. Esa patada que el empleado no se ha atrevido a dar a su patrn, se la dar a su perro cuando vuelva por la tarde a casa, o quiz maltratar a su mujer o a sus hijos, sin darse cuenta totalmente de que as est haciendo de ellos sus chivos expiatorios. Las vctimas que sustituyen al blanco real son el equivalente moderno de las vctimas sacrificiales de antao [Girard, 2002]. Y Glucksmann destaca la indudable utilidad poltica del chivo expiatorio:

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Cada colectividad organiza, sin mucho esfuerzo, la percepcin de los peligros dotndose de un contrario irreductiblemente hostil, proyectando toda la adversidad de la naturaleza y de los hombres sobre un adversario al cual considera absoluto [Glucksmann, 2002]. En esa extensin moderna del concepto bblico, el chivo expiatorio rene las caractersticas que polarizan sobre ella pulsiones destructivas; convirtindose as en la persona que se designa como responsable de actos reprensibles o perjudiciales. Esta imputacin, ms o menos arbitraria, es en cierto modo una manera de poner fin a la bsqueda de las causas reales; es un sustituto de la causalidad cientfica. Y es que, en ltima instancia, a las vctimas no les importan las explicaciones cientficas y tcnicas, sino la identificacin de las personas a las que se podr pedir cuentas. () La ira, generada por el sufrimiento, exige objetivos accesibles y plausibles. () Todos los relatos testimoniales ponen de manifiesto una necesidad de actuar, de reforzar posturas, de liberarse de los razonamientos que aplazaran la intervencin; hay que exorcizar la indecisin que revela impotencia. () As es como triunfan el deseo de no enterarse y la necesidad de no escuchar [Braud, 2007]. Ciertamente, en lo concerniente a la inseguridad ciudadana, resultan tan lejanas, tan difusas y, sobretodo, tan inalcanzables las causas y los causantes de la inseguridad social que aflige a este sector de la poblacin, que se hace imprescindible poder descargar esta angustia sobre algn objetivo claro y concreto y, por supuesto, alcanzable. Como dice Bauman, para neutralizar y disipar la incertidumbre no sirve un enfrentamiento directo con la otra encarnacin de la extraterritorialidad: la elite global que se mueve fuera del alcance del control humano. Esta elite es demasiado poderosa para enfrentarse a ella y retarla sin ms, incluso si se conociese (y no es as) su localizacin exacta [Bauman, 2007]. Entoces, el chivo expiatorio asume la funcin de enemigo adaptado [Sheptycki, 2005], es decir de un referente simblico que eventualmente permite justificar las acciones represivas a cargo de agentes estatales que actan en nombre de la sociedad. As, pues, el mecanismo psicosocial del chivo expiatorio aporta a la estrategia del populismo punitivo objetivos visibles y fciles para la imprescindible descarga de la ansiedad colectiva. De

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manera que, la responsabilidad de la inseguridad ciudadana, pueda imputarse ya sea simultneamente o bien secuencialmente a colectivos humanos (actualmente ms los inmigrantes pero tambin a los jvenes) o bien a entidades territoriales (los barrios marginados) e, incluso, a los efectos visibles (el incivismo) de causas ms escondidas. Los inmigrantes En las sociedades de la opulencia, de no haber podido disponer de los inmigrantes, hubiera habido que inventarlos y no slo por razones econmicas. En realidad, antes que empezara a hacerse notoria la llegada masiva de gente procedente de otros pases, la funcin de chivo expiatorio la venan a cumplir los drogadictos, pongamos por caso. Ahora, preferiblemente, lo vienen a ser, justamente, los colectivos con una sobre-representacin de extranjeros: las prostitutas y los proxenetas, los grupos de delincuencia organizada y, en general y sin mucha ms discriminacin, los extranjeros. Y, con mayor razn, los extranjeros fcilmente identificables, de tal manera que, en Europa, el inmigrante no comunitario es la viva imagen del extrao, del diferente, es diverso en etnia, habla una lengua que no entendemos y con frecuencia tiene costumbres diferentes. Los inmigrantes nos inquietan de una forma abstracta. Y ello sucede, en primer lugar, porque demuestra a los residentes de un pas la relatividad de las certidumbres vinculadas al territorio, a la pertenencia a un espacio que de repente no es propio [Aug, 1998. Citado por Guilln y Valls, 2003]. En una breve y luminosa narracin, Enzensberger acierta a desvelar el ncleo mismo del mecanismo ancestral tan rabiosamente actual de creacin del extranjero: Dos pasajeros en un compartimiento de tren. Nada sabemos de sus antecedentes, de su procedencia ni de su destino. Se han instalado cmodamente, han acaparado mesitas, colgadores y portaequipajes, han esparcido peridicos, abrigos y bolsos en los asientos vacos. Poco despus se abre la puerta y aparecen dos nuevos pasajeros. Los dos primeros no les dan la bienvenida. Dan claras muestras de disgusto antes de decidirse a recoger sus cosas, a compartir el espacio del portaequipajes, y a recluirse en sus asientos. Aun sin conocerse en absoluto, los dos pasajeros iniciales demuestran una sorprendente solidaridad mutua. Actan como un grupo establecido ante los recin

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llegados, que estn invadiendo su territorio. A cualquier nuevo pasajero le consideran un intruso. Su actitud es la de aborgenes que reivindican la totalidad del espacio disponible. Una concepcin que escapa a toda explicacin racional. Y que, sin embargo, est hondamente arraigada. (...) La puerta del compartimiento se abre de nuevo para dar paso a dos pasajeros ms. A partir de este momento vara el status de quienes les precedieron. Justo hasta ahora todava eran intrusos, forasteros; pero en este instante se han convertido de pronto en aborgenes. Ya forman parte del clan de los sedentarios, de los propietarios del compartimiento, y, como tales, hacen uso de todos los privilegios que creen que les corresponden. Resulta paradjica la defensa de un territorio ancestral que apenas acaban de ocupar; notable la falta de cualquier empata con los recin llegados, quienes se ven enfrentados al mismo rechazo y que tienen por delante la misma difcil ceremonia de iniciacin a la que tuvieron que someterse sus predecesores; sorprendente el rpido olvido con el que cada cual oculta y niega su propia procedencia [Enzensberger, 2002]. Resulta particularmente significativa la eleccin del compartimiento de ferrocarril, por parte de Enzensberger, dado que anteriormente tambin haba sido considerado, por el clebre etlogo Konrad Lorenz, como un lugar idneo para observar la accin repelente de intrusos que desempea la agresividad, en los comportamientos animales, y su papel en la demarcacin de territorios. Son, en este sentido, reveladoramente coincidentes con las de Enzensberger las conclusiones de Lorenz: Todas las pautas de comportamiento que en tal situacin sirven para rechazar a los competidores territoriales y los intrusos, como ocupar lugares libres con abrigos y equipaje, poner los pies en los asientos, simular un sueo repulsivo, etctera, se aplican nicamente a los viajeros desconocidos y desaparecen como por arte de magia por poco que resulte conocido el recin llegado [Lorenz, 2005]. As pues, bsicamente monopolizada por los sectores polticos conservadores, y especialmente por la ultraderecha, la visin poltica populista da voz al componente ms atvico del fenmeno, es decir al miedo al otro; pero, tambin, a la necesidad no menos irreflexiva de hallar un chivo expiatorio al que poder atribuir la culpa de todos los males: en este caso, las innumerables

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incertidumbres e inseguridades producidas por una sociedad que ha declinado la responsabilidad mxima de satisfacer las necesidades bsicas de todos sus miembros. Desde esta visin, pues, se abroga por restringir la entrada de los inmigrantes, endurecer las medidas de represin de la inmigracin ilegal, cumplir taxativamente las medidas previstas de expulsin de los sin papeles, endurecer las condiciones para el acceso de los recin llegados a los derechos de ciudadana y, llegado el caso, incluso propugnar su repatriacin masiva. A su vez, lgicamente, la visin populista no admite ms vas de integracin que la que signifique la adopcin incontestable, por parte de los ltimos en llegar, de las costumbres, la lengua y la religin dominantes. Y, por supuesto, sostiene sin excesivos matices que el aumento de la inmigracin y de la delincuencia (inseguridad, por asimilacin), respectivamente, vienen de la mano y, por consiguiente, la delincuencia de los extranjeros requiere ser tratada con una dureza sin miramientos. As que, desde esta percepcin sesgada de la inseguridad, no es de extraar que el ncleo de la demanda de seguridad exprese, en realidad, un deseo atvico: que unas fronteras bien visibles nos distingan y nos protejan de los otros que son los diferentes, los extranjeros, los criminales; de manera que podamos esperar recuperar la identidad del nosotros mediante la exclusin cada vez ms rigurosa y radical de ellos [Robert, 2003]. Pero eso es as, realmente? Inmigracin e inseguridad ciudadana vienen de la mano, o no? Guilln y Valls [2003], a quienes seguiremos en este apartado, responden a esta cuestin en absoluto intrascendente: la vinculacin entre inmigracin e inseguridad ciudadana, tanto en Europa como en los Estados Unidos, se produce principalmente a travs de dos mecanismos complementarios: el uso de los medios de comunicacin y de las estadsticas delictivas. Por una parte, constantemente aparecen en los medios de comunicacin notcias que relacionan la inmigracin con la delincuencia y la violencia. La saturacin de imgenes en los medios de comunicacin (especialmente televisin) de inmigrantes que intentan cruzar ilegalmente, en pateras, el estrecho que une/separa Europa y frica, contribuyen, en no poca medida, a fijar este esteriotipo crimingeno en la figura del forastero pobre. Por el contrario, los reportajes sobre las otras dimensiones del fenmeno de la inmigracin legal y, en particular, sobre su aportacin a la

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creacin de riqueza en el pas de destino, aunque existen, no se producen con la frecuencia y la intensidad suficientes como para contrarrestar la fuerza seductora de la imagen criminalizada de la invasin de los ilegales. Un segundo elemento, que refuerza la conversin del inmigrante ilegal en chivo expiatorio principal de la inseguridad ciudadana, lo constituye el uso negligente, cuando no malintencionado, de las estadsticas policiales y judiciales. A pesar de que, en Espaa, la delincuencia registrada de los inmigrantes ha aumentado en los ltimos aos (como consecuencia natural del incremento del total de residentes extranjeros), la mayora de intervenciones policiales con ciudadanos extranjeros son debidas a infracciones administrativas relacionadas con la entrada y la estancia en el pas. Hasta el punto que ms de la mitad de detenciones de extranjeros que efecta la polica lo son como consecuencia de controles de aplicacin de la legislacin de extranjera (57% en 1998, 58% en 1999); infracciones, pues, que solamente en circunstancias excepcionales conllevan la comisin de tipos penales. As pues, lo que s confirman las estadsticas policiales a modo de profeca de autocumplimiento es que la legislacin de extranjera convierte a los extranjeros en la poblacin diana de los servicios de polica y, por extensin, en chivo expiatorio del resto de la poblacin. Por otra parte, tambin se ha producido, en estos ltimos aos, un incremento del nmero de ciudadanos extranjeros que cometen delitos contra la propiedad y contra la salud pblica (trfico de drogas): las estadsticas policiales revelan que la mayor parte de los residentes extranjeros que son detenidos, acusados de cometer un hecho delictivo, lo son por delitos contra el patrimonio (el 51%, en el ao 2000; el 72% en el caso de los originarios de Rumania). En los ltimos aos, Espaa ha llegado a tener la tasa penitenciara ms alta de su historia y, a su vez, la ms elevada entre los pases europeos: 146 encarcelados por cada 100.000 habitantes en 2007; de los cuales, el 27.4% eran de origen extranjero. Por una parte, estas elevadas tasas de detencin parecen corresponderse con el predominio absoluto de la privacin de libertad entre las penas impuestas por los tribunales el 62.4% en 1999 ante las multas 14.2% y otras medidas alternativas o supresin de la pena 21.4%. Esta preeminencia de las penas de privacin de libertad contrasta muy notablemente con el resto de pases europeos, los cuales se mueven entre el 6.5% de Alemania y el 39% de Italia. Aunque, por otra parte, las

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elevadas tasas de detencin tambin se explican por la duracin de las estancias en prisin: Espaa presenta, con mucha diferencia, la duracin ms elevada de estancia en la prisin (15.4 meses) en comparacin con otros pases europeos como Suiza (1.2 meses), Portugal (4 meses), Pases Bajos (4.7 meses) y Francia (8.3 meses) [Sndic de Greuges, 2007].
Tasas de poblacin penitenciaria por cada 100.000 habitantes
2002 2003 2004 Media trienio (2002-2004)

Alemania Inglaterra y Gales Catalunya Espaa Francia Pases Bajos Portugal Suecia Suiza
Fuente: Sndic de Greuges, 2007.

95 121 106 127 90 100 133 73 69

96 123 111 135 96 112 137 76 72

96 127 119 140 104 123 127 82 82

96 124 112 134 97 112 132 77 74

Sin embargo, ni en trminos absolutos ni relativos, la presencia de extranjeros en las estadsticas de detenciones por la comisin de actos delictivos parece justificar su etiquetaje como grupo de riesgo. La razn principal la encontramos en la distribucin por edad y gnero de la poblacin extranjera: en el ao 2001, el 72% de los residentes extranjeros, en situacin administrativa regulada, de rgimen general (extracomunitarios) tenan una edad comprendida entre los 19 y los 44 aos; es decir, la mayora se hallaban en la franja de edad considerada la ms crimingena por todos los estudios criminolgicos. Asimismo, en lo que concierne al gnero, las mujeres eran minora (slo el 40% del total de residentes extranjeros de rgimen general; el 31% en el caso de los originarios de Marruecos); de manera que, la sobrerepresentacin de hombres, el gnero determinante a efectos de la delincuencia, vendra a explicar a su vez la alta presencia de residentes extranjeros en las estadsticas delictivas. No debiera olvidarse, sin embargo, que la relacin de los inmigrantes con la seguridad tiene una doble vertiente. Es decir, si con frecuencia se destaca la participacin de este grupo de

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poblacin en la comisin de delitos, tambin debiera sealarse su vulnerabilidad ante ciertas formas de violencia. Sin olvidar, claro est, la dificultad que supone conocer la extensin real del problema. Son diversas las razones. En primer lugar, porque las encuestas de victimizacin no cuentan con una muestra significativa, como entrevistados, de las distintas minoras. En segundo lugar, una gran parte de las violencias racistas no son calificadas por los servicios de policia como tales, debido a que en ellas concurren otros tipos delictivos que subsumen las conductas penales. Es el caso, por ejemplo, de una agresin fsica a un ciudadano de origen magreb que produce la fractura de una articulacin de la vctima y que, muy probablemente, ser registrada por la polica como un delito de lesiones y no como un delito con motivacin racista. Asimismo, dado que la polica no facilita datos sobre las vctimas de las actuaciones delictivas tampoco se dispone de estadsticas sobre el nmero de ciudadanos extranjeros que son vctimas de delitos. Parece adecuado, por consiguiente, concluir que los inmigrantes pobres habran venido a sustituir a los sectores sociales autctonos ms bajos, no solamente en sus actividades legales sino tambin en las ilegales. Los barrios marginales La violencia, la delincuencia y la inseguridad amenazan directamente la vida en sociedad, el buen gobierno (entendido ste, justamente, como el arte de vivir juntos) y el desarrollo humano en todas las ciudades del mundo (ya sean ricas o bien pobres). Junto con el crecimiento vertiginoso de la poblacin mundial, la urbanizacin progresiva e igualmente rpida constituye la tendencia demogrfica ms destacada del siglo XX y, de acuerdo con todas las previsiones, tambin para las prximas dcadas. Este proceso acelerado de urbanizacin en la medida en que, a la vez, refleja y ahonda las desigualdades sociales se ha producido, en el transcurso de las tres ltimas dcadas, en unas condiciones difciles que han supuesto la exclusin fsica y social en zonas de urbanizacin salvaje de sectores cada vez ms amplios de poblacin.

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La exclusin social, sin embargo, no es un fenmeno exclusivo de los pases africanos o de Amrica Latina. Bien al contrario, las grandes aglomeraciones urbanas en todo el mundo presentan un panorama desalentador en lo concerniente a la desigualdad profunda en las condiciones de acceso a los recursos que existe entre los distintos sectores de la poblacin. As, Estados Unidos registra la tasa de pobreza infantil ms elevada de todos los pases industrializados: un 20% de los nios del pas viven por debajo del umbral de la pobreza. Y, a su vez, la Unin Europea cuenta con ms de 52 millones de pobres y ms de 9 millones de personas sin domicilio o que viven en viviendas insalubres [Chalom y Lonard, 2001]. Esta exclusin social se concentra por supuesto no casualmente en la periferia de las sociedades urbanas; que no siempre se halla ubicada en el extrarradio fsico de las grandes ciudades. A modo de crculo vicioso, estos lugares pierden parte de las posibles inversiones pblicas y privadas y se degradan. En estas condiciones, de concentracin de miseria social y degradacin ambiental, tanto la violencia como la delincuencia predativa encuentran su caldo de cultivo ms apropiado. Sin embargo, esta focalizacin de la inseguridad ciudadana, desde lo global a lo local, no se detiene en el mbito de un distrito de la ciudad, sino que se polariza en espacios y lugares mucho ms precisos una calle, un parque, una entrada a una estacin de metro, un barrio que son considerados como desprotegidos. Por todo ello, la poblacin que habita estas partes de la ciudad tiende a renunciar al uso de los espacios pblicos y a refugiarse en su mbito privado; lo cual se hace especialmente visible en el mbito de la movilidad fsica. Este abandono produce un doble efecto que, combinado, viene a aumentar tanto la dimensin objetiva como la subjetiva de la inseguridad ciudadana. El primer efecto consiste en que los controles sociales informales (es decir, las interacciones a travs de las cuales los miembros de la red de proximidad se incentivan mtuamente a ajustar sus conductas a las reglas del juego social) se relajan, de manera que cada vez son menos los residentes que pueden o quieren respetar dichas reglas. El segundo es que la vida econmica y comunitaria se degrada, de manera que la poblacin activa se aleja dejando as aislada, dado que no tiene otras posibilidades, a la poblacin ms vulnerable [Chalom y Lonard, 2001].

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Esta visin de la inseguridad ciudadana difundida primero en Estados Unidos y ms tarde en Europa busca su sustentacin terica en la tesis de las ventanas rotas, formulada por Wilson y Kelling [1982] y sintetizada por Skogan [1992]: cuando se dejan acumular en un barrio los signos de desorden social (alcoholismo, bandas, acoso y violencia en la calle, trfico de droga) y los de desorden fsico (vandalismo, abandono de los edificios, acumulacin de basuras y escombros), se socavan los mecanismos de control informal, el sentimiento de inseguridad y la delincuencia aumentan, el mercado de la vivienda se desestabiliza y todas las familias que tienen los medios para ello tratan de irse a vivir en otro lugar para escapar a la estigmatizacin de una zona que se hunde en una espiral de desorden. Ciertamente, la particularidad que presenta el sentimiento de inseguridad consiste en que se fundamenta, especialmente, en la proliferacin de pequeos desrdenes, actos de incivismo y, an ms, en la incapacidad para evitarlos. Se trata de una sensacin de malestar difuso, aunque basado en una realidad: las incivilidades son la primera forma visible, y a su vez annima, de la delincuencia urbana. A este malestar difuso se le aade la impotencia, generada por la sensacin que estos desrdenes constituyen un problema sin solucin evidente. Ms tarde, buscando el amparo terico de la tesis de las ventanas rotas, se desplegaran con un xito poltico y mdiatico indiscutibles, aunque con unos resultados inciertos distintas modalidades de polticas pblicas de seguridad ciudadana denominadas de tolerancia cero, con el propsito de combatir policialmente las supuestas causas de la inseguridad ciudadana: las incivilidades sin castigo. Sin embargo, una lectura atenta de la tesis de las ventanas rotas permite advertir que este diagnstico acerca del aumento de la inseguridad ciudadana no reduce las causas, en absoluto, a la expansin de un vandalismo incomprensible que no recibe el castigo adecuado. Bien al contrario, enfatiza la importancia de la negligencia en la gestin urbana: cuando se dejan acumular en un barrio los signos de desorden social y los de desorden fsico. Entonces, la responsabilidad inicial del problema parece recaer en la negligencia, cuando no en la simple inexistencia, de las polticas pblicas requeridas para garantizar el orden social tanto como el orden fsico en determinados territorios urbanos [Robert, 2003]. Este es el sentido inicial de la tesis de las ventanas rotas que, en la perspectiva de la tolerancia cero, pasa a ser

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reducido interesadamente a una simple cuestin de mano dura indiscriminada contra una amalgama unas veces irrisoria y otras inquietante de diversos comportamientos urbanos conflictivos. Resulta, pues, imprescindible, retomar la intuicin inicial contenida en la tesis de las ventanas rotas y considerar conjuntamente tanto la extensin del vandalismo como la negligencia en la gestin urbana. De manera que la mala gestin de la seguridad urbana, en definitiva, constituye un elemento clave para comprender debidamente el proceso de produccin de la inseguridad ciudadana. En esta perspectiva, una cierta vulnerabilidad social, como hemos visto, constituye el caldo de cultivo propicio para que aparezca y se propague pandmicamente la percepcin de inseguridad ciudadana. Sin embargo, para que esta dimensin subjetiva de la inseguridad se enrace y crezca hasta convertirse en un problema poltico de primer orden hace falta, como hemos visto, algo ms: un tratamiento inapropiado de los problemas de inseguridad, en un perodo dilatado de tiempo, que se expresa en la cronificacin de una baja tasa de denuncia de los delitos a la polica, en la ineficacia policial en la contencin de la delincuencia predativa y, ms en general, en el divorcio existente entre las polticas penales y las demandas de seguridad ciudadana. Esta negligencia en la respuesta pblica al crecimiento de la delincuencia predativa, no debe olvidarse, provoca no slo un sentimiento de abandono en las vctimas, sino tambin una cultura de la impunidad que estimula el aumento de este tipo de actos delictivos. Y slo se explica por el olvido estatal que se trata de una delincuencia que adopta la forma de un conflicto en torno a la posesin de bienes de consumo semiduraderos, una delincuencia que afecta a un espectro cada vez ms amplio de habitantes de las ciudades, una delincuencia cuyas repercusiones son a veces ms significativas de lo que se podra imaginar [Robert, 2003]. Aunque la explicacin del fenmeno de la inseguridad ciudadana no puede agotarse en la mera identificacin de las insuficiencias o bien negligencias en el desarrollo de las polticas pblicas de seguridad. La tesis de las ventanas rotas, en rigor, apunta ms all y nos exige dirigir la mirada hacia los procesos sociales de abandono que apenas logran disimularse bajo la

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etiqueta de numerosos proyectos de reforma urbana si es que pretendemos comprender el papel que desempean los barrios marginales como incubadoras de violencia. En la esquina de la calle 178 y la avenida Vise Una buena ilustracin de los procesos sociales de abandono urbano como propagadores de inseguridad ciudadana lo constituye el caso de un magnfico complejo de apartamentos en la esquina de la calle 178 y la avenida Vise, cerca del zoo del Bronx, en Nueva York. En el invierno de 1980, la calefaccin central del inmueble se haba estropeado y los inquilinos empezaban a irse. Aparentemente, no haba recursos suficientes para reparar el edificio. El otoo siguiente fue temporada de incendios. Aunque pueda suponerse que los edificios arden y quedan en ruinas de abajo hacia arriba, en este caso lo contrario result igualmente cierto. Los primeros doce fuegos en apartamentos comenzaron en viviendas situadas en los pisos ms altos. Posteriormente los saqueadores se llevaron las caeras y los radiadores de los apartamentos daados por el fuego, lo que produjo inundaciones y daos producidos por el agua en los pisos situados ms abajo. El abandono de los inquilinos se aceler. En enero de 1983 el complejo estaba totalmente abandonado y se haban hecho esfuerzos para sellar todas las ventanas y entradas con bloques de hormign. No obstante, los saqueadores continuaron encontrando el camino para entrar y extraer del edificio todos los materiales vendibles. El edificio continu su deterioro durante los dos aos siguientes, lo cual termin arruinando el resto del barrio: atrayendo el crimen, reduciendo el valor de las propiedades y fomentando el abandono. Finalmente, ya cado en el olvido, el complejo fue derribado en 1985 [Davis, 2007]. En definitiva, en la periferia no slo geogrfica, sino tambin econmica, social y poltica de las sociedades urbanas, los barrios marginales constituyen la manifestacin extrema de los conflictos que sacuden a estas sociedades. En realidad, en las sociedades en las que una parte creciente de la poblacin se ve excluda del acceso a la vivienda, a la educacin, al trabajo y a los servicios colectivos, una cierta cantidad de personas, particularmente jvenes, se ven impelidos a recurrir a medios ilegales de subsistencia.

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A su vez, en tanto que signos de desorden, las incivilidades y la pequea delincuencia tambin pueden ser entendidas como medios utilizados para expresar un malestar (violencia expresiva) por parte de individuos o grupos que, no disponiendo ni del poder ni de los recursos legales suficientes, se sienten excluidos y protestan contra la situacin social en la que se ven encerrados mediante actos de degradacin del medio urbano, comportamientos antisociales e incluso agresiones [Chalom y Lonard, 2001]. Todo parecera indicar, en todo caso, que son los cambios sociales destinados a hacer desaparecer las condiciones que hacen posible tanto la delincuencia como la victimizacin ms que la promulgacin de nuevas normas o el simple incremento de los recursos asignados a la represin la forma ms eficaz de reducir estas formas de desorden. Lo cual no impide que, en trminos generales, se siga dejando en manos de la polica la mayor parte de la responsabilidad en la gestin de las incivilidades y la delincuencia. Lo cual no significa que deba sustituirse una poltica por otra o que, como viene siendo el caso, resulte til contraponer excluyentemente la prevencin a la represin. Bien al contrario, el reto consiste en encontrar el punto justo, en trminos de eficiencia, en la combinacin de represin y prevencin; de tal forma que se refuerzen mtuamente. Y es que conviene no olvidar que, por una parte, la represin slo adquiere sentido en trminos de legalidad y tambin de legitimidad cuando la prevencin ya no surte efecto y, por la otra, que la prevencin no puede ser eficaz sin que exista, tambin, el recurso final a la represin. No debe extraarnos, por consiguiente, que los barrios marginales (en la dimensin territorial) se hayan venido a sumar a los grupos marginales (en la dimensin social) para, juntamente, asumir el papel de chivo expiatorio de la inseguridad ciudadana: al creerlos completamente diferentes del resto de la ciudad, entonces nos podemos sentir protegidos de sus males y, por consiguiente, atribuirles todo el peso de la inseguridad. Todo con tal de eludir el inquietante hallazgo atribuido al artista Walt Kelly: Hemos descubierto el enemigo: somos nosotros mismos.

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Polica

A finales del siglo XX, el aumento incesante de los recursos humanos asignados a la organizacin policial aparece como el recurso principal utilizado por los gobiernos para luchar contra el aumento de la inseguridad ciudadana. As, en el transcurso de la segunda mitad del siglo pasado, los efectivos policiales de la mayor parte de los pases industrializados crecieron en un 50% y, para el conjunto de estos pases, el total de los efectivos policiales representa el 85% de la totalidad del personal empleado en el mbito de la justicia [Chalom y Lonard, 2001]. Sin embargo, ni la cronificacin de la delincuencia predativa en niveles altos, ni el persistente incremento de la inseguridad percibida, permiten seguir considerando esta receta securitaria simplemente ms policas como la ms idnea. En la era informacional, el aparato policial se ve sometido a una tensin de naturaleza glocal, en la medida que, por un lado, resulta progresivamente atrada hacia el mbito global (ms precisamente, quizs, transnacional) en tanto que, por el otro, es crecientemente reclamado en el espacio local nada fcil de conciliar entre dos modelos sustancialmente distintos de organizacin y funcionamiento policial. De esta manera, por una parte, la polica se ve confrontada a la necesidad de hacer frente a la extraordinaria movilidad de personas (el control de los flujos migratorios y, en especial, del Trfico de Seres Humanos), bienes (el creciente trnsito legal e ilegal de mercancas a travs de unas fronteras cada vez ms abiertas) y dinero (no slo el dinero sucio vinculado al crimen econmico y organizado, sino tambin el procedente del fraude fiscal o la delincuencia econmica), lo cual requiere una organizacin centralizada, dotada de un alto nivel tecnolgico y con una importante cooperacin en redes transnacionales. Y, simultneamente, la inseguridad ciudadana demanda intensamente, como hemos visto, respuestas locales, destinadas a reducir tanto el riesgo real como el riesgo percibido de victimizacin, en las que la organizacin policial

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necesita vincularse cooperativamente con la comunidad. Indudablemente, el primer mbito resulta claramente ms atractivo no slo para la propia polica sino tambin para las autoridades y los medios de comunicacin. La lucha contra una criminalidad de altos vuelos, en una dimensin crecientemente transnacional, parece encajar mejor con el anhelo moderno de profesionalizacin policial y, a su vez, con una determinada imagen del trabajo policial asociado al peligro constante en el enfrentamiento con criminales poderosos (crimen organizado) incesantemente alimentada por los medios de comunicacin. Por consiguiente, la vinculacin de la imagen policial a la lucha contra la gran criminalidad (es el gran criminal el que hace al gran polica) permite sostener, mediante la indudable visibilidad meditica de las actuaciones reactivas espordicas pero espectaculares, la reivindicacin constante de mayores dotaciones presupuestarias, de ms poderes de actuacin, de mejores condiciones laborales y de mayores medios tecnolgicos. Nada que ver con una concepcin eminentemente proactiva del trabajo policial basado en la lucha cotidiana contra la pequea delincuencia, mediante la vigilancia disuasiva del espacio pblico, en contacto constante con la poblacin con el propsito de atender sus demandas especficas de seguridad. Y, sin embargo, la cronificacin de una delincuencia predativa que en la medida que parece haber quedado al margen de las prioridades policiales incide sensiblemente en la inseguridad percibida por la poblacin, alienta una creciente demanda local de polica de proximidad; es decir, una polica ms cercana a los ciudadanos, en sus actividades y en su movilidad cotidianas, ms dedicada (proactivamente) a investigar sistemticamente los mbitos delictivos que afectan de forma ms directa la seguridad personal y (reactivamente) a atender con la necesaria prontitud y eficacia las llamadas de ayuda urgente as como las denuncias de hechos delictivos. As pues, en una lnea vertical de tensin centrfuga, el aparato policial contemporneo experimenta, por un lado, una tendencia aparentemente irresistible hacia una dimensin transnacional orientada hacia la lucha contra el nuevo fenmeno de la criminalidad organizada y, por el otro, las acrecentadas demandas locales de seguridad ciudadana reclaman una

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dedicacin preferente a la prevencin y la represin de la pequea delincuencia e, incluso, de las incivilidades.

Modos bsicos de produccin policial
Polica de orden pblico Objetivo Destinatario Modo de organizacin Polica judicial Polica de proximidad

Mantenimiento del orden Estado Militar

Esclarecimiento Juez de instruccin Profesional

Tranquilidad Pblico Artesanal

Fuente: Monjardet, D. (1996). Ce que fait la police: Sociologie de la force publique. Paris: La Dcouverte.

Asimismo, los modos de produccin policial se ven sometidos, por el xito mundial de las recetas neoliberales tanto en la esfera econmica como en la poltica, a la presin ejercida por el crecimiento asombroso, vertiginoso y sostenido en los mbitos territorial, funcional y econmico de las diversas modalidades de privatizacin de la gestin de los riesgos y la seguridad. Todo ello sin olvidar tal y como ocurre con demasiada frecuencia entre los socilogos de la polica que la profunda transformacin que viene experimentando el aparato policial, sobretodo en el ltimo medio siglo, no se produce slo como resultado de esta tensin centrfuga de naturaleza glocal que empuja la accin policial, simultneamente, hacia arriba (transnacionalizacin) y hacia abajo (descentralizacin); y que es aprovechada, cuando no inducida, por una floreciente industria privada de la seguridad), sino tambin desde el interior del propio aparato policial y como resultado de la incorporacin de las nuevas tecnologas, especialmente, de la informacin, de la comunicacin y del transporte. Nos corresponde ahora, por tanto, examinar cada uno de estos vectores que, en su conjunto, configuran el escenario en el que se desarrolla la crisis (ese peligro que, a su vez, supone una oportunidad) que afecta tanto a la accin como a la organizacin policial a nivel mundial, aunque no siempre ni necesariamente en una misma direccin ni a un mismo ritmo. La transnacionalizacin de la accin policial Los inmensos cambios producidos en materia de transportes, a partir del final de la Segunda

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Guerra Mundial, han facilitado los desplazamientos de la poblacin hasta extremos difciles de imaginar tan slo unas dcadas antes, no slo entre territorios colindantes sino entre continentes, con una mejora espectacular tanto en la rapidez como en la comodidad. Sin lugar a dudas, esta revolucin en las tecnologas del transporte ha venido a transformar profundamente el vnculo existente entre la poblacin y el territorio. Al mismo tiempo, el progreso vertiginoso operado en las tecnologas de la informacin y la comunicacin posibilita, a esta poblacin en movimiento, comunicarse entre s sin apenas ningn lmite, en el mbito mundial, que resulte tcnicamente infranqueable; lo cual, por supuesto, viene a reconfigurar sustancialmente las relaciones entre los individuos. La conjuncin de ambas transformaciones permite a los gegrafos sealar la trascendencia de esta convergencia espacio-temporal, que viene a relativizar la importancia de la distancia en las relaciones entre grupos humanos; de la misma forma que las ntimas relaciones establecidas entre las tecnologas de la comunicacin y la informtica lleva a los socilogos a hablar de la emergencia de una sociedad en red o bien de una sociedad del conocimiento [Sheptycki, 2005]. Parece evidente que las fronteras, no slo entre los Estados, no podan quedar indemnes despus de una sacudidad de esta envergadura y profundidad. As pues, adems de las personas, incluso antes, las mercancas y el dinero, a lo largo de la segunda mitad del siglo XX, han ido encontrando cada vez ms puertas abiertas no siempre debidamente reguladas all donde poco antes haba muros estatales difciles de franquear. De manera que el capital se desprende, en buena medida, de los anclajes territoriales y el Estado, en la medida que lo hubiera tenido, ve reducido su poder de intervenir en la regulacin social del crecimiento econmico. De tal forma que la conjuncin de las mutaciones culturales, sociales, econmicas y polticas generadas, en gran medida, por el colosal impacto causado por la expansin vertiginosa, a escala mundial, de las nuevas tecnologas de la informacin, la comunicacin y el transporte permite considerar, a finales del siglo XX, que se ha iniciado una nueva era informacional, o tambin transnacional; es decir, una era de libre movimiento de personas, objetos, ideas e informaciones.

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Claro que, lo que nos ocupa aqu es un aspecto en particular de esta vasta mutacin de dimensin global. Dado que el aparato policial moderno est ntimamente vinculado, desde su aparicin a caballo de los siglos XVIII y XIX, al Estado, parece pertinente preguntarse en qu medida interviene la accin policial en estos procesos de cambio? O, viceversa, cmo afecta a la polica este nuevo sistema estatal transnacional? [Sheptycki, 2005]. Y, finalmente, existe una polica transnacional? Estado, frontera y polica Hanna Arendt advirti, en el origen mismo del proceso de transnacionalizacin de los aparatos policiales, un hecho tan revelador como probablemente inquietante: las presiones para que la polica interviniera ante los movimientos masivos de poblacin que se se produjo en Europa entre las dos guerras mundiales dio lugar a una pequea guerra entre policas en las fronteras, dado que cada organizacin policial se esforzaba por devolver a los no-nacionales hacia los pases vecinos. Por lo cual, a fin de resolver este problema, por primera vez en la historia de la polica moderna, la institucin obtiene la autorizacin para actuar por su cuenta. De manera que, la polica haba dejado de ser un instrumento destinado a hacer respetar la ley, para convertirse en una autoridad con capacidad de decisin independiente del gobierno y de los distintos ministerios. As que, antes de que estallara la Segunda Guerra Mundial, invocando razones de seguridad nacional, las policas de distintos pases democrticos cooperan tan estrechamente con la GESTAPO y la GPU que puede hablarse en propiedad de la existencia de una iniciativa policial independiente en materia de poltica exterior. Hasta el extremo que, por ejemplo, la cooperacin entre la polica francesa y la GESTAPO no fue nunca tan estrecha ni funcion tan bien como bajo el gobierno anti-Nazi del Frente popular [Arendt,1951]. La inviolabilidad sagrada, segn el discurso estatal de las fronteras entre los estados parece cumplir, en realidad, una funcin ms simblica que efectiva. Ciertamente, los Estados generan y defienden, incluso militarmente, sus fronteras como condicin sine qua non de su existencia. Lo cual no significa, por supuesto, que las fronteras deban o puedan cumplir la funcin de muro impenetrable, aislador del resto del mundo. Jams y en ningn lugar, ningn tipo de frontera (fsica o legal) ha producido este efecto. Bien al contrario, cualquier espacio etiquetado como frontera constituye una zona de contacto, de relacin (ya sea fraterna, conflictiva o ambas

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alternativamente), de intercambio (no siempre regulado). Se trata pues, la frontera estatal, de un espacio de paso de personas, mercancas y dinero que debe ser regulado, inevitablemente, de comn acuerdo entre los estados delimitados por la frontera. Y es, por consiguiente, ese mbito de intercambio regulado (ya sea formal o informalmente) de flujos, un mbito propio de la accin policial. As pues, la paradoja desvelada por Arendt est servida: la polica, ntimamente vinculada al Estado y por consiguiente circunscrita a sus fronteras, debe regular los flujos propios de la frontera inevitablemente en cooperacin con las organizaciones policiales de los Estados vecinos. De manera que la ambivalencia propia de la frontera mbito de delimitacin tanto como de intercambio parece afectar tambin a la polica: aparato estatal por excelencia que, sin embargo, adquiere una importante autonoma de funcionamiento no slo con relacin a los lmites territoriales impuestos por las fronteras estatales sino, tambin, respecto a la accin del propio gobierno e incluso de los ministerios de los cuales depende. Esta condicin ambivalente, tanto de la frontera como de la polica, se hace patente ya en la gnesis de ambas. Sin embargo, la vertiginosa expansin social de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin, y en particular de los usos de internet, ha supuesto un impulso decisivo al despliegue de la capacidad de accin transfronteriza de los aparatos policiales. En las ltimas tres dcadas, especialmente tal y como lo documentan trabajos de campo tan valiosos com el de Sheptycki [2005], centrado en la accin transnacional de las policas del Reino Unido, Francia, Blgica y Holanda, preferentemente, en la regin del Canal de la Mancha , organizaciones policiales de distintos pases han ido tejiendo redes de comunicacin formal y an ms informal, ms all incluso de los canales de cooperacin intergubernamental, destinadas a mejorar su eficacia en el tratamiento de hechos ocurridos tanto en el interior de los Estados como a nivel internacional. Puede sorprender que la proliferacin de redes de comunicacin, principalmente informal, entre organizaciones policiales de distintos pases constituya el tejido bsico de la accin policial transnacional; puesto que la mayor parte de la literatura especializada disponible insiste en considerar la accin policial como circunscrita al mbito territorial delimitado por las fronteras

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administrativas (estatales, regionales o municipales) y, por consiguiente, a no considerar ms canales de comunicacin y cooperacin entre distintas organizaciones policiales que los estrictamente formalizados. En un primer sentido, llama la atencin que estas redes de polica transnacional constitudas mediante acuerdos directos entre organizaciones policiales estatales y desarrolladas en base al intercambio de informaciones y a la interconnexin de bases de datos de inters policial, especialmente a travs de internet se establezcan al margen de organismos supranacionales como Interpol o Europol. Lo cual, por una parte, viene a subrayar el carcter relativamente autnomo de dichas iniciativas de cooperacin policial transnacional; y, por la otra, alimenta las dudas existentes acerca de la idoneidad del proyecto de creacin de una nueva organizacin policial de mbito europeo (Europol) que viene a superponerse al ya de por s complejo conglomerado de organizaciones policiales existentes en los Estados miembro de la Unin Europea. Aunque no resulta menos llamativo, en segundo lugar, el contraste que ofrece, por un lado, la fluidez y la eficacia que se puede observar en el funcionamiento de la mayor parte de estas redes transnacionales de polica, es decir en la cooperacin basada en el intercambio ordinario de informaciones de inters mutuo a travs de redes telemticas entre organizaciones policiales pertenecientes a pases distintos; y, por el otro, las precarias condiciones marcadas, por regla general, por una competencia gremial exacerbada en la que se siguen desenvolviendo las relaciones de colaboracin (a pesar de que sta ltima les venga impuesta por las leyes tanto como por el sentido comn) entre organismos policiales de un mismo pas. Hasta el punto que la guerra entre policas no requiere unas condiciones extraordinarias para estallar; bien al contrario, constituye un espectculo cotidiano nada recomendable para espectadores democrticamente sensibles que es posible presenciar no importa en qu pas, ni bajo qu circunstancias ni entre cuales organismos policiales (includos, como en el caso de Espaa, aquellos que pertenecen a una misma administracin pblica y que dependen de una misma autoridad: el Cuerpo Nacional de Polica y la Guardia Civil, que se encuentran ambos bajo la dependencia de un mando conjunto radicado en el Ministerio del Interior). Finalmente, aunque no por ello sea lo menos importante, tanto la gnesis como el desarrollo

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posterior de las redes transnacionales de polica se sustentan en un hecho, en apariencia simple pero de una extraordinaria trascendencia: la distincin, en los procesos de cooperacin policial transnacional, entre decisiones polticas y decisiones operacionales. Lo cual permite que, por una parte, se mantengan sujetos a decisiones polticas los tradicionales procedimientos formalizados por la va jerrquica ascendente y a travs de las correspondientes oficinas centrales nacionales de intercambio de informacin de inters policial (utilizando los protocolos de comunicacin formal) y, por otra, se abra un vasto campo a la cooperacin operativa y al margen de los procedimientos formalizados entre dos o ms organizaciones de polica en algun caso con la creacin de una task force mediante las decisiones operacionales (a travs de la comunicacin informal). De esta forma, ms all de las vas jerrquicas tradicionales, se abren nuevos canales a la participacin horizontal en la compleja infraestructura de redes transnacionales de comunicacin y almacenamiento de datos de organizaciones locales, regionales, nacionales e internacionales de polica, as como de distintas unidades territoriales o funcionales pertenecientes a organizaciones estatales e incluso de policas privadas. No se trata de una distincin ociosa sino que, bien al contrario, pretende ajustar la accin policial a la nueva realidad transnacional. En efecto, la extraordinaria capacidad de desplazamiento rpido de la poblacin (debido a los avances en las tecnologas del transporte), junto con la facilidad de comunicacin (a travs de la telefona mvil e internet) ponen en cuestin la eficacia de las tradicionales vas jerrquicas de circulacin de la informacin de inters policial, centralizadas, lentas y burocratizadas, para dar una respuesta concertada a las nuevas formas de delincuencia. Entonces, la disponibilidad de giles redes horizontales de cooperacin policial transnacional directas de punto a punto tanto a nivel local como regional se convierte en una necesidad indispensable, cada vez ms, para el xito de un mayor nmero de casos policiales a uno y otro lados de las fronteras [Sheptycki, 2005]. Un crculo vicioso? Ahora, sin embargo, nos corresponde retomar de la formulacin de Arendt otro aspecto de la gnesis de la polica transnacional, en la Europa del perodo comprendido entre la Primera y la

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Segunda Guerras Mundiales: el papel desempeado, inicialmente, por los flujos descontrolados de poblacin a travs de las fronteras internas del continente. Tradicionalmente, en sus distintas formas, el contrabando (trfico ilegal, en su forma contempornea) ha proliferado en su hbitat natural las fronteras entre los estados, de la misma forma que los mercados ilegales han avanzado a rebufo de las prohibiciones estatales de determinados comercios esa otra forma de imponer fronteras. S puede hablarse, sin embargo, de una expansin contempornea del comercio ilegal debida, en buena parte, a la peculiar asociacin entre crecimiento econmico acelerado y desregulacin estatal de la economa que ha promovido con tanto xito el neoliberalismo. Peter Andreas, en su comparecencia ante la Subcomisin sobre la criminalidad de la Cmara de Representantes de los Estados Unidos, en el ao 1996, formul el problema con una claridad meridiana: La eclosin de las fuerzas del mercado no slo ha estimulado las actividades econmicas legales, sino tambin las ilegales. El problema, en parte, es que los mercados legales e ilegales se hallan cada vez ms mezclados. Debemos entender que el trfico de drogas es ante todo una actividad econmica; que se halla mezclada con, ms que separada de, la economa legal [US Commission on the Judiciary, 1996. Citado por Sheptycki, 2005. Traducido por el autor]. A su vez, el progreso de los trficos y los mercados ilegales, especialmente de personas y drogas en la segunda mitad del siglo XX, ha impulsado notablemente el desarrollo de la accin policial, en particular en su dimensin transnacional; especialmente y ah radica la novedad a partir del momento en que, el comercio ilegal es redefinido en trminos de problema de seguridad internacional. Es entonces coincidiendo con el fin de la Guerra Fra y en Europa con la desaparicin de las fronteras interiores cuando los decisores polticos y los diseadores de polticas pblicas empiezan a centrar su atencin en la progresiva integracin mundial de los mercados clandestinos a la par que los mercados legales y, por consiguiente, a facilitar la construccin de la estructura administrativa y tecnolgica de una polica transnacional. De manera que, llegados a este punto, un crculo vicioso podra estar operando fatalmente: las fronteras estatales (externas e internas) estaran alimentando los trficos y los mercados ilegales

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y estos, a su vez, promoveran el desarrollo de una accin policial transnacional progresivamente orientada a combatir ya no slo la diversidad de trficos y mercados ilegales as como de actividades delictivas en grupo, sino a un nuevo enemigo que vendra a englobarlas a todas ellas en una red de redes dotada de un poder colosal: el crimen organizado transnacional. La cuestin, a mi entender, requiere ser examinada atentamente. Ms con el nimo de alentar la reflexin que con la pretensin de cerrarla cuando apenas est esbozada, tanto en el mbito acadmico como en el profesional, la cuestin a examinar, cabe formular algunas hiptesis concernientes a la formacin y el desarrollo de este posible crculo vicioso constitudo por fronteras, trficos y mercados ilegales, polica transnacional, y crimen organizado. Arendt ha dirigido nuestra atencin hacia un punto significativo que, debidamente comprendido, debe ayudarnos a deconstruir el crculo vicioso. Los movimientos de poblacin entre distintos estados de Europa, en las condiciones econmicas, sociales y polticas drmaticas del perodo de entreguerras, ponen en crisis el modelo tradicional de control de las fronteras interestatales y, en particular, el papel de las organizaciones policiales estatales en la gestin de estos flujos masivos y descontrolados. Como en toda crisis, recordmoslo, se presentan entonces, indisociablemente, la amenaza y la oportunidad. Y, en la gestin de esta crisis, es decir en la forma de enfrentar la amenaza, los Estados europeos autorizan a sus respectivos aparatos policiales a emprender, de propia iniciativa, medidas destinadas a solventar la situacin. sta es, entonces, la oportunidad para la polica de librarse del cors de simple aparato estatal de aplicacin coactiva de la ley y lograr una capacidad de decisin y una autonoma de funcionamiento significativas, al margen de la accin gubernamental, e incluso en el plano transnacional. La cuestin es, siguiendo el hilo de nuestra indagacin, que en el mismo momento en que los gobiernos europeos resuelven controlar policialmente los flujos de inmigracin que ponan en entredicho la eficacia de las fronteras estatales, es justo cuando se desarrollan las primeras vas organizadas de inmigracin clandestina. Una vez ms, el intento de imponer una frontera (es decir un lmite coactivo) a una demanda social conlleva no tanto como efecto colateral sino directo el desarrollo de una oferta al margen de la regulacin estatal, en forma de trfico ilegal

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que, a su vez, alimenta el correspondiente mercado ilegal. Y, consecuentemente, la apertura de este nuevo espacio fuera de la ley viene a ampliar el campo de la accin policial, no slo en trminos funcionales, sino tambin en cuanto a poder de decisin, a autonoma de funcionamiento y a capacidad de trascender los lmites de las propias fronteras. Unos aos ms tarde, a partir de 1971, coincidiendo con la entrada en vigor del Convenio de Naciones Unidas sobre sustancias psicotrpicas y, an ms, desde mediados de la dcada de los 80, con la declaracin por parte del presidente Reagan de la Guerra contra las drogas se inicia el largo pero todava de incierto final proceso de construccin de un rgimen internacional de control del uso de drogas basado en la prohibicin y la persecucin policial y militar a escala mundial. En una primera fase, incluso, no resulta una situacin extraordinaria observar la acumulacin de la responsabilidad de perseguir los trficos ilegales de personas y drogas en el seno de una misma unidad policial. Es en este mismo perodo que se produce la aparicin del sistema TREVI (1975) como respuesta al incremento de las actividades terroristas que amenazaban al conjunto de los pases europeos y que, hasta aquel momento, Interpol no haba tomado en consideracin. Aunque sera en la segunda mitad de los 80, con el desarrollo de la Unin Europea que el proceso de transnacionalizacin de la actividad policial se extendera, tambin, a los delitos de derecho comn. Y sera, justamente, la Guerra contra las drogas norteamericana la que vendra a impulsar, a escala mundial, la tendencia del trabajo policial basado prioritariamente en el tratamiento y el intercambio de informacin entre organizaciones de polica. De manera que, esta nueva forma de trabajo policial, basado en el tratamiento de la informacin y en su intercambio transnacional, viene propiciado por la disponibilidad de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin y encuentra su legitimidad en la conveniencia de enfrentar el nuevo problema de seguridad formulado conjuntamente por polticos y diseadores de polticas pblicas: una difusa criminalidad organizada y transnacional. El polica transnacional, un trabajador del conocimiento Dada la orientacin hacia la accin que se supone que caracteriza el trabajo policial, no puede

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pasarnos por alto otro hecho relevante: los policas transnacionales son, ante todo, trabajadores del conocimiento que dedican la mayor parte de su tiempo a tareas montonas destinadas a atender el telfono, efectuar bsquedas en las numerosas bases de datos a las que tiene acceso y a actualizar e interpretar las informaciones que circulan por los microcircuitos de la comunicacin policial; tareas todas ellas propias de la funcin predominante de vigilancia en una sociedad marcada por un uso crecientemente intensivo de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin [Sheptycki, 2005]. En Europa particularmente, a fin de adaptarse a la nueva situacin marcada por los flujos constantes de poblacin, el polica transnacional se convierte cada vez ms en un traductor. Entindase bien, no slo un traductor de una lengua a otra, sino tambin de una realidad jurdica estatal a otra; y, an ms, de una realidad cultural a otra. Aunque, como ocurre en el perfil del trabajo policial operacional, la monotona no es el nico ingrediente. El perfil plano, propicio a generar apata, se ve alterado eventualmente por la posibilidad de navegar por ciberespacios secretos, de encontrar caminos ocultos y, en algunos casos, de intervenir decisivamente en la resolucin de casos complejos. En todo caso, en tanto que trabajador del conocimiento, el instrumental propio del polica transnacional est conformado bsicamente, adems del telfono y el fax, por el teclado y la pantalla del ordenador. As pues cambian, para el polica transnacional, las tareas y el instrumental pero no se modifica la ecuacin bsica que define el trabajo del polica operativo: enfrentarse a una realidad montona que slo se ve alterada por dramas ocasionales. Como tampoco parece diferir en otros dos rasgos igualmente cruciales del trabajo policial: la discrecionalidad y la capacidad de adaptacin a las situaciones inesperadas. Bittner [1980] ya seal, en este sentido, que una gran parte del trabajo policial consiste en hallar una solucin a un problema desconocido aparecido de forma inesperada. Asimismo, tambin cabe tener en cuenta que cada vez son ms los policas destinados, de diversas formas, a generar y gestionar conocimiento. Las unidades de planificacin estratgica, las oficinas de prensa, los equipos de control de calidad, las unidades de relacin con la comunidad, los analistas de informacin tctica y estratgica, as como el resto de especialistas estn dedicados por completo a producir y diseminar la materia prima de la informacin policial:

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el conocimiento. De manera que, en la era informacional, los policas ya sean agentes de base o oficiales y quizs a excepcin de las brigadas mviles o las unidades especiales de intervencin cada da dedican, probablemente, menos parte de su tiempo a la proteccin directa de las personas y los bienes de la delincuencia y cada vez ms a construir, tratar e intercambiar conocimientos acerca de la delincuencia y la inseguridad [Sheptycki, 2005]. El impacto de las nuevas tecnologas en la polica No cabe duda, razonable al menos, que la extraordinaria y vertiginosa expansin de las nuevas tecnologas de la informacin, la comunicacin y el transporte, experimentada aunque de forma desigual a nivel mundial, ha venido a transformar profundamente nuestras vidas y, en algunos mbitos, inclusive de forma radical. Y todo parece indicar, en el horizonte que alcanzamos a vislumbrar actualmente, que todava nos aguardan nuevas oleadas de innovacin tecnolgica de incierto impacto en la evolucin de la Humanidad, as como en la relacin entre sta y el resto de las formas de la Vida. Claro est que, por consiguiente, la accin policial no poda sustraerse a los efectos revolucionarios en muchos sentidos de una conjuncin tan extraordinaria de cambios tecnolgicos que han venido a afectar, en tal medida y con una rapidez desconocida hasta entonces, la actividad econmica, los hbitos sociales, las relaciones interpersonales e internacionales, e incluso las formas de entender el mundo y la Vida.

El precursor de la revolucin tecnolgica en la polica: August Vollmer, en la Polica de Berkeley (1905-1932) Las numerosas innovaciones implantadas por la Polica de Berkeley entre los aos 1905 y 1932 bajo la direccin de August Vollmer son bien conocidas. Ya sea por la motorizacin de las patrullas, la instalacin de un sistema de comunicacin por radio en los vehculos de patrulla, la adopcin de tcnicas de polica cientfica como las huellas digitales o el test del polgrafo, o incluso la utilizacin de encuestas, Vollmer logr situar al cuerpo

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de polica que diriga a la vanguardia de la tecnologa policial. Ciertamente, Vollmer fue uno de los jefes de polica ms imaginativos y de los primeros en incorporar los progresos cientficos y tecnolgicos; sin embargo no era un caso nico. A mediados del siglo XX, la polica result cautivada por la innovacin tecnolgica y, despus de la Segunda Guerra Mundial, se encontraba prcticamente en estado de revolucin tecnolgica permanente (Sheptycki, 2005).

En realidad, la comprensin del papel ejercido por las innovaciones tecnolgicas en la evolucin, a lo largo del siglo XX y particularmente en su segunda mitad, de las organizaciones policiales resulta, simplemente, indispensable. Hasta el punto que, en el seno de las organizaciones policiales, la implantacin de las nuevas tecnologas acostumbra a producirse antes que las normas jurdicas hayan definido las condiciones para su utilizacin. Por una parte hacia arriba si se puede decir as, la adaptacin de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC) ha contribudo decisivamente al desarrollo, en conjuncin claro est con el resto de profundas transformaciones econmicas y sociales propias de la era informacional, de la polica transnacional. Y, por la otra hacia abajo, por consiguiente, la aplicacin conjunta del telfono, la comunicacin por radio y el automvil son elementos que no pueden negligirse cuando se trata de comprender las principales mutaciones operadas en las rutinas profesionales de las organizaciones de polica.
La tecnologa policial Tecnologa de vigilancia Tecnologa de identificacin Tecnologa de gestin de la informacin Tecnologa de la comunicacin Tecnologa de la administracin De la cmara fotogrfica a la deteccin por satlite. De las huellas digitales al anlisis de ADN. Del fichero en papel a la base de datos informatizada. De las cabinas telefnicas al fax. De la mquina de escribir a la edicin asistida por ordenador.

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Tecnologa de intervencin Tecnologas de movilidad

Las armas: de la defensa al bastn elctrico. De la bicicleta al helicptero.

Fuente: Elaboracin propia en base a Nogala [1995] y Sheptycki [2005].

Como seala Sheptycki [2005], el desarrollo del fax, del correo electrnico y del tratamiento informatizado de datos ha contribuido ms a la transformacin de las estructuras nacionales y transnacionales de la polica que las reformas estructurales planificadas. En la actualidad, las organizaciones de polica han visto revolucionada su capacidad de accin por efecto de la implantacin de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin al trabajo policial y, en particular, por los sistemas de tratamiento e intercambio informatizado de datos. Los bancos de datos han venido a impulsar decisivamente la capacidad de las organizaciones policiales para ejercer la vigilancia electrnica. As, los datos bsicos (nombre, lugar de nacimiento) se correlacionan con una variedad de informaciones: propiedad de vehculos, informaciones registradas en el pasaporte, antecedentes penales, rdenes de bsqueda y captura, avisos de personas desaparecidas, etctera. La Automated Search Facility de Interpol, el Sistema de Informacin Schengen y las infraestructuras de comunicacin de Europol se interconectan de mltiples y complejas formas con los sistemas policiales de cada Estado y estos, a su vez, se desarrollan de una forma similar. Sin embargo, como hemos visto al examinar el desarrollo de la dimensin transnacional de la polica, cuando se trata de evaluar el impacto de la revolucin informacional en la polica, se tiende a centrar la atencin en los grandes sistemas centralizados, a escala nacional o transnacional, capaces de concentrar y almacenar colosales cantidades de datos. Se olvida as, en muchos casos, prestar la suficiente atencin al desarrollo de las comunicaciones directas entre nodos atendidos por agentes operativos; aunque tambin al desarrollo de infraestruturas comunicacionales a escala regional; y, en definitiva, se pierde de vista la complejidad del sistema en su conjunto. A pesar de ello, concluye Sheptycki [2005], en sintona con lo que preconizan los arquitectos de sistemas informticos, muchas organizaciones policiales han reemplazado sus ordenadores

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centrales por series de pequeas unidades en red, que permiten fragmentar los problemas en mltiples pedazos que pueden ser resueltos simultneamente cada uno de ellos. Esta tendencia se basa en el convencimiento, cada vez ms generalizado, que las bases de datos en red, gestionadas por policas operativos en cooperacin con otros agentes que gestionan informaciones concernientes a una poblacin amplia (la matriculacin de vehculos, por ejemplo) mejoran la eficacia colectiva del trabajo de conocimiento de la polica. El telfono y el automvil La generalizacin del uso social del telfono en una primera fase, en el transcurso de la segunda mitad del siglo XX, por lo que se refiere a la telefona por cable; y, en una segunda, durante esta ltima dcada, para el caso de la telefona mvil habra de venir a facilitar y, a su vez, a transformar profundamente la relacin existente entre la polica y la comunidad. As como el telgrafo tuvo un papel destacado en la primera revolucin industrial, la disponibilidad de una red universal de telefona resultara determinante para el xito de la segunda. Entre otras mutaciones significativas en las relaciones econmicas y sociales, la consolidacin de la telefona fija vino a facilitar extraordinariamente, a la mayor parte de la poblacin, el recurso inmediato a los servicios de la polica en caso de necesidad. De tal forma que, con la posibilidad de comunicarse con la polica (la organizacin en su conjunto y con todos sus servicios) sin salir de casa y en el mismo momento en el que el ciudadano lo decide, pierde importancia el papel del polica (el agente destinado permanentemente a un mismo sector). As, el eje de la actividad policial se ve desplazado de forma gradual aunque inexorable desde el poder discrecional inevitablemente acordado a cada uno de los agentes que deben realizar su funcin sin disponer de instrucciones puntuales y precisas para resolver cada una de las situaciones que se le presentan en el territorio sometido a su jurisdiccin, hacia la concentracin de dicho poder en una central receptora de las demandas de los ciudadanos y, consecuentemente, despachadora de las correspondientes respuestas en base a criterios homogneos establecidos por una direccin poltica.

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Este poderoso factor de centralizacin de las demandas de seguridad efectuadas por la poblacin a la polica no slo se ve reflejado en un importante incremento del total de las demandas recibidas sino tambin en una ampliacin sustancial de la gama de situaciones que originan la demanda. Basta con examinar el registro de las llamadas atendidas por cualquier servicio de polica para constatar que las demandas relacionadas directamente con la comisin de un hecho delictivo son slo una pequea parte del total. La mayor parte de las llamadas recibidas tienen que ver, en parte, con funciones que ha ido asumiendo la polica como el control del trfico o la aplicacin de las ordenanzas municipales y, en cuanto al resto, a cuestiones ms propias de otros servicios pblicos de atencin de emergencias o bien de asistencia social. Ineludiblemente, esta expansin notable de las demandas de intervencin dirigidas a la polica por parte de la poblacin, viene a desequilibrar gravemente el balanceo entre proactividad y reactividad que se halla en el ncleo mismo de la polica moderna. Es tanta y tan apremiante la demanda de intervencin que, fatalmente, no podr ser atendida sin desguarnecer el otro pilar fundacional de la polica moderna: la prevencin. Esta centralizacin de las demandas dirigidas a la polica (organizacin), que viene a laminar la base misma del poder discrecional acordado a los policas (agentes) y a primar la funcin reactiva en detrimento de la proactiva, requiere la existencia de una organizacin burocrtica dotada de una jerarqua de tipo militar que, mediante el uso de rdenes, facilite la asignacin de tareas destinadas a atender las distintas demandas de intervencin. De la trascendencia para la polica que ha tenido la implantacin del telfono da cuenta Goldstein [1990] cuando seala: En la gran mayora de los departamentos de polica, el telfono, ms que cualquier decisin poltica de la comunidad o de la gestin, contina dictando cmo se usarn los recursos policiales. Sin embargo, esta profunda mutacin operada en la polica a raiz del aumento y la centralizacin de las demandas de intervencin realizadas por la poblacin a travs del telfono se complet, necesariamente, con otro paso no menos determinante: la motorizacin.

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La necesidad de atender un nmero creciente de demandas oblig a los servicios de polica a recurrir al uso de vehculos a motor. Hasta el punto que, muy pronto, la tradicional patrulla a pie se habra de ver suplantada por la patrulla en vehculo y, principalmente, en automvil. Lo cual habra de suponer no pocos ni poco importantes efectos en las estructuras organizativas, en los modos de actuacin e inclusive en las actitudes bsicas de los policas. Con la generalizacin del uso del automvil, juntamente con el telfono, como instrumentos bsicos de la accin policial se refuerza, evidentemente, la capacidad reactiva de la polica. Resulta incomparable, con relacin a la situacin anterior, el potencial de respuesta a las demandas de atencin generadas por la poblacin que las flotas de vehculos aportan a los servicios de polica: se gana enormemente en rapidez de respuesta, en capacidad de desplazar los efectivos a cualquier parte del territorio y de concentrar grandes unidades de intervencin en un punto determinado en muy poco tiempo. En contrapartida, el binomio telfono+automvil convierte en suprflua la necesidad de mantener la presencia constante de agentes en la totalidad del territorio sometido a la jusrisdiccin del servicio de polica. De esta forma, la proximidad de la polica a la poblacin pierde buena parte de su importancia estratgica para la realizacin de la misin policial. En el nuevo escenario, la polica ya no necesita estar constantemente presente a travs de sus agentes en los lugares en los que se producen los conflictos propios de la vida en comn con el propsito de evitar, proactivamente y en contacto estrecho con la propia comunidad, que puedan derivar en males mayores para la convivencia. As, casi inevitablemente, la fascinacin provocada por el nuevo potencial reactivo obtenido por la combinacin de la centralizacin de las demandas telefnicas y la respuesta motorizada lleva a los servicios de polica, progresivamente, a desdear tanto por razones de eficacia como de eficiencia el trabajo proactivo ejercido por cada agente de polica en colaboracin con la comunidad a la que brinda proteccin pblica. De esta forma, el paisaje que ofrece el trabajo policial se transforma profundamente y, quizs, irreversiblemente. Atrs queda la presencia constante de agentes de polica en las aceras y los paseos, caminando entre el flujo de peatones, en inevitable contacto directo y constante con los

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ciudadanos, atento a los hechos y a los sucesos, en medio de la vida de la poblacin en los espacios pblicos antes que estos se vieran ocupados por los vehculos, escuchando, viendo, sintiendo todo cuanto pudiera alertarles de cualquier indicio amenazante para la seguridad pblica. En su lugar, toma el protagonismo el coche patrulla: una cpsula de metal y vidrio en la que se encierra el agente de polica que, progresivamente, va siendo engullida por la imparable marea del trfico de automviles. El cambio es drstico. La polica va dejando de ver, oir y sentir a travs de sus agentes y, cada vez ms, se repliega en su central y en su flota de coches patrulla a la espera de recibir llamadas telefnicas que le requieran una actuacin. El trabajo proactivo va quedando postergado y, por el contrario, el reactivo adquiere rpidamente la mejor consideracin en la nueva cultura policial. Ms contundentemente, lo describe Monjardet [1996]: La patrulla a pie es una presencia policial en la calle, la patrulla en automvil es una caja en movimiento en la ciudad. Una crea una va de comunicacin y una interaccin entre peatones, la otra convierte a los policas en sordos y a tres cuartos de ellos en ciegos frente a todo lo que les rodea. Ciertamente, de acuerdo con el discurso policial, los coches patrulla pretenden sustituir y mejorar la tradicional patrulla a pie: la patrulla motorizada puede llegar a movilizar entre el 60 y el 70% del personal policial [Bayley, 1995]. Resultan indudables, a primera vista, las ventajas de este progreso: la presencia policial puede llegar a zonas alejadas, la respuesta a las demandas es muchsimo ms rpida, con menos agentes se puede vigilar ms territorio y atender mayor cantidad de demandas, los agentes no se ven sometidos a las inclemencias de la metereologa, y otras. Para ello, la nueva patrulla motorizada recorre de forma contnua las vas abiertas al trfico de vehculos en la parte de territorio asignada. Incluso, en algunas de sus modalidades y especialmente en sus inicios, esa forma de patrullaje alterna los desplazamientos en el vehculo con paradas que permiten visitas, contactos, inspecciones en determinadas zonas o establecimientos con finalidades preventivas.

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Sin embargo, no pueden desdearse los efectos indeseados. Probablemente, el ms trascendente haya que buscarlo en el impacto de la motorizacin sobre la actitud de los policas. La patrulla, estrategia principal de la polica moderna, pierde su condicin ms valiosa: la iniciativa. Sentados durante horas en sus vehculos, dedicados a la conduccin y pendientes de un trfico cada vez ms estresante, a la espera de recibir rdenes de la central, los policas ya no hablan con sus conciudadanos sino con el compaero de patrulla y se adaptan rpidamente a las nuevas condiciones del patrullaje motorizado: largos perodos de deambulaje aptico alternados con repentinas intervenciones en respuesta a un requerimiento de la central. En ningn caso parece aconsejable desatender los efectos psicosociales que puedan tener, en la configuracin de la idiosincracia policial (que configura y da una orientacin determinada a la funcin policial), esta peculiar alternancia de apata prolongada y descargas momentneas de adrenalina que define el perfil del puesto de trabajo bsico en cualquier organizacin de polica. As como tampoco podemos desdear los efectos que ha supuesto, tanto para la ciudad como para la polica, el encumbramiento de la funcin de circulacin de vehculos, en las polticas urbanas, en detrimento de otras como la convivencia y la relacin entre las personas [Oller, 1999]. Como pone de relieve Garland [2005], la difusin de la propiedad de automviles tambin alter las relaciones de la polica con la poblacin de clase media, con ms cantidad de ciudadanos de esta clase teniendo contactos no deseados con la polica. De manera que todo pareci venir a confluir en un hecho crucial para el desarrollo contemporneo de las organizaciones policiales: la motorizacin de las patrullas policiales tendieron a distanciar a la polica de las comunidades a las que deba servir, con consecuencias adversas que, sin embargo, han necesitado de su tiempo para que fueran ampliamente reconocidas. La descentralizacin de la organizacin policial Como hemos visto la polica moderna, surge de la necesidad de compensar la disolucin de los mecanismos informales de control social, mediante la transferencia de la responsabilidad de proteger los bienes y las personas desde las comunidades locales al Estado. Sin embargo, sta tarea confiada a la polica no resultar fcil.

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La polica conoce los hechos que podran resultar delictivos como resultado de su propia iniciativa entonces su actuacin, segn la terminologa establecida inicialmente por Reiss [1967], es proactiva o bien a travs de terceras personas que consideran que han sido vctimas o testigos de un hecho delictivo (en este caso, decimos que la actuacin policial es reactiva). En su labor proactiva, la polica, descubre unos hechos delictivos ms que otros en funcin de los medios de los que dispone y de su forma de utilizarlos, de la distribucin territorial y temporal de sus agentes, as como de las prioridades (ya sean implcitas o bien explcitas) propias de la cultura policial, las establecidas por las autoridades, los medios de comunicacin y, en ltima instancia, por la opinin pblica. Sin olvidar, claro est, que ciertos hechos delictivos as como sus autores resultan, inevitablemente, ms expuestos a la actuacin policial que otros: as, las infracciones cometidas en el espacio pblico son ms visibles que las ocurridas en el espacio privado y, ms recientemente, en los espacios mixtos; de la misma forma que la delincuencia econmica resulta ms opaca a la mirada policial que la violencia interpersonal. Es decir, el resultado de la pesca depende, en gran medida, del lugar y el momento elegidos y los instrumentos utilizados por el pescador. Cuando, por el contrario, la funcin policial es reactiva, entonces depende casi exclusivamente de la decisin de los ciudadanos implicados, ya sea como vctima o bien como testigo, ante un hecho posiblemente delictivo de denunciarlo a la polica. Lo cual no significa que la propia polica no contribuya, quizs decisamente, en la creacin de las condiciones (de confianza y de accesibilidad) ms o menos favorables a la realizacin de denuncias. En este sentido, no habra que minusvalorar la importancia que puedan tener, pongamos por caso, circunstancias tales como la atencin recibida (el trato o el tiempo de espera, especialmente) por las personas que acuden a las comisaras de polica a denunciar algn hecho o bien la propia actitud (ya sea incitadora o, por el contrario, inhibidora) adoptada por la polica ante los intentos de formalizar una denuncia.

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El desinters por la pequea delincuencia La cuestin que se nos plantea aqu es que, como hemos visto, los hechos delictivos ms numerosos, es decir las depredaciones de bienes de consumo semidurables, apenas si entran en el campo de la accin policial proactiva. En realidad, sin la existencia de una denuncia, la polica apenas registrara la actividad de delincuencia predativa: no debemos olvidar los niveles tan elevados que alcanza la cifra negra en este mbito delincuencial. De manera que, como remarca Robert [2003], la prctica ausencia de proactividad en la deteccin de las depredaciones es muy significativa, ya que muestra la escasa prioridad que le concede la polica a este contencioso frente a otros tipos de delincuencia. Sin olvidar que, la denuncia de un delito de depredacin a diferencia, en el caso extremo, de los hechos de violencia interpersonal casi nunca llega acompaada de una identificacin clara del posible autor: en la mayor parte de los casos, la vctima nada sabe del agresor. O sea que, por una parte, la accin proactiva de la polica no muestra un inters especial en la delincuencia predativa significativamente denominada, comunmente, pequea delincuencia y, por la otra, la accin reactiva por completo dependiente de la voluntad de la poblacin de denunciar estos hechos se enfrenta al anonimato en el que se produce esta modalidad delictiva. En conclusin, una buena parte de los hechos delictivos (de delincuencia predativa) que ms contribuyen a la expansin de la inseguridad ciudadana tanto en su dimensin objetiva como en la subjetiva escapan sistemticamente a la accin policial tanto proactiva (dado que necesita de la denuncia) como reactiva (pues la denuncia casi nunca conlleva la identificacin del autor) y, por consiguiente, la seguridad colectiva se ve seriamente comprometida. Por supuesto, una vez que la depredacin annima se ha convertido en un riesgo cotidiano y generalizado es decir crnico, que afecta a una buena parte de la poblacin, ello se convierte en un autntico problema social que, a su vez, viene a desacreditar la capacidad de la polica para garantizar, eficazmente, la seguridad ciudadana. Este desbordamiento, provocado por la expansin colosal de la pequea delincuencia predativa, se corresponde (haciendo de la necesidad virtud) con una relativa aunque importante desvalorizacin, en el seno de la cultura policial, de las tareas destinadas a contener y, en su

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caso, reducir los actos delictivos contra la seguridad personal y, en particular, la depredacin de bienes de consumo semidurables. Se trata, en realidad, de unas tareas que no requieren un gran nivel de preparacin pero que, sin embargo, imponen una presencia constante de la polica en los espacios pblicos y que resultan menos interesantes que otras funciones ms prestigiadas como las relacionadas con el mantenimiento del orden y la recogida de informacin poltica. El resultado: el alejamiento de los policas de las labores de seguridad ciudadana, de presencia en los espacios pblicos que al ser constante tena efectos disuasivos y, por consiguiente, un desinters de hecho por aquellos hechos delictivos que aunque de una gravedad penal menor contribuyen en mayor medida a la inseguridad ciudadana [Robert, 2003]. Si bien la polica, juntamente con el resto del sistema penal, parece haber desistido del empeo por reducir eficazmente las depredaciones de bienes personales, no ocurre lo mismo con los hechos violentos, los cuales generalmente suscitan una mayor atencin policial. Sin embargo, el recurso a la autoridad no resulta frecuente en caso de agresin, muy escaso cuando el agresor es una persona prxima sobretodo en los casos de violencia familiar y raro cuando se trata de una agresin sexual. Hasta el punto que se estima que dos de cada tres agresiones entre personas cercanas y cinco de cada seis agresiones sexuales no llegan a ser denunciadas jams [Robert, 2003]. De manera que la polica que ineludiblemente depende de las denuncias de las vctimas para poder intervenir eficazmente en la mayor parte de los mbitos delictivos debe hacer frente a una situacin paradjica y, posiblemente, a su vez inquietante. Por una parte, como hemos visto, a manera de pez que se muerde la cola, el progresivo desinters policial por la pequea delincuencia predativa se corresponde con la escassima propensin de las vctimas a acudir a la polica para denunciar estos hechos delictivos a excepcin de aquellos casos en los que se requiere el trmite de la denuncia para poder obtener los beneficios previstos en una pliza de seguro. Por otra parte, el inters policial por intervenir en los casos en los que se ha producido una agresin, se enfrenta a la dificultad que supone la inhibicin de las vctimas, debida como

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hemos visto a otras causas, a recurrir a la autoridad en aquellos casos en los que el autor de la agresin es una persona cercana a la vctima el agredido retrasa cuanto puede la denuncia, teme arruinar el futuro de su relacin y prefiere agotar las vas de resolucin en privado y, con mayor razn an, en los casos de agresin sexual la vctima tiene miedo a ver acrecentado su sufrimiento debido a un trato poco delicado por parte de la polica o la justicia o, incluso, porque las exigencias de la investigacin le obligarn a revivir, quizs reiteradamente y durante mucho tiempo, una experiencia que lo ms quiere es poderla olvidar. Paradoja en absoluto irrelevante, puesto que es, precisamente, el mbito de la seguridad personal constituido, por una parte, por la llamada pequea delincuencia predativa y, por la otra, con las violencias interpersonales el elemento determinante en la configuracin de la dimensin subjetiva aunque no por ello, como ya sabemos, en absoluto despreciable de la inseguridad ciudadana. La polica y el incivismo No cabe, sin embargo desdear por parte de los dirigentes policiales el impacto creciente que tambin tienen los problemas de incivismo y de pequea delincuencia en, por una parte, la configuracin de la dimensin subjetiva de la inseguridad ciudadana y, por la otra, en la valoracin social de la polica. Ms an, cuando para la mayor parte de la poblacin la responsabilidad sobre el control de los desrdenes ms comunes peleas entre vecinos, vandalismo, conflictos entre jvenes corresponde primordialmente a la polica. Ante todo, a riesgo de parecer obvio, los dirigentes policiales deben estar en condiciones de evaluar correctamente, en cada caso, la importancia de los actos de incivismo. Lo cual, sin emargo, no siempre resulta fcil. Ello requiere disponer o bien tener acceso a datos fiables que permitan, a los dirigentes policiales, analizar el problema y disponer medidas apropiadas para resolverlo. Pero no basta con tener acceso a datos fiables; el dirigente policial debe ser consciente de la importancia de un diagnstico ajustado de los problemas que requieren su intervencin. En algun caso, la existencia de una encuesta de victimizacin aporta algunas pistas de indudable utilidad acerca de la preocupacin reflejada en aumento de la percepcin de

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inseguridad de los distintos sectores de poblacin por las diferentes manifestaciones de incivismo. En otros, una lectura adecuada de los medios de comunicacin locales, permite extraer elementos igualmente tiles para el anlisis. Sin olvidar, por supuesto, la capacidad de recogida y anlisis de informacin propia del trabajo policial. Sin embargo, nada puede suplir la eficacia del contacto directo y constante de la polica con la debida predisposicin a escuchar y a comprender la naturaleza de los problemas que debe afrontar con la poblacin. En concreto, como bien precisan Chalom y Lonard [2001], esta concepcin del trabajo policial significa trascender la forma tradicional y normativa de afrontar los hechos delictivos y, congruentemente, optar decididamente por un modelo policial de proximidad y orientado a la resolucin de problemas. Lo cual implica, como condicin previa y del todo necesaria, que los policas puedan descubrir las causas especficas y cambiantes de la percepcin de inseguridad entre la poblacin para la cual trabajan y, a su vez, comprender la forma en que las comunidades locales perciben y valoran las distintas manifestaciones de desorden social. En consecuencia, los policas deben conocer los medios, los responsables y las vctimas de la inseguridad ciudadana y del incivismo. Para ello, disponen de una gran diversidad de tipos de informacin procedentes de diferentes fuentes: informaciones codificadas (informes policiales), informaciones en bruto (procedentes de los agentes) y las informaciones procedentes de los residentes en el sector (escuelas, organismos comunitarios). Y, asimismo, pueden contrastar sus puntos de vista sobre los problemas de incivismo y delincuencia con otros organismos sociales. Slo as, la polica podr aspirar a comprender en su autntica dimensin y profundidad los factores de riesgo que alimentan la produccin de los problemas de incivismo y de pequea delincuencia y, consecuentemente, tambin de inseguridad. Entonces, un diagnstico riguroso de los problemas permitir fijar objetivos claros y estrategias viables, as como desarrollar operaciones policiales basadas en el necesario equilibrio entre prevencin y represin capaces de frenar los efectos ms dainos y, simultneamente, atacar las causas que los provocan. La participacin de los ciudadanos, en una accin policial orientada a la resolucin de los problemas de incivismo, pequea delincuencia y percepcin de inseguridad, aporta dos

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elementos de gran calado que, sin embargo, no siempre son percibidos con la suficiente claridad por los policas: por una parte, aporta legitimidad a la polica; y, por la otra, constituye en s mismo un potente factor de seguridad ciudadana. Siempre y cuando, claro est, que las estrategias de polica comunitaria orientada a la resolucin de los problemas de seguridad ciudadana no se confundan con simples tcticas de relaciones pblicas o con intentos de lograr, simplemente, un mayor apoyo de la poblacin a la polica. En realidad, bien al contrario, el reto consiste en lograr que las nuevas estrategias policiales acerquen a los policas, en su trabajo cotidiano, a los ciudadanos, a sus problemas y a sus demandas de seguridad con un propsito principal: apoyar los esfuerzos comunitarios por restablecer formas nuevas de control social, necesariamente preventivas, de la delincuencia y el incivismo. Para ello, los ciudadanos no pueden ser considerados como meros informantes o ayudantes de la polica. Bien al contrario, desde este enfoque de la accin policial, los ciudadanos son considerados como expertos (por su conocimiento de los problemas y de los recursos del medio), capaces de afrontar la inseguridad (por su capacidad para organizarse a fin de denunciar juntos los actos de incivismo) e interesados en encontrarle una solucin (participando en la identificacin de los desrdenes, en el diagnstico del problema y en las estrategias destinadas a resolverlo) [Chalom y Lonard, 2001]. Lo cual supone, claro est, que los ciudadanos pueden, de esta forma, participar activamente en la definicin de las prioridades de la accin policial y, ya sea de forma directa o bien indirecta, incluso en la eleccin de las estrategias de la polica. No cabe duda, por consiguiente, acerca de la importancia crucial de disear estrategias capaces de encuadrar, en el seno de una coalicin fuerte (es decir, representativa y democrtica), la participacin en la gestin de la seguridad ciudadana de los actores principales de cada comunidad local. Una participacin que debe asegurar la puesta en marcha de estrategias eficaces y sostenibles, que intervengan sobre los factores de riesgo que amenazan principalmente a los jvenes, las famlias y las comunidades y que se ajusten a las caractersticas del medio. Asimismo, resulta indispensable que la articulacin de la accin conjunta, entre ciudadanos y policas, se base en una definicin clara de las respectivas responsabilidades y tareas, as como

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de los mecanismos de colaboracin. Y, huelga decirlo, nada de todo ello resulta imaginable sin un esfuerzo previo, aunque sostenido en el tiempo, por parte de la polica dirigido a ganarse la confianza de la poblacin. La limitada autonoma del polica Mucho se ha hablado acerca del llamado poder discrecional del polica. Para unos, resulta indudable que cada uno de los miembros de una organizacin policial dispone de un nada desdeable margen de maniobra en la aplicacin de unas normas intrnsecamente genricas (ya se trate de las leyes que debe hacer cumplir o bien de las disposiciones internas del servicio que le indican cmo hacerlo) y, en definitiva, en la aplicacin interpretativa, en su respectivo mbito de trabajo, de las funciones propias de cualquier polica. Para otros, sin embargo, no cabe ninguna discrecionalidad en el seno de unos cuerpos centralizados y jerarquizados, de acuerdo con un modelo paramilitar de organizacin, que tienen por misin mantener el orden pblico y garantizar la seguridad ciudadana ms all del estricto cumplimiento de las rdenes legales recibidas por el conducto reglamentario. Sin embargo, tal y como acostumbra a suceder, justamente porque ambas posiciones estn cargadas de razones, ninguna de ellas puede disponer de toda la razn. Conviene, en todo caso, examinar atentamente esta cuestin crucial. Ciertamente, el agente de polica en su funcin de patrullar un sector del territorio sometido a la jurisdiccin de la organizacin policial de la cual forma parte se ve requerido constantemente a dar respuesta a situaciones nuevas y cambiantes que, en ningn caso, podran ser contempladas por entero en los reglamentos y las rdenes de servicio. Inclusive aquellas situaciones en apariencia repetitivas contienen, cada una de ellas, particularidades que imposibilitan una aplicacin mecnica de procedimientos de actuacin estandarizados. No cabe duda razonable que la accin policial debe estar, en todo momento, sujeta a la ley. Lo cual no impide, sin embargo, que se tienda a subestimar la importancia de las decisiones adoptadas por los agentes de polica, en cada caso, de aplicar o no el cdigo penal a una situacin determinada. De manera que, quizs resultara ms preciso decir que la funcin de los agentes de polica, ms que aplicar la ley en trminos generales y de forma sistemtica, consiste

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en utilizarla como un recurso que les permite gestionar situaciones problemticas. Manning [1997] ha sido, quizs, quin lo ha formulado de una forma ms descarnada: el derecho constituye un mecanismo de mistificacin o una lona que permite cubrir, legitimar selectivamente y racionalizar las actuaciones de la polica. En todo caso, el derecho, no orienta la accin policial a priori y ni siquiera constituye el principal referente de las prcticas policiales. Otra cosa es que el agente de polica sea en todo momento suficientemente consciente es decir, se d cuenta con la necesaria claridad de la responsabilidad que asume ya sea por activa (cuando decide intervenir) como por pasiva (cuando decide no hacerlo) y, cuando interviene, por la forma en que lo hace: la actitud, el uso de la fuerza, el recurso a la conciliacin o la demanda de apoyo a la organizacin, entre otros elementos cruciales para el resultado de la intervencin policial y que dependen, en buena medida, de la capacidad de decisin del agente sobre el terreno. Responsabilidad sta que el agente de polica asume no slo ante la ley y la organizacin, sino tambin ante la comunidad y, en ltima instancia, ante s mismo. El ejercicio de esta responsabilidad resulta particularmente delicado cuando se trata de medir el volumen de fuerza necesario para proteger el inters colectivo ante cualquier fuerza privada que lo amenace. Puesto que, el uso de la fuerza, slo resulta eficaz cuando se dosifica adecuadamente, es decir cuando se recurre a ella slo cuando la persuasin, los consejos y las advertencias han resultado ineficaces. Por el contrario, cuando el uso de la fuerza en lugar de excepcin se convierte en norma, entonces se resquebraja, gravemente, el recurso ms poderoso de que dispone la polica: su autoridad; es decir, un capital suficiente de legitimidad, de reconocimiento y de respeto que, justamente, permite minimizar el empleo de la fuerza y, por consiguiente, maximizar la fortaleza del vnculo entre la polica y la comunidad. Claro est que la autoridad, en tanto que capital principal de qu dispone la polica para realizar su misin, debe ser lograda, preservada y aumentada, no de una vez por todas sino constantemente, en cada una de las intervenciones policiales. Responsabilidad, sta, que no constituye, ni remotamente, la que menos dificultad plantea a la polica; puesto que no son pocos ni menores, sin embargo, los obstculos que se interponen al despliegue de esta tarea crucial, no slo para la propia organizacin policial sino tambin para la sociedad.

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Negar, pues, que toda organizacin de polica incluso la ms autoritaria se sustenta en una constelacin de agentes dotados de una relativa aunque no por ello desdeable autonoma de funcionamiento resultara, por consiguiente, una posicin nada fcil de sostener. De ello no cabe deducir, sin embargo, que esa indudable autonoma de funcionamiento, que caracteriza el trabajo de base en la organizacin policial, no se vea compensada por la existencia de un doble mecanismo estructural: el sistema de sanciones y la cultura profesional [Monjardet, 2001]. En cualquier caso, esta autonoma de funcionamiento no tiene nada de discrecional en su sentido ms extremo y, por consiguiente, asimilable a arbritario. Bien al contrario, se encaja dentro de unos lmites estructurales, sino siempre visibles s claramente perceptibles, que garantizan la adaptacin individual a las normas de la organizacin policial. El primero, de estos mecanismos estructurales, lo constituye el sistema de sanciones internas y, a su vez, externas. En el bien entendido que no se trata, solamente, de las sanciones negativas sino tambin, y en muchos casos sobretodo, de las positivas. En cuantas ocasiones una organizacin policial ha premiado el trabajo preventivo de un polica? Pero, tambin, cuando fue la ltima vez que un polica result mencionado en los medios de comunicacin por su trabajo cotidiano en colaboracin con la comunidad? Me atrevo a aventurar que resulta infinitamente ms fcil recopilar casos en los que resulta premiada, tanto en el seno de la organizacin como en el de la sociedad, una actuacin espectacular de detencin de un delincuente peligroso o mejor an de una banda, el esclarecimiento de un crimen impactante o la conclusin de una investigacin desarrollada mediante instrumentos sofisticados de polica cientfica. Bastara, quizs, con una sesin de zapping cualquier da, en cualquier pas para constatar la proliferacin abrumadora de hroes televisivos que reproducen, en todas las variantes imaginables, un estereotipo universal del polica merecedor del reconocimiento pblico: un investigador audaz, extremadamente inteligente, implacable con los criminales y cada vez ms dependiente de los instrumentos propios de la nueva polica cientfica. En definitiva, qu debe hacer un polica que quiera progresar en la carrera profesional? Dnde estn situadas las balizas que sealizan el camino a seguir? El sistema de sanciones positivas, en sus rasgos ms universales, no deja mucho margen de maniobra: un polica es reconocido

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y, por ello, convertido en ejemplo a seguir por sus xitos visibles y, mejor an, espectaculares, es decir interesantes para los medios de comunicacin. No le faltan, pues, razones a Monjardet [2001] para sostener que, en sus funcionamientos actuales, tal y como han ido cristalizando en el transcurso del ltimo medio siglo, las policas de las diferentes sociedades no han aprendido todava, suficientemente, a identificar, medir y reconocer el trabajo de prevencin y de disuasin susceptible de lograr la reduccin, local, de la delincuencia y la inseguridad; por lo cual, los policas se adaptan racionalmente a este estado de hecho y, por consiguiente, se concentran en la actividad represiva mesurable y se resisten (comprensiblemente) ante cualquier otra orientacin, percibida como accesoria e improductiva. Lo cual viene agravado por la escasa tendencia que muestran, en trminos generales, los profesionales de la polica a someter, de forma sistmatica, su prctica a reflexin. A todo ello contribuye, en buena medida, una cultura profesional que prioriza la obediencia a la iniciativa, sanciona y refuerza la adaptacin a las normas de la organizacin y considera el retorno a una funcin policial ms preventiva como una regresin policial inadmisible. No cabe olvidar, en este sentido, que a pesar de la notable diversidad existente en el seno de las distintas organizaciones de polica, constituye un elemento caracterstico de la cultura profesional de la polica en su dimensin universal la valoracin preferente de la dimensin represiva del trabajo policial. Y, complementariamente, este reconocimiento interno se corresponde significativamente con la notoriedad que, esta funcin respresiva, obtiene de la sociedad y que se manifiesta especialmente a travs de los medios de comunicacin. Es posible una polica comunitaria? En este inicio del siglo XXI, la polica, incluso cuando sostiene un discurso de polica comunitaria o de proximidad, permanece de hecho como una polica reactiva, en gran medida motorizada, que est en todas partes y, en realidad, en ninguna [Chalom y Lonard, 2001]. Lo cual confunde no slo a la poblacin sino tambin a los propios agentes de polica, los cuales, por un lado, escuchan hablar a sus dirigentes de resolucin de problemas, de prevencin y de colaboracin con la comunidad y, por el otro, con frecuencia constatan que no disponen de los recursos necesarios para aplicar este discurso.

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No se trata de una cuestin menor, puesto que la polica necesita, indispensablemente, de la colaboracin de los ciudadanos tanto para llevar a cabo con xito su misin como para mantener la confianza pblica. Hasta el punto que los estudios sobre la patrulla y la investigacin policial muestran reiteradamente que son las informaciones de los ciudadanos las que permitan resolver la mayor parte de los casos [Greenwood, 1980; Mawby, 1979; Wilson, 1985. Citados en Sheptycki, 2005]. Sin embargo, slo cuando se intensifican las demandas de seguridad en una comunidad local, las autoridades y la propia polica parecen dispuestas a aventurarse en el proceso de aproximar la actividad policial a los mbitos territoriales y delictivos que alimentan la inseguridad ciudadana. Es entonces cuando aparecen algunas dificultades. Robert [2003] destaca tres: la presin del nmero, la desaparicin del personal y la inexistencia de procedimientos. La primera dificultad que se opone a las experiencias de polica de proximidad la presin del nmero aparece cuando se intenta abordar una realidad delictiva, la pequea delincuencia, que hace mucho se cronific en unos niveles excesivamente elevados. Ante esta realidad incmoda, la polica opta por economizar sus recursos siempre escasos ante un problema que se dej crecer imprudentemente y concentrarse en aquellos hechos que son considerados prioritarios ya sea por la propia valoracin profesional de la polica o bien por las autoridades administrativas o judiciales e incluso debido a la presin efectuada a travs de los medios de comunicacin. En segundo lugar, cualquier proyecto de polica de proximidad debe enfrentarse a otra dificultad de no menor entidad: la desaparicin del personal. Y es que, a pesar de que el debate sobre el incremento de la eficacia policial se mantenga, generalmente, entorno al crecimiento de sus efectivos, no est nada claro que un aumento de recursos humanos asignados a la polica se traduzca, directamente, en un incremento proporcional del personal disponible debido a las reducciones masivas del tiempo de trabajo efectivo (no slo por la reduccin de horas de trabajo sino tambin por el aumento de los das de permiso concedidos en compensacin por las horas extra sin remunerar). Aunque no resulta fcil disponer de datos precisos sobre este punto, un estudio ya antiguo [Granger, 1977] mostr que, en 1976 en Francia, habra sido necesario incrementar los efectivos en un 80% y duplicar el presupuesto para lograr el mismo tiempo de trabajo policial por habitante que el existente treinta aos antes.

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Finalmente, aunque no por ello se trate de la menor de las dificultades, las organizaciones policiales no acostumbran a disponer de los procedimientos adecuados para implantar y, an menos, evaluar la eficacia del trabajo de la polica de proximidad. Las organizaciones policiales no dedican los recursos suficientes al desarrollo de estrategias, tcnicas, actividades de formacin, protocolos de actuacin e instrumentos de evaluacin de la polica de proximidad, de manera que a modo de profeca de autocumplimiento esta modalidad de implicacin proactiva en la seguridad ciudadana, carente de un saber hacer especfico, no slo no logra, en el seno de la cultura policial, el reconocimiento mayoritario de la profesin sino que, incluso, puede llegar a ser objeto de menosprecio al ser considerada una tarea prescindible cuando no contraproducente para la consecucin de los objetivos propiamente policiales. En realidad, lo cual no debera resultar sorprendente, las modalidades de polica de proximidad (Community Policing, en el mundo anglosajn) tanto como las de polica orientada a la resolucin de problemas (Problem-oriented Policing) ms all de sus posibles ambigedades e inconsistencias, solamente han adquirido una cierta relevancia all donde se han dado un cmulo de circunstancias favorables. Aunque, bsicamente, la viabilidad de estas estrategias de reforma policial parece depender de la existencia de una sinergia crtica entre, por una parte, la voluntad poltica y, por la otra, la determinacin de la jerarqua policial. Lo cual, sin embargo, est lejos an de ser la situacin que se nos ofrece con una mayor frecuencia. Cabe, pues, preguntarse acerca de la naturaleza de las reticencias que impiden la concertacin, entre autoridades y responsables policiales, que resulta indispensable para orientar la organizacin y el funcionamiento de la polica a la atencin, prioritariamente proactiva, de las demandas especficas de seguridad de la poblacin. Vemoslo. El orden pblico entendido aqu, en su sentido ms amplio, como el entramado de condiciones que permite a los individuos vivir juntos parece preocupar a las autoridades en mucha mayor medida que la seguridad de esta misma poblacin. O, dicho de otra forma, quines asumen la responsabilidad de garantizar la convivencia ciudadana y, en particular, de dirigir la polica ya sea desde los gobiernos locales o bien de los de mbito estatal dedican su atencin, preferentemente, a aquellos problemas de percepcin de inseguridad que, eventualmente,

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pudieran mermar la confianza de la poblacin en la capacidad estatal para garantizar la seguridad ciudadana de una forma ms grave y perentoria. Lo cual explicara que las prioridades polticas que, en ltima instancia, rigen la actuacin policial primen, en trminos generales, la reactividad en detrimento de la proactividad y, por consiguiente, impongan una dedicacin episdica a aquellos hechos delictivos que independientemente de su gravedad intrnseca logran conectar, a travs de los medios de comunicacin, con los temores de los sectores sociales ms vulnerables. Entonces, necesariamente, esa funcin de orientacin poltica contribuye en no poca medida a concentrar los recursos policiales, por una parte, en la persecucin de los crmenes ms visibles e impactantes y, por consiguiente, que puedan resultar ms desafiantes para el monopolio estatal de la seguridad ya sea en el plano real o bien en el simblico y, por la otra, en el control de los desrdenes de todo tipo que amenazan la tranquilidad ciudadana. En este sentido, todo parece indicar que para las autoridades pblicas, la polica desde la gnesis misma del aparato policial moderno resultara un instrumento para mantener el orden antes que para garantizar la seguridad de los ciudadanos. Slo as se entiende que la expansin de la delincuencia depredativa al mismo ritmo que lo haca la sociedad de consumo masivo de bienes semidurables no haya encontrado, hasta ahora, el freno de una actuacin policial eficaz. De manera, pues, que el abandono de la seguridad ciudadana en beneficio del orden no puede atribuirse, solamente, a la inexistencia de un saber hacer especfico que posibilite a la polica priorizar, de forma efectiva, la reduccin de aquellos delitos que por numerosos y reiterados contribuyen en mayor medida a la cronificacin de una cultura de la impunidad y la consiguiente percepcin de vulnerabilidad entre un amplio sector de la poblacin. Sin embargo, ello no desmiente la importancia que tiene, para el propsito de reorientar la actividad de la polica hacia el cumplimiento de su responsabilidad principal mantener un orden basado en la seguridad de los ciudadanos, un cambio profundo en la propia cultura policial que permita reconocer el valor determinante de las estrategias de polica de proximidad y de polica orientada a la resolucin de problemas y tambin, por tanto, de funciones actualmente minusvaloradas como pueden serlo la vigilancia disuasiva del espacio pblico, las intervenciones

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mediadoras, la gestin de las denuncias relativas a la pequea delincuencia o la investigacin sistemtica de los mbitos delictivos que ofrecen pocas perspectivas de xito a corto plazo (reclamado por las autoridades pblicas) o bien de espectacularidad, violencia o morbosidad (requerido por los medios de comunicacin). Lo cual plantea la necesidad, claro est, de ir mucho ms all de una simple incursin en la moda de crear unidades especiales en este caso, de polica de proximidad, polica comunitaria o polica de barrio que permitan, al mismo tiempo, aparentar que se est respondiendo a las demandas de seguridad de la poblacin sin por ello tener que abordar los problemas de fondo que impiden atenderlas. Bien al contrario, la redefinicin de la seguridad ciudadana como autntica prioridad de la funcin policial conlleva una reorganizacin en profundidad de la polica, la cual pasa por cuestionar la estructura piramidal y la renovacin del vnculo con las respectivas comunidades locales. Y, an ms, este cambio en profundidad requiere disponer de instrumentos especiales de actuacin sobre el terreno y, en ltima instancia, una evolucin significativa de las mentalidades.

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