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POR QU CAMBIAN LAS POLTICAS PBLICAS?

UNA APROXIMACIN NARRATIVA A LA CONTINUIDAD, EL CAMBIO


Y LA DESPOLITIZACIN DE LAS POLTICAS CULTURALES

El caso de las polticas culturales de la Generalitat de Catalunya (1980-2008)

Tesis doctoral


Nicols Barbieri Muttis

Director: Joan Subirats Humet Co-director: Emmanuel Ngrier



Departament de Cincia Poltica i Dret Pblic Facultat de Cincies Poltiques i de Sociologia Universitat Autnoma de Barcelona Abril de 2012

Ests desorientado y no sabs qu trole hay que tomar para seguir. Y en ese desencuentro con la fe quers cruzar el mar y no pods. Ctulo Castillo

NDICE AGRADECIMIENTOS .......................................................................................................... v PRESENTACIN................................................................................................................. vii RESUMEN ............................................................................................................................. vii ESTRUCTURA DE LA TESIS ....................................................................................................viii CAPTULO I........................................................................................................................... 1 PLANTEAMIENTO DE LA INVESTIGACIN...................................................................................... 1 1. Problemtica y relevancia del estudio ............................................................................ 2 1.1 El inters analtico y emprico del anlisis de polticas culturales............................ 2 1.2 La relevancia del anlisis de la continuidad y el cambio de las polticas pblicas (culturales)......................................................................................................................... 5 2. Objetivos y preguntas de investigacin .......................................................................... 7 3. Seleccin, justificacin y delimitacin del caso de estudio ........................................... 9 4. Estrategia de investigacin........................................................................................... 12 4.1 Bondades y debilidades: el lugar del investigador ................................................ 13 4.2 Metodologa ........................................................................................................ 14 4.3 Tcnicas y fuentes ............................................................................................... 19 CAPTULO II ....................................................................................................................... 25 UNA VISIN DEL PROCESO DE POLTICAS, UNA MIRADA SOBRE LA CONTINUIDAD Y EL CAMBIO DE LAS POLTICAS PBLICAS (CULTURALES) ................................................................................... 25 1. Una visin del proceso de polticas .............................................................................. 26 1.1 La centralidad de los problemas sociales en el proceso de formulacin de polticas.. ............................................................................................................................ 26 1.2 La dimensin procesual como elemento intermedio en el eje problemas-decisin 27 2. Continuidad y cambio de las polticas pblicas ............................................................ 28 2.1 La perspectiva evolutiva ...................................................................................... 29 2.2 La perspectiva institucionalista: el cambio como proceso..................................... 34 2.3 La perspectiva discursiva: el cambio como accin comunicativa.......................... 37 2.4 La perspectiva simblica: el cambio como interaccin ......................................... 40 2.5 Resumen y aportaciones ...................................................................................... 45 3. Continuidad y cambio de las polticas culturales .......................................................... 48 3.1 Evolucin o cismas.............................................................................................. 48 3.2 Factores exgenos o endgenos ........................................................................... 49 3.3 Condicionamientos estructurales o agencia .......................................................... 51 CAPTULO III...................................................................................................................... 53 UNA NARRATIVA GENRICA DE LA CONTINUIDAD Y EL CAMBIO DE LAS POLTICAS PBLICAS (CULTURALES).......................................................................................................................... 53 1. Los eventos-trayectoria: definiciones e implicaciones .................................................. 54 2. Una potencial narrativa genrica .................................................................................. 59 3. Una narrativa para nuestro caso de estudio.................................................................. 62 CAPTULO IV ...................................................................................................................... 65 UNA APROXIMACIN AL DESARROLLO DE LA POLTICA CULTURAL ............................................. 65 1. La lnea de cultura-ilustrada......................................................................................... 67 2. La primera expansin: la cultura-accin....................................................................... 69 3. La segunda expansin: la cultura- instrumento............................................................. 72 4. La tercera expansin: la cultura-elstico....................................................................... 74 CAPTULO V........................................................................................................................ 83 CONTINUIDAD DE LAS POLTICAS CULTURALES DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA ................. 83 1. Introduccin ................................................................................................................ 84 ii

Antecedentes de la creacin del Departament de Cultura ............................................. 85 2.1 De las referencias internacionales ........................................................................ 86 2.2 De la herencia reclamada ..................................................................................... 86 2.3 Del desarrollo de Barcelona (y el sector cultural) ................................................. 88 2.4 De los elementos del sistema poltico................................................................... 88 3. El desarrollo de los contenidos y formas de las polticas culturales............................... 90 3.1 Los problemas pblicos de las polticas: del vaco institucional a la falta de normalidad ...................................................................................................................... 91 3.2 Los arreglos institucionales: creacin y consolidacin de un organigrama............ 93 3.3 El desarrollo presupuestario: etapa fundacional y continuidad.............................. 95 3.4 Las iniciativas significativas: de la etapa fundacional a la continuidad en la normalizacin cultural ..................................................................................................... 98 4. El subsistema de polticas y la legitimidad institucional ............................................. 104 4.1 El dominio de la poltica cultural: condiciones para el subsistema ...................... 105 4.2 La conformacin del monopolio de polticas...................................................... 107 4.3 La dimensin procesual: Catalua, Madrid, Barcelona (y sus actores culturales) 111 5. El discurso poltico sobre la cultura y la legitimidad simblica................................... 136 5.1 La creacin del Departament de Cultura: oportunidad perdida u obligada poltica de rescate? ..................................................................................................................... 137 5.2 La prolongada transicin cultural: normalizar es despolitizar? .......................... 145 6. Conclusiones ............................................................................................................. 161 CAPTULO VI .................................................................................................................... 169 CRISIS Y APERTURA AL CAMBIO DE LAS POLTICAS CULTURALES DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA ........................................................................................................................... 169 1. Introduccin .............................................................................................................. 170 2. La legitimacin simblica: crisis ideacional ............................................................... 171 2.1 Ms all de los impactos externos: la inadecuacin del discurso poltico ............ 171 2.2 El cuestionamiento de la legitimidad simblica: los discursos polticos alternativos . .......................................................................................................................... 175 2.3 Las contradicciones en el discurso poltico: una comprensin de la ambigedad 178 3. Legitimacin y crisis institucional.............................................................................. 180 3.1 La interaccin entre los actores: inestabilidad y conflicto ................................... 181 3.2 Los actores del subsistema de polticas y la fractura del monopolio.................... 184 4. Conclusiones ............................................................................................................. 190 4.1 El proceso de legitimacin simblica y la crisis ideacional de las polticas culturales .......................................................................................................................... 191 4.2 El proceso de legitimacin y la crisis institucional de las polticas culturales ...... 193 CAPTULO VII................................................................................................................... 197 CAMBIO SIGNIFICATIVO DE LAS POLTICAS CULTURALES DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA.. 197 1. Introduccin .............................................................................................................. 198 2. Cambio significativo en los contenidos y formas de las polticas culturales ................ 199 2.1 Los problemas pblicos de las polticas: la bsqueda de nuevas bases para las polticas culturales ......................................................................................................... 199 2.2 Los arreglos institucionales: agencializacin y atomizacin ............................... 201 2.3 El desarrollo presupuestario: cambios significativos........................................... 203 2.4 Las iniciativas significativas: una dcada de modificaciones .............................. 206 2.5 A manera de resumen: continuidad y cambio significativo en los contenidos y formas .......................................................................................................................... 211 3. El subsistema de polticas y la legitimidad institucional ............................................. 212 3.1 Tras la fractura del monopolio: inestabilidad en el nmero y tipo de actores del subsistema ..................................................................................................................... 213 iii

2.

3.2 Variaciones en la distribucin del poder: el avance del gobierno responsable ..... 221 3.3 Variaciones en el tipo de relacin y la aproximacin del gobierno: el cambio y sus lmites .......................................................................................................................... 225 4. El discurso poltico sobre la cultura y la legitimidad simblica................................... 247 4.1 La construccin del problema pblico de las polticas culturales: la multiplicacin de problemas ................................................................................................................. 248 4.2 La idea de cultura: de la construccin tcita al escenario de representaciones ..... 252 4.3 El valor de la cultura y la imagen de la poltica cultural: cambio de orientacin, desorientacin del cambio? .......................................................................................... 259 4.4 La motivacin para la accin: de la bsqueda de consenso a la cooptacin......... 267 5. Conclusiones ............................................................................................................. 272 5.1 La dimensin simblica..................................................................................... 273 5.2 La dimensin procesual ..................................................................................... 277 CAPTULO VIII ................................................................................................................. 281 CONCLUSIONES ...................................................................................................................... 281 1. La orientacin del cambio y la despolitizacin de las polticas culturales.................... 282 1.1 La orientacin del cambio: cuatro lneas de polticas culturales .......................... 282 1.2 Dilemas y retos: la despolitizacin de las polticas culturales.............................. 285 1.3 Recomendaciones y futuras lneas de investigacin............................................ 292 2. El modelo narrativo-interaccionista de la continuidad y el cambio de las polticas pblicas (culturales)........................................................................................................... 294 2.1 La continuidad de las polticas pblicas ............................................................. 296 2.2 Crisis y apertura al cambio de las polticas pblicas ........................................... 304 2.3 El cambio significativo de las polticas pblicas................................................. 306 2.4 Futuras lneas de investigacin........................................................................... 313 ANEXO 1. CRONOLOGA BSICA DEL DEPARTAMENT DE CULTURA DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA .............................................................................................................................. x ANEXO 2. DESARROLLO PRESUPUESTARIO DEL DEPARTAMENT DE CULTURA DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA ................................................................................................. xii ANEXO 3. RELACIN DE DIARIOS DE SESIONES DEL PARLAMENT DE CATALUNYA ANALIZADOS ............................................................................................................................................... xvi ANEXO 4. RELACIN DE PERSONAS ENTREVISTADAS............................................................... xx

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AGRADECIMIENTOS El largo, solitario y en ocasiones obsesivo camino de la investigacin social sera intransitable sin la compaa de algn gua capaz de enfrentarlo a uno con los verdaderos retos. Por eso, quiero agradecer a Joan Subirats, director de la tesis, por compartir conmigo su inmenso conocimiento y compromiso cientfico y poltico, pero tambin por ayudarme a descubrir y reavivar siempre el entusiasmo por el trabajo escogido, por la importancia de tratar de decir lo que an no se ha dicho. Sus palabras y su presencia fueron indispensables para transformar en emocin y bocanada de satisfaccin muchos momentos de desasosiego. Quiero agradecer tambin a Emmanuel Ngrier, codirector de la tesis, por su inters en mi trabajo desde el principio, por considerar y respetar siempre mi aproximacin a las polticas culturales y por haberme recibido durante unos emocionantes meses en el Centre dtudes Politiques de lEurope Latine de la Universit Montpellier I. Estoy en deuda, muy especialmente, con Xavier Fina, porque ha ejercido de gua sin mayor reconocimiento que el personal. Le debo la revelacin de que las polticas culturales eran el intersticio en el que yo deseaba indagar. Le debo tambin el descubrimiento de la incorreccin y la crtica como motores del conocimiento. Desde los primeros proyectos de esta investigacin hasta su resultado final (pasando por la tesina y artculos previos) muchas personas me prestaron su tiempo y sus sugerencias. Han sido fundamentales y me gustara nombrarlos. Raquel Gallego, tan certera en sus comentarios como generosa en su confianza. Arturo Rodrguez Morat, que ha contado siempre con mi trabajo, al igual que Quim Rius. Adems, muchas personas participaron de presentaciones de esta investigacin en instancias previas y sus comentarios han sido de gran ayuda: Quim Brugu, Ramon Zallo, Eva stergaard, Nuria Font, Clive Gray, Peter Knoepfel, Raimundo Viejo, Llus Bonet, Xavier Ballart, Ruben Martinez, Jorge Luis Marzo, Eleonora Belfiore. No cabe duda que las limitaciones de esta investigacin son de mi responsabilidad. Agradezco la colaboracin que me ofreci la Universitat Autnoma de Barcelona, a travs de la beca de formacin de personal investigador (FI-UAB Projectes). Y particularmente a todos los que forman parte del Institut de Govern i Poltiques Pbliques (IGOP). Quiero agradecer tambin al Departament de Ciencia Poltica i Dret Pblic: profesores, investigadores, tcnicos. Gracias a todas las personas entrevistadas, por su tiempo y su conocimiento. Espero poder devolver con este trabajo al menos una parte de todo ello. Gracias a Santi Martnez y a Roser Mendoza, por su predisposicin y su confianza. A Rosa Mara Lpez Prieto, por su ayuda en la bsqueda de fuentes esenciales para esta investigacin en el Arxiu del Parlament de Catalunya.

Finalmente, tengo dos familias a las que agradecer. La primera, la del lado de all, incondicional por naturaleza pero tambin por decisin, la decisin de quererme: gracias mam, pap y Marco. Gracias tambin a Santiago, Martn, Matas y tantos otros capaces de transformar mi vida con la amistad. Gracias tambin a mi otra familia, la del lado de ac. A Mavi, porque en una tierra partida en fragmentos me ayudaste a reconstruir el centro del mundo. Y a Nihil, por seguir hacindolo. A mi otra hermana, Camila: imprescindible, incondicional. A las dos familias que me eligieron: Eva y Ayeln, nicas; Bruno, Marta y Lara, fundamentales desde el principio. A quien brilla siempre, Rebeca: esencial. A Ral, infinit company de cam. A la que busca, Adriana. Al que abraza, Fernando. A tantos otros que me han ayudado y acompaado en diferentes momentos de esta ruta: Jelena, Maite, Christian, Mariona, Enzo, Guillermo, Ferran, Hctor, Joel... Gracias, Laura, por crecer conmigo, por recorrer juntos el miedo que nos lleva a develarnos.

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PRESENTACIN

RESUMEN Esta investigacin contribuye al conocimiento y a la comprensin de los procesos de continuidad y cambio de las polticas pblicas, con especial inters en el dominio de la poltica cultural. Se analiza la orientacin del cambio de las polticas culturales contemporneas y su relacin con la construccin del subsistema de polticas y el desarrollo de los discursos polticos. La investigacin se basa en un estudio de caso sobre el desarrollo de las polticas culturales de la Generalitat de Catalunya (1980-2008). En el aspecto metodolgico, la convergencia entre el mtodo de estudio de caso y la aproximacin narrativa permite dar cuenta de la centralidad de los actores en el anlisis, sin descuidar los condicionamientos estructurales y las relaciones de poder. Dos son las principales aportaciones de esta tesis. Por un lado, se analiza la orientacin del desarrollo histrico de las polticas culturales, a partir de la reconstruccin de cuatro orientaciones de polticas culturales (cultura-ilustrada, cultura-accin, cultura-instrumento y cultura-elstico). El anlisis de las polticas culturales de la Generalitat de Catalunya ilustra un particular proceso de normalizacin y construccin nacional y la aparente necesidad de separar los mbitos de la poltica y la cultura. As, el caso de estudio se inserta en el debate general sobre la orientacin del cambio de dichas polticas a nivel internacional. Esta orientacin ha comportado la tendencia a la despolitizacin de las polticas culturales. En segundo lugar, y ante las todava escasas investigaciones politolgicas sobre el dominio de las polticas culturales, esta tesis construye un modelo original de anlisis de la continuidad y el cambio de las polticas pblicas en general, y culturales en particular (modelo narrativointeraccionista). Se desarrolla una narrativa genrica que combina factores institucionales e ideacionales. Se contemplan tambin fenmenos exgenos al dominio de la poltica y se discute su primaca en la explicacin del cambio. As, tanto la continuidad como el cambio significativo de las polticas estn condicionados por un doble proceso de legitimacin institucional y simblica. La introduccin del anlisis de marcos en esta investigacin permite comprender el margen de agencia de los actores para condicionar la continuidad y el cambio de las polticas pblicas en general, y de las polticas culturales en particular. En resumen, esta investigacin ilumina el proceso de despolitizacin de las polticas culturales y construye pautas analticas originales para comprender los procesos de continuidad y cambio de las polticas pblicas.

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Palabras clave: polticas pblicas, polticas culturales, cambio de polticas, Generalitat de Catalunya. ESTRUCTURA DE LA TESIS Este trabajo se divide en ocho captulos. Resulta relevante presentar brevemente las caractersticas particulares de cada uno de ellos. El captulo I desarrolla el planteamiento de la investigacin. Se presenta la problemtica de estudio, que incluye la identificacin del inters analtico y emprico del estudio de las polticas culturales, por un lado, y de la continuidad y cambio de las polticas pblicas, por otro. Se formulan los objetivos y preguntas de investigacin y se construye el caso de estudio (seleccin, justificacin y delimitacin). Por ltimo, se presenta la estrategia de investigacin. El captulo II es el primero de los dos de carcter terico. En primer lugar, se presenta la visin del proceso de polticas que asume esta investigacin. En segundo lugar, se realiza una lectura crtica de diferentes aproximaciones a la continuidad y el cambio de las polticas: la perspectiva evolutiva (equilibrio interrumpido), la perspectiva institucionalista (histrica, procesual, discursiva) y la perspectiva simblica-interaccionista (anlisis de marcos). Finalmente, se analizan las escasas referencias sobre el cambio de las polticas culturales, incluyendo las realizadas desde una perspectiva no estrictamente politolgica. No slo se establece el dilogo entre aproximaciones tericas sino que se apuntan los elementos incorporados al modelo de anlisis propio. El captulo III construye una narrativa genrica de la continuidad y el cambio significativo de las polticas pblicas, con especial nfasis en el dominio de las polticas culturales. Se trata de un procedimiento anlogo a la construccin de hiptesis, pero con las particularidades que tiene la aproximacin narrativa adoptada. Se definen los eventos-trayectoria a analizar recuperando conceptos discutidos en el captulo anterior. El captulo concluye con la concrecin sobre cmo esta narrativa genrica se desarrolla en nuestro caso de estudio. El captulo IV resulta una bisagra entre las dos grandes partes de la tesis: la aproximacin emprica y terica, por un lado, y el anlisis del caso, por otro. Se caracteriza el desarrollo y cambio de las polticas culturales desde la II Guerra Mundial, al menos en lo que respecta al conjunto de pases de capitalismo avanzado en Europa y el mundo anglosajn. Se enfoca particularmente el papel que han tenido tanto las ideas y valores que los actores asocian a la cultura como la legitimidad institucional de la intervencin gubernamental en ese mbito. Esto permite repensar los modelos de polticas culturales presentados en la literatura cientfica y

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construir cuatro orientaciones de polticas culturales: la de cultura-ilustrada, la de cultura-accin, la de cultura-instrumento y la de cultura-elstico. El captulo V, el primero de los tres dedicados al estudio de caso, analiza la continuidad de las polticas culturales de la Generalitat de Catalunya, desde la creacin del Departament de Cultura (1980) hasta finales de la dcada de 1990. Se estudia el grado significativo de legitimacin simblica e institucional de las polticas. Se analizan, finalmente, los retos a los que se enfrenta la poltica cultural de la Generalitat y los primeros elementos que perfilan una doble crisis de carcter ideacional e institucional. La comprensin de dicha crisis y de la apertura al cambio de las polticas se aborda en el captulo VI. Se presta atencin al discurso poltico sobre la cultura que desarrollan los actores de la Generalitat, pero tambin al desarrollado por los actores vinculados a otros gobiernos y organizaciones privadas en Catalua. Se analiza, a su vez, el subsistema de polticas y el proceso de prdida de legitimidad institucional de la intervencin gubernamental en el mbito de la cultura. Como en cada captulo del anlisis de caso, se reflexiona sobre el desarrollo (y crisis) de algunos de los aspectos principales de las orientaciones de polticas culturales. El captulo VII cierra el estudio de caso analizando el establecimiento de un perodo de cambios significativos de las polticas culturales de la Generalitat. Este perodo se inicia previamente al cambio en la coalicin de gobierno y se profundiza de forma significativa en el perodo posterior y hasta la sancin de la Llei del Consell Nacional de la Cultura i de les Arts (2008). Dichos cambios se corresponden con variaciones en el desarrollo del discurso poltico sobre la cultura y en el desarrollo del subsistema de polticas as como con una recuperacin (limitada) del grado de legitimidad simblica e institucional. Por ltimo, las conclusiones y principales contribuciones de la investigacin se presentan en el captulo VIII. En primer lugar, se explicita qu aspectos ensea nuestro caso de estudio sobre la orientacin del cambio de las polticas culturales. Se analizan cuatro dilemas que han condicionado el proceso de despolitizacin de las polticas culturales contemporneas. En segundo lugar, a la luz de los resultados, se discute y precisa el modelo original de anlisis de continuidad y cambio de las polticas. Esta aportacin permite comprender mejor no slo qu sucede en dichos procesos sino tambin cmo y por qu. Si la propuesta se nutre de la evidencia y el anlisis de la poltica cultural, su relevancia excede dicho dominio y contribuye a la comprensin ms general del cambio de las polticas pblicas. En cada apartado se proponen lneas de investigacin abiertas por esta investigacin.

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CAPTULO I PLANTEAMIENTO DE LA INVESTIGACIN

1. PROBLEMTICA Y RELEVANCIA DEL ESTUDIO

Culture is one of the two or three most complicated words in the English language (Raymond Williams) Managing the irreconcilable is the standard fate of government (Aaron Wildavsky)

Cuando en mayo de 2008 el Parlament de Catalunya aprobaba la Llei del Consell Nacional de la Cultura i de les Arts, estaba dando lugar (a la postre durante muy poco tiempo) al primer sistema mixto de poltica cultural en el sur de Europa. Un departamento gubernamental de cultura junto con un consejo de las artes, organismo del tipo arms lenght. Corroboraba as dos fenmenos que se reflejan en nuestras citas iniciales. En primer lugar, que la cultura (en sus diferentes acepciones) ha venido adquiriendo un rol estratgico en la organizacin de la sociedad, en el desarrollo territorial que busca integrar una economa del conocimiento con la cohesin social, la gobernanza y la sostenibilidad. Las polticas pblicas en este mbito se han enfrentado a nuevas expectativas, frecuentemente irreconciliables, derivadas de este nuevo orden. En segundo lugar, dicha ley corroboraba que la prdida de legitimidad en el mbito de la cultura ha conducido a los gobiernos a buscar nuevas lgicas de intervencin. As, para comprender las consecuencias de este proceso, resulta fundamental entender los condicionantes de la continuidad y el cambio de las polticas pblicas. Si bien la intervencin gubernamental institucionalizada en el mbito de la cultura tiene antecedentes en el siglo XIX, no es hasta despus de la Segunda Guerra Mundial que organismos como la UNESCO se abocan a formular una definicin de cultura y controlar conceptualmente el espacio de la poltica cultural. La cultura se identifica entonces con las artes y las letras, los modos de vida, los derechos humanos fundamentales al ser humano, los sistemas de valores, las tradiciones y las creencias de una sociedad o grupo social (UNESCO, 1982:1). Se acenta as progresivamente el papel de las polticas culturales, que se definen, por un lado, como un instrumento de promocin de bienes y servicios culturales (cultura en sentido pragmtico), y por el otro, como herramienta que puede transformar las relaciones sociales, dar soporte a la diversidad e incidir en la vida ciudadana (visin valorativa de la cultura).

1.1 El inters analtico y emprico del anlisis de polticas culturales Pero, qu inters puede tener hoy el anlisis de las polticas culturales para la investigacin en ciencias sociales? Los estudios sobre polticas culturales nacen en la dcada de 1970 ligados

esencialmente a la economa cultural y a la necesidad de intelectualizar la relacin entre la poltica y la cultura de masas. A partir de entonces, los objetivos, las prcticas y las herramientas que se utilizaban desde haca tiempo en este campo comienzan a estudiarse y definirse (Miller y Ydice, 2004: 46-48). La poltica cultural ha sido estudiada a partir de un enfoque eminentemente sociolgico de base decimonnica, desde una perspectiva materialista e histrico social, donde la cultura se entiende como la superestructura de una infraestructura de naturaleza econmica por ella reflejada y duplicada. Sin embargo, a partir de la dcada de 1980 el reconocimiento de las limitaciones de esta aproximacin lleva al desarrollo de nuevas perspectivas de anlisis, todava en proceso de consolidacin. Por un lado, la tradicin y la prctica cultural se presentan como algo ms que una superestructura objetivada. El arte y el entretenimiento se presentan como prcticas activas que integran una cultura y no reducibles (como reflejo o mediacin) a otras prcticas polticas y econmicas manifiestas. Y por otro lado, se incorpora en este mbito de estudio lo que se denomin el anlisis antropolgico del imaginario, que busca echar luz sobre las fantasas y valores del grupo objeto de una poltica (Coelho, 2009: 11-23). En definitiva, el dominio de la poltica cultural ha sido analizado desde la sociologa, la antropologa, la geografa regional, los estudios culturales y de comunicacin e incluso la historia del arte. Se han destacado los resultados no siempre positivos y las contradicciones inherentes a los modelos de democratizacin de la cultura, democracia cultural o regeneracin urbana. Y tambin se han analizado las interacciones entre las polticas pblicas culturales y el campo artstico. A su vez, despus de que se afirmara que las polticas culturales resultaban la agenda faltante de los denominados estudios culturales (McRobbie, 1996: 338), algunos investigadores adscritos a esta disciplina han comenzado a interesarse ya no slo por la prcticas culturales sino por las polticas pblicas (Lewis y Miller, 2003). La perspectiva histrica adoptada incluye, de forma incipiente, el anlisis tanto del policy making y la implementacin de las polticas como el de sus justificaciones y crticas (Scullion y Garcia, 2005: 116). La ciencia poltica, con la incorporacin de teoras y metodologas diversas, resulta un marco adecuado para el anlisis de las polticas culturales. Y a su vez, las caractersticas particulares del dominio de las polticas culturales lo vuelven un objeto de estudio cientficamente relevante para dicha disciplina. Por un lado, por su rol en la construccin de identidades colectivas, su papel en el desarrollo de modelos de gobernanza, y su constitucin como arena poltica estratgica para la distribucin y ejercicio del poder y la gestin del conflicto social. Y por otro, por el papel especial que en dicho dominio tiene el discurso poltico y el uso ambiguo del lenguaje. O, an ms, por la incorporacin progresiva del anlisis de polticas como herramienta para la

formulacin de polticas pblicas culturales. La naturaleza plural de la cultura no slo promueve la movilizacin colectiva para superar enfrentamientos de intereses poltico-econmicos; sus profundas identificaciones simblicas pueden a su vez realzar el conflicto (De Frantz, 2005:51). Es cierto que la palabra cultura aparece como parte de conceptos fundamentales para la ciencia poltica (por ejemplo, cultura poltica), y que se han desarrollado trabajos que analizan el papel de la cultura en los procesos de construccin nacional. Sin embargo, a pesar de que fundamentalmente en Estados Unidos el cultural policy analysis tiene un cierto recorrido (Rodriguez Morat, 2008: 4), todava son pocas las investigaciones que desde una perspectiva politolgica analizan el dominio de las polticas culturales1. Tras la II Guerra Mundial la relacin entre arte, cultura y poltica se hace menos evidente y la ciencia poltica cede competencias sobre ese terreno, sobre todo a manos de la historia. El anlisis de polticas pblicas se desarrolla en Estados Unidos en un contexto de relativa estabilidad y confianza en el asesoramiento externo a los organismos gubernamentales, por lo que se presta menos atencin a los aspectos normativos, que por su parte resultan centrales en la poltica cultural. Por su parte, Wimmer (2004: 2-5) observa que existe un notable predominio de la investigacin cientfica sobre las polticas culturales desarrollada desde una ptica econmica o de cultural mangement. As, la comunidad cientfica, y particularmente la ciencia poltica, ha descuidado el anlisis de las implicaciones polticas e institucionales que tienen las estrategias de las polticas pblicas culturales. El autor reconoce que esto puede deberse a que, en comparacin con otras polticas pblicas, las polticas culturales se caracterizan por la heterogeneidad en los dominios abarcados, en los instrumentos de intervencin utilizados, en las finalidades declaradas y en los criterios de evaluacin utilizados. Pero, no obstante, reclama que la dificultad en satisfacer unos estndares acadmicos no debe comportar el empobrecimiento del anlisis del dominio de las polticas culturales o incluso la indiferencia por parte de la ciencia poltica. Ahora bien, cmo podemos afrontar esta doble desatencin, tanto de objeto de estudio como de perspectiva analtica? Qu relevancia tiene para el anlisis de polticas pblicas (y de su continuidad y cambio) incorporar como objeto de estudio el dominio de las polticas culturales? Y por otro lado, cmo la comprensin de dicho dominio de polticas se puede ver favorecida si se lo aborda desde una perspectiva analtica amplia que incorpore el carcter politolgico?

Para mencionar algunos de los pocos ejemplos relevantes en el mbito internacional podemos citar a SaintPierre (2004), Gray (2006, 2007) o Singh (2010). Para el caso de Espaa, entre aquellos que adoptan una perspectiva politolgica encontramos a Ngrier (2003), Rubio Arstegui (2002) o Rausell (1999), a ttulo de ejemplo.

1.2 La relevancia del anlisis de la continuidad y el cambio de las polticas pblicas (culturales) Si bien entraremos en detalle en los apartados tericos (captulos 3 y 4), el tema de esta investigacin es la continuidad y el cambio de las polticas pblicas, con un particular inters en el dominio de las polticas culturales. Partimos de la combinacin de determinadas teoras focales (punctuated equilibrium theory, institucionalismo discursivo, institucionalismo procesual, anlisis de marcos) y proponemos un modelo analtico particular. El foco de la investigacin (research issue) est centrado en el desarrollo y cambio de direccin en los contenidos de las polticas pblicas (culturales). Hemos apuntado algunas particularidades del dominio de la poltica cultural, su carcter heterodoxo y heterogneo si se lo compara con otras polticas pblicas sectoriales mayormente consolidadas. Tambin su ubicacin en un aparente segundo plano respecto a las polticas tradicionales del Estado del Bienestar, lo que las transformara en polticas de soporte instrumental a otros mbitos sectoriales. Incluso, en trminos materiales y presupuestarios, se las ha calificado como secundarias en la accin de gobierno y poco significativas como polticas redistributivas. Se podra inducir as la idea de que no se trata de un dominio de polticas pblicas que ofrezca evidencia til para la generacin de conocimiento generalizable (de forma limitada) sobre la continuidad y el cambio de las polticas. Sin embargo, no slo este retrato de la poltica cultural es incompleto y desactualizado, sino que el anlisis de la continuidad y el cambio en dicho dominio resulta una oportunidad. Por un lado, la poltica cultural ha experimentado un desarrollo significativo en los ltimos 30 aos, incorporando una notable diversidad de elementos en sus contenidos y formas. Al tiempo que el lugar de la cultura (en sus diferentes acepciones) se ha ido modificando, tanto en lo que hace a las ideas y valores que se le asocian como al carcter instrumental que ocupa en la accin de gobierno. De all la importancia no slo del anlisis del dominio de la poltica cultural sino tambin del estudio de su desarrollo y transformaciones. Por otro lado, determinadas caractersticas del proceso de polticas (y de la toma de decisiones) en el dominio de la poltica cultural resultan de utilidad para entender la tendencia general a presentar el public policy making como un proceso libre de condicionamientos ideolgicos. Por ejemplo, la tendencia a justificar la poltica de subvenciones a las actividades culturales como asunto de carcter tcnico (y no poltico) (Belfiore, 2011). En definitiva, un anlisis de este tipo puede ayudar a comprender los fenmenos (ms generales) de continuidad y cambio de las polticas pblicas, a responder preguntas comunes a los investigadores del mbito. Por un lado, la escasez de anlisis de polticas culturales permitir

aportar nueva evidencia y enriquecer el debate testeando, criticando, reformando e iluminando determinados aspectos de las teoras adoptadas mayoritariamente en otras polticas sectoriales. Y por otro, el carcter indito del caso de estudio (y sus particularidades, como veremos en el apartado siguiente) permitir completar dicho anlisis con la apertura de nuevos interrogantes de investigacin. Nos queda por responder entonces cmo un abordaje que incluya el carcter politolgico puede favorecer la comprensin del dominio de la poltica cultural. En definitiva, el desarrollo de un marco original de anlisis de la poltica cultural (incorporando, aunque no exclusivamente, la aproximacin politolgica citada) ayudar a generar conocimiento significativo sobre la manera en que dichas polticas se desarrollan a lo largo del tiempo. Qu perspectiva identificamos como faltante en la agenda de investigacin sobre el cambio en las polticas pblicas y las polticas culturales? Los modelos paradigmticos dominantes en la ciencia poltica contempornea han identificado diferentes factores condicionantes en la lgica del cambio en las polticas pblicas. Metodolgicamente, el estudio del cambio en la poltica pblica se ha repartido entre aquellos que iluminan los cambios en las preferencias e intereses individuales, en las reglas institucionales y, de manera ms reciente, cambios en los marcos ideacionales, de referencia y en las prcticas discursivas institucionalizadas (Schmidt y Radaelli, 2004:185). En este sentido, un punto de inicio poco explorado en el estudio de los sistemas y las estructuras de las polticas culturales es el de repensar los marcos ideolgicos en los que estn envueltos la evolucin de las polticas culturales. Y no slo atendiendo al rol formal del gobierno en la estructuracin de la poltica pblica, sino tambin considerando las implicaciones de esa poltica para las construcciones identitarias y el desarrollo de los modelos de gobernanza (Scullion y Garcia, 2005: 115). Una aproximacin de este tipo permitir estudiar el proceso de polticas culturales como proceso interactivo retrico, ideacional, valorativo e institucional. Dos elementos clave para el anlisis de las polticas culturales han recibido todava una atencin limitada. En primer lugar, las variaciones sobre lo que se entiende y adopta como cultura por parte de los actores pblicos. En nuestra investigacin, nos interesan particularmente las ideas, valores, marcos conceptuales de referencia que condicionan las polticas. En segundo lugar, la manera en que se construye la legitimacin de las polticas culturales como espacio de polticas pblicas, la legitimidad de la intervencin pblica en el mbito de la cultura. Para nosotros, este segundo tema de anlisis no se limita al rol del gobierno en el dominio de la poltica cultural, por lo menos no en cuanto a sus efectos. Es decir, nos interesa tambin el vnculo entre la legitimidad la intervencin gubernamental para desarrollar polticas culturales y el efecto legitimador ms general que tienen esas polticas para el gobierno.

Un enfoque de estudio que no tenga en cuenta las relaciones entre cultura y poltica, entre las polticas culturales y la distribucin del poder, corre el riesgo de convertirse en analticamente marginal y empricamente irrelevante. Finalmente, consideramos que resulta necesario reconocer el carcter interdisciplinar de la investigacin de polticas culturales. Esperamos superar el debate entre ciencias sociales y humanas, o entre campos concretos como la sociologa de la cultura o los estudios culturales. As, se podr continuar desarrollando, en el marco del anlisis de polticas pblicas, un modelo de investigacin de polticas culturales lo suficientemente relevante, flexible y robusto como para representar una disciplina acadmica propia, con preguntas y metodologas compartidas.

2. OBJETIVOS Y PREGUNTAS DE INVESTIGACIN Esta investigacin busca contribuir al conocimiento y la comprensin de los procesos de continuidad y cambio de las polticas pblicas, especialmente en el mbito de la cultura. Nos centramos en los cambios en la definicin de la poltica y en su diseo aprobado: la evolucin de sus contenidos y formas. Analizamos los factores simblicos y relacionales que influyen en dicho desarrollo. Nos interesa, por un lado, el papel que tiene el discurso poltico en la accin de los actores que pueden condicionar la evolucin de las polticas pblicas. Buscamos colaborar con la comprensin general de la manera y el momento en que el discurso poltico (y los marcos de referencia que portan los actores) puede condicionar o bien la continuidad significativa o bien el cambio significativo de los productos de las polticas. Es decir, su papel en la variacin o persistencia significativa a lo largo del tiempo de los contenidos y formas. Pero ensayar una explicacin completa del cambio en las polticas pblicas requiere una aproximacin pluralista que considere una amplia variedad de factores. Es por eso que nos interesa tambin la dimensin procesual de la construccin de polticas pblicas. En particular, buscamos comprender cmo las caractersticas de los subsistemas de polticas (y los actores que en ellos intervienen) tienen un papel central en la continuidad o el cambio significativos de las polticas. Este primer objetivo general se concreta en el anlisis de un dominio particular de las polticas pblicas, el de las polticas culturales. Por eso, pretendemos caracterizar dicho dominio y algunos de los condicionantes ms significativos de su desarrollo. Buscamos comprender mejor su orden interno y la dinmica de su desarrollo. Este trabajo no entra en la explicacin de un ciclo de polticas ni en la toma de una decisin en particular. Sino que lo que podramos

denominar como el resultado a explicar en nuestra investigacin (case outcome) es el cambio de direccin en las polticas culturales, como primer elemento para el anlisis de sus consecuencias. Como hemos avanzado, las consecuencias de la accin pblica en el dominio de polticas culturales exceden al mbito sectorial. La utilizacin de las polticas culturales como herramienta de gobierno tiene consecuencias no slo para las polticas pblicas sino tambin para la poltica. Por ejemplo, en la reproduccin (o transformacin) de la configuracin institucional vigente, en la distribucin de recursos de poder entre los agentes o en la construccin de los conflictos que reciben la atencin pblica. Nuestro anlisis aborda, en definitiva, una primera aproximacin a quines resultan favorecidos y quines desaventajados en el desarrollo de las polticas, quines ven sus preferencias atendidas y quines no. Y todo ello reconociendo que no siempre aquellos que resultan favorecidos han debido movilizarse de forma explcita para conseguirlo. De esta manera, nuestro objetivo incluye reflexionar sobre la validez de los modelos y tipologas de polticas culturales elaborados por la comunidad cientfica y poltica hasta el momento. Y colaborar en la construccin de una herramienta de anlisis de polticas culturales, que permita combinar el anlisis histrico en la elaboracin de polticas con el anlisis de la poltica. En consonancia con el objetivo general de esta investigacin, pretendemos dar cuenta de los elementos principales de los que se compone el discurso poltico sobre la cultura, al menos desde el final de la II Guerra Mundial. Nos interesa el desarrollo de la concepcin de la cultura en dicho mbito de polticas sectoriales, las ideas y valores que desde la administracin pblica se la han venido asignando. Al mismo tiempo, buscamos caracterizar el proceso de formacin (y destruccin) de subsistemas de polticas culturales. Y cmo ello est relacionado con la legitimidad de la intervencin pblica en el mbito de la cultura, con la manera en que se construye (y destruye) la legitimacin de las polticas culturales como espacio de polticas pblicas. En definitiva, el tercero y ms especifico de los objetivos es el de analizar la evolucin de las polticas culturales de la Generalitat de Catalunya entre los aos 1980 y 2008. Dejamos para los apartados siguientes la construccin y justificacin de este caso de estudio, que consideramos que resulta relevante a nivel particular, pero que sobre todo es apropiado para cumplir con los objetivos ms generales de esta investigacin. Como explicaremos en las pginas siguientes, este estudio no pretende, dada la contencin necesaria en todo proceso de elaboracin de una tesis doctoral en relacin a la factibilidad de sus objetivos, analizar la implementacin y evaluar los resultados de las polticas. Sin embargo, creemos que este hecho no tiene por qu empobrecer la relevancia de la investigacin, ya que,

como queda dicho, entender la direccin y los condicionamientos del cambio en las polticas es el primer paso hacia un anlisis ms completo sobre sus consecuencias. Definidos los objetivos, nos detendremos a continuacin en las preguntas de investigacin que guan nuestro trabajo. En primer lugar, hemos planteado una serie de preguntas genricas, que enfocan el proceso de desarrollo de las polticas pblicas, en particular cuando se trata de un perodo de continuidad o cambios significativos. As, nos preguntamos qu es lo que provoca que los contenidos de las polticas pblicas se mantengan estables y similares durante un perodo significativo? Cmo se entiende que un perodo de este tipo de paso a uno de inestabilidad y cambios en la direccin de dichos contenidos? A su vez, este estudio se interesa por el dominio de las polticas pblicas en materia de cultura, y cmo su anlisis puede ayudar a comprender los fenmenos ms generales que hemos especificado en las preguntas genricas. Por eso, nos preguntamos qu factores caracterizan el proceso de desarrollo y variacin en el tiempo de las polticas culturales? Y teniendo en cuenta la perspectiva faltante que hemos identificado para el mbito de las polticas pblicas, nos preguntamos cul es el papel del discurso poltico sobre la cultura, es decir, en qu momento y de qu manera los actores (y los marcos de referencia que comportan) pueden condicionar la continuidad significativa o bien el cambio significativo de las polticas? Cul es el rol, por su parte, que tienen los actores dentro del subsistema de polticas en el desarrollo de dichos perodos? Finalmente, este estudio considera que la direccin del cambio de las polticas culturales de la Generalitat de Catalunya (1980-2008) debe ser entendida como un primer elemento para el anlisis de sus consecuencias. Por eso, nos preguntamos cmo se puede caracterizar la direccin del cambio experimentado por las polticas culturales en nuestro caso de estudio y cules son sus principales consecuencias? Qu implicaciones se derivan para la comprensin del fenmeno general del cambio de las polticas culturales? Demos paso entonces a las consideraciones centrales sobre nuestro caso de estudio, los retos y oportunidades que puede suponer.

3. SELECCIN,

JUSTIFICACIN Y DELIMITACIN DEL CASO DE ESTUDIO

Delimitar, aunque ms no sea de forma operacional, el mbito de la cultura y el dominio de polticas pblicas que se pretende estudiar es enfrentarse con palabras que nacen y evolucionan en situaciones cambiantes relacionadas con el ejercicio del poder. Cada aplicacin del trmino cultura (y del de poltica cultural) implica su redefinicin y el desgaste facilita su utilizacin poco rigurosa y a veces incluso demaggica. Definir aquello que es intrnsecamente histrico es 9

tarea condenada a la caducidad, pero esto no puede implicar la renuncia a conseguir coherencia en las estructuras tericas y un cierto control conceptual sobre diferentes mbitos de la realidad, siempre que se reconozcan sus limitaciones y debilidades. Nuestra definicin de poltica cultural es pragmtica, y est vinculada con la tarea que asumen las administraciones pblicas dedicadas, al menos en trmino de nomenclatura, a ese mbito. Sin embargo, no ignoramos que la poltica cultural se ha transformado en un mbito cada vez ms elstico y con fronteras cada vez menos precisas. Una de las tareas centrales de esta investigacin es analizar qu es lo que entienden como cultura los responsables de la formulacin de las polticas culturales. Por qu entonces la eleccin del caso de estudio? Cul es el inters analtico y emprico del estudio de la evolucin de las polticas culturales de la Generalitat de Catalunya entre 1980 y 2008? Tanto las polticas culturales de Catalua como las de Espaa han intentado sumarse de forma acelerada, en menos de treinta aos, al modelo que siguieron muchos pases europeos tras la II Guerra Mundial y durante ms de sesenta (Bonet, 2001; Rodrguez Morat, 2005; Crameri, 2008). Ese proceso se desarrolla en Catalua bajo algunas caractersticas singulares, que lo hacen especialmente relevante: los efectos de una dictadura devastadora, entre otras cosas, para la institucionalizacin de la cultura; un proceso particular (con unos actores determinados) de construccin nacional e identitaria; un marco jurdico y territorial que establece el gobierno multinivel de la cultura o, por ltimo, el crecimiento y organizacin significativa del sector privado, al tiempo que el establecimiento de un carcter en buena medida endogmico de las relaciones entre quienes participan en el proceso de formulacin de las polticas. Sobre estas caractersticas, y sus matices, volveremos a lo largo del trabajo. Pero en definitiva lo que buscamos sealar en este apartado es la diversidad de elementos que nos ofrece el caso de las polticas culturales en Catalua. Respecto a la relevancia emprica del caso, comprender mejor el papel de la cultura y el de las polticas culturales en Catalua es decisivo para entender qu ha sucedido en ese territorio en los ltimos treinta aos. Ms all de las estrategias particulares adoptadas por los gobiernos, la dimensin simblica de la poltica cultural tiene en Catalua un peso significativo. Y nos ofrece pautas sobre la evolucin de las relaciones econmico-polticas, sobre la distribucin y ejercicio del poder entre aquellos que participan (y los que no) en la construccin de las polticas pblicas, en definitiva, sobre la manera en que se aborda la gestin del conflicto social a lo largo de los aos que analizamos. De esta manera, algunas de las caractersticas que hacen a la relevancia emprica del caso lo vuelven, al mismo tiempo, analticamente significativo, ya que nos permiten atender la perspectiva que hemos definido como faltante en la agenda de investigacin sobre la continuidad y el cambio de las polticas pblicas. Somos conscientes de los retos que impone no

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slo trabajar con un caso de estudio centrado en el dominio de la poltica cultural (como ya lo hemos comentado) sino tambin de las posibles limitaciones en el alcance que implica la seleccin particular del objeto de estudio. Nuevamente, entendemos esta realidad como oportunidad (ms que como debilidad) para iluminar determinados aspectos generalizables (de forma limitada) y plantear nuevos interrogantes de investigacin comunes a un mbito de estudio2. En cuanto a la delimitacin del objeto de estudio, hemos decidido centrarnos en el Departament de Cultura de la Generalitat por diferentes motivos. En primer lugar, porque en Espaa son las Comunidades Autnomas quienes tienen, a priori, la mayora de competencias formales en el mbito de la cultura. En segundo lugar, reconociendo que las polticas culturales de la Generalitat no slo son generadas por ese organismo, s que se trata, tambin a priori, del referente institucional ms significativo. A su vez, respondiendo a las caractersticas propias del sistema institucional de la poltica cultural en Espaa, hemos analizado particularmente las relaciones con otras administraciones pblicas (sobre todo, con el Ajuntament de Barcelona y la Diputaci de Barcelona) y agentes privados, claves para entender la poltica cultural de la Generalitat. Y en tercer lugar, la seleccin del objeto de estudio se basa tambin en que el Departament de Cultura ha sido de los organismos y polticas menos estudiados, y siempre desde el mbito de la sociologa o los estudios culturales. En primer lugar, entre los trabajos identificados en la revisin de la bibliografa, la tesis doctoral de Joaquim Rius (2005) se centra en las polticas culturales que tienen como objeto la ciudad de Barcelona, incluyendo un anlisis de la evolucin del organigrama y del presupuesto del Departament de Cultura desde su creacin hasta el ao 2002. Por lo que el anlisis de las dimensiones simblica y procesual de la poltica cultural queda en un segundo plano, vinculado al estudio sociolgico del proceso de construccin de los teatros Lliure y Nacional de Catalunya. El trabajo de Salvador Giner (et alt., 1996) si bien presta mayor atencin a la dimensin simblica de la poltica cultural de la Generalitat, se centra especficamente en lo que denominan debates sobre la cultura catalana y excluye del anlisis los enfrentamientos institucionales (Giner et alt, 1996: 35). Es decir, prioriza el anlisis de las declaraciones que tienen el objetivo de influir en la opinin pblica y no las palabras y las acciones que condicionan ms directamente el proceso de construccin de polticas pblicas. Dos trabajos ms recientes, los de Katrhyn Crameri (2008) y Josep Antn Fernandez (2008) se interesan, cada uno con sus particularidades, por el desarrollo de la cultura catalana bajo el extenso perodo de gobierno del partido Convergencia i Uni. Mientras la primera explora el
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Los apartados siguientes, en particular el de la estrategia de investigacin adoptada, dan cuenta de ello.

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vnculo entre poltica cultural e identidad nacional, el segundo analiza la crisis del modelo cultural cataln como caracterstica tpicamente postmoderna. El trabajo de ambos se encuadra en la disciplina de los estudios culturales, priorizando la perspectiva que Scullion y Garcia (2005:118) denominan critical cultural policy studies, por sobre la del policy formulation, delivery and evaluation. Finalmente, dadas las caractersticas del contexto socio-histrico de nuestro caso de estudio, esta investigacin se vincula tambin al anlisis de las relaciones entre poltica e identidad, as como al estudio de las polticas culturales de las naciones sin estado o incluso de las denominadas regiones culturales. Como hemos avanzado, respecto a Catalua existen diferentes estudios que tratan algunos de estos elementos como objeto principal, como explanandum3. Es por eso que en nuestro caso incluiremos tanto la identidad nacional como las caractersticas particulares del gobierno de la cultura (en un nivel sub-estatal) como elementos clave para comprender la continuidad y el cambio significativo de las polticas. Si bien una perspectiva de estudio comparado escapa a las posibilidades de esta investigacin, el lector encontrar referencias a modelos de desarrollo de polticas culturales en Europa y, muy particularmente, a los trabajos de anlisis sobre el desarrollo de la poltica cultural en Qubec y Escocia. El objetivo no es comparar sino utilizar algunos de los estudios previos sobre sus polticas culturales (con quienes existen similitudes en el abordaje terico) para ayudarnos a analizar y comprender procesos generales de continuidad y cambio significativo en las polticas culturales, y particularmente en Catalua. Por lo tanto, este trabajo adopta una aproximacin singular profundizando en la comprensin de los procesos de continuidad y cambio de las polticas pblicas en general, y culturales en particular. Habiendo entonces comentado algunas de las particularidades y lmites de nuestro caso de estudio, as como la justificacin de su eleccin, avancemos un poco ms en sus caractersticas y en la estrategia de investigacin desde la cual nos aproximamos a su complejidad.

4. ESTRATEGIA DE INVESTIGACIN
Por encima de todo, no debemos querer despojar a la existencia de su rica ambigedad (Friedrich Nietzsche, La Gaya Ciencia, citado por Flyvbjerg, 2004)

Adems de los citados, podemos sealar Lo Cascio (2008), Ngrier y Tomas (2003), Keating (2001) o Keating et alt. (2003). La reciente tesis doctoral de Marco Antonio Chvez Aguayo (2012) se centra en el perodo actual a travs de una comparacin de los consejos de las artes de Catalua, Escocia y Jalisco.
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En los apartados precedentes hemos dado cuenta de los objetivos de esta investigacin y de las caractersticas del caso, de manera que nos ha permitido justificar esta investigacin como un estudio emprica y analticamente pertinente y relevante. Como se ha sealado, este estudio de caso tiene como unidad de anlisis las polticas culturales de la Generalitat de Catalunya en el perodo 1980-2008. En consonancia con los objetivos generales y las caractersticas del caso, tanto la metodologa implementada como las tcnicas y fuentes utilizadas parten de la eleccin de incorporar un pluralismo que no debera derivar en falta de rigor o coherencia en el desarrollo de la investigacin.

4.1 Bondades y debilidades: el lugar del investigador Francs como soy, al hablar de mi pas, me ver obligado a mencionar slo sus bondades; es duro tener que descubrir las debilidades de una madre dolorosa. La frase que pertenece a Marc Bloch (citado por Marc Fumaroli, 1991) nos arroja a una de las cuestiones ineludibles para cualquier analista de polticas culturales: problematizar el lugar del investigador respecto al objeto de estudio. Un conjunto de investigadores en ciencias sociales no se cansa de repetir que el mismo hecho de investigar no slo transforma al objeto de la investigacin sino tambin al sujeto. En realidad, esto se debe a que muchas veces objeto y sujeto de estudio forman parte de un fenmeno social no siempre divisible. Como indica Goffman (2006), el primer objeto del anlisis social debera ser el comportamiento real (la estructura y la organizacin de la sociedad). Sin embargo, el investigador no es consciente de lo que gua a los sujetos (ni, lgicamente, tampoco a s mismo). El reto es asumir la necesidad de quebrar esta falta de autoconciencia, e intentar desempaquetar y desenredar lo que est implcito y oculto. Para mi, aquella mxima de las ciencias sociales nunca haba sido tan evidente como hasta el momento que comenc esta investigacin. Y creo que es lgico pensar que en ello tiene que ver que nac en Buenos Aires hace ms de treinta aos, que llevo ms de diez viviendo en Barcelona, que aqu me he formado acadmicamente y que buena parte del tiempo mi vida transcurre a travs de la lengua catalana. No me preocupa confesar (me escudo en la tan reclamada honestidad investigadora bourdiana) que no fueron pocas las dudas, los temores y los temblores al escribir sobre la madre dolorosa. Porque reconstruir las flaquezas (y sus efectos) de la poltica cultural de Catalua supuso entrar un terreno de sensibilidades absolutas. No s si la frase de Bloch vale para m. No s a ciencia cierta (a pesar de todo lo recorrido) qu significa ser cataln. Pero me basta con reconocer que tambin es probable que, en algn momento, me haya visto obligado a mencionar slo las bondades de la madre adoptiva. Tal vez, esa misma incertidumbre

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sobre mi condicin puede que me haya empujado a descubrir tambin algunas de sus debilidades.

4.2 Metodologa Los estudios de caso no slo resultan de utilidad para desarrollar investigaciones exploratorias, de tipo descriptivo, sino que permiten realizar un anlisis de objetos y procesos sociales. Las conclusiones de dicho tipo de estudios son valiosas por diferentes motivos. En primer lugar, generan conocimiento sobre una parcela de la realidad social, sobre los objetos de estudio especficos y de otros que tienen caractersticas similares. Esta investigacin asume que en el mbito de las ciencias sociales y humanas el objetivo de generar conocimiento concreto dependiente del contexto es ms valioso que la bsqueda de teoras predictivas y universales (Flyvbjerg, 2004). En segundo lugar, las conclusiones de los estudios de caso se pueden tomar como punto de contraste para otras investigaciones, con el objetivo de comprobar hasta qu punto resultan vlidas y generalizables (Coller, 2005: 12-14). Pero eso no implica que los estudios de caso resulten de utilidad principalmente para generar hiptesis, sino que tambin lo son para comprobarlas. En definitiva, la capacidad de generalizar a partir de un caso depende de cmo se elija y construya ese caso. As, nuestra concepcin del caso est basada en una perspectiva hbrida entre los dos extremos que describen Ragin y Becker (1992). En buena medida nuestro caso de estudio ha sido concebido como convencin, como constructo terico general. Pero al mismo tiempo, hemos adoptado una perspectiva que nos permitiera encontrarnos con l durante la investigacin, concibindolo como unidad emprica y especfica. Esto no ha permitido, en definitiva, reconstruir las categoras utilizadas a lo largo de la investigacin. En lo que refiere a su alcance y su naturaleza, esta investigacin trabaja con un caso genrico, de un carcter tanto ejemplar (ilustra acerca de algunas de las caractersticas de la evolucin de las polticas pblicas culturales), como instrumental, ya que busca contribuir al conocimiento de un fenmeno como la continuidad y el cambio de las polticas pblicas (que cuenta hoy con un conjunto de proposiciones sobre su funcionamiento). Finalmente, algunas de las caractersticas del caso y su contexto (que hemos presentado con anterioridad) lo transforman en un caso excepcional, o al menos particular. Respecto al tipo de proceso que enfoca el estudio, se trata de un caso histrico y contemporneo al mismo tiempo, ya que est dedicado al anlisis de un objeto social, las polticas pblicas en materia de cultura, en un perodo determinado (1980-2008) que desemboca

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en la actualidad. Si pensamos en su utilizacin, este caso presenta una primera fase de anlisis exploratorio o descriptivo, donde se busca conocer mejor la realidad y las dimensiones relevantes del objeto de estudio, en este caso la evolucin de las polticas culturales de la Generalitat en ese perodo. Pero de forma principal, se trata de un estudio que centra su esfuerzo en inferir conclusiones sobre las dinmicas de continuidad y cambio significativos de las polticas pblicas y, en particular, el modo en que los actores pueden verse condicionados o condicionar ese proceso a travs del discurso poltico y las caractersticas del subsistema de polticas. Como hemos avanzado, lo que podramos denominar como resultado principal a explicar en nuestra investigacin (case outcome) es el cambio de direccin en las polticas culturales. Pero si pensamos en la estrategia de investigacin, el anlisis del desarrollo de las polticas del Departament de Cultura de la Generalitat (1980-2008) nos permite establecer dos subcasos. El primero, que comprende desde la creacin del Departament de Cultura (1980) hasta el final de la V legislatura del Parlament de Catalunya en el ao 1999. Y el segundo, que se inicia con la VI legislatura y finaliza con la aprobacin del Consell Nacional de la Cultura i del les Arts (2008). Por lo tanto, se incluye una estrategia de comparacin diacrnica entre dos perodos, una comparacin de case outcomes distintos en condiciones y entornos similares. No ya porque estudiemos las diferentes fases de una poltica determinada, sino porque estudiamos la evolucin de las polticas en un perodo considerable de tiempo. Ahora bien, esto no implica una estrategia de conversin del estudio de caso en un estudio de mltiples casos segmentados en espacio y tiempo, como podra suceder si pretendiramos estudiar la poltica cultural de la Generalitat de cada ao como casos diferentes. Esto ltimo nos llevara a un procedimiento falso, como advierte Abbot (1992), asumiendo (a travs de variables) la explicacin de todas las variaciones posibles en los fenmenos descritos en el caso, incluyendo el azar o la autorrregresin. Dediquemos entonces unas lneas a explicitar la correlacin entre el mtodo de estudio de caso y la aproximacin narrativa de cualquier investigacin que intente comprender la realidad estudiada de forma ms o menos completa y ms all de determinadas variables de anlisis. a) Una mirada particular sobre la aproximacin narrativa El mtodo narrativo consiste en una aproximacin procesual y centrada en la accin en la realidad social, que organiza el flujo de ocurrencias en funcin del sentido global del proceso bajo estudio (Abbott 2001, Barzelay y Cortazar, 2004). Una vez delimitado, los atributos del caso obtienen su significado a partir del contexto en el que ste se ubica. Para nosotros, esto

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significa que la continuidad o el cambio significativos de las polticas culturales no se definen en relacin al comportamiento tipo (si existiera algo como ello), por ejemplo, en otras polticas sectoriales o en otros contextos internacionales. Sino que la continuidad y el cambio de las polticas queda definido como la variacin o persistencia significativa a lo largo del tiempo de las caractersticas de los productos (formas y contenidos) en un mismo mbito de polticas pblicas. Como veremos, esto no significa que nuestra investigacin quede desconectada de las tendencias internacionales en la evolucin de la poltica cultural contempornea o de la influencia de otros dominios de polticas, sino que entendemos que nuestro caso reinterpreta dichas tendencias bajo condicionamientos propios. Y eso es lo que otorga sentido a los atributos del caso. La convergencia entre el mtodo de estudio de caso y la aproximacin narrativa busca evitar una lectura radicalmente positivista de la realidad, donde se especifiquen las variables relevantes para el estudio (vinculadas estrictamente a conceptos tericos) para luego recoger informacin especfica sobre dichas variables (una a la vez) y no sobre el caso de estudio. En un esquema como este, son las variables (y no los casos) quienes parecen actuar, quienes aparentan tener capacidad de agencia. Y as, los casos se entienden no como agentes con intenciones y recorrido histrico propios, como entidades complejas que es necesario de alguna manera simplificar para poder explicar, sino como entidades sin caractersticas propias a las se busca asignar propiedades a travs de las variables (Abbot, 1992). Las categoras analticas se convierten en descripciones sustantivas que asumen la prioridad sobre todo el proceso social (Williams, 1980). En la aproximacin narrativa, los eventos son la unidad mayor de anlisis, compuesta por acciones o acontecimientos que dan forma a la experiencia completa que se pretende estudiar. Los eventos se pueden estructurar como resultado o estado final al que conducen los acontecimientos (por ejemplo, una decisin como el aumento presupuestario) o como trayectoria que siguen dichos acontecimientos (por ejemplo, la escalada de tensin en un conflicto) (Barzelay y Cortazar, 2004). Como podremos explicar ms detalladamente en los apartados tericos (captulos 3 y 4), hemos decidido no centrarnos en el proceso que lleva a la toma de una decisin en particular, en un determinado issue career, en un episodio definido como la contraparte emprica del ciclo de polticas (Barzelay y Gallego, 2010). Sino que ms bien enfocamos nuestra narracin a partir de la descripcin de eventos-trayectoria. Es decir, de una serie de acontecimientos que, por ejemplo para nuestro caso, dan cuenta de la progresiva prdida de legitimidad institucional de un gobierno para intervenir en el mbito de la cultura o de la construccin de un discurso poltico sobre la cultura por parte de un conjunto de actores. En definitiva, asumimos una visin particular del ciclo de polticas (especificada tambin en el

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captulo 3), pero nos centramos en el anlisis no tanto de la construccin de una poltica en concreto sino del establecimiento de perodos de continuidad y cambio significativos. Ahora bien, el reto de nuestra aproximacin implica evitar trabajar con variables definidas que dirijan la investigacin, pero al mismo tiempo utilizar conceptos que puedan definir nuestros eventos-trayectoria analizados. Es decir, nos preguntamos por los factores que pueden condicionar (y en parte, ayudar a explicar adems de comprender) la evolucin de las polticas pblicas. Buscamos construir una aproximacin que haga compatible dos vertientes. Por un lado, la centralidad que tienen los actores (su capacidad de agencia) en cualquier anlisis, as como los condicionamientos estructurales que reciben. Y por otro, el uso de determinados conceptos (en nuestro caso, el discurso poltico y el subsistema de polticas) que describen factores ligados a la accin de dichos actores y a los condicionamientos estructurales que experimentan. Se trata de la bsqueda de un mtodo anlogo a la construccin y puesta en evidencia de hiptesis, un intento de entender no slo qu es lo que est sucediendo sino (aunque ms no sea en cierta medida) cmo y por qu. Siguiendo a Abbot (1992), en primer lugar hemos identificado los eventos implicados en nuestro caso. Se trata de eventos que son de carcter hipottico, complejos y definidos por una constelacin de atributos y propiedades. A continuacin, hemos ubicado los eventos en un orden causal flexible, aproximado, intentado dar cuenta de las contingencias que han impulsado dicho desarrollo. Hemos intentado que no fueran los factores y los conceptos quienes gobernaran el anlisis pero s que hemos prestado especial atencin a aquellos que hemos definido como relevantes para conseguir una aproximacin coherente y completa al objeto de estudio. A pesar de que este no es un estudio de multicasos, hemos considerado fundamental articular la narracin con formas emergentes de anlisis causal (no en sentido estrictamente positivista). El problema, en este sentido, no es metodolgico, sino conceptual, ya que diferentes distinciones conceptuales producen potenciales narrativas genricas. Necesitamos modelos genricos que representen diferentes tipos de causalidad y ordenen las etapas de la narracin (del funcionalismo al historicismo, el marxismo u otras teoras) (Abbot, 1992). As, este reto se aborda entonces de forma ms amplia en los captulos dedicados a los fundamentos tericos (3 y 4). Pero en definitiva, una mirada como esta puede dar pie a generalizaciones histricas limitadas (Ragin 1987). Ms limitadas en su alcance que las que es posible generar mediante los estudios centrados en variables, nos permiten arribar a argumentos generales aplicables a un tipo especfico de fenmenos sociales.

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b) La combinacin de mtodos Nuestra comprensin de la ciencia social implica una ciencia que se gua por el problema a analizar y no por la metodologa. Es decir, se emplean aquellos mtodos que, para una problemtica dada, mejor contribuyen a contestar las preguntas de investigacin planteadas (Flyvbjerg, 2004). As, esta perspectiva nos permiti entonces combinar el anlisis de marcos (frame analysis)4 con el anlisis de contenidos de diferentes tipos de documentos histricos y derivados de fuentes primarias5. Hemos considerado pertinente utilizar la metodologa del frame analysis con el objetivo de asegurar la rigurosidad en el intento de comprender las caractersticas y el papel del discurso poltico sobre la cultura. El anlisis nos ha permitido identificar, sobre todo, los marcos de referencia dominantes, pero al mismo tiempo los conflictos y tensiones internas en el discurso poltico. Hemos tenido en cuenta la mayor o menor dominancia de los marcos, as como sus elementos contradictorios o, incluso, la ausencia de los mismos. Y hemos buscado atender tanto la diversidad en la interpretacin de problemas y soluciones como la reflexin sobre la (des)orientacin de las polticas culturales. Para caracterizar el discurso poltico sobre la cultura hemos construido una serie de preguntas que guan la lectura y el anlisis. Las cuestiones se dividen en tres bloques. El primero est dedicado a identificar el diagnstico que el discurso poltico establece en cada momento, y la asignacin de responsabilidades al respecto: - Qu se entiende por cultura? - Qu se representa como problema (hecho de la realidad cultural que se considera problemtico y necesita cambios)? - Quin o qu ha causado el problema? - Quien se supone que tiene el problema? - Quien tiene voz en la definicin del problema y la solucin? El segundo de los bloques de preguntas identifica el pronstico presente en el discurso poltico, es decir, las soluciones y las justificaciones de las polticas que se proponen: - Qu acciones son necesarias y por qu? Qu valores se asocian a la cultura? - Cul es la jerarqua o prioridad en los objetivos?
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Que tiene como base los estudios de Goffman (2006), posteriormente desarrollados por numerosos autores, entre ellos Snow et alt. (1986), Schn y Rein (1994), Fletcher (2009) o, en Espaa, Bustelo y Lombardo (2007) o Viejo (2009). Nuevamente, la adopcin de este marco metodolgico est relacionada con la perspectiva terica de nuestra investigacin, por lo que dejamos para los captulos pertinentes (3 y 4) la discusin sobre nuestro uso particular del anlisis de marcos en el estudio de la continuidad y los cambios significativos de las polticas pblicas. 5 En el apartado siguiente se especifican el tipo de documentos analizados.

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- Cmo alcanzar los objetivos (estrategias, instrumentos)? - Cual es el grupo objetivo de la medida? El tercer apartado de preguntas enfoca cmo se presenta la viabilidad de la accin colectiva y qu protagonistas se presentan como capaces de conducirla: - Quines se presentan como protagonistas de la alternativa de polticas? - Qu papel se le otorga a cada uno de los protagonistas? Qu rol se adjudica a quienes no se los considera como tales? - Cmo se construye la confianza en la viabilidad de la accin de los protagonistas?

4.3 Tcnicas y fuentes Esta tesis doctoral tiene diversos antecedentes, un recorrido de cuatro aos en el cual estuve inmerso en diversos trabajos. Por un lado, la elaboracin de una tesina de doctorado, que desde un primer momento tena entre sus objetivos principales realizar un ejercicio preparatorio para el desarrollo de una futura tesis doctoral. A partir de dicho trabajo se publicaron un conjunto de artculos (Barbieri 2009, Barbieri 2012) cuyo proceso de elaboracin y revisin (por el sistema de revisin por pares) result de gran utilidad. Este proceso facilit enormemente, en definitiva, el dilogo continuo entre el caso de estudio y la perspectiva terica desarrollada y adoptada. Permiti respetar la estrategia metodolgica adoptada, evitando tanto, en un extremo, instrumentalizar la complejidad de la realidad estudiada asignndole propiedades de forma unidireccional a travs de determinadas variables conceptuales como, en el otro, desligar la descripcin del caso del conjunto de proposiciones sobre narrativas genricas de la continuidad y el cambio de las polticas pblicas. Por otro lado, cabe mencionar mi participacin en diferentes proyectos de investigacin, que si bien no estaban estrictamente vinculados con esta tesis han resultado de gran ayuda para mi formacin. Dos de esos proyectos se desarrollaron en el Instituto de Gobierno y Polticas Pblicas de la Universitat Autnoma de Barcelona: el primero, Proximitat, cultura i tercer sector a Barcelona (Fina y Subirats, 2011) y el segundo, El retorn social de les poltiques culturals (Subirats y Fina, 2009; Barbieri et alt. 2011), ambos dirigidos por Joan Subirats y Xavier Fina. Y el tercero, El sistema de la poltica cultural en Espaa, dirigido por Arturo Rodrguez Morat en el marco del Centro de Estudios sobre Cultura, Poltica y Sociedad de la Universitat de Barcelona. En lo que se refiere particularmente a esta tesis doctoral, la investigacin se inici con una primera etapa basada en el anlisis bibliogrfico, la seleccin de fuentes de informacin y 19

sistematizacin de datos claves sobre el contexto terico y emprico. El objetivo de esta etapa fue asegurar un correcto diseo de la investigacin, con un anclaje terico slido, que evitara la falta de rigor y la aleatoriedad en la recopilacin de materiales. A continuacin, se realiz el trabajo de recogida del material, que incluy la realizacin de entrevistas semiestructuradas y la bsqueda y seleccin de documentos histricos. En cuanto al tipo de documentos analizados, podemos clasificarlos en dos grupos. El primero, ms variado, es el que se utiliz principalmente (pero no exclusivamente) para dar cuenta de la evolucin de los contenidos y formas de la poltica cultural de la Generalitat y para el anlisis del subsistema de polticas. Entre ellos se utilizaron: - Memorias del Departament de Cultura de la Generalitat y de algunos de sus organismos autnomos (Instituto Cataln de Industrias Culturales, Entidad Autnoma de Difusin Cultural, etc.). En particular, los apartados dedicados a la evolucin presupuestaria, al organigrama y a los objetivos de las polticas declarados. - Informes (incluidos los libros blancos y los pre-proyectos de leyes), estudios, y planes encargados por el propio Departament. - Publicaciones escritas por los diferentes consejeros y altos directivos del Departament, por los representantes de la poltica cultural de los diferentes partidos polticos y por los principales agentes del sector privado. - Informes de organismos internacionales e investigaciones previas relacionadas. El segundo conjunto de documentos es el que conforma el ncleo del corpus de textos utilizados sobre todo en el anlisis del discurso poltico sobre la cultura6. Se trata de: - Actas de los debates de investidura presidencial en el Parlament de Catalunya. Es decir, los debates para elegir el presidente de la Generalitat en la nueva etapa democrtica (las ocho legislaturas correspondientes a nuestro caso de estudio). Cada uno de ellos incluye la presentacin, por parte del futuro presidente, del programa poltico a desarrollar por el gobierno que se constituye. Y tambin las intervenciones, preguntas y rplicas entre el candidato y los representantes de cada uno de los partidos polticos. Lgicamente, hemos prestado especial atencin a las referencias directas al mbito de la poltica cultural de la Generalitat, pero una lectura de la totalidad nos ha permitido encontrar y analizar no solamente referencias sectoriales, sino tambin sobre las consideraciones ms generales de las ideas y valores asignados a la cultura. - Actas de las sesiones informativas del consejero de cultura en la comisin de poltica cultural del Parlament de Catalunya. Tras los primeros meses en el cargo, el consejero es invitado por
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Puede consultarse el listado de estos documentos en el anexo nmero 3 de esta tesis.

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dicha comisin a explicar el programa poltico que desarrollar el Departament de Cultura. Las actas recogen esta presentacin, as como el posterior debate, donde cada representante de cada formacin parlamentaria interviene para preguntar o comentar el programa de gobierno, a lo que le sigue la rplica del consejero. La decisin de utilizar este cuerpo de documentos se basa en varios criterios. Por un lado, su regularidad permite el estudio sistemtico de la evolucin del discurso poltico sobre la cultura que prevalece en el seno del Departament de Cultura, algo no sencillo de conseguir teniendo en cuenta el extenso perodo estudiado y la escasa existencia de material de esta ndole. Por otra parte, al tratarse de amplios debates parlamentarios y no simplemente exposiciones o relaciones en los medios de comunicacin, permite incluir directamente una significativa pluralidad de actores. Si bien es cierto que se limita a los partidos polticos y sus representantes, uno de los elementos analizados es hasta qu punto y de qu manera se recogen las voces de otros agentes polticos del mbito de la cultura. Finalmente, se trata de un anlisis indito, ya que la arena parlamentaria no ha sido considerada como objeto de estudio especfico en las investigaciones previas sobre la poltica cultural en Catalua. Incluso, se trata de uno de los mbitos menos atendidos por el anlisis de polticas culturales a nivel internacional, probablemente en consonancia con una orientacin que ha descuidado las implicaciones polticas e institucionales que tienen las estrategias de las polticas pblicas culturales. Nos queda realizar una referencia a la manera en que hemos procedido en la seleccin, construccin y anlisis de este ltimo corpus de documentos. Siguiendo la metodologa que proponen Bustelo y Lombardo (2007), en primer lugar, se seleccionaron los textos ms significativos en el perodo a estudiar (1980-2008), respetando siempre el carcter sistemtico del estudio, hasta comprobar que nuevos textos ya no aadan informacin sustancial. En segundo lugar, identificamos las unidades de anlisis. Por un lado, las unidades de registro, que en algunos casos fueron fragmentos especficos (por ejemplo, las referencias de los presidentes de Catalua a la cultura y la poltica cultural) y, en su gran mayora, textos enteros de los debates. Y por otro, las unidades de contexto, informacin que se tuvo en cuenta para dar sentido a la unidad de anlisis. Como por ejemplo, el espacio dedicado a la poltica cultural en relacin al resto de polticas pblicas, o el utilizado para los diferentes sectores culturales, la ubicacin de las frases en el conjunto del texto, el lugar donde se llev a cabo el debate, el tiempo histrico, el cargo de la persona que interviene en el debate, etc. En tercer lugar, en el proceso de indexacin hemos analizado los textos siguiendo las preguntas gua, con el objetivo de reforzar la comparacin diacrnica. Esto mismo dio paso a la codificacin en cuatro grandes aspectos que el

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discurso revela: el diagnstico de la realidad cultural en Catalua, el concepto de Catalua que acarrean las polticas culturales, el pronstico a seguir para resolver la situacin problemtica y los patrones de interaccin entre los diferentes agentes. Como indican Bustelo y Lombardo (2007), es frecuente que en cada texto se presenten a la vez distintos marcos interpretativos, algunos ms dominantes y otros menos, puesto que un mismo texto puede contener una gran variedad de significados. Finalmente, cabe destacar que para intentar facilitar y sistematizar el anlisis de los textos se ha utilizado el software cientfico Atlas.ti, que resulta de gran utilidad para indexar, codificar y analizar la informacin. Para finalizar con este apartado sobre las tcnicas y las fuentes utilizadas, nos queda comentar las caractersticas y la funcin de las 36 entrevistas realizadas en dos etapas diferentes de la investigacin y con objetivos tambin distintos7. En primer lugar, un conjunto de entrevistas se llevaron a cabo durante la elaboracin de la tesina doctoral. Con el doble objetivo de explorar el caso y corroborar la informacin obtenida en los documentos, se realizaron entrevistas semiestructuradas a personas segn dos perfiles diferentes: expertos e investigadores en polticas culturales (por un lado, sobre Catalua, y por otro a nivel internacional), y representantes de nivel poltico intermedio del Departament de Cultura de la Generalitat. Esta primera seleccin de entrevistados se hizo, ms que priorizando los altos cargos polticos o su representatividad, por su significatividad para poder cumplir con los objetivos planteados para la tesina y por la colaboracin que podan ofrecer. Se trataba de una primera muestra que daba acceso a una informacin indita, que permita corroborar la que se haba obtenido por medio de los documentos y que result fundamental para construir un potencial orden narrativo con el que abordar la investigacin. La informacin generada en estas entrevistas fue utilizada en la elaboracin de la tesina, y reutilizada en el desarrollo de esta tesis doctoral segn la nueva aproximacin. En segundo lugar, realizamos una segunda etapa de entrevistas con objetivos y caractersticas diferentes y complementarias a las del primer grupo. Se trataba de obtener evidencia inexistente en los documentos histricos: evidencia sobre los eventos narrados y sobre las relaciones entre dichos eventos y los elementos contextuales. En definitiva, sobre la construccin y desarrollo de las caractersticas del dominio de la poltica cultural y del subsistema de las polticas culturales de la Generalitat. Principalmente sobre la relacin de los actores dentro del subsistema, particularmente entre las diferentes administraciones pblicas entre s, y con los grupos privados de inters mejor representados. Pero tambin sobre la evolucin de la posicin de poder de cada actor, en base a la posesin de diferentes recursos. As, se identificaron perfiles diferentes de
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Puede consultarse un listado detallado de las entrevistas realizadas en el anexo nmero 4 de esta tesis.

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entrevistados. Principalmente, altos cargos polticos del Departament de Cultura de la Generalitat, pero tambin del Ajuntament de Barcelona. En segundo lugar, tcnicos de nivel medio del mismo departamento. En tercer lugar, representantes de organizaciones profesionales de artistas y sectores culturales. Y en cuarto lugar responsables del sector asociacionista tradicional de Catalua. As, hemos preferido priorizar este tipo de perfil por sobre el de los mismos consejeros de cultura por diversos motivos. Por un lado, porque el acceso tanto a su discurso poltico como a la evidencia que podan aportar sobre las relaciones en el subsistema estaba en buena medida disponible a travs de los documentos histricos ya citados. Para los objetivos de nuestra investigacin, el material disponible en este sentido resultaba adecuado. Ahora bien, por otro lado, la decisin tambin se bas en la certeza, a medida que avanzaba la investigacin, de que los cargos intermedios-altos (tanto tcnicos como polticos) ofrecan evidencias ms tiles para nuestros objetivos. Concluimos de esta manera el segmento de la tesis dedicado a la presentacin del planteamiento de la investigacin: desde la explicitacin de su relevancia hasta la problematizacin de sus aspectos centrales. Damos paso ahora al primer captulo de contenido esencialmente terico. Como se podr observar, no pretendemos simplemente resumir algunas de las perspectivas tericas que funcionan como herencia en nuestro estudio, sino realizar una valoracin crtica teniendo en cuenta las caractersticas de nuestra investigacin. Esto nos permitir, a su vez, dar a paso a la construccin de una potencial narrativa genrica sobre la continuidad y el cambio de las polticas pblicas (culturales).

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CAPTULO II

UNA VISIN DEL PROCESO DE POLTICAS, UNA MIRADA SOBRE LA CONTINUIDAD Y EL


CAMBIO DE LAS POLTICAS PBLICAS (CULTURALES)

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Este primer captulo terico tiene tres objetivos. En primer lugar, presentar nuestra visin del proceso de polticas. Como hemos avanzado, esta investigacin no se ocupa particularmente del ciclo de polticas pblicas ni tampoco de la toma de un conjunto de decisiones concretas. Pero s que consideramos necesario adoptar y explicitar una lgica que explique dicho proceso y tambin nuestra manera de entender la accin colectiva. Recuperando uno de los retos planteados por Abbot (1992), presentar una distincin conceptual sobre el proceso de polticas es el primer paso para construir una potencial narrativa genrica que incluya un tipo de causalidad y un orden para los perodos de continuidad y cambio significativos de las polticas. En segundo lugar, este marco terico presenta, crtica y buscar establecer un dilogo entre una serie de aproximaciones a la comprensin de la continuidad y el cambio de las polticas. El objetivo es desarrollar una mirada propia, de utilidad para nuestra investigacin, pero tambin como potencial modelo de anlisis en las discusiones cientficas actuales sobre dicho fenmeno. No slo se resumen algunos de los aspectos esenciales de las aproximaciones escogidas (justificando dicha eleccin) sino que se subraya los elementos que, tras el debate, hemos incorporado a nuestra particular lente. Finalmente, en tercer lugar, ordenamos las pocas referencias sobre el anlisis del cambio en las polticas culturales, incluyendo las realizadas desde una perspectiva no estrictamente politolgica. Este ltimo apartado nos permitir contar con un anlisis ms completo sobre el dominio de polticas en donde se inserta nuestro caso, pero al mismo tiempo completar nuestra mirada particular sobre la continuidad y el cambio de las polticas pblicas.

1. UNA VISIN DEL PROCESO DE POLTICAS 1.1 La centralidad de los problemas sociales en el proceso de formulacin de polticas Para nuestro estudio, nos interesa recuperar un conjunto de autores que, reconociendo la heterogeneidad de sus perspectivas, coinciden iluminar el papel que tiene la dimensin simblica de las polticas, es decir, el efecto de los marcos cognitivos, los conflictos epistmicos y las estrategias discursivas en el proceso de formulacin de las polticas. Adems, preocupados por el desarrollo de la democracia y el rol del gobierno, relativizan el papel del anlisis y la racionalidad estricta en la formulacin de las polticas y recuperan la centralidad del poder poltico en el public policy making. Buena parte de la obra de Lindblom (1991) busca comprender el conflicto existente entre el anlisis y la poltica en el proceso de formulacin de polticas pblicas. As, se destaca que el 26

anlisis podra eliminar la necesidad de la poltica slo si se pudieran definir analticamente los problemas de la sociedad. Pero un problema social es una situacin compleja, la definicin de los problemas sociales sucede en un contexto poltico, introduce elementos morales, y las disputas sobre qu problemas afrontar necesitan tambin un acuerdo poltico (Dery, 1984). Por eso, la definicin del problema tiene implicaciones ya no slo de forma segmentada y aislada, sino en el marco de todo el proceso de polticas y en la continuidad y el cambio de las mismas. Desde una perspectiva constructivista social, Stone (2002) opone al modelo de la rational decision lo que ella describe como situacin propia o modelo de la polis. En la polis, los decisores parten de ideas, creencias sobre posibles relaciones causales en los problemas. Los actores polticos luchan, muchas veces utilizando el lenguaje como herramienta, por centrar la atencin en una perspectiva particular de las causas del problema. El debate para establecer los lmites de los conceptos es clave, al igual que el grado de ambigedad del discurso. Este proceso implica el establecimiento de un marco de referencia para la cuestin o el problema abordado (issue framing). Todo marco es un lmite que se establece y que excluye elementos. As, lo que determina la naturaleza del cambio y la innovacin de las polticas es el propio ejercicio del poder poltico (Gregory, 1998; Stone, 2002). Nuestra investigacin responde entonces a una posicin constructivista, porque asume que los problemas pblicos son interpretaciones de condiciones que han sido definidas de forma subjetiva como problemticas, y que existen mltiples interpretaciones en competicin entre si de lo que es el problema. Esto comporta una demanda de algn tipo de accin de mejora de la situacin definida como problemtica. La definicin de un problema es fundamentalmente un ejercicio poltico, un ejercicio que implica dar forma al mundo a travs de imgenes y de la asignacin de valores a los objetos, personas y eventos. En definitiva, stos son elementos que operacionalizan las polticas pblicas y los sistemas polticos (Stone 2002, Ingram et al. 2007). Ahora bien, el problema pblico no es un elemento aislado ni de determinacin absoluta para el proceso de polticas, sino que los actores incorporan y se ven condicionados tambin por otro tipo de factores.

1.2 La dimensin procesual como elemento intermedio en el eje problemas-decisin Si en la prctica, el eje construccin de problemas - toma de decisiones puede considerarse un continuo, existe evidencia fundamentada sobre cmo en el proceso de construccin de las polticas interviene una dimensin procesual, un eje intermedio que condiciona tambin dicho proceso. Los trabajos de John Kingdon han iluminado esta caracterstica, incorporando una perspectiva histrica. Las decisiones en el proceso de polticas se presentan como resultado de

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los flujos entre esfuerzos ideacionales y actividad poltica (procesual). En esta perspectiva, los actores adquieren distintos roles en el sistema burocrtico-gubernamental (institucional) (Kingdon, 1984; Barzelay y Gallego, 2006). La accin colectiva se explica as ms all de la suma de los esfuerzos individuales. Depende, ms que nada, de la combinacin de factores estructurales (e institucionales) y procesos cognitivos y emocionales vinculados al contexto. Por su parte, esta dimensin procesual ha sido operacionalizada para la investigacin emprica de manera diferente. Si pensamos en nuestro caso de estudio, esta dimensin es fundamentalmente relacional, y se puede operacionalizar en dos grandes elementos. Siguiendo a Richardson (1982) y Gom y Subirats (1998), por un lado, resulta fundamental analizar la plasmacin institucional de las reglas de juego 1 . Ahora bien, ms all de este aspecto, la dimensin procesual se operacionaliza en la dinmica de interacciones entre los actores en red, es decir, el entramado propio que cada mbito de poltica genera en el marco de la estructura de oportunidades/restricciones institucionales. Como indican los autores, las pautas analticas para estudiar esta dimensin son varias, por lo que en el prximo apartado reflexionamos sobre cmo algunos de estos elementos (propios del anlisis de polticas pblicas) pueden ser utilizados en un estudio de la continuidad y el cambio significativo de las polticas. Planteada de esta manera, nuestra perspectiva del proceso de polticas comporta entonces un modelo narrativo, como es el interaccionista, con un cierto grado de indeterminacin. Sin embargo, pretendemos que la construccin de una narrativa genrica nos permita ser plenamente conscientes del papel de los condicionamientos socio-estructurales. Por un lado, buscamos enfatizar el lugar de las estructuras (como relaciones regulares que dan forma al futuro), pero al mismo tiempo sealar la agencia de quienes interactan, su habilidad para dar forma (en general a travs de una redefinicin cultural) a las narraciones sobre los problemas sociales. Cmo construir una narrativa genrica no tanto del proceso de polticas sino de los perodos de continuidad y cambio significativos de las polticas es el objeto del siguiente apartado.

2. CONTINUIDAD Y CAMBIO DE LAS POLTICAS PBLICAS


Mire, amigo mo: las ideas que se piensan de verdad son las que tambin se sienten. Nada en este mundo-ni la ms abstracta de las ideas vive si no halla asiento en el corazn. Amor intelectual a la humanidad? Sentido abstracto de la justicia? A paseo con todo eso. () Amigo mo, entre que la gente se convenza de una cosa y sienta que se ha convencido de ella hay una gran distancia. Y en esa distancia radica todo. Todo, s, excepto nosotros mismos. (En El banquero anarquista, de Fernando Pessoa)

Para nuestro caso, esta plasmacin se encuentra particularmente marcada por la confluencia intergubernamental de capacidades de gobierno sobre la mayora de polticas. Como analizaremos, este aspecto es no slo fundamental para entender el orden institucional original del dominio de las polticas culturales en Catalua (con la Constitucin Espaola de 1978), sino una clave para comprender su posterior desarrollo.
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Entender (al menos hasta cierto punto) cmo y por qu las polticas pblicas pasan por perodos de continuidad y de cambios significativos en sus formas y contenidos es un reto que reclama, en trminos metodolgicos, una aproximacin pluralista. Y como hemos avanzado, este reto es tambin de carcter conceptual, ya que diferentes distinciones conceptuales producen potenciales narrativas genricas con un orden interno diverso. As, este apartado construye un tipo de narrativa relevante para nuestra investigacin, pero tambin para discusiones comunes en el mbito del anlisis de la estabilidad y el cambio de las polticas pblicas. Y lo hacemos en consonancia con el planteamiento de nuestra investigacin (y por lo tanto, con las caractersticas del caso y la evidencia que sobre l hemos ido obteniendo) pero tambin con nuestra visin sobre el proceso de polticas. Por eso, comenzamos discutiendo un modelo conceptual (punctuated equilibrium theory) que comporta una determinada narrativa (de tipo evolucionaria) y un determinado tipo de causacin (unidireccional). A continuacin, formulamos y damos respuesta a algunas de las dificultades que dicha aproximacin revela. Por eso recurrimos, por un lado, a teoras que explican el papel de las reglas institucionales, y por el otro, a aquellas que hacen nfasis en el discurso poltico (y los marcos de polticas). Todas ellas permiten desarrollar una narrativa del cambio que combina y a la vez resulta equidistante de una mirada estrictamente evolucionaria y de otra centrada con exclusividad en cambios de tipo revolucionario. Al mismo tiempo, esta combinacin da lugar a un tipo de causacin en direcciones diversas y complementarias.

2.1 La perspectiva evolutiva Una de los marcos de anlisis ms utilizados para explicar tanto la estabilidad como el cambio en las polticas pblicas es el del equilibrio interrumpido (punctuated equilibrium) elaborado por Baumgartner y Jones en su libro Agendas and Instability in American Politics (1993) y revisado en diversos artculos (True, Jones y Baumgartner, 2007). Se trata de un modelo que busca combinar la perspectiva de racionalidad limitada con el anlisis institucionalista, donde las preferencias de los actores se consideran estables. Tanto la estabilidad como el cambio en las polticas se explican por la interaccin entre la imagen de una poltica (policy image, o la manera en que se caracterizan las polticas) y las instituciones u organizaciones donde esas polticas se desarrollan y que tienen la autoridad para tomar decisiones respecto al tema en cuestin (policy venues). Estas estructuras institucionales se organizan como subsistemas de polticas, comunidades de especialistas que operan por fuera del foco macropoltico y que estn nucleadas

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por un tema o rea2. Un subsistema puede estar dominado por un nico inters, puede presentar competicin entre intereses diversos, puede desintegrarse o ser dependiente de otros. Las imgenes afectan al desarrollo de las polticas, pero no de forma aislada, sino que son mejores recibidas en unas instituciones o grupos que en otras. Aquellos que participan en la construccin de las polticas intentan manipular la manera dominante de entender los problemas y al mismo tempo influir en la asignacin de los temas en cuestin a las instituciones que ejercern jurisdiccin sobre ellos. As, un perodo de continuidad en las polticas se puede explicar por la conformacin de un monopolio de polticas, es decir, un subsistema dominado por un inters compacto, caracterizado por dos elementos: - Una estructura institucional definida es responsable del policy making en un rea temtica. Esto limita el acceso al proceso de polticas. - Una poderosa imagen de la poltica pblica, asociada con dicha estructura institucional. Cmo se entiende entonces el cambio? La movilizacin de intereses impulsa el cambio en la definicin del problema pblico, en la imagen de la poltica y en la estructura del monopolio. El tema sale de la captura del subsistema y pasa a la agenda macropoltica y, sin la necesidad de alterar las opiniones de los adversarios, nuevos actores (gubernamentales sobre todo) se ven autorizados para ejercer su autoridad. Los cambios significativos en los contenidos y formas de las polticas suelen ser resultado de cambios respecto a las instituciones u organizaciones que ejercen control. Qu elementos de esta perspectiva resultan entonces de utilidad para nuestra investigacin? Cules no y, por ende, requieren mayor discusin? Por un lado, el modelo del equilibrio punteado permite estudiar tanto perodos de continuidad como de cambio en las polticas a travs de un conjunto limitado de elementos. Un conjunto que, a pesar de ser reducido, incorpora en la explicacin tanto factores ideacionales, institucionales como de intereses de los actores. Se refleja el papel que en la continuidad de las polticas tienen los monopolios de polticas. Y tambin el efecto desestabilizador para las polticas que pueden tener la generacin de nuevas ideas e imgenes o los cambios en el subsistema. As, la explicacin del cambio en las polticas va ms all de la supuesta dependencia de los ciclos electorales. Al mismo tiempo, el modelo de equilibrio interrumpido incorpora la cuestin de la distribucin del poder en el anlisis del cambio. Para ello, los autores retoman el trabajo de Schattschneider (1967) y de las teoras sobre el conflicto y la agenda, que identificaron la dificultad de los grupos
Whatever the name one gives to these communities of specialists operating out of the political spotlight, most issues most of the time are treated within such community of experts (True, Jones and Baugmartner 2007, p. 158).
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desfavorecidos y de las nuevas ideas para quebrantar los sistemas de policymaking. Si la expansin del conflicto y el debate estn en el ncleo del sistema democrtico, y pueden ayudar a comprender el cambio en la poltica, pocas veces esos movimientos favorecen a los desaventajados. Ya que el defecto del cielo pluralista es que el coro celestial canta con marcado acento de clase elevada (Schattschneider, 1967: 47). Por ltimo, vale decir que tambin resulta evidente que aquellos que podemos considerar como no aventajados no tienen por qu ser actores sin envergadura y sin un poder significativo. Ahora bien, el modelo del equilibrio interrumpido comporta tambin determinadas dificultades conceptuales para nuestra investigacin. Lo que requiere desarrollar una crtica e incorporar herramientas complementarias. La debilidad ms importante de este modelo tiene su origen en el afn positivista, en la bsqueda de hiptesis universalizables que pueden comportar la desatencin del contexto social e histrico en el anlisis. Se centra casi con exclusividad en determinadas variables, que explican los patrones en la toma de decisiones, mientras que la agencia de los actores queda explicada por la racionalidad limitada. Trabaja con un modelo de individuo que es homogneo en su accin, sin contradicciones, y que aparentemente no responde a factores emocionales o simblicos. Y establece una narrativa genrica donde el cambio de las polticas es siempre de carcter evolutivo y unidireccional: la movilizacin de nuevos intereses afecta a la imagen de las polticas y ello a los arreglos institucionales, lo que puede derivar en cambios significativos en los contenidos y formas de las polticas. Para nuestra investigacin este modelo no es suficiente para entender la transformacin de las imgenes de las polticas. En este modelo, los intereses se consideran estables y las preferencias no experimentan modificaciones: solo la aparicin en escena de nuevos intereses (sin que sepamos exactamente su origen) da paso a la destruccin de los monopolios de polticas y, as, a un breve perodo de cambios significativos en las polticas. La perspectiva de la racionalidad limitada simplifica en exceso el rol que tienen para los actores las ideas y los valores. Se desarrolla as una idea instrumental de las ideas, prcticamente como soporte, adenda a los intereses. Esto implicara que el cambio en la poltica cultural requiere como precondicin que el nivel de atencin de la imagen de dicha poltica llegue a la agenda macropoltica. Y si bien esto puede ser ms preciso para describir polticas sectoriales ms cercanas a dicha agenda, no siempre se comprueba para la poltica cultural. El modelo del equilibrio interrumpido tampoco nos permite reconstruir de forma ms o menos holstica el papel que pueden tener los subsistemas de polticas en la promocin del cambio. De forma anloga a lo que sucede con las imgenes de la poltica cultural, la evidencia no indica una relacin directa entre cambio y movimiento hacia instituciones de la macropoltica. Es decir, en

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el dominio de la poltica cultural, el acceso a la agenda macropoltica no parece ser la estrategia principal adoptada por los actores de los subsistemas ni, tampoco, precondicin para el cambio. Ahora bien, que dichos actores quieran mantener el control sobre los asuntos de la poltica cultural con cierta distancia de la agenda macropoltica, no significa que no se desplacen de un nivel de gobierno a otro (local, sub-estatal, estatal, supra-estatal) o desde un modelo de gestin (directa, cuasi-autnoma, etc.) buscando apoyos, recursos o directamente intentando localizar all la jurisdiccin sobre dichos asuntos. En definitiva, nuestra concepcin del subsistema de polticas y de los participantes que se incluyen en ella no se limita al llamado tringulo de hierro (iron triangle) (Rhodes y Marsh, 1992) pero tampoco se extiende hasta la definicin que realiza el modelo de la advocacy coalition (Sabatier y Weible 2007), que incluye una gran variedad de tipos de actores pblicos y privados. Sin embargo, nos interesa investigar hasta qu punto el concepto de subsistema puede tener un significado ms amplio y dinmico (Klijn, 1998) y por eso incluimos en su definicin los actores de determinados niveles de gobierno. Es decir, de aquellos que, ante un escenario marcado por reglas institucionales dadas, comparten significativas competencias en el dominio de la poltica en cuestin. Finalmente, si bien el modelo del equilibrio interrumpido incorpora la cuestin de la distribucin del poder en el anlisis de la estabilidad y el cambio de las polticas, los estudios sobre el conflicto y la agenda (Schattschneider 1967) parecen tener tambin un lugar instrumental en este modelo. Es decir, refuerzan las variables explicativas y las hiptesis centrales pero no profundizan en cmo el cambio favorece o perjudica a determinados colectivos o actores. Nuestra investigacin profundiza en cuatro distinciones sealadas por Schattschneider (1967), desatendidas por Baumgartner y Jones. Cuatro aspectos que consideramos de utilidad teniendo en cuenta nuestro caso de estudio. En primer lugar, la naturaleza del conflicto y su centralidad en el sistema democrtico. Para el autor, el conflicto poltico no es un debate donde los participantes estn de acuerdo en la definicin del tema, sino que la definicin de alternativas es el instrumento supremo de poder (Schattschneider, 1967: 186). La definicin de las soluciones posibles es la eleccin de conflictos y la eleccin de conflictos localiza el poder. El poder est materialmente implcito en el conflicto, por lo que la imagen de los polticos como personas sin conciencia ni conviccin, movilizados nicamente por el poder, resulta, al menos, limitada. Determinados conflictos estn tan establecidos que no pueden ser desplazados ni resueltos, pero eso no implica la parlisis del sistema poltico, ya que la socializacin (la extensin) del conflicto es el proceso democrtico esencial.

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En segundo lugar, y en relacin con la naturaleza del conflicto, Schattschneider describe el carcter del cambio de las polticas. Para el autor, el cambio se hace posible cuando es necesario para conservar el equilibrio. Pero como este tipo de equilibrio es dinmico, implcito en los conflictos insolubles, puede que el cambio resulte imperceptible. En primer lugar, porque generalmente el cambio se lleva a cabo en nombre de la preservacin del statu quo. Nadie objeta los cambios significativos en tanto que sean generales. Y en segundo lugar, porque estudiamos la clase equivocada del conflicto (conflicto dentro del gobierno), y subestimamos el grado en el cual el gobierno mismo (como un todo) ha estado en conflicto con otros sistemas de poder (por ejemplo, la industria). Para nosotros, la construccin (y destruccin) de las polticas culturales como espacio de polticas pblicas (la legitimidad institucional del gobierno para intervenir en el mbito de la cultura) es un ejemplo de este ltimo tipo de conflicto. En tercer lugar, qu relacin podemos construir entre conflicto y continuidad y cambio de las polticas a partir del trabajo de Schattschneider? Los gobiernos se desarrollan a travs de dos grandes estrategias respecto al conflicto. Por un lado, su privatizacin, la restriccin del alcance del conflicto, su invisibilizacin. Y por otro, su socializacin, su publicacin y expansin en la apelacin a ideas universales. La accin de un gobierno en uno u otro sentido no est desligada de los recursos con los que cuente el gobierno. De manera que un gobierno poderoso puede responder a situaciones de conflicto proporcionando una arena para los mismos, creando una nueva agencia para escuchar una nueva categora de reclamos. Pero si lo que se busca es anular o restringir el conflicto y no se cuenta con recursos, el gobierno puede que evite implicarse en la creacin de nuevas agencias con competencia para poder intervenir en el conflicto. Ahora bien, como seala Schattschneider (1967:21) no hay nada intrnsecamente bueno o malo en ningn alcance del conflicto Y la clave para el investigador es prestar atencin a qu normas se consolidan y cules cambian en cada uno de los alcances. Finalmente, en cuarto lugar, una doble distincin metodolgica (con implicaciones conceptuales y normativas) realizada por Schattschneider resulta de utilidad para nuestra investigacin. Por un lado, la distincin entre grupos de inters pblico (comunes o generales, compartidos por la mayora de la comunidad, como el inters nacional) de los grupos de intereses especiales (compartidos por una fraccin de la comunidad). Y por otro, la distincin entre grupos organizados y los que no cuentan con una estructura formal. As, estudiar a los grupos organizados de intereses especiales tiene un alcance limitado; y en cualquier caso, de su estudio no se deriva que se trate de una forma universal de organizacin poltica (inherente e inevitable) y, an menos, que dichos grupos reflejen todos los intereses existentes. Para el autor, el inters pblico reside en la tierra de nadie entre el gobierno y la industria. Y la autoridad

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pblica puede modificar las relaciones privadas de poder, aumentando el alcance del conflicto. El gobierno ni simplemente registra la dominacin del ms fuerte sobre el ms dbil ni se ve directamente forzado por los desaventajados. En definitiva, esta investigacin adopta algunas de las herramientas conceptuales y metodolgicas del modelo del equilibrio interrumpido, pero busca tambin dar respuesta a las crticas formuladas. Para dar respuesta a ellas, y para buscar una comprensin integral de la continuidad y el cambio significativos de los contenidos y formas de las polticas, recurrimos, por un lado, a teoras que explican el papel de las reglas institucionales, y por el otro, a aquellas que hacen nfasis en el discurso poltico.

2.2 La perspectiva institucionalista: el cambio como proceso Teniendo en cuenta nuestra visin del proceso de polticas y algunas de las crticas sealadas al modelo del equilibrio interrumpido, incorporamos en este apartado la reflexin sobre los condicionamientos estructurales en que se ven inmersos los actores polticos, pero tambin algunos de los mecanismos con los que operan en la promocin del cambio de las polticas. La teora neoinstitucionalista de nfasis histrico (perspectiva estructuralista), entiende las reglas institucionales como reflejo de las relaciones de poder entre los actores, procedimientos (in)formales, normas jurdicas propias del sistema poltico. As, se predefine el acceso a la arena de toma de decisiones. En cuanto al cambio o la continuidad de las polticas, las reglas institucionales tienen un efecto estabilizador, a pesar de que en determinados momentos algunos escenarios institucionales ofrecen oportunidades de cambio (Hall 1986; Hall y Taylor, 1996; Subirats et alt. 2008). Estos escenarios pueden ser de dos tipos. Por un lado, pueden venir provocados por eventos exgenos, externos a un dominio concreto de polticas pblicas (desde la globalizacin a la confluencia de capacidades de gobierno), lo que produce la reconfiguracin de la plasmacin institucional de las reglas de juego del sistema poltico. Y por ende afecta a los subsistemas de polticas. Pero por otro, la variacin desigual entre las reglas de juego del sistema poltico y las dinmicas internas del propio subsistema de polticas puede generar tambin este tipo de escenarios. Se pone en juego en estos casos la legitimidad de las estructuras institucionales, su capacidad para intervenir en el mbito que tienen asignado. Cambios en las dinmicas de interaccin de los actores y en la distribucin de los recursos de poder, pueden condicionar el cambio de las polticas. As, si el primer tipo de escenario responde a la visin clsica del institucionalismo, interesado en explicar cmo la interaccin entre los actores se ve influenciada por el contexto (estable), el segundo responde a un intento de explorar las capacidades de la interaccin, de la agencia de los

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actores sin descuidar el papel estructurador del contexto institucional. En este punto resulta de inters introducir la reflexin de Williams (1980) sobre la complejidad del concepto determinacin. Determinar implica fundamentalmente fijar lmites, pero no el control (ejercido por un determinado poder) de los resultados de una accin ms all de la voluntad de sus agentes. As, determinar implica tambin un ejercicio de presiones. La sociedad no es una cscara muerta que limita la realizacin social e individual, sino un proceso constitutivo con presiones muy poderosas que se expresan en las formaciones culturales, econmicas y polticas. La relativa autonoma y la relativa desigualdad de las diferentes prcticas afectan de modo decisivo el verdadero desarrollo, como determinantes a modo de presiones y lmites. Para nosotros, estos escenarios pueden ser estudiados directamente a travs del anlisis de los subsistemas de polticas y sus efectos tanto en la continuidad como en el cambio de las polticas. Estudiar la evolucin de las caractersticas de los subsistemas puede darnos pautas de cmo los actores pueden verse condicionados por el contexto institucional pero tambin cules son sus mrgenes de accin y las estrategias escogidas. La construccin y destruccin de subsistemas por parte de los actores tiene efectos sobre el grado de legitimidad institucional de la intervencin gubernamental en un mbito concreto. Y as sobre los perodos de continuidad y de cambio significativo en las polticas pblicas. De esta manera, nos aproximamos a una comprensin ms amplia tanto de la continuidad como del cambio de los contenidos y formas de las polticas pblicas. Y cmo podemos entonces estudiar el desarrollo de las caractersticas de los subsistemas de polticas? Hemos comentado cmo el modelo del equilibrio interrumpido no nos ofreca una perspectiva completa (aunque si un punto de partida) para entender el papel de los subsistemas en una investigacin con nuestras caractersticas. Por eso, y recuperando nuestra visin del proceso de polticas (Richardson, 1982; Gom y Subirats, 1998), identificamos algunos aspectos clave para describir el desarrollo de dichos subsistemas. Desarrollo del nmero y tipo de actores que se incluyen en el subsistema. Probablemente este sea uno de los factores ms claramente condicionados (aunque no l nico) por factores exgenos a un dominio de polticas, como por ejemplo la confluencia intergubernamental de las capacidades de gobierno, etc. Desarrollo de la posicin de poder de cada actor del subsistema, en base a la posesin de recursos legales, econmicos, cognitivos, simblicos, etc. Se presta atencin a si ese reparto resulta ms o menos simtrico o asimtrico entre los diferentes actores, y tambin quin resulta privilegiado.

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Desarrollo del tipo de relacin de los actores dentro del subsistema, particularmente entre las diferentes administraciones pblicas entre s, y con los grupos privados de intereses especiales mejor representados. Las tendencias en este sentido van desde un actor que domina el escenario y tiende a imponer su posicin (elementos de antagonismo, conflicto y contradiccin), o una pluralidad de actores que se esfuerzan por encontrar un compromiso (elementos de cohesin y consenso).

Desarrollo del planteamiento del gobierno ante los problemas generadores de polticas. La manera de aproximarse de cada gobierno a la solucin de los problemas: respuestas de tipo reactivas (ante un conflicto de valores se apela a la consulta y el acuerdo) o posiciones anticipativas (se intenta prevenir y limitar el conflicto de valores y definir los objetivos). Este nfasis en las caractersticas del subsistema mantiene el zoom de nuestra investigacin,

como hemos avanzado, por encima del anlisis de un determinado ciclo de una poltica y, por ende, no buscamos desagregar el proceso de polticas para su estudio. Sin embargo, la descripcin y el anlisis de nuestro caso incluirn referencias explcitas, sobre todo, a las etapas predecisionales (agenda-setting, especificacin de alternativas) y a la de la toma de decisiones. En este sentido, adoptamos la perspectiva procesual, que demuestra cmo esas etapas estn dinmicamente vinculadas (Barzelay y Gallego, 2006, 2010). Compartimos la aproximacin de causacin circular, es decir, el explanandum puede ser explicado en parte por las propias condiciones de flujo (en nuestro caso, las caractersticas de los subsistemas) que al combinarse funcionan como causas de cambios en sus propios atributos. Finalmente, como matiz, cabe decir que nuestro explanandum es diferente del que adoptan dichos autores, ya que nos centramos en comprender la continuidad y el cambio de los contenidos y las formas de las polticas. En definitiva, este apartado nos ha permitido incorporar a nuestra perspectiva de anlisis la reflexin sobre los condicionamientos estructurales que sufren los actores y sus mrgenes de accin. Esta incorporacin resulta de utilidad, en primer lugar, porque permite la descripcin del contexto histrico institucional (reglas y regularidades), de la posicin de poder de cada actor, y del tipo de interaccin entre ellos. Y en segundo lugar, porque permite entender mejor cmo las caractersticas institucionales que dan forma al subsistema y las variaciones de las relaciones entre los actores que lo componen pueden condicionar el cambio significativo (y no slo la continuidad) de las polticas. Ahora bien, tanto el modelo del equilibrio interrumpido como las perspectivas institucionalistas histrico y procesual contemplan de una manera singular el papel de las ideas. Sobre todo, hacen referencia al recorrido de las imgenes de las polticas (policy image) y de los

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problemas pblicos (policy issue). As, las ideas se presentan como insertas en las estructuras institucionales, reforzando la centralidad de estas ltimas en la comprensin de la continuidad y el cambio de las polticas. A nosotros no nos interesa tanto la discusin entre perspectivas de estudio3 como si comprender de qu manera los actores intervienen sobre las imgenes de las polticas, transformndolas y adoptndolas en la prctica poltica. Nos interesa la capacidad de agencia ideacional de estos actores, pero tambin cmo se ven condicionados por determinados contextos tambin de carcter ideacional. Para abordar estos aspectos, incorporamos en nuestra matriz terica la discusin sobre el papel que puede tener el discurso poltico y los marcos de referencia. El rol que para los actores tienen estos elementos en momentos de continuidad y cambio significativo de las polticas.

2.3 La perspectiva discursiva: el cambio como accin comunicativa Uno de los esfuerzos ms importantes por integrar diferentes perspectivas en el estudio de la continuidad y el cambio de las polticas pblicas es el modelo denominado institucionalismo discursivo (Schmidt 2001, 2002, 2008; Schmidt y Radaelli, 2004). El discurso poltico es contemplado como una puerta ms para el cambio en un contexto institucional dado, ya que puede alterar y modificar las percepciones del problema, las preferencias de los actores y las capacidades institucionales. Por eso la definicin del discurso es de base ideacional, pero tambin presta atencin a elementos interactivos. Los discursos polticos estn conformados por las explicaciones de los ideales, objetivos y propsitos de un programa poltico que los actores utilizan como guas para la accin, definiendo conceptos y normas a aplicarse, identificando problemas a resolver, desarrollando instrumentos y, en general, enmarcando el debate poltico en una arena de poltica pblica determinada (Schmidt, 2001, 2002; Radaelli y Schmidt, 2004). Cmo explica entonces el institucionalismo discursivo la continuidad y el cambio en las polticas? Qu papel tiene el discurso poltico para los actores? A diferencia del institucionalismo histrico, el institucionalismo discursivo define las instituciones como reglas internas a los agentes. La continuidad de las polticas se explica, en parte, por los efectos del contexto institucional discursivo, que condicionan el pensar, decir y hacer de los actores. Se trata del contexto de significado a travs del cual los actores desarrollan y expresan sus ideas4. Pero si el discurso tiene as un primer nivel de accin (donde la produccin de ideas est dominada por las elites que monopolizan el poder) que reforzara la continuidad de las polticas, los agentes

Blyth (1997) afirma que este redescubrimiento de la afinidad entre las categoras de idea e institucin no es ms que una reaccin a las limitaciones del neoinstitucionalismo. 4 Para Schmidt (2008:14), el concepto de contexto discursivo es anlogo al de habitus de Bourdieu (1990)

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tambin pueden cambiar (o mantener) sus instituciones, es decir, cuentan con capacidad de comunicacin crtica sobre lo que sucede en el contexto institucional (Schmidt 2008:14)5. Cmo se entiende entonces el cambio? Cundo importa el discurso, cundo resulta ms transformativo que instrumental? Los perodos de estabilidad pueden dar paso a otros de crisis, y ese paso se puede explicar en buena medida por la disminucin de la capacidad del discurso de determinados actores para legitimar su programa poltico. En este contexto, los actores pueden modificar el discurso poltico y generar un consenso interactivo para el cambio: alterar percepciones sobre los intereses, enseando el camino a nuevos parmetros institucionales y a nuevas normas culturales. Los discursos polticos pueden contener ideas que resulten convincentes (en trminos cognitivos) y persuasivas (en trminos normativos), resonando tanto en conocimientos y valores vigentes desde hace tiempo como en aquellos nuevos y emergentes. Qu elementos de esta perspectiva resultan entonces de utilidad para nuestra investigacin? La definicin del discurso poltico nos permite entender su papel en la construccin de la imagen de la poltica. Discurso e imgenes no son la misma cosa, pero la accin del primero puede contribuir al refuerzo o el cambio de las segundas y, junto a otros elementos, al desarrollo de perodos de continuidad y cambios significativos de las polticas. Si bien la capacidad de agencia reside en los actores, ya que las ideas no se desarrollan en el vaco, es necesario endogenizar el poder de las ideas, su capacidad de permear el proceso de polticas y, sobre todo, de condicionar el desarrollo tanto de perodos de continuidad como de cambios significativos. El institucionalismo discursivo, inserto en nuestro esquema, permite endogenizar el cambio sin perder de vista los condicionamientos estructurales formales (que influyen en quin habla a quin, sobre qu, cundo y dnde). Y al mismo tiempo resulta un primer paso para explicar la agencia (en una escala reducida) ms all de las distintas teoras de la eleccin racional. Estas teoras suponen la existencia de ideas y preferencias claramente definidas y estables en los agentes, y no se ocupan de su formacin. Con este apunte, no pretendemos negar la existencia de intereses y del comportamiento basado (en parte) en ellos, pero si discutir, junto con el institucionalismo discursivo, la idea de que los intereses materiales comportan adjuntos una realidad objetiva. Ahora bien, una lectura crtica (y orientada a nuestra investigacin) del institucionalismo discursivo implica discutir y complementar algunos de sus preceptos. En primer lugar, esta perspectiva no se centra en la cuestin de la direccin del cambio, por lo que vale recordar que no hay nada intrnsecamente bueno en el cambio y, mucho menos,
Schmidt (2008:14-15) incorpora esta capacidad de las personas para debatir y cambiar las ideas desarrollada en los estudios de Gramsci (1971). En el apartado siguiente volveremos sobre la discusin entre estructura y agencia en el lenguaje.
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esencialmente equitativo. Como ya hemos avanzado, quienes impulsan el cambio (de forma ms o menos explcita) no tienen por qu ser grupos desfavorecidos y sin poder. Ahora bien, de ello no se deriva que el poder de las ideas tenga que ver siempre con la posicin (jerarqua y recursos) de los actores. Como intentamos explicar en este apartado terico, la relacin entre discurso y poder, al menos para el mbito de la estabilidad y el cambio de las polticas, es ms mutuamente constitutiva que determinista. En segundo lugar, en relacin al carcter del discurso, el institucionalismo discursivo comporta un posicionamiento crtico respecto a la corriente institucionalista sociolgica. Sin que profundizar en la teora del discurso sea objeto de esta investigacin, consideramos que resulta necesario prestar atencin a este debate y fijar nuestra posicin al respecto. Schmidt (2008) se opone a considerar, como hace el institucionalismo sociolgico6, que el discurso poltico resulte inseparable de la estructura de creencias, percepciones y apreciaciones subyacentes en toda posicin poltica. Para el institucionalismo discursivo, el discurso poltico es separable, al menos analticamente, de las ideas y los valores presentes en el conjunto de los poderes pblicos, de la esfera formal donde se ejerce la actividad poltica (polity). Para nosotros, estas dos posiciones son compatibles si se adopta una comprensin constructivista de lo poltico, pero que al mismo tiempo reconozca el carcter social y constitutivo del lenguaje. Separar analtica y metodolgicamente el discurso de las ideas y valores presentes en una determinada estructura poltica no debera conllevar reducir el lenguaje a herramienta individual, ni el discurso a un carcter exclusivamente instrumental. El institucionalismo discursivo no permite incorporar al anlisis la ambigedad presente en los discursos de los actores, calificando las contradicciones como hipocresa, explicando buena parte de las decisiones sobre lo que el discurso obvia o enfatiza como distorsin intencional de la realidad. Se trata de un problema analtico comn a la teora de la accin comunicativa, que implica un tipo de racionalidad incompatible con el pragmatismo. As, consideramos que las aportaciones realizadas tanto por los estudios culturales como los estudios sobre el anlisis de marcos (frame analysis) pueden resultar de utilidad para asumir el reto analtico y metodolgico que plantea el institucionalismo discursivo. Por un lado, la visin del lenguaje de Raymond Williams (1980) actualiza la perspectiva marxista y nos permite entender el lenguaje como actividad constitutiva, de carcter social, y sobre todo, un proceso activo, en movimiento. La significacin no es una operacin que reside exclusivamente en la conciencia, sino una actividad inseparable de la actividad material social. Incluso Williams recupera una definicin de ideologa como el proceso general de produccin de significados e ideas, como proceso de significacin social y material (tambin de valores). Es
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Particularmente la autora se refiere a los trabajos de Schn y Rein (1994)

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necesario reconocer las conexiones indisolubles que existen entre produccin material, actividad e instituciones polticas y culturales y la conciencia, reconociendo que esto no impide distinguirlas en los fines del anlisis. As, se rechaza la lectura materialista que definira el discurso como simple reflejo o expresin de la realidad, que restara importancia a su estudio como elemento que puede condicionar la continuidad y el cambio significativos de las polticas. En este punto (y probablemente no tanto en otros), los estudios culturales coinciden con el anlisis de marcos que, tomando como base los trabajos de Erving Goffman (1975, 2006), discuten la idea de que las relaciones entre lenguaje y realidad resulten estables. Y al mismo tiempo rechazan que la significacin de lo real sea considerada una instancia de reflexin previa a la toma de decisiones. En definitiva, el carcter procesual dinmico de las relaciones entre discurso y realidad social (y poltica) permite establecer una separacin momentnea (analtica y metodolgicamente) entre ellas, pero en ningn caso sostenida en el tiempo. El concepto de marco, que desarrollamos a continuacin, resultar entonces de utilidad para completar en definitiva nuestra perspectiva de anlisis de la continuidad y el cambio significativos de las polticas.

2.4 La perspectiva simblica: el cambio como interaccin Los estudios sobre el anlisis de marcos tienen su origen en la psicologa social, pero se han ido incorporando, principalmente como herramienta metodolgica, en diferentes disciplinas de las ciencias sociales. Lgicamente, esta perspectiva comporta un conjunto de preceptos tericos, que consideramos de utilidad para nuestra investigacin. No pretendemos realizar una presentacin exhaustiva de esta perspectiva, sino: a) sealar su comprensin dinmica, procesual, y colectiva de la relacin entre discurso y realidad; b) especificar las ventajas metodolgicas para nuestra investigacin; c) definir el concepto de marco de poltica pblica (policy frame), es decir, la utilidad del anlisis de marcos para el anlisis de la poltica pblica; y finalmente, d) conceptualizar y operacionalizar el papel de los marcos de polticas para los actores en la continuidad y el cambio significativos de las polticas pblicas. Los marcos se definen como principios de organizacin de significado que gobiernan los acontecimientos (al menos los sociales) y nuestra participacin subjetiva en ellos (Goffman 2006: 18-23). No son constructos puramente mentales ni individuales, sino que corresponden a la manera cmo se organiza una actividad. Se configuran como el resultado de la negociacin de un significado compartido (Gamson, 1992; Viejo 2009), una negociacin inmersa en unas relaciones de poder implcitas en la interaccin comunicativa. Los individuos acomodan sus

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acciones a la comprensin de lo que sucede, y encuentran que el mundo en curso apoya esa acomodacin. Pero los marcos no slo estn presentes en actores individuales, sino tambin en organizaciones colectivas. La accin estratgica de dichas organizaciones, sus esfuerzos por obtener recursos y su viabilidad estn influenciadas por su trabajo interpretativo (Snow et alt. 1986: 465-470). Por lo tanto, el anlisis de marcos discute la asuncin de una mirada esttica de la participacin, como variable dependiente basada en una decisin racional, individual y por un tiempo limitado. Por el contrario, la racionalidad de la participacin es de carcter procesual, colectiva y en curso. Metodolgicamente, el anlisis de marcos nos permite evaluar los vnculos entre lenguaje, actores, instituciones y poder (Fletcher, 2009: 804). Al mismo tiempo nos permite dar respuesta al reto que plantea el institucionalismo discursivo, es decir, separar analtica y metodolgicamente el discurso de las ideas y valores presentes en una determinada estructura poltica. Lo que para Schmidt (2008) supona el contexto discursivo puede ser entendido, en trminos del anlisis de marcos, como el marco maestro (master frame) (Snow et alt. 1986, Fletcher 2009), separable de los marcos de los diferentes actores. Cada discurso puede comportar diferentes marcos, que segn el lugar y el tiempo pueden primar en los actores. Pero los discursos operan en una esfera pblica que genera su propio marco maestro. Si bien Goffman (2006) no utilizaba el concepto de master frame, identificaba en los grupos sociales una comprensin comn de los principales esquemas, relaciones y agentes presentes en la sociedad. Se trataba para l de un elemento central de la cultura de dicho grupo. Como explicamos a continuacin, para nosotros, los vnculos que se puedan establecer entre los marcos de los respectivos actores y el master frame explican en buena medida la capacidad de agencia y, en ltima instancia, una parte del desarrollo de perodos de continuidad y de cambio en las polticas pblicas. Si el anlisis de marcos fue diseado desde el mbito de la psicologa social para comprender la micromovilizacin de los actores, su aplicacin en el mbito de la poltica contenciosa ha ido adquiriendo singular importancia 7 . Nuevamente, sin que Goffman pretendiera analizar particularmente el mbito de la poltica (y an menos el de las polticas pblicas), su trabajo (y el de algunos de sus seguidores como Snow) ilumina una perspectiva singular sobre la continuidad y el cambio en las polticas. El concepto de marco de poltica pblica (policy frame) puede resultarnos de utilidad para anclar el anlisis de marcos como metodologa para el anlisis de polticas pblicas. As, un
Por su aproximacin terica, algunos de los estudios ms importantes afines (pero no estrictamente conectados) al anlisis de marcos han sido los de Hajer (1993), Schn y Rein (1994) o Fischer (2003).
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marco de poltica pblica se define como un principio de organizacin que transforma la informacin fragmentaria en un problema poltico estructurado y significativo (Bustelo y Lombardo, 2007). Tomar una decisin equivale, en definitiva, a adoptar un marco de poltica pblica especfico (Regonini 2001). As, los marcos de polticas son capaces de influir en la organizacin del problema pblico, ya que comportan un diagnstico: algn hecho de la vida social se considera problemtico y necesita cambios. Pero tambin pueden condicionar las soluciones a adoptar al respecto, porque incluyen un pronstico, una posicin sobre lo que se debera hacer y lo que podr ocurrir si se elige una alternativa determinada y no otras. Y finalmente, comportan una definicin de quin es llamado a resolver el problema, ya que definen la motivacin, la viabilidad de la alternativa segn los protagonistas de la misma. Por ltimo, como hemos avanzado, a pesar de su cercana conceptual, por ejemplo, con los estudios sobre la definicin de la agenda, el anlisis de marcos no ha sido utilizado en el estudio de la continuidad y el cambio de las polticas. Esta investigacin presta entonces especial atencin a esa ausencia. Metodolgicamente, los marcos pueden ser entendidos como factores que restringen el accionar de los actores, pero tambin como complemento en la comprensin de su movilizacin. Por un lado, la estabilidad del marco maestro es un factor que condiciona la continuidad de las polticas pblicas. Si el institucionalismo discursivo entiende el concepto de contexto discursivo como normas internas a los actores que estabilizan su accionar, el concepto de marco maestro da cuenta de un proceso similar, pero an ms preciso. Como diagnstico, pronstico y motivaciones comunes a los actores, y compartidas por ellos, el marco maestro ofrece un enfoque principal y oficial de atencin para los participantes ratificados. Se construye as un escenario de legitimidad y continuidad para las polticas. Un escenario regular, difcil de modificar. La actividad de construccin de las polticas, el proceso de las polticas, se enmarca de manera que los individuos que en ella participan encontrarn, en palabras de Goffman (2006: 224), barreras para la percepcin, frontera de lo evidenciable. A pesar de ello, resulta inevitable que ocurran simultneamente otros modos y lneas de actividad en el mismo escenario. Esta actividad ser tratada, si es que se trata, como algo aparte. Por ejemplo, las diferentes alternativas de soluciones al problema poltico, alternativas que estn basadas en acontecimientos, actividad de diferentes actores. Para Goffman (2006: 228), un rasgo bsico de la competencia para la interaccin es el ligero control y mantenimiento del inters oficial frente a algo que distrae y ha empezado a ocurrir. Y eso no debe ser confundido con la pura y llana simulacin, o el falso inters por una lnea argumental.

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Definido entonces el efecto que tiene el marco maestro, qu sucede con los actores del proceso de polticas y sus marcos diversos? Todo actor est inmerso en un proceso de enmarcamiento, es decir, en un proceso mediante el cual la gente desarrolla una conceptualizacin particular de un asunto o reorienta su pensamiento sobre un asunto (Chong y Druckman, 2007: 104, Viejo, 2009). Por lo tanto, si determinados marcos de los actores aportan los principales elementos del marco maestro, otros pueden atacar su legitimidad y plantear su reformulacin. Porque, como indica Goffman (2006), el individuo tiene margen para actuar como alguien que tiene una determinada identidad biogrfica aun cuando aparezca con los atavos de un determinado rol social. Ahora bien, la distancia entre la persona y el rol puede variar en funcin del marco (y sus lmites) en el que se desempea el rol y en el que se vislumbra el yo del actor. El subastador, el miembro de una organizacin profesional o el ministro de cultura aportan algo ms que roles, porque siempre que vestimos un uniforme, probablemente vestimos una piel (Goffman, 2006: 376). As, este proceso de cuestionamiento del marco maestro (o de impulso de cambio) implica la movilizacin de los actores, y es una actividad de carcter colectivo. Es decir, se realiza buscando movilizar tambin a otros actores participantes, en nuestro caso, del proceso de polticas. Y puede tener xito o no, impulsando en el primer caso el cambio de las polticas o reforzando en el segundo su continuidad. As, en esta investigacin aplicamos el concepto de alineamiento de marcos (frame alignment), desarrollado por Snow y sus colaboradores (1986), al anlisis de la continuidad y el cambio de las polticas. Se trata de una incorporacin indita en dicho anlisis. Una innovacin que presenta retos, ya que el concepto de alineamiento de marcos ha sido desarrollado por los autores para explicar el vnculo o conjuncin de los marcos de interpretacin de las organizaciones sociales y los de los individuos. Para nosotros, el alineamiento tiene efecto sobre el cambio de las polticas porque se trata de la manera en que los marcos de los actores que participan del proceso de polticas (de gobiernos a partidos polticos, de organizaciones de intereses especiales a determinados expertos) se alinean con el marco maestro e impulsan la movilizacin. Los actores (individuales y colectivos) cuentan con capacidad de agencia para el cambio a travs de sus marcos. Como veremos, alinearse con el marco maestro implica alinearse con el contexto de significado compartido y por lo tanto resonar en la audiencia, que en nuestro caso est compuesta por quienes participan directamente en la formulacin de polticas pero tambin por aquellos que influyen en este proceso. Es decir, la eficacia de un marco estar en su robustez, en su congruencia interna pero tambin en su capacidad para dar cuenta de las complejas relaciones entre los actores del proceso de polticas y para poder resonar en un contexto de significado determinado. Y vale insistir en

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que este proceso de alineamiento es dinmico y comporta la modificacin del marco de los actores, y que puede hacerse en cuatro sentidos (aplicando los conceptos de Snow et alt. 1986 al anlisis de polticas pblicas): a) Conexin o puente entre marcos (frame bridging) congruentes en su concepcin del problema poltico pero desconectados en la arena poltica. Este tipo de alineamiento trasluce una concepcin esttica de las orientaciones subjetivas, ya que implicara la conexin entre reclamos y orientaciones comunes de individuos y organizaciones, sin ninguna modificacin en el proceso. Por eso, los autores recomiendan ampliar el anlisis a los otros tres procedimientos. b) Amplificacin (frame amplification). Los marcos puede clarificarse y volverse ms robustos, a travs de la amplificacin de valores o de creencias. En el primer caso se identifica y eleva un valor vinculado al problema poltico que no ha inspirado la accion colectiva por diferentes motivos. En el segundo, se amplifica una aparente evidencia (elemento ideacional) que da soporte u obstaculiza la accin en la persecuacin de los valores deseados (por ejemplo, en la defensa de la eficacia y la utilidad de la movilizacin para el cambio). c) Extensin de los lmites del marco (frame extension). Implica la reorganizacin de la propia jerarquizacin valorativa de lo real, y la incoporacin al propio discurso de valores e intereses diversos de grupos dispares. La construccin de un marco eficaz en este sentido puede implicar la transformacin de un debate dicotmico sobre la orientacin de una poltica pblica en un programa, al menos en parte, comprehensivo. d) Transformacin del marco (frame transformation). Se trata de la resignificacin completa de lo que para los participantes de una actividad est sucediendo. Este procedimiento requiere de dos elementos: la adopcin de un marco de injusticia en relacin al problema poltico y un giro en la orientacin de la atribucin (responsabilidad del problema).

Para concluir, el anlisis de marcos aporta elementos tanto tericos como metodolgicos para fortalecer nuestra perspectiva de la continuidad y el cambio de las polticas. Por un lado, como teora, permite entender e incorporar al anlisis las contradicciones en el discurso poltico y las diferentes agencias que pueden existir en un mismo actor. Los ataques a la legitimidad del contexto discursivo se pueden analizar as como apelacin al cambio de las polticas. Y por otro lado, como metodologa, el anlisis de marcos operativiza el papel del discurso poltico, explicando la agencia del cambio a travs de los procesos de alineamiento entre los marcos de los diferentes actores (individuos u organizaciones) que promueven el cambio de las polticas y el marco maestro. Lgicamente, como no todos los esfuerzos de alineamiento son exitosos, la

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continuidad de las polticas se explica entonces (tambin) por la falta de alineamiento entre los marcos. Ahora bien, los retos y las dificultades de incorporar esta perspectiva en nuestra investigacin tambin son evidentes. El anlisis de marcos ha sido conceptualizado mayormente para el estudio de movimientos sociales y de la poltica contenciosa, y por lo tanto no contempla las restricciones institucionales presentes en el proceso de formulacin de polticas pblicas. Incluso, puede atribursele una concepcin maximalista del discurso, que reduce el papel de otros factores en la construccin de la realidad. Como indican Bustelo y Lombardo (2007: 28), resulta til para trazar mapa de discursos pero no para entender por qu los marcos existentes han surgido de la manera en la que aparecen al investigador. En definitiva, consideramos que la combinacin y complementacin de perspectivas que hasta aqu hemos presentado nos permitirn paliar estas dificultades. Y aproximarnos a lo que se ha calificado como el prximo paso en el anlisis de marcos: prestar atencin a cmo y por qu los marcos entran y salen de la arena del discurso pblico (Steensland, 2008: 1030, citado en Fletchner, 2009).

2.5 Resumen y aportaciones La presentacin, la crtica y el dilogo entre aproximaciones a la comprensin de la continuidad y el cambio de las polticas nos han permitido construir una mirada propia. Se trata de una mirada particular que consideramos de utilidad para nuestra investigacin, pero tambin como potencial modelo de anlisis para ser aplicado en diferentes casos. Presentamos a continuacin el esqueleto de una tabla que permitir sintetizar las aproximaciones discutidas e identificar nuestra aportacin.
Tabla 1. Esquema para el anlisis de la continuidad y cambio significativo de las polticas pblicas

Modelo

Continuidad Factores Procesos y generales mecanismos

Factores generales

Cambio Procesos y mecanismos

Carcter del cambio

Fuente: elaboracin propia

La tabla nmero 1 incorpora la combinacin de diferentes factores que influyen tanto en la continuidad como en el cambio significativo de las polticas. Y separa entre factores de tipo general, por un lado, y procesos y mecanismos sociales, por el otro. En este sentido actuamos de forma anloga a cmo lo hace Barzelay (2003), con la diferencia que su trabajo se ocupa del proceso de polticas y el dominio de la gestin pblica. La tabla nmero 2 no slo resume 45

algunos de los aspectos esenciales de las aproximaciones sino que subraya los elementos que, tras el debate, hemos incorporado a nuestra particular lente. Es el primer paso en la elaboracin de una narrativa genrica, tarea que se aborda en el siguiente captulo.
Tabla 2. Continuidad y cambio significativo de las polticas pblicas: una perspectiva de anlisis

Modelo Equilibrio interrumpido

Factores generales

Continuidad Procesos y mecanismos -Monopolio de polticas (estructura definida, soporte de imagen poderosa) -Efecto estabilizador de las instituciones: subsistema estable

Factores generales

Cambio Procesos y mecanismos -Movilizacin de (intereses) hacia la macropoltica: cambio en la imagen de la poltica y en estructura del monopolio -Impacto de las nuevas reglas sobre el subsistema -Variacin en la interaccin dentro del subsistema -Mecanismos especficos: asignacin del tema, atribucin de oportunidad, difusin, etc. -Modificacin en el discurso (consenso interactivo): alteracin de percepciones sobre intereses e instituciones - Alineamiento de marcos (actoresmaestro): conexin, ampliacin, extensin, transformacin

Carcter del cambio -Evolucionario (puntualmente significativo) - Causacin unidireccional -Procesual -Causacin circular

-Imagen de las polticas -Subsistema de polticas -Dominio de las polticas -Reglas institucionales

-Imagen de las polticas -Subsistema de polticas -Dominio de las polticas -Contexto: eventos exgenos al dominio -Variacin en la legitimidad de las instituciones

Institucionalismo: histrico, procesual

Institucionalismo discursivo

-Contexto institucional discursivo

Anlisis de marcos

-Marco maestro

-Efecto estabilizador del contexto de significado: restriccin en la produccin de ideas. -Efecto estabilizador del marco: barreras de percepcin, tratamiento separado de alternativas -Fracaso en alineamiento de marcos

-Discurso poltico

-Primero y segundo orden: evolucionario -Tercer orden: revolucionario -Causacin mltiple -En mayor medida revolucionario - Causacin comprehensiva

-Marcos de los actores

Fuente: elaboracin propia

Nuestra perspectiva entonces tiene la ventaja de que permite desarrollar una narrativa del cambio que combina la mirada evolucionaria con cambios de tipo esencial. Y tambin da lugar a un tipo de causacin en direcciones diversas y complementarias. Se trata de una aportacin 46

indita, ya que permite combinar el anlisis de tipo institucionalista (en sus vertienes tanto histrica como procesual) con otro de carcter discursivo. Introducimos as por primera vez el anlisis de marcos de referencia como teora para la comprensin de la agencia y la estructura en el cambio de las polticas pblicas. Los actores (individuales y colectivos) cuentan con capacidad de agencia para el cambio a travs de sus marcos. El alineamiento entre un marco de polticas y aspectos del marco maestro tiene efectos sobre el cambio de las polticas. Esta perspectiva incide particularmente en la manera en que se define el problema pblico de las polticas y la imagen de las polticas pblicas. Ensaya una explicacin ms completa de su formacin y transformacin, un aspecto en parte desatendido cuando se analiza la continuidad y el cambio de las polticas. Por un lado, hemos establecido la distincin entre problema pblico de las polticas y discurso poltico. La definicin de un problema pblico de las polticas y la elaboracin de un discurso poltico no son el mismo proceso, pero existe un estrecho vnculo entre ambos, evidenciable en la prctica. Es decir, nuestro trabajo conceptualiza dicha relacin y por eso incluimos en nuestro modelo la combinacin de diversas disciplinas. Por un lado, las que se refieren a la constitucin del problema pblico de las polticas (como primer contenido de las polticas pblicas) como la ciencia poltica o la sociologa. Y por otro, aquellas que tratan la condicin del lenguaje y del discurso poltico, desde la psicologa social a los estudios culturales. Los discursos polticos (con los marcos que comportan) son capaces de influir en la organizacin del problema pblico de las polticas y en la imagen de la poltica en cuestin. Qu hacen los discursos en este sentido? Pueden conformar, alterar y modificar las percepciones del problema. Organizan la informacin fragmentada y transforman su significado, estableciendo lmites al diagnstico pblico (excluyendo posibles causas del problema). Al tiempo que restringen las posibles soluciones y sus agentes protagonistas. Los discursos no son un simple reflejo o expresin de la realidad. Ni tampoco un desprendimiento dependiente y siempre determinado por un contexto de significado o marco maestro. Por eso es posible separar analtica y metodolgicamente el discurso del desarrollo de los problemas pblicos de las polticas y las imgenes de las polticas, y estudiar el vnculo entre ellos. Al menos en lo que a perodos de continuidad y cambios significativos se refiere. Por eso los mecanismos sociales identificados en la tabla dan cuenta de este vnculo. Somos conscientes de la estrecha lnea que puede existir no slo entre problema pblico de las polticas y discurso poltico, sino directamente entre los contenidos de las polticas, el discurso poltico y el subsistema de polticas. Pero consideramos que el reto que comporta un anlisis como el nuestro es una oportunidad para generar conocimiento. El riesgo de incurrir en un anlisis y descripcin tautolgica es en definitiva indicador de que asumimos el carcter procesual dinmico de las

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relaciones entre la produccin conceptual y la realidad social (y poltica). Y como hemos comentado, establecer una separacin momentnea (analtica y metodolgicamente) entre ellas es til y necesario para la investigacin social, pero difcilmente pueda ser sostenida indiscriminadamente en el tiempo. En definitiva, habiendo presentado nuestra visin del proceso de polticas y nuestra mirada particular sobre la continuidad y el cambio, cabe preguntarse cmo se han desarrollado estas aproximaciones en el estudio del dominio de las polticas culturales. Se trata de un ejercicio necesario para completar el anlisis, que nos permitir construir una posible narrativa genrica sobre el desarrollo de perodos de continuidad y cambio significativo de las polticas culturales.

3. CONTINUIDAD Y CAMBIO DE LAS POLTICAS CULTURALES Como hemos avanzado, los estudios sobre la continuidad y el cambio de las polticas culturales son notablemente escasos. Si bien algunos investigadores han hecho determinadas contribuciones especficas al dominio de las polticas culturales, en muy pocas oportunidades se han utilizado perspectivas comunes a otras polticas sectoriales. Ms bien, el anlisis se ha realizado de forma desconectada y sin construir una perspectiva sistematizada. El objetivo entonces de este segmento final del marco terico es ordenar esas pocas referencias sobre el cambio de las polticas culturales, incluyendo las realizadas desde una perspectiva no estrictamente politolgica. En definitiva, este apartado nos permitir contar con un anlisis cabal sobre el dominio de polticas en donde se inserta nuestro caso, pero al mismo tiempo completar nuestra mirada particular sobre la continuidad y el cambio de las polticas pblicas. Tres aspectos nos ayudan, entonces, a trazar un estado de la cuestin sobre el cambio de las polticas culturales.

3.1 Evolucin o cismas Por un lado, mientras algunas investigaciones se centran en la historia y la evolucin de las polticas culturales, otras prefieren enfocar la toma de determinadas decisiones que producen cambios significativos e incluso radicales. Entre las primeras, se ha sealado el ya clebre paso de un modelo de democratizacin a otro de democracia cultural 8 (Urfalino, 1996), la consolidacin de diversas variantes de un tipo de poltica instrumental en el mbito de la cultura (Wu, 2002; Belfiore, 2006; De Vereaux, 2006; Gray, 2007; Ratiu, 2009), o el intento de implementar una perspectiva sistmica y conciliar modelos tradicionales (Cherbo y Wyszomirski, 2000; Ngrier, 2003; Craik et al. 2003; Parker y Parenta, 2009). Entre las
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En el siguiente captulo analizamos en detalle dichos modelos.

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segundas, se encuentran las investigaciones que iluminan un determinado ciclo de polticas, generalmente en un contexto de gobierno multinivel y en algunos casos recurriendo explcitamente a teoras del proceso de polticas. Es el caso del anlisis del cisma producido en la poltica federal de las artes en Estados Unidos a principios de los aos 90. Particularmente, en la definicin del problema poltico, los instrumentos y objetivos, la filosofa administrativa, los procedimientos operacionales y las prcticas de toma de decisiones del National Endowment for the Arts (Wyszomirski, 1997, 2004; Shockley y Mc Neely, 2009). Asimismo, la investigacin ha intentado avanzar en la explicacin de los procesos de aprendizaje y cambio de polticas (SaintPierre, 2004; Singh, 2008).

3.2 Factores exgenos o endgenos En segundo lugar, otro punto en discusin es el peso que tienen en la explicacin del cambio en la poltica cultural los factores exgenos y los endgenos a dicho dominio. Entre los primeros, se menciona el papel del Estado y sus diferentes reacciones frente a fenmenos macro-sociales: reconfiguracin como respuesta ante la globalizacin (Garcia Canclini, 2001), privatizacin como respuesta a la crisis del Estado del Bienestar (Wu, 2002; Wimmer, 2004), o la ampliacin nacional (national aggrandizement) (McGuigan, 2004: 62; Crameri, 2008) y el establecimiento de un marco ideolgico identitario (Coelho, 2009) frente a la debilidad del Estado-nacin. Tambin en este sentido, aunque acercando el zoom en el proceso de polticas, otro factor explicativo estudiado ha sido la movilizacin de actores polticos externos al dominio de las polticas culturales. Actores que cuestionan la autonoma de un organismo gubernamental y conducen el debate sobre la poltica sobre las artes hacia la agenda macropoltica (Wyszomirski, 1995; Shockley y Mc Neely, 2009). Frente a quienes destacan los factores exgenos, algunos pocos estudios se centran en el rol causal de elementos endgenos. Parker y Parenta (2009) iluminan el papel de las fricciones y contradicciones en la agenda de la poltica cultural australiana. Fricciones respecto al grado de intervencionismo estatal y contradicciones entre las perspectivas de lo que los autores llaman nacionalismo cultural y comercialismo cultural. Es decir, se estudian procesos que impulsan cambios endgenos, como pueden ser las decisiones estratgicas adoptadas por la propia administracin cultural o los nuevos equilibrios entre actores tradicionales. Tambin existen intentos de integrar factores exgenos y endgenos en la explicacin del cambio de la poltica cultural, aunque probablemente ms en un plano terico que con investigaciones empricamente sustentadas. El origen de un giro (en este caso hacia la instrumentalizacin de las polticas culturales) se explica por la combinacin de dos elementos.

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Por un lado, las expectativas y presiones derivadas de la mercaderizacion (commodification) de las polticas pblicas, y por otro la debilidad estructural del sector de polticas culturales (comparado con otras polticas pblicas), sobre todo a nivel local (Gray, 2007). Siempre en este segundo apartado, como hemos avanzado, dadas las particularidades de nuestro caso, es necesario tener especialmente en cuenta cmo tanto la identidad nacional como las caractersticas particulares del gobierno de la cultura (en un nivel sub-estatal) resultan elementos clave para comprender la continuidad y el cambio significativo de las polticas. Es por eso que esta sistematizacin sobre el cambio en la poltica cultural presta especial atencin los anlisis sobre el desarrollo de la poltica cultural en Qubec y Escocia. No porque el objetivo sea establecer un trabajo comparativo especialmente con esos dos casos, sino porque la perspectiva terica de algunos de los trabajos previos sobre dichas polticas culturales nos permiten un dilogo til para nuestra investigacin. En el caso de Quebec, Saint-Pierre (2004) explica el surgimiento de la Politique Culturelle du Qubec9 en 1992 utilizando el modelo de la advocacy coalition (Sabatier y Weible, 2007). As, Saint-Pierre se centra, en primer lugar, en factores de cambio endgenos (por ejemplo, variaciones ideacionales en los actores del subsistema de polticas) y, en segunda instancia, en otros de carcter exgeno (cambio en la coalicin de gobierno o debates constitucionales). Ahora bien, en un trabajo posterior, Gattinger y Saint-Pierre (2008) analizan el origen y la evolucin de la poltica cultural en Quebec (y en Ontario) adoptando una aproximacin histrico institucionalista. Dicha perspectiva ilumina entonces las distintas trayectorias de la poltica y la administracin cultural de los casos estudiados. Sin embargo, su explicacin del cambio en la poltica cultural se centra ms en la descripcin de lo que sucede y menos en el anlisis del cmo y el porqu. Por ejemplo, en periodos de continuidad significativa, en los momentos de crisis o en la apertura a procesos de cambio de las polticas. Siempre en este segundo apartado, y tambin en un contexto donde las identidades nacionales coexisten con una identidad estatal, Galloway (2010) analiza la presencia de la identidad nacional como elemento clave en la historia de la poltica cultural, centrndose en el desarrollo del Consejo de las Artes en Escocia. La autora no estudia el rol de la identidad nacional como factor que puede condicionar la estabilidad o el cambio de las polticas culturales, sino como indicador del cambio, en este caso en el modelo de gobernanza de las artes. Sin embargo, su trabajo ilumina la manera en que la identidad nacional ayud a determinar la legitimidad del Consejo de las Artes.

Un programa que implic cambios significativos en la poltica cultural de Quebec

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3.3 Condicionamientos estructurales o agencia Finalmente, un tercer punto de debate todava muy poco sistematizado es el lugar que ocupan las condiciones estructurales y la agencia de los actores en las explicaciones del cambio en las polticas culturales. A grandes rasgos, un grupo de investigaciones coinciden en la crtica a un anlisis determinista estructural. Por un lado, se seala el rol causal de los intereses de los actores dentro de determinados condicionamientos estructurales. As, los cambios econmicos, sociales y polticos de fines de 1970 y principios de 1980 son la base del cambio ideolgico que exige nuevas justificaciones para las polticas culturales. Dentro de estos lmites estructurales, los actores tienen un margen de libertad y deciden apelar, a partir de sus intereses, a las llamadas externalidades de la cultura (Gray, 2007, 2008). Por otro lado, se postula que los productos de las polticas dependen en buena medida de las interacciones y aprendizaje entre policymakers. Se destaca el meta-poder de los actores para cambiar identidades, intereses e instituciones (Singh, 2008). Pero tambin, como hemos avanzado, un conjunto de investigadores explica el proceso de estabilidad y cambio significativo de las polticas culturales a travs de la convergencia de condiciones y factores que ningn actor en singular controla. La continuidad en la poltica federal de las artes en Estados Unidos durante los aos 1970 y 1980 se explica as por la accin de un monopolio de polticas (Wyszomirski, 2004), o de un tringulo de acero controlado por el NEA (Shockley y Mc Neely, 2009). Respecto al cambio, se destaca el papel que tiene la definicin de los problemas de las polticas. Aunque no se demuestren relaciones causales, la forma en que se construyen los problemas sociales y la atencin pblica que reciben son fundamentales (Wyszomirski, 2004). Para concluir, esta sistematizacin del debate nos ha permitido identificar algunos elementos no siempre considerados en el anlisis del cambio de las polticas culturales. Por un lado, la necesidad de un anlisis histrico que preste atencin a cambios tanto exgenos como endgenos al dominio de la cultura, pero que adems establezca relacin entre el condicionamiento que ejercen los factores estructurales socio-econmicos y la agencia de los actores. Por otro, la importancia de considerar tanto el carcter evolutivo del cambio de las polticas como los momentos en donde se abre la puerta a un giro significativo. Se vuelve necesario tambin un anlisis que combine factores de cambio institucional con otros de carcter ideacional. De esta manera, la explicacin del cambio permitir entender no slo qu est sucediendo sino (al menos en parte) cmo y por qu. Y ello se podr abordar sin tener que recurrir a una

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explicacin de la accin colectiva sensiblemente reduccionista: la que entiende la evolucin de las polticas culturales como el mero resultado de la accin instrumentalmente motivada de determinados grupos de inters. Como hemos avanzado, el comportamiento basado en intereses instrumentales evidentemente existe, pero si pretendemos desarrollar una mejor comprensin del desarrollo de las polticas culturales a travs de largos perodos, deberamos ir ms all de la aproximacin de las teoras de la accin racional. Sobre todo, ms all de su individualismo metodolgico, y de la idea de que las preferencias de los actores polticos estn claramente definidas y se mantienen constantes en el tiempo. As, estos elementos identificados componen nuestra aproximacin particular al anlisis de la continuidad y el cambio de las polticas culturales. Pero no slo eso; tambin permiten precisar la perspectiva ms general que hemos presentado en los apartados anteriores. Es decir, se trata de un primer aporte a un campo terico que excede la poltica cultural y que consideramos que puede resultar de inters para cualquier mbito de polticas pblicas. Por eso, en el prximo captulo presentamos una potencial narrativa genrica de los perodos de continuidad y cambio de las polticas pblicas, con especial inters en el mbito de las polticas culturales.

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CAPTULO III

UNA

NARRATIVA GENRICA DE LA CONTINUIDAD Y EL CAMBIO DE LAS POLTICAS

PBLICAS (CULTURALES)

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Este captulo pretende construir una narrativa genrica de la continuidad y el cambio significativo de las polticas pblicas, con especial nfasis en el dominio de las polticas culturales. Como hemos avanzado, se trata de un procedimiento anlogo a la construccin y puesta en evidencia de hiptesis, pero con las particularidades que tiene la aproximacin narrativa que hemos adoptado. Es decir, por un lado evitamos trabajar con variables definidas exclusivamente por la literatura cientfica previa que, en un sentido positivista, dirijan la produccin de informacin y el anlisis. Pero al mismo tiempo buscamos reutilizar conceptos relacionados con el mbito terico en el que nos insertamos. Se trata de conceptos tiles para definir los eventos de tipo trayectoria que analizaremos, es decir, eventos estructurados como recorrido que siguen los acontecimientos (y no tanto como un resultado o estado final al que los hechos conducen). Este captulo define en primer lugar dichos eventos-trayectoria utilizando conceptos avanzados en el captulo anterior. Es decir, nos preguntamos por los factores que pueden condicionar la evolucin de las polticas pblicas y la manera en que dichos procesos pueden tener lugar. Buscamos construir una aproximacin que haga compatible dos vertientes. Por un lado, la centralidad que tienen en el anlisis los actores (su capacidad de agencia) y los condicionamientos estructurales que reciben. Y por otro, el uso de determinados conceptos (en nuestro caso, el discurso poltico y el subsistema de polticas) que describen factores ligados a la accin de dichos actores y a los condicionamientos estructurales que experimentan. En segunda instancia, presentamos un tipo de narrativa genrica que coloca los eventostrayectoria en una lnea temporal, con el objetivo de organizar el flujo de ocurrencias en funcin del sentido global del proceso bajo estudio. Este modelo permite incorporar en un mismo plano los diferentes eventos-trayectoria y establecer posibles relaciones entre ellos. Finalmente, el captulo concluye con la concrecin sobre cmo esta potencial narrativa genrica se puede ver reflejada en nuestro caso de estudio. Es decir, en el desarrollo las polticas del Departament de Cultura de la Generalitat de Catalunya (1980-2008).

1. LOS EVENTOS-TRAYECTORIA: DEFINICIONES E IMPLICACIONES Cules son entonces los eventos de tipo trayectoria que analizamos en esta investigacin? Qu definiciones de tipo conceptual comportan? Vale la pena remarcar que los conceptos utilizados han sido presentados y debatidos en el marco terico, pero hemos querido sistematizar y operacionalizar algunos de ellos en funcin de poder construir los eventos-trayectoria.

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a. Continuidad y cambio significativo de las polticas culturales: Definido como el proceso que comporta la persistencia o la variacin significativa a lo largo del tiempo de las caractersticas de los productos (contenidos y formas) de las polticas pblicas en un dominio concreto. Si hablamos de cambio significativo es porque reconocemos el carcter dinmico del proceso de polticas y porque este estudio se centra en modificaciones que suponen un giro de las polticas pblicas. Entre los contenidos de las polticas nuestro anlisis considerar particularmente1: - Los problemas pblicos de las polticas: interpretaciones de condiciones que han sido definidas (de forma subjetiva) como problemticas y que son objeto de atencin por parte de las autoridades responsables de elaborar y aplicar la poltica. Reconociendo que existen mltiples interpretaciones en competicin entre si de lo que son los problemas, nuestro anlisis contempla como primer contenido de la poltica pblica la definicin que consigue imponerse2. Se pueden identificar en los objetivos y estrategias declaradas. - Desarrollo presupuestario: tanto en los valores generales de la administracin cultural analizada (total, esfuerzo cultural respecto al resto de polticas, euros por habitante, etc.), como en la distribucin interna (por captulos, por mbitos sectoriales, etc.) - Las acciones de carcter significativo: planes, programas y proyectos (incluyendo leyes) desarrollados. Diferenciando la orientacin de dichas acciones respecto al tipo de poltica y al mbito sectorial de intervencin. Entre las formas de las polticas nuestro anlisis considerar particularmente: - Los arreglos institucionales. En nuestro caso nos centraremos primordialmente en el desarrollo de la estructura organizacional de la administracin responsable de las polticas. El anlisis se centrar en el primer nivel de la estructura (incluyendo la evolucin de las direcciones generales), pero pudiendo entrar en niveles inferiores (por ejemplo, dentro de una direccin general u organismo autnomo) cuando ello pueda dar pautas de cambios significativos en la concrecin de la poltica. b. Desarrollo y variacin del discurso poltico sobre la cultura. Nos interesa particularmente el papel que tiene el discurso poltico en la accin de los actores y sus efectos en la legitimacin simblica de las polticas. Prestamos atencin a la relacin entre discurso poltico y programa de polticas, a la vigencia o caducidad del discurso para justificar dicho programa.
Con el riesgo de resultar repetitivos, vale la pena recordar que nuestra investigacin no analiza un evento o proceso de polticas en particular. No intentamos explicar la toma de una determinada decisin, sino el desarrollo de perodos de continuidad y de cambio significativo en los contenidos y formas. 2 Los motivos acerca de por qu una definicin logra imponerse se analizan a travs de los eventos-trayectoria posteriores.
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Los discursos polticos sobre la cultura se definen como las representaciones de los actores implicados en la formulacin de las polticas sobre lo que entienden, adoptan y promueven como cultura. Representan guas para la accin, definiendo conceptos y normas a aplicarse, identificando problemas a resolver, desarrollando instrumentos y, en general, enmarcando el debate poltico en una arena de poltica pblica determinada. En ellos, se identifican: - Elementos cognitivos y normativos. Ideas sobre la cultura que, basadas en argumentos de tipo emprico, justifican la necesidad (relevancia, aplicabilidad, coherencia) de las polticas. Y valores sobre la cultura que defienden lo apropiado que resultan las polticas apelando a valores nacionales (identidades, normas, memorias colectivas). Pueden resonar tanto en conocimientos y valores vigentes desde hace tiempo como en aquellos nuevos y emergentes. - Prefiguracin de los patrones de interaccin entre los actores. El discurso poltico anuncia y prefigura un tipo de relacin entre el gobierno y el resto de las elites polticas considerada necesaria para desarrollar las polticas. Cada discurso poltico puede comportar diferentes marcos de polticas que segn el lugar y el tiempo pueden primar en los actores. Como hemos avanzado, los marcos de poltica pblica son principios de organizacin que transforman la informacin fragmentaria en un problema poltico estructurado y significativo 3 . Comportan diagnsticos, pronsticos y motivaciones sobre acontecimientos de la vida social considerados problemticos. Al mismo tiempo, los discursos operan en una esfera pblica que genera su propio marco maestro, enfoque principal y oficial de atencin para los participantes de la actividad. Como hemos avanzado, el marco maestro construye un escenario de legitimidad para las polticas y al mismo tiempo trata como algo aparte las alternativas de soluciones. Por lo tanto, nuestro anlisis del rol del discurso poltico en la accin de los actores y de sus efectos en la legitimacin simblica (o no) de las polticas presta atencin a: - Desarrollo, estabilidad y variacin de las caractersticas del marco maestro o contexto de significado. - Desarrollo, estabilidad y variacin de la imagen de las polticas: definicin y reas de actuacin de las polticas culturales, justificacin de su necesidad, nivel de atencin de los problemas de polticas culturales en la agenda macropoltica. - Desarrollo de los procesos de alineamiento (o su imposibilidad) entre los marcos interpretativos de los diferentes actores y el marco maestro.

Como ya hemos discutido, los marcos, por lo tanto, no son lo mismo que los problemas pblicos de las polticas. Aunque lgicamente guardan una relacin estrecha.

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c. Desarrollo y variacin del subsistema de polticas culturales. Nos interesa particularmente el papel que tienen los actores del subsistema de polticas y sus efectos en el grado de legitimidad institucional de la intervencin gubernamental. Es decir, la manera en que el desarrollo de las caractersticas del subsistema de polticas culturales de referencia afecta al reconocimiento de las capacidades del gobierno para formular las polticas culturales. Se trata de comprender en qu grado las polticas culturales son consideradas y aceptadas como espacio legtimo de polticas pblicas por los actores del subsistema. Los subsistemas de polticas implican comunidades de especialistas que operan por fuera del foco macropoltico y que estn nucleadas por un tema o rea. Como hemos avanzado, nuestra concepcin del subsistema de polticas culturales y de los participantes que se incluyen en ella no se limita al llamado tringulo de hierro (iron triangle), sino que incluimos en su definicin los actores de determinados niveles de gobierno. En particular aquellos que, ante un escenario marcado por reglas institucionales dadas, comparten significativas competencias. As, resulta clave entender la formacin de monopolios de polticas, o el control que logran ejercer determinadas organizaciones o instituciones. Pero tambin el desplazamiento de los actores entre niveles de gobierno (local, sub-estatal, estatal, supra-estatal) buscando apoyos, recursos o intentando localizar la jurisdiccin sobre dichos asuntos. El desarrollo de las caractersticas del subsistema de polticas culturales (en la accin de los actores y sus limitaciones) tiene efectos sobre el grado de legitimidad institucional de la intervencin gubernamental en el mbito de la cultura. Y dichas caractersticas pueden ser analizadas si se presta atencin a la estabilidad y el cambio en determinados aspectos del subsistema: - Desarrollo del nmero y tipo de actores que se incluyen en el subsistema. Al tiempo que la formacin (y destruccin) de un monopolio de polticas. - Desarrollo de la posicin de poder de cada actor del subsistema, en base a la posesin de recursos legales, econmicos, cognitivos, simblicos, etc. - Desarrollo del tipo de relacin de los actores dentro del subsistema, particularmente entre los diferentes gobiernos entre s, y con los grupos privados de intereses especiales mejor representados. - Desarrollo del planteamiento del gobierno ante los problemas generadores de polticas y, en trminos generales, ante el conflicto. d. Desarrollo de eventos exgenos al dominio de la poltica cultural. Se trata de acontecimientos o fenmenos sociales que pueden tener impacto sobre el dominio de la poltica cultural, pero que

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exceden dicho mbito. En nuestro caso, tendremos particularmente en cuenta la plasmacin institucional de las reglas de juego del sistema poltico. Y aquellos escenarios macro-polticos que ofrecen oportunidades para el cambio significativo en las polticas culturales. Esto incluye aspectos de tipo general como la confluencia de capacidades de gobierno o de tipo particular como las variaciones en el partido o coalicin de partidos que asume el gobierno del sistema. En definitiva este evento-trayectoria es de carcter muy amplio porque, ms que centrar el anlisis, busca describir el contexto histrico institucional que enmarca el desarrollo de las polticas culturales, el discurso poltico sobre la cultura y el subsistema de las polticas culturales. En definitiva, consideramos que tanto el fenmeno de continuidad significativa en los contenidos y formas de las polticas como el de cambio significativo estn condicionados por una multiplicidad de elementos. En el dominio de las polticas culturales, ambos fenmenos pueden entenderse a partir del anlisis del desarrollo del discurso poltico sobre la cultura y del subsistema de dichas polticas. En este marco, consideraremos tambin el efecto de determinados eventos exgenos. As, conseguimos hacer compatible la centralidad que tienen en el anlisis los actores (su capacidad de agencia) pero tambin los condicionamientos estructurales que reciben. La siguiente figura pretende plasmar en un mismo plano esta aproximacin.

Eventosexgenos

CONDICIONES SOCIO ESTRUCTU RALES

Subsistemade polticas culturales (institucional)

Continuidady cambio significativode laspolticas culturales Dominiopolticacultural

Discurso poltico sobrela cultura (ideacional)

AGENCIA

Figura1.Marcoparaelanlisisdelosprocesosdecontinuidadydecambiosignificativodelos contenidosyformasdelaspolticasculturales

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De esta manera, abordamos el anlisis de la continuidad y el cambio significativo de las polticas culturales desde tres niveles simultneos. El primero, de carcter general, nos lleva a preguntarnos en todo momento hasta qu punto los actores se ven condicionados por fenmenos socio-estructurales y cul es su margen de agencia. En un segundo nivel, consideramos los eventos exgenos al dominio de la poltica cultural, lo que nos permite tener presente el contexto histrico institucional en que se suceden perodos de continuidad o de cambio significativo de las polticas. Y en tercer lugar, nuestra investigacin presta especial atencin al desarrollo de dos eventos, tanto de carcter institucional como ideacional: el subsistema de polticas y el discurso poltico. Esto nos permite endogenizar (en la medida que la evidencia as lo indique) la comprensin del desarrollo de dichos perodos de continuidad y cambio significativo. Ahora bien, cmo podemos elaborar un tipo de narrativa genrica de la continuidad y el cambio a partir de este marco? Cmo colocar los eventos-trayectoria en una lnea temporal, con el objetivo de organizar el flujo de acontecimientos en funcin del sentido global del proceso bajo estudio? Se trata de construir un proceso anlogo, y por lo tanto no estrictamente igual, al de generacin de hiptesis. A ello nos dedicamos en el siguiente apartado.

2. UNA POTENCIAL NARRATIVA GENRICA Si en el apartado anterior presentbamos los eventos-trayectoria y construamos un modelo de anlisis en planos simultneos, el objetivo ahora es explicitar la narracin que conducir dicho anlisis. Consideramos que se trata de una potencial narrativa genrica que puede servir como herramienta no slo para el anlisis del domino de la poltica cultural, sino tambin para otros mbitos de polticas4. En la figura nmero 2 se puede observar los eventos-trayectoria ubicados en una lnea temporal. El objetivo es organizar el flujo de acontecimientos en funcin del sentido global del proceso bajo estudio.

Hemos discutido en apartados anteriores el alcance pretendido en esta investigacin y los posibles problemas derivados.

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Figura 2. Discurso poltico, subsistema de polticas y efectos de sus desarrollos sobre los contenidos y formas de las polticas.

Fuente: elaboracin propia

Por un lado, en la figura observamos tres lneas temporales, ya que entendemos que los acontecimientos se producen de forma simultnea: los actores generan discurso poltico sobre la cultura, desarrollan subsistemas de polticas y toman decisiones respecto a los contenidos y formas de las polticas. Por otro, el cuadro intenta graficar los efectos tanto del desarrollo del discurso poltico (legitimidad simblica) como del desarrollo de subsistemas de polticas (legitimidad institucional) sobre los contenidos y formas de las polticas. Por su parte, la figura nmero 3 incorpora en un mismo plano los diferentes eventostrayectoria y establece posibles relaciones entre ellos, as como los efectos de estas relaciones. Organiza de forma secuencial y coherente la lnea de acontecimientos, de manera que podamos (en un proceso dialctico en la etapa de anlisis) identificar el papel que tiene cada uno.

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Figura 3. Narrativa genrica del desarrollo de perodos de continuidad y cambio significativo de las polticas pblicas. Fuente: elaboracin propia Legitimacin simblica

+
DP Crisisideacional

CyF Continuidad
Aperturaalcambio

Cambiosignificativo

SP Crisisinstitucional

+
Legitimacin institucional DP:desarrollodeldiscursopoltico CyF:contenidosyformasdelaspolticaspblicas SP:desarrollodelsubsistemadepolticas

Esta figura da cuenta entonces de un modelo genrico, que al mismo tiempo ordena las etapas de la narracin y propone pautas (no positivistas) de causalidad. Por eso consideramos que se trata de una narracin generalizable de forma histricamente limitada. En la figura, las lneas horizontales indican los eventos-trayectoria presentados. Y las diagonales, los efectos tanto del desarrollo del discurso poltico (legitimacin simblica) como del desarrollo de subsistemas de polticas (legitimacin institucional) sobre los contenidos y formas de las polticas. Como hemos avanzado, las relaciones entre los eventos-trayectoria hacen al orden de las etapas de la narracin de los acontecimientos. En definitiva, un perodo de continuidad de las polticas se sucede al tiempo que el grado de legitimacin simblica de las formas y contenidos de las polticas es elevado. La vigencia del discurso poltico resulta clave en este sentido. Ahora bien, dicha continuidad se produce al tiempo tambin que las caractersticas del subsistema de polticas implican un grado significativo de legitimacin institucional de la intervencin gubernamental. 61

Cmo podemos narrar la apertura al cambio en los contenidos y formas de las polticas? Un proceso de ese tipo se da al tiempo que se combinan, al menos, dos fenmenos. Por un lado, la disminucin del grado de legitimidad simblica, que puede derivar en una crisis de carcter ideacional. Nuevamente, en este punto el desarrollo del discurso poltico es un elemento central para los actores. Pero por otro lado, resulta clave tambin la prdida de legitimidad institucional de la intervencin gubernamental. El desarrollo del subsistema de polticas (y la prdida de dicha legitimidad) puede comportar una crisis de carcter institucional. As, una perturbacin significativa externa al dominio de polticas (como el cambio en la coalicin del gobierno) no constituye una causa suficiente (aunque si considerable) para la apertura al cambio en las polticas pblicas. Por ltimo, si bien la apertura al cambio es un proceso evidenciable, las crisis ideacionales y los momentos de renegociacin de las reglas institucionales no aseguran el cambio de los contenidos y las formas de las polticas, ni tampoco explican su direccin. Sino que, como se observa en la figura, dichos cambios vienen acompaados de un crecimiento en el grado de legitimidad tanto simblica como institucional. En este proceso resultan clave las variaciones en el discurso poltico y en el subsistema de polticas. Esta narrativa genrica comporta entonces una concepcin particular del cambio en las polticas pblicas. Ahora bien, nos interesa ms el debate sobre el carcter del cambio que la discusin acadmica sobre su grado, ya que consideramos que el segundo viene condicionado por el primero. Es decir, el carcter de proceso poltico que implica el cambio de polticas supera el debate sobre su mayor o menor incrementalismo. Lo que determina la naturaleza del cambio y la innovacin de las polticas es el ejercicio del poder poltico y no un proceso analtico de solucin de problemas ni tampoco una actividad de tipo cientfica. Por eso, como indica Regonini (2001), la perspectiva falsacionista no resulta de utilidad para entender el carcter del cambio. Raramente la alternancia entre las teoras implcitas en las polticas pblicas es el resultado de la demostracin definitiva de errores y contradicciones. No es posible falsificar (falsacionar) una poltica, o al menos la obstinada controversia sobre las polticas parece indicar que los marcos de polticas se resisten a su falsificacin sobre la base de la evidencia. Y esto nos sita en un punto equidistante tanto de una concepcin estrictamente revolucionaria del cambio en las polticas como de una exclusivamente evolutiva.

3. UNA

NARRATIVA PARA NUESTRO CASO DE ESTUDIO

Como hemos avanzado, esta tesis doctoral es fruto de una investigacin de cuatro aos, que incluy la realizacin de diversos trabajos. Este proceso facilit el dilogo continuo entre el caso 62

de estudio y la perspectiva terica desarrollada y adoptada. Buscamos siempre una relacin dialctica entre el anlisis del caso con la narrativa genrica de la continuidad y el cambio de las polticas pblicas. Por eso, en este apartado presentamos brevemente una narrativa sobre nuestro caso de estudio, lgicamente en lnea con la narrativa genrica sobre la continuidad y el cambio significativo de las polticas pblicas. En el desarrollo de las polticas culturales de la Generalitat de Catalunya entre los aos 1980 y 2008 es posible identificar dos grandes perodos, que no estn separados por una estricta bisagra sino ms bien por un espacio de intersecciones. En primer lugar, podemos identificar un perodo de continuidad en los contenidos y las formas de las polticas culturales, que ocupa desde la creacin del Departament de Cultura (1980) hasta finales de la dcada de 1990, es decir, los aos previos a la ltima legislatura de gobierno de Convergencia i Uni. Esta continuidad se corresponde con un proceso significativo de legitimacin simblica de las polticas, al tiempo que se desarrolla y resulta del todo vigente el discurso poltico de la denominada normalizacin cultural. Al mismo tiempo, el desarrollo de las caractersticas del subsistema de polticas culturales es clave en el proceso de legitimacin institucional del gobierno de la Generalitat para la intervencin en el mbito de la cultura. Ahora bien, tanto el grado de legitimidad simblica como institucional de las polticas culturales de la Generalitat disminuir de forma notable durante la dcada de 1990 hasta producir una doble crisis: de carcter ideacional e institucional. Esta apertura al cambio en las polticas dar paso a un segundo perodo. En segundo lugar, podemos hablar de un perodo de cambio significativo en los contenidos y las formas de las polticas culturales de la Generalitat. Este perodo se inicia antes de que se produzca el cambio en la coalicin de gobierno en la Generalitat. Es decir, las primeras modificaciones significativas en las poltica culturales comienzan con los ltimos aos de gobierno de la coalicin Convergencia i Uni. Y se extienden, al menos, hasta la sancin de la Llei del Consell Nacional de la Cultura i de les Arts (2008)5. Dichos cambios significativos se corresponden con variaciones en el desarrollo del discurso poltico sobre la cultura y en el del subsistema de polticas, y una cierta recuperacin del grado de legitimidad tanto simblica como institucional. El proceso de desarrollo de las polticas culturales en Catalua ha implicado la multiplicacin de dilemas y retos para estas polticas pblicas. En nuestra narrativa se pueden identificar al menos cuatro de ellos:

Dejamos para el propio anlisis la consideracin de posibles subetapas en ste y los otros perodos analizados.

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a) Para las polticas pblicas, el carcter poltico de la cultura ha sido calificado ms como un problema a resolver y menos como una oportunidad b) Las polticas culturales se han visto inmersas en el debate entre dos posiciones respecto a la cultura: la que acenta su carcter instrumental y la que destaca un conjunto de cualidades intrnsecas. c) Las polticas culturales se autodefinen al mismo tiempo como polticas sociales y como polticas de desarrollo econmico, e intentan hacer compatibles ambas perspectivas a travs de la apelacin a la excelencia sectorial. d) Las polticas culturales han tenido dificultades para establecer diferencias entre interlocutores y destinatarios de sus acciones, de manera que su valor pblico se ha visto cuestionado. Ahora bien, este no es un fenmeno exclusivo del Departament de Cultura de la Generalitat. Nuestra narrativa indica que en el desarrollo de las polticas culturales de la Generalitat no es posible identificar un pasaje claro entre los paradigmas que la literatura cientfica ha utilizado de forma tradicional6. Pero esto no implica que dichas polticas hayan quedado al margen de la orientacin del cambio a nivel internacional. Sino que, al contrario, esta evidencia indica dos elementos de anlisis. Por un lado, que en Catalua los agentes del mbito pblico y privado que participan o condicionan la construccin de la poltica cultural reinterpretan estas tendencias bajo dos condicionamientos propios: un tipo particular de proceso de construccin nacional y la aparente necesidad de separacin de los mbitos de la cultura y la poltica. Pero por otro, que necesitamos repensar las perspectivas e instrumentos de anlisis de los aparentes modelos de polticas culturales, as como la descripcin de la orientacin del cambio de dichas polticas. A ello nos dedicamos en el prximo captulo.

Al menos para los pases europeos y el mundo anglosajn. Analizados en el prximo captulo.

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CAPTULO IV

UNA APROXIMACIN AL DESARROLLO DE LA POLTICA CULTURAL

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Este captulo est dedicado a caracterizar y discutir el desarrollo y la direccin del cambio de las polticas culturales tras la II Guerra Mundial, al menos en lo que respecta al conjunto de pases de capitalismo avanzado en Europa y el mundo anglosajn. Partimos de nuestra visin del proceso de polticas y de los procesos de continuidad y cambio de las polticas culturales. En consonancia con dicha visin (y en definitiva, con los objetivos de esta investigacin) nos interesa enfocar el papel que han jugado en el desarrollo y la direccin del cambio de las polticas culturales tanto las ideas y valores que los actores asocian a la cultura como la legitimidad institucional de la intervencin gubernamental en ese mbito. Cmo se ha periodizado por parte de los analistas de polticas culturales esta evolucin? Qu direccin ha tomado el cambio de las polticas culturales en ese perodo? Este captulo tiene dos grandes objetivos, vinculados entre ellos. Por un lado, caracterizar el dominio de la poltica cultural y presentar algunos de los conceptos principales asociados que sern utilizados en el anlisis de nuestro caso de estudio. Necesitamos entender la direccin general del cambio de las polticas culturales. Como hemos avanzado, ni las polticas culturales de la Generalitat de Catalunya son un caso modlico (si tal cosa existiera) del desarrollo de las polticas culturales a nivel internacional, ni tampoco han quedado al margen de la orientacin de dicho cambio. Y por otro lado, este captulo tiene un segundo objetivo, que en definitiva est relacionado con el reto que plantea el anlisis de un caso como el nuestro. Pretendemos repensar las perspectivas e instrumentos de anlisis de los aparentes modelos de polticas culturales descritos por la comunidad de analistas, as como la descripcin de la orientacin del cambio de dichas polticas. Existe un cierto consenso en la comunidad cientfica sobre la existencia de dos paradigmas clsicos en la historia de las polticas culturales: el de la democratizacin de la cultura y el de la democracia cultural. E incluso sobre la aparicin de innovaciones que van dejando atrs estos dos paradigmas. Esto significa tambin que en la evolucin de las polticas culturales se pueden identificar modelos que no slo han servido de guas para el anlisis sino que se han constituido (algunos a posteriori) como referentes para la accin poltica. Pero tambin existe un cierto punto comn entre los analistas de polticas culturales sobre la incrementalidad del cambio en este tipo de polticas, es decir, sobre la acumulacin, el solapamiento, la competencia y no el simple reemplazo de las ideas, valores, patrones de interaccin entre los agentes, objetivos polticos e instrumentos de intervencin. Qu implicaciones tiene esta perspectiva para la construccin de una potencial narrativa genrica sobre el desarrollo de las polticas culturales? Podemos hablar de paradigmas en el desarrollo de las polticas culturales?

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Si bien estas son preguntas fundamentales, creemos que el dominio de la poltica cultural (y muy particularmente nuestro caso de estudio) invita a ir ms all de la ya clsica discusin en ciencia poltica sobre el grado de incrementalidad o radicalidad del cambio. Por eso, hemos preferido hablar de cuatro grandes lneas de accin que los actores (con sus condicionantes) han ido desarrollando en el tiempo, sin que eso implique separacin estricta entre ellas o que sus elementos resulten siempre excluyentes los unos de los otros. Lgicamente, las dos primeras (la de cultura-ilustrada y la de cultura-accin) coinciden, en varios de sus elementos, con los grandes paradigmas sealados. A partir de aqu, hemos prestado especial atencin a la caducidad, la falta de validez de algunos de los preceptos de estas dos lneas de comprensin e intervencin en el mbito de la cultura. Y tambin de la dificultad de estas perspectivas para trabajar con la pluralidad de agentes y fenmenos presentes en la realidad cultural. Eso nos lleva entonces a intentar ordenar las nuevas lgicas presentes en la poltica cultural, los nuevos dilemas. Para nosotros, es posible hablar entonces de dos nuevas lneas de accin: la de culturainstrumento y la de cultura-elstico.

1. LA LNEA DE CULTURA-ILUSTRADA En Europa, los modelos clsicos de polticas culturales estuvieron representados, hasta hace pocos aos, por Francia (y buena parte de la Europa continental) e Inglaterra (como referencia en el mundo anglosajn). A pesar de las diferencias, ambos modelos han seguido una evolucin similar hasta nuestros das. Tras la II Guerra Mundial, la poltica cultural y el contrato entre actores pblicos y privados fueron de carcter eminentemente nacional. Lo que se denomin el estado cultural francs (con Andr Malraux como ministro) impuls la cultura como idea suprema de la modernidad. Por su parte, el modelo anglosajn de poltica cultural promovi tambin un sistema nacional de cultura regado con dinero pblico. En este caso, las agencias como el Arts Council of Great Britain eran las que administraban los recursos surgidos del contrato cultural: grandes exenciones fiscales, filantropa y colaboraciones de fundaciones privadas. Mientras el mundo anglosajn opta por financiar este proceso a partir de los incentivos fiscales, en un sistema basado en el principio del arms lenght (distancia que busca impedir la injerencia gubernamental y gremial en la gestin del apoyo a las artes y la cultura), el modelo continental europeo encabezado por Francia se vuelca a la intervencin directa de la administracin. En esta primera etapa, el concepto de cultura que estructuraba (y en parte lo contina haciendo) las polticas pblicas fue de carcter eurocntrico, liberal y humanstico. Se considera el derecho y la potencialidad de todos los individuos (y de la sociedad) de beneficiarse de la 67

cultura. Este concepto ilustrado de cultura se asocia a la idea de civilizacin (y a la alta cultura), a la realizacin del espritu humano ms all de la nacionalidad, recuperando as algunos elementos de la voz latina cultus. En su recorrido por la evolucin de la idea de cultura, Terry Eagleton (2000) recupera el anlisis de Raymond Williams (1980) y sita en el perodo posterior a la Revolucin Francesa la asociacin entre cultura y civilizacin. La cultura tiene como valor la promocin del progreso intelectual, espiritual, pero tambin material. La cultura se asocia al desarrollo tcnico y econmico, acentuando las nociones de orden, buen juicio y buenas maneras. Resulta significativo que esta idea de cultura se asocie a un proceso de secularizacin que desembocar en un orden socio poltico concreto: la civilizacin metropolitana de Inglaterra y Francia. El principio de democratizacin de la cultura gua y legitima entonces la mayora de polticas culturales europeas de los estados de bienestar tras la II Guerra Mundial. La cultura se presenta como fuerza social de inters colectivo, pero a merced de las disposiciones ocasionales del mercado. Por eso debe ser apoyada. Se trata de una de las primeras lgicas de justificacin de la necesidad de polticas culturales: la lgica del bienestar social, que sugiere que sin unas polticas culturales adecuadas la dinmica social es deficiente. Se busca crear condiciones de acceso igualitario, sin atencin especial para modelos previamente determinados, como por ejemplo los nacionalismos (Coelho, 2009). La intervencin gubernamental se centra en el fomento de la libre creacin artstica (tras las experiencias totalizantes de la guerra), la oferta cultural de calidad (apoyada sobre las infraestructuras pblicas) y la proteccin del patrimonio (Bonet, 2001). Es en este perodo donde podemos identificar uno de los dilemas clave en la evolucin de las polticas culturales (y de buena parte de las polticas pblicas): la necesidad de congeniar el fomento de la excelencia y la democratizacin. Prueba de ello es el lema que inspiraba el inicio del Arts Council of Great Britain en 1946: lo mejor para la mayora (Wu, 2007). La democratizacin cultural, como veremos a continuacin, acabar por promover un tipo de cultura especfica, intentando popularizar las llamadas artes eruditas, y ampliando el nmero de espectadores en ese mbito (Coelho: 2009). Ahora bien, como reflexionaba tiempo antes Walter Benjamin (1989), el crecimiento del nmero de participantes ha modificado el ndole de la participacin. El intento de presentar, por ejemplo, la pintura a grandes pblicos en museos y exposiciones es sntoma de su crisis, de la imposibilidad de ofrecer una recepcin simultnea y colectiva. En los trminos en que se plantea esta lnea de poltica cultural, la democratizacin cultural no establecer el camino para que ese pblico pueda organizar y controlar la recepcin de la obra. Sin embargo, casi como contraparte, las infraestructuras culturales (impulsadas en este intento de popularizacin)

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se consolidan como ncleo de las polticas culturales. Si bien esta consolidacin responder a diferentes circunstancias con el paso del tiempo, las palabras de Benjamin (1989) nos ayudan a comprender el porqu de esta centralidad en el origen. Si la obra de arte reclama una aparente actitud de recogimiento, la obra arquitectnica condiciona otra lgica: el pblico sumerge a la obra en s mismo. Su recepcin sucede en la disipacin y por parte de una colectividad. Y as las edificaciones pueden ser recibidas por el uso o por la contemplacin, tctil y pticamente, e instrumentalizadas por los gobiernos con implicaciones diferentes. Finalmente, y en consonancia con los anteriores elementos presentados, autores como Wimmer (2004) consideran que es en este perodo donde pases como Austria institucionalizan el mito de la nacin cultural y el regeneracionismo cultural, donde la cultura y la poltica se presentan como campos completamente separados. El verdadero arte, se dice, es polticamente independiente; y las instituciones deben asegurar que la cultura quede limpia de toda carga poltica. 2. LA PRIMERA EXPANSIN: LA CULTURA-ACCIN Pronto, este primer concepto de cultura-ilustrada comienza a convivir con otro mucho ms amplio. Diferentes voces abogan por la redefinicin del arte y la cultura como espacio de experiencia, de subjetivacin, de dilogo individual con los elementos estables de la identidad (Belfiore, 2004; Wu, 2007). As, las culturas no representaran logros individuales sino una identidad colectiva. Se trata de una revisin que podemos entender como anloga al desarrollo de la idea de cultura que describe Williams (1980). Es decir, en dos sentidos: por un lado, una crtica de base romntica a la idea de civilizacin; y por otro, la difusin de los conceptos de cultura de base sociolgica y antropolgica. Por un lado, la crtica a la asociacin entre cultura e ilustracin recupera un debate decimonnico, elementos propios del movimiento del romanticismo. Frente a la artificialidad, las propiedades externas (representadas en la urbanidad y el lujo), esta crtica a la civilizacin postula que la cultura se vincula con el desarrollo interior. Esto conllevar la necesidad de describir los medios y productos de ese desarrollo interior: el arte y literatura se presentan abstrados como registro, recurso e impulso ms profundo del espritu humano. (Williams, 1980: 25). Si la cultura se opone a la ilustracin es porque representa el progreso ms estrictamente espiritual, intelectual y no material. Y como indica Eagleton (2000: 22-25), subraya las diferencias nacionales, las formas caractersticas de vida y no permite estar a gusto con el mundo.

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Ahora bien, por otro lado, es el momento tambin de la popularizacin de los conceptos de base antropolgica y sociolgica de la cultura. En definitiva, se critica la idea restringida de cultura y se revaloran sus manifestaciones calificadas como populares y masivas, al mismo tiempo que se intenta en algunos casos superar esas dicotomas. Se incorpora la idea de las culturas (en plural), definida tiempo antes por el filsofo alemn Johann Herder y la corriente historicista. Esta recuperacin es significativa porque, como indica Williams (1980), el ser humano se identifica entonces claramente como productor de su propia historia, pero dicho proceso no aparece como reductible a la razn ni su direccin conduce a la civilizacin europea. La idea de un proceso social que configura estilos de vida especficos y distintos es origen del sentido social comparativo de la cultura y de sus necesarias culturas plurales. Esta aparente repolitizacin de la cultura impone una serie de retos a la accin de los poderes pblicos y a la construccin de su legitimidad institucional para intervenir en ese mbito, hasta ahora basada en el paradigma redistributivo del Estado de Bienestar. Proliferan las reivindicaciones artsticas, identitarias, comunitarias, territoriales, etc., basadas en este nuevo concepto de cultura. Es en este contexto donde se incorpora, sin que se reemplace el modelo vigente, la accin gubernamental en fomento de la democracia cultural. As, la poltica cultural pblica se vuelca a promover espacios de participacin y expresin social comunitaria, prestando especial atencin a los grupos ms desfavorecidos en cuanto a las capacidades necesarias para la propia promocin cultural. La democracia cultural busca ya no ampliar el consumidor, sino discutir quien controla los mecanismos de produccin cultural, y facilitar el acceso a dicha produccin. Esta perspectiva incorpora una nueva lgica de justificacin de la poltica cultural. La poltica pblica de fomento a las actividades artsticas implica la exhibicin del poder con el que cuenta el gobierno. Se representa y vuelve ms efectivo un orden social particular o algunas de sus caractersticas (Williams, 1980; Crameri, 2008). En algunos casos, esta justificacin implica y se fundamenta en la ampliacin, enaltecimiento o expansin de la nacin, o lo que Mc Guigan (2004: 62) denomina national aggrandizement. Al mismo tiempo, esta lgica busca un sentido o un marco ideolgico que oriente la dinmica social, como por ejemplo la identidad tnica, nacional, sexual, etc. (Coelho: 2009: 241-243). La promocin de la accin cultural se sustenta en patrones previamente definidos como de inters para el desarrollo nacional. La idea de cultura que se deriva de esta posicin se construye como espacio de base no conflictiva en el que todas las clases sociales podran aparentemente identificarse. Coelho (2009: 243) identifica un subtipo de poltica cultural en esta lgica: el tradicionalismo patrimonialista. La preservacin del folclore como ncleo de identidad nacional y el

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consiguiente papel central de la cultura popular en la idea misma de cultura son dos de sus principales caractersticas. En algunas ocasiones tambin este subtipo implica que las formas culturales de elite y/o contestatarias resulten confinadas. Ahora bien, si analizamos la tradicin desde la perspectiva de proceso hegemnico desarrollada por Williams (1980), cabe entenderla como fuerza activamente configurativa y ligada a continuidades prcticas (lugares, instituciones, idiomas). La clave ser analizar los puntos vitales de conexin en que una versin del pasado ratifica el presente y seala direcciones en el futuro. Esta renegociacin de los lmites del espacio de lo pblico y de lo privado en poltica cultural implica retos que las polticas no siempre consiguen superar. Por un lado, la participacin masiva necesaria para el desarrollo del modelo de la democracia cultural no se produce, por lo que el espacio institucional estatal asume el papel de lo pblico. O bien con un alto grado de intervencin directa de la administracin central, por un lado. O bien a travs de los arts council, que se convierten en la voz colectiva del arte en el mbito poltico (Wu, 2007:49). Y esta ser la tendencia, en consonancia con la futura profundizacin en un concepto instrumental de la cultura. Incluso Raymond Williams (1979: 159) ya describe esta tendencia al calificar el proceso social de las organizaciones no gubernamentales cuasi autnomas (por ejemplo, el caso del England Arts Council) como la administracin del consenso por cooptacin. Al mismo tiempo, comienza a forjarse la idea de que las administraciones locales estn en iguales o mejores condiciones para emprender las tareas de promocin de la cultura que las instancias centrales. Esto implica que los diferentes niveles y agentes de la cultura comienzan a verse legitimados para demandar la cesin de competencias y un esfuerzo de coordinacin a las administraciones centrales. Pero esta evolucin, que tiene algunos rasgos comunes para todas las polticas culturales occidentales, tambin presenta particularidades en el cambio y la continuidad del dominio segn el pas que se analice. As, casos como el de Italia son representativos de la resistencia al cambio en la idea de cultura y del papel de las polticas culturales, de extensa tradicin en la preservacin del patrimonio (Belfiore, 2004). O tambin el de Espaa, donde Arturo Rodrguez Morat (2005, 2007, 2008) y Xan Bouzada (2007a, 2007b) han estudiado la relacin entre descentralizacin, identidad y desarrollo como eje de evolucin de las polticas culturales en las comunidades autnomas.1 A su vez, Ramon Zallo (1995, 2001, 2005, 2011) analiza el desarrollo (y sus dificultades) de culturas minoritarias y territoriales en un contexto de globalizacin y polticas para la diversidad. Por su parte, Rubio Arstegui (2005) ha sealado como una de las causas principales del continuismo en las polticas pblicas culturales del gobierno central la
Es de gran inters, por su perspectiva y envergadura, el proyecto de investigacin de anlisis del sistema de la poltica cultural en Espaa, coordinado por Rodrguez Morat (2008).
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existencia de una concepcin de fondo que deslegitimaba la accin pblica del Estado en materia de cultura.

3. LA SEGUNDA EXPANSIN: LA CULTURA- INSTRUMENTO Con los diversos conceptos de cultura conviviendo, en la dcada de 1980 surgen nuevos retos que ninguno de los modelos vigentes puede resolver. La idea de cultura continuar expandindose y volvindose ms compleja y maleable, al mismo tiempo que el dominio de las polticas culturales. Por un lado, para algunos crticos con el papel del Estado cultural francs, la cultura representaba un dogma y un mito (una nueva religin de estado) que repercuta sobre el mantenimiento del status quo en el sistema poltico (Fumaroli, 1991). La idea de que la libertad, la identidad nacional y la universalidad de la ciudadana se conseguiran a travs de las artes esconda para el autor una esttica oculta del Estado. As, en Francia sobre todo, se alzaron voces en contra de lo que se consideraba una tendencia, culturalmente perversa, de institucionalizacin poltica (Ngrier, 2003). Por su parte, la legitimidad de las polticas pblicas culturales pierde an ms espacio en los modelos britnico y estadounidense (Wu, 2007). La idea de cultura como derecho fundamental, que necesita ser garantizado por el servicio pblico, pierde terreno con un Estado del Bienestar debilitado (Wimmer, 2004). El arte y la cultura se presentan como un producto que compite por el tiempo, inters y dinero del consumidor, y que por lo tanto debe demostrar su utilidad social y econmica (ms all de lo propiamente artstico y cultural). Las instituciones pblicas ven entonces modificado su papel (las polticas culturales pblicas deben generar sus propios fondos) y la relacin pblico-privado sufre una reconfiguracin significativa. En lo que respecta a la lgica de justificacin de la poltica cultural, mientras las posturas social demcratas en Europa insisten en la percepcin de la poltica cultural como instrumento de cohesin social, comienza a legitimarse el concepto de industrias culturales, donde la intervencin del Estado est limitada al soporte a las actuaciones del mercado (Bonet, 2001; Wimmer, 2004). Finalmente, como ya hemos apuntado, para algunos autores como Gray (2007), los cambios econmicos, sociales y polticos de fines de 1970 y principios de 1980 llevan a lo que denomina mercaderizacin (commodification) de las polticas pblicas, y as a la instrumentalizacin explcita de la cultura. Frente al poco peso estructural de las polticas culturales (comparado con otras polticas pblicas), sobre todo a nivel local, los agentes culturales reciben demandas para 72

legitimar sus actuaciones con argumentos de tipo econmico (aportacin al desarrollo, regeneracin territorial, etc.) y social (fomento de la cohesin, de la vitalidad de la sociedad civil, etc.). Una de las caractersticas ms relevantes de la perspectiva presentada es que se impulsa sobre todo desde experiencias e iniciativas pblicas de gobiernos locales. Polticos y otros agentes implicados en la formulacin de las polticas pblicas en este nivel se interesan por las capacidades instrumentales del arte y la cultura. En este proceso, resulta crucial el hecho de que los profesionales de la cultura tengan desde hace un tiempo un nivel de visibilidad ms alta en la arena poltica, pero sobre todo que esta visibilidad haya sido acompaada de una capacidad creciente del sector para aprovechar y explotar recursos econmicos asociados a presupuestos de otras polticas sectoriales (Belfiore, 2002, 2006). Se trata de un fenmeno denominado policy attachment, es decir, una estrategia que permite a un sector de polticas pblicas que tiene un peso en los presupuestos pblicos relativamente bajo poder obtener recursos que le permitan conseguir sus objetivos. En definitiva, la consolidacin de esta nueva lnea de accin no est desvinculada de las implicaciones que tiene para la economa contempornea la caducidad de muchos preceptos y prcticas propias del modelo de produccin industrial. Pero, como advierte Williams (1980), en sociedades de capitalismo avanzado sera un error ignorar el carcter material de la produccin de un orden cultural, aislar la industria de la produccin material del entretenimiento o el bienestar social. Sera un error continuar aislando, por ejemplo, la msica, bajo denominaciones como reino del arte y las ideas o como superestructura. De esa manera no es posible comprenderlas como lo que son: prcticas reales, elementos de un proceso social material total, prcticas productivas. Y tambin de esta manera, el impulso de una lnea de accin que promueve el carcter instrumental de la cultura ha implicado un doble procedimiento: el reconocimiento de la importancia social y econmica de la cultura pero la deriva en su consideracin como analgsico para desinflamar desigualdades sociales y econmicas. Nuevamente, es imperativo sealar que cada pas o incluso territorios sin representacin estatal, presentan variaciones de este modelo general. As sucede, por ejemplo, en algunas comunidades autnomas del Estado espaol, con el surgimiento y consolidacin de las industrias culturales en un contexto de globalizacin cultural. Este fenmeno se puede entender bajo el prisma de la proyeccin de valores identitarios y la bsqueda de nuevos espacios para aprovechar la dimensin econmica de la cultura. As, se pasa de una dialctica de la relacin entre centro y periferia en consolidacin poltica, a una vinculada con la relacin entre globalizacin e identidad autonmica (Bouzada, 2007a). Los retos de los que dependen las

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polticas culturales se amplan, reubicando los dilemas tradicionales. El contexto del mundo global, una nueva economa de los valores aadidos inmateriales, y el estatus de nacin dentro de un Estado plurinacional de algunas comunidades son tres condicionantes centrales (Zallo, 2005)

4. LA TERCERA EXPANSIN: LA CULTURA-ELSTICO La cultura ha evolucionado hasta transformarse en un terreno elstico, omnipresente, un espacio desde el cual se puede intervenir en toda la esfera social y poltica. En palabras de Appadurai (1996:44), la cultura se ha transformado menos en lo que Bourdieu entiende como habitus (una esfera tcita de prcticas y modelos de ser reproducibles) y ms en una arena para las elecciones conscientes, justificaciones y representaciones. En las ltimas dos dcadas el cambio en las relaciones entre poltica y cultura es significativo. La cultura, el tema del sentido, del lenguaje y de la convivencia, se vuelve nuclear para la poltica . Mucho de lo econmico y lo propiamente poltico se plantea en trminos bsicamente culturales (Garretn, 1993, 2003). A su vez, la expansin casi indiscriminada de las fronteras de la idea de cultura se combina con la prdida de referentes en el juicio esttico (Fina, 2007). Frente a todo ello, los poderes pblicos intentan actualizar la definicin de cultura superando antiguas dicotomas (alta cultura, cultura de masas, etc.), cerrando brechas entre los conceptos ms estrictos y los ms amplios (Belfiore, 2004). En este proceso, la apelacin a la excelencia y a la calidad cobra forma como discurso paradigmtico, tanto en los poderes pblicos como en el resto de los agentes culturales. En primer lugar, para algunos autores (Craik, 2003; Belfiore, 2004), esto permite al gobierno intervenir de forma legtima en todos esos aspectos incluidos en la nueva definicin de cultura (desde el diseo hasta las fiestas, desde las artes plsticas a las TIC, y un largo etctera). As, el Ministerio de Cultura francs ha extendido sus competencias en esos mbitos, basndose en los lmites de lo profesional y la calidad, lmites que se han confirmado sin discusin (Ngrier, 2005). En segundo lugar, el discurso de la excelencia y la calidad en la cultura podra expresar un rechazo al giro instrumental econmico de las polticas culturales, lo que ensea el mantenimiento de una concepcin paternalista del estado que invoca (y contina financiando) la nocin de alta cultura (Stanbridge, 2002). O tambin, recuperando la lectura que Benjamin (1989) hace de las transformaciones en el arte sucedidas durante la primera mitad del siglo XX, la apelacin a la excelencia puede comportar la defensa del art pour lart. La crisis del arte ante las transformaciones de orden tcnico (con sus repercusiones en otros mbitos) comporta el

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rechazo a su funcin social (en trminos de proceso histrico) y el desarrollo de una teologa del arte. En tercer lugar, algunas posturas vinculan ese discurso con el intento (siempre inalcanzable) de muchos actores de despolitizar el campo de la cultura (Wimmer, 2004), no slo en el sentido de reducir la injerencia partidista en la financiacin de la cultura, sino tambin de vaciar de debate pblico e ideolgico y eludir las implicaciones en la gestin del conflicto social que puedan tener las polticas culturales. Este giro que cobra el discurso de la excelencia y la calidad parte de la crtica a la cooperacin entre los mbitos amateur y profesional, pero tambin a la dispersin de los fondos otorgados en subvenciones. Pero la consolidacin de este variante se da hacia finales de la dcada de 1990, con el encuentro con las ideas centrales de la Nueva Gestin Pblica. As, este discurso se tecnocratiza y se buscan criterios objetivos de evaluacin de la accin pblica en cultura. Esta tendencia comportar la separacin del debate entre los objetivos poltico culturales y los criterios de excelencia. Y, como indica Nielsen (2003), sin un debate pblico sobre los criterios de calidad, los representantes de intereses especficos adquieren una posicin privilegiada en la definicin de dichos criterios de calidad. En tanto que la calidad sugiere una autoridad a priori, este balance de poder puede resultar arbitrario y la legitimidad institucional del gobierno para intervenir en el mbito de la cultura nuevamente se ve cuestionada. En este sentido, tambin con respecto al caso francs, Ngrier (2005) se pregunta si el Ministerio de Cultura, que ha rechazado la herencia socio-cultural que contribuy a crearlo en los aos 50, puede contentarse con una visin abstracta y desde lo alto de la excelencia sectorial. Este proceso sucede en un momento donde, cada vez ms explcitamente, la poltica cultural se enfrenta a la cuestin de la construccin de la ciudadana, sobre todo en un contexto de migraciones masivas en los ltimos 30 aos, pero especialmente a partir del ao 2000. Para Miller y Ydice (2004), la cultura recibe el valor (y la misin) de construir ciudadana en un contexto de globalizacin, donde las categoras de individualismo y comunitarismo se muestran caducas. Las personas no encuentran su identidad colectiva ni en la soberana individual ni en la participacin poltica. Y el dilema del cual la poltica cultural, la poltica pblica, aparentemente debe hacerse cargo es el de la continuidad en la necesidad de construccin nacional que recae sobre el Estado. As, las polticas culturales derivan hacia una nueva lgica de justificacin, que se presenta como ms neutral, con un menor trasfondo ideolgico. Las polticas culturales son necesarias, se plantea, porque existe la necesidad de mejorar la comunicacin entre el Estado y sus ciudadanos. Es la poltica cultural que se justifica ante la necesidad de recuperar la centralidad de la cultura

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en la accin de gobierno. Por ejemplo, la de incluir una perspectiva cultural en todas las polticas pblicas. Ahora bien, como indica Mc Guigan (2004:64) y Crameri (2008:7-9), la racionalidad detrs de este tipo de poltica est siempre explcitamente relacionada a la percepcin que cada uno tenga de los beneficios intrnsecos de la cultura. Planteado este escenario, el dilema central de las polticas pblicas culturales es hoy el de encontrar una nueva lgica para la intervencin gubernamental (Craik, 2003). Las viejas formas de polticas culturales nacionales ceden terreno a un nuevo paradigma surgido en el mbito local (Cherbo y Wyszomirski, 2000; Rodrguez Morat, 2005), que en realidad es la suma de muchos de los aspectos ya sealados (adopcin de una perspectiva sistmica de la cultura, expansin del campo de intervencin de la poltica culturales, intento de gobierno multinivel de la cultura, etc.). Sin embargo, las tensiones y resistencias continan ejerciendo influencia sobre el orden de las polticas pblicas. Y los reclamos no slo provienen de los sectores tradicionalmente vinculados con el financiamiento gubernamental de la cultura (artes escnicas y visuales, msica, etc.), sino sobre todo de quienes defienden la idea de cultura vinculada a las identidades nacionales. As, los gobiernos buscan un doble impacto: el desarrollo autnomo de la industria cultural, pero con un rol especial del estado en la proteccin de las tradiciones culturales de una nacin. Frente a este dilema, la solucin planteada por diferentes polticas culturales ha sido la de la desetatisation (Craik, 2003: 30), es decir, la minimizacin de la intervencin directa del gobierno y la adopcin de estrategias como la privatizacin o autonomizacin: agencias independientes, subcontrataciones, reformas institucionales basadas en el principio de arms lenght, etc. Palabras como partenariado, cooperacin o corresponsabilidad se vuelven claves. De esta manera, los modelos clsicos de polticas culturales (el europeo continental y el anglosajn) resultan caducos e inadecuados para resolver estos dilemas, por lo que sus lmites se desdibujan dando paso a nuevas configuraciones institucionales como las que hasta aqu hemos presentado. Para concluir, en las dos tables siguientes recuperamos la necesidad de construir una herramienta de anlisis de polticas culturales. Resumimos buena parte de la discusin presentada acerca de la direccin del cambio de las polticas culturales. Se trata de una abstraccin que hemos realizado para intentar presentar la evolucin de las polticas culturales a partir de las cuatro grandes lneas de accin. Una abstraccin que no implica neutralidad. Es decir, los elementos principales de estas lneas han sido y son elementos de polticas pblicas, referentes en la accin, cargados de valores. Reconociendo este carcter normativo, consideramos que puede resultar un instrumento cientfico de utilidad.

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Recuperando nuestra visin del proceso de polticas, postulamos un anlisis del cambio de las polticas culturales a partir de dos dimensiones. La tabla nmero 3 se refiere a la dimensin simblica de dichas polticas.

Tabla 3. Orientaciones de las polticas culturales: dimensin simblica

Lnea de poltica pblica Problema a resolver

Cultura- ilustrada -Vnculo culturapoltica (regmenes dictatoriales) -Falta de libertad de creacin -Dificultad para combinar acceso democrtico y excelencia en las obras -Civilizacin -Alta cultura

Cultura-accin -Falta de reconocimiento de otras culturas -Restricciones en la participacin de las personas

Culturainstrumento -Falta de utilidad econmica y social de la cultura - Excesiva intervencin estatal

Cultura-elstico -Contradicciones entre globalizacin y diversidad cultural -Excesiva politizacin -Falta de centralidad

Idea de cultura

DIMENSIN SIMBLICA

Valores asociados a cultura

-Beneficio y progreso individual universal -Integracin al statu quo central -Reconstruccin Estado-nacin Redistribucin, correccin de la lgica del mercado

Justificacin de la poltica pblica

-Espacio de experiencia y subjetivacin -Identidad y forma caracterstica de vida -Pertenencia colectiva y construccin identitaria -Desarrollo espiritual -Legitimidad poltico-institucional Creacin de sistema de identificacin

-Producto -Servicio

-Sistema de produccin -Escenario de representacin y eleccin -Consenso y equilibrio social -Creatividad -Innovacin y competitividad -Construccin de ciudadana -Mejora del sistema de gobierno (transversalidad) -Promocin del desarrollo (cultural) sostenible -Profesionalizacin sectorial -Internacionalizacin

-Crecimiento econmico -Otras externalidades: regeneracin urbana, educacin, salud, etc. Promocin del desarrollo econmico y social

Rol de las polticas culturales (criterios y reas preferentes) Posicin frente a la diversidad

-Fomento de la produccin y la oferta de calidad -Difusin y acceso -Proteccin del patrimonio Indiferencia/exclusin

-Promocin de espacios de participacin y expresin social -Formacin y estmulo del usuario Reconocimiento limitado

-Soporte a la industria cultural -(Des)regulacin del mercado

Inters (problema/oportunid ad)

Integracin condicionada

Fuente: elaboracin propia

Las conceptos principales volcados en esta tabla aparecen desarrollados previamente, por lo que evitamos su repeticin en este apartado. Pero s que cabe destacar la dimensin simblica 77

como el primero de los ejes necesarios para comprender la toma de decisiones de polticas pblicas. Nos interesan las ideas y valores que se ponen en juego y acaban primando en el proceso de formulacin de las polticas. El anlisis de la dimensin simblica nos permite, en su contraste con las formas y contenidos de las polticas, entender el proceso de construccin (y destruccin) de legitimidad simblica de las polticas. Pero, como hemos avanzado, en nuestra visin del proceso de polticas, el anlisis de la dimensin procesual (como elemento intermedio en el eje problemas-decisin) nos permite reconstruir el desarrollo del subsistema de polticas. La tabla nmero 4, entonces, resume el desarrollo de la dimensin procesual de las polticas culturales en las cuatro orientaciones. Un tipo de informacin que, nuevamente en su contraste con las formas y contenidos de las polticas, nos permite una mejor comprensin del proceso de construccin (y destruccin) de legitimidad institucional de las polticas culturales.
Tabla 4. Orientaciones de las polticas culturales (dimensin procesual)

DIMENSIN PROCESUAL

Lnea de poltica pblica Relacin polticas culturales y sus receptores Perfil del actor cultural Distribucin de recursos de poder entre actores Tipo de relacin gobierno- resto de actores

Cultura- ilustrada Cultura para la gente Animador cultural Asimtrica, predominancia gobierno estatal Imposicin paternalista

Cultura-accin Cultura de la gente

CulturaCultura-elstico instrumento Cultura con la gente de la cultura

Agente cultural Tendencia a simetra entre diferentes administraciones Imposicin negociada

Productor cultural Asimtrica, con predominancia del sector privado profesional Captividad

Gestor cultural Simetra variable (gobiernos, sector privado, tercer sector) Bsqueda de consenso/cooptacin

Dirigismo Aproximacin gubernamental a la solucin de problemas Anticipacin (objetivos manifiestos)

Clientelismo/Auton oma Anticipacin frente a reclamos (conflicto limitado)

Privatizacin/secto -rialidad Respuesta reactiva (prdida de legitimidad)

Desetatisation Combinacin respuesta reactivaposicin anticipativa (desorientacin)

Fuente: elaboracin propia

Si en los captulos previos habamos incidido en la comprensin del cmo y por qu podan desarrollarse perodos de continuidad y cambio de las polticas culturales, en este captulo hemos buscado completar dicha perspectiva con un avance de la posible direccin del cambio. En definitiva, este anlisis entiende que la poltica cultural se refiere a los soportes institucionales que canalizan tanto la creatividad esttica como los estilos colectivos de vida: es (o mejor, quiere ser) un puente entre los registros esttico y antropolgico. Se trata de un terreno 78

privilegiado para las hegemonas, que puede conciliar identidades antagnicas, ya que la cultura se entiende como el conflicto entre las formas dominantes, residuales y emergentes (Miller, Ydice, 2001: 11-18). Para nosotros, esto cobra sentido en el anlisis de las ideas y valores asignados a la cultura (en el desarrollo de un discurso poltico sobre la cultura). Y tambin en el reconocimiento que tiene la intervencin gubernamental en dicho mbito. Lo hegemnico es un vvido sistema de signos y valores que al experimentarse como prcticas parecen confirmarse. Es un sentido de la realidad para las gentes, ms all del cual es difcil movilizarse (Williams, 1980: 131). En la construccin de una poltica cultural hegemnica intervienen prcticas culturales y polticas, entre las que tienen un lugar clave la construccin de discursos polticos sobre la cultura y de subsistemas de polticas culturales. La doble legitimacin simblica e institucional de una poltica cultural la vuelven hegemnica. Su consolidacin como tal puede condicionar la continuidad significativa en sus contenidos y formas. Ahora bien, un proceso hegemnico nunca es un a priori, sino que est alerta y receptivo a alternativas y a la oposicin que cuestiona y amenaza su dominacin (Williams, 1980:134). As, una poltica cultural puede ver afectado su carcter hegemnico si deriva en una doble crisis simblica e institucional. Esto implicar una apertura al cambio, donde tanto procesos contrahegemnicos como de hegemonas alternativas tienen lugar. Algunas alternativas a la poltica cultura hegemnica pueden ser entonces limitadas, cambiadas o incorporadas por dicha poltica. Pero otras pueden resultar irreductibles a la poltica cultural hegemnica original. De la combinacin de estos movimientos depender el cambio en la poltica cultural. *** En definitiva, este captulo ha constituido una bisagra entre dos grandes partes de la tesis. La primera, que incluye desde el planteamiento de la investigacin hasta la construccin del marco analtico. Y la segunda, el propio anlisis del caso (y los subcasos) de estudio. Por eso consideramos necesario recordar al lector en estas lneas los elementos centrales de nuestra aproximacin analtica. Cmo podemos sintetizar el instrumental terico con el que abordamos el anlisis del caso? Qu preguntas buscamos responder en los prximos tres captulos? Coincidiendo con las dos grandes aportaciones de esta tesis, dos son tambin los mbitos en que se concretan estas preguntas. Por un lado, el anlisis del desarrollo de las polticas culturales de la Generalitat permitir contribuir al conocimiento de la orientacin histrica del cambio de las polticas culturales. Cmo se puede caracterizar la direccin del cambio experimentado por las polticas culturales y cules son sus principales consecuencias? Como acabamos de presentar en este captulo, nos

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interesa comprobar cmo se presentan en el caso de estudio las cuatro orientaciones de polticas culturales sealadas (cultura-ilustrada, cultura-accin, cultura-instrumento y cultura-elstico). Tanto en su dimensiones simblica como procesual. Cmo los actores de nuestro caso de estudio reinterpretan dichas orientaciones bajo dos condicionamientos propios: un tipo particular de proceso de normalizacin y construccin nacional y la aparente necesidad de separacin de los mbitos de la cultura y la poltica? Qu dilemas y retos se vuelven evidentes en este desarrollo? Podemos hablar de una tendencia a la despolitizacin de las polticas culturales? Por otro lado, el anlisis del caso permitir tambin una cierta comprensin del cmo y el porqu de la continuidad y el cambio de las polticas pblicas en general, y de las culturales en particular. Qu es lo que provoca que los contenidos de las polticas pblicas se mantengan estables y similares durante un perodo significativo? Cmo se entiende que un perodo de este tipo de paso a uno de inestabilidad y cambios en la direccin de dichos contenidos? Qu papel tienen los actores a travs de los discursos (y los marcos) y de los subsistemas de polticas? Para responder dichas preguntas, el anlisis del caso se aborda buscando comprobar y discutir una narrativa genrica de la continuidad y el cambio significativo de las polticas pblicas en general, y de las polticas culturales en particular. Nos permitimos repetir la figura que resume dicha narrativa.

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Figura 4. Narrativa genrica del desarrollo de perodos de continuidad y cambio significativo de las polticas pblicas. Fuente: elaboracin propia Legitimacin simblica

+
DP Crisisideacional

CyF Continuidad
Aperturaal cambio

Cambiosignificativo

SP Crisisinstitucional

+
Legitimacin institucional DP:desarrollodeldiscursopoltico CyF:contenidosyformasdelaspolticaspblicas SP:desarrollodelsubsistemadepolticas

Como avanzbamos, consideramos que en el desarrollo de las polticas culturales de la Generalitat de Catalunya entre los aos 1980 y 2008 es posible identificar dos grandes perodos (de continuidad y cambio significativo), que no estn separados por una estricta bisagra sino ms bien por un espacio de crisis de legitimidad y apertura al cambio. Demos paso entonces al anlisis del caso comenzando por el perodo de continuidad de las polticas culturales.

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CAPTULO V

CONTINUIDAD DE LAS POLTICAS CULTURALES DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA

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1. INTRODUCCIN Con este captulo, abrimos el mbito de nuestra investigacin dedicado al anlisis del caso de estudio. Por un lado, el ncleo de la informacin y conocimiento que el lector encontrar en este anlisis de las polticas culturales de la Generalitat es indito y constituye una aportacin significativa de por si1. Pero por otro, los siguientes tres captulos deben permitirnos poner en juego la narrativa genrica que hemos construido sobre los perodos de continuidad y cambio significativo de las polticas. En este captulo nos centramos en el establecimiento de un perodo de continuidad y en el papel de los diferentes actores a travs del anlisis de las caractersticas de un determinado subsistema de polticas y del estudio del discurso poltico sobre la cultura. Cabe recordar que para nosotros un perodo de continuidad de las polticas se sucede al tiempo que el grado de legitimacin simblica de las formas y contenidos de las polticas es destacado. La vigencia del discurso poltico resulta clave en este sentido. Ahora bien, dicha continuidad se produce al tiempo tambin que las caractersticas del subsistema de polticas implican un grado de legitimacin institucional de la intervencin gubernamental tambin significativo. As, este captulo pretender poner en juego la primera parte de nuestra narrativa para el caso que hemos construido. En los contenidos y las formas de las polticas culturales de la Generalitat es posible identificar un perodo de continuidad, que ocupa desde la creacin del Departament de Cultura (1980) hasta finales de la dcada de 1990, es decir, los aos previos a la ltima legislatura de gobierno de Convergencia i Uni. Esta continuidad se corresponde con un grado significativo de legitimacin simblica de las polticas, al tiempo que se desarrolla y resulta del todo vigente el discurso poltico de la denominada normalizacin cultural. Al mismo tiempo, el desarrollo de las caractersticas del subsistema de polticas culturales hace al significativo grado de legitimidad institucional del gobierno de la Generalitat para la intervencin en el mbito de la cultura. Ahora bien, tanto el grado de legitimacin simblica como institucional de las polticas culturales de la Generalitat disminuir de forma notable durante la dcada de 1990 hasta producir una doble crisis: de carcter ideacional e institucional. En este captulo, el lector podr tambin encontrar los primeros elementos que perfilan esta doble crisis, aunque ello ser tratado con detenimiento en el siguiente captulo. Finalmente, este captulo analiza los retos a los que se enfrenta durante casi veinte aos la poltica cultural de la Generalitat. As, explicaremos cmo, por un lado, en el desarrollo de dichas polticas no es posible identificar un pasaje consecutivo entre las orientaciones de
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El lector puede encontrar en el anexo nmero 1 de esta tesis una cronologa del Departament de Cultura (consejeros responsables y eventos significativos).

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polticas culturales que hemos definido en el captulo anterior. Pero por otro, esto no implica que las polticas de la Generalitat hayan quedado al margen de la orientacin a nivel internacional o que no puedan analizarse retos comunes. Sino que, al contrario, esta evidencia indica dos elementos de anlisis. Por un lado, que en Catalua los agentes del mbito pblico y privado que participan o condicionan la construccin de la poltica cultural reinterpretan estas tendencias bajo dos condicionamientos propios: un tipo particular de proceso de construccin nacional y la aparente necesidad de separacin de los mbitos de la cultura y la poltica. Y por otro, que nuestro caso de estudio puede dar pauta de elementos no contemplados en las orientaciones de polticas culturales que se han consensuado en la comunidad de analistas. La estructura de este captulo responde a la voluntad de poner en evidencia la narrativa genrica. Por eso, en primer lugar, presentamos los antecedentes ms significativos que se ponen en juego con la creacin del Departament de Cultura en 1980. Tras esta reflexin inicial, ordenamos el captulo a travs del anlisis de cada uno de los eventos-trayectoria. a) La continuidad en los productos (contenidos y formas) de las polticas culturales. Se trata del segmento ms descriptivo del captulo, que busca resaltar aquellos cambios. b) El desarrollo de las caractersticas del subsistema de polticas que condiciona las polticas culturales de la Generalitat. Analizamos cmo se constituye y mantiene un significativo grado de legitimidad institucional del gobierno de la Generalitat para la intervencin en el mbito de la cultura. Tambin avanzamos algunos de los retos ms importantes que los diferentes actores involucrados en dicho subsistema imponen al Departament de Cultura. c) El desarrollo del discurso poltico sobre la cultura. Nos interesa particularmente el papel que tiene el discurso poltico en la accin de los actores, cmo estos desarrollan marcos de polticas y sus efectos en la legitimacin simblica de las polticas. Junto con estos tres eventos-trayectoria, incorporamos de forma transversal al anlisis el papel que pueden tener los eventos exgenos al dominio de la poltica cultural.

2. ANTECEDENTES DE LA CREACIN DEL DEPARTAMENT DE CULTURA Cuando en el ao 1980 se crea el Departament de Cultura de la Generalitat de Catalunya, el Ministerio de Cultura francs llevaba ms de veinte aos de existencia, el Arts Council of Great Britain casi treinta y cinco y el National Endowment for the Arts en Estados Unidos se aproximaba a los quince. Incluso, en ese momento algunos de los preceptos de lo que hemos denominado lnea de cultura-ilustrada (que haban legitimado buena parte de las polticas culturales en Europa) pasaban por un primer cuestionamiento. Cmo se entiende la creacin del

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Departament de Cultura respecto a este contexto internacional de poltica cultural? Y cmo respecto al contexto socio-poltico y cultural cataln?

2.1 De las referencias internacionales La primera de las preguntas ha sido respondida por diversos investigadores (Fossas, 1990; Bonet, 2001; Rodrguez Morat, 2004; Rius, 2005), hecho que no impide una reinterpretacin al respecto. Por un lado, se entiende que, en trminos de modelo organizativo, el Ministerio de Cultura francs ejerce cierta influencia en la concepcin del Departament de Cultura. Ahora bien, las notables diferencias contextuales implicarn la necesidad de una bsqueda de modelos alternativos en el futuro. Modelos ms cercanos en trminos de mercado cultural, caractersticas socio-lingsticas o sistemas polticos, como por ejemplo Quebec o determinados pases escandinavos. Por otro lado, se ha explicado cmo la recepcin de los llamados paradigmas de democratizacin y democracia cultural resulta muy limitada en las administraciones culturales de Catalua, y ya no slo en el Departament de Cultura. Para nosotros, como hemos avanzado, si bien en el desarrollo de las polticas culturales de la Generalitat de Catalunya no es posible identificar la adopcin plena de ninguno de aquellos denominados paradigmas, esto no implica que dichas polticas hayan quedado al margen de la orientacin del cambio a nivel internacional. Abordemos entonces la segunda de nuestras preguntas iniciales, que hace referencia a la insercin del Deparatment de Cultura en el contexto socio poltico y cultural de principios de los aos 1980.

2.2 De la herencia reclamada El desarrollo de la tradicin nacionalista en Catalua comporta vnculos claves para entender el contexto de surgimiento del Departament de Cultura. Uno de los ms significativos es el que relaciona cultura e identidad nacional, donde la lengua catalana ocupa un papel central2. La construccin de una realidad nacional sin estado ha venido acompaada de la definicin de la especificidad de la nacin basada en la definicin de una lengua y cultura entendidas como propias. Al tiempo que tambin de una cierta sensibilidad pblica hacia la cultura y del desarrollo de un modelo de poltica cultural particular (Cubeles y Fina, 1998). Cmo se explicita esta trayectoria en el momento en que Max Cahner asume como mximo responsable del Departament de Cultura en 1980?

Numerosos e ideolgicamente diversos trabajos han analizado los vnculos histricos entre estos aspectos. Sin pretender exhaustividad al respecto, algunas de las referencias consultables son Subiros (1983), Giner et alt. (1996), Argelaguet (2008), Fernandez (2008) o Lo Cascio (2008). Cabe destacar tambin el trabajo de difusin de este tipo de anlisis de la Revista de llengua i dret.

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Para Albert Manent3, Cahner pensava en el Congres de Cultura Catalana (Manent, 2010: 45), y tena presente las conclusiones bsicas de esa serie de iniciativas en defensa y promocin de la cultura catalana que tienen lugar entre 1976 y 1977. Una discusin relativamente plural y abierta a la ciudadana sobre la situacin de la cultura y el rol que deban jugar los poderes pblicos en la futura Generalitat. Ms all de las reflexiones puntuales y la mayor o menor incorporacin en el diseo del Departament de Cultura, dos aspectos presentes en dicho congreso resultan claves para entender el contexto en que nace la administracin cultural de la Generalitat. Por un lado, un discurso de carcter resistencialista es el que predomina en estas iniciativas que tienen como antecedente ms directo, entre otros, las ideas y valores sobre la cultura defendidos durante la dictadura militar (Fernandez, 2009: 105). Los efectos devastadores de la dictadura comportan tambin la idealizacin del legado cultural y de las actitudes resistencialistas de la sociedad civil. A su vez, son significativas las referencias a las experiencias institucionales de poltica cultural previas al franquismo. Como reconoce Manent (2010: 22), tot i que havia passat mig segle, el nou Departamento de Cultura va voler considerar-se hereu del de Ventura Gassol, es decir, del Departament de Cultura de la Generalitat republicana (1932-1939). As, nos interesa destacar, ms que las posibles correspondencias o diferencias entre uno y otro organismo, la voluntad de presentarse como herederos de los ideales del movimiento noucentista4 y de experiencias de autogobierno como, en primer lugar, la Mancomunitat de Catalunya (1914-1925) o la citada Generalitat. Resulta lgico, como explican Rodriguez Morat (2004) y Rius (2005), que en lo que hace a modelo institucional estos antecedentes no resulten reaplicables en el contexto del mbito cultural en los inicios de la dcada de 1980. Sobre todo porque las experiencias de institucionalizacin noucentistas de principios de siglo XX son ms que nada de carcter cientifico, acadmico y educativo (de la creacin del Institut dEstudis Catalans a la del Consell de Pedagogia, entre otros). Ahora bien, que las iniciativas culturales significativas en ese perodo se desarrollaran en los mbitos de patrimonio y bibliotecas (de la creacin de la Junta de Museus de Barcelona a la de la Biblioteca de Catalunya) es un elemento a tener en cuenta para el anlisis de la poltica cultural de la nueva Generalitat. Convendra no descuidar el componente noucentista en las bases de las polticas culturales de a Generalitat. Las palabras de Manent, reconociendo esa voluntad, comportan tambin una referencia explcita a la ciudad de Barcelona y el desarrollo del sector cultural privado. Porque lo que se pretenda, en el inicio del Departament de Cultura era, segn Manent (2010:14), desarrollar un programa total que arribes

Director general de actividades artisticas y literarias (y luego de difusin cultural) del Departament de Cultura desde 1980. Hombre de confianza del consejero Max Cahner y del presidente de la Generalitat Jordi Pujol. 4 Para una presentacin del noucentismo y sus implciaciones poltico-culturales puede consultarse Riquer (1987), Bilbeny (1982, 1999) o Gabriel (1996), entre otros.

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no sols a Barcelona sin a tot el rerepais. Y porque declararse herederos de la Generalitat republicana implicaba que no hem doblidar que al periode 1931-1939 es va realitzar una obra lestudi de la qual pot servir, si ms no, per suggerir coses com la descentralitzaci cultural... (Ibd: 45). En definitiva, la reivindicacin de dicha herencia comportaba una interpretacin particular (y en ocasiones contradictoria) del papel que deba tener la ciudad de Barcelona y sus agentes culturales en la poltica cultural de la Generalitat, una poltica cultural construida sobre una idea de nacin cultural.

2.3 Del desarrollo de Barcelona (y el sector cultural) Como indican Rodrguez Morat (2004) y Rius (2005) las races del sector cultural moderno en Catalua se sitan en el contexto del proceso de industrializacin del siglo XIX, con el desarrollo tanto de la burguesa industrial como de un numeroso proletariado. En la segunda mitad de dicho siglo, aparecen importantes iniciativas e instituciones culturales de carcter privado, con y sin nimo de lucro, elitistas y populares, desde teatros a ateneos. La ciudad de Barcelona adquiere un papel preponderante, hecho destacable en un sistema poltico espaol significativamente centralista. El primer tercio del siglo XX ser el de la consolidacin del sector cultural (pblico y privado), un proceso interrumpido por la dictadura franquista, que comporta un ataque expreso sobre la cultura identificada con la lengua catalana. La dcada de 1970, y particularmente en Barcelona, es el escenario donde se traduce la recuperacin de la vitalidad del sector cultural, con un peso cada vez ms significativo respecto el estado. Pero las diferencias socio-demogrficas entre el principio y el final del franquismo respecto al lugar de Barcelona en Catalua son notables. La concentracin de la poblacin en Barcelona y su diversidad de origen (resultado de los procesos migratorios durante la etapa franquista) son notables. Esto implicar, por ejemplo, que ms del 50 % de la poblacin en Catalua resultara castellano parlante (Idescat, 1986). Como podremos analizar, los diferentes discursos polticos sobre la cultura incorporarn, de manera diversa, esta descripcin en sus marcos de polticas.

2.4 De los elementos del sistema poltico Como hemos avanzado, la comprensin del desarrollo de las polticas culturales debera poder contemplar eventos tanto internos como externos a dicho dominio de polticas. As, incorporar una mirada sobre la plasmacin institucional de las reglas de juego del sistema poltico espaol con el regreso de la democracia resulta necesario.

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Por un lado, esta plasmacin se observa en relacin a aspectos de tipo general, como la confluencia de capacidades de gobierno en el dominio de la cultura, derivado de un complejo orden expresado en la Constitucin Espaola de 1978 y el Estatut dAutonomia de Catalunya. Si la Generalitat opta por reclamar entonces la competencia exclusiva en materia cultural, la transferencia se produce sobre todo en los mbitos de patrimonio, museos, bibliotecas, archivos, industrias culturales y artes escenicas y musica (Cubeles y Fina, 1998). Pero la legislacin no es clara sobre las funciones de cada administracin pblica y nivel de gobierno, y la Constitucin Espaola marca que la atribucin de competencias en cultura a un ente no excluye la atribucin de esa misma tarea a otro organismo. Una sentencia del Tribunal Constitucional en 1984 consolidar este escenario 5 . Como podremos analizar, incluso los ayuntamientos tendrn la posibilidad de intervenir de forma activa en el mbito de la cultura. Este escenario acabar siendo calificado como de concurrencia total (Fossas, 1990: 112). As, el reparto impreciso de competencias dar lugar a continuas tensiones y conflictos entre el ministerio estatal competente y el Departament de Cultura, al tiempo que un escenario similar se establece entre la Generalitat y los ayuntamientos. Pero tambin huelga decir que este escenario comportar un marco para el desarrollo del gobierno multinivel de la cultura y ser la base de la legitimidad del gobierno de la Generalitat para la formulacin de polticas pblicas en ese mbito. Por otro lado, aspectos en un plano ms particular resultan claves para entender la plasmacin de las reglas institucionales. Se trata del reparto de partidos o coaliciones de partidos que asumen el gobierno del sistema. En la Catalua de la transicin, el Partit dels Socialistes de Catalunya (PSC) resulta el ms votado tanto en las elecciones generales estatales (1977 y 1979) como en las municipales de 1979, lo que redunda en el gobierno, entre otros, del Ajuntament y Diputaci de Barcelona. Por su parte, si Convergencia i Uni consigue el control de diversos municipios de la Catalua interior, el PSC hace lo propio en ciudades significativas como Lleida, Girona, Tarragona o Reus. Pero sobre todo resulta de gran impacto (para el propio partido como para el PSC) el triunfo de CiU en las elecciones autonmicas de 1980. Finalmente, un aspecto no menor es la mayora con la que en 1982 el PSOE asume el gobierno espaol. Este reparto de poder se mantendr, sobre todo en Catalua, ms o menos estable durante ms de veinte aos. Esta ordenacin generara una dinmica particular de intereses polticos, que ha sido entendida como clave para explicar la direccin del sistema de la poltica cultural constitucionalmente establecido (Rodrguez Morat, 2004; Rius, 2005). Ahora bien, como hemos avanzado, si el
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En su sentencia 49/1984, el Tribunal Constitucional declara que ...una reflexin sobre la vida cultural lleva a la conclusin de que la cultura es algo propio de la competencia propia e institucional tanto del Estado como de las Comunidades Autnomas, y an podramos aadir de otras comunidades.

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condicionamiento es significativo, no resulta suficiente para comprender los perodos de continuidad, apertura al cambio y cambio significativo de las polticas culturales, en nuestro caso de la Generalitat. Abordemos entonces, teniendo en cuenta los elementos aqu presentados, la primera de las etapas de dicha poltica.

3. EL DESARROLLO DE LOS CONTENIDOS Y FORMAS DE LAS POLTICAS CULTURALES Abordamos en este apartado el primero de los eventos-trayectoria de nuestra narrativa genrica: la continuidad en los productos (contenidos y formas) de las polticas culturales. Buscamos demostrar que en las polticas culturales de la Generalitat es posible identificar un perodo de continuidad significativa, que ocupa desde la creacin del Departament de Cultura (1980) hasta finales de la dcada de 1990, es decir, los aos previos a la ltima legislatura de gobierno de Convergencia i Uni. Este perodo puede ser definido en un sentido global como de continuidad de las polticas, y al mismo tiempo resulta factible puntualizar singularidades en los mandatos de los diversos responsables del Departament de Cultura. La figura 5 ilustra esta definicin.
Figura 5. Subetapas en la continuidad significativa de las polticas culturales de la Generalitat de Catalunya

Fuente: elaboracin propia

Como se observa, los perodos de continuidad significativa de las polticas culturales pueden caracterizarse como continuum al tiempo que a travs de subetapas. En nuestro caso, dos de ellas, con una bisagra de por medio. La primera subetapa ilustra el nacimiento de un nuevo organismo en el contexto de la creacin (o recuperacin en distinto grado) de una administracin pblica. Es la etapa de la de conformacin del Departament de Cultura y sobre todo asociada al mandato de Max Cahner (1980-1984) como consejero. Nuestro caso de estudio ilustra tambin cmo en los perodos de continuidad pueden existir fallidos intentos de establecer cambios significativos, bisagra entre dos subetapas. As hemos calificado al mandato de Joan Rigol 90

(1984-1985). Este intento fallido da paso a la subetapa que hemos denominado de transicin cultural, asociada al periodo de normalizacin cultural, bajo los mandatos de los consejeros Joaquim Ferrer (1986-1988), Joan Guitart (en dos legislaturas, entre 1988 y 1996) y buena parte del periodo de Joan Maria Pujals (1996-1999). Ahora bien, sin descuidar estas subetapas, y con el objetivo de proseguir nuestra narrativa genrica, el lector encontrar este apartado ordenado a partir del anlisis de los cuatro indicadores de los contenidos y formas de las polticas culturales: 3.1 Los problemas pblicos de las polticas. 3.2 Los arreglos institucionales. 3.3 El desarrollo presupuestario. 3.4 Las acciones de carcter significativo: planes, programas y proyectos desarrollados.

3.1 Los problemas pblicos de las polticas: del vaco institucional a la falta de normalidad El primero de los productos de las polticas culturales que podemos analizar son aquellos aspectos relativos a la cultura en Catalua que, de forma subjetiva, son definidos como problemticas y que son objeto de atencin por parte de las autoridades de la Generalitat. a) La creacin del departamento de Cultura: del proyecto Cahner a la apuesta de Rigol Qu aspectos de la realidad cultural y poltica de la Catalua de principios de la dcada de 1980 se ven reflejados en los objetivos sealados por los responsables del Departament de Cultura? Tal y como hemos avanzado, despus de una larga y devastadora dictadura (particularmente grave en trminos culturales y lingsticos), la poltica cultural presenta como necesidad el desarrollo de la autonoma cultural y poltica de la sociedad catalana. Esto comporta la construccin como problemas pblicos de las polticas culturales la inexistencia de infraestructuras culturales propias de la Generalitat, las dificultades que experimenta la lengua catalana, el poco reconocimiento del papel de la resistencia cultural de la sociedad civil durante el franquismo y la concentracin de la actividad cultural en Barcelona. Los problemas del mbito cultural se presentan entonces como problemas de institucionalizacin, y ms precisamente como problemas, en primer lugar, de la propia Generalitat. Ms all de la cuestin institucional, otro de los problemas pblicos que se imponen en las polticas es la nocin de Catalua como pas agredido, especialmente en su identidad, hecho que demandara una accin pblica en favor de la defensa de esta identidad y de la reconstruccin nacional. Con el paso de los primeros cuatro aos de gobierno, esta particular definicin de condiciones que se entienden como problemticas empieza a ser explcitamente contestada,

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fundamentalmente desde la rbita de los gobiernos socialistas y de determinados agentes culturales privados. Con la llegada del consejero Joan Rigol, en 1985, se abre un breve periodo donde el gobierno de la Generalitat parece introducir algunas modificaciones en los problemas pblicos de la poltica cultural. Del anlisis de los documentos impulsados por la consejera, como por ejemplo el llamado Pacto Cultural, se extrae que la poltica cultural se plantea como problema pblico la necesidad de delimitar el terreno y las responsabilidades entre las administraciones y tambin respecto al conjunto de la sociedad civil, as como evitar una definicin restrictiva de las prcticas culturales. El Pacto Cultural es tambin un problema de articulacin de las polticas culturales, con posiciones muy diversas entre los implicados en este sentido: Departament de Cultura, diputaciones y ayuntamientos. Aun as, este giro no acabar por concretarse y la salida del consejero Rigol dar paso a un periodo de prolongada continuidad en los planteamientos de la poltica cultural del Departamento. b) La prolongada transicin cultural El periodo posterior a la salida del consejero Rigol es el de la consolidacin de un debate que se extender de forma prolongada como mnimo hasta finales del siglo XX. El debate sobre la cultura catalana est marcado en esta etapa por una tensin entre la esencia y la gerencia. Es decir, entre la cultura entendida como fuente de identidad individual y colectiva, y la cultura como objeto de gestin pblica (Giner et. al., 1996)6. Por su parte, la normalizacin cultural conforma la piedra de toque del discurso del nacionalismo cataln en cuestiones de poltica cultural. Esto comportaba la necesidad de adoptar, de acuerdo con la transicin poltica, posturas pragmticas y polticamente neutras. La normalizacin resulta entonces la fantasa del regreso a una Catalua armnica, sin conflictos, rica y plena (Fernndez, 2008). En este periodo, el problema pblico de las polticas seala que la cultura en Catalua ha sufrido de falta de normalidad, ya no slo debido al rgimen franquista sino que, como afirmaba el consejero Joaquim Ferrer en 1986, estamos hablando dun pas que en els ltims tres segles, i, concretament, en els ltims dos segles, que s quan en molts altres pasos de la resta d'Europa i en altres llocs del mn hi ha hagut la gran passa endavant, nosaltres no lhem poguda fer senzillament per les successives, per les diverses situacions que han passat aqu.7

En el apartado dedicado al discurso poltico sobre la cultura discutimos y proponemos una visin alternativa a esta idea. Hemos decidido no hacerlo en este captulo para poder dedicarle el espacio que consideramos necesario y no repetir los argumentos. 7 Diari de sessions del Parlament de Catalunya, Num. 78, segunda legislatura, Comissi de Poltica Cultural, ao 1986, pgina 1048. A partir de ahora, utilizaremos la siguiente abreviatura: DSPC, nmero de sesin/nmero de legislatura, CPC, ao:pgina.

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Respecto al resto de los mbitos propios de la poltica cultural, el planteamiento identificar durante todo este periodo como problema principal la falta de produccin cultural, la escasez de generacin de bienes culturales (y especficamente de aquellos en lengua catalana). La falta de normalidad como problema de la cultura en Catalua se centra bsicamente en la fase de produccin. Dentro de este marco de referencia, el consejero Ferrer cita en su presentacin ante el parlamento las palabras de Joaquim Moles: El primer problema de la cultura a Catalunya s que produeix encara una imatge com la duna persona que tingues un cap molt gros, i un cos esquifit i raqutic.8 Esta definicin de determinadas condiciones como problemticas contina de forma similar durante los periodos de Joan Guitart y Joan Maria Pujals. Volveremos sobre la construccin de los problemas pblicos de la poltica en el apartado de anlisis del discurso poltico sobre la cultura, pero damos paso ahora a la explicacin de la continuidad en otro de los productos de las polticas culturales de la Generalitat: los arreglos institucionales.

3.2 Los arreglos institucionales: creacin y consolidacin de un organigrama Uno de los aspectos centrales en el anlisis de las formas de la poltica cultural es el desarrollo de la estructura organizacional de la administracin responsable de las polticas. Como hemos avanzado, el anlisis se centrar en el primer nivel del organigrama del Departament de Cultura (incluyendo la evolucin de las direcciones generales), pero el lector encontrar referencias puntuales a niveles inferiores (dentro de una direccin general u organismo autnomo) cuando ello pueda dar pautas de elementos significativos que expliquen la continuidad de las polticas culturales9. a) Creacin y bsqueda del modelo Cuando el Departament de Cultura se estructura formalmente en 1980, el modelo que decide adoptar es un modelo de organizacin departamental clsico, conformado por un consejero y las direcciones generales. Esta decisin no se toma de forma aislada sino en el contexto general de creacin de una nueva administracin, la de la Generalitat (Ramio y Salvador, 2002). El primer Departament que estableci el consejero Max Cahner en 1980 se estructura bsicamente en torno a una Direccin General de Patrimonio Cultural, una de Actividades Artsticas, una de Difusin Cultural y la de Poltica Lingstica, que es la nica que permanecer sin cambios, hasta su salida del Departament en 2003 con la llegada del gobierno tripartito. Tambin se establece una

DSPC 078/02 CPC 1986:1043. La informacin presentada en este apartado tiene como fuente el trabajo realizado en el marco del proyecto de investigacin El sistema de la poltica cultural en Espaa (Rodrguez Morat, Rius, Barbieri, 2011).
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direccin general de medios de comunicacin que slo durar dos aos, hasta 1982, ao en que las competencias pasarn a Presidencia. Durante los primeros aos de existencia del Departament de Cultura, los cambios de organigrama se suceden rpidamente. La organizacin de las direcciones generales se divide en servicios o serveis (artes plsticas, museos, o teatro, entre otras), indicador de una incipiente organizacin sectorial del Departament, pero sobre todo de un aspecto de forma remarcable. Se trata de una cierta duplicidad en la gestin de estos mbitos sectoriales, que cuentan con el llamado responsable de servicio o cap de servei, pero tambin con otra figura: un delegado del consejero para cada uno de esos mbitos. Si el primero acabara siendo un cargo ocupado por un funcionario de carrera administrativa, el segundo sera una persona de confianza del consejero. Se busca separar las funciones de ejecucin y las de discusin o diseo de la poltica. Sern el consejero y el delegado quienes desarrollarn la relacin con los agentes privados y las lneas de contenido de la poltica en cada mbito. En definitiva, estos aspectos demuestran, en un contexto de cambios y transferencias generales de las administraciones pblicas, una falta de madurez en la estructuracin del Departament y una orientacin inicial con dificultades para afirmarse. Un proceso de consolidacin que tendr lugar en una segunda etapa. b) Consolidacin, estabilidad y continuidad en el organigrama En el ao 1986 y durante el mandato del consejero Joaquim Ferrer, que ocupa hasta septiembre de 1988, el organigrama no experimentar grandes modificaciones. Ahora bien, con la entrada del nuevo consejero Joan Guitart se desarrollar uno de los cambios ms profundos y que acabar por consolidar las formas de la poltica durante toda esta etapa. De hecho, esta misma configuracin es la que continuar hasta el ao 2003. La reestructuracin del Departament de Cultura se justifica por razones de eficacia administrativa y economa, pero tambin demuestra la modernizacin de la administracin y la tendencia a separar poltica patrimonial de promocin de la produccin cultural, aspecto se potencia con esta reorganizacin. Uno de los aspectos en que se traduce esta reestructuracin es en la reduccin en el nmero de direcciones generales, que de siete pasa a cuatro. A partir de 1989, la Direccin general de Promocin Cultural ser la pieza clave del organigrama. La promocin se especializar por sectores artsticos y culturales. Durante la ltima etapa del consejero Guitart se incorpora al organigrama con rango de direccin general el Centro de Promocin de la Cultura Popular y Tradicional Catalana. A su vez, en 1996, con la entrada de Joan Maria Pujals como consejero de Cultura, el Departament suma las competencias

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de juventud y deportes que pasan a ser Servicios Generales. An as, no se trata de un fenmeno singular, puesto que por ejemplo el Ministerio de Cultura espaol ha tenido varias veces estas funciones. Ni tampoco se puede considerar que sea un cambio significativo, puesto que las competencias de juventud permanecern en el Departament slo una legislatura y las de deportes, dos (Rodrguez Morat, Rius, Barbieri, 2011). En definitiva, el desarrollo de los arreglos institucionales es indicador de la bsqueda, en primer lugar, de un modelo organizacional adecuado y su consolidacin. Pero sobre todo, en segunda instancia, podemos hablar de un amplio perodo de continuidad en las formas de las polticas. Ahora bien, nuestra narrativa de esta continuidad incopora tambin el anlisis del presupuesto del Departament de Cultura en este perodo, que presentamos a continuacin.

3.3 El desarrollo presupuestario: etapa fundacional y continuidad En el siguiente apartado abordamos el anlisis de los aspectos centrales del presupuesto del Departament de Cultura, tanto en los valores generales como en su distribucin interna (por mbitos sectoriales y por captulos). El anlisis se refiere al perodo temporal que estamos analizando en este captulo, es decir, entre la creacin del Departament de Cultura en 1980 y finales de la dcada de 1990. En el anexo nmero 2 de esta tesis el lector puede encontrar los grficos correspondientes a cada uno de los tems presupuestarios sealados, as como aclaraciones metodolgicas sobre el tipo de datos utilizados10. Hemos preferido presentarlo de esta manera para agilizar la lectura de este apartado. a) Presupuesto neto en cultura Una primera etapa fundacional y de bsqueda del modelo del Departament de Cultura en el comienzo de la dcada de 1980 est caracterizada por presupuestos dbiles y con vaivenes importantes (grfico 1 en el anexo 2). A ello le sigue una segunda y ms extensa etapa de normalizacin cultural, desde finales de la dcada de 1980 y hasta principios de la de 2000, que correspondera con la continuidad significativa de las polticas. El crecimiento del presupuesto en este perodo de continuidad es limitado pero sostenido, aunque con una cada en trminos nominales el ao 1995 (coincidiendo con un perodo de crisis en el conjunto de la Generalitat). Como podremos analizar, a partir de la dcada de 2000 el aumento de presupuesto ser significativo.
Nuevamente cabe destacar que la informacin analizada tiene como fuente el trabajo realizado en el marco del proyecto de investigacin El sistema de la poltica cultural en Espaa (Rodrguez Morat, Rius, Barbieri, 2011).

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b) Euros constantes El anlisis de euros constantes 11 acenta la continuidad significativa del perodo de normalizacin, ya que si descontamos las oscilaciones de la primera mitad de la dcada de 1980, en realidad los presupuestos se mantendran sin ningn incremento hasta principios de la dcada de 2000 (grfico 2 en el anexo 2). La paralizacin del presupuesto se establece alrededor de los 40 millones de euros constantes. Este hecho es an ms relevante si tenemos en cuenta que se trata de un perodo de crecimiento econmico importante, con incrementos del PIB y de los recursos pblicos. Como tambin tendremos oportunidad de analizar en captulos siguientes, el incremento significativo en trminos reales se produce con el primer gobierno tripartito y se mantiene con el segundo. c) Presupuesto por sectores A partir del ao 1991, los datos sobre el presupuesto del Departament de Cutura nos permiten analizar su distribucin porcentual por mbitos de actuacin, o lo que se entiende como sectores culturales (grfico 3 en el anexo 2). Por lo tanto, si bien en lo que respecta al perodo que estamos analizando no contamos con informacin correspondiente a la dcada de 1980, s que podemos interpretar dicha distribucin por sectores para la etapa de continuidad. En primer lugar, comprobamos que los mbitos que reciben mayor atencin porcentual durante la dcada de 1990: museos, bibliotecas y artes escnicas (teatro y danza en este caso). Pero ms all de esto resulta de inters apuntar la continuidad en el desarrollo del presupuesto de buena parte de los mbitos, exceptuando los incrementos a mediados de la dcada de 1990 en los sectores de museos y bibliotecas. Como analizaremos en el apartado siguiente, esta variacin se corresponde con la inversin en la construccin de infraestructuras. Para profundizar en el anlisis y volver ms inteligibles los datos, podemos agrupar el presupuesto en cinco categoras (grfico 4 en el anexo 2). As, las polticas patrimoniales (museos, patrimonio y archivos) mantienen un peso significativo durante la dcada de 1990, en general igualando (o incluso superando) a aquellas que podramos denominar de promocin cultural directa: artes escnicas y otros sectores (artes visuales/plsticas, cine, msica y letras). La continuidad se vuelve aun ms evidente si consideramos que el mbito de bibliotecas est englobado en la Direccin General de Patrimonio Cultural. Como tendremos oportunidad de analizar, esta tendencia cobrar un giro significativo en la dcada de 2000, con un ascenso de las
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Para construir el anlisis del presupuesto constante en cultura en euros, se cre un ndice de base 100 para el ao 1980 a partir de los datos de inflacin sobre Catalua entre 1980 y 2010, proporcionados por el Instituto Nacional de Estadstica (Rodrguez Morat, Rius, Barbieri, 2011).

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polticas de promocin sectorial y de las industrias culturales. Profundicemos entonces en el anlisis de los diferentes captulos en los que se divide el presupuesto. d) Presupuesto por captulos En este caso, los datos disponibles desde el ao siguiente a la creacin del Departament de Cultura nos permiten establecer nuevamente un perodo de continuidad significativa desde finales de la dcada de 1980 y hasta principios de la del 2000. Para facilitar la comprensin de los datos, hemos agrupado los captulos en tres grandes tipos de partidas presupuestarias (grfico 5 en el anexo 2): - Actividad propia: incluye el captulo I (gasto en personal) y el II (gasto en funcionamiento y organizacin de actividades). - Subvenciones a terceros: se trata del captulo IV (subvenciones para actividades). - Inversiones: incluye el captulo V (inversiones) y el VI (Subvenciones para inversiones). Podemos identificar entonces tres tendencias para el perodo de continuidad. Por un lado, una inversin significativa y constante en actividad propia. Es decir, la consolidacin de la administracin y la tendencia a la intervencin directa. Por otro, el gasto tambin significativo en las inversiones, sobre todo desde finales de la dcada de 1980 y hasta finales de la de 1990. Es el perodo en que se crean o reforman los grandes equipamientos culturales, con la correspondiente inversin en infraestructura. Y finalmente, una partida constante del presupuesto dedicado a la subvencin a actividades a terceros (es decir, excluyendo las inversiones). Esta partida no experimenta cambios significativos hasta finales de la dcada de 1990 y principios de la de 2000, con la consolidacin de los procesos de agencializacin que analizaremos debidamente. En definitiva, cabe concluir este apartado de anlisis presupuestario con un resumen de la continuidad significativa de las polticas, tanto en los valores generales del presupuesto del Departament como en su distribucin interna.
Tabla 5 Indicadores presupuestarios de continuidad significativa. Fuente: elaboracin propia.

Indicadores presupuestarios Valores generales (neto, euros constantes) mbitos Capitulos

Elementos de continuidad significativa Institucionalizacin: volatilidad (inicial) ms consolidacin y congelacin posterior Polticas patrimoniales-grandes equipamientos -Actividad propia: intervencin directa -Inversiones: infraestructuras -Limitadas subvenciones a terceros

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Ahora bien, el anlisis presupuestario requiere, en general, de un enfoque complementario. En nuestro caso, esto nos conduce al anlisis de las iniciativas de polticas ms significativas de cada uno de los consejeros. 3.4 Las iniciativas significativas: de la etapa fundacional a la continuidad en la normalizacin cultural En este apartado presentamos y analizamos el desarrollo de los contenidos de la poltica cultural a partir de las iniciativas (leyes, programas y acciones) ms significativas del Departament de Cultura. Aunque analizamos el desarrollo de las iniciativas para diferentes sectores (de patrimonio a cultura popular, de teatro a letras, etc.), hemos preferido incorporar una mirada de conjunto de la poltica, centrndonos en la caracterizacin de su tipo general. a) Etapa fundacional (1980-1985) Como hemos avanzado, el Departament de Cultura de la Generalitat se crea en el ao 1980. Se parte de una debilidad estructural de recursos e instrumentos, y los esfuerzos se concentran en constituir la estructura institucional y administrativa.

Max Cahner: los fundamentos de la orientacin del Departament de Cultura Bajo la direccin de Cahner, el acento de las polticas culturales recae en un tipo de intervencin directa de la Generalitat con prioridad para la generacin de oferta cultural. Si bien no se establecen planes estructurales de poltica cultural, se prev un despliegue que busca equilibrar la oferta en el territorio, sobre todo en determinados mbitos y a partir del establecimiento de equipamientos culturales. As, se crea la Entitat Autnoma dOrganitzaci de Festes i Espectacles (ley de 1981) y se aprueban las leyes de Biblioteques (1981) y de Normalitzaci Lingstica (1983). Determinadas iniciativas, como la Xarxa de Museus de Catalunya, ensean la orientacin de la accin poltica as como sus limitaciones. Nacional y comarcal son los dos adjetivos para denominar la concepcin de esta red. Es decir, se busca el establecimiento de museos nacionales de referencia y, por otro lado, que cada comarca disponga de un museo propio. Aun as, no existe una planificacin de los medios necesarios y muchas de estas iniciativas no acaban de completarse. Cmo reconoce un documento que resume la obra de gobierno de CiU (Centre dEstudis Jordi Pujol, 2009: 103), lobjectiu ltim -que totes les comarques disposessin dun museu- no sacompl. Desde una perspectiva similar se pueden entender propuestas como las de construir un teatro para cada comarca, que slo se concreta en casos como el Teatro Fortuny de Reus. Al mismo tiempo, en 1981 la Generalitat alquila el Teatro Romea de Barcelona, lo reforma y ubica alli la 98

sede principal del Centre Dramtic de la Generalitat, para transformarlo en lorganisme pblic que canalitz totes les activitats teatrals (produccions, cicles, etctera) organitzades per la Generalitat entre 1981 i la inauguraci del Teatre Nacional. (CEJP, 2009: 159). Produccin y oferta de carcter definido como nacional son las orientaciones de la iniciativa de alquilar el teatro Poliorama en 1982, tambin en Barcelona, que en 1984 acabar transformndose en espacio complementario del Centre Dramtic y sede de la compaa de Josep Maria Flotats. En definitiva, la poltica de inversin en infraestructuras culturales que desarrolla el Departamento acabar concentrndose en la ciudad de Barcelona. Es all donde se invierte, sobre todo, en grandes equipamientos culturales. Por lo tanto, y ms all del debate entre administraciones y partidos polticos, este hecho implica dos aspectos. Por un lado, la constatacin de las limitaciones de la poltica aparentemente descentralizadora, pero por otro, el lugar significativo que ocupa Barcelona en la poltica cultural de la Generalitat. Cmo hemos avanzado, la normalizacin cultural implicaba, en esta etapa de carcter resistencialista, la necesidad de impulsar la oferta cultural en lengua catalana. El mbito de la literatura ser uno de los ms marcados por esta tendencia. Como ejemplo de este tipo de iniciativa, desde el gobierno se impulsa la proliferacin de premios literarios, que se entienden como instrumento para asegurar la supervivencia de la cultura catalana (Fernandez, 2008: 209). Si este tipo de iniciativas estaban vinculadas a la figura del escritor, otros hacan hincapi en el sector editorial que publicaba en cataln. Cmo explica Albert Manent12 (2010: 122) per part meva vaig fer servir lamistat que tenem per fer li arribar (a Cahner) els desigs i les inquietuds del sector editorial, i duna reuni informal amb una bona colla deditors que em van demanar que la convoques a Montserrat, en va sorgir la formula del suport genric al llibre catal. El suport generic implicaba la compra automtica de un nmero determinado de ejemplares (entre 200 y 300 segn el precio y tirada) de todos los libros editados en cataln por empresas del sector. Las iniciativas en el mbito del cine, que se orientan tambin a estimular la produccin, son indicativas de la tendencia particular en la constitucin del proyecto de normalizacin cultural. Un documento de CiU resume esta orientacin: els primers anys sintentava subvencionar el major nombre possible de pellcules; anys desprs es prefer subvencionar-ne menys per amb ms imports (CEJP: 192). Ahora bien, el proyecto de normalizacin cultural quedaba estrictamente ligado a la poltica lingstica: el cine como potencial herramienta de normalizacin lingstica. Esto implic en un primer momento el fomento del doblaje con
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Escritor y ex-director general de actividades artsticas y literarias (y despus de difusin cultural) del Departament de Cultura desde 1980. Persona de confianza del consejero Max Cahner y del Presidente de la Generalitat Jordi Pujol.

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iniciativas como la doble versin (donde la Generalitat pagaba la versin en cataln de cualquier pelcula que se rodara en castellano en Catalua) y slo en la dcada de 1990 la subvencin a pelculas en versin original en lengua catalana. An as, se reconoce que en termes deficcia, doncs, les poltiques que la Generalitat va desenvolupar per portar el catal als cinemes han fracassat (CEJP: 193).

Joan Rigol: acuerdos y conflictos Las iniciativas desarrolladas durante el tiempo en el que Joan Rigol ocupa el cargo de consejero del Departament de Cultura (julio 1984-diciembre 1985) no se limitan estrictamente al llamado Pacto Cultural, aunque quedan vinculadas a este contexto. As, el nuevo consejero crea el Consell Assessor de Cultura de la Generalitat de Catalunya, integrado por agentes del sector cultural de cierta pluralidad ideolgica. No se trata de un organismo que tenga un correlato formal en el organigrama del Departament, elemento que gener desconfianza entre sus cargos. Pero s que consideramos que es indicador de los contenidos (y de alguna manera de las formas) de la poltica cultural y de su desarrollo. En este contexto se comienza a disear el Museu dArt Contemporani de Barcelona (MACB por entonces). En este contexto, el Ajuntament cede el edificio del antiguo convento de Santa Mnica para ubicar un museo provisional. Aun as, el proyecto de museu se retrasa y el Centre dArts Santa Mnica pasar a ser conocido como el centro de arte de la Generalitat (Rius, 2005). Este posicionamiento, que implica especialmente a la ciudad de Barcelona, convive con iniciativas que intentan (con dificultades ante la falta de planificacin y dotacin de instrumentos) desarrollar la mirada territorial impulsada por Cahner. Sobre todo, en la mirada comarcal en las infraestructuras, como por ejemplo en la ley de Arxius (1985). Ahora bien, para acabar de presentar las iniciativas centrales de este periodo es necesario comprender las implicaciones del desarrollo y fracaso del Acord-marc entre les institucions catalanes per la coordinaci de llur poltica en relaci amb les entitats culturals bsiques, que se ha conocido como Pacto Cultural. El encaje fallido de las posiciones implicadas deriva finalmente en el fracaso del pacto, hecho que ha sido explicado desde diferentes ngulos13. El Presidente de la Generalitat Jordi Pujol no apoya el pacto y la Diputaci de Tarragona, presidida por Josep Gomis, no firma el documento. Por otro lado, el acuerdo no recibir la dotacin econmica por parte del gobierno para poder ser desplegado y el consejero Rigol renuncia a su cargo, con la consiguiente disolucin del Consell Assessor.

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Es poden consultar Font (1991), Giner et alt. (1996) o Manent (2010).

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Ms all de las razones coyunturales sobre el fracaso del pacto, y de las responsabilidades diversas, este episodio representa la confirmacin de determinadas lneas de poltica cultural anteriores a la polmica, as como la imposibilidad de establecer cambios en su orientacin. b) La continuidad en la normalizacin cultural Esta etapa est caracterizada por la continuidad significativa en el tipo de iniciativas desarrolladas por el Departament de Cultura. En particular, lo que podemos denominar como periodo de normalizacin cultural incluye las iniciativas desarrolladas bajo los mandatos de los consejeros Joaquim Ferrer (1986-1988), Joan Guitart (en dos legislaturas, entre 1988 y 1996) y buena parta del periodo de Joan Maria Pujals (1996-1999).

Joaquim Ferrer y Joan Guitart: el despliegue de la normalizacin y sus lmites Tanto el llamado programa de desplegament cultural impulsado por Ferrer como la continuidad en el programa del consejero Guitart implican el desarrollo de una suma de equipamientos e infraestructuras culturales, as como la aprobacin de un conjunto de leyes. En primer lugar, el acento en la construccin de equipamientos recae en organismos de gran envergadura, con connotaciones que podramos denominar de carcter simblico nacional y en su inmensa mayora situados en la ciudad de Barcelona. Estas iniciativas se corresponden con un tipo de poltica de intervencin directa por parte de la Generalitat con prioridad para la generacin de oferta cultural. Se trata de una oferta de carcter definido como nacional, en buena medida entendida como aquella que se desarrolla en lengua catalana. En su presentacin de la obra de gobierno de CiU, el Centre dEstudis Jordi Pujol (2009: 158) seala:
En matria dinfraestructures, es perseguiren dos grans propsits. Duna banda, la creaci duna infraestructura nacional pblica on shi escenifiquessin les produccions de la Generalitat. De laltra, la creaci i el manteniment de la infraestructura pblica de titularitat municipal i de les sales privades.

As, cabe sealar que el primero de los propsitos prevalecer en su despliegue sobre el segundo. El Departament de Cultura buscar combinar polticas constitutivas ms propias de un periodo de transicin con otros con aparente carcter distributivo e incluso, en algunos casos, redistributivo. Este despliegue presentar dificultades y pondr de relevo algunas contradicciones, particularmente el objetivo de crear y mantener la infraestructura municipal. Por un lado, el carcter ms bien discrecional y limitado del programa poltico cultural del Departament se manifiesta en la ausencia de planificacin estratgica y territorial. Esto

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comportar el despliegue de los grandes equipamientos sin una planificacin sustantiva ni un marco de coordinacin sectorial o territorial.14 Ahora bien, la poltica de inversin en infraestructuras del Departamento tampoco responde a una revisin consciente de las diferentes necesidades territoriales. Su aparente carcter descentralizador no se corresponde con las inversiones destinadas a la construccin de grandes equipamientos a la ciudad de Barcelona. En 1993, el 33% del total del presupuesto del Departament de Cultura en el mbito de las artes escnicas se dedica a la construccin del TNC. Al tiempo que el 75% del presupuesto dedicado al sector de la msica se destina a grandes infraestructuras de instituciones tradicionales (Liceu, Palau de la Msica, Auditori) (Cubeles y Fina, 1998). Por ltimo, es significativo que entre 1990 y 1996 slo diez instituciones o equipamientos reciben el 90% de las subvenciones del Departament de Cultura previstas para ese fin (Corominas, 1999). Estas cifras son indicativas del carcter del proyecto de normalizacin cultural y algunas de sus contradicciones, pero tambin de la importancia que tiene la ciudad de Barcelona para la poltica cultural de la Generalitat. En segundo lugar, otra de las caractersticas de este periodo, sobre todo en tiempo del consejero Guitart, es la tarea legisladora. El objetivo que se presenta es el de regular y racionalizar las competencias y el mapa de las instituciones culturales. Ahora bien, las leyes se refieren en su mayor parte a la cultura de tipo patrimonial-tradicional 15 . En definitiva, el patrimonio no se reconocer como recurso para el desarrollo territorial y local hasta muy avanzada la dcada de 1990. Entre las pocas leyes referidas a la difusin o promocin cultural podramos situar la de la Entitat Autnoma Instituci de les Lletres Catalanes (ILC) (1987), una organizacin que haba sido creada originalmente durante la guerra civil. La recuperacin de la ILC es indicador de la continuidad en el modelo de normalizacin cultural respecto al periodo del consejero Cahner, aunque con acento en el apoyo a determinadas acciones del sector privado. Cmo indica Manent (2010: 276), la misma ILC se crea a travs de un proyecto de ley consensuado entre el Departament, la Associaci dEscriptors en Llengua Catalana y el PEN cataln. Normalizar el sector editorial cataln implicar impulsar la publicacin16.
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La Llei de Museus (1990), significativa en cuanto a la posibilidad de estructurar y equilibrar estos equipamientos as como para otorgar responsabilidades a los diferentes agentes, no encuentra el apoyo necesario para su despliegue. 15 Detalladas en el anexo 1. 16 Por un lado, a travs del apoyo a la traduccin de obra extranjera al cataln. Y por otro, a partir del gran nmero de publicaciones editadas por el rea de Publicaciones del Departament de Cultura y la Entitat Autnoma del Diari Oficial i de Publicacions (EADOP). Y finalmente, tambin a travs del suport genric al libro en cataln, que en el ao 1990 subvenciona ms del 50% del total de libros publicados en cataln en el Estado (CEJP, 2009: 183).

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Este vnculo entre normalizacin lingstica y cultural, produccin de oferta y ayudas de tipo automtico al sector privado no era exclusivo del mbito editorial. Entre 1984 y 1990 la promocin del sector fonogrfico se realiza principalmente a travs del suport generic al disc. A travs de este sistema, el Departament compraba, con un 50% de descuento sobre el precio de venta al pblico, 300 ejemplares de cada disco que cumpliera con determinadas condiciones (incluyendo la autora catalana o el uso del cataln).

Joan Maria Pujals: las tensiones alrededor de la normalizacin La legislatura en la que Pujals asume el Departament de Cultura se caracteriza por el intento de desarrollar los ltimos proyectos marcadamente normalizadores, tanto en el sentido cultural como en el ms estrictamente lingstico. La lengua centra las prioridades del Departament y la Generalitat asume, en la figura de Pujals, un rol casi exclusivo en la formulacin de las polticas. En primer lugar, sin que sea el objeto de este anlisis, cabe sealar que la revisin de la Llei de normalitzaci lingstica de 1983 (a propuesta del consejero) comportar un intenso y largo debate no slo al Parlament sino en trminos de opinin pblica. Cmo seala Crameri (2008: 54), el debate se centra menos en la necesidad de dar impulso a la lengua catalana y ms en el nivel de intervencin de la administracin pblica. La Llei de Poltica Lingstica se aprueba finalmente en 1997, rompindose el consenso parlamentario de la ley de 1983. Tambin muy centrada en el rol directo del gobierno es otra iniciativa del consejero Pujals en relacin al papel de la lengua en las polticas culturales. En el ao 1998, el decreto sobre mesures de foment de loferta cinematogrfica doblada i subtitulada en llengua catalana insiste con el desarrollo de la normalizacin cultural, en este caso en un mbito (cine) donde la presencia del cataln era muy inferior a la de sectores como el teatro o el libro. El decreto se centra en el doblaje de pelculas producidas por las majors en Estados Unidos. Cmo indica Lluis Jou (Branchadell, 2003), ex-director general de Poltica Lingstica, se buscaba traspasar la decisin de doblaje a las propias majors. El decreto, con importante medidas de sanciones en caso de incumplimiento, deba servir para conseguir la interlocucin de las grandes asociaciones empresariales del sector. Despus de ms de dos aos de debate en el Parlament, en el Congreso de los Diputados, de un viaje de Pujals para entrevistarse con la Motion Picture Association en los Estados Unidos y de la suspensin de aplicacin del decreto por parte del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya, la Generalitat derog el decreto en el ao 2000. As, frente a este contexto, en el final del periodo del consejero Pujals el Departament inicia la bsqueda de determinadas alternativas, aunque sin un replanteamiento significativo de la poltica. En este sentido, se pueden mencionar acciones como la creacin, en 1998, de la Fira

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dEspectacles dArrel Tradicional, en Manresa. Una iniciativa que, como analizaremos, ir ganando espacio a medida que el mbito de la cultura popular y tradicional se reconfigure como recurso de desarrollo econmico y a la vez de construccin nacional. Pero, probablemente el conflicto alrededor de la inauguracin del TNC es el ejemplo ms significativo de la necesidad de buscar alternativas a determinadas caractersticas del proyecto normalizador. Como indica Rius (2005), el alto perfil poltico de Pujals y el nombramiento de Rom Cuyas como Director General de Promoci Cultural en 1996 implican la intencin del gobierno de controlar el proyecto de Josep Maria Flotats en TNC. Esta intencin, que comportaba una aproximacin con el sector teatral privado, implic un alto grado de conflicto con Flotats, que finalmente deja la direccin del teatro poco tiempo despus de su inauguracin. El modelo de teatro nacional, de inspiracin en la lgica de democratizacin cultural con acento en la identidad nacional, resultaba caduco a finales de la dcada de 1990, con un sector teatral cada vez ms estructurado. En definitiva, concluimos as con la presentacin general de la continuidad en los contenidos y formas de las polticas (problemas pblicos de las polticas, arreglos institucionales, presupuestos y acciones significativas). Se trata de un primer paso, de carcter ms bien descriptivo, para entender la continuidad de las polticas. A continuacin, nos preguntamos por el cmo y el porqu de dicho desarrollo. Es decir, nos abocamos a la explicacin de los factores que condicionan dicha continuidad.

4. EL SUBSISTEMA DE POLTICAS Y LA LEGITIMIDAD INSTITUCIONAL Qu caractersticas del subsistema de polticas que analizamos ayudan a comprender el grado de legitimidad institucional del gobierno de la Generalitat para la intervencin en el mbito de la cultura? Qu papel tienen los diferentes actores en este proceso de continuidad significativa de las polticas culturales? Para responder a estas preguntas, este apartado se estructura a partir del anlisis de tres elementos centrales para entender el desarrollo de cualquier subsistema de polticas culturales (presentes en la figura 6 y avanzados en el marco terico):

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Figura 6. Elementos para el anlisis del subistema de polticas culturales. Fuente: elaboracin propia

4.1 Rasgos principales del dominio de la poltica cultural 4.2 Conformacin de un monopolio de polticas 4.3 Dimensin procesual: relacin entre gobierno y resto de actores, aproximacin gubernamental a la solucin de problemas, relacin de posiciones de poder entre actores.

4.1 El dominio de la poltica cultural: condiciones para el subsistema Nuestra definicin de poltica cultural es pragmtica, y est vinculada con la tarea que asumen las administraciones pblicas dedicadas, al menos en trmino de nomenclatura, a ese mbito. Pero el dominio de la poltica cultural excede esta definicin pragmtica, y se ve condicionado por polticas que no estrictamente se denominan culturales. As, para el caso de la Generalitat y en el perodo de continuidad de los contenidos y formas, cuatro tipos de polticas pblicas condicionan el dominio de la poltica cultural: la poltica lingstica, la de medios de comunicacin, la denominada poltica de bienestar y la poltica de educacin. Su anlisis puede entonces ayudarnos a comprender la conformacin del subsistema de polticas y el proceso de legitimacin institucional de las polticas. La poltica lingstica tiene un carcter constitutivo para la poltica cultural de la Generalitat, pero al mismo tiempo cuenta con una lgica y una dinmica propia. Ambos elementos dan pautas sobre la construccin de la legitimidad de la Generalitat para intervenir en el mbito de la cultura. Por un lado, como hemos descrito, el Departament de Cultura nace con una direccin General de Poltica Lingstica, que se mantiene sin cambios significativos durante 23 aos. La poltica lingstica tiene una relacin orgnica con el Departament, pero su efecto legitimador sobre este organismo va ms all. La poltica lingstica impulsa la asociacin del Departament con uno de los objetivos centrales de la accin de gobierno: la recuperacin de una determinada concepcin de la identidad nacional. Se trata de un efecto de legitimacin por desborde (spillover), ya que las polticas del Departament de Cultura acabarn remitiendo al vnculo entre identidad nacional y lengua. 105

Ahora bien, si los programas de normalizacin cultural y normalizacin lingstica quedan conectados, con el paso del tiempo se vuelve ms evidente que esta conexin implica un grado de jerarqua desigual. Es decir, la promocin de la lengua catalana en el programa de normalizacin cultural tiene un lugar central, mientras que el papel de las actividades culturales en la apuesta por la normalizacin lingstica es marginal. Es aqu donde la lgica propia de la poltica lingstica se vuelve evidente. El papel del Departament de Cultura, en lo que respecta a la implementacin de las polticas lingsticas, es radicalmente menor al de los medios de comunicacin pblicos o la escuela pblica. A medida que las diferencias de apuesta estratgica del gobierno se volvieron ms evidentes, las crticas a la poltica cultural contrastaron con el debate pblico y los acuerdos (al menos a nivel parlamentario) entorno a la poltica lingstica17. En lo que respecta a la poltica de medios de comunicacin, hemos descrito el traslado en 1982 de las competencias formales en este mbito desde el Departament de Cultura al de Presidncia. La decisin del presidente Pujol es un indicador de la separacin entre los dos mbitos y, nuevamente, del menor peso estratgico del Departament de Cultura en la accin de gobierno respecto a otros organismos del dominio de la poltica cultural. A la implicacin del presidente en el desarrollo inicial de la Corporaci Catalana de Radio i Televisi se debe sumar el desarrollo terico del campo de la comunicacin en lo que se denomin el Espai Catal de Comunicaci18. Procesos que no tuvieron su rplica en el caso de la poltica del Departament de Cultura. Si la decisin de separar orgnica y estratgicamente el Departament de Cultura de los medios de comunicacin pblicos es significativa en lo que a centralidad de la poltica cultural se refiere, una situacin similar se produce en el mbito de la cultura popular. Este mbito quedar fragmentado en dos: por un lado, la cultura popular de orgen tradicional catalana, y por otro, la cultura popular de origen del resto del estado o incluso fuera de este. Sobre la primera la competencia recae en el Departament de Cultura, y sobre la segunda quien asume la responsabilidad es el Departament de Benestar Social19. Un estudio en profundidad sobre los efectos de esta separacin excede este espacio, pero si que podemos sealar alguna de las

Tal es as que, como reconoce Manent (2010), la oposicin parlamentaria elogi el carcter poltico de los asuntos en materia de lengua, es decir, su centralidad en la accin de gobierno, la apertura en el debate pblico, la implicacin personal del presidente Pujol y la seleccin de los responsables de la Direccin General de Poltica Lingstica. En definitiva, un hecho que implic en trminos prcticos el desplazamiento del espacio de formulacin de la poltica lingstica del Departament de Cultura hacia el Parlament de Catalunya. 18 Para un anlisis de dicho proyecto, as como de las relaciones entre poder poltico y meditico, se puede consultar Gifreu y Corominas (1991), Gifreu (2003), Jones (2007), entre otros. 19 As, como ejemplo paradigmtico, mientras las entidades culturales como los ateneos tienen como interlocutor y subvencionador el Departament de Cultura, era el Departament de Benestar Social quien haca lo propio con las casas regionales (en gran medida de las comunidades autnomas del estado) y organizaciones que tuvieran vinculacin con fenmenos migratorios. Uno de los casos emblemticos en este sentido es la organizacin de la Feria de Abril de Catalunya, mayoritariamente subvencionada por el Deparatment de Benestar Social (Aguilar, 2005)

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consecuencias para el subsistema de las polticas culturales que estamos analizando. Por un lado, el fraccionamiento del sector asociativo a partir de la vinculacin de la actividad de determinados colectivos con la idea de cultura (tradicional catalana) frente a la de otros que quedan al margen del subsistema y de cualquier reconocimiento cultural. Por otro, la limitacin de recursos econmicos que gestiona el Departament de Cultura (y particularmente el Centre de Promoci de la Cultura Popular i Tradicional Catalana a partir de su creacin en 1993) en este mbito, frente a los significativos recursos de que dispone el Departament de Benestar. Y por ltimo, el proceso despolitizador que esto supone para las polticas culturales, la falta de centralidad poltica del Departament de Cultura. As, no es extrao que frente a conflictos significativos en el mbito de la cultura popular en Catalua, el papel del Departament de Cultura fuera residual. Finalmente, la construccin del dominio de la poltica cultural en Catalua es indicador de una caracterstica propia de lo que hemos denominado lnea de cultura-ilustrada: se trata de la separacin entre los mbitos de educacin y cultura. En este primer perodo temporal que estamos analizando, no slo las competencias en educacin artstica se ubican en la rbita de los departamentos de educacin de la Generalitat, sino que esta separacin viene acompaada de la falta de coordinacin entre el Departament de Cultura y dichos organismos. A esto se suma que organismos de formacin artstica (como el Institut del Teatre) no son competencia de la Generalitat sino de otros niveles de gobierno (como en este caso de la Diputaci de Barcelona). En definitiva, este anlisis del dominio de la poltica cultural el aislamiento en el que se desarrolla el Departament de Cultura. No resulta extrao que en todos estos aos el Parlament de Catalunya no llevara a cabo ningn debate general sobre poltica cultural (prctica acostumbrada para otras polticas sectoriales) y si lo hiciera sobre la poltica de normalizacin lingstica, la de medios de comunicacin y la educacin. Esto tendr efectos evidentes sobre el subsistema de polticas culturales que estamos analizando, ya que el Departament de Cultura acabar conformando un monopolio de polticas que, como analizaremos, estar integrado por un conjunto muy limitado de actores.

4.2 La conformacin del monopolio de polticas El desarrollo de eventos exgenos al dominio de la poltica cultural, como por ejemplo la plasmacin institucional de las reglas de juego del sistema poltico, es para nuestro estudio un tipo de evento-trayectoria a considerar en la explicacin de la continuidad y el cambio significativo de las polticas culturales. Como hemos avanzado, dicha plasmacin, que se deriva de la Constituticin Espaola de 1978, explica en parte por qu el gobierno de la Generalitat, y

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ms especficamente el Departament de Cultura, son creados con un alto grado de legitimad para intervenir en el mbito de la cultura. Tras una dictadura devastadora, entre otras cosas, para la institucionalizacin de la poltica cultural, ante un reparto impreciso de competencias, el desarrollo de un gobierno multinivel en ese mbito derivar en continuas tensiones entre el gobierno espaol y la Generalitat. Las competencias culturales se defienden entonces como valores centrales del autogobierno de Catalua, lo que implica un primer vnculo entre institucionalizacin de la autonoma de la Generalitat e institucionalizacin de la poltica cultural. En un escenario de gobierno multinivel de la cultura (donde ayuntamientos y diputaciones tendrn la posibilidad de intervenir de forma activa), la defensa de las competencias culturales de la Generalitat respecto al gobierno espaol es un objetivo compartido. As, en definitiva, la mayora de los actores pblicos y privados del subsistema reconocen la legitimidad de la Generalitat para formular las polticas culturales, ya no slo respecto al gobierno central, sino como espacio de polticas pblicas. El Departament de Cultura es considerado y aceptado como instrumento vlido de intervencin en el mbito de la cultura, al tiempo que las polticas culturales son consideradas y aceptadas como necesarias polticas pblicas. Ahora bien, nuestra narracin de la continuidad y el cambio significativos de las polticas busca ir ms all de la perspectiva de la path dependency y del acento en los condicionamientos socio estructurales. Para ello, a continuacin analizamos cmo el nmero y tipo de actores que se incluyen en el subsistema de polticas culturales entorno al Departament de Cultura se mantiene reducido y estable. Buscamos comprender la manera en que durante ms de 15 aos se consolida un monopolio de polticas, una estructura institucional definida responsable de la construccin de las polticas culturales de la Generalitat. Es decir, estudiamos cmo un grupo reducido de actores consigue controlar el proceso de polticas y la definicin de sus formas y contenidos durante un tiempo prolongado. Es importante explicar cmo esto limita el acceso al proceso de polticas y coloca al Departament de Cultura en una posicin tanto aislada como en buena medida legitimada. Presentamos un retrato de ese monopolio. a) La figura del conseller y el perfil del personal del Departament El perfil de los consejeros de cultura durante todo este perodo ser ms bien el de un activista, un hombre de accin poltica (de partido), que el de un intelectual o, todava menos, el de un artista. Por lo tanto, el consejero ser tambin un hombre de conocimiento previo y confianza del presidente, lo que comportar el refuerzo del monopolio de polticas. Como veremos, la evolucin del perfil del consejero manifiesta tambin la dificultad para integrar en la esfera del gobierno personajes intelectuales de la cultura en Catalua.

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Lgicamente existen matices en el perfil del consejero a lo largo de casi veinte aos. El primero de ellos, Max Cahner, representa la continuidad de la resistencia nacionalista durante el franquismo asociada a la cultura. De origen alemn, es fundador de Edicions 62 y por entonces profesor de literatura de la Universitat de Barcelona. El segundo, Joan Rigol, miembro de Uni Democrtica de Catalunya, formado en la escuela de negocios y derecho ESADE y de un perfil humanista cristiano, haba sido consejero de trabajo y supone un intento (como veremos, fallido) de un cambio en el subsistema de polticas. Tanto Joaquim Ferrer, Joan Guitart como Joan Maria Pujals responden al perfil de consejero propio de lo que hemos denominado transicin cultural: del mbito nacionalista y vinculado a los mbitos de la literatura, la lengua y la historia. Han sido colaboradores de Pujol en las organizaciones catalanistas durante la dictadura y luego polticos profesionales. Incluso Guitart y Pujals haban ocupado previamente el cargo de consejero en el Departament dEnsenyament. La evolucin de este perfil se corresponde con la que percibe Albert Manent respecto a los funcionarios que trabajan en el Departament. En los primeros aos de dicho organismo, Manent (2010: 55) describe la incorporacin de funcionarios elegidos teniendo en cuenta las redes de la resistencia antifranquista catalanista, lo que l mismo califica de forma irnica como funcionarios abertzale. En definitiva, este perfil se corresponda (con los condicionamientos propios del contexto cataln) con el del actor cultural de las lneas de accin que hemos denominado cultura-ilustrada y cultura-accin, vigentes en las polticas europeas del momento. Un perfil entre el animador y el agente cultural. Ahora bien, este criterio supone tensiones con la comisin sectorial de Convergencia Democrtica de Catalunya, con un tipo de seleccin de personal contenido al partido. As, tras el fracaso del Pacto Cultural, los nuevos responsables polticos darn paso a un perfil diferente. Uno de los ejemplos ms ilustrativos respecto al perfil del actor cultural que consolida este monopolio es la citada reforma de la estructura orgnica del Departament de Cultura a partir de la legislatura de 1988. Joan Guitart explica as el perfil diseado para las personas responsables:
Jo volia que al davant de la Direcci General de Poltica Lingstica hi hagus una persona que jo conegus, que tingus experincia en el mn de lensenyament i leducaci i que tingus tamb una capacitat danlisi actual i de la poltica. () A Patrimoni hi hagus un professor universitari, que al mateix temps que pogus aportar el resultat de lexperincia anterior, que pogus incorporar aquelles caracterstiques de rigor, dexigncia... (...) La promoci de lactivitat cultural exigia una persona dinmica, un persona viva, una persona amb idees i capa de donar una embranzida a la creativitat.20

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DSPC 039/03 CPC 1989: 808.

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No parecen casuales las caractersticas buscadas en el responsable de la poltica lingstica, como por ejemplo su vnculo con el mbito de la educacin. Pero an resulta ms sugerente la necesidad de que el responsable de esa direccin fuera una persona con una mirada cruzada por la poltica, y con un inters concreto por la actualidad. As, a diferencia de la poltica cultural en general, la normalizacin lingstica suele presentarse, todava en 1996, como un objetivo nacional, intergeneracional, interclasista e interpartidista21. El rigor, la exigencia, cierta idea de condicin universitaria demandadas para el responsable de patrimonio nos remiten al modelo de poltica que hemos denominado cultura-ilustrada. Algo que se confirma cuando analizamos el enfoque que del patrimonio se tiene durante todo este perodo. Conservar, proteger, catalogar, inventar, etc., son algunos de las tareas asumidas en relacin al patrimonio. Muy pocas son las referencias a la difusin, y an menos al uso, a la puesta en escena del patrimonio. Finalmente, en lo que hace a la direccin de promocin cultural, las caractersticas supuestamente necesarias para quien fuera su principal responsable tambin responden a los objetivos que se repiten durante este perodo. Como hemos avanzado, el impulso que se presenta como necesario para la creatividad en este perodo se centra en la produccin, y en muchos casos en la produccin propia de la Generalitat.Volveremos sobre las relaciones entre el Departament y este tipo de agentes. Pero antes completamos una descripcin del resto del monopolio de polticas. b) De las administraciones a los intelectuales Por un lado, el monopolio de polticas conformado alrededor del Departament de Cultura implicar el desplazamiento hacia los mrgenes del subsistema de dos de las administraciones pblicas ms significativas y con mayor competencia y recursos para elaborar polticas culturales en Catalua: el Ajuntament de Barcelona y la Diputaci de Barcelona. Por otro, resulta reducido y estable tambin el nmero y tipo de actores privados que participan de este monopolio de polticas. A excepcin de la industria editorial, la estructuracin empresarial es todava incipiente a principios de la dcada de 1980. Y precisamente un tipo de actor que se incluye en el monopolio son entonces aquellos que provienen del sector editorial de edicin en lengua catalana. En este sentido hemos explicado el surgimiento de la iniciativa del suport genric, a partir de la negociacin con un conjunto de editores vinculados a la resistencia catalanista, en la rbita de emprendimientos como la Enciclopedia Catalana, la revista Serra dOr y las relaciones culturales desarrolladas alrededor del espacio poltico religioso del Monasterio de Montserrat.
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Joan Maria Pujals en DSPC 115/05 CPC 1996: 3357

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Por su parte, aquellos pocos intelectuales que colaboran en la construccin de las polticas culturales de la Generalitat provienen del mundo de la literatura o del teatro, mbitos vinculados a la lengua. Entre la indiferencia y el conflicto marca las relaciones con sectores como el de la msica o las artes visuales, o con intelectuales que vinculan la cultura con el desarrollo econmico y territorial, buena parte de ellos ubicados en la rbita del partido socialista. Un conjunto de actores (pblicos y privados) ubicados en la rbita del Ministerio de Cultura, pero sobre todo en la de buena parte de los ayuntamientos y Diputaci de Barcelona se van estructurando en los mrgenes del subsistema. Estos actores estn en movimiento, y se desplazan entre niveles de gobierno (local, sub-estatal, estatal, supra-estatal) buscando apoyos, recursos o intentando localizar la jurisdiccin de los asuntos culturales. Pero pasarn ms de quince aos hasta que consigan quebrar el monopolio de polticas establecido. Este proceso dinmico condiciona el desarrollo del subsistema y tiene efectos sobre el significativo grado de legitimidad institucional que mantiene el Departament, as como su posterior deterioro. Es por eso que en el prximo apartado nos dedicamos a analizar el planteamiento del gobierno ante los problemas generadores de polticas, el tipo de relacin de los actores y la evolucin de sus recursos de poder.

4.3 La dimensin procesual: Catalua, Madrid, Barcelona (y sus actores culturales) Este extenso apartado est dedicado a analizar, desde una dimensin procesual, el desarrollo del subsistema de polticas que condiciona las polticas culturales de la Generalitat. Buscamos comprender cmo la accin de sus actores y el desarrollo de las caractersticas del subsistema hacen al mantenimiento de un grado significativo de legitimidad institucional de la intervencin gubernamental de la Generalitat en el mbito de la cultura. Y, recuperando nuestras hiptesis, cmo esto nos ayuda a comprender la continuidad significativa de las polticas culturales de la Generalitat. Cmo funcionan entonces los procesos y mecanismos sociales que hacen a esta continuidad? En trminos generales, durante este perodo, el tipo de relacin entre el gobierno de la Generalitat y el resto de los actores del subsistema, as como su manera de aproximarse a la solucin de los problemas, se mantienen estables. El gobierno gestiona (al menos hasta mitad de la dcada de 1990 y no sin inconvenientes) tanto el conflicto como el consenso, combinando posiciones anticipativas y respuestas de tipo reactivas. Como hemos avanzado, esta hiptesis cobra fuerza si tenemos en cuenta la crisis de legitimidad en la que se entrar tras 15 aos de gobierno. A su vez, la relacin de posiciones de poder de cada actor del subsistema se mantiene

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asimtrica en favor del gobierno de la Generalitat durante la dcada de 1980, dando paso a partir de entonces a una relacin simtrica donde el resto de los actores ganan espacio de poder. Para permitir que el lector pueda situar este anlisis de los elementos procesuales en el global del captulo, la figura 7 ilustra la estructura del apartado siguiente.
Figura 7. Estructura de anlisis de los elementos procesuales del subsistema de polticas de la Generalitat de Catalunya (perodo continuidad). Fuente: elaboracin propia

La figura ilustra el orden de la narracin, que combina dos miradas. Por un lado, la temporal, cronolgica, de manera que analizaremos el mandato del consejero Max Cahner (1980-1984), el intento de realizacin del Pacto Cultural (1984-1985) y la subetapa que hemos denominado como transicin cultural y que incluye los mandatos de los consejeros Joaquim Ferrer (19861988), Joan Guitart (en dos legislaturas, entre 1988 y 1996) y el inicio del de Joan Maria Pujals (cuyo perodo completo va de 1996 a 1999). Por otro lado, en cada subetapa el lector encontrar continuas referencias a las relaciones establecidas entre los actores que se desplazan entre niveles de gobierno y sus espacios territoriales: Catalua, Madrid y Barcelona. a) La etapa Max Cahner: la legitimidad inicial Los primeros aos de desarrollo del Departament de Cultura implican el ejercicio de un control significativo del subsistema por parte de este organismo, en buena medida a travs del monopolio de polticas que hemos explicado. Tiende entonces a imponer su posicin con un grado de paternalismo en las relaciones, sobre todo en lo que respecta a las administraciones municipales y los actores privados. As, se establece como autoridad central en el subsistema e intenta limitar el conflicto. Esto da paso tambin a la aparicin de elementos de antagonismo y contradiccin en dichas relaciones. Todo ello resulta propio de la lnea de accin de culturailustrada, un modelo que por entonces lleva ms de veinte aos de implantacin en Francia.

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i. Catalua-Madrid: la bsqueda de un espacio de legitimacin El contexto macropoltico en el que se inserta el Departament es el de las dificultades, lmites y falta de estabilidad del proceso de desarrollo de las autonomas en el Estado y del autogobierno de las comunidades. El intento fallido de golpe de estado del 23 de febrero de 1981, el debate entorno a la Ley Orgnica de Armonizacin del Proceso Autonmico (LOAPA) o el triunfo por mayora absoluta del PSOE en las elecciones generales de 1982, entre otros acontecimientos, constituyen el escenario en donde el Departament de Cultura de la Generalitat y el Ministerio de Cultura del gobierno espaol establecen sus papeles respectivos en la poltica cultural en Catalua. No son menores los recursos econmicos, legales y simblicos (con Javier Solana como ministro desde 1982) con los que cuenta el Ministerio de Cultura para consolidar su posicin de poder. La concentracin de la inversin de este organismo en la ciudad de Madrid implica la bsqueda de un espacio propio de legitimacin. En el mbito de las artes la inversin pblica en el por entonces Centro de Arte Reina Sofia, la creacin de la feria ARCO o la del Programa Estatal de Accin Cultural en el Extranjero (PEACE) se corresponden con el desplazamiento de los actores privados hacia la rbita del mercado en Madrid. De manera similar, la incipiente industria audiovisual catalana (productores y distribuidores) tendr como referencia directa el Ministerio. Si la apuesta de la poltica del Ministerio de Cultura tena carcter general centralizador, la posicin del Departament de Cultura hace tambin al significativo grado de tensin entre los dos organismos. En lo que a transferencia de competencias se refiere, desde el Departament de Cultura se acusa a Solana de intentar aplicar la LOAPA por la va de los hechos prcticos (Manent, 2010: 81). Al mismo tiempo, se rechaza la participacin del Ministerio en determinados equipamientos culturales histricos, como por ejemplo el Liceu22. En definitiva, si una evaluacin de los efectos de esta posicin del Departament (en trminos de desarrollo del sector cultural cataln y barcelons) escapa el espacio de este trabajo, s que cabe destacar cmo condiciona el desarrollo del subsistema de polticas y quines ven atendidas sus preferencias. Este enfrentamiento entre organismos contribuir a la consolidacin de un espacio particular para el Departament de Cultura en dicho subsistema, al tiempo que se desarrolla la institucionalizacin del propio gobierno de la Generalitat. Si bien la fuente de legitimacin institucional se deriva en este caso del conflicto y la falta de polticas
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En 1981, Generalitat, Ajuntament de Barcelona y la Sociedad del Gran Teatre del Liceu forman el primer consorcio de este equipamiento. Un ao despus, y con la llegada de Solana, el Ministerio de Cultura ofrece participar en el consorcio, cuando todava no exista el Teatro Real en Madrid. La propuesta es finalmente rechazada por el gobierno de la Generalitat, hecho que marcar el tipo de relacin en esta primera etapa. El Ministerio entra en el consorcio el ao 1986.

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coordinadoras, la defensa de las competencias exclusivas es el primer argumento esgrimido para defender la capacidad de la Generalitat para intervenir en el mbito de la cultura. Y eso tiene efectos legitimadores incluso frente al resto del los actores del subsistema de la poltica cultural en Catalua. Qu sucede entonces respecto a la relacin con dichos actores y, en particular, con aquellos que se ubican en la ciudad de Barcelona y su mbito de influencia?

ii. Catalua-Barcelona: dos construcciones paralelas Hemos hecho referencia al reparto de poder presente en el sistema poltico en Catalua entre CiU y el PSC. Sobre todo, en lo que se refiere a los intereses territoriales. A este escenario inicial, que excede el dominio de la poltica cultural, cabe sumar el inicio del proyecto y candidatura de Barcelona a la organizacin de los Juegos Olmpico de 1992. Frente a ello, el intento del consejero Cahner de identificarse con la herencia del movimiento noucentista marca el modelo de relacin con los actores del subsistema. La aproximacin del Departament a la solucin de los problemas culturales es, en definitiva, de carcter anticipativo, propio del modelo de cultura-ilustrada. Cahner construye un dibujo del pas basado en la responsabilidad de la Generalitat (por sobre la del resto de los actores pblicos y privados) y fundamentado en las infraestructuras. De all la planificacin de una red de archivos comarcales y otra de museos comarcales, basada en la divisin histrico-administrativa de las capitales de comarcas, pero de forma indiferenciada respecto a la actividad cultural de cada una de ellas. Esta es una de las primeras explicaciones entonces de las limitaciones de la poltica aparentemente descentralizadora del Departament y de cmo buena parte de los recursos acabaran concentrndose en grandes equipamientos en la ciudad de Barcelona en los aos siguientes. Como podremos analizar, esta concentracin responde a la idea de cultura pretendidamente noucentista, que se depliega en grandes infraestructuras entendidas como instrumentos de normalizacin e institucionalizacin nacional en los que prima el componente simblico-identitario. Ahora bien, cmo podemos explicar el mantenimiento de un grado significativo de legitimidad institucional de las polticas del Departament en este escenario? Siguiendo a Schattschneider (1967), nos equivocaramos si nos centrramos exclusivamente en el estudio del conflicto dentro del gobierno y subestimramos el grado en el cual el gobierno mismo (como un todo) ha estado en conflicto con otros sistemas de poder (por ejemplo, la industria). Los procesos de construccin (y destruccin) de las polticas culturales como espacio de polticas pblicas ejemplifican, sobre todo, este ltimo tipo de conflicto.

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As, dentro del subsistema de polticas, el Departament de Cultura logra controlar el conflicto fuera del mbito del gobierno. A diferencia de lo que suceder a finales de la dcada de 1990, el conflicto con los actores privados no comporta una crisis de legitimacin institucional. Por lo que se consolida el monopolio de polticas. Analicemos entonces algunas de las razones de este escenario. Con el regreso de la democracia, el mbito cultural experimenta tanto en Madrid como en Barcelona un doble proceso: por un lado, la incorporacin de muchos de los actores culturales e intelectuales a las administraciones pblicas, y por el otro, la adjudicacin de casi la totalidad de la responsabilidad de la promocin de la cultura al Estado. Respecto al primero de los procesos, en Catalua, como hemos avanzado, los vnculos entre las elites polticas del gobierno y actores de la sociedad civil culturalmente activos durante el franquismo son muy significativos.23 A su vez, en el nuevo escenario democrtico, las organizaciones de la sociedad civil que haban representado la resistencia catalanista durante al franquismo no encuentran un papel significativo. Y las administraciones pblicas (desde el Departament de Cultura a los ayuntamientos) buscan institucionalizar muchos de estos movimientos.
A principis dels anys 80 tenem la sensaci que no era necessari el mateix esfor. I anem comprovant com les administracions adopten algunes de les iniciatives de la societat civil com a prpies, al mateix temps que tamb en algun cas ofereixen suport econmic. Crec que hi ha dues raons que expliquen aquest procs, que em semblen lgiques. D'una banda, les de carcter personal, ja que molts dels quadres implicats en les organitzacions s'incorporen a les administracions. I duna altra, les que tenen a veure amb el propi sector associatiu, que contnua mantenint els projectes sense canvis significatius. En el cas d'Omnium Cultural per exemple el nombre de socis baixa. () Amb el pas del temps, Omnium depn de les subvencions de la Generalitat i CiU estableix una posici molt significativa en l'entitat. (Entrevista a Jordi Porta, ex presidente dOmnium Cultural)

En el caso del Departament de Cultura, como hemos avanzado, la relacin con aquellos actores que trabajan en el mbito de la cultura popular, como por ejemplo los ateneos, se basa en la necesidad de establecer una lgica de interlocucin.
La Federaci dAteneus de Catalunya s una iniciativa de la Generalitat, que neix arran del Tercer Congrs d'Ateneus (1983), convocat pel Departament de Cultura. Per aix en un principi la Generalitat va marcar lactivitat de la federaci. () Amb la tornada de la democrcia, molts dels directius dels ateneus passen a les administracions pbliques, i aix no noms en els primers anys sino que s una situacin que es dona durant molt de temps. (Entrevista a Pere Joan Pujol, presidente de la Federaci dAteneus de Catalunya)

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La incorporacin de Max Cahner como responsable mximo del Departament de Cultura es el ejemplo ms evidente de esta dinmica. Incluso Costa (2000) demostr el vnculo entre los movimientos de carcter catlico (en espacios institucionales de la Iglesia) durante la dictadura y la militancia poltica en partidos polticos con el regreso de la democracia.

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La incorporacin de muchos de los actores culturales e intelectuales a las administraciones pblicas resulta ilustrativa de la construccin de un subsistema de polticas culturales donde el gobierno (como un todo, y en este caso representado en el Departament de Cultura) tiene una posicin de legitimacin significativa. Junto con este proceso tambin se produce otro donde la adjudicacin de las responsabilidades al Estado viene acompaada de la desfuncionalizacin y desideologizacin de las premisas concebidas por los agentes culturales e intelectuales (no slo catalanes) durante los aos 70. Por ejemplo, en el mbito del arte esto implica la adecuacin a las directrices del mercado y una posicin acrtica en trminos estticos (Marzo, 1995). En Barcelona se vive un proceso similar al que tiene lugar en Madrid, y con el regreso de la democracia se produce una fractura significativa dentro del mbito artstico.
Durant els primers anys de la democrcia el comproms resistencial dels artistes s evident. Per aix canviar per diverses circumstncies. Duna banda, lefecte Barcel: tothom busca seguir el model dartista reconegut internacionalmente, sobretot els artistes mes joves. Duna altra, el mercat de lart internacional est en plena ebullici i la inversi de diners s molt significativa. Tot plegat, lantiga vanguardia es veu superada per aquest procs i la comunitat artistica no t vertebraci. (Entrevista a Florenci Guntin, Secretario General de la Associaci dArtistes Visuals de Catalunya)

Si bien las relaciones entre el Departament de Cultura y el colectivo artstico no estn exentas de tensin, la legitimacin institucional de ese organismo se mantiene estable en este perodo. Por un lado, porque la posicin de poder favorece a la Generalitat, frente a la incipiente actividad de las organizaciones profesionales, como la Federaci Sindical dArtistes Plstics de Catalunya, creada en 1980. Y por otro, porque el Departament acepta la sectorializacin de la poltica artstica. As, a partir de las negociaciones con dicha federacin, se crea en el organigrama del Departament el Servei dArts Plstiques. En definitiva, el Estado se entiende en este perodo como nico mentor de derecho de la expresin cultural y, como contracara, la poltica cultural se configura desde las administraciones pblicas como respuesta a la necesaria separacin entre cultura y poltica24. Se reduce entonces cualquier posibilidad de conflicto sobre la legitimidad institucional del gobierno (como un todo) para intervenir en el mbito de la cultura. Y a pesar de las diferencias con el resto de las administraciones y con los actores privados del subsistema que comienzan a estructurarse alrededor de cada una de ellas (y en definitiva, respecto de la relaciones Catalua-Barcelona y Catalua-Madrid), esto tambin es vlido para el Departament de Cultura.
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En el catlogo de la exposicin Arte Espaol Actual, editado por el Ministerio de Cultura en 1984, la responsable del Programa Estatal de Accin Cultural en el Extranjero, Carmen Jimenez, escribe: Hoy, donde afortunadamente el arte poltico ya no est de moda, es urgente repensar una poltica del arte (Ministerio de Cultura, 1984, citado en Marzo, 1995)

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Ahora bien, la consolidacin del monopolio de polticas y el significativo grado de legitimacin institucional del Departament no son monolticos. Durante toda esta primera legislatura, la tensin entre actores (y territorios en los que se van desarrollando) lleva al presidente Pujol a dudar sobre la continuidad de Cahner al frente del Departament de Cultura. Eduard Manent (2010: 217) ilustra esta situacin al describir el escenario que impera en 1984:
Dalgunes converses amb el president i amb consellers vaig deduir que [Cahner] ens dona mala imatge, volent significar en el mon intelectuals dels creadors, no en lacadmic o dels erudits. Cahner era molt estimat, per exemple, per Jordi Rubio, Joan Coromines, Miquel Batllori i historiadors de la meva generaci. Pero part de la progressia no el podien veure i ell no shi acostava gaire, al reves de Rigol, que els enartava. Cahner, a ms, tenia en contra algun intellectual de CDC. El president tamb creia que Cahner era mal vist pel mon de parla castellana.

b) La etapa Joan Rigol: el (fallido) pacto cultural como indicador En este apartado, nos interesa interpretar el intento de desarrollar el pacto cultural de 1984 entre diferentes administraciones catalanas, incluyendo determinados actores privados vinculados con cada una de ellas. Ms que la crnica de los acontecimientos, buscamos analizar este proceso como indicador de las caractersticas del subsistema de las polticas culturales tras la primera legislatura de gobierno de CiU. Y, en definitiva, como indicador de una variacin en el proceso de legitimacin institucional que no llega a concretarse. Nos acercamos as a una explicacin ms completa de los procesos de continuidad significativa de las polticas culturales. Por un lado, el Pacto Cultural ilustra aspectos caractersticos de la dimensin procesual propia de la lnea de polticas que hemos denominado cultura-ilustrada. Es decir, un tipo de contrato entre actores pblicos y privados eminentemente estatal-nacional, un lgica de relacin centroperiferia dentro del Estado. Para la Generalitat, la importancia del Pacto Cultural no era solamente en clave interna, sino que uno de sus principales objetivos era evitar la dispersin de las competencias en el mbito de la cultura fuera de Catalua y poder controlar as la accin del Ministerio de Cultura. Esta estrategia, descuidada en anlisis previos sobre dicho pacto, est condicionada por eventos exgenos al dominio de la poltica cultural. Sobre todo, aquellos que hacen al reparto de poder en el sistema poltico espaol que hemos descrito en el apartado anterior. Pero eso no implica que la decisin de intentar desarrollar un pacto estuviera exclusivamente condicionada por este tipo de acontecimientos. Cuando Eduard Manent afirma que I be que sense que ho hagi formulat ning, penso que lestratgia del govern catal havia de canviar. (Manent, 2010: 227) est presentando como natural una decisin de carcter poltico y, por lo tanto, se invisibiliza el margen de agencia de los actores

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Adems de ilustrar aspectos caractersticos de la dimensin procesual de la orientacin de polticas de cultura-ilustrada, el pacto es indicador de determinados retos a los que se enfrenta dicha manera de construir polticas culturales. Nuestro caso permite dar cuenta de un fenmeno que excede el mbito de Catalua. A lo largo de la dcada de 1980, se consolida la idea de que las administraciones locales estn en iguales o mejores condiciones para emprender las tareas de promocin de la cultura que las instancias centrales. Esto implica que los diferentes niveles y agentes de la cultura comienzan a verse legitimados para demandar la cesin de competencias y un esfuerzo de coordinacin a las administraciones centrales. En definitiva, una caracterstica propia de la lnea de polticas que hemos denominado cultura-accin. Con el pacto, el Departament de Cultura asuma el papel de administracin central en Catalua, pero la estrategia implicaba reconocer el reto a su legitimidad frente a la accin de las administraciones locales. En este caso, el Ajuntament de Barcelona, principalmente y, dada la posicin de poder significativa, la Diputaci de Barcelona. As, el pacto es tambin indicador de un nuevo episodio en la estructuracin del subsistema de polticas culturales a partir de la relacin entre cultura y territorio, a partir de las construcciones de Catalua y Barcelona por parte de los responsables de las polticas culturales de los diferentes gobiernos. El pacto es indicador, en definitiva, de las complejas relaciones que se establecen entre las polticas culturales de las naciones sin estado y las de las ciudades. La designacin de Rigol como consejero de cultura implica a la vez un intento para mitigar las crticas a la accin de gobierno en materia de cultura como un ensayo de giro e incorporacin de algunas de las ideas impulsadas desde el PSC, PSUC y buena parte del incipiente sector cultural. Rigol, militante de Unin Democrtica de Catalunya (UDC), haba dirigido el Patronat dInvestigaci Social por encargo de Jordi Pujol desde 1983. Se trataba de un espacio de reflexin poltica de cierto pluralismo que haba permitido el acercamiento con personas como Josep Maria Castellet, Josep Ramoneda o Francesc Candel, cercanas en mayor o menor medida a la oposicin poltica y a las administraciones presentes en los mrgenes del subsistema de polticas culturales. Ms all del pacto, o mejor dicho, en relacin al contexto de dicha iniciativa, hemos presentado tambin la creacin del Consell Assessor de Cultura en 1984. Por su parte, para el PSC el pacto deba consolidar un cambio en la forma de intervencin del Departamento en el territorio. Un cambio que implicara menos intervencin directa de la Generalitat y ms recursos gestionados directamente por las administraciones locales, en su gran mayora gobernadas por el PSC. Pero ms all de esto, el pacto deba implicar la superacin de un modelo de gestin pblica de la cultura muy criticado y caracterizado como clientelar, proteccionista y poco eficaz. Para Jordi Font, ex secretario de cultura del PSC, era necesario

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desarrollar una poltica de subvenciones que coordinara las decisiones de todas las administraciones implicadas, con el objetivo de evitar la dispersi de recursos per laplicaci del conegut mtode de la repartidora i la consegent esterilitat en els efectes (Font, 1991). El proceso de legitimacin institucional de la accin de la Generalitat en el mbito de la cultura se basa, aunque por un corto perodo, en elementos propios de la lnea de polticas que hemos denominado cultura-accin. El tipo de aproximacin a la solucin de los problemas generadores de polticas es el de la anticipacin ante la aparicin de posibles conflictos. As, sin abandonar el intento de control sobre el subsistema, y la primaca de elementos de imposicin por parte del gobierno de la Generalitat, el Departament incorpora la negociacin a gran escala. Aunque por un perodo breve, la estrategia adoptada es la de socializacin del conflicto. El conflicto entre administraciones culturales se publica, se expande a travs de la apelacin a ideas universales como la importancia de la cultura para el conjunto de la poblacin de Catalua. Esta estrategia no est desligada de los recursos de poder con los que cuenta el gobierno de la Generalitat, ni de su grado significativo de legitimacin institucional. De manera que nuestro caso ilustra como un gobierno que tiene una posicin de poder destacada puede responder a situaciones de conflicto proporcionando una arena para los mismos, creando una nueva agencia para escuchar una nueva categora de reclamos. La impresin es que el subsistema que condiciona las polticas culturales de la Generalitat deja de estar dominado por un monopolio de polticas y se abre a una pluralidad de actores que se esfuerzan por fijar compromisos, dando lugar a elementos de cohesin y consenso. Y que el estatus del tema (Barzelay, 2006), el espacio poltico que ocupa el pacto cultural, es elevado, lo que condiciona los esfuerzos para especificar alternativas y para el acceso a la agenda en la fase de toma de decisiones. Como veremos, ninguno de estos aspectos acabarn consolidndose. Por qu entonces el fracaso en la firma y desarrollo del pacto, la disolucin del Consell Assessor y la renuncia de Rigol? Para nosotros, la explicacin no puede limitarse a eventos externos al dominio de la poltica cultural, como por ejemplo la tensin entre partidos polticos generada a partir del caso Banca Catalana25. Si bien pueden tener una importancia significativa, como coinciden la mayora de los entrevistados en esta investigacin, la misma concepcin del pacto comporta elementos claves para entender su deriva. Para Vicen Villatoro, el paper de Rigol com a conseller de cultura implica una aposta per les relacions entre cultura i poltica, s una aposta poltica, una aposta per la cultura com a espai de consens. 26 En definitiva, si bien puede tratarse de una apuesta por el papel poltico de la cultura (y los actores del subsistema), la

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En 1984, la Fiscala General del Estado incluy al presidente de la Generalitat Jordi Pujol en la querella contra los exdirectivos de esta entidad bancaria. 26 Escritor, exdirector de Promoci Cultural del Departament de Cultura entre 1997 y 1999. Palabras extraidas de la entrevista realizada para esta investigacin.

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iniciativa se limitaba a la bsqueda del consenso, un consenso caracterstico de la poca de transicin democrtica. Para Rigol, el pacto deba dar paso a un cambio en la relacin entre la poltica y el conjunto de intelectuales: era necesario que estos actores quedessin rellevats del paper dhomes pblics, quasi politics, que tan sovint van haver dexercir durant el franquisme.27 El Pacto Cultural y su fracaso acabarn por reforzar un proceso de despolitizacin de las polticas culturales, de falta de centralidad poltica de la cultura. El pacto implicaba una apuesta a medias por el carcter poltico de la cultura, por la mitad que corresponda al consenso. Era un reconocimiento a medias de los conflictos instalados en el seno de la poltica cultural y en las relaciones entre los actores del subsistema de polticas. Principalmente, el conflictivo vnculo entre cultura y territorio, entre el lugar de Barcelona y el del resto de Catalua, as como entre los sectores intelectuales vinculados. En este sentido debemos interpretar los enfrentamientos en el seno de CiU alrededor del pacto, entre Rigol (miembro de UDC) y la posicin de CDC, entre consejero y altos cargo del Departament de Cultura. Para Manent, y buena parte de los altos cargos del Departament, el pacte primava la cultura elitista de Barcelona en detriment de la de les comarques. (2010: 253). Ms all de un anlisis sobre el sustento real de esta afirmacin, nos interesa destacar cmo la oposicin al pacto resulta indicador de la oposicin al cambio en las caractersticas del subsistema de polticas, al cambio de relacin entre cultura y territorio. Y cmo una aproximacin gubernamental que no reconoca la necesidad de gestin del conflicto poltico presente en la cultura est en el origen del fracaso del pacto cultural. Esto comportar que las variaciones en las caractersticas del subsistema de polticas que hemos apuntado no se consoliden. De un inicio de socializacin del conflicto se pasa al refuerzo de su privatizacin, de la creacin de agencias se pasa a su anulacin, de la fractura del monopolio se pasa a su refuerzo e incluso los responsables del gobierno prefieren un estatus bajo a uno alto para los asuntos de poltica cultural. Todo ello condicionar la continuidad significativa en las formas y contenidos de las polticas culturales. A partir de este episodio, un escenario de statu quo, de tensa estabilidad, primar en el subsistema de polticas culturales. Durante un largo perodo, la legitimacin del gobierno (como un todo, pero tambin de la Generalitat) para intervenir en el mbito de la cultura se mantendr en un grado significativo. Otro ser el escenario hacia finales de la dcada de 1990. Pero comencemos por analizar este extenso proceso de transicin cultural en democracia.

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Palabras de Joan Rigol contemporneas al Pacto Cultural, citadas por Manent (2010: 244)

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c) La etapa Ferrer, Guitart y el inicio de Pujals: el statu quo en la transicin cultural Tras los acontecimientos vinculados al pacto cultural, las caractersticas del subsistema de polticas culturales que tiene como centro al Departament de Cultura se mantendrn estables. El gobierno de la Generalitat intentar, a partir de aqu, prevenir, limitar y privatizar el conflicto de valores, anticipndose a algunos de los reclamos conocidos, pero todo ello sin definir con claridad los objetivos de la poltica cultural. Ahora bien, como hemos avanzado, esto no conlleva una crisis de legitimacin institucional del Departament de Cultura (y aun menos de la poltica cultural como espacio de poltica pblica), al menos no como suceder a finales de la dcada de 1990. Por lo que se consolida el monopolio de polticas iniciado con la creacin del Departament, al tiempo que los contenidos de las polticas no experimentan cambios significativos. El siguiente apartado busca comprender las razones de este escenario. Analizaremos cmo nuestro caso ilumina la manera en que las reglas institucionales (que tienen un efecto estabilizador sobre las polticas pblicas) son en parte reflejo de las relaciones de poder entre los actores. Pero nuestro caso explora tambin las capacidades de la interaccin, de la agencia de los actores de ese subsistema. Si podemos hablar de un statu quo establecido en las relaciones entre las administraciones culturales (gobiernos en sus diferentes niveles) as como con los agentes privados en este perodo, cabe entender que este escenario viene determinado por condiciones socio-estructurales, pero en el sentido que Williams (1980) otorga al termino. Es decir, determinar implica fundamentalmente fijar lmites, pero no el control (ejercido por un determinado poder) de los resultados de una accin ms all de la voluntad de sus agentes. As, determinar implica tambin un ejercicio de presiones. Los actores se desplazan con relativa autonoma entre niveles de gobierno y sus espacios territoriales de referencia: Catalua y Barcelona (y en menor medida, Madrid). Sus prcticas afectan de modo decisivo al desarrollo del subsistema de polticas: son estas prcticas las que funcionan tambin como determinantes a modo de presiones y lmites. Comencemos entonces por el anlisis de los condicionamientos que generan los eventos exgenos al dominio de la poltica cultural, para luego analizar las relaciones territoriales. En lo que refiere a las reglas de juego institucionalizadas, la entrada de Espaa en la Unin Europea (1986) implica una nueva paradoja para las polticas culturales de la Generalitat. Despus de un perodo ambivalente que combina autonoma y proteccionismo, el nacionalismo cataln adopta una posicin claramente pro-europea, destacando en el movimiento de la Europa de las Regiones (Keating, 2001: 225). Sin embargo, en lo que respecta a las dimensin procesual

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y al contenido y formas de las polticas, son pocas las iniciativas del Departament de Cultura que se vinculan con el contexto europeo. Hemos hecho referencia a la correlacin de fuerzas que se produca en el sistema poltico en Catalua entre CiU y el PSC en los gobiernos de la Generalitat, las diputaciones y los ayuntamientos. A corto y medio plazo, resultaba evidente que este escenario macro-poltico no ofrecera oportunidades para el cambio significativo en las polticas culturales. Se condicionaba en parte un statu quo en las relaciones entre las administraciones culturales (gobiernos en sus diferentes niveles) as como con los agentes privados en este perodo. Otros eventos de escala poltica estatal, nacional y local condicionarn tambin este sistema de relaciones que, en mayor o menor medida, implica un escenario de tensin entre dos mbitos territoriales y sus agentes polticos principales: el de Barcelona con el del conjunto de Catalua. Influyen en este sentido tanto la nominacin como posterior realizacin de los Juegos Olmpicos de 1992 en Barcelona, la identificacin del Ajuntament de Barcelona con la Asociacin Euro Mediterrnea (proceso de Barcelona) en 1995 o la supresin de la Corporacin Metropolitana por parte del Parlament de Catalunya bajo gobierno convergente. Demos paso entonces al anlisis de las prcticas de los actores, que afectan de modo decisivo al desarrollo del subsistema de polticas y el statu quo que hemos sealado.

i. Catalua-Madrid Esta etapa de las polticas del Departament que hemos denominado de transicin cultural implica la rebaja del grado de conflicto respecto al gobierno central en Madrid. La tensin no implica confrontacin directa, pero tampoco colaboracin significativa. Tras el breve perodo de Joaquim Ferrer como mximo responsable del Departament de Cultura, donde se insiste en la eliminacin del Ministerio de Cultura y la transferencia de competencias, el acuerdo entre Joan Guitart y Jorge Semprun permite consolidar un statu quo de relaciones28. A su vez, desde el gobierno en Madrid, a cargo del PSOE, se impulsan macro-eventos culturales para dar impulso a grandes ciudades (ms all de las comunidades autnomas): adems de los Juegos Olmpicos, 1992 es el ao de la capitalidad europea de la cultura en Madrid y la Exposicin Universal de Sevilla. Estos eventos implican, en primer lugar, procesos de regeneracin urbana, y funcionan como grandes eventos festivos que, desde el punto de vista cultural y en trminos de relaciones con la sociedad civil, suponen una oportunidad perdida. El papel de las administraciones pblicas y el de los diversos actores privados no se define con precisin. Las instituciones son
Por un lado, inversiones mayores a las de la dcada de 1980, sobre todo en el mbito de infraestructuras. Y a la vez, la participacin del Ministerio (con un protagonismo poltico limitado) en consorcios de gestin de algunos de esos equipamientos. Por ejemplo, en el Liceu, pero no el Museu Nacional dArt de Catalunya.
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protagonistas en tanto que estn presentes, no porque establezcan unas reglas del juego o promuevan un acuerdo y una planificacin general estratgica (Fina, 1999). As, el desplazamiento de los actores entre niveles territoriales configura el juego de presiones y establece lmites para las prcticas. Nuestro caso ilustra como de ese proceso dinmico se puede derivar un escenario de estabilidad en las caractersticas del subsistema de las polticas culturales, en este caso el que tiene como centro al Departament de Cultura. Pero si el grado de tensin entre los mbitos territoriales de Catalua (con el gobierno de la Generalitat) y Madrid (con el del gobierno central) es significativo para explicar esta estabilidad, an ms definitivas resultan las prcticas de los actores que se desplazan entre el mbito de la ciudad de Barcelona y el de Catalua en su conjunto.

ii. Catalua-Barcelona El anlisis del subsistema de las polticas culturales de la Generalitat nos permite ilustrar cmo determinados actores que ven sus preferencias desatendidas (en el proceso de formulacin de las polticas) intentan modificar el policy venue, es decir, las instituciones u organizaciones que tienen la autoridad para tomar decisiones respecto a un tema en cuestin. Tras comprobar, con el episodio del Pacto Cultural, que su posicin en el proceso de formulacin de las polticas culturales de la Generalitat resultaba desaventajada, tanto el PSC como los gobiernos controlados por este partido buscaron modificar el policy venue desde el gobierno autonmico hacia la esfera local. Como analizaremos, buena parte de los agentes intelectuales y profesionales del sector privado desarrollan una prctica similar. Ahora bien, estos movimientos no implican un cambio efectivo en el subsistema, sino que los actores aventajados (en este caso, el gobierno de la Generalitat y determinados agentes culturales) intentan reforzar su punto de vista original. As, como aquellos que no ven sus preferencias atendidas (y resultan desaventajados en este sentido) no tienen por qu resultar actores sin envergadura ni recursos de poder, podemos encontrarnos ante una situacin de statu quo como la que hemos descrito: un escenario de tensin entre dos mbitos territoriales y sus agentes poltico-culturales principales. El poder puede conseguirse imponiendo la voluntad sin un conflicto frontal, y durante este perodo ese es el escenario que marca la estabilidad de este subsistema de polticas culturales. Un mbito que ilustra este proceso dinmico de tensin en las relaciones territoriales es el del desarrollo de infraestructuras culturales. Comprender la continuidad en las formas y contenidos de las polticas de infraestructuras culturales requiere analizar el statu quo presente en las relaciones entre los agentes culturales del subsistema. Y como esa estabilidad tiene efectos que

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explican el grado significativo de legitimidad institucional que logra mantener el gobierno de la Generalitat para intervenir en el mbito de la cultura. Tras la polmica explcita del pacto cultural se abre un perodo donde los reclamos del PSC (del Ajuntament de Barcelona y de la Diputaci de Barcelona) continan siendo significativos pero acompaados de negociaciones sobre las grandes infraestructuras, todas en la ciudad de Barcelona. Mientras Eduard Manent (2010:277) reconoce que el Conseller Ferrer va rebre la indicaci -no goso dir lordre- de posar fi al mitificat Pacte., Ferran Mascarell29 (2006:195) entiende que Joan Guitart asume en voz baja algunos principios del pacto. As, a las negociaciones por el establecimiento de un museo de arte contemporneo en Barcelona, se suman en 1987 las de la construccin del TNC y, posteriormente, del Auditori, a partir de 1990. Cmo hemos sealado, se opta por la forma de consorcio entre administraciones, principalmente la Generalitat y el Ajuntament de Barcelona. Las personas entrevistadas para esta investigacin coinciden en que, en mayo o menor medida, la influencia de la Generalitat y el Ajuntament de Barcelona es ms importante segn el equipamiento cultural. Para Pep Subirs: El repartiment dequipaments no soficialitza mai, per es va instaurant una dinmica en aquest sentit, una dinmica de corporativisme institucional de les administracions pbliques30. Al tiempo que Vicen Altai entiende que en un moment donat, i desprs dun perode de conflictes importants, lAjuntament asssumeix el lideratge del MACBA i la Generalitat el del MNAC.31 Este anlisis no pretende especular sobre acuerdos tcitos o repartos de poder implcitos, sino llamar la atencin sobre el mantenimiento de un statu quo en las caractersticas del subsistema de las polticas culturales que estamos analizando. Un statu quo organizado entorno a dos espacios territoriales construidos de forma paralela: Barcelona como ciudad y Catalua como nacin. Tres caractersticas del subsistema de polticas culturales explican dicho statu quo y condicionan la legitimidad institucional del Departament de Cultura: la posicin de poder de los actores, la relacin entre gobiernos y las relaciones pblicoprivado.

La posicin de poder de los actores En primer lugar, cabe analizar la simetra en la posicin de poder (basada en recursos econmicos, legales, simblicos, cognitivos) que se establece entre los actores del subsistema que estamos analizando, principalmente entre aquellos gobiernos del espacio territorial de Barcelona y el del conjunto de Catalua.

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Regidor de cultura del Ajuntament de Barcelona (1999), Conseller de Cultura de la Generalitat de Catalunya en dos etapas: en 2006 en el gobierno del PSC (tripartito) y desde 2011 en el gobierno de CiU. 30 Entrevista a Pep Subiros, escritor y ex Coordinador de Cultura del Ajuntament de Barcelona. 31 Entrevista a Vicen Altaio, escritor y director del Centre dArts Santa Mnica.

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Hemos analizado la posicin de poder significativa con la que se funda el Departament de Cultura y que se consolida en la primera mitad de la dcada de 1980. Ahora bien, hacia principios de la dcada siguiente la relacin de recursos de poder entre gobierno de la Generalitat y el Ajuntament de Barcelona resulta ms bien simtrica. Esa simetra explicar en parte el statu quo en el subsistema de polticas. Pep Subirs, uno de los responsables mximos del Ajuntament de Barcelona en las negociaciones sobre los equipamientos culturales, describe dicho escenario de la siguiente manera:
LAjuntament tenia els terrenys, lespai on construir les infraestructures, i amb aix podia bloquejar les negociacions. Per ja comptava amb museus i equipaments propis, uns equipaments per als quals no disposava de recursos econmics. Daltra banda, la Generalitat no tenia terrenys propis per tampoc tenia equipaments amb una crrega pressupostria per mantenir. Per tant, la Generalitat demanava la cessi de terrenys a lAjuntament i buscava el major grau de control possible sobre la definici del tipus dequipament a construir. Tothom estava dacord amb la necessitat de construir equipaments com el MACBA, lAuditori o fins i tot el TNC, per lenfrontament sestablia pel control de lequipament. (Entrevista a Pep Subiros, ex Coordinador de Cultura del Ajuntament de Barcelona)

En trminos de recursos econmicos, si bien el Departament de Cultura dispone de inicio de una posicin de poder significativo, son las administraciones locales (muchas gobernadas por el PSC) quienes ms crecen en este sentido. En el ao 1993, los gobiernos locales asumen el 56,7% del total del gasto pblico en cultura en Catalua, las diputaciones el 6,8 % y la Generalitat el 36,5% (Fina, 1999). Incluso, durante todo este perodo, el presupuesto que dedican a cultura solamente la Diputaci de Barcelona y el Ajuntament de Barcelona es prcticamente igual al que dedica la Generalitat. Mientras el presupuesto del Departament de Cultura se ha mantenido estable y en niveles relativamente bajos, el del Ajuntament de Barcelona crece de forma continuada en este perodo (Rius, 2005). A su vez, en trminos de competencias formales en el mbito de la cultura (y de recursos legales), el Departament de Cultura tiene una posicin lgicamente favorable, en tanto que administracin central de Catalua. Pero por otro, en cuanto a recursos simblicos y cognitivos, el reparto favorece a las administraciones locales y, en particular, a la Diputaci de Barcelona. Como presenta el informe Poltica cultural a Catalunya (Departament de Cultura, 2010), la Diputaci ejerci una funcin supletoria en las instituciones heredadas de la poca de la Mancomunitat de Catalunya y de la Generalitat Republicana (Biblioteca de Catalunya, Institut del Teatre, etc.). Y tambin tiene un papel significativo en la gestin y financiacin de determinadas grandes infraestructuras culturales en Barcelona, la de mayor peso el Centre de Cultura Contempornia de Barcelona. Incluso, a partir de 1996 la Diputaci crea dos oficinas tcnicas: la Oficina de Difusin Artstica (que impulsa y financia la programacin cultural en los municipios de la provincia de Barcelona) y la Oficina de Patrimonio Cultural (especializada en

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museos). No es difcil establecer analogas entre estas oficinas y las dos direcciones generales ms significativas del Departament de Cultura: la Direccin General de Promocin Cultural y la Direccin General de Patrimonio Cultural. Finalmente, la Diputaci desarrolla redes y plataformas con agentes culturales diversos, muchos de ellos a nivel europeo. Se produce y acumula conocimiento en la planificacin y gestin de la cultura, a travs de programas de formacin tcnica y profesional especfica 32 . Alrededor de la persona de Eduard Delgado (presente en el Consejo de Europa como experto en polticas culturales) se conforma un clster de personas (tcnicos municipales, profesorado universitario, comisariado de arte, analistas e investigadores, etc.) y de conocimientos que se expande por el territorio, establecindose una poltica cultural regional alternativa a la de la Generalitat. A su vez, los programas de formacin del CERC son indicador del cambio en lo que hemos denominado el perfil del actor cultural del subsistema de polticas que estamos analizando. Si en la orientacin de cultura-ilustrada dicho perfil es el del animador cultural (o incluso sociocultural), en la de cultura-accin se consolida el concepto de agente cultural. Alfons Martinell da cuenta de este cambio cuando describe la metodologa de los programas de formacin del CERC desarrollados en la dcada de 1980, donde no se trabaja sobre un perfil determinado de agente cultural, animador, monitor, etc., sino que se trabaja sobre temas o problemas que surgen del propio ejercicio de la gestin () El estilo de trabajo del CERC difiere de otras ofertas de formacin que existen en Espaa, basadas normalmente en la formacin para un perfil determinado de animador socio-cultural (Martinell, 1988: 32-33). Incluso este cambio implica una lectura crtica del concepto de agente cultural (y su connotacin poltico-ideolgica) tal y como se entiende en ese momento. Es un paso hacia la consolidacin del concepto de gestor cultural, porque para Martinell La tradicin de la militancia poltica antifranquista y de las intervenciones sociales bajo el signo de la compensacin de desigualdades, han afectado la imagen del responsable cultural (35), lo que genera una imagen confusa de personas que no podran desarrollar su tarea sin una motivacin ideolgica. En definitiva, la formacin se basa en la idea de que el gestor cultural debe hacer prevalecer el proyecto creativo. (36) Resulta significativo que el Departament de Cultura no tenga lugar en este proceso de generacin de recursos de poder (cognitivos y simblicos). Y que sus cargos directivos no formen parte de esta dinmica. Sin embargo, esto no significa que el proceso de formacin
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En 1984, el Area de Cultura de la Diputaci crea el programa Interacci, encuentro bianual sobre polticas culturales que se mantiene en la actualidad y que permite a los actores del subsistema de polticas vinculados al mbito regional de Barcelona establecer vnculos entre actores pblicos, privados y redes internacionales. A su vez, en 1986, la Diputaci crea el Centre dEstudis i Recursos Culturals (CERC), que tiene un papel significativo en este sentido.

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impulsado por la Diputaci no influya en la legitimacin institucional del Departament. Por un lado, buena parte de los tcnicos que se incorporan al Departament han tenido contacto directo con estas lneas de formacin. Pero adems, algunos de los profesionales que colaboran con la Diputaci tambin estn en contacto directo con el Departament. Si bien el Departament cuenta con un gabinete tcnico, el gobierno no apuesta decididamente en este perodo por la produccin de conocimiento para fortalecer su posicin de poder en el subsistema de las polticas culturales que estamos analizando. Una de las pocas iniciativas en este sentido es la elaboracin del Llibre Blanc de la Cultura (1988), encargado a la Fundaci Jaume Bofill. Sin embargo, el documento no se incorpora como herramienta significativa ni se considera una gua de intervencin. La edicin del libro est a cargo del Centre dEstudis de Planificaci (CEP), una fundacin privada dirigida por Josep Maria Bricall33 que trabaja en diferentes mbitos de polticas pblicas. En el mbito de la poltica cultural, el CEP realiza determinados estudios para el Departament de Cultura34 , pero principalmente trabaja con el Ministerio de Cultura y otras administraciones pblicas gobernadas por el partido socialista. Sus miembros colaboran tambin con el desarrollo de las actividades de formacin de la Diputaci. Y con el final del CEP en 1993, buena parte de sus investigadores fundan empresas de consultora e investigacin o consolidan ncleos de formacin e investigacin en la Universidad de Barcelona, que trabajan con el Departament, al tiempo que lo hacen tambin (y en mayor medida) con las administraciones locales35.

Las administraciones pblicas y los dos modelos para las infraestructuras La segunda de las caractersticas del subsistema de polticas culturales que explica el statu quo en este periodo es la estabilidad en el tipo de relacin entre el gobierno de la Generalitat y el del Ajuntament de Barcelona. Particularmente, esto puede observarse en el desarrollo de las infraestructuras culturales donde ambos gobiernos participan. Se trata de la construccin de los equipamientos ms significativos de Catalua, todos construidos en la ciudad de Barcelona. Nuestro caso resulta de utilidad para comprender determinados aspectos de las caractersticas de la dimensin procesual de la lnea de polticas culturales que hemos denominado culturailustrada. La relacin entre las polticas culturales y sus receptores en esta lnea est marcada por la promocin de un tipo de cultura especfica, intentando popularizar las llamadas artes eruditas,

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Secretario general de la Presidncia (1977-79) y conseller de Governaci (1979-80) de la Generalitat presidida por Josep Tarradellas. Ex rector de la Universitat de Barcelona y comisionado para el diseo del Consell de la Cultura i de les Arts. 34 Por ejemplo, La Indstria del cinema a Catalunya : estructura, evoluci i elements per a la seva planificaci (Departament de Cultura, 1989) o Estructura del sector teatral a Catalunya (Departament de Cultura, 1991) 35 Son ejemplos de estas empresas: ICC (con la direccin de Xavier Fina), BCF (Ezequiel Bar y Xavier Cubeles) o Artimetria (Antoni Laporte). En el caso de la Universitat de Barcelona, Lluis Bonet es director del programa de postgrados en gestin cultural.

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y ampliando el nmero de espectadores en ese mbito. Se trata de lo que hemos resumido en la idea de cultura para la gente. Ahora bien, este proceso implica el crecimiento del nmero de participantes, lo que ha modificado el ndole de la participacin. Las polticas culturales de la Generalitat ilustran dos de los resultados que se derivan de la lnea de cultura-ilustrada. Por un lado los programas de democratizacin cultural no establecen el camino para que el pblico pueda organizar y controlar la recepcin de la obra. Y por otro, la construccin de infraestructuras culturales (impulsadas en este intento de popularizacin) se consolidan como la primera y principal tarea de las polticas culturales. Aunque por motivos diferentes, ambos gobiernos refuerzan la centralidad de la obra arquitectnica por sobre la planificacin de sus contenidos y la participacin del conjunto de la ciudadana. Siguiendo a Benjamin (1989), las edificaciones pueden ser recibidas por el uso o por la contemplacin, tctil y pticamente, cada una con implicaciones diferentes. Para el gobierno de la Generalitat, las connotaciones que tiene la contemplacin de la obra son de carcter normalizador.Para el Ajuntament, las implicaciones de las infraestructuras culturales tienen que ver con el uso de la obra por parte del gobierno en el espacio pblico. Nuevamente, el statu quo se organiza entorno a dos espacios territoriales construidos de forma paralela. Por un lado, Catalua como nacin ms all de la singularidad de Barcelona. O mejor, con Barcelona como mero escenario de las infraestructuras culturales de carcter nacional, entendidas stas por la Generalitat como instrumentos de normalizacin e institucionalizacin nacional en los que prima el componente simblico-identitario. Y por otro lado, Barcelona como ciudad ms all de Catalua, donde el Ajuntament coincide en el carcter centralista de las infraestructuras e intenta reconducir su uso como instrumento de regeneracin urbana. Analicemos entonces algunos de los ejemplos de estas prcticas. El caso del MNAC ilustra algunas de estas caractersticas del subsistema de polticas que estamos analizando. Creado en 1990 a travs de la Llei de Museus, el MNAC une las colecciones del antiguo Museu dArt de Catalunya y del Museu dArt Modern. Sin embargo, hasta el ao 2004, con la finalizacin de las obras de acondicionamiento del Palau Nacional en Montjuic, el museo es objeto de disputas entre las dos administraciones culturales ms importantes de Catalua. Precisamente las posiciones enfrentadas respecto al consorcio del MNAC (y en definitiva, respecto al patronato, que es el rgano de gobierno del museo) dan pauta de las connotaciones que tiene esta infraestructura cultural para el Departament de Cultura. Tras la ley de museos, la Generalitat asume la presidencia del patronato del MNAC, mientras que la vicepresidencia corresponde al Ajuntament. El papel del Ministerio de Cultura se limita a la subvencin de la obra, sin formar parte del consorcio. Este es el escenario que impulsa la

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Generalitat. Para Mascarell (2005: 256), la Generalitat se preocupa ms por declarar nacionalidad que la racionalidad de unos museos que siguen a cargo del Ajuntament. Ahora bien, si la necesidad de identificar la obra con su componente simblico nacional es evidente (por sobre la planificacin estratgica de los contenidos y recursos del equipamiento), las palabras de Mascarell parecen presentar la existencia de una racionalidad instrumental al margen de las relaciones entre los actores del subsistema de polticas. Cuando en realidad, como el mismo Mascarell explica, el Ajuntament de Barcelona tambin responde a una forma particular de entender las relaciones entre estos actores, sustentada en la intencin de mostrar los beneficios del modelo cultural federalizante que hoy tiene un futuro esperanzador en Espaa: el Ajuntament no ha parado hasta lograr la implicacin del gobierno espaol en el MNAC (Mascarell, 2005:256). En definitiva, la tensin respecto a estas dos posiciones reforzar el statu quo en el subsistema de polticas36. Otro ejemplo de infraestructura cultural que ilustra este desarrollo del subsistema es el caso del TNC, especialmente en lo que hace a la concepcin del proyecto y las negociaciones previas a su inauguracin. La concepcin del TNC, en la segunda mitad de la dcada de 1980, est ligada a las figuras del presidente Jordi Pujol y de Josep Maria Flotats. Max Cahner es designado en 1987 como comisario de la iniciativa y el proyecto del edificio del TNC se encarga al estudio Bofill en 1988 (Rius, 2005). En definitiva, el desarrollo de este proyecto (en esta fase inicial) se concibe y gestiona ms desde la Presidncia de la Generalitat que desde el Departament de Cultura, con una distancia significativa de las demandas del sector. Ni la Diputaci de Barcelona ni lAjuntament tienen un papel significativo en el proyecto, y se vuelcan al desarrollo del Teatre Lliure y ms tarde al proyecto de la Ciutat del Teatre. Ahora bien, en esas negociaciones iniciales los responsables del rea de cultura municipal convencen a Pujol y Flotats de ubicar el edificio del TNC en la Plaa de les Glories. As, se deja de lado la opcin de emplazamiento pensada originalmente por Flotats (el Palau de Pedralbes), incorporando la perspectiva de regeneracin urbana. Este escenario se mantendr estable la primera mitad de la dcada de 1990, por lo que nuevamente el statu quo se ve reforzado. Incluso, en el anlisis de las infraestructuras culturales que realiza Oriol Bohigas al asumir como concejal de cultura del Ajuntament de Barcelona en
Ya en 1988 la lectura que realizaba Oriol Bohigas (1992:15) ilustra este escenario: Avui lAjuntament de Barcelona sembla haver caigut en un cert desordre de responsabilitats. Qui mana a urbanisme? Qui mana a cultura? Qui promou lescenografia de saltataulells de lolimpada cultural i deixa arraconada la reinstallaci del Museu dArt de Catalunya que de mica en mica ha anat desapareixent (...) La Generalitat segueix adoptant una mena de cantarella cursi cada vegada que hom ha de decidir un fet artstic collectiu, com si els espantes prendre el risc de compromisos autnticament transformadors i preferissin acomodar-se a la vulgaritat del consens universal () Mhe queixat fora vegades que les nostres politiques culturals sorientin cap a obres finalistes i espectaculars sense atacar mai les deficincies de les nostres estructures culturals de base.

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1991, afirma que en el camp de les arts escniques la Generalitat treballa amb uns programes que si es desenvolupen adequadament, a diferencia daltres activitats culturals, tindran bones repercussions barcelonines, la qual cosa permet situar lajuntament en aquella segona lnia de responsabilitat que realment li correspon. (Bohigas, 1993: 96). Pero si la posicin del Departament de Cultura determina (en tanto que presiona y establece lmites) los criterios de actuacin del resto de los actores del subsistema de polticas, uno de los que cuenta con mayor margen de actuacin es el Ajuntament de Barcelona. De all que este margen de agencia le permite desarrollar un modelo propio de intervencin a travs de las infraestructuras culturales. Sus presiones tambin determinan las caractersticas del subsistema de polticas. Esto no implica el acuerdo o el pacto tcito con el gobierno de la Generalitat, pero s que da cuenta de su papel en el subsistema de polticas y su responsabilidad en el desarrollo del statu quo que estamos analizando. Para Subiros, el Pacte Cultural continua sent un referent per a lAjuntament, interessat en qu aquest es desenvolupi. En alguns casos lestratgia funciona, per en daltres lAjuntament opta per privilegiar la seva poltica de regeneraci urbana. La renovacin de diferentes espacios de la ciudad era una precondicin para la colaboracin del Ajuntament en el desarrollo de cualquier infraestructura cultural, elemento que en buena medida el Departament acceda a atender. Incluso gobierno del Estado, Generalitat y Ajuntament de Barcelona acordaron la inversin de fondos estructurales de la Unin Europea en infraestructuras culturales de la ciudad, como el MACBA o el Auditori. La intencin del Departament de Cultura de hacer de Barcelona capital cultural de Catalua existi, al tiempo que esto condicion la escasa inversin y coordinacin con el resto del territorio. Sin embargo, esa apuesta estuvo condicionada por su particular manera de entender el papel de las infraestructuras. Y en este sentido, por el enfrentamiento con el Ajuntament respecto al rol de esas infraestructuras y, en definitiva, el de la ciudad de Barcelona. Como se deriva de las palabras de Oriol Bohigas (1992: 43) respecto a la intencin de la Generalitat de construir un Museu Nacional dEtnologia, cualquier proyecto de infraestructura cultural parta de un debate enquistado en el subsistema de polticas:
No coneixem encara amb detall aquest programa, per podem temer que hi apareguin alguns defectes que sn bastant habituals en la poltica cultural de la Generalitat: ser massa partidaria duna exclusivitat localista i voler estendre pels racons del territori nacional elements que noms prenen importncia quan es concentren amb voluntat dinternacionalitzaci en lmbit internacionalitzador de la capital.

Ms all de la crtica directa a la posicin de la Generalitat, el debate que plantea Bohigas es indicador, entre otras cosas, del statu quo presente en el subsistema de polticas, donde las dos administraciones culturales principales desarrollan infraestructuras (la gran mayora de forma

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conjunta) pero cada una con objetivos paralelos y mutuamente excluyentes. Un restringido proyecto de construccin nacional de Catalua frente a un limitado (en trminos de inclusin de los actores) proceso de internacionalizacin de Barcelona. Ahora bien, si de este orden del subsistema de polticas, de este statu quo establecido, se deriva una dinmica donde determinados actores ven sus preferencias mayormente atendidas y otros no, las dos administraciones culturales estuvieron definitivamente entre los primeros. Ninguna de las dos grande administraciones apuesta por la infraestructura cultural del resto del territorio, ni el ms lejano a Barcelona (sobre todo responsabilidad de la Generalitat) ni el ms cercano, el rea metropolitana (bajo influencia directa del Ajuntament de Barcelona, la Diputaci de Barcelona y, en definitiva, el PSC). De ese statu quo tambin vern atendidas sus preferencias slo un limitado conjunto de agentes culturales privados, aquellos que de alguna manera participan tambin en su consolidacin. Las relaciones pblico-privado son entonces el tercero de los factores que permite entender la consolidacin de dicho statu quo. Pblico-privado: institucionalizacin y sectorializacin Hemos analizado previamente la conformacin del monopolio de polticas que condiciona la continuidad significativa de los contenidos y formas de las polticas del Departament de Cultura. En este proceso dinmico los actores privados van cobrando una importancia cada vez mayor. El dbil y tardo desarrollo democrtico espaol y cataln respecto del resto de Europa se evidencia en el mbito de las polticas culturales. Pero ello no significa que dichas polticas en el caso de Catalua queden al margen de la evolucin general europea. Durante la dcada de 1970 en Europa, y 1980 en Catalua, la legitimidad de las polticas culturales como polticas pblicas se enfrentan al reto de la proliferacin de reivindicaciones artsticas, identitarias, comunitarias y territoriales. Frente a ello, sin dejar de lado los preceptos centrales de la lnea de culturailustrada, la poltica pblica incorpora elementos propios de la orientacin que hemos denominado cultura-accin. En Catalua, el gobierno de la Generalitat desarrolla un tipo de relacin con los actores privados del subsistema que se puede entender como una particular interpretacin de esta orientacin general. Y que ilustra a la vez algunos de los problemas de la poltica cultural en Europa. Por un lado, el espacio institucional asume el papel de lo pblico, de aquello que es reivindicado por una multiplicidad de actores por fuera de la administracin pblica. Y en el caso del Departament esto implica la intervencin directa de la administracin. Adems, ante la diversidad de reclamos de los agentes privados, la Generalitat asume aquellos que consolidan un determinado proyecto de construccin nacional. Todo ello en un escenario en que la

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participacin masiva necesaria para el desarrollo del modelo de la democracia cultural no se produce, y donde buena parte de la sociedad civil renuncia a sus responsabilidades. Pero tambin nuestro caso ilustra la falta de concrecin de un proceso donde el gobierno estaba llamado a promover un significativo grado de autonoma de los agentes culturales privados. Frente a este reto, el gobierno entiende la autonoma en el mbito de las relaciones con los actores culturales como palanca para su propia institucionalizacin, la del gobierno de Catalua. En este proceso, el tipo de relacin entre administracin y agentes se vuelve clientelar. Esto es singular y evidente en nuestro caso de estudio, pero al tiempo ilustra la incapacidad de la poltica cultural en Europa para ya no ampliar el consumidor, sino discutir el control de los mecanismos de produccin cultural y facilitar el acceso a dicha produccin. Dos grandes aspectos ilustran este tipo de relacin: la primaca de la subvencin como instrumento de soporte y la sectorializacin de los vnculos pblico-privado. En primer lugar, la relacin entre el gobierno de la Generalitat y los actores privados del subsistema est marcada por la subvencin. Se trata prcticamente del nico insturmento de soporte a los agentes privados. Como hemos avanzado, la mayora de estos subsidios se realizan a la produccin, a la obra final y a ttulo personal. La subvencin como instrumento no se dirige ni al resto de los eslabones del sistema (formacin, distribucin, exhibicin) ni tampoco atiende a la diversidad de organizaciones culturales (de las escuelas artsticas a los colectivos de creadores). La primaca de la subvencin (y particularmente la de este tipo) es indicador de las relaciones de dependencia que tiene el sector privado respecto del gobierno37. A su vez, y respecto a la relacin entre los equipamientos culturales y los agentes privados, Marzo y Badia (2006: 18) analizan como en Espaa y Catalua la comunin entre poltica pblica y programario artstico o contenido da lugar a la injerencia constante sin criterios claramente definidos por parte de la administracin. En segundo lugar, el fracaso del Pacto Cultural implica la consolidacin de un tipo de relacin de carcter sectorial con los actores privados. Incluso, como reconoce Manent, el propio Departament impulsa la sectorializacin del mbito cultural, aunque como instrumento para esquivar el Pacto. As, Manent (2010: 274) escribe: No dubto que el conseller Ferrer va rebre la indicaci- no goso dir lordre- de posar fi al mitificat Pacte. La creaci de comissions sectorials va sser la formula per desmuntar-lo i capgirar-lo. Si bien la aparicin de dichas comisiones son indicador de la respuesta que intenta desarrollar el Departament frente al reto que supone para su legitimidad la creciente proliferacin de reclamos (de acuerdo con la orientacin de polticas que hemos denominado cultura-accin), tambin son prueba del escaso grado de planificacin estratgica de dicho impulso sectorial.
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Incluso, la estabilidad en este tipo de relacin entre actores pblicos y privados del subsistema va ms all del Departament de Cultura y es aplicable a gobiernos como el del Ajuntament de Barcelona (Bohigas, 1993)

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La creacin de una de estas comisiones, la de la modernizacin cultural, resulta significativa por diversos motivos. Vicen Altai es la persona que encabeza dicha comisin, y explica su origen de la siguiente manera:
El Conseller Ferrer ens va cridar a Jaume Vallcorba38, Quim Monz39 i a mi al seu despatx. Ens va demanar a ttol individual que cressim una comissi de dileg per a la modernitzaci cultural. Vallcorba no va acceptar loferiment (va argumentar que quan menys presencia tingus ladministraci, millor) i Quim Monz tampoc. Jo vaig demanar continuar parlant sempre que existeixi un marc de llibertat. (Entrevista a Vicen Altai)

En definitiva, la ancdota no adquiere significativa relevancia ms all de que indica tanto el intento como las dificultades que tiene el Departament para establecer vnculos e incluir agentes privados en el centro del subsector de polticas. Incluso dificultades con aquellos que estn vinculados a la literatura y a la edicin en lengua catalana40. Como hemos avanzado, las consecuencias del fracaso del Pacto Cultural consolidan la distancia entre la poltica cultural de la Generalitat, el Departament de Cultura e incluso el presidente Pujol con gran parte del sector intelectual. El enfrentamiento es evidente con los sectores de oposicin al gobierno de CiU, pero tambin es significativa la falta de participacin directa en el subsistema de polticas culturales de algunos intelectuales ms cercanos al gobierno. Por ejemplo, aquellos agrupados entorno a la Fundacin ACTA, como Vicen Villatoro, Joan B. Culla o Pilar Rahola. El mismo Villatoro reconoce que les politiques culturals no bebien del mn ACTA i nosaltres tenem molt poc lligam amb el Departament de Cultura41. Si el gobierno de la Generalitat otorg un papel secundario a sus polticas culturales, una de los indicadores ms evidentes es la relacin establecida con el mbito intelectual en su conjunto. Ahora bien, si la relacin entre el Departament de Cultura y determinados agentes del sector privado es muy limitada, tampoco implica una confrontacin directa, ni la eliminacin de canales de contacto. Una situacin que ser significativamente diferente hacia finales de la dcada de 1990. Un proceso diferente es el que se da alrededor del Ajuntament de Barcelona. Tras el fracaso del Pacto Cultural y de los intentos (limitados) que se realizan desde el Departament de Cultura para incorporar determinados actores privados al proceso de formulacin de polticas, el gobierno de la Generalitat constata que, alrededor de Barcelona y su rea metropolitana, ayuntamientos y agentes culturales establecen una significativa colaboracin.

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Fillogo, editor. Por entonces fundador de la editorial Quaderns Crema (en lengua catalana) y luego de la editorial Acantilado. 39 Escritor, autor de una numerosa obra, la mayora en lengua catalana. 40 La comisin para la modernizacin tendr un peso menor en la accin del Departament de Cultura. Pero al mismo tiempo, durante el mandato de Joan Guitart, la comisin impulsa la creacin del KRTU (sigla que refiere: kultura, recerca, tecnologa, universal), un proyecto que organiza conferencias, seminarios y exposiciones de carcter transversal. 41 Entrevista propia

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En muchos casos esta colaboracin se genera a partir de equipamientos que combinan gestin y programacin pblico-privada.
LAjuntament de Barcelona opta per establir vincles amb els representants no poltics (no tant professionals com si cvics) i per aix es generen els casos dels patronats en diferents museus. Tamb el patronat del Teatre Lliure, que no est governat estrictament per lAjuntament, per on sestableixen simpaties mtues amb els seus membres. (Entrevista a Pep Subirs)

La relacin poda ser ms significativa segn el tipo de agentes o el sector cultural, y en algunos casos (como el del Teatre Lliure), no estuvo exenta de enfrentamientos entre productores, artistas y los responsables de las polticas culturales del Ajuntament. Pero ms all de esto, la estrategia a la que refiere Subirs permite como contrapartida la consolidacin de muchas organizaciones de profesionales y la profundizacin en el carcter sectorial de estos colectivos.
La Federaci Sindical dArtistes Plstics de Catalunya (i desprs lAssociaci dArtistes Visuals de Catalunya) es va consolidant amb el pas del temps. Principalment a partir del lligam amb la poltica artstica de lAjuntament de Barcelona, amb Oriol Bohigas, Pep Subiros, i tamb desprs Mascarell. Sn els ajuntament els que ens ajuden amb una incipient xarxa de centres dart. (Entrevista a Florenci Guntin)

A su vez, Jordi Pascual42 (2005: 4) describe la estrategia del Ajuntament de Barcelona como basada en el consenso en el hecho de que slo la estrecha cooperacin entre los agentes sociales y econmicos y los responsables de formular las polticas poda ser el motor de la transformacin. Se trataba de un consenso basado en las buenas relaciones entre estos agentes y la clase creativa (utilizando el trmino de Richard Florida): arquitectos, urbanistas, periodistas, investigadores, artistas () Se formul un objetivo competitivo: Barcelona deba tener su lugar en el mapa. Si bien el sector privado iniciaba todava hacia fines de la dcada de 1980 la consolidacin de su profesionalizacin, es con estos sectores (grupos de intereses especiales organizados, ms que agentes de carcter cvico-social) con quien establece el vnculo ms significativo la poltica cultural del Ajuntament de Barcelona. Se trata de una decisin que explica el margen de agencia de esta administracin pblica. Si bien hemos analizado previamente la prdida de espacio poltico significativo de los agentes cvico-sociales (en el mbito de la cultura) con el regreso de la democracia, es necesario resaltar la eleccin del Ajuntament de Barcelona ms all de este componente. No es objeto de este trabajo analizar las consecuencias de esta estrategia para el

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Responsable de Relaciones Internacionales del Institut de Cultura de Barcelona (ICUB). Coordinador de la Comisin de Cultura de Ciudades Unidas (Agenda 21 de la cultura).

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desarrollo de la poltica cultural del Ajuntament43, pero si su influencia en el subsistema de polticas culturales que condiciona la formulacin de polticas culturales de la Generalitat. La consolidacin de estos vnculos entre Ajuntament de Barcelona y dicho conjunto de actores privados tambin refuerza el statu quo establecido en el subsistema de polticas, organizado entorno a dos espacios territoriales construidos de forma paralela. Las relaciones pblico-privado que impulsan tanto el Departament de Cultura como el mbito de gobierno de cultura del Ajuntament profundizan la fractura de proyectos con objetivos paralelos y mutuamente excluyentes. Si ambas administraciones entendan que Barcelona deba tener un lugar en el mapa, lejos estuvieron (en este perodo) de coincidir en el tipo de mapa al que se referan. A estos dos proyectos se fueron adjuntando diferentes agentes culturales privados del subsistema, en muchos casos por iniciativa de las propias administraciones. Y con ello a las construcciones de Catalua y de Barcelona como culturalmente opuestas. Para Vicen Villatoro (2007: 241), el maragallisme es va guanyar el to de modernitat a la cultura (amb gent com Mascarell i Ramoneda) i el pujolisme es va guanyar en lmbit de la cultura una etiqueta casolana no del tot inconvenient. Las palabras de Villatoro son significativas no slo porque identifica el intento de construir dos proyectos polticos con elementos culturales opuestos, sino tambin porque dan pauta de la conformidad existente con el statu quo. Y en primer lugar la conformidad del proyecto pujolista. Cada una de las administraciones tiene parte de responsabilidad en este proceso. Ahora bien, dicho grado de responsabilidad difiere segn el tipo de administracin, es decir, se corresponde con la capacidad de agencia de cada una de stas para tomar decisiones que influyen en el desarrollo del subsistema que estamos analizando. La despolitizacin de sus propias polticas culturales, la prdida de su significatividad en la accin de gobierno, la incapacidad para transformar un statu quo, es responsabilidad primera del gobierno de la Generalitat. Ahora bien, esto no implica que el Ajuntament de Barcelona no tuviera margen de agencia para su actuacin en el subsistema de polticas y por lo tanto, para la modificacin del statu quo. Finalmente, cabe sealar el posicionamiento de buena parte de los agentes privados culturales e intelectuales que, como hemos analizado, en un grado menor aunque sin dejar de resultar significativo, se involucran en la consolidacin de este statu quo. Hemos indagado hasta aqu en el papel de los actores en el desarrollo del subsistema de polticas culturales que tiene como centro al Departament de Cultura. Y cmo ello ha podido establecer un grado significativo de legtimidad institucional de las polticas culturales de la Generalitat. Lo
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Consultar, entre otros, Rodriguez Morat (2005), Delgado (2007), Subirats y Rius (2008) o Nofre (2010).

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que en definitiva para nosotros es un elemento de condicionamiento de un perodo de continuidad de las polticas. Volveremos sobre las aportaciones que podemos extraer del anlisis del caso para esta discusin de carcter general. Pero, como hemos avanzado, un anlisis que desplace a un lugar marginal el estudio del papel de las ideas y los valores en la comprensin de la continuidad y el cambio significativo de las polticas puede resultar incompleto. Sobre todo si se busca comprender la capacidad de agencia ideacional de estos actores, pero tambin cmo se ven condicionados por determinados contextos de carcter ideacional. En definitiva, nos interesa un estudio que tenga en cuenta los procesos de legitimacin simblica de las polticas culturales. Para abordar estos aspectos, incorporamos el anlisis del papel que ha tenido el discurso poltico sobre la cultural y los marcos de polticas en el desarrollo de las polticas culturales de la Generalitat. El rol que para los actores tienen estos elementos en momentos de continuidad y cambio de las polticas. A ello nos dedicamos en el siguiente apartado.

5. EL DISCURSO POLTICO SOBRE LA CULTURA Y LA LEGITIMIDAD SIMBLICA Como hemos postulado, la continuidad de los contenidos y formas de las polticas culturales de la Generalitat se corresponde con un grado significativo de legitimidad simblica de dicho programa. Qu caractersticas tiene el discurso poltico sobre la cultura presente en el seno del Departament de Cultura? Qu papel tiene en la accin de los actores y qu efectos en la legitimacin simblica de las polticas? Cmo sus actores desarrollan marcos de polticas que condicionan este proceso? Qu efectos tiene el contexto de significado o marco maestro sobre la accin de los actores? A responder estos interrogantes nos dedicamos en el siguiente apartado. Para mantener la coherencia con los apartados anteriores de este captulo, hemos continuado con el anlisis a partir de dos subetapas singulares en el desarrollo de la poltica cultural de la Generalitat. La primera, la de creacin del Departament de Cultura, hasta llegar a la bisagra del fracaso del Pacto Cultural. Y la segunda, la que hemos denominado como transicin cultural. As, la estructura general de este apartado queda representada en la figura nmero 8 y recupera los elementos centrales de un discurso poltico (explicados en el marco terico).

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Figura 8. Estructura de anlisis del desarrollo del discurso poltico sobre la cultura (perodo continuidad). Fuente: elaboracin propia

Como se observa, en cada una de esta subetapas hemos organizado el anlisis a partir de cuatro elementos relacionados con el discurso poltico sobre la cultura: La construccin del problema de la cultura. El desarrollo de la idea de cultura. La construccin de los valores de la cultura y la imagen de la poltica cultural. La motivacin para la accin colectiva.

5.1 La creacin del Departament de Cultura: oportunidad perdida u obligada poltica de rescate? Resulta significativo dedicar este primer apartado al anlisis de los discursos polticos y los marcos de polticas que desarrollan los actores de las primeras polticas culturales de la Generalitat de Catalunya. No slo porque en el ao 1980 se crea el entonces Departament de Cultural i Mitjans de Comunicaci, sino porque se trata de la primera legislatura de la nueva era democrtica.

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a) La construccin del problema de la cultura: construyendo la legitimidad simblica Hemos presentado previamente el desarrollo de los problemas pblicos de las polticas culturales de la Generalitat, centrndonos en la definicin que consigue imponerse en estos primeros aos del Departament de Cultura. As, hemos sealado la manera en que se busca destacar dos elementos: el vaco institucional cultural al que se enfrenta la Generalitat tras la devastadora dictadura y el riesgo de supervivencia de la cultura catalana. Por un lado, la continuidad en esta definicin se explica por el hecho de que las polticas culturales de Catalua deben asumir a principios de la dcada del 1980, de manera similar a otros gobiernos europeos tras la II Guerra Mundial, la gestin de un territorio institucionalmente desabastecido. Se trata en definitiva de un condicionante institucional, tal y como hemos venido entendiendo este concepto en nuestro trabajo hasta ahora. Pero si adoptamos la mirada del institucionalismo discursivo, podemos entender este orden institucional como reglas internas a los agentes. La continuidad de las polticas se explica, en parte, por los efectos del contexto institucional discursivo, que condicionan el pensar, decir y hacer de los actores. El vaco institucional y la necesidad de promover la supervivencia de la cultura catalana se transforman en un diagnstico compartido, elementos del marco maestro. Una comprensin comn a los diferentes actores (no slo vinculados a CiU) que ofrece un enfoque principal y oficial de atencin para los participantes del proceso de polticas. Ahora bien, todo actor est inmerso en un proceso de enmarcamiento, es decir, en un proceso en el que los actores desarrollan una conceptualizacin particular de un asunto. As, determinados marcos de los actores generan y aportan algunos de los elementos particulares del marco maestro. Si el diagnstico compartido sobre los problemas del mbito de la cultura resaltaba el vaco institucional, el marco propio del Departament de Cultura especifica dichos problemas como problemas, en primer lugar, de la propia Generalitat. Se trata de la capacidad de gobierno limitada, del hecho de crear un organismo pblico como el Departament de Cultura sin estructura previa alguna, o la dificultad de las transferencias de las competencias no slo desde el gobierno central hacia la Generalitat sino tambin desde las diputaciones. Un conjunto de ideas y valores donde se ponen en juego concepciones sobre qu organismos pblicos deben asumir las responsabilidades de intervenir en el mbito de la cultura y los patrones de interaccin entre ellos. Porque los marcos no slo estn presentes en actores individuales, sino tambin en organizaciones colectivas. Las palabras de Max Cahner en la comisin de poltica cultural del Parlament de Catalunya dan cuenta de ello. El consejero de cultura reclama para la Generalitat ya no slo algunas competencias que en ese momento estn en manos del Estado, sino tambin otras que en 1980

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todava conserva la Diputaci de Barcelona. Y lo hace precisamente reivindicando para la Generalitat la condicin de heredera de la Mancomunitat de Catalunya y de la Generalitat republicana.
Per nhi ha daltres [competencias], especialment les de la Diputaci de Barcelona, que no sn res ms que lherncia duna poltica cultural feta en mbit nacional catal o per la Mancomunitat o per la Generalitat, () Aquestes, evidentment, de revocaci fundacional, han de restar a la Generalitat, al marge de la poltica de descentralitzaci que shagi de fer evidentment. Max Cahner44

Pero an as, nuestro caso de estudio es todava ms significativo para entender el papel del discurso poltico en la construccin (y reconstruccin) del problema a abordar por la poltica pblica. Hemos explicado cmo ms all de la cuestin institucional, la definicin del problema pblico de la poltica cultural identifica Catalua como pas agredido, especialmente en su identidad, lo que convoca a una accin pblica en favor de la defensa de esa identidad y de la reconstruccin nacional. As, en el marco de polticas del Departament de Cultura se califica a la poltica lingstica de la Generalitat como indita (en comparacin con otros pases) y se habla de conflicto lingstico de forma explcita, algo que no sucede para el resto de los mbitos contemplados por el Departament de Cultura de la Generalitat45. Es en el mbito de la lengua donde queda ms claramente definido el problema pblico de la poltica cultural. El diagnstico sobre la situacin de la cultura catalana comporta una organizacin singular de la informacin y un significado tambin preciso. El marco de polticas, en definitiva, organiza la informacin fragmentada y transforma su significado, estableciendo lmites al diagnstico publico. El problema que las polticas culturales de la Generalitat deben enfrentar se construye a partir de las supuestas dificultades de muchas personas para asumir y asimilar la cultura catalana46. Es decir, existe un conjunto de poblacin al cual se le reconoce unas necesidades particulares, pero al mismo tiempo se le atribuye un problema construido por las polticas.
Aix perqu nosaltres volem una Catalunya catalana, perqu volem una Catalunya que tingui una sola cultura, que s la catalana, per hi ha unes realitats, hi ha uns catalans dadopci, molts dells no podran assumir fcilment aquesta cultura catalana () Max Cahner47

Y dnde se ubica el lmite de las necesidades que la poltica pblica debe contemplar? A diferencia de la orientacin de poltica cultural que hemos denominado de cultura-ilustrada, que es de carcter redistributivo y que sostiene su lgica de actuacin en funcin de la correccin del
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DSPC 024b/01 CPC 1980:8 Max Cahner, DSPC 024b/01 CPC 1980. 46 Para Cahner, la poltica cultural tiene una responsabilidad, la de proteger cualquier cultura presente en Catalua. Pero esa responsabilidad no te res a veure amb una poltica generat a llarg termini de creaci duna sola forma cultural dexpressi -cultural o lingstica- a Catalunya. (DSPC 024b/01 CPC 1980: 26) 47 DSPC 024b/01 CPC 1980: 26

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mercado, la accin de gobierno de la Generalitat se basa en la defensa de la autenticidad y en la construccin de una concepcin alternativa a la del gobierno central. Nosaltres assumirem plenament les realitats culturals autentiques, les autntiques, no aquelles que deriven de la natura del imperio, que sn fruit duna concepci antiga de lEstat en que era el castell la llengua de lEstat, sin aquelles que sn fruit exactament dels grups immigrants i duna cultura popular que ve de grups que existeixen i que, per la seva edat o per la seva circunstancia de localitzaci geogrfica, no poden assimilar, duna manera clara i directa, la cultura catalana, encara.
Max Cahner48

No es objetivo de este trabajo analizar en profundidad la poltica lingstica de la Generalitat, lo que requerira un enfoque y espacio propio. Pero si dar cuenta de la centralidad que tiene la idea de Catalua (lo que el marco construye como significado de Catalua) en la construccin del problema a abordar por las polticas culturales. La poltica pblica se presenta, con el regreso de la democracia, como obligada a defender y fortalecer los elementos que han sido constitutivos de Catalua a lo largo de su historia. Y para Pujol estos elementos son la seva llengua, la seva cultura, levidncia de la seva histria, el sentiment i la consciencia de collectivitat, la defensa dels seus drets poltics, la voluntat de ser.49 La cultura catalana lleva impresa una concepcin de lo que constituye el pas, y eso se transforma en un elemento fundamental a la hora de construir el diagnstico de la realidad que la poltica cultural debe enfrentar. En definitiva, el discurso poltico sobre la cultura que prima en el seno del Departament es clave en el proceso de legitimacin simblica de las polticas. La relacin entre el marco de polticas del Departament y el marco maestro es fuente de esta legitimidad simblica, un proceso que da lugar a la continuidad de las polticas. Por un lado los marcos de polticas de los responsables de la Generalitat influyen en la organizacin del problema pblico. Y por otro, estos marcos resuenan en conocimientos y valores vigentes, como en el caso de los referidos al papel de la lengua, desde hace tiempo. As, se refuerza y estabiliza el marco maestro. Pero demos paso entonces al anlisis de la idea de cultura presente en el discurso poltico que estamos analizando. b) La idea de cultura: una idea de cultura catalana Ya hemos avanzado que la cultura se entiende como eje diferencial, identidad y especificidad nacional de Catalua. La cultura es identidad porque se trata de la forma caracterstica de vida de los catalanes, lo que al mismo tiempo subraya las diferencias con otras naciones. La cultura no
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DSPC 024b/01 CPC 1980: 26 Diari de sessions del Parlament de Catalunya-Ple, Num. 2, primera legislatura, ao 1980, pgina 22. A partir de ahora, para los debates de investidura utilizaremos la siguiente abreviatura: DSPC-P, nmero de sesin/nmero de legislatura, ao:pgina.

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representa los logros individuales o el progreso material (como se apunta en la orientacin de polticas que hemos denominado de cultura-ilustrada), sino ms que nada el conjunto de elementos compartidos por una comunidad. En este caso, el discurso poltico sobre la cultura presente en el Departament tiene como base elementos presentes en la orientacin de polticas de cultura-accin. Por un lado, la crtica a la asociacin entre cultura e ilustracin, que en definitiva es la recuperacin de un debate decimonnico. Y por otro, la dcada de 1980 es la de la popularizacin de los conceptos de base antropolgica de la cultura. El discurso poltico sobre la cultura que prima en el Departament incorpora estos elementos, aunque cabe destacar que de forma restringida. El marco de polticas que prima en dicho discurso construye una idea de cultura a travs del prisma de la idea de cultura catalana. Pujol y Cahner destacan de forma significativa en sus discursos que la cultura en Catalua ha estado representada durante muchos aos de dictadura por las entidades populares, asociaciones y ateneos. Cultura es en buena medida cultura popular, y cultura popular es folklore y tradicin. Son las fiestas populares y las manifestaciones tradicionales, son la Patum de Berga y los castellers. Aunque, como veremos en las siguientes pginas, esto no impide que aspectos como la literatura o el patrimonio sean tambin parte central de la idea de cultura predominante en dicho marco. La crtica a la asociacin entre las ideas de cultura y civilizacin implica que la cultura se entiende como elemento de desarrollo interior de las personas. Esto conllevar la necesidad de describir los medios y productos de ese desarrollo interior: la literatura (junto con el arte) se presenta abstrada como registro, recurso e impulso ms profundo del espritu humano (Williams, 1980: 25). Por su parte, como analizaremos, la preservacin del patrimonio se entiende como preservacin de la identidad nacional, con el consiguiente papel central de la cultura popular (definida como folklore y tradicin) en la idea misma de cultura. En definitiva, por ms evidente que pueda parecer la asociacin entre la idea de cultura y la de cultura catalana, cabe destacar el efecto de legitimidad simblica que este discurso genera. Volveremos sobre estos efectos y tambin sobre las crticas ms importantes a esta asociacin, pero analicemos ahora cmo los responsables de las polticas han asignado determinados valores a la cultura y cmo han construido la imagen de la poltica cultural. c) El valor de la cultura y la imagen de la poltica cultural: un sistema de identificacin, un papel marginal para las polticas culturales Nuestro caso de estudio permite analizar cmo la accin de los actores (a travs de sus marcos) hace a la construccin de una poderosa imagen de la poltica cultural. De esta manera nos acercamos a una comprensin ms amplia del proceso de legitimacin simblica de las polticas

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culturales y el establecimiento de perodos de continuidad significativa en sus contenidos y formas. Dicha continuidad, sin embargo, no asegura un papel central de las polticas culturales en la accin general del gobierno. Y el anlisis de marcos de polticas puede darnos tambin pautas para entender ese rol secundario. El discurso poltico sobre la cultura que prima en el Departament de Cultura destaca la accin cultural como fundamental para la historia del catalanismo poltico. Y no es casual que cuando se refiera a la cultura se hable de accin cultural, es decir, de un modelo en donde la cultura contribuye al desarrollo espiritual de la comunidad y a la ampliacin del pas. Se construye as la lgica de justificacin de la poltica cultural, un elemento central en la imagen de dicha poltica. El marco de polticas del Departament de Cultura comporta un sentido que orienta la dinmica social. La necesidad de una poltica pblica en materia de cultura se justifica no por su carcter redistributivo, sino por la necesidad de crear un sistema de identificacin. Engrandecer el pas es poder generar un espacio de filiacin (un espacio que, como hemos analizado, tiene sus lmites). Engrandecer el pas es, en primer lugar, equilibrarlo, restablecer un orden interrumpido por las circunstancias histricas. A su vez, y esto tambin es propio de la orientacin de polticas que hemos denominado de cultura-accin, la cultura (y las polticas culturales) son fuente de institucionalizacin poltica. Y la poltica cultural se convierte en un elemento legitimador del naciente gobierno de la Generalitat. Tal y como avanzamos en apartados anteriores, el modelo de anlisis del equilibrio interrumpido analiza los efectos de la imagen de las polticas en la consolidacin de un monopolio de polticas. En este perodo de creacin del Departament de Cultura, la imagen de la poltica cultural que se construye refuerza una estructura responsable de las polticas, donde la Generalitat tiene una posicin privilegiada y limita el acceso al proceso de polticas. Pero reconociendo la utilidad de este anlisis, cabe decir que resulta limitado, ya que las ideas (presentes en el discurso poltico) se presentan como insertas en las estructuras institucionales o incluso en los intereses de los actores. Se pierde de vista as la capacidad de agencia ideacional de estos actores, pero tambin cmo se ven condicionados por determinados contextos de carcter ideacional. Entendemos, por un lado, que la imagen de la poltica cultural se deriva en buena medida del marco maestro o contexto discursivo que impera en este perodo. Es decir, la necesidad de desarrollar una poltica cultural se justifica por motivos similares a los que se justifica la accin del gobierno de Catalua: la institucionalizacin poltica de Catalua, el desarrollo de un espacio de filiacin. Pero por otro lado, el discurso poltico sobre la cultura refuerza dicha imagen de las polticas. Como hemos explicado, la cultura tiene en el marco de polticas del Departament unos

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valores especficos. As, la agencia de los actores (a travs del poder de dichas ideas) puede contribuir a la construccin de la imagen de la poltica. La influencia de los marcos de polticas puede ser analizada en el desarrollo marginal que tienen las polticas culturales en la obra de gobierno de la Generalitat, sobre todo cuando el marco trasluce dificultades para dar cuenta de las complejas relaciones entre los actores del proceso de polticas. Por un lado, en el marco de polticas del Departament la diversidad de las expresiones culturales (un concepto que comienza a tomar forma en el entorno europeo) se presenta como un problema, como una circunstancia con la que lidiar, un aspecto que en definitiva resulta incmodo. Y por lo tanto, ms que como oportunidad, la atencin a la diversidad se presenta como un objetivo complementario. Se trata de una posicin ms propia de la orientacin que hemos denominado de cultura-ilustrada. Por otro lado, los discursos polticos sobre la cultura definen tambin en sus pronsticos (con ms o menos coherencia) algunas de las medidas necesarias a desarrollar por las polticas, sus estrategias o instrumentos y los grupos objetivos de las acciones. En definitiva, el discurso poltico sobre la cultura tiene un papel en las construccin de las reas preferentes de actuacin de la poltica y los criterios de intervencin para los diferentes agentes implicados, dos aspectos centrales de la imagen de la poltica cultural. Como hemos avanzado, la imagen de la poltica cultural de la Generalitat incorpora elementos de la orientacin de poltica cultural del tipo que hemos denominado cultura-accin. Pero esta lnea de polticas plantea un diseo basado en la implicacin de un conjunto plural de agentes culturales (pblicos y privados) y, sobre todo, de la participacin activa del colectivo de destinatarios. La democracia cultural busca ya no ampliar el consumidor, sino la generacin de espacios de participacin y de formacin de los usuarios. Sin embargo, los discursos de Pujol y Cahner distan de colocar el acento sobre este tipo de programas o de explicitar los mecanismos a travs de los cuales se puede asegurar dicha implicacin de los supuestos destinatarios de las polticas. Sino ms bien lo hacen sobre el desarrollo de una poltica de fomento a la produccin y creacin en los mbitos tradicionales de la cultura (particularmente la literatura y el teatro) y de la conservacin del patrimonio, en lnea con la idea de cultura que hemos analizado. Edicin de nuevas colecciones, produccin de espectculos o exposiciones. El objetivo es que la cultura catalana est presente all donde durante y tras la dictadura no ha podido estar, pero para ello la estrategia se reduce a la primera de las etapas de su sistema de produccin. De esta manera, y de forma similar a como sucede en gran parte de las experiencias de la lnea de polticas de cultura-accin, la participacin necesaria para el desarrollo del modelo de la democracia cultural no se produce, por lo que el espacio institucional estatal asume el papel de lo

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pblico. En el mbito europeo continental es la administracin central (en el caso de Catalua la que tiene las competencias formales ms significativas) quien asume un alto grado de intervencin. As, entramos en el anlisis de la viabilidad de la accin colectiva y del tipo de protagonistas que se presentan como capaces de conducirla. d) La motivacin para la accin: estrategias limitadas para objetivos maysculos Como hemos explicado, todo discurso poltico comporta coordenadas sobre la relacin establecida y a desarrollar entre el gobierno y el resto de los actores implicados en las polticas pblicas. Una de las referencias ms utilizadas por el discurso poltico de Pujol es la de la intencin de su gobierno de construir un programa y un estilo de gobierno heredero de figuras representativas en la historia de Catalua como Enric Prat de la Riba o Francesc Maci. Es decir, un proyecto de construccin nacional de base metdica, sistemtica, tradicionalista, que al mismo tiempo incorpora un espritu comunitarista y que est sostenido en un ardent patriotisme (Pujol50). Esta idea, que en buena medida marcar el desarrollo de los programa de polticas pblicas de la Generalitat durante muchos aos, tendr una particular aplicacin en el mbito de la cultura. En el discurso poltico sobre la cultura de los responsables de la poltica cultural de la Generalitat se contraponen objetivos grandilocuentes con estrategias limitadas, la voluntad de organizacin de la accin cultural con la falta de articulacin de la diversidad de intereses de los actores. As, para Max Cahner, el Departament de Cultura no pretn fer de lacci cultural un acci de dirigisme cultural, sin que pretn crear una cultura.51 Las debilidades y limitaciones en este sentido se comprenden mejor si comparamos el pronstico que realiza el discurso poltico para las reas como el teatro, la literatura o la msica con el que realiza para mbitos como la lengua, los medios de comunicacin o incluso las referencias a la educacin. As, son numerosas las apelaciones a la importancia y la centralidad de los medios de comunicacin para el programa de gobierno de Jordi Pujol, ya que es en aquest punt on ms que en cap altre ens juguem el nostre ser com a catalans.52. Algo similar sucede lgicamente con la educacin. Por ejemplo, el propio Max Cahner, a cargo de una consejera que no tiene competencias en ese mbito, afirma en diversas ocasiones que en ese momento histrico la escuela es el nico medio con el que cuenta la Generalitat para proteger la cultura, y que es all donde debe enfocarse el programa poltico. As, no extraa que el nico plan de accin realmente detallado por el consejero y con una cierta visin estratgica sea el referido a la poltica lingstica. Un plan con
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DSPC-P 004/01, 1980:28 DSPC 024b/01 CPC 1980: 27 52 Jordi Pujol, DSPC-P 004/01, 1980:23

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un acento mucho ms orientado al conjunto de la ciudadana, a la formacin, y con los instrumentos de intervencin en buena medida detallados. Este proceso no supondr para el Departament una prdida significativa de la legitimidad simblica de su programa poltico. El Departament de Cultura nace sustentado en un acuerdo que excede y al mismo tiempo se confirma en el mbito propio: la Generalitat como actor protagonista en el mbito de la cultura en Catalua. Los problemas de la cultura necesitan de la intervencin pblica y la cuestin es definir los trminos del acuerdo. Pero la accin de los actores a travs del marco de polticas s que condicionar un nivel de atencin de los problemas pblicos de polticas culturales relativamente bajo en la agenda macropoltica. Y, en definitiva, un espacio marginal para las polticas culturales en la accin del gobierno de la Generalitat. 5.2 La prolongada transicin cultural: normalizar es despolitizar? Como hemos avanzado, tras el primer gobierno de Convergencia i Uni en el discurso poltico sobre la cultura presente en el Departament aparecen determinados elementos hasta el momento ausentes. Sin embargo, esto se produce especficamente por la incorporacin del consejero Joan Rigol ms que por modificaciones sustantivas en el marco del resto de los altos cargos del Departament o incluso en el del presidente Jordi Pujol. En definitiva, con el fracaso del Pacto Cultural y la renuncia del consejero Joan Rigol en 1985, estas modificaciones no llegarn a consolidarse. A partir de aqu, y durante buena parte de la dcada de 1980 y de la de 1990, el escenario de las polticas culturales de la Generalitat ser de continuidad. Sin modificaciones sustantivas y estables se mantienen tanto el marco maestro (o contexto de significado establecido), los marcos de polticas de los responsables de la Generalitat, as como tambin la imagen de la poltica cultural que en ellos se desarrolla. Finalmente, no se producen procesos de alineamiento efectivos entre los marcos interpretativos de los diferentes actores (ms all del propio Departament) y el marco maestro. Probablemente, ms que describir este perodo a partir de trminos como gerencializacin (Giner et al., 1996) o normalizacin de la cultura (Fernandez: 2008), deberamos hablar de un proceso de despolitizacin de la cultura, o al menos de las polticas culturales. Y con eso nos referimos no a la cuestin de la injerencia partidaria en el diseo e implementacin de las acciones pblicas en el mbito de la cultura, sino ms bien a la desvinculacin de la cultura de la gestin pblica del conflicto social. Y al mismo tiempo evitar que la cultura pueda resultar un elemento disruptivo en la bsqueda del equilibrio y la convivencia en el seno de la sociedad. Pasemos a analizar estos aspectos en cuatro elementos relacionados con el discurso poltico sobre la cultura: el proceso de construccin del problema pblico de las polticas culturales, el

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papel que juega la idea de cultura en el discurso de los actores, la construccin de la imagen de la poltica cultural y las relaciones entre los actores que se prefiguran en dichos discursos. a) La construccin del problema de la cultura: la cultura como problema? Hemos presentado el desarrollo de los problemas pblicos de las polticas culturales en este perodo, donde destaca la insistencia en la falta de normalidad de la situacin cultural de Catalua. En particular, la falta de produccin cultural se presenta como realidad que cabe resolver, es decir, la falta de generacin de bienes culturales (y especficamente de aquellos en lengua catalana). El discurso poltico sobre la cultura que se consolida a partir del segundo gobierno de Convergencia i Uni intenta matizar el carcter poltico dentro del programa de gobierno que haba recado sobre la cultura en la primera legislatura. Los contenidos y la estructura de los debates de investidura de Jordi Pujol y las sesiones informativas de los consejeros de cultura en el parlamento son buena muestra de ello. En el programa que presenta Pujol en su debate de investidura en el ao 1984 ni la poltica cultural ni su apartado referido a la lengua aparecen dentro de los tres grandes objetivos de gobierno (innovacin y modernizacin de la sociedad catalana, bienestar social, y promocin econmica). En 1988, la poltica cultural se explica dentro del segundo apartado del programa de gobierno (el refuerzo de la sociedad civil catalana) y no dentro del primero (la poltica al servicio de la nacin catalana: la identidad nacional y la institucionalizacin). En 1992, sencillamente no hay referencia directa al tipo de polticas pblicas en materia de cultura, y su mencin queda limitada a la idea de ajudar a la cultura popular catalana o acabar les grans infrastructures culturals53. En definitiva, lo que deseamos demostrar es que en la organizacin del problema pblico de la cultura en Catalua, ms que su desacralizacin, desdramatizacin o su conversin en objeto de gestin pblica (Giner et alt., 1996), lo que podemos observar si analizamos el marco de polticas del Departament son dos actitudes complementarias. Por un lado, la incomodidad a la que se enfrenta el gobierno cuando debe incluir la cultura dentro de los objetivos generales de la accin poltica. Es decir, la transformacin de la cultura prcticamente en un problema con el que lidiar. Y por otro, una tendencia a esquivar el debate y la definicin de sus componentes y fronteras, apelando a ambigedades y a cierta neutralidad en lo que se refiere a su papel en la sociedad. No parece que la cultura se transforme en este perodo en un verdadero objeto de gestin pblica, al menos si lo comparamos con otros mbitos de gobierno y sobre todo si lo hacemos
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con la evolucin que viven los modelos de poltica cultural vigentes en buena parte de Europa. En primer lugar, porque la cultura sigue considerndose elemento central de la identidad nacional de Catalua, el verdadero problema del pas, algo que va ms all del mbito de la poltica pblica.
Tot aix -competncies, finanament- pot ser que sigui el moll de los per a moltes autonomies, per no ho s per a Catalunya. (...) Per a Catalunya, si ms no des de la perspectiva duna coalicin nacionalista com la nostra, el moll de los s la nostra identitat com a naci i s la conscincia, la nostra conscincia de poble. I en aix juguen un paper decisiu la llengua i la cultura catalanes... 54 Jordi Pujol

Y en segundo lugar, porque asumir la cultura como objeto de gestin pblica implica asumir tambin el riesgo que ello conlleva. Cualquier apuesta real de gestin pblica de la cultura obliga al gobierno a asumir su impacto poltico, sus consecuencias en trminos de gestin del conflicto social; en definitiva, como explican las citas de Williams y Wildavsky que encabezan esta tesis, obliga al gobierno a trabajar con uno de los trminos ms difciles de cualquier lengua y al mismo tiempo a enfrentarse a dilemas frecuentemente irreconciliables. La posicin que asumen los responsables de la Generalitat a travs de sus marcos de polticas est condicionada por las circunstancias histricas vividas durante una larga y devastadora dictadura. Como hemos analizado, este orden institucional se puede entender como reglas internas a los agentes. La continuidad de las polticas se explica entonces, en parte, por los efectos del marco de interpretacin maestro, que se mantiene sin cambios, estructurando y al mismo tiempo constriendo innovaciones en el discurso poltico. Volveremos sobre este punto, pero cabe decir que la normalizacin se consolida como marco maestro, como contexto de significado, ya que excede el mbito de la cultura. Apelar a la normalizacin es referirse a la normalizacin poltico-institucional, a la normalizacin lingstica, en definitiva, a un prolongado perodo de transicin tras la dictadura. Ahora bien, ms all de este efecto del marco maestro, es necesario analizar cmo los agentes de la poltica cultural de la Generalitat mantienen y consolidan este contexto de significado, cmo conforman las percepciones de los problemas. Los discursos no son un simple reflejo o expresin de la realidad. Ni tampoco un desprendimiento dependiente y siempre determinado por un contexto de significado o marco maestro. El problema pblico de la cultura en Catalua se construye sobre la base del vnculo entre la idea de cultura con la idea de cultura catalana y con la nocin misma de Catalua. Un concepto de Catalua como sociedad histricamente equilibrada, como pas que ha esquivado el conflicto (promoviendo en su seno el progreso y la convivencia) condiciona el diagnstico que se realiza sobre la realidad que las polticas culturales deben enfrentar, es decir, evitar el riesgo de fractura comunitaria, de divisin en la
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sociedad catalana. Un discurso poltico que construye el problema de la cultura de esta manera coloca a la cultura frente a una carga difcil de sobrellevar, ya que le adjudica una tarea en buena medida contradictoria con algunas de sus caractersticas principales. Sobre este aspecto profundizamos en el apartado siguiente, donde analizamos la idea de cultura presente en el marco de polticas de los responsables de la Generalitat y su influencia en la construccin de los problemas pblicos de las polticas. b) La idea de cultura: un elemento tcito Qu idea de cultura est presente entonces en los discursos polticos de los responsables de la Generalitat? Cmo los marcos de polticas que comportan dichos discursos condicionan la legitimacin simblica de los contenidos y formas de las polticas? Hemos avanzado que el discurso poltico sobre la cultura presente en el seno del Departament no queda estrictamente al margen de las orientaciones de polticas culturales ms significativa y vigentes a nivel internacional. Sino que se construye reinterpretando esas lneas de polticas a travs de un prisma, un marco de referencia propio. En primer lugar, y como ya hemos mencionado, la cultura es para el discurso poltico identidad y forma caracterstica de vida, una definicin que encuentra similitudes con la orientacin de polticas que hemos denominado de cultura-accin. Ahora bien en Catalua, esta idea de cultura se reinterpreta como expresin de la identidad nacional, como elemento fundamental del ser colectivo. Para Jordi Pujol el conjunt de valors que donen als homes la ra dsser i dactuar.55 Y por lo tanto, la lengua, que se considera elemento fundamental en la definicin de la personalidad del pas, es uno de los componentes nucleares de la idea de cultura. Pero no slo eso, tambin la cultura popular, o la cultura a labast de tot el poble56 es central en esta idea de cultura. En segundo lugar, otra idea de cultura que presenta el discurso poltico incorpora como elementos centrales la literatura (en particular en lengua catalana), el patrimonio o las artes consagradas. Se trata de lo que el propio Pujol calific como un concepto mes prpiament literari i historicista, i de vegades en uns certs aspectes molt accentuadament lingstic de la paraula cultura 57. Se trata en definitiva de una particular suma de las orientaciones polticas que hemos denominado de cultura-ilustrada y cultura-accin. La primera porque la idea de cultura remite a la nocin de alta cultura y a la de cultura como elemento de desarrollo de la modernidad. Y como analizaremos, la democratizacin cultural (principio de polticas culturales

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propio de la orientacin de cultura-ilustrada) se reinterpreta desde las polticas culturales de la Generalitat bajo el prisma del discurso de la normalizacin cultural. Ahora bien, la incorporacin de elementos como la literatura (y la lengua catalana) y las artes clsicas es tambin una particular reinterpretacin de la orientacin de cultura-accin, ya que esas manifestaciones se consideran como registro y a la vez recursos del desarrollo interior, del espritu humano, reforzando as el vnculo entre cultura e identidad nacional. Por eso, esta segunda idea de cultura (artes y patrimonio) tiene dos condicionantes. En primer lugar, no puede estar desligada de su carcter popular e identitario, ya que en el discurso poltico se considera que tambin es esencial para un pas como Catalua. Y en segundo lugar, la cultura y la poltica deben establecerse como mbitos separados, al menos en el tiempo. La cultura, propia del mbito intelectual, es abono de estabilidad para que los actores polticos (otros ellos) avancen en el acuerdo.58 Con el paso del tiempo y, tambin es cierto, con el aumento de las crticas por parte del resto de los actores polticos a estas dos ideas de cultura, el discurso poltico incorpora una tercera perspectiva. Se trata de un tercer componente, una mirada si se quiere ms propia de la orientacin de polticas que hemos denominado de cultura-instrumento. La cultura se entiende como herramienta de desarrollo social y de formacin y competitividad individual y colectiva. Como algo que se tiene en mayor o menor nivel, pero no en un sentido ilustrado ni tampoco en trminos de capital cultural, sino ms bien como conocimiento compartido y factor comn de pertenencia al pas.
En qualsevol pas la llengua t un gran pes en la definici de la personalitat collectiva; per tamb tenen un gran pes la cultura en el sentit ms ample del mot, la conscincia histrica, tota una simbologia i tota una axiologia, s a dir tot un sistema valors, tot un sentiment collectiu i, fins i tot, uns interessos collectius. Tamb uns interessos, s, tamb uns interessos, i, en el nostre cas, tota una histria i una sensibilitat i una mentalitat econmiques i, conseqentment, socials. 59 Jordi Pujol

Esta tercera nocin de cultura, que en cualquier caso tiene un papel restringido dentro del discurso poltico, tampoco implica un cambio significativo en su concepcin nuclear, y an menos una consideracin diferente del papel de la cultura en las polticas pblicas. Se trata de un matiz que permite hacer compatibles las definiciones de cultura como identidad nacional y como bien de consumo. Las presentaciones de los consejeros Guitart en 1994 y Pujals en 1996 van en este sentido, es decir, en el de la tmida incorporacin de la dimensin econmica de la cultura. Ahora bien, con el objetivo de reforzar el modelo de normalizacin de la cultura catalana,
Para el consejero Ferrer els anys 50, quan intellectuals catalans i castellans van iniciar un dileg, parlaven noms de cultures, per aquell dileg va obtenir posteriorment, naturalment repercussions en lestructura poltica de lEstat quan es va poder fer, quan es van recuperar les llibertats. (DSPC 078/02 CPC 1986:1044) 59 DSPC-P 002/05, 1995:17
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incorporando al sistema de produccin de la cultura la difusin y la promocin de los productos culturales. Pero si hasta aqu hemos repasado la nocin de cultura que se encuentra en el discurso poltico desarrollado por los responsables de la Generalitat, cabe ahora analizar cmo estas ideas pueden condicionar el proceso de legitimacin simblica de los contenidos y formas de las polticas. Es fundamental no obviar el carcter poltico de las estrategias discursivas referidas a la cultura, y an ms si se presentan bajo un velo de racionalidad instrumental. La concepcin de la cultura catalana arrastra una idea de lo que es Catalua, por lo que se establece un vnculo estrecho entre la concepcin poltica hegemnica de Catalua y sus polticas culturales. Algo que se puede observar en las palabras de Jordi Pujol:
Catalunya s la llarga cadena de generacions, unides per la llengua i la tradici catalana, que es van anar succeint una darrere laltra en el territori on vivim. La identitat de Catalunya s, en bona mesura, lingstica i cultural. (Jordi Pujol, citado por Castells, 2000: 51)

Si la lengua y la tradicin son la base del concepto de Catalua, entonces resulta lgico que las polticas culturales de la Generalitat se hayan abocado durante mucho tiempo a desarrollar estos dos mbitos. Se desconfa de un concepto de cultura ms amplio, ms complejo, que incluya elementos diversos. Se recurre a la ambigedad, y se apela a significantes libres de significado definido, como la normalizacin. As, las polticas culturales parecen desarrollarse a partir de la accin sin discurso, aunque solo cabe entrar en el anlisis para entender que la escasez de formulaciones explcitas no implica la inexistencia de marcos de polticas. En su presentacin frente a la comisin de poltica cultural del Parlament de Catalunya en el ao 1996, el consejero Joan Maria Pujals recupera una frase del historiador Pierre Vilar, convocado doce aos antes por otro consejero de cultura, Max Cahner, a participar de la publicacin Reflexions crtiques sobre la cultura catalana. Vilar se preguntaba por entonces qu era lo que tena lugar dentro del concepto de cultura catalana, y segn Pujals60:
Alhora que ens confessava la seva inquietud inicial, ens deia que lhavia tranquillitzat una mica el fet cito textualment-, el fet de mesurar la profunditat del lloc que ocupen, en el fons de mi mateix, una silueta magdaleniana, tres campanars romnics, dues voltes gtiques, una pgina de Muntaner i dues de Capmany, deu versos de Maragall o una teulada de Gaud. I que tot aix linclinaria a definir la cultura diu- a la manera ddouard Herriot: Cultura s el que resta quan sha oblidat tot.

No es necesario insistir entonces sobre la concepcin patrimonialista de la cultura que asume el discurso poltico durante este largo perodo, o la importancia de la memoria como elemento fundamental dentro de esa concepcin. Ms all de estas caractersticas, las palabras de Pujals confirman la continuidad de la estrategia del discurso poltico sobre la cultura del gobierno de la
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Generalitat. Concebir la cultura como aquello que queda cuando se ha olvidado todo implica un acuerdo tcito sobre qu es en definitiva aquello que permanece, que resta presente. Sobre todo si se trata de la idea de Catalua y la de la cultura catalana. El discurso poltico presenta la cultura como aquello que, a pesar de la diversidad (y esto implica una lectura no siempre positiva de la diversidad), constituye el tronco comn de pertenencia a la sociedad catalana. .Y cul es ese tronco comn? Para Pujol, la respuesta a esa pregunta no depende del sincretisme, mucho menos de la hibridacin, sino de la sntesis de una variedad de elementos. Una sntesis que no est hecha y que, otra vez, s feina dels intellectuals ms que dels poltics. Amb tot, la Generalitat hi t un paper important a jugar en el reforament daquest model cultural catal i a facilitar el clima de sntesis i dintegraci. 61 La sntesis de la que habla Pujol es un proceso que se considera abierto, pero que tiene algunas condiciones. La primera condicin en la que insiste el discurso poltico sobre la cultura es en la autenticidad de la cultura catalana. No hay cultura autntica sin un alto grado de personalidad propia, de carcter propio. Por eso, si bien la sntesis de elementos que componen la cultura catalana no se explicita ms que en contadas ocasiones, esos elementos existen y condicionan el tipo de polticas pblicas desarrolladas. La segunda condicin es que el proceso de permeabilidad cultural, en palabras de Pujol, en definitiva tiene que permitir el fortalecimiento, el refuerzo del eje central de la cultura catalana, amb un bon encaix i bona incorporaci de les aportacions darrel no catalana62 Ahora bien, la falta de definicin explcita de determinados elementos, componentes de la cultura, es ms una estrategia poltica que un desinters por parte de los actores. Es el resultado de la desconfianza en una visin de la cultura como espacio de enfrentamientos simblicos. Desconfianza tambin en quienes promueven una idea de cultura que se presenta como ms compleja, que son sobre todo agentes culturales, intelectuales y polticos vinculados a gobiernos y administraciones locales socialistas. La cultura en Catalua es ideolgica, s, pero se busca evitar presentarla, utilizando palabras de Appadurai (1996: 44), como arena poltica de justificaciones, luchas y representaciones conscientes. En cambio, parece querer tratarse como un hbito, una esfera tcita que es mejor no llevar a debates explcitos. Parece buscarse incluso neutralizar la lgica del conflicto que la cultura comporta. Se da entender as que no hace falta explicar lo que es la cultura catalana, ni debatir en exceso ese ncleo. No es necesario, y an menos en un contexto histrico en el que se plantean como necesidades urgentes reconstruir la legitimidad nacional-institucional, sentar las bases de la autonoma y evitar la fractura social en una Catalua heterognea. Este aparente consenso
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implicar que los debates sobre las relaciones entre poltica cultural y desarrollo social, econmico y urbano (presentes en Francia o Gran Bretaa e impulsados en Catalua por los agentes culturales vinculados al PSC) sean reinterpretados bajo determinados lmites. En definitiva, los lmites propios del marco de polticas del Departament de Cultura, con actores inmersos en un particular enmarcamiento, un proceso mediante el cual los agentes reorientan su pensamiento sobre un asunto. Esta reinterpretacin particular genera una distancia significativa entre estos debates de polticas culturales a nivel internacional y el marco de polticas del Departament. Pero al mismo tiempo reforzar la estabilidad del marco maestro: enfoque principal y oficial de la atencin para los participantes del proceso de polticas culturales de la Generalitat. Se construye as un escenario de legitimidad y continuidad para las polticas. Un escenario regular, difcil de modificar. La actividad de construccin de las polticas, el proceso de las polticas, se enmarca de manera que los individuos que en ella participan encontrarn, en palabras de Goffman (2006: 224), barreras para la percepcin, frontera de lo evidenciable. A pesar de ello, resulta inevitable que ocurran simultneamente otros modos y lneas de actividad en el mismo escenario. Por ejemplo, actores que desarrollan sus marcos de polticas, es decir, diagnsticos, pronsticos y motivaciones alternativas. Cmo se explica entonces la dificultad que tienen los discursos polticos sobre la cultura que desarrollan actores pblicos y privados para ver reconocidas sus alternativas en el proceso de polticas? Previamente hemos analizado las caractersticas del subsistema de poltica para ensayar una respuesta parcial a esta pregunta. Adems, determinados anlisis (Crameri, 2008) sealan como barrera para la penetracin de estos discursos la alta coincidencia entre el discurso de CiU y la poblacin. El mensaje de carcter nacionalista sera as percibido como aceptable por parte de la gente y las polticas culturales actuaran como un dispositivo que genera un sentimiento de bienestar y pertenencia que refuerza dicho mensaje y acta como barrera ante discursos en competencia. En definitiva, la autora propone que la mayor limitacin para los discursos alternativos al de CiU sera la doxa (Bourdieu, 1993), sentido comn o creencias y prcticas consideradas aceptables, en este caso respecto al vnculo entre lengua e identidad. Sin embargo, una explicacin que no slo se limite a explicar los condicionamientos del marco maestro (o contexto de significado) sino tambin el margen de agencia de los actores (a travs de los marcos de polticas) puede responder de forma ms completa la pregunta que hemos formulado. Durante casi dos dcadas, los responsables de las polticas culturales de la Generalitat mantuvieron la idea de cultura (y el concepto de lo que significa Catalua) dentro de determinados parmetros. La ambigedad fue clave para retener esa idea dentro de unos lmites

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tcitos, aparentemente fuera de discusin. El temor a la fractura social y la desconfianza marcaron el discurso poltico sobre la cultura: el problema pblico de las polticas se construy de manera que la alternativa preferida era prcticamente la nica posible. La actividad alternativa, el desarrollo de marcos de polticas por parte de diferentes actores, se trat como algo aparte. Defender, rescatar, normalizar la cultura se consider una tarea de tamao y significado tal que solamente el Departament de Cultura tena, aparentemente, la capacidad y reconocimiento como para asumirla. Durante un largo perodo, el discurso poltico sobre la cultura de los responsables de la Generalitat mantuvo su validez hasta que, por motivos que analizaremos en el captulo siguiente, se produjo la apertura a nuevos agentes polticos y a una idea de cultura diferente. Pero esa validez extendida durante tanto tiempo no estaba basada en el aislamiento del discurso poltico, sino que como seala Goffman (2006: 228), un rasgo bsico de la competencia para la interaccin es el ligero control y mantenimiento del inters oficial frente a algo que distrae y ha empezado a ocurrir. Y eso no debe ser confundido con la pura y llana simulacin, o el falso inters por una lnea argumental. El discurso poltico sobre la cultura que estamos analizando contempla la actividad simblica que desarrollan actores vinculados al PSC y gobiernos locales, incluso tambin algunos agentes del sector privado. Pero la estabilidad de las polticas se explica tambin porque ninguno de los marcos de polticas de dichos actores consigue un alineamiento efectivo con el marco maestro o contexto de significado. Como hemos avanzado, el cuestionamiento del marco maestro que pudieran realizar gobiernos locales u organizaciones de intereses especiales necesita para su xito de la movilizacin colectiva. Ni el marco de polticas desarrollado por el PSC ni el de algunos de los expertos en polticas culturales que criticaban la postura del Departament de Cultura consiguen resonar en la audiencia, es decir, en quienes participan directamente en la formulacin de polticas pero tambin entre aquellos que influyen en este proceso. Volveremos en el captulo siguiente sobre esta cuestin, pero demos paso entonces al anlisis de cmo los responsables de las polticas han asignado determinados valores a la cultura y cmo han construido la imagen de la poltica cultural. c) El valor de la cultura y la imagen de la poltica cultural: normalizando la poltica Cules son entonces los valores que se asocian a la cultura? Cul es el papel que se le otorga a las polticas culturales y cmo se justifica la intervencin pblica en esta materia? Cmo los marcos de polticas, en definitiva, condicionan la definicin y estabilidad de la imagen de la poltica cultural? Una de las ideas ms repetidas en el discurso poltico es que la cultura es un elemento singular del proyecto de catalanizacin, un objetivo declarado como central en los

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diferentes programas polticos de este perodo. Ahora bien, si nos preguntamos cul es el core de dicho proyecto y cul es la aportacin especfica de las polticas culturales, nuevamente surgen las contradicciones en los marcos de polticas de los responsables de la Generalitat. El discurso poltico sobre la cultura durante todo este perodo se ve cruzado por el proyecto de catalanizacin de la sociedad. Se busca destacar la fora del sentiment i de la identitat nacionals com a factor de llibertat, de creativitat i de dinamisme i com a element de retrobament de lhome amb ell mateix.63. As, el proyecto de catalanizacin es un objetivo que asume como tarea propia la Generalitat. Sin embargo, esto no quiere decir que la cultura tenga en este sentido un papel poltico preponderante. En el momento de especificar su valor en este proyecto, el discurso poltico se limita a destacar que la cultura puede transmitir un mensaje de optimismo que ayude a construir el proyecto de catalanizacin, o simplemente subraya su condicin de bon instrument per generar confiana. (Joan Guitart64). Un discurso poltico sobre la cultura de este tipo justifica la necesidad de las polticas culturales por la creacin de un sistema de identificacin, de pertenencia colectiva y a la vez de construccin de la identidad. Esta manera de legitimar la intervencin pblica es propia de la orientacin de polticas que hemos denominada cultura-accin. Como hemos sealado, este tipo de poltica cultural acta no tanto en defensa de intereses particulares, sino ms bien con el objetivo de generar un sentimiento de bienestar o confort en un determinado territorio, es decir, intentando ajustarse a las formas de vida, habitus, que se suponen caractersticas de quienes lo habitan Crameri (2008: 13). La promocin de la accin cultural se sustenta en patrones previamente definidos como de inters para el desarrollo nacional. Y el valor de la cultura radica en que se la puede considerar como espacio de base no conflictiva en el que todas las clases sociales podran aparentemente identificarse. Este es, en definitiva, otro de los elementos del proceso despolitizador de la cultura y sus polticas, en trminos de desvinculacin de la cultura de la gestin pblica de los conflictos sociales ms significativos en Catalua. Se consolida entonces la imagen de la poltica cultural, que se mantiene estable durante este extenso perodo que hemos denominado de transicin cultural. Sin cambios permanece uno de los elementos constitutivos de cualquier imagen de poltica: la lgica que justifica su necesidad (en este caso, la necesidad de que exista poltica pblica en el mbito de la cultura). Y como veremos, tampoco experimentan cambios significativos las reas de actuacin preferentes de dicha poltica que describen los actores a travs del discurso poltico sobre la cultura. Finalmente, el nivel de atencin que tienen los problemas de polticas culturales en la agenda macropoltica se mantiene relativamente bajo. Al menos en una posicin significativamente
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menos visible que lo que suceder hacia finales de la dcada de 1990, con casos como el del TNC, que llevar al consejero Pujals a una comparecencia especial en el parlamento. Cmo los marcos de polticas de los diferentes actores condicionan la definicin y estabilidad de la imagen de la poltica cultural? En primer lugar, como hemos avanzado, la imagen de la poltica cultural est condicionada por el marco maestro. Es decir, la normalizacin de Catalua ofrece un enfoque principal y oficial de atencin para los actores del proceso de polticas culturales. La institucionalizacin poltica de Catalua, el desarrollo de un particular espacio de filiacin son el escenario de regularidad, en palabras de Goffman (2006: 224), barreras para la percepcin, frontera de lo evidenciable. Pero un anlisis que limite la explicacin de la construccin de la imagen de la poltica cultural a los condicionamientos ideacionales de carcter estructural, pierde de vista el margen de agencia de los actores a travs de sus marcos de polticas. Por eso, en segundo lugar, cabe analizar los objetivos de lo que se ha denominado como programa de normalizacin cultural. Resulta evidente que los responsables de las polticas del Departament defienden lo apropiado del programa de normalizacin cultural apelando a valores vigentes (identidades, normas) y voluntades de carcter nacional. La normalizacin cultural implicaba que en materia de cultura, Catalua deba ser homologable a un Estado, y preferentemente uno europeo. Ahora bien, el camino para conseguir dicho objetivo es singular y especfico. Se establece la necesidad de equilibrar dos funciones especficas para la cultura. Para el consejero Joan Guitart (1990), normalizar la cultura catalana es congeniar su definicin como mercado y al mismo tiempo como expresin de la identidad nacional. La tarea de la poltica cultural (uno de los elementos que configura su imagen) ser la de establecer un puente entre estos dos registros, que a diferencia de lo que suceder en la dcada de 2000, todava se entienden como contrapuestos. Y por qu consideramos que este proceso implica un grado significativo de despolitizacin de la cultura o, al menos, de las polticas culturales? Porque para conseguir hacer compatibles estas dos funciones de la cultura, se vuelve necesario priorizar su institucionalizacin, la superacin de discursos de carcter resistencialista y, en definitiva, dejar en un segundo lugar el papel de la cultura en la gestin de desigualdades econmicas y sociales. As, el marco de polticas del Departament de Cultura condiciona tambin la imagen de la poltica. Cmo se entiende entonces el grado significativo de legitimacin simblica de las polticas culturales de la Generalitat en este perodo? El marco de polticas del Departament consigue construir una imagen poderosa de la poltica cultural porque consigue reforzar el marco maestro, construyendo en definitiva un escenario de legitimidad y continuidad para las polticas. Si bien

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buena parte de los agentes culturales vinculados a la oposicin poltica desarrollan marcos de polticas diferentes, que incluyen reconstrucciones alternativas de la historia de la cultura catalana, la normalizacin cultural resulta un marco ampliamente aceptado. Resume, en buena medida, una comprensin comn de los principales esquemas, relaciones y agentes presentes en la sociedad. Es parte central del marco maestro, mucho ms de lo que podra ser el proyecto singular de reconstruccin nacional presente en el marco de polticas de los responsables de las polticas culturales de la Generalitat. Como indica Fernandez (2009), las posiciones enfrentadas de CiU y el PSC coinciden en que la historia de la cultura catalana es la historia de su institucionalizacin. La normalizacin es el intento de completar el proyecto inacabado de la modernidad catalana. La modernidad de la cultura catalana implicaba (ante el prisma del noucentisme) recuperar la situacin diferencial de la cultura y el nivel de desarrollo e institucionalizacin iniciado en tiempos de la Mancomunitat de Catalunya. No estamos antes la reproduccin o dependencia histrica del modelo de poltica educativa y cultural noucentista, pero si ante la voluntad de recuperar una concepcin particular de cultura vinculada a ese movimiento. Se trata de una concepcin de cultura que impulsa su institucionalizacin, en particular a travs de grandes instituciones culturales (museo, biblioteca, teatro, etc.). Las palabras actuales de Pep Subiros parecen confirmar el efecto legitimador de este discurso poltico sobre la cultura: La relacin entre cultura e institucionalizacin se ha consolidado mucho ms que la de cualquier vnculo entre cultura y justicia social o conceptos similares. Y en parte las divergencias internas del PSC, la mezcla de perspectivas sobre el papel de la cultura, explican esta consolidacin.65 Este proceso condicionar el nivel de atencin relativamente bajo que tienen los problemas de polticas culturales en la agenda macropoltica. Y tambin la definicin sin cambios significativos de las reas de actuacin preferentes de dicha poltica, presentes en el marco de polticas del Departament de Cultura. Como hemos avanzado, una de los mbitos de actuacin ms importantes anunciados en el discurso poltico sobre la cultura es el desarrollo de infraestructuras culturales. El objetivo es tender la necesidad de un cierto equilibrio territorial en la oferta cultural, donde las infraestructuras se presentan como instrumento de descentralizacin. Aun as, es necesario remarcar que en pocas ocasiones las presentaciones de los consejeros especifican los criterios o la metodologa de un proceso de estas caractersticas, ms all de sealar la necesidad de un cambio respecto al papel de Barcelona en este sentido. Al mismo tiempo, otras de las reas que componen la imagen de la poltica cultural es la del patrimonio. Es una referencia repetida entre los responsables de la poltica cultural, los
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Entrevista propia.

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consejeros Ferrer, Guitart y Pujals. Se trata de un planteamiento que tiene como objetivos de la poltica cultural la necesidad de conservar, proteger, catalogar o inventariar el patrimonio. En un marcado segundo plano quedan, pues, las referencias a la difusin, y todava menos a su utilizacin en trminos socioeconmicos. Para el consejero Guitart, la poltica de nacionalizacin continua siendo uno de los objetivos centrales, y en este sentido el patrimonio ocupa un lugar significativo. Conjuntamente con el patrimonio y el despliegue de infraestructuras, la poltica cultura es plantea como objetivo impulsar el consumo cultural, estableciendo un vnculo (ms pragmtico y menos resistencialista) entre nacionalizacin y consumo. En paralelo con esta evolucin las referencias a la poltica cultural como instrumento de proyeccin internacional de la cultura catalana se vuelven ms explicitas, sobre todo en el segundo mandato del consejero Guitart (1992-1995) y, particularmente, en el del consejero Pujals (1996-1999). Esta es la imagen que el discurso poltico sobre la cultura presente en el Departament contribuye a construir durante todo este perodo. Ahora bien, se trata de una lgica que comporta elementos asociados a la cultura que el discurso poltico parece no contemplar. Estos elementos estarn en la base de lo que entendemos como futura crisis de legitimad simblica de las polticas culturales, evidente hacia finales de la dcada de 1990. En primer lugar, la orientacin de polticas culturales que hemos denominado de culturaaccin acenta la disconformidad ante la falta de reconocimiento de la cultura propia. Es decir, entiende la cultura menos como elemento de cohesin, equilibrio y confianza, y ms como descontento, crtica e incluso conflicto. Para el discurso y el programa poltico del Departament, esta concepcin de la cultura vuelve a resultar en buena parte til pero, al mismo tiempo, incmoda y contradictoria con el proyecto de normalizacin cultural. En segundo lugar, dicha orientacin de polticas culturales reconoce (es cierto que de forma limitada) la importancia de la diversidad cultural y su centralidad en el discurso poltico sobre la cultura. Incluso, la defensa de la diversidad (junto con la promocin del acceso y la participacin ciudadana) se constituye como uno de los elementos que justifican la existencia de las polticas culturales. Sin embargo, como hemos avanzado, el discurso poltico sobre la cultura de los responsables de la Generalitat, el menos en este perodo, no acaba de incorporar estos argumentos. Las referencias a las relaciones entre Catalua y Europa, significativas en muchas presentaciones de Jordi Pujol, muy pocas veces destacan el papel de la cultura.

d) La motivacin para la accin: la Generalitat como responsable sin responsabilidades?

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Per tant, escoltin, si la cultura t ms o menys nivell un cop sha ajudat econmicament, i hi ha els equipaments que hi han de ser, ja no s responsabilitat ni del Govern de la Generalitat ni daquest Parlament, ja s responsabilitat, simplement, del pas. Jordi Pujol66

Como hemos explicado, todo discurso poltico comporta coordenadas sobre la relacin establecida y a desarrollar entre el gobierno y el resto de los actores implicados en el proceso de polticas pblicas. El marco de polticas del Departament de Cultura comport durante todo este perodo una definicin de quin era llamado a resolver el problema pblico de las polticas. El gobierno de la Generalitat se sigue presentando en el discurso poltico como el nico organismo (frente al resto de las administraciones y los agentes privados) capaz de desarrollar un programa poltico en materia cultural como el de la normalizacin. Se define as la viabilidad de la alternativa segn los protagonistas de la misma. Un objetivo nacional requiere de una poltica centralizada. Pero en el desarrollo del discurso poltico tambin puede observarse cmo, cada vez ms, preocupan los reclamos del resto de los actores. Y cmo tambin intenta limitarse el conflicto que supone para el Departament de Cultura encontrarse inmerso y atenazado por una red de actores polticos. Como analizamos a continuacin, el discurso poltico sobre la cultura ensea la dificultad que tuvo la Generalitat para poder relacionarse con dichos actores. La primera y probablemente ms significativa de las situaciones que la Generalitat no logra resolver es su encaje en el sistema territorial de administracin cultural: ni hacia arriba (su relacin con le Ministerio de Cultura y despus de un tiempo con la Unin Europea), ni hacia abajo (su vnculo con diputaciones y ayuntamientos). El discurso poltico deja a entrever durante todo este perodo patrones de interaccin, distribucin de roles poco claros, cuando no en competencia. El papel del Ministerio de Cultura del gobierno espaol se representa como un problema, ya que se busca destacar que, incluso ms all de los conflictos competenciales, dicho organismo duplica las intervenciones de la Generalitat, retiene recursos que corresponderan a las comunidades autnomas, o frena posibles actuaciones del Departament de Cultura (como por ejemplo en materia de promocin exterior de la cultura). En definitiva, el marco de polticas del Departament de Cultura vuelve patente tanto la dificultad del estado central para construir una poltica cultural que reconozca el papel singular de las administraciones autonmicas, como la de la Generalitat para desarrollar una poltica cultural con vocacin nacional, pero sin las herramientas estatales.

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An ms evidente en su marco de polticas es la dificultad que tiene el Departament de Cultura para articular un modelo de relacin estable tanto con las diputaciones como con los ayuntamientos. El discurso poltico repetir como idea central la necesidad de despolitizar la colaboracin institucional. Y, como hemos avanzado, la ciudad de Barcelona se representa tambin como escollo ms que como oportunidad para el desarrollo de la poltica cultural de la Generalitat. Las secuelas del fallido pacto cultural estn presentes en casi todas las presentaciones de los consejeros de cultura durante este perodo. Se repite la idea de que un pacto de esas caractersticas habra favorecido a Barcelona en perjuicio de la poltica de descentralizacin. El concepto de equilibrio territorial est presente como nudo del marco de polticas del Departament en este perodo, lo que marca muy especialmente los patrones de interaccin con los agentes culturales barceloneses. Y esto sucede porque la idea de equilibrio territorial se suele presentar asociada a un reclamo muy concreto: que Barcelona asuma la capitalidad cultural de Catalua y no la bsqueda de la cocapitalidad cultural de Espaa. Es decir, que colabore en la coordinacin e integracin de los diferentes agentes culturales a la poltica cultural de la Generalitat. Como hemos presentado en el captulo anterior, este marco de polticas no slo comporta la idea de que Barcelona no asume la posicin que le correspondera, sino que adems establece un vnculo conflictivo con la Diputacin de Barcelona y el Ajuntament.
La idea dequilibri territorial se sustenta tamb sobre lassumpci, per part de la ciutat de Barcelona, de la seva condici de capital, i que, per tant, quan ens referim a lequilibri territorial, tan important s lextensi de les xarxes de teatres, biblioteques, museus, etctera, com lexistncia duna veritable capitalitat cultural. Sense aquesta darrera premissa, sense un pols que abanderi els diferents sectors culturals, els nodreixi, hi doni suport i hi estigui en interacci, lequilibri fallaria en una de les seves parts essencials. 67 Joan Guitart

Siempre en este apartado, las dificultades del Departament de Cultura para operar en un mbito diverso (en lo que hace a la presencia de agentes) derivan en razonamientos contradictorios. Como por ejemplo, el que ejemplifica el debate posterior a la presentacin de Joaquim Ferrer cuando, interpelado sobre los criterios de actuacin del Departament respecto a las administraciones locales, contrapone las actuaciones de los ayuntamientos a la del movimiento asociativo.
Lnic que la nostra discrepncia, com ja pot suposar el Diputat, s que la poltica cultural dun pas ha darribar a tots els ciutadans. Efectivament, ladministraci t un nivell primer, en els ajuntaments -que ja no entro ni a discutir, perqu s una obvietat-, per tamb em reconeixer vost que el moviment

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associatiu s particularment important a Catalunya. Jo, moltes vegades, matreveixo a dir que s la nostra arma secreta, en el sentit que s el moviment que engendr el poble en poques de dictadura (...) 68 Joaquim Ferrer

Esto mismo nos lleva a analizar la segunda de las grandes dificultades de la Generalitat que el discurso poltico sobre la cultura desnuda: la imposibilidad para coordinar e integrar a los agentes privados en sus objetivos de poltica cultural. Por un lado, al Departament de Cultura se muestra incapaz de establecer un vnculo con el sector asociativo acorde a la realidad postdictadura. Es decir, pasado el reconocimiento inicial a la labor de resistencia de estos colectivos bajo el rgimen franquista, y a la deuda de la sociedad catalana al respecto, el discurso poltico revela la dificultad de acordar un nuevo rol para el mundo asociativo. Durante todo el perodo, se repite la idea de que se trata de un sector que ha ido perdiendo vitalidad y que es necesaria su modernizacin y renovacin, pero sin embargo no aparecen modelos de relacin alternativos al de un cierto clientelismo. Por otra parte, y esto no es un elemento menor, el asociacionismo cultural se entiende siempre como el sector de las entidades del mbito de la cultura popular y tradicional catalana. Lo que implica un discurso poltico sobre la cultura cada vez menos capaz de explicar y establecer patrones de interaccin vlidos con la diversidad de organizaciones de tercer sector, como es el caso de las redes culturales, los movimientos sociales o los colectivos de artistas. El discurso poltico sobre la cultura refleja tambin la dificultad de la Generalitat para establecer vnculos con artistas e intelectuales. Una relacin que, cuando se establece, parece desarrollarse en trminos de rescate y proteccin de ciertos escritores o artistas, incluso desde la propia presidencia de la Generalitat y con la consecuente falta de planificacin de la poltica del Departament de Cultura69. La idea del arte como excepcin frente a la cultura como la norma est presente en buena parte de las presentaciones del Presidente y los consejeros de cultura. De all entonces la incomodidad y dificultad para integrar estos colectivos en un marco de polticas como el que hemos descrito, construido sobre nociones como la neutralidad, la normalidad cultural o los conceptos tcitos y ambiguos. Problemas similares comportan las referencias al vnculo con los sectores de la cultura, que todava no reciben el calificativo de industrias culturales. La ausencia de marcos de actuacin y definicin de objetivos es patente, as como la falta de planificacin estratgica. No es

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DSPC 078/02 CPC 1986:1049 LEnric Maj...perdonin, perdonin, a vosts els fa molta gracia aix, per lEnric Maj no deixa de ser un dels nostres bons artistes teatrals que tenim, i si en un moment determinat necessita un ajut que no se li ha pogut donar perqu sha esgotat el pressupost de Cultura, i es faci [des de presidncia], em fa lefecte que aix ms aviat ha de ser aplaudit que no pas criticat, no! (Jordi Pujol, DSPC-P 003/03, 1988:77

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excepcional la referencia de Joan Guitart al personalismo del presidente Pujol para explicar su programa poltico. En definitiva, es parte del marco de polticas:
Voldria fer, a continuaci, una altra referncia a la nostra poltica, que s la de la projecci exterior. En aquest sentit, el que voldria remarcar s la importancia dels viatges del President quan surt a lestranger, en els quals expressa sempre que Catalunya s un pas industrialment i comercialment important, per fa un especial mfasi en laspecte de la cultura prpia de Catalunya. El President jo crec que s el principal ambaixador de la cultura. 70 Joan Guitart

En definitiva, el anlisis de los marcos de polticas de los responsables de Departament da cuenta de la estricta y limitada definicin sobre quin era llamado a resolver el problema pblico de las polticas. Esta posicin permiti mantener un grado significativo de legitimacin simblica de las polticas que desarroll el Departament, sobre todo en un perodo en el que, como hemos analizado, la normalizacin cultural es uno de los elementos centrales del marco maestro. Pero al mismo tiempo, este anlisis revela las dificultades que tiene la Generalitat para justificar su rol en cada vez ms densa red de actores pblicos y privados. All tambin est la base de la futura crisis de legitimidad simblica de sus polticas culturales. A analizar dicha crisis y la apertura al cambio de polticas nos dedicamos en el prximo captulo. Pero previamente presentamos algunas consideraciones finales de este captulo de nuestra investigacin.

6. CONCLUSIONES En este captulo hemos puesto en juego la parte de nuestra narrativa genrica que se refiere a perodos de continuidad significativa de las polticas culturales. Consideramos que este anlisis puede ser de utilidad no slo para el dominio de la poltica cultural, sino tambin para otros mbitos de polticas. Pero dejamos una reflexin de ese tipo para las consideraciones finales de la tesis. Nos centramos en este apartado en comprender cmo el desarrollo de las polticas culturales de la Generalitat ofrece elementos para responder otras preguntas centrales de esta investigacin. Qu ensea nuestro caso de estudio sobre el desarrollo de las grandes orientaciones de poltica cultural construidas en los apartados tericos? Cmo los actores estudiados reinterpretan dos orientaciones (cultura-ilustrada y cultura-instrumento) bajo dos condicionamientos propios: un tipo particular de proceso de normalizacin y construccin nacional y la aparente necesidad de separacin de los mbitos de la cultura y la poltica?

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Orientaciones de poltica cultural: entre la cultura-ilustrada y la cultura-accin En el perodo que va desde la creacin del Departament de Cultura hasta finales de la dcada de 1990, las polticas culturales de la Generalitat incorporan elementos de las orientaciones que hemos denominado de cultura-ilustrada y de cultura-accin. Si bien no es posible identificar un pasaje claro entre dichas orientaciones, esto no implica que las polticas de la Generalitat hayan quedado al margen de las orientaciones internacionales. Los agentes del mbito pblico y privado que participan o condicionan la construccin de la poltica cultural reinterpretan estas tendencias bajo dos condicionamientos propios: un tipo particular de proceso de construccin nacional y la aparente necesidad de separacin de los mbitos de la cultura y la poltica. Este anlisis nos permite entonces ilustrar nuevos elementos sobre la dimensin simblica y la dimensin procesual de aquellas orientaciones. a) La dimensin simblica Las polticas culturales de la Generalitat permiten ilustrar los resultados que se derivan de una combinacin de las orientaciones de cultura-ilustrada y cultura-accin. Nuestro caso es relevante para discutir los elementos de la dimensin simblica de ambas orientaciones presentados en el marco terico. La tabla 6 resume los hallazgos de dicha discusin.
Tabla 6. Dimensin simblica de las polticas culturales de la Generalitat (perodo continuidad). Esta tabla recupera los elementos analticos presentados en la tabla nmero 3 (pgina 76). Fuente: elaboracin propia

Cultura-ilustrada + Cultura-accin Problema a resolver -Falta de institucionalizacin -Falta de normalidad (escasa produccin y oferta) -Carcter conflictivo problemtico -Lengua y artes consagradas -Identidad: nacional, colectiva, interior al individuo, no poltica -Conocimientos compartidos: factor de pertenencia nacional -Del problema a la constatacin y la incomodidad -La autenticidad a pesar de la diversidad -Fuente de legitimidad y de confianza colectiva -Permite identificacin interclasista aconflictiva -Inters nacional -Desarrollo del pasado colectivo -Fomento de la oferta (mbitos tradicionales) -Conservacin del patrimonio -Impulso al consumo (nacional)

DIMENSIN SIMBLICA

Idea de cultura Posicin frente a la diversidad Valores asociados a cultura Justificacin de la poltica pblica Rol de las polticas culturales

En primer lugar, cmo un particular proceso de construccin nacional y la aparente necesidad de separacin de los mbitos de la cultura y la poltica influyen en la construccin del problema de la realidad cultural al que deben enfrentarse las polticas pblicas? Por un lado, la falta de institucionalizacin de la cultura puede construirse en ambas orientaciones de polticas culturales 162

(cultura-ilustrada y cultura-accin) como un problema a resolver. Dicha construccin no es neutral sino normativa, es decir, institucionalizar el mbito de la cultura es siempre dar respuesta a problemas polticos, cuyo proceso de construccin implica la puesta en juego de valores. La institucionalizacin puede ser la respuesta a la voluntad de desarrollar un determinado proyecto de construccin nacional. As, la defensa de una determinada cultura, la apelacin a su supervivencia como responsabilidad a asumir por las polticas pblicas, no es slo una cuestin de dependencia histrica. Implica una toma de posicin permanente sobre sus lmites, sobre lo que se incluye en la definicin de cultura. Y en general, tambin, una idea del pas que existe detrs de esa concepcin. La creacin del Departament de Cultura ilustra un tipo de poltica cultural (al menos en su dimensin simblica) de este tipo. Ahora bien, un proyecto de construccin nacional puede entenderse como respuesta a la falta de normalidad de la situacin cultural de un pas. Y dicha falta de normalidad se acostumbra a asociar en las orientaciones de cultura-ilustrada y cultura-accin a la falta de produccin cultural, es decir, a la falta de generacin de bienes culturales. En el caso de las polticas culturales de la Generalitat, especficamente de aquellos en lengua catalana. Pero un proyecto de construccin nacional que se sustenta sobre la necesidad de normalizar la situacin cultural de un pas deja a la poltica cultural en una situacin de ambigedad. Un proyecto normalizador puede conducir a un proceso de despolitizacin de la cultura, o al menos de las polticas culturales. Como en el caso de las polticas culturales de la Generalitat, un proyecto normalizador est condicionado por la aparente necesidad de separacin de los mbitos de la poltica y la cultura. Y con eso nos referimos no a la cuestin de la injerencia partidaria en el diseo e implementacin de las acciones pblicas en el mbito de la cultura, sino ms bien a la desvinculacin de la cultura de la gestin pblica de los conflictos sociales ms significativos. Y al mismo tiempo, evitar que la cultura pueda resultar un elemento disruptivo en la bsqueda del equilibrio y la convivencia en el seno de la sociedad. As, nuestro caso de estudio ilustra, por un lado, la incomodidad a la que se enfrenta un gobierno cuando debe incluir la cultura dentro de los objetivos generales de la accin poltica. Es decir, la transformacin de la cultura prcticamente en un problema con el que lidiar. Y por otro, una tendencia a esquivar el debate y la definicin de sus componentes y fronteras, apelando a ambigedades y a cierta neutralidad en lo que se refiere a su papel en la sociedad. Qu nos ensea la idea de cultura que comportan las polticas culturales de la Generalitat? En primer lugar, la cultura puede entenderse como identidad y forma caracterstica de vida, una definicin propia de la orientacin de polticas que hemos denominado de cultura-accin. Esta idea de cultura se reinterpreta como expresin de la identidad nacional, elemento fundamental

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del ser colectivo. Y por lo tanto, la lengua, que se considera elemento central en la definicin del pas, es uno de los componentes nucleares de la idea de cultura. Pero esta idea de cultura puede venir acompaada de otra que tiene como elementos centrales la literatura, el patrimonio o las artes consagradas. Es decir, que remite a la nocin de alta cultura y a la de cultura como mbito de desarrollo de la modernidad, elementos propios de la orientacin de cultura-ilustrada. Ahora bien, la incorporacin de la literatura y las artes clsicas es tambin una particular reinterpretacin de la orientacin de cultura-accin en los dos sentidos que hemos indicado. Por un lado, un proceso particular de construccin nacional condiciona una poltica cultural que entiende la literatura y las artes clsicas como registro y a la vez recursos del desarrollo interior, del espritu humano, reforzando as el vnculo entre cultura e identidad nacional. Y en segundo lugar, la cultura y la poltica deben establecerse como mbitos separados, al menos en el tiempo. La cultura, propia del mbito intelectual, se presenta como abono de estabilidad para que los actores polticos (otros ellos) avancen en el pretendido proceso de construccin nacional. Nuestro caso de estudio, finalmente, ensea la incorporacin condicionada de un tercer componente a la idea de cultura. La cultura se entiende como herramienta de desarrollo social y de formacin y competitividad individual y colectiva. Como algo que se tiene en mayor o menor nivel, pero no en un sentido ilustrado ni en trminos de capital cultural, sino ms bien como conocimiento compartido y factor comn de pertenencia al pas. Qu posicin frente a la diversidad ensea una idea de cultura en estos trminos? Por un lado, la orientacin de polticas de cultura-ilustrada presenta la diversidad de las expresiones culturales como un problema, un aspecto que en definitiva resulta incmodo para un proyecto de carcter estatal-nacional o incluso nacional sin contar con los recursos propios de un estado. Por su parte, la implementacin de la orientacin de cultura-accin implicar un reconocimiento (todava limitado) de la diversidad, que se constituye como uno de los elementos que justifican la existencia de las polticas culturales. Ms que la incorporacin de estas dos posiciones, el caso de las polticas culturales de la Generalitat en este perodo ilustra una concepcin condicionada de la diversidad. La cultura puede ser entendida como aquello que, a pesar de la diversidad (y no en su favor), constituye el tronco comn de pertenencia de una sociedad. Un tronco que no depende del sincretismo o de la hibridacin, sino de la sntesis de una variedad de elementos y con determinadas condiciones. La ms importante es la autenticidad de la cultura nacional. Por eso, en el caso de las polticas culturales de la Generalitat si bien la sntesis de elementos que componen la cultura catalana no se explicita ms que en contadas ocasiones, esos elementos existen y condicionan el tipo de polticas pblicas desarrolladas.

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Cules son los valores que se asocian a la cultura y cul la lgica de justificacin que subyace? Nuestro caso de estudio ilustra una interpretacin particular de las orientaciones de cultura ilustrada y cultura-accin. La necesidad de la intervencin pblica en este campo se justifica no (slo) por su carcter redistributivo, sino por el sistema de identificacin, de pertenencia colectiva y a la vez de representacin de la identidad que se considera necesario impulsar. La promocin de la accin cultural se sustenta en patrones previamente definidos como de inters para el desarrollo nacional. Engrandecer un pas es poder generar un espacio de filiacin, que en muchas ocasiones tiene lmites discutidos. En este sentido, las polticas culturales acostumbran a estar basadas en un compacto y cerrado sistema de ideas y valores, vinculados con una referencia al pasado colectivo. Y el valor de la cultura radica en que se la puede considerar como espacio de base no conflictiva en el que todas las clases sociales podran aparentemente identificarse. En paralelo, nuestro caso de estudio ensea cmo en las polticas culturales que desarrollan un proyecto particular de construccin nacional sin los recursos propios de un Estado, la cultura es fuente de legitimidad poltico-institucional. As, un proyecto de normalizacin es un objetivo que asume como tarea el gobierno nacional. Sin embargo, esto no quiere decir que la cultura tenga en este sentido un papel poltico preponderante. La cultura se presenta como valiosa herramienta de transmisin de optimismo y confianza. Este es, en definitiva, otro de los elementos del proceso despolitizador de la cultura y sus polticas. Uno de los dilemas que la orientacin de poltica cultural que hemos denominado culturaaccin no consigue superar es la de la necesaria participacin activa del colectivo de destinatarios. Entre las reas y criterios de intervencin de las polticas, se seala como objetivo ya no ampliar el consumidor, sino la generacin de espacios de participacin y de formacin de los usuarios. Sin embargo, un proyecto normalizador implica la insistencia en el fomento a la produccin y creacin en los mbitos tradicionales de la cultura (en nuestro caso de estudio, particularmente la literatura y el teatro), en la conservacin del patrimonio y, en menor medida, en el impulso del consumo cultural. En este ltimo caso, estableciendo un vnculo (ms pragmtico que resistencialista) entre nacionalizacin y consumo. b) La dimensin procesual Las polticas culturales de la Generalitat permiten tambin ilustrar los resultados que se derivan de la combinacin de las orientaciones de cultura-ilustrada y cultura-accin. Nuestro caso discute los elementos de la dimensin procesual de ambas orientaciones presentados en el marco terico. La tabla 7 resume los hallazgos de dicha discusin.

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Tabla 7. Dimensin procesual de las polticas culturales de la Generalitat (perodo continuidad). Esta tabla recupera los elementos analticos presentados en la tabla nmero 4 (pgina 77). Fuente: elaboracin propia

DIMENSIN PROCESUAL

Orientacin de poltica cultural Relacin polticas culturales - receptores Perfil del actor cultural Distribucin de recursos de poder entre actores Tipo de relacin gobierno- resto de actores Aproximacin gubernamental a la solucin de problemas

Cultura-ilustrada + Cultura-accin -Cultura para la gente: infraestructuras sin herramientas de recepcin -Cultura de la gente: institucionalizacin de lo pblico -Animador y agente: intervencin sociopoltica versus profesionalizacin cultural -De la asimetra (gobierno central) a la simetra entre esferas de gobierno -Esferas de gobierno: conflicto cultura-territorio -mbito privado: institucionalizacin de la autonoma -Anticipacin a reclamos: antagonismos -Intento de limitar (privatizar) el conflicto

En primer lugar, qu tipo de relacin entre las polticas culturales y el conjunto de la ciudadana ilustra nuestro caso? Cmo se reinterpretan las orientaciones de cultura-ilustrada y cultura-accin bajo los condicionamientos que hemos citado? La relacin entre las polticas culturales y sus receptores en la lnea de cultura-ilustrada est marcada por la promocin de un tipo de cultura especfica, intentando popularizar las llamadas artes eruditas, y ampliando el nmero de espectadores en ese mbito. Se trata de lo que hemos resumido en la idea de cultura para la gente. Ahora bien, este proceso implica el crecimiento del nmero de participantes, lo que ha modificado la ndole de la participacin. Las polticas culturales de la Generalitat ilustran dos de los resultados que se derivan de esta orientacin. Por un lado los programas de democratizacin cultural no establecen el camino para que el pblico pueda organizar y controlar la recepcin de la obra. Y por otro, la construccin de infraestructuras culturales (impulsadas en este intento de popularizacin) se consolida como la primera y principal tarea de las polticas culturales. Ahora bien, en la orientacin de cultura-accin las polticas culturales responden a la critica a la idea restringida de cultura y buscan revalorar las manifestaciones calificadas como populares y masivas. Proliferan las reivindicaciones artsticas, identitarias, comunitarias, territoriales, etc., basadas en este nuevo concepto de cultura. La relacin entre polticas culturales y sus receptores se resume en lo que hemos denominado como cultura de la gente. Sin embargo, nuestro caso ilustra una deriva repetida en esta orientacin de polticas. Ya hemos sealado los condicionamientos que presentan un particular proceso de construccin nacional y la aparente necesidad de neutralizar el carcter poltico de la cultura. As, esta orientacin de poltica ha implicado un doble proceso. La participacin masiva necesaria para el desarrollo del modelo de

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la democracia cultural no se produce, al tiempo que la sociedad civil renuncia a gran parte de sus responsabilidades. Pero sobre todo, el espacio institucional define y asume el papel de lo pblico, es decir, lo que se manifiesta en la voluntad de crear y producir (una) cultura. Cmo se construye el perfil del actor cultural en estas orientaciones de polticas? Nuestro caso de estudio ilustra el momento en que un perfil vinculado a la intervencin social como el del animador cultural (propio de la orientacin de cultura-ilustrada) y otro de connotaciones polticas como el agente cultural (propio de la orientacin de cultura-accin) se enfrentan al reto de su formacin y profesionalizacin. Este proceso implicar, por un lado, el cuestionamiento de una tarea basada en la voluntad de las intervenciones sociales bajo el signo de la compensacin de desigualdades, como en el caso del animador cultural. Y por otro, la intencin de despegar el perfil del actor cultural de lo que se entiende como connotaciones poltico-ideolgicas. En un primer momento, este proceso dar lugar a la incorporacin en la administracin pblica de actores con un perfil tcnico-administrativo. Y, ms adelante, a la consolidacin de los conceptos de productor y gestor cultural, ambos basados en la priorizacin del carcter profesional del proyecto creativo. En el caso del Departament de Cultura, el proceso de construccin nacional haba condicionado, con el regreso de la democracia, la incorporacin a la administracin de muchos de los actores culturales vinculados a la defensa del catalanismo durante la dictadura. Tiempo despus, el proyecto normalizador y la aparente necesidad de separar los mbitos de la poltica y la cultura, condicion el cambio en dicho perfil de actor cultural, en la lnea de lo que hemos sealado para las orientaciones generales de polticas. Finalmente, respecto de las orientaciones de cultura-ilustrada y cultura-accin, cabe preguntarse tanto por el tipo de relacin establecida entre el gobierno y el resto de los actores organizados as como por la aproximacin gubernamental a la solucin de los problemas generadores de polticas. Nuestro caso de estudio ilustra, por un lado, cmo el gobierno tiende a imponer su posicin con un grado de paternalismo en las relaciones, sobre todo en lo que respecta a los gobiernos locales. As, se establece como autoridad central e intenta limitar el conflicto. Esto da paso tambin a la aparicin de elementos de antagonismo y contradiccin en dichas relaciones. Todo ello es propio de la orientacin de cultura-ilustrada. Ahora bien, nuestro caso de estudio es indicador de cmo un particular proyecto de construccin nacional condiciona estas lneas generales, por ejemplo en las contradicciones para desarrollar un programa de descentralizacin. En definitiva, se hace patente la caducidad de los preceptos de la orientacin de cultura-ilustrada (en su dimensin procesual en este caso) en un contexto de gobierno multinivel de la cultura. Y particularmente, frente a las complejas relaciones que en la dcada de 1980 se establecen entre las polticas culturales de las naciones sin

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estado (incluso de las regiones culturales en Europa) y las de las ciudades. El fracaso del denominado Pacto Cultural es, entre otras cosas, indicador de esta caducidad. Con dicho pacto, el Departament de Cultura asuma el papel de administracin central en Catalua (limitada la accin del Ministerio), pero la estrategia implicaba reconocer el reto a su legitimidad frente a la accin de los gobiernos locales. En definitiva, una caracterstica propia de la lnea de polticas que hemos denominado cultura-accin. Sin embargo, el Pacto Cultural y su fracaso acabarn por reforzar un proceso de despolitizacin de las polticas culturales, de falta de centralidad poltica de la cultura. Se trataba de un reconocimiento a medias de los conflictos instalados en el seno de la poltica cultural y en las relaciones entre los actores del subsistema de polticas. Principalmente, el conflictivo vnculo entre cultura y territorio, entre el lugar de Barcelona y el del resto de Catalua. La oposicin al pacto resulta indicador de la oposicin al cambio en las caractersticas de la dimensin procesual de las polticas culturales. Pero sobre todo ensea la dificultad de hacer compatibles las orientaciones de poltica de cultura-ilustrada y cultura-accin, un fenmeno que no se limita a nuestro caso de estudio. Finalmente, nuestro caso ilustra tambin la falta de concrecin de un proceso donde el gobierno estaba llamado a promover un significativo grado de autonoma de los agentes culturales privados. Frente a este reto, el gobierno entiende la autonoma en el mbito de las relaciones con los actores culturales como palanca para su propia institucionalizacin. El tipo de relacin entre administracin y agentes se vuelve clientelar. Esto ilustra la dificultad para ya no ampliar el consumidor, sino discutir quien controla los mecanismos de produccin cultural y facilitar el acceso a dicha produccin. Dos grandes aspectos ilustran este tipo de relacin: la primaca de la subvencin como instrumento de soporte y la sectorializacin de los vnculos pblico-privado. Llegamos as al final de este captulo dedicado a comprender el establecimiento de perodos de continuidad de las polticas culturales. Dichos perodos no estn separados de los de cambio significativo por una estricta bisagra sino por un espacio de intersecciones. Nuestro caso de estudio ilustra cmo ese espacio registra la disminucin del grado de legitimacin simblica de las polticas culturales (que puede derivar en una crisis de carcter ideacional) as como la prdida de legitimidad institucional de la intervencin gubernamental (que puede conducir a una crisis de carcter institucional). A profundizar en la comprensin de un proceso como este nos dedicamos en el siguiente captulo.

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CAPTULO VI

CRISIS Y APERTURA AL CAMBIO DE LAS POLTICAS CULTURALES DE LA GENERALITAT


DE CATALUNYA

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Barcelona, Esdevindrs, si vols, la capital altiva duna ptria novella de rels velles, quasi feli, penosament fecunda. Mestressa sobirana, sola en ton clos obert com una rosa dels vents, als vents del mar, de terra! Oda a Barcelona, 1936, de Pere Quart

1. INTRODUCCIN Como hemos avanzado en los apartados tericos, los perodos de continuidad de las polticas no estn separados de los de cambio significativo por una estricta bisagra sino ms bien por un espacio de intersecciones. Por eso, el objetivo central de este captulo es analizar las caractersticas de ese tipo de espacios temporales, que para nosotros vienen marcados por una doble crisis de tipo ideacional e institucional. Como hemos avanzado, la apertura al cambio en los contenidos y formas de las polticas es un proceso que se da ante la combinacin de, al menos, dos fenmenos. Por un lado, la disminucin de su grado de legitimidad simblica, que puede derivar en una crisis de carcter ideacional. Nuevamente, en este punto el desarrollo del discurso poltico es un elemento central para los actores. Pero por otro lado, resulta clave tambin la prdida de legitimidad institucional de la intervencin gubernamental. La accin de los actores en el desarrollo del subsistema de polticas (y la prdida de dicha legitimidad) puede comportar una crisis de carcter institucional. En el captulo previo, hemos apuntado los primeros elementos que indicaban cmo tanto la legitimidad simblica como institucional de las polticas culturales de la Generalitat disminuan de forma notable durante la dcada de 1990. Recuperando algunos de estos indicios, este captulo analiza el proceso que conduce a una doble crisis de legitimacin de dichas polticas. Una crisis que se vuelve patente hacia finales de la dcada y coincidiendo (aunque no de forma absoluta) con el mandato de Joan Maria Pujals al frente del Departament de Cultura (19961999). Este proceso supondr una apertura al cambio de las polticas y dar paso a un segundo perodo, esta vez de cambios significativos. Tanto la extensin (menor) como la estructura de este captulo difieren de las de aquellos dedicados a explicar procesos de continuidad y cambio significativo. Un hecho que responde a la voluntad de comprender en profundidad no slo qu est pasando sino tambin cmo y por qu en los momentos de apertura al cambio significativo de las polticas. As, este captulo explica, en primer lugar, la crisis de legitimidad simblica de las polticas culturales de la Generalitat de 170

Catalunya, prestando atencin al discurso poltico sobre la cultura que desarrollan los actores de este organismo, pero tambin muy especialmente a aquel que desarrollan los actores vinculados a otras administraciones culturales pblicas y organizaciones privadas en Catalua. En segundo lugar, analizamos el proceso de prdida de legitimidad institucional de la intervencin gubernamental en el mbito de la cultura. El anlisis se centra no slo en un organismo en particular (en nuestro caso, el Departament de Cultura de la Generalitat) sino tambin en la accin del gobierno como un todo, en el grado de reconocimiento que tiene la poltica pblica para actuar en el mbito de la cultura. Finalmente, tal y como hemos venido realizando hasta aqu, el lector encontrar en este captulo referencias al desarrollo (y crisis) de algunos de los aspectos principales de las orientaciones de polticas culturales a nivel internacional. Con las particularidades sealadas, nuestro caso de estudio permite ilustrar aspectos centrales de ese desarrollo.

2. LA LEGITIMACIN SIMBLICA: CRISIS IDEACIONAL La apertura al cambio significativo en las polticas culturales no siempre puede ser explicado principalmente a partir de la movilizacin de intereses o por el efecto de cambios socioeconmicos de tipo estructural. El anlisis de nuestro caso de estudio ilustra cmo los perodos de estabilidad pueden dar paso a otros de crisis, y ese paso se puede explicar en buena medida por alteraciones en el proceso de legitimacin simblica de las polticas. Una crisis de carcter ideacional se abre ante la disminucin de la capacidad del discurso de determinados actores para legitimar su programa poltico. Se trata de un proceso que se puede analizar desde tres ngulos. Por un lado, si nos centramos en la inadecuacin entre los discursos polticos, los contenidos de las polticas pblicas y el desarrollo de determinadas caractersticas de la realidad sociodemogrfica y cultural del entorno de referencia. Por otro, si focalizamos el anlisis en la interaccin (y enfrentamiento) del discurso poltico con discursos alternativos. Y finalmente, si nos focalizamos en las contradicciones internas del discurso poltico para comprender la ambigedad que en ellos puede estar presente.

2.1 Ms all de los impactos externos: la inadecuacin del discurso poltico En primer lugar, ms que centrar el anlisis en los efectos de las causas externas (Schmidt, 2001) o impactos externos al dominio de las polticas culturales (Gray, 2007; Scullion y Garcia, 2005), nuestro caso de estudio ilumina la importancia de lo que podemos denominar inadecuacin del discurso poltico. Nos referimos a la inadecuacin entre los discursos polticos,

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los contenidos de las polticas pblicas y el desarrollo de determinadas caractersticas de la realidad socio-demogrfica y cultural del entorno de referencia. Buena parte de las ideas y valores sobre la cultura que haban resultado vlidos con el regreso de la democracia en Catalua (y en la continuidad de las dcadas de 1980 y 1990) resultan caducos frente nuevos conflictos sociales y prcticas culturales que se consolidan sobre finales de dicha dcada. Por un lado, hemos avanzado la concepcin condicionada respecto a la diversidad de expresiones culturales que presenta el discurso poltico del Departament de Cultura. La cultura se entiende como aquello que, a pesar de la diversidad (y no en su favor), constituye el tronco comn de pertenencia de una sociedad. Ms que como oportunidad, la atencin a la diversidad apenas se presenta como un elemento secundario. Ahora bien, este discurso poltico sobre la cultura resultar inadecuado para explicar y gestionar conflictos sociales que resultan centrales en Catalua a partir de finales de la dcada de 1990. Para entonces, un nuevo proceso migratorio tiene lugar en Catalua, con determinadas caractersticas similares a experiencias previas, pero con otras marcadamente diferentes. Las diferencias no slo tienen que ver con la intensidad del fenmeno 1 , sino con el origen de los migrantes, jurdicamente extranjeros (lmite para sus derechos de participacin social y poltica), y sobre todo con el tipo de desigualdades que estn en la base del proceso migratorio. Las nuevas migraciones ya no responden a dinmicas migratorias como las interiores, fundamentadas en las desigualdades territoriales dentro de Espaa (Sol y Parella, 2008: 88). Sino que se enmarcan en el contexto de la globalizacin, las nuevas formas de divisin internacional del trabajo y las desigualdades a escala planetaria que se derivan de ello (Castles, 2004). Frente a un proceso de estas caractersticas, ya en la dcada de 1990 se impone progresivamente en Europa el concepto de diversidad cultural, el elogio al multiculturalismo, al mismo tiempo que comienza a promoverse la identidad europea como lo que hay de comn en las diferentes culturas que la componen. Los esfuerzos de los estados canadiense y francs se materializan en la Declaracin Universal sobre la Diversidad Cultural adoptada por la UNESCO el ao 2001. Incluso, en el plano nacional, la defensa de la diversidad (junto con la promocin del acceso y la participacin ciudadana) se constituye como uno de los elementos que justifican la existencia de las polticas culturales. As, si en el dominio de las polticas de inmigracin en Catalua, algunos analistas registran ya a finales de la dcada de 1990 la intencin de la Generalitat de definir un modelo de actuacin pblica en relacin a la inmigracin extranjera (Sol y Parella, 2008), el discurso poltico sobre la cultura de los responsables del Departament

El porcentaje de poblacin extranjera en Catalunya pasa de 1,61% en 1996 a 8,10 % en 2003, y continuar aumentando de forma considerable los aos siguientes (INE, 2010).

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no recoge el debate sobre el papel de la diversidad cultural. O mejor, como hemos analizado, lo condiciona a determinados aspectos. La inadecuacin entre el discurso poltico sobre la cultura y la centralidad de las nuevas desigualdades y conflictos sociales que comporta el contexto migratorio se vuelven evidentes. Algunos de los preceptos de la orientacin de polticas de cultura-accin presentes en el discurso poltico del Departament de Cultura durante casi veinte aos resultan caducos. Por ejemplo, la lgica de promocin de la accin cultural sustentada en patrones previamente definidos como de inters para el desarrollo nacional. La idea de cultura (y una particular idea de cultura catalana) resulta caduca como espacio de base no conflictiva en el que todas las clases sociales podran aparentemente identificarse. Como analiza Crameri (2008:60), se consolidan, sobre todo entre los jvenes, discursos polticos sobre el catalanismo no ligados estrictamente a la lengua. Estamos frente a la crisis de determinadas formas tradicionales de auto-identificacin, en un contexto de alta movilidad y significativa hibridacin. Como analizamos en el prximo captulo, este proceso se enmarca en la consolidacin de la orientacin de polticas culturales que hemos denominado de cultura-elstico. Cada vez ms explcitamente, la poltica cultural se enfrenta a la cuestin de la construccin de ciudadana, en un contexto donde las categoras de individualismo y comunitarismo se muestran caducas. Las personas no encuentran su identidad colectiva ni en la soberana individual ni en la participacin poltica tal y como se han entendido hasta aqu. En definitiva, esta inadecuacin es indicador de la caducidad de determinados aspectos del marco maestro. La dificultad del discurso poltico para legitimar un programa poltico puede expresar la caducidad de algunos aspectos de lo que Goffman (2006) denomina una comprensin comn de los principales esquemas, relaciones y agentes presentes en la sociedad. Un escenario que abre la puerta a procesos de alineamiento entre los marcos de polticas de los actores y el marco maestro, y as a un perodo de cambios significativos en las polticas. Un segundo elemento que pone en evidencia la inadecuacin del discurso poltico sobre la cultura de los responsables de la Generalitat es el de las prcticas culturales del conjunto de la poblacin. A finales de la dcada de 1990, son ms que significativos los cambios en las prcticas y el consumo cultural, derivados no slo del desarrollo tecnolgico sino tambin de las maneras de crear y distribuir cultura. Si las desigualdades culturales no haban sido objeto central del discurso poltico sobre la cultura durante ms de veinte aos, la caducidad de dicho discurso se vuelve ms evidente ante la aparicin de nuevas desigualdades en ese plano. Como indica Ario (2010) en su anlisis de la participacin cultural para el conjunto del Estado, a la persistencia de desigualdades en la participacin cultural (entendida como acceso a los bienes y servicios) hay que sumar las particularidades del cambio de paradigma entre la cultura letrada, la

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audiovisual y la digital. El resultado es un contexto donde la participacin cultural desborda a los equipamientos culturales y se inserta en lo que el autor entiende como nomadismo cultural y conectividad. En este escenario conviven desigualdades histricas propias de un modelo de consumo cultural clsico (basado en nociones de alta y baja cultura) con otras relacionadas con el paradigma de la diversidad. Este escenario no es exclusivo ni de Catalua ni de Espaa, sino que es til para entender la caducidad de buena parte de los preceptos de las orientaciones de polticas de cultura-ilustrada y cultura-accin. En lo que respecta a la participacin del conjunto de la poblacin, el discurso poltico sobre la cultura resulta caduco para justificar una poltica cultural centrada en el fomento a la produccin y la creacin en los mbitos tradicionales de la cultura y en la conservacin del patrimonio (propio de la orientacin de cultura-ilustrada). Pero incluso resulta caduco para legitimar un programa poltico que pudiera cuestionar el control de los mecanismos de produccin cultural y facilitar el acceso a dicha produccin, basado en un diagnstico que presenta como problemas pblicos la falta de reconocimiento de determinadas culturas y las restricciones en la participacin de las personas (propio de la orientacin de cultura-accin). Las formas de participacin y consumo cultural, las nuevas prcticas culturales y desigualdades derivadas, ensean la caducidad del propio concepto de participacin que comportan ambas orientaciones. La participacin masiva, tal y como se entiende en el modelo de la democracia cultural, no se produce. As, la crisis de legitimidad simblica de las polticas culturales se agudiza, y los poderes pblicos (el espacio institucional gubernamental) se enfrentan al dilema de asumir la representacin de lo pblico en el mbito de la cultura. Esta ser la tendencia en el cambio significativo de las polticas, en consonancia con la profundizacin en un concepto instrumental de la cultura. Este escenario de crisis de legitimidad simblica de las polticas culturales no afecta slo a la relacin entre poltica pblica y participacin cultural del conjunto de la poblacin. Sino que implicar la apertura al cambio sobre la concepcin del papel de la administracin respecto a los grupos organizados de intereses especiales. Es en este contexto donde podemos ubicar las palabras de Ferran Mascarell en 1994: Las polticas pblicas siguen actuando como si tuvieran monopolio del mbito cultural. Como no lo tienen, cada vez aparecen menos incisivas y necesarias, alejadas de las formas reales de producir, distribuir y consumir cultura. (Mascarell, 2005: 177). Y si bien su diagnstico es parcial, da una seal sobre cmo evolucionarn las polticas culturales en Catalua en los aos siguientes: Las polticas culturales no han sabido detectar ni explicar cules son los beneficios econmicos que para una ciudad o pas produce un sector cultural fuerte. (Mascarell, 2005: 178). En definitiva, la inadecuacin de los discursos

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polticos propios de las orientaciones de cultura-ilustrada y cultura accin darn paso a la apertura hacia la orientacin que hemos denominado de cultura-instrumento.

2.2 El cuestionamiento de la legitimidad simblica: los discursos polticos alternativos La disminucin de la capacidad del discurso de determinados actores para legitimar su programa poltico puede entenderse tambin si se analiza la interaccin (y enfrentamiento) con discursos alternativos. Nuestro caso de estudio ensea cmo los ataques a la legitimidad del contexto discursivo se pueden analizar como apelacin al cambio de las polticas. La interaccin entre actores que desarrollan marcos de polticas enfrentados puede condicionar un perodo de inestabilidad en el marco maestro y facilitar as la penetracin de ideas y valores anteriormente no contemplados. Sobre finales de la dcada de 1990, como hemos avanzado, son significativas las crticas a la vinculacin entre cultura y lengua catalana, provenientes de sectores que atacan frontalmente ciertas preceptos del catalanismo consensuados transversalmente durante la dcada previa. Este es el escenario que deja como resultado la aprobacin de la Llei de Poltica Lingstica en 1997. Pero an ms importantes son las apelaciones a la expansin en la idea y los valores asociados a la cultura, sobre todo si el discurso alternativo promueve explcitamente el cambio de modelo de polticas culturales. Este segundo tipo de crtica, desarrollado en buena medida por los agentes culturales vinculados al PSC, est vinculado tambin con las relaciones entre cultura y territorio, es decir, con el papel que deba tener la ciudad de Barcelona en las polticas culturales de los diferentes gobiernos. Como hemos avanzado, el discurso poltico sobre la cultura desarrollado desde la rbita socialista coincide, durante buena parte de las dcadas de 1980 y 1990, en la necesidad de implementar un programa de normalizacin cultural. Pero apela a la construccin de una catalanidad, si bien transversal, pretendidamente definida en la pluralidad y la incorporacin de la diferencia. La cultura se define como espacio cvico, ciudadano. La cultura es cultura ciudadana: representa la vida en los espacios pblicos y el carcter asociativo de las personas que viven en la ciudad. Adems, la cultura es cultura metropolitana: expresin de pluralidad (de orgen y lingstica) y de una clase social propia. En este sentido, la cultura catalana es un componente ms de la cultura (metropolitana), pero no el central. Esta apelacin a la expansin en las ideas y valores asociados a la cultura ilustra tambin una particular interpretacin y combinacin de los modelos de cultura-ilustrada y cultura-accin. Para la poltica cultural del Ajuntament Barcelona, el desarrollo de un determinado discurso poltico sobre la cultura se realiza condicionado por la interrelacin de objetivos culturales y una

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estrategia general de renovacin urbanstica. Esta posicin se puede explicar en parte por el papel de factores estructurales, como el origen de clase y el capital cultural acumulado por los dirigentes socialistas. E incluso puede entenderse como resultado de los intereses territoriales de los gobiernos locales y al propio ejercicio del poder poltico que supone la divisin de poder establecida en Catalua. Pero estos aspectos no deberan impedirnos comprender el margen de agencia de individuos y organizaciones a travs de sus marcos de polticas. El cuestionamiento del marco maestro (y el impulso del cambio) implica la movilizacin de los actores, y es una actividad de carcter colectivo. Es decir, se realiza buscando movilizar tambin a otros actores participantes, en nuestro caso, del proceso de polticas. Y es all donde el individuo y las organizaciones tienen margen de accin, an cuando respondan en buena medida a un determinado rol institucional y, en definitiva, social. En el discurso poltico sobre la cultura que desarrollan los dirigentes y agentes culturales de la oposicin poltica hay lugar tanto para los intereses de clase (y de partido) como para determinadas ideas y valores asignados a la cultura. En el discurso se vislumbra el yo del actor, la apelacin al cambio de la poltica cultural. Porque como indica Goffman (2006: 376), la distancia entre la persona y el rol varia en funcin del marco (y sus lmites). As, en el discurso poltico elaborado desde el mbito de la Diputaci de Barcelona y el Ajuntament de la ciudad, la cultura se entiende durante todo este perodo como fuente de progreso al mismo tiempo intelectual, espiritual y material. Y la cultura catalana, se formula, debe ser ms esto ltimo y menos una diferenciacin nacional. La crtica al descuido de la potencialidad cultural de Barcelona por parte de la Generalitat se acompaa con la idea de que Barcelona es, culturalmente, y al margen de Catalua, capital de Estado. Como se lee en el anlisis de Bohigas (1993), la capitalidad cultural de Barcelona tiene cuatro dimensiones: la de la ciudad que requiere una accin cultural propia, la de capital de Catalua, la de cocapital del Estado y la de centro lder de la red de eurociudades. Este marco de polticas comporta entonces para Barcelona el papel de capital cultural de Catalua, pero un papel limitado y condicionado por otros objetivos del programa de la poltica cultural de la ciudad. Comporta una idea alternativa de la cultura catalana y de la concepcin de Catalua. As, para Pasqual Maragall2 la funcin de Barcelona como capital de Catalua s una funci essencial de la ciutat que s compresa i assumida pel nostre pas. Ho he constatat personalment. Deixeu-me dir que les nacions no es fan noms amb retrica i invocacions. Una naci es fa tamb amb realitats. I una naci necessita alguna cosa ms que himnes, banderes, signes i referencies essencialistes. Necessita, per exemple, una capital que pugui projectar amb una
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Alcalde de Barcelona (1982-1997) y President de la Generalitat de Catalunya (2003-2006).

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potencia prpia tot el que acabo desmentar. No hi ha cap contradicci, no pot haver-hi cap motiu de greuge si reclamem una potenciaci de Barcelona. Ho vaig dir lany passat i repeteixo ara la reflexi: sense Barcelona, Catalunya no seria una naci (Citado en Subiros, 1993: 50). Incluso, tras ms de veinte aos, Ferran Mascarell (2007: 64-65) analiza el papel de Barcelona en este sentido. Entiende como decisiva la contribucin de la ciudad a la constitucin de la nacin, pero establece una diferencia todava significativa, ya que Barcelona pertenece a la escogida tipologa de ciudades que han sido mucho ms permanentes que las naciones y estados que las cobijan. () Sin ella, posiblemente Catalua no existira. (65) El resultado es que en este discurso poltico sobre la cultura, Barcelona resulta una capital sin pas, con el trasfondo del papel particular que le otorgan a la ciudad los gobiernos del Estado y la Generalitat. Se trata, en definitiva, de un discurso poltico alternativo que promueve el cambio de las polticas culturales. Y que cuestiona la legitimidad simblica de las polticas culturales de la Generalitat y la estabilidad de marco maestro o contexto de significado. No ser, sin embargo, hasta fines de la dcada de 1990 que este discurso poltico sobre la cultura pueda ser considerado como factor explicativo de dicha crisis de legitimidad. Ahora bien, en la segunda mitad de dicha dcada, los actores culturales vinculados a los gobiernos socialistas apelan cada vez ms a la complejidad en la definicin de cultura y el desarrollo de sus polticas. Se utilizan conceptos y se formulan polticas culturales que intentan incluir la planificacin estratgica, el gobierno multinivel, la atencin a la diversidad, el desarrollo territorial o la contribucin a la sociedad del conocimiento. Sobre todo desde el mbito de la Diputaci de Barcelona. En el Ajuntament de Barcelona, el diseo de una nueva poltica cultural y su implementacin sern especialmente significativos a partir de este momento. El marco de polticas de dicha institucin comportar un diagnstico singular pero actualizado: las polticas culturales deben enfrentar los retos de la configuracin de la ciudad como centro de conocimiento y servicios de carcter internacional. Un proceso que se presenta como irreversible. En dicho marco, la idea de cultura cobra un doble sentido, dos mbitos que se presentan como separados. Por un lado, la cultura es aquello que desarrollan los agentes de los sectores culturales, es decir, creacin y produccin artstica e intelectual. Y por otro, una dimensin al mismo tiempo constituyente e instrumental: la cultura cvica y la material, mbito de representaciones y valores, e instrumento de desarrollo econmico y de diseo de las ciudades. Se refuerza as el vnculo entre cultura y ciudad, ms all de la dimensin nacional o estatal de la cultura. Y tambin se propone una imagen particular y diferente de la poltica cultural, no slo para el Ajuntament de Barcelona sino en trminos generales como poltica pblica. Da cuenta de ello la edicin, por parte del PSC, del Llibre Blanc de la cultura a Catalunya, coordinado por Ferran Mascarell, donde

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participan y son consultados agentes culturales del sector privado. El objetivo principal de la poltica cultural debe ser, se formula, la promocin del sector cultural. La administracin debe funcionar como catalizadora del sector y sus agentes. La lgica de justificacin de la poltica cultural es la de la subsidiariedad: no suplir al mercado sino compensarlo, defendiendo derechos colectivos e individuales (Mascarell, 1999: 125 y ss.). Se considera que el pas de ladministraci publica tradicional a la nova gesti publica (de ladministraci provisora a la catalitzadora) no suposa la renuncia als estndards de benestar social i qualitat de vida per a tothom (138). En definitiva, el desarrollo de un discurso alternativo sobre la cultura tiene repercusiones no slo sobre un gobierno particular, en este caso, el Ajuntament. La construccin de completos y alternativos diagnsticos, pronsticos y motivaciones de polticas culturales puede entenderse como apelacin al cambio. Y entonces puede cuestionar y tener efectos en la estabilidad del marco maestro, y as sobre el proceso de legitimacin simblica de las polticas culturales de otros gobiernos (en nuestro caso, el de la Generalitat). En un escenario de este tipo, de crisis ideacional, es de esperar que se produzcan procesos de alineamiento entre los marcos de polticas de los diferentes actores y el marco maestro.

2.3 Las contradicciones en el discurso poltico: una comprensin de la ambigedad La disminucin de la capacidad del discurso poltico de determinados actores para legitimar su programa poltico puede comprenderse tambin si se analizan las contradicciones en dicho discurso. Ahora bien, este tipo de anlisis puede diluir su potencial si entendemos dichas contradicciones como argumentos basados en la hipocresa. Esta es una de las limitaciones metodolgicas del institucionalismo discursivo, que entiende buena parte de las decisiones sobre lo que el discurso obvia o enfatiza como distorsin intencional de la realidad. Nuestro caso de estudio presenta en determinadas ocasiones un proceso de esas caractersticas, sobre todo entre un discurso que apela a la participacin de la sociedad civil o el equilibrio territorial y unas acciones polticas donde no se desarrollan instrumentos y objetivos que desplieguen dicho programa. Pero si limitramos nuestro anlisis a este tipo de procesos, no podramos incorporar y comprender la ambigedad presente en los discursos polticos de los actores. Consideramos que la prdida de capacidad de un discurso poltico para justificar las acciones polticas puede analizarse prestando atencin a las caractersticas de los marcos de polticas. Evitamos as reducir el lenguaje a herramienta individual, o el discurso a un carcter exclusivamente instrumental.

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Respecto a la construccin del problema de la realidad cultural que la poltica pblica debe enfrentar, es significativa la dificultad y contradiccin con las que se encuentran el gobierno de la Generalitat cuando debe incluir la cultura dentro de los objetivos generales de la accin poltica. La cultura se transforma prcticamente en un problema que resolver. Y, por lo tanto, el diagnstico de la realidad cultural suele quedar claramente definido en muy pocas reas (por ejemplo, la lengua). Respecto a la construccin de una imagen particular de la poltica cultural, el discurso poltico de los resposanbles de la Generalitat combina la justificacin de la poltica cultural no slo por su carcter redistributivo (orientacin cultura-ilustrada), sino por el sistema de identificacin, de pertenencia colectiva y a la vez de representacin de la identidad que se considera necesario impulsar (orientacin cultura-accin). Este dilema no es exclusivo de nuestro caso de estudio sino que representa un reto comn al desarrollo las polticas culturales en Europa. Pero las polticas culturales de la Generalitat resultan un caso extremo en este sentido: el discurso poltico comporta contradicciones que deslegitiman la poltica pblica en materia de cultura. Se asumen algunos elementos propios del modelo de cultura-accin, es decir, la cultura entendida como factor de reconocimiento de un colectivo, elemento de cohesin y equilibrio, al tiempo que de identificacin, de pertenencia al mismo. Pero se evita la inclusin de otros: la cultura como descontento, crtica e incluso conflicto social. Se acenta la disconformidad ante la falta de reconocimiento de la cultura propia, pero se deja en un segundo plano las reivindicaciones artsticas, identitarias, comunitarias, territoriales, etc., que proliferan basadas en la ampliacin del concepto de cultura. El proceso de legitimacin de las polticas culturales se debilita y, sobre finales de la dcada de 1990, la crisis ideacional de dichas polticas va ms all de la crtica a un gobierno en particular. El discurso poltico de los responsables del Departament de Cultura queda en terreno vaco. Mientras las posturas social demcratas en Europa insisten en la percepcin de la poltica cultural como instrumento de cohesin social, comienza a legitimarse el concepto de industrias culturales, donde la intervencin del Estado est limitada al soporte a las actuaciones del mercado. Incluso, los agentes culturales reciben demandas para legitimar sus actuaciones con argumentos de tipo econmico (aportacin al desarrollo, regeneracin territorial, etc.) y social (fomento de la cohesin, de la vitalidad de la sociedad civil, etc.). Este ser el paso hacia la consolidacin de otras dos orientaciones de poltica cultural: la de cultura-instrumento y la de cultura-elstico. Finalmente, entre las dificultades ms importantes que tiene el discurso poltico imperante en el Departament de Cultura para legitimar su programa est la definicin sobre quin est llamado

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a resolver el problema pblico de las polticas. Es decir, la definicin de la motivacin, de la viabilidad de la alternativa segn los protagonistas de la misma. Nuevamente, nuestro caso de estudio ilustra uno de los problemas ms importantes que enfrentan las orientaciones de culturailustrada y cultura-accin en este sentido: ninguna fue concebida teniendo en cuenta la creciente diversidad del tipo de agentes (y la de sus intervenciones) en el dominio de la poltica cultural. Un discurso poltico sobre la cultura incapaz de incluir esa diversidad en la definicin del problema y de las soluciones a implementar puede condicionar el desarrollo de polticas pblicas desprovistas de legitimidad simblica, desconectadas de las prcticas culturales ms significativas. Pero si este es un componente comn al desarrollo de las orientaciones generales de poltica cultural, nuestro caso de estudio ilustra dinmicas particulares. Hemos podido comprobar cmo, con el paso del tiempo, la estricta y limitada definicin sobre quin est llamado a resolver el problema pblico de las polticas culturales en Catalua debilita el discurso poltico sobre la cultura. Mantener la viabilidad de la alternativa asociada a los mismos protagonistas durante casi dos dcadas deriva en la caducidad de buena parte de los preceptos del discurso poltico. Respecto al resto de gobiernos, ms que una propuesta de distribucin de roles y responsabilidades, el discurso poltico trasluce relaciones de competencia. Y respecto a los actores privados, ms que el intento de coordinar e integrar dichos agentes en los objetivos del Departament, el marco de polticas adoptado por los agentes de dicho organismo recoge la voz de determinados sectores culturales consolidados. As, el proceso de legitimacin simblica de las polticas culturales (insistimos, no slo las de la Generalitat) se ve erosionado y, tambin en este sentido, se confirma una crisis de carcter ideacional. Pero para terminar de entender los efectos que puede tener la interaccin entre los actores cabe completar el anlisis desde la dimensin procesual de las polticas.

3. LEGITIMACIN Y CRISIS INSTITUCIONAL


Cada alcalde vale tanto como el rey, y juntos mucho ms que l (Lope de Vega)

Un segundo tipo de proceso que explica la apertura al cambio en las polticas es la prdida de la legitimidad institucional del gobierno para intervenir en un mbito determinado. Resulta clave comprender cmo la accin de los actores en el desarrollo de un subsistema de polticas puede derivar en una crisis de carcter institucional de las polticas. Una crisis que no slo se entiende como la disminucin del reconocimiento de las capacidades de una institucin u organismo gubernamental en particular para implementar un programa poltico, sino tambin cierta

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deslegitimacin de las polticas culturales en general. Ese es el escenario al que se enfrenta el Departament de Cultura a finales de la dcada de 1990. A continuacin analizamos el desarrollo de dicho subsistema a partir de las categoras utilizadas para explicar el perodo de continuidad de las polticas culturales de la Generalitat. Por un lado, el tipo de relacin entre el gobierno y el resto de los actores del subsistema, as como su manera de aproximarse a la solucin de los problemas. Por otro, el nmero y tipo actores que integran dicho subsistema, as como la deriva del monopolio de polticas establecido. Consideramos tambin el desarrollo de las posiciones de poder de los actores implicados, as como eventos externos al dominio de poltica culturales.

3.1 La interaccin entre los actores: inestabilidad y conflicto La trayectoria que acumulaba el programa poltico sustentado en la normalizacin cultural as como ciertas iniciativas del consejero Pujals dan lugar en este perodo a la multiplicacin de reclamos en diferentes mbitos y tambin, posteriormente, a una cierta bsqueda de alternativas. El tipo de relacin entre el gobierno y el resto de los actores (pblicos y privados) ejemplifica el final de una estabilidad basada en la imposicin por parte de la autoridad central con un cierto grado de negociacin. Un tipo de relacin propio de la orientacin de cultura-accin, significativamente cuestionada no slo en Europa durante toda la dcada de 1990, sino tambin en Catalua. La aproximacin del Departament a la solucin de los problemas generadores de polticas experimenta un escenario similar. Hemos analizado como la posicin de anticipacin (con objetivos manifiestos) propia de la orientacin de cultura-ilustrada deriva durante la dcada de 1990 en enfrentamientos significativos, sobre todo con los gobiernos locales. La aproximacin de Pujals, una posicin anticipativa que reconoce e intenta limitar determinados conflictos (ahora ms que antes con los agentes privados) implica la confrontacin explcita. Hemos analizado el grado de conflictividad que comporta la revisin de la Llei de normalitzaci lingstica de 1983 (y la aprobacin de la Llei de Poltica Lingstica de 1997), as como el decreto de 1998 sobre mesures de foment de loferta cinematogrfica doblada i subtitulada en llengua catalana. Una primera lectura podra centrar las causas del conflicto en el papel de la lengua en ambas iniciativas, pero la evidencia marca que el debate se centra menos en la necesidad o no de dar impulso a la lengua catalana y ms en el nivel de intervencin de la administracin pblica. Es decir, el proceso de legitimacin institucional de las polticas culturales se ve significativamente afectado. El cuestionamiento central tiene que ver con el reconocimiento del papel que ocupa el gobierno (el de la Generalitat, pero tambin como un todo) en el subsistema de polticas que estamos analizando. Sin que esto suponga dejar de lado el papel de la lengua como elemento explicativo de la crisis institucional, nuevamente debemos

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evitar subestimar, como advierte Schattschneider (1967), el grado en el cual el gobierno mismo (como un todo) ha estado en conflicto con otros sistemas de poder (por ejemplo, la industria). En este sentido se entiende tambin un cambio de concepcin, por ejemplo, respecto al papel del cine y su industria. As, despus de un extenso perodo donde el cine se concibe como potencial herramienta de normalizacin lingstica, se abrir la puerta a un cambio respecto la concepcin del cine como industria global y al papel de los agentes industriales. Este grado de conflictividad, con acento en el reconocimiento cada vez menor de la capacidad del gobierno para intervenir en el mbito de la cultura, se expande a otros sectores culturales. Se trata de una tendencia en el proceso de legitimacin de las polticas culturales.
El desenvolupament de la industria cultura arriba a un grau significatiu, molt consistent. I lactitud dels agents s molt ms activa que en poques anteriors. Volen posar un punt i final a una manera de relaci amb ladministraci. De manera que el model noucentista topa amb aquest desenvolupament del teixit industrial. I el conflicte no s noms al TNC, sin amb sectors diferents com el de la msica, en aquest cas al voltant del projecte de lAuditori. (Entrevista a Vicen Villatoro)

Por su parte, en el mbito de las artes visuales, la demanda de profesionalizacin de la administracin es el leit motiv principal del sector. El reclamo, centrado en la situacin indefinida del CASM una vez inaugurado el MACBA, es un cuestionamiento a la legitimidad de un organismo en particular (el Departament de Cultura) pero tambin a la de los mecanismos de legitimacin institucional de las polticas culturales. Un documento publicado por la Associaci dArtistes Visuals de Catalunya en 1998 titulado Un acord pel MACBA (AAVC, 2011) reclama la convocatoria de un concurso per escoger la nueva direccin del MACBA tras la crisis vivida en esa institucin y la renuncia de su director Miquel Molins. Sin embargo, el concurso no se lleva a cabo y dicha asociacin participa en las negociaciones de la designacin de Manuel Borja Villel como nuevo director. En definitiva, el papel las organizaciones sectoriales explica tambin la crisis institucional del Departament de Cultura sobre finales de la dcada. A travs de las crticas a su poltica, a travs de acuerdos con partidos polticos en la oposicin y a travs de la participacin en la construccin del modelo de poltica cultural del Ajuntament de Barcelona. Finalmente, el explcito y significativo grado de conflictividad se puede ejemplificar tambin en el proyecto e inauguracin del Teatre Nacional de Catalunya. La intencin del gobierno de la Generalitat de controlar el proyecto de Josep Maria Flotats como director del TNC comporta el enfrentamiento directo entre el conseller Pujals y Flotats. Pero sobre todo comporta un cambio en la relacin con los agentes privados ms significativos del sector teatral. As, en un momento de gran inversin pblica en el edificio y la estructura del TNC, Pujals se compromete a equiparar progresivamente el presupuesto dedicado a los equipamientos pblicos con la promocin del sector privado. Ni la lgica de justificacin de la poltica cultural ni el tipo de 182

aproximacin gubernamental a la solucin de problemas propios de las orientaciones de culturailustrada y cultura-accin resultan vlidos. Antes que un conflicto dentro del gobierno, la renuncia de Flotats es indicador del conflicto del gobierno (como un todo) con otro sistema de poder, el del sector profesional e industrial organizado. Un conflicto que se resuelve con el apoyo del sector privado a la salida de Flotats de la direccin del TNC, es decir, con el acuerdo entre los agentes empresariales y el Departament de Cultura. En definitiva, se constata cierta caducidad en el proyecto de normalizacin cultural, y la necesidad de introducir cambios en los mecanismos de legitimacin institucional de la intervencin gubernamental en el mbito de la cultura. A partir de entonces se incorporan como ncleo de ese proceso de legitimacin la atencin de determinados intereses de determinados agentes del sector privado ms organizado. Ahora bien, si el conflicto entre el gobierno (como un todo) con otros sistemas de poder es un indicador principal de la crisis institucional de las polticas culturales de la Generalitat, es necesario considerar tambin la tensin en las relaciones entre los diferentes gobiernos. Sobre finales de la dcada de 1990, una tendencia consolidada por entonces en Europa resulta ineludible para el gobierno de la Generalitat. Los gobiernos locales se muestran en iguales o mejores condiciones para emprender las tareas de promocin de la cultura (y en concreto, del sector cultural organizado) que las instancias centrales. A partir del mandato de Pujals, la distancia establecida entre gobiernos locales a cargo del PSC (particularmente el Ajuntament de Barcelona) y el Departament de Cultura, excede el mbito de los conflictos entre partidos. Es decir, se transforma en un factor erosionador de la legitimidad institucional de la intervencin gubernamental, en este caso la de la administracin con mayores competencias formales. Como seala Bonet (2001), las crticas se intensifican y se centran en la falta de planificacin en las infraestructuras y equipamientos culturales que impulsa el Departament de Cultura: carencia de contenidos, de apoyo poltico, de personal tcnico y de participacin ciudadana. Y no slo respecto al caso del TNC sino tambin otros como el Museu dHistria de Catalunya, el futuro Auditori o equipamientos de otros municipios. Finalmente, y a pesar del acuerdo de 1996 entre Partido Popular y Convergncia i Uni para la investidura de Jose Maria Aznar como presidente del gobierno, la falta de coordinacin entre Ministerio de Cultura y Departament de Cultura se agudiza. El gobierno de Aznar impulsa una poltica cultural con acento en el desarrollo del mercado hispano, con espacio marginal para la promocin de otras culturas del Estado. Incluso, el organismo destacado que lleva el peso de este tipo de poltica no ser el Ministerio de Cultura sino el de Asuntos Exteriores. Entre los programas destacados del Ministerio de Cultura est el de promover el traslado e instalacin de

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la industria cultural en Madrid, lo que lo transforma en referente para buena parte de los agentes del sector en Catalua (Crameri, 2008; Marzo y Badia, 2006). En definitiva, la multiplicacin de reclamos en diferentes mbitos es indicador de la inestabilidad en las relaciones entre los actores del subsistema de polticas. Una inestabilidad que tiene consecuencias sobre el proceso de legitimacin institucional de las polticas culturales. El nmero y tipo de actores incluidos en el centro de dicho subsistema comenzar a experimentar variaciones y se abre la posibilidad de una fractura en el monopolio de polticas establecido durante casi dos dcadas.

3.2 Los actores del subsistema de polticas y la fractura del monopolio Frente al contexto de crisis institucional de las polticas culturales de la Generalitat, en el final del periodo del consejero Pujals, el Departament de Cultura inicia la bsqueda de determinadas alternativas en lo que a la relacin pblico-privado se refiere. El conjunto limitado de actores (en nmero y tipo) que integran dicho subsistema experimenta variaciones menores, pero que no dejan de ser indicadores de una posible fractura en el grupo reducido de actores que viene controlando el proceso de polticas (de la Generalitat en este caso) y la definicin de sus formas y contenidos desde un tiempo prolongado. Caber recuperar el inicio de un giro en la deriva del TNC y en la posicin del gobierno respecto al sector teatral, que se acabar materializando a partir de la siguiente legislatura. El ao 1997 se crea Mesa de Coordinacin Teatral (integrada, adems de por el Departament, por la AADPC, CIATRE y ADETCA3), que establece un espacio mnimo de planificacin, aunque sin discutir y determinar el papel del TNC en el sistema pblico de teatro. La actividad del TNC ir tomando un carcter de difusin, creacin y distribucin de los espectculos generados desde el sector privado, con una participacin particular de las grandes empresas teatrales barcelonesas. Y la relacin con la ciudad de Barcelona reforzar la creacin de un clster junto con otros equipamientos (Auditori, Escola Superior de Msica de Catalunya-ESMUC o el futuro Museo del Diseo). La crisis de legitimidad institucional, que implica el cuestionamiento de las relaciones pblicoprivado, permite la inclusin de empresas del sector teatral como agentes de poltica. As, en el ao 1996, la gestin y programacin del teatro Poliorama se adjudica a la empresa Tres per 3 S.A., que integran las compaas Tricicle, Dagoll Dagom y Anexa y que tambin gestiona el teatro Victria. Por su parte, en 1999, la gestin y programacin del teatro Romea se adjudica a la empresa FOCUS y Calixto Bieito asume su direccin artstica. Este escenario de contrapeso
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Associaci dActors i Directors Professionals de Catalunya, Associaci de Companyies de Teatre Professional de Catalunya, Associaci dEmpreses de Teatre de Catalunya.

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(la existencia de un teatro nacional por un lado, y la inclusin de determinados agentes privados por otro) marca el mbito teatral e ilustra el desarrollo del subsistema de polticas culturales que estamos analizando. Pero las relaciones pblico-privado en la construccin de las polticas culturales no se remiten exclusivamente al vnculo entre administraciones pblicas y agentes organizados del sector privado. Es necesario tener en cuenta el papel que tiene el colectivo de usuarios, participantes o consumidores, en definitiva, los receptores de las polticas culturales. Hemos resumido previamente cmo la participacin masiva necesaria para el desarrollo del modelo de la democracia cultural no se produce en Catalua, al tiempo que la sociedad civil renuncia a gran parte de sus responsabilidades. Pero sobre todo, hemos explicado cmo el espacio institucional define y asume el papel de lo pblico. Este es el proceso que experimenta la relacin entre polticas culturales y sus receptores (que hemos denominado como cultura de la gente) en la orientacin de cultura-accin. Nuestro caso de estudio ilustra en este perodo de finales de la dcada de 1990 el origen de una nueva manera de entender dicha relacin. Se trata de lo que hemos denominado como cultura con la gente de la cultura, un tipo de relacin entre polticas culturales y sus receptores propio de las orientaciones de cultura-instrumento y cultura-elstico.
Lopci que va prendre Joan Maria Pujals al Departament de Cultura va ser tancar-se, s a dir, conformar un grup redut en relaci amb lAjuntament de Barcelona, amb determinats collectius professionals i artstic. La poltica tanca i es tanca en si mateixa. Simposa el protocol i es forma un grup integrat pels representants de les administracions, tancat en si mateix. Per tant, tot el que t a veure amb la comunicaci amb la societat es trenca definitivament. (Entrevista a Vicen Altaio)

Una situacin de este tipo es la que identifica Crameri (2008:128) sobre finales de la dcada. El reducido sector de la cultura catalana comporta relaciones claustrofbicas entre creadores y polticos, lo que excluye en buena medida al consumidor. La definicin de la cultura catalana como cultura de lite podra ser, segn la autora, una de las razones principales para explicar este tipo de relacin entre las polticas y sus receptores. Para nosotros, este fenmeno no se limita una cuestin de escala o nmero de agentes implicados en una cultura en particular, sino que es ilustrativo de las dos orientaciones de polticas culturales que hemos sealado. Y ms que deberse a una asociacin entre cultura ilustrada y una cultura nacional, puede explicarse como respuesta a una doble crisis de las polticas culturales, de carcter ideacional e institucional. La fractura del monopolio de polticas y la inclusin de determinados actores en el centro del subsistema que estamos analizando es un fenmeno que cobra forma sobre finales de la dcada de 1990, pero que se acabar consolidando los aos siguientes. Comienzan a incorporarse elementos caractersticos de la dimensin procesual de una orientacin de polticas: la de cultura-instrumento. El tipo de relacin entre el gobierno y el resto de los actores (sobre todo del 185

sector privado organizado) girar de la imposicin negociada a una tendencia a la cautividad por parte de los sectores organizados. As, el tipo de aproximacin gubernamental a la solucin de problemas ser de carcter reactivo, intentando responder a la prdida de legitimidad del gobierno (de la Generalitat, en particular, pero tambin como un todo) para intervenir en el mbito de la cultura. Los factores de ndole institucional que condicionan este proceso son de tipo estructural as como exgenos al dominio de la poltica cultural, pero sobre todo consideramos que la agencia y la interaccin de los actores dentro del subsistema analizado resultan fundamentales en la explicacin. En relacin al primer grupo, la consolidacin del paradigma de la new public management, fenmeno de orden internacional, condiciona la reforma de la administracin tambin en el dominio de la poltica cultural. Tendremos oportunidad de analizar este fenmeno con ms detenimiento en el prximo captulo, pero nos interesa sealar su influencia como paradigma que impulsa el replanteamiento de la articulacin entre lo pblico y lo privado en la gestin de las polticas pblicas. Un replanteamiento que, como hemos explicado, se presenta como necesario para las polticas culturales de la Generalitat a finales de la dcada de 1990. Las reformas de la administracin cultural intentarn relegitimar la accin de los poderes pblicos, centrndose ms en su aparente capacidad para generar beneficios para los consumidores (a ttulo individual) y menos en las repercusiones de carcter colectivo. Esta individualizacin e incorporacin de la racionalidad instrumental por parte de la poltica pblica es una respuesta a la crisis institucional que experimentan las polticas culturales. Siempre en este primer tipo de factores, para entender esta crisis institucional es necesario considerar factores exgenos al dominio de la poltica cultural, como por ejemplo el contexto macropoltico o referido al sistema poltico en su conjunto. Para nuestro caso de estudio, tras casi veinte aos de gobierno de CiU y de Jordi Pujol, el final de la dcada de 1990 es el de la consolidacin de dos incgnitas. Por un lado, el de la continuidad o el cambio del partido o coalicin de partidos en el gobierno, y por otro el del establecimiento de un post-pujolismo dentro de CiU. Un segundo factor referido al sistema poltico en su conjunto es el de las relaciones establecidas entre los diferentes niveles de gobiernos. La desestabilizacin o apertura al cambio en la plasmacin institucional de las reglas del juego en este aspecto puede tener repercusin sobre el dominio de la cultura. No es menor entonces la repercusin que tiene la aprobacin de la ley 22/1998 de la Carta municipal de Barcelona, que establece una regulacin diferenciada del resto de los municipios tanto catalanes como del resto del Estado. Sin que sea objetivo de este trabajo analizar en profundidad las repercusiones de esta norma, cabe entenderla

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como indicador de un contexto de cambio en las relaciones entre el gobierno de la Generalitat y el del Ajuntament de Barcelona. Analizados los factores de carcter estructural y, por otro lado, exgenos al dominio de la poltica cultural, resulta de utilidad contemplar el desarrollo de la posiciones de poder de los actores del subsistema. Es decir, un factor en buena medida estructural pero endgeno al dominio analizado. Cmo condiciona este tipo de factor una crisis institucional de las polticas culturales y su apertura al cambio? Como hemos avanzado, nuestro caso de estudio ilustra, a lo largo de la dcada de 1990, una distribucin de recursos caracterstica de la orientacin de polticas de cultura-accin. Es decir, la tendencia a la simetra entre diferentes gobiernos territoriales en esa distribucin. Tanto el Ajuntament de Barcelona como la Diputaci de Barcelona consolidaron un espacio de poder significativo. En trminos de recursos econmicos, la asimetra a favor de las administraciones locales (muchas gobernadas por el PSC) se vuelve evidente. As se expresa en el grfico 6, del gasto pblico en cultura en Catalua segn la esfera de gobierno.
Grfico 6. Porcentaje del gasto pblico en cultura segn esfera de gobierno (1994-1998). Fuente: elaboracin propia a partir de las memorias del Departament de Cultura

El crecimiento de la posicin de las diputaciones y ayuntamientos no slo es mayor que el de la Generalitat, sino que en 1998 slo la suma de los presupuestos de los ayuntamientos con ms de 20 mil habitantes supera al de la Generalitat (Generalitat de Catalunya, 2000), donde el caso particular del Ajuntament de Barcelona est entre lo ms significativo4.

Tras los juegos olmpicos y la disminucin de su presupuesto total destinado a cultura (4,73% del total en 1994), el crecimiento ser sostenido. As, en 1998 el presupuesto dedicado a cultura alcanza el 6,04% del total del gasto pblico del Ajuntament de Barcelona (Morat, Rius, Barbieri, 2011). Interesa resaltar el crecimiento sostenido (ms que el nmero), a la inversa de lo que sucede con la Generalitat de Catalunya.

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Por su parte, la asimetra en la posicin de poder en favor del Ajuntament se puede explicar tambin por el crecimiento de sus recursos simblicos y cognitivos. El ao 1995 la administracin cultural de la ciudad inicia un perodo de reformas, que incluirn no slo un cambio en su discurso poltico sino en los arreglos institucionales y en la distribucin de poder entre sus dirigentes. As, Ferran Mascarell recibe el encargo de disear el futuro Institut de Cultura de Barcelona (ICUB), creado finalmente en 1996. Y concentra buena parte de los recursos de poder cuando asume los cargos de Regidor de Cultura del Ajuntament de Barcelona y director del ICUB. Se transforma as en el referente principal de la gestin pblica de la cultura ya no slo en Barcelona sino en el conjunto de Catalua. Como hemos analizado, este conjunto de reformas se incluyen en un proceso de adaptacin al paradigma de la new public management (Mascarell, 1999: 138), pero que en el dominio de la poltica cultural tiene sus especificidades. La voluntad de dotar al ICUB de nuevas capacidades de intervencin llevar a la acumulacin de recursos de poder simblico y cognitivo. Se reconoce un final de poca de las polticas culturales (Pascual, 2005) y se busca reconstruir su legitimidad a partir del diagnstico del estado del sector cultural en Barcelona y del establecimiento de la planificacin sectorial. Recuperando un tipo particular de metodologa de planificacin en el campo de las polticas locales que el Ajuntament de Barcelona vena desarrollando desde finales de la dcada de 1980, el ICUB inicia en 1997 un proceso de este tipo en el sector cultural. Esta dinmica comportar finalmente no slo la acumulacin de recursos de poder simblico y cognitivo respecto a la ciudad de Barcelona, sino tambin en relacin al conjunto de Catalua y especialmente a la Generalitat y los agentes del sector privado ms estructurados. El resultado ser la elaboracin del Plan Estratgico del Sector Cultural de Barcelona y del citado Llibre Blanc de la cultura a Catalunya, ambos en el ao 1999. A su vez, en este final de dcada, la Diputaci de Barcelona consolida su posicin de poder. No slo a travs de las redes de agentes y programas europeos sino en la gestin y financiacin de infraestructuras culturales como el CCCB o a partir de la programacin cultural en sus oficinas tcnicas. De esta manera, la posicin de poder de los gobiernos locales y el PSC explica la fractura del monopolio de polticas y la apertura a la inclusin de estos agentes en el subsistema que condiciona las polticas culturales de la Generalitat. Mayores dificultades comporta el objetivo de analizar la posicin de poder de la Generalitat respecto al desarrollo de los recursos de poder de los agentes del sector privado organizado. La informacin disponible (y que hemos podido generar en esta investigacin) para el perodo temporal de la dcada de 1990 resulta limitada. Sin embargo, la evidencia indica que el final de esa dcada es el de la consolidacin de la estructura bsica de los llamados sectores culturales en

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Catalua. En primer lugar, el del libro; en segundo, el del audiovisual; y en tercera instancia (pero con una importancia relativa mucho menor), el fonogrfico (Bar y Cubeles, 2009). A su vez, si bien el crecimiento del sector de las artes escnicas (de mayor intervencin pblica) ser mayor en la dcada siguiente, los agentes privados consolidan su posicin sobre finales de la dcada de 1990. En el grfico 7 se puede observar el crecimiento sostenido de compaas de teatro de Catalua.
Grfico 7. Nmero de compaas de teatro y danza de Catalua (1994-1998). Fuente: elaboracin propia a partir de las memorias del Departament de Cultura

Queda pendiente preguntarnos por el margen de agencia de los actores, por las decisiones que se toman dentro de un contexto estructural determinado y que pueden condicionar el desarrollo de una crisis institucional de las polticas y la apertura a un cambio significativo en sus contenidos. Gobiernos, partidos y agentes del sector privado operan en unas determinadas condiciones institucionales, que constrien su accin colectiva. Pero a su vez tienen capacidad para comprometerse con las estrategias que entienden como ms apropiadas segn el contexto particular. La crisis institucional de las polticas culturales no es principalmente producto de la movilizacin de intereses, y an menos de la movilizacin de actores exgenos al dominio de la poltica cultural. Las crticas de la oposicin poltica y los agentes privados a la capacidad de actuacin del Departament de Cultura van ms all del cuestionamiento de un organismo o un gobierno en particular. En general, vienen acompaadas de diagnsticos centrados en la falta de legitimidad institucional de las polticas culturales en su conjunto. Ese es el argumento central que desarrollan muchos de los actores que estn en los mrgenes del subsistema de polticas. As, en el Llibre Blanc de la Cultura a Catalunya se puede leer: Les actuacions dels poders pblics en matria cultural han de deixar dargumentar-se per elles mateixes i, en canvi, ser capaces de facilitar desenvolupament del conjunt. El govern de Catalunya ha de recuperar de 189

manera imminent la confiana dels principals agents i productors de cultura. (Mascarell, 1999: 123). Como tendremos posibilidad de analizar en detenimiento en el prximo captulo, la estrategia adoptada por representantes del PSC y de buena parte de las organizaciones profesionales es la de proponer la creacin de un consejo de las artes y la cultura con competencias de actuacin en la poltica de la Generalitat. Es decir, es en el final de la dcada de 1990 y ante este contexto institucional determinado, cuando buena parte de los actores del subsistema de polticas deciden introducir un debate particular. La propuesta de crear un consejo de las artes y la cultura implica una renegociacin de lo que se entiende como pblico y como privado en el dominio de la poltica cultural, una renegociacin de las responsabilidades del gobierno (como un todo) y del reconocimiento de sus capacidades. En definitiva, de su legitimidad institucional. Con caractersticas y connotaciones diferentes, la propuesta de creacin de un consejo de las artes y la cultura est presente en el Llibre Blanc de la Cultura a Catalunya, el programa electoral del PSC de 1999 y en los documentos pblicos de lAssociaci dArtistes Visuals de Catalunya (AAVC, 2011). Uno de los elementos comunes es que se entiende que las estructuras institucionales resultan muchas veces caducas a la hora de generar respuestas al conflicto social. Se coincide en la necesidad de crear un consejo frente a la desconfianza en la capacidad para resolver viejos y nuevos retos de la poltica cultural desde la administracin pblica tradicional. Sin embargo, algunos profesionales van ms all en su reclamo y proponen que el consejo prcticamente sustituya en las funciones ejecutivas al Departament de Cultura de la Generalitat. Se expresa la idea de que las estructuras administrativas no son un buen instrumento para hacer polticas culturales, y que la poltica y la administracin pblica son enemigas de la cultura. En definitiva, se est frente a una oportunidad para la administracin pblica. Por un lado, debe ceder en favor de la sociedad civil en la extensin de la agencia de las polticas culturales. Pero por otro, se trata de una oportunidad para encabezar la construccin de una poltica cultural coherente, estable, que le permita recuperar parte de su legitimidad institucional y ampliar lo que se entiende como terreno propio de la accin cultural. Como podremos analizar en el prximo captulo, la oportunidad dar paso a la introduccin de cambios significativos en la poltica cultural de la Generalitat, pero tambin a la desorientacin sobre cmo resolver el debate abierto entorno a la legitimidad institucional de la intervencin gubernamental en el mbito de la cultura.

4. CONCLUSIONES En este captulo hemos puesto en consideracin una parte central de la narrativa genrica de la continuidad y el cambio en las polticas pblicas. Recordemos, nuestra narrativa (elaborada en

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los apartado tericos) propone pautas (no positivistas) de causalidad para entender la apertura al cambio significativo de las polticas. Esta apertura es un proceso que implica el desarrollo de eventos-trayectoria, y que se explica por las relaciones establecidas entre ellos. Por eso podemos describir esta apertura al cambio como simultnea a una doble crisis de carcter ideacional e institucional. Consideramos que una explicacin de este tipo es el primer paso para comprender el efecto desestabilizador que pueden tener la generacin de nuevas ideas e imgenes o los cambios en un determinado subsistema de polticas. Una explicacin que busca entender la accin colectiva ms all de la movilizacin de intereses o como consecuencia de cambios socio-econmicos de tipo estructural. Nuestra explicacin busca demostrar tambin que una perturbacin significativa externa al dominio de polticas (como el cambio en la coalicin del gobierno) no constituye una causa suficiente (aunque si considerable, como veremos en el prximo captulo) para la apertura al cambio en las polticas pblicas. Analicemos entonces el proceso de apertura al cambio en nuestro caso de estudio y dominio especfico (polticas culturales) y apuntemos algunos aspectos que consideramos potencialmente generalizables de forma histricamente limitada.

4.1 El proceso de legitimacin simblica y la crisis ideacional de las polticas culturales Analizar el desarrollo del discurso poltico es fundamental para entender las alteraciones en el proceso de legitimacin simblica de las polticas culturales. Y as, la posibilidad de encontrarnos ante una crisis de carcter ideacional. Pero a su vez, prestar atencin a esas alteraciones nos permite conocer el desarrollo de las orientaciones principales de polticas culturales. En primer lugar, este captulo permiti entender que la caducidad de un discurso poltico sobre la cultura puede ser mejor comprendida si se ilumina su inadecuacin. Es decir, un discurso poltico que ha contribuido a construir un marco maestro de significado puede resultar inadecuado para gestionar determinados conflictos y desigualdades antiguas o emergentes. El discurso poltico sobre la cultura de los responsables de la Generalitat experimenta un proceso de esas caractersticas. Pero este escenario no es exclusivo ni de Catalua ni de Espaa, sino que resulta de utilidad para entender la caducidad de buena parte de los discursos polticos que sustentan las orientaciones de polticas de cultura-ilustrada y cultura-accin. Caducidad en su comprensin de la diversidad cultural, los movimientos migratorios, la participacin cultural del conjunto de la poblacin, el papel del gobierno respecto a los grupos organizados de intereses especiales, etc. La inadecuacin entre discurso poltico sobre la cultura, contenidos de las

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polticas y determinadas caractersticas de la realidad socio-demogrfica y cultural es indicador de la caducidad del marco maestro, de la comprensin comn de los principales esquemas, relaciones y agentes presentes en la sociedad. Este escenario es propio de una crisis de carcter ideacional de las polticas culturales y de la apertura a un perodo de cambio. En segundo lugar, la caducidad de un discurso poltico sobre la cultura puede comprenderse si se analiza la interaccin (y enfrentamiento) con discursos alternativos. Este proceso explica tambin una crisis ideacional de las polticas culturales. La interaccin entre actores que desarrollan marcos de polticas enfrentados puede condicionar un perodo de inestabilidad en el marco maestro y facilitar as la penetracin de ideas y valores anteriormente no contemplados. Este es el escenario presente en la Catalua de finales de la dcada de 1990. Es por entonces cuando los actores culturales vinculados a la Diputaci de Barcelona y al Ajuntament de la ciudad consiguen desarrollar un completo marco de polticas alternativo. La idea de cultura cobra un doble sentido, como creacin y produccin artstica e intelectual (de los agentes de los sectores culturales), y como dimensin al mismo tiempo constituyente e instrumental: la cultura cvica y la material, mbito de representaciones y valores, e instrumento de desarrollo econmico y de diseo de las ciudades. Se refuerza as el vnculo entre cultura y ciudad, ms all de la dimensin nacional o estatal de la cultura. De all que este marco comporta la idea de que sin Barcelona, Catalua no existira. Y tambin se propone una imagen particular y diferente de la poltica cultural: su objetivo principal debe ser, se formula, la promocin del sector cultural. No suplir el mercado sino compensarlo. La administracin debe funcionar como catalizadora del sector y sus agentes. La cultura se presenta como valor para generar riqueza y capital intelectual, factor que posiciona internacionalmente a las ciudades, mbito que dinamiza la innovacin y la adaptacin a la sociedad del conocimiento, y espacio de consenso y cohesin social. Como analizaremos, estos elementos de la dimensin simblica de las polticas culturales estn presentes en las orientaciones que hemos denominado de cultura-instrumento y de culturaelstico. As, la construccin de completos y alternativos diagnsticos, pronsticos y motivaciones de polticas culturales puede entenderse como apelacin al cambio de las polticas. Esto implica la movilizacin de los actores: actividad de carcter colectivo que vislumbra el margen de actuacin de individuos y organizaciones. Una dinmica con efectos sobre la estabilidad del marco maestro y sobre el proceso de legitimacin simblica de las polticas culturales. En tercer lugar, la caducidad de un discurso poltico sobre la cultura puede comprenderse si se analizan sus contradicciones internas. Ms que centrarnos en las contradicciones entre discurso y acciones llevadas a cabo, cabe centrarse en el propio marco de polticas imperante en un

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organismo y sus dificultades para resonar en un determinado contexto discursivo. Evitamos as reducir el lenguaje a herramienta individual y exclusivamente instrumental, y la ambigedad del discurso a distorsin intencional de la realidad. El nuestro es un caso de estudio extremo, que ilustra cmo un marco de polticas comporta contradicciones que deslegitiman la poltica pblica en el mbito de la cultura. Tanto en la construccin del problema pblico de las polticas como en la imagen de la poltica cultural, se combinan argumentos propios de las orientaciones de cultura-ilustrada y cultura-accin, incluso bajo un doble condicionante: un tipo particular de proceso de construccin nacional y la aparente necesidad de separacin de los mbitos de la cultura y la poltica. Esta combinacin comporta que el discurso poltico acente el valor de la cultura como factor de reconocimiento colectivo, pero que pase por alto las reivindicaciones (artsticas, territoriales, etc.) que proliferan basadas en la ampliacin del concepto de cultura. Pero adems ensea sus dificultades para incluir la diversidad de tipos de agentes culturales en la definicin del problema y las soluciones a implementar. Se vuelve evidente la caducidad de aquellas orientaciones de polticas para justificar el rol del gobierno en una cada vez ms densa red de actores pblicos y privados. El proceso de legitimacin simblica de las polticas culturales se ve erosionado y, tambin en este sentido, se confirma una crisis de carcter ideacional. Este ser el primer paso hacia la consolidacin de otras dos orientaciones de poltica cultural: la de cultura-instrumento y la de cultura-elstico.

4.2 El proceso de legitimacin y la crisis institucional de las polticas culturales La apertura al cambio en las polticas culturales se produce cuando, junto con una crisis de carcter ideacional, dichas polticas experimentan una crisis institucional. Se trata de un proceso doble. Por un lado, la disminucin del reconocimiento de las capacidades de una institucin u organismo gubernamental en particular (un ministerio, un departamento de cultura, etc.) para desarrollar un programa poltico. Pero tambin cierta deslegitimacin de la poltica pblica (en general) para intervenir en el mbito de la cultura. Las alteraciones en dicho proceso de legitimacin pueden entenderse si se analiza la accin de los actores en el desarrollo del subsistema de polticas de referencia. Esto tambin ofrece pautas sobre el desarrollo de la dimensin procesual de las orientaciones principales de polticas culturales. En primer lugar, la inestabilidad y el conflicto derivado de la interaccin entre los actores de un subsistema da lugar a una alteracin significativa en el proceso de legitimacin institucional de las polticas culturales. Nuestro caso de estudio ilustra el agotamiento y la inestabilidad del tipo de relacin entre el gobierno y el resto de los actores (pblicos y privados), basada en la imposicin por parte de la autoridad central con un cierto grado de negociacin. Un tipo de

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relacin propio de la orientacin de cultura-accin, significativamente cuestionada en Europa durante toda la dcada de 1990. Un escenario similar se sucede respecto de la aproximacin del gobierno a la solucin de los problemas generadores de polticas. El carcter anticipativo (con objetivos manifiestos) propio de la orientacin de cultura-ilustrada deriva en enfrentamientos significativos, sobre todo con los gobiernos locales. Y con el paso del tiempo, la adopcin de una posicin anticipativa que reconoce e intenta limitar ciertos conflictos (propio de la orientacin de cultura-accin) deriva en la confrontacin explcita con determinados agentes privados. La inestabilidad y el conflicto se reproducen tanto en sectores marcadamente industriales (cine, libro) como otros de carcter profesional (teatro, artes visuales, etc.). Los reclamos, que incorporan aspectos particulares de cada sector, comparten el cuestionamiento a la capacidad del gobierno para intervenir en el mbito de la cultura. El cuestionamiento al derecho a la discrecionalidad de las administraciones, la demanda de profesionalizacin de los organismos culturales pblicos, la crtica al nivel de intervencin del gobierno. Se vuelve patente el significativo grado en el cual el gobierno mismo (como un todo, y ya no slo el de la Generalitat) ha estado en conflicto con otros sistemas de poder (por ejemplo, el sector profesional e industrial organizado). En Catalua, este escenario es indicador de cierta caducidad en el proyecto de normalizacin cultural. A partir de entonces la atencin de determinados intereses de determinados agentes del sector privado mejor organizado se incorporan (de forma estructural y estable) como ncleo del proceso de legitimacin institucional de la intervencin gubernamental en el mbito de la cultura. Un elemento propio de las orientaciones de culturainstrumento y cultura-elstico. Ahora bien, una crisis de carcter institucional implica inestabilidad y tensin no slo entre el gobierno y otros sistemas de poder sino tambin entre los diferentes gobiernos implicados en un subsistema de polticas. Nuestro caso de estudio ilustra cmo un gobierno se enfrenta con dificultades a una tendencia consolidada en la Europa de finales de dcada de 1990. Las tareas de promocin de la cultura (y en concreto, del sector cultural organizado) son asumidas en mejores o iguales condiciones por los gobiernos locales, sobre todo aquellos de las grandes ciudades. Por eso la distancia entre gobiernos locales a cargo del PSC (particularmente el Ajuntament de Barcelona) y el Departament de Cultura excede el mbito del conflicto entre partidos. Y se transforma en un factor erosionador de la legitimidad institucional de la intervencin gubernamental, en este caso la del gobierno con mayores competencias formales. Finalmente, una crisis de legitimidad institucional implica el cuestionamiento de las relaciones pblico-privado en un dominio de polticas concreto. El conjunto limitado de actores (en nmero y tipo) que integran un subsistema experimenta variaciones menores, pero que no dejan de ser

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indicadores de una posible fractura en el grupo reducido de actores que viene controlando el proceso de polticas (de la Generalitat en este caso) y la definicin de sus formas y contenidos. Pero nuestro caso de estudio ilustra en este perodo de finales de la dcada de 1990 el origen de un fenmeno paradoxal, en buena medida limitador de la apertura en el subsistema que estamos analizando. Se trata de nueva manera de entender la relacin entre polticas culturales y sus receptores, que hemos denominado como cultura con la gente de la cultura. Un tipo de relacin propio de las orientaciones de cultura-instrumento y cultura-elstico, que refuerza el vnculo y la dependencia entre polticos (en primer lugar) y organizaciones profesionales sectoriales, excluyendo la diversidad de posibles participantes del proceso de polticas. Los factores institucionales que condicionan este proceso son, por un lado, de tipo estructural as como exgenos al dominio de la poltica cultural: consolidacin del paradigma de la new public mangement o un particular contexto macropoltico: cambios en la plasmacin institucional de las reglas de juego, fin de ciclo en la coalicin de gobierno, etc. Tambin resulta clave contemplar factores estructurales pero en buena parte endgenos al dominio. Es el caso de un gobierno que se encuentra ante una distribucin desfavorable y asimtrica en los recursos de poder respecto de otros gobiernos o el sector privado. Como hemos demostrado, este proceso no es exclusivo de las relaciones entre el gobierno de la Generalitat y el Ajuntament de Barcelona o determinados sectores privados organizados, sino que resulta caracterstico de la orientacin de polticas de cultura-instrumento. Aun as, dentro de un contexto estructural determinado los actores toman decisiones que pueden condicionar el desarrollo de una crisis institucional de las polticas y la apertura a un cambio significativo en sus contenidos. La movilizacin de intereses no es un factor explicativo suficiente para comprender este proceso, y an menos lo es la movilizacin de actores exgenos al dominio de la poltica cultural. Las crticas de la oposicin poltica y los agentes privados a la capacidad de actuacin de un organismo o un gobierno en particular pueden venir acompaadas de diagnsticos centrados en la falta de legitimidad institucional de las polticas culturales en su conjunto. Este es el escenario que implica la propuesta de crear un consejo de las artes y la cultura en Catalua, compartida por diversos agentes a finales de la dcada de 1990. La crisis da lugar a la apertura al cambio, una oportunidad pero tambin un riesgo: el de la desorientacin sobre cmo resolver el debate abierto entorno a la legitimidad institucional de la intervencin gubernamental en el mbito de la cultura. A analizar este proceso (entre otros) nos dedicamos en el prximo captulo.

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CAPTULO VII

CAMBIO

SIGNIFICATIVO DE LAS POLTICAS CULTURALES DE LA GENERALITAT DE

CATALUNYA

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1. INTRODUCCIN En este captulo nos centramos en el establecimiento de un perodo de cambios significativos de la poltica cultural. Es decir, ponemos en juego la ltima parte de nuestra narrativa genrica. Si en el captulo anterior analizamos la apertura al cambio como resultado de una doble crisis de legitimidad (simblica e institucional), en ste enfocamos la dinmica que sigue a la apertura. Porque las crisis ideacionales y los momentos de renegociacin de las reglas institucionales no aseguran el cambio de los contenidos y las formas de las polticas, ni tampoco explican su direccin. Sino que dichos cambios vienen acompaados de un crecimiento en el grado de legitimacin tanto simblica como institucional. En este proceso resultan clave las variaciones que los actores imprimen al discurso poltico y al subsistema de polticas de referencia. Analizamos entonces el establecimiento de un perodo de cambio significativo en los contenidos y las formas de las polticas culturales de la Generalitat de Catalunya. Este perodo se inicia previamente cambio en la coalicin de gobierno en la Generalitat. Es decir, los indicios de bsqueda de alternativas en las polticas culturales comienzan con los ltimos aos de gobierno de CiU (1999-2003). Y toman un carcter significativo en el perodo posterior y hasta la sancin de la Llei del Consell Nacional de la Cultura i de les Arts (2008). Dichos cambios significativos se corresponden con variaciones en el desarrollo del discurso poltico sobre la cultura y en el del subsistema de polticas, y una cierta recuperacin del grado de legitimacin tanto simblica como institucional. La estructura de este captulo es similar y coherente con la que desarrollamos al analizar la continuidad de las polticas (captulo IV). Por eso ordenamos el captulo a travs del anlisis de cada uno de los eventos-trayectoria: 1) El cambio en los productos (contenidos y formas) de las polticas culturales. Nuevamente, se trata del segmento ms descriptivo del captulo, que busca resaltar los cambios. 2) El desarrollo de las caractersticas del subsistema de polticas que condicionan las polticas culturales de la Generalitat. Analizamos cmo la accin de los actores da lugar al crecimiento del grado de legitimacin institucional de las polticas. 3) El desarrollo del discurso poltico sobre la cultura y su papel en la accin de los actores. Estudiamos los marcos de polticas y los efectos en la recuperacin de un cierto grado legitimacin simblica de las polticas. Nuevamente, junto con estos tres eventos-trayectoria, incorporamos de forma transversal al anlisis el papel que pueden tener los eventos exgenos al dominio de la poltica cultural. 198

Dentro de esta estructura general de nuestra narrativa, el lector encontrar referencias a lo que consideramos que es el segundo tipo de aporte de esta investigacin: repensar la orientacin del cambio de las polticas culturales en sociedades de capitalismo avanzado. 2. CAMBIO SIGNIFICATIVO EN LOS CONTENIDOS Y FORMAS DE LAS POLTICAS CULTURALES Abordamos en este apartado el primero de los eventos-trayectoria de nuestra narrativa genrica. Buscamos demostrar que en las polticas culturales de la Generalitat es posible identificar un perodo de cambios significativos, que ocupa desde finales de la dcada de 1990 hasta, por lo menos, la sancin de la Llei del Consell Nacional de la Cultura i de les Arts (2008). Si estas modificaciones resultan probablemente menores en el ltimo gobierno de CiU, son ms significativas con la llegada del gobierno tripartito (PSC-ERC-ICV) a la Generalitat y del PSC al Departamento de Cultura el ao 2003. Posteriormente, el segundo gobierno tripartito (20072010) implicar la entrada al Departament de ERC y tambin determinadas modificaciones sustanciales en los contenidos y formas de la poltica. La estructura de este apartado nos permite analizar el desarrollo de los cuatro indicadores que hemos especificado para analizar los contenidos y formas de las polticas culturales: 2.1 Los problemas pblicos de las polticas. 2.2 Los arreglos institucionales. 2.3 El desarrollo presupuestario. 2.4 Las acciones de carcter significativo: planes, programas y proyectos desarrollados.

2.1 Los problemas pblicos de las polticas: la bsqueda de nuevas bases para las polticas culturales Presentamos en este apartado los aspectos relativos a la cultura en Catalua que, de forma subjetiva, son definidos como problemticos y se imponen como objeto de atencin por parte de las autoridades de la Generalitat. El fenmenos de la globalizacin se presenta por primera vez como una de las principales amenazas para la cultura catalana hacia finales de la dcada de 1990. En este sentido, un cierto reconocimiento del papel de las industrias culturales viene acompaado de la justificacin de la intervencin pblica en este mbito como potenciadora del desarrollo econmico, pero tambin como garante de la existencia de productos propios de la cultura catalana. En 1998, Joan Maria Pujals, en su ltimo ao de mandato, publica el libro Les noves fronteres de Catalunya (Pujals, 1998). El consejero reafirma la idea de que la identidad nacional catalana est basada en la 199

cultura, aunque en este caso postula la necesidad de una identidad cultural que permita diferenciar Catalua con el objetivo final de adquirir un papel en la industria cultural global. Es decir, la identidad cultural ser una herramienta para participar en lo que se considera un mundo global y diverso. En paralelo a este planteamiento, durante el ltimo gobierno de CIU se incorporan como problemas pblicos de las polticas la necesidad de una cierta capacidad de planificacin estratgica y anlisis (sobre todo econmico) de las polticas culturales, o una relacin ms directa con los sectores culturales industriales. Con la llegada del PSC al Departament, los objetivos de las polticas postulan la existencia de una multiplicidad de problemas en la realidad cultural en Catalua. El Pacte del Tinell, firmado el diciembre del 2003 por los partidos que gobernarn la Generalitat, afirma la voluntad de abrir una nueva etapa en la poltica cultural, asignando una nueva centralidad a la cultura, reconociendo el derecho de los ciudadanos al acceso y participacin activa en la cultura. Con la llegada de Ferran Mascarell al Departament de Cultura en 2006, el problema de la cultura catalana no se asocia ya a la falta de un estado que la proteja o a la falta de instituciones pblicas propias y grandes equipamientos. No se presenta tampoco como problema la falta de produccin cultural en lengua catalana. El problema de la cultura en Catalua es que debe demostrar su utilidad tanto para el desarrollo econmico como el social. Y esto est ligado a lo que Mascarell entiende como falta de centralidad de la cultura. La lateralidad de lo cultural en las polticas pblicas contribuye a que la gente viva con un notable desasosiego en el mundo actual (Mascarell, 2005). Ahora bien, este problema viene acompaado de otro que se presenta como particular de la cultura catalana. Para el consejero Mascarell la palabra clave para definir el problema y al mismo tiempo el futuro de la cultura catalana es ambicin, es decir, la falta de ambicin que hasta ahora ha demostrado. En trminos de instrumentos, se seala como problema principal de la cultura catalana el dficit entre produccin y consumo, su falta de proyeccin en Espaa y a nivel internacional, un problema comn a otras culturas en un contexto de globalizacin acentuada, pero que en Catalua tiene sus especificidades. A partir del segundo gobierno tripartito, iniciado en 2007, ERC asume el Departamento de Cultura de la Generalitat. Ante el riesgo que corri la cultura catalana durante la dictadura (lo que se tradujo en posiciones de proteccin y resistencia), el reto que se seala para el siglo XXI es el de adaptarse, coexistir. Para el consejero Tresserras (2010: 22), sha acabat la transici i, en termes culturals, la restauraci. Las referencias al reto de poder vivir en una situacin de normalidad cultural no desaparecen de los planteamientos de la poltica cultural, pero se reconoce que la situacin principal que la poltica cultural debe enfrentar es marcadamente

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diferente al tiempo del regreso de la democracia. La primaca de la produccin en las polticas de transicin ha comportado, para Tresserras (2010: 23) que los almacenes puedan estar llenos de libros que mai seran distributs ni llegits o de pellcules que mai no sestrenaran. El problema de la produccin cultural segn este planteamiento es la primaca de la cantidad por sobre la calidad. En este marco general debe entenderse la definicin como problema pblico de las polticas de la debilidad del sector industrial de la cultura (y su progresiva prdida de peso respecto a Madrid). As, en el sector audiovisual las empresas son consideradas todava de pequea envergadura, en el sector teatral el dficit en la distribucin y promocin internacional contrasta con lo que se presenta como exceso de produccin, o en el sector musical la iniciativa privada se presenta desligada de los equipamientos pblicos. Finalmente, se insiste de forma significativa en los problemas a los que se enfrenta el mbito de la cultura popular, que se considera en pleno proceso de renovacin.

2.2 Los arreglos institucionales: agencializacin y atomizacin Las formas de la poltica cultural experimentan cambios significativos a partir de la ltima etapa del gobierno convergente, y ms claramente con la llegada del gobierno tripartito. Por un lado, con determinados cambios en el primer nivel del organigrama y de las competencias asumidas por dicho organismo. Y por otro, con lo que podramos denominar agencializacin y atomizacin del Departament, con la creacin de organismos autnomos y consorcios. a) Las competencias generales del Departament Los cambios en el primer nivel del organigrama del Departament resultan significativos. Por un lado, de importante carga simblica es la separacin del Departament de la Direccin General de Poltica Lingstica en 2003, que pasar a depender de Presidncia. Se trata, al menos en trminos formales, de la distincin entre poltica cultural y poltica lingstica. Un cambio confirmado con el segundo gobierno tripartito y el consejero Tresserras. En este periodo ERC asume la direccin de la poltica cultural, y el Departament pasa a denominarse Departament de Cultura i Mitjans de Comunicacin. Al menos en trminos de las formas de la poltica, se atiende el objetivo de una mayor conexin entre la poltica cultural y la poltica de los medios de comunicacin pblicos. O como mnimo la salida de esta ltima competencia de la dependencia directa de los departamentos de presidencia. Vale la pena destacar, sin embargo, que se crearn y mantendrn de forma separada, adems de la secretara general, dos secretaras: una de cultura y otra de medios de comunicacin.

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b) Proliferacin de organismos autnomos Un indicador an ms significativo del cambio en las formas de las polticas culturales de la Generalitat es la aparicin (o refundacin) de organismos en el Departament de Cultura. Este desarrollo queda resumido en la tabla 8.
Tabla 8 Evolucin de los organismos autnomos del Departament de Cultura de la Generalitat de Catalunya

Continuidad significativa 1981 -Entitat Autnoma dOrganitzaci dEspectacles i Festes (EAOEF) 1995

Apertura al cambio 2001 Se transforman en organismos autnomos: -Instituci de les Lletres Catalanes -Museu de la Cincia i la Tcnica de Catalunya -Museu dArqueologia de Catalunya -Biblioteca de Catalunya 1996 -Teatre Nacional de Catalunya

Cambio significativo -Institut Catal dIndstries Culturals (ICIC) -EAOEF se transforma en Entitat Autnoma de Difusi Cultural (EADC)

2003 -Entitat Autnoma Museus dArqueologia. Incluye: Museu dArqueologia de Catalunya y Museu Nacional Arqueolgic de Tarragona -Reestructuraci del ICIC

1998 -Fundaci Privada Fira dEspectacles dArrel Tradicional Mediterrnia

2005 -Refundaci de la EADC

2008 -Consell Nacional de la Cultura i de les Arts


Fuente: elaboracin propia a partir del proyecto de investigacin El sistema de la poltica cultural en Espaa (Rodrguez Morat, Rius, Barbieri, 2011).

En lo que respecta al perodo de cambios significativos, podramos clasificar los organismos autnomos en dos tipos: los que gestionan una institucin cultural (museo, teatro, auditorio, etc.) y los que asumen competencias de promocin cultural. En este segundo apartado encontraramos el ICIC y la EADC, que revelan en s mismos una concepcin diferente de cmo organizar la poltica cultural. De hecho, estas modificaciones significan un cambio en el organigrama ms grande de lo que la nomenclatura indica. El organigrama ya no depende principalmente de los mbitos de actuacin (patrimonio y promocin, y dentro de promocin la diferenciacin de los diversos sectores culturales) sino que se incorpora una clasificacin segn el tipo de agentes dentro del sector (creadores o industria) y la cadena de produccin (creacin, produccin, 202

distribucin y exhibicin o difusin). El ICIC se va nutriendo de forma progresiva de buena parte de las competencias y partidas presupuestarias de la Direcci General de Promoci Cultural e, incluso, del COPEC. Se trata de un proceso que se inicia con el ltimo gobierno convergente, pero fundamentalmente se materializa con el primer tripartito1. La proliferacin de agencias refleja los procesos de modernizacin de la administracin cultural, que se va autonomizando. Y puede entenderse como indicador del replanteamiento de la definicin y relacin entre lo pblico y lo privado en la gestin de las polticas culturales. Un replanteamiento que tiene como base la necesidad de relegitimar la accin de los poderes pblicos tras la doble crisis que hemos explicado en el captulo anterio. Es por eso que volveremos sobre este punto en los apartados dedicados a explicar los procesos de legitmacin simblica e institucional de las polticas. Pero avancemos primero en otro de los contenidos de las polticas culturales de la Generalitat: el desarrollo presupuestario.

2.3 El desarrollo presupuestario: cambios significativos En el siguiente apartado abordamos el anlisis de los aspectos centrales del presupuesto del Departament de Cultura y nos centramos en el estudio de los cambios significativos que se producen en la dcada de 2000. Como hemos explicado, la construccin del caso de estudio finaliza temporalmente con la sancin de la ley del CONCA en 2008. Pero an as, en las ocasiones que ha sido posible, analizamos los datos extendidos hasta el ao 2010, con el final del segundo gobierno tripartito y la presencia de ERC en la direccin del Departament. Como comentamos en el captulo V (continuidad de las polticas culturales), en el anexo nmero 2 de esta tesis el lector puede encontrar los grficos correspondientes a cada uno de los tems presupuestarios sealados, as como aclaraciones metodolgicas sobre el tipo de datos utilizados2. Hemos preferido presentarlo de esta manera para agilizar la lectura de este apartado.

Un decreto especfico (241/2003 de reestructuraci parcial del Departament i datribuci de funcions a l'Institut Catal de les Indstries Culturals) concreta esta evolucin. Por un lado, el aumento de competencias y recursos del ICIC viene acompaado de la desaparicin de la figura del delegado para cada sector cultural, y de la integracin en el ICIC de las personas que ocupan estos cargos. Y por otro, con el mismo decreto se crea el rea del Libro, Fomento de la Lectura y Bibliotecas, que asume las polticas de la anterior rea del Libro y, sobre todo, del Servicio de Bibliotecas y Patrimonio Bibliogrfico. As, las competencias sobre las bibliotecas dejan de estar vinculadas a la Direcci General de Patrimoni Cultural. Y en un cambio significativo, las bibliotecas se ubicarn bajo la Direcci General de Promoci Cultural, que a partir del ao 2004 ser llamada Direccin General de Cooperaci Cultural. En definitiva, las nomenclaturas son el ltimo punto de un conjunto de cambios que certifican la primaca de las polticas de apoyo a la industria cultural, adems de un cambio de concepcin respecto a las relaciones entre las bibliotecas y el patrimonio o incluso del papel de la poltica cultural del Departament en el territorio. 2 Nuevamente cabe destacar la informacin analizada tiene como fuente el trabajo realizado en el marco del proyecto de investigacin El sistema de la poltica cultural en Espaa (Rodrguez Morat, Rius, Barbieri, 2011).

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a) Presupuesto neto en cultura La evolucin del presupuesto neto entre los aos 2000 y 2010 evidencia una etapa de expansin presupuestaria (grfico 1 en el anexo 2). Sobre todo si recordamos el anlisis del perodo de continuidad, donde destacbamos un subetapa con presupuestos dbiles (hasta finales de la dcada de 1980) y otra de estabilidad a la baja asociada al programa de normalizacin cultural (hasta finales de la dcada de 1990). Los aos 2000 son los de mayor crecimiento nominal, especialmente a partir de 2004 con el primer gobierno tripartito. El Pacte del Tinell de 2003 estableca como objetivo central doblar el presupuesto de cultura al cabo de la legislatura. Si bien el crecimiento es significativo, dicho objetivo no se cumplir3. b) Euros constantes El anlisis de euros constantes evidencia los cambios significativos en el presupuesto, esta vez iniciados a partir del ao 2002 (grfico 2 en el anexo 2). Siempre teniendo en cuenta la comparacin con los aos previos, y sobre todo la paralizacin del presupuesto que se establece alrededor de los 40 millones de euros constantes en la dcada de 1990. Si bien el cambio se inicia con el ltimo gobierno de CiU, el incremento ms significativo en trminos reales se produce con el primer gobierno tripartito y se mantiene con el segundo. Ahora bien, si comparamos el desarrollo entre el ao 1982, el primero en el que la Generalitat de Catalunya se dota de un presupuesto relevante en cultura, y el gasto pblico de 2010, los recursos se han multiplicado solamente por cuatro. Es proporcional este aumento a los retos a los que se ha enfrentado la poltica cultural en el mismo perodo? Se trata de una pregunta que abordaremos con el anlisis de los procesos de legitimacin simblica e institucional desarrollados en este perodo de cambios significativos. c) Presupuesto por sectores Si nos centramos en el perodo 1999-2008, los datos sobre sectores culturales, indican tres elementos constitutivos del cambio significativo en las polticas (grfico 3 en el anexo 2). Determinados mbitos reciben mayor inversin porcentual: msica, artes escnicas (teatro y danza), museos y bibliotecas. Una lectura centrada slo en esa mirada destacara el crecimiento del mbito de la msica y la disminucin en el de museos, sealando la continuidad en los otros mbitos. Pero cabe destacar adems: El aumento significativo en la inversin porcentual en ciertos mbitos: cine y video.

En parte porque, con la convocatoria de elecciones anticipadas, la legislatura ocupa un ao menos de los cuatro establecidos.

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La disminucin significativa en la inversin porcentual en el mbito de letras.

Ms all de estos aspectos, observamos cmo las polticas patrimoniales (museos, patrimonio y archivos) pierden peso significativo durante la dcada de 2000. Si durante la dcada anterior igualaban o superaban a las polticas de promocin cultural directa, la ecuacin se invierte significativamente en los ltimos diez aos (grfico 4 en el anexo 2). Este cambio se vuelve aun ms evidente si recordamos la modificacin en las competencias en el mbito de bibliotecas, que pasan en 2003 de la Direcci General de Patrimoni Cultural a la de Promoci Cultural (despus Cooperaci Cultural). Como analizaremos en el apartado siguiente, la variacin del peso de las polticas patrimoniales y las de promocin se corresponde en parte con el final de la etapa de construccin de infraestructuras. d) Presupuesto por captulos Tal y como hemos realizado para el anlisis del perodo de continuidad de las polticas, hemos agrupado los captulos en tres grandes tipos de partidas presupuestarias: actividad propia, subvenciones a terceros e inversiones (grfico 5 en anexo 2). As, en la dcada de 2000 podemos observar cambios significativos en tres tendencias: - Reduccin del peso del gasto en actividad propia: una vez consolidada la administracin, se reduce la importancia relativa del gasto en personal y funcionamiento regular. Y sobre todo el de la generacin de actividad propia del Departament, su intervencin directa. - Prdida de peso de las inversiones. Cmo avanzbamos, se supera el perodo de creacin o reforma de los grandes equipamientos culturales, con la correspondiente inversin en infraestructura. - Aumento significativo del presupuesto dedicado a la subvencin a actividades a terceros. Representan ms de la mitad del presupuesto. Y coincide con el proceso de agencializacin presentado. Ahora bien, esta ltima tendencia de aumento del gasto presupuestario en la actividad de terceros requiere un anlisis en profundidad. Si comparamos los gastos por captulos con otros servicios pblicos como salud o educacin, podemos constatar una mayor transferencia de recursos a terceros en el dominio de la poltica cultural, tanto en gastos corrientes (captulo IV) como en inversiones (captulo VII). Un dato significativo, sobre todo teniendo en cuenta la importancia que tiene el sector privado y el tercer sector en mbitos como el sanitario y el educativo (Rodrguez Morat, Rius, Barbieri, 2011). No obstante, existe un elemento clave para explicar esta direccin del cambio de la poltica cultural. Tanto el captulo IV como el VII en cultura engloban tambin las transferencias a grandes equipamientos culturales y agencias 205

culturales que, como hemos analizado, tiene una importancia creciente en la dcada de 2000 Un elemento sobre el que volveremos con el anlisis del desarrollo del subsistema de polticas culturales de la Generalitat, sobre todo en lo que ello implica para la relacin entre el Departament de Cultura y el sector privado.

2.4 Las iniciativas significativas: una dcada de modificaciones En este apartado presentamos el desarrollo de los contenidos de la poltica cultural a partir de las iniciativas (leyes, programas y acciones) ms significativas del Departament de Cultura, es decir, otro tipo de productos de las polticas. Buscamos argumentar y demostrar el establecimiento de un perodo de cambios significativos tambin en este indicador de los contenidos y formas. a) Entre los nuevos y antiguos instrumentos y objetivos: Jordi Vilajoana (1999-2003) En el mbito de la poltica cultural, la ltima de las legislaturas de gobierno de CiU se caracteriza por iniciativas que comportarn a la vez la apertura de una nueva etapa como determinadas contradicciones ante la persistencia de antiguos objetivos. Estamos ante lo que podemos denominar un intento de normalizacin de la industria cultural, tanto respecto de su consideracin como instrumento de normalizacin cultural como por la atencin significativa que recibir. Este proceso se desarrolla en dos sentidos. Por un lado, una cierta diversificacin de instrumentos en el apoyo a la produccin de carcter industrial y, en menor sentido, a su distribucin. Cabe considerar la creacin del ICIC como indicador, tanto de una nueva etapa como de la persistencia de objetivos propios del programa de normalizacin cultural. La ley 20/2000 de l'Institut Catal de les Indstries Culturals se aprueba con un apoyo significativo pero tambin con determinadas crticas tanto del arco parlamentario como del sector privado. Apoyo porque supona un cierto reconocimiento de un cambio de etapa, pero tambin crticas porque se entenda que tanto el presupuesto como su mbito de actuacin (casi exclusivamente el audiovisual) resultaban limitados. El ICIC se centra en esta primera etapa en el impulso de la produccin (sobre todo audiovisual), dejando en un segundo lugar la cuestin de la distribucin, espacio clave del poder y del negocio de las industrias culturales (Crameri, 2008). Los instrumentos mantienen dos caractersticas: de apoyo a la produccin y de lgica automtica.4. Finalmente, cabe sealar que, sobre el final de esta primera etapa, se crea un nuevo instrumento de apoyo a la produccin de
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En el mbito audiovisual, se busca complementar las ayudas automticas por recaudacin de taquilla que otorgaba el Instituto de Cine y Artes Audiovisuales (ICAA) del Estado. Las subvenciones de carcter selectivo tenan un papel menor y estaban destinadas, sobre todo, a determinados proyectos y a las peras primas.

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proyectos, en este caso ms all del mbito audiovisual. Se trata de las Aportaciones reintegrables (ARs), una ayuda econmica en forma de coproduccin que permite a la empresa disponer de financiacin previa a la produccin del proyecto (obra de teatro, ciclo, etc.), y que se reintegra en caso de xito o se convierte (parcialmente) en subvencin, en caso de fracaso (Garcia, 2011). Por otro lado, se evidencia un incipiente intento de planificacin estratgica en el mbito de la industria. La creacin de la ICIC viene acompaada del mandato de elaborar un anlisis que finalmente se concretar en el Llibre Blanc de les Indstries Culturals a Catalunya (Generalitat de Catalunya, 2002). Si bien su contenido est restringido al sector mercantil y a determinados mbitos temticos, se trata de una iniciativa indita en su envergadura. Entre el equipo que elabora el libro se incluyen expertos, acadmicos y profesionales del mbito local e internacional. El libro se centra en el diagnstico del sector mercantil y remarca de forma evidente sus debilidades, sobre todo en el mbito de la distribucin y en su comparacin con el desarrollo producido en Madrid. Pero tambin seala algunas de las responsabilidades de las diferentes administraciones pblicas implicadas, sobre todo en la coordinacin de las polticas y en el papel de la ciudad de Barcelona. Si bien en otros mbitos de competencia del Departament no se reproducen iniciativas de planificacin significativas, cabe destacar programas especficos como el de Bibliotecas 20022003 (incluido en el Pla nic dObres i Serveis, PUOSC), la creacin de la Entitat Autnoma Museus dArqueologia o el intento (no exento de problemas) de coordinar polticas de promocin exterior de la cultura con el gobierno de las Islas Baleares a travs de la creacin del Institut Ramon Llull en 2002. b) Entre el acceso y los sectores: de Caterina Mieras a Ferran Mascarell (2004-2006) Numerosas son las iniciativas que pretende impulsar el gobierno tripartito a partir del ao 2004, en la lnea de lo que hemos analizado como el despliegue de un sistema cultural. Sin embargo, muchas de estas iniciativas se vern modificadas o reconvertidas en su proceso de formulacin e implementacin. Las iniciativas ms significativas pueden ser ordenadas en tres lneas de accin que desarrolla la consejera en este perodo: i. La promocin del acceso a la cultura, ii. El apoyo a la creacin y, sobre todo, iii. El acento en el desarrollo de la industria cultural.

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i. El acento inicial en iniciativas que buscan paliar los desequilibrios territoriales en el acceso (sobre todo a equipamientos culturales) implica un nuevo despliegue de polticas de carcter distributivas. Esto comportar la necesidad de modificar y reforzar los instrumentos de cooperacin con los municipios y la planificacin territorial, aunque a corto plazo y desde una perspectiva sectorial. As, se elaboran e implementan planes como por ejemplo el de Arxius Comarcals 2004-2007, el Programa Especfic de Biblioteques 2004-2007 (incluido en el PUOSC), el Pla dAteneus 2005-2007 y, sobretodo, el Pla dEquipaments Culturals 2005-2007, conocido como plan de choque. Esta ltima es una iniciativa indita para el Departament, donde su carcter urgente contrasta con el lema Cap municipi sense equipament cultural; cap equipament sense activitat; cap activitat sense pblic (Departament de Cultura, 2006a: 2)5. Al mismo tiempo, el periodo de expansin presupuestaria general se concreta en el aumento de las aportaciones del Departament a los grandes equipamientos consorciados de la ciudad de Barcelona y tambin en la entrada en el consorcio del Mercat de les Flors. Si bien la promocin del acceso a la cultura contina centrada en la inversin en infraestructuras, las acciones de la Direcci General de Cooperaci Cultural buscan mejorar la distribucin ms que continuar impulsando la produccin propia de oferta cultural. ii. En relacin al apoyo a la creacin, el Departament de Cultura anuncia en 2004 la voluntad de crear el Institut per a la Creaci Artstica i el Pensament Contemporani (ICAC). Se trataba de un instrumento de promocin del primer crculo del sistema cultural imaginado: la creacin, el colectivo de artistas. Sin embargo, el ICAC no arriba a constituirse y es la EADC (refundada en 2005) el organismo que asume las lneas de accin de este proyecto. Este tipo de iniciativa resulta indito en la orientacin de la poltica del Departament en diversos sentidos. Por un lado, respecto a la planificacin y el aumento de los recursos dedicados. Por otro, en lo que refiere a su mbito de accin, centrado en la innovacin y el impacto de los proyectos ms all de la lgica de la industria. Y, finalmente, de acuerdo con su modelo de gestin, de acercamiento a colectivos de tercer sector no estrictamente sectoriales. Sin embargo, el desarrollo de este conjunto de iniciativas encontrar diversas dificultades, por un lado vinculadas con la propia concepcin del proyecto y, por otro, con la relacin con el resto de agentes implicados. Estas dificultades se pueden comprender analizando (en apartados especficos) el discurso poltico sobre la cultura y el desarrollo del subsistema de polticas.
Las obras se centran en la rehabilitacin y, en menor medida, en la construccin de nuevos equipamientos. Sobre todo se trata de salas polivalentes (70% del total), aunque tambin teatros y espacios de artes visuales. Sin que sea el objetivo de este trabajo profundizar en el anlisis del desarrollo del plan, es necesario remarcar que ms del 20% de los ayuntamientos renuncian a la subvencin y devuelven la financiacin adjudicada (Departament de Cultura, 2010a).

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iii. Por ltimo, este es el perodo en el cual las industrias culturales y el ICIC adquieren la mxima centralidad en las polticas culturales de la Generalitat. Si bien en esta segunda etapa el ICIC suma competencias en diversos sectores, el mbito audiovisual resulta estratgico, y es all donde se abocan buena parte de los recursos6. El objetivo de diversificar las iniciativas de apoyo en las diferentes etapas de la cadena de valor (de formacin a exhibicin) se desarrolla slo en parte. As, el acento contina en la produccin 7 , aunque se impulsa la formacin (en colaboracin sobre todo con la Escola Superior de Cinema de Catalunya y la Universitat Pompeu Fabra), la difusin a travs del impulso a determinados festivales (Sitges Festival Internacional de Cinema, L'Alternativa Festival de Cinema Independent de Barcelona, entre otros), la internacionalizacin (sobre todo con la llegada del consejero Mascarell) o la exhibicin con el intento, finalmente limitado, de impulsar la digitalizacin del sector. En definitiva, este tipo de iniciativas, que indican la tendencia del cambio significativo de las polticas, responden a la voluntad de impulsar el crecimiento del sector en trminos absolutos (sustentado en la viabilidad econmica), por encima de una poltica de carcter intensivo. Las lneas de subvencin de carcter automtico experimentan el mayor crecimiento presupuestario, particularmente aquellas dirigidas a la explotacin de largometrajes de cine y la produccin de largometrajes televisivos. Aun as, se impulsan determinadas lneas de subvencin de carcter indicativo8. Finalmente, otra de las iniciativas que caracteriza este perodo es el cambio y desarrollo significativo de las aportaciones reintegrables (ARs). Se reformulan sus criterios de adjudicacin y el ICIC asume una parte del riesgo en la viabilidad del proyecto financiado. Se busca en definitiva separar el mbito de la subvencin del de la lgica del crdito y el desarrollo empresarial. c) Joan Manuel Tresserras (2007-2008)9 Nuevamente, ordenamos las iniciativas significativas en este perodo en tres lneas: la promocin del acceso a la cultura, de la creacin y del desarrollo de la industria cultural.

El ao 2006, el 42% del presupuesto total si lo dividimos por sectores (ICIC, 2006: 15). En 2006, de los 150 films producidos en el Estado, 72 (48%) son producidos con participacin de empresas catalanas (ICIC, 2006: 26). Un dato todava ms significativo si se considera que en 2005 se haban producido en Catalua slo 42 largometrajes (Departament de Cultura, 2010b: 89). Aun as, slo el 21% de los puestos de trabajo directos del sector de la produccin audiovisual se ubican en Catalua, frente al 57% en la Comunidad de Madrid (ICIC, 2006:26). 8 Destacan el programa Raices (coproduccin de largometrajes con empresas independientes de Argentina y Galicia) o la promocin del cine de autor, films dirigits per realitzadors catalans amb una trajectria professional destacada o que presentin una cinematografia prpia duna singularitat objectiva (ICIC, 2006:28). 9 Como hemos avanzado, nuestro estudio tiene como lmite temporal la aprobacin de la ley del CONCA en 2008, de manera que presentamos las iniciativas ms significativas en este lapso. Sin embargo, nos permitimos apuntar la direccin que toman algunos de los contenidos de las polticas, incluso hacia finales del segundo gobierno tripartito.
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En la primera de ellas, dos iniciativas marcan el contenido de la poltica cultural. Por un lado, la voluntad de coordinar y desplegar estrategias conjuntas de difusin entre grandes equipamientos culturales. El cambio respecto al perodo de continuidad significativa de las polticas se desarrolla con la consolidacin de instrumentos propios del paradigma de la nueva gestin pblica, como los contratos programa entre el Deparatment de Cultura y diversos organismos y equipamientos culturales. Nuevamente, el cambio de polticas se asocia a su racionalizacin. Por su parte, en 2010 se sanciona un decreto para la elaboracin del Pla dEquipaments Culturals de Catalunya (PECCAT). El plan vincula el desarrollo del derecho de acceso a la cultura a la construccin y reforma de equipamientos culturales en el territorio. Planificacin estratgica y racionalizacin de las reglas institucionales guan el desarrollo de la poltica cultural. En este caso, entre el Departament de Cultura y los gobiernos locales, excluyendo en esta primera fase del plan la ciudad de Barcelona, dadas sus particularidades10. En lo que respecta la segunda lnea de actuacin sealada (la promocin de la creacin) el referente institucional contina siendo la EADC. La orientacin de los contenidos de la poltica viene nuevamente marcada por la planificacin estratgica, de acentuado carcter sectorial. En 2008 se aprueban el Plan integral del circo y el Plan integral de la danza (que comienza a negociarse la legislatura anterior). Sin embargo, el desarrollo de las iniciativas de la EADC est condicionado por el proceso de negociacin en la creacin del futuro CONCA. Este ser un organismo de tipo arms lenght que, como mnimo en trminos de las formas de la poltica (eleccin de sus miembros, relacin con los agentes de determinados sectores), implica un cambio significativo. Un dato relevante en el anlisis es que mientras el presupuesto del ICIC crece de forma sostenida, el de la EADC disminuye, incluso antes de la puesta en funcionamiento del CONCA.
Grfico 8. Presupuesto ejecutado del ICIC y la EADC entre 2005 y 2008. Expresado en millones de euros. Fuente: elaboracin propia a partir de las memorias del Departament de Cultura.

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Para una presentacin del PECCAT puede consultarse Martinez y Rius (2011).

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Ms que la diferencia entre el presupuesto de uno y otro organismo (significativa de por s), el grfico 8 ilustra dos evoluciones sensiblemente diferentes, la del ICIC a la alza y mantenimiento, y la del EADC a la baja. Durante el proceso de negociacin y creacin del CONCA se produce un traspaso limitado de recursos (econmicos y de personal) desde la EADC hacia el nuevo organismo. Volveremos sobre las causas y consecuencias de este proceso en el apartado de anlisis del desarrollo del subsistema de polticas. Finalmente, en estos primeros aos del segundo gobierno tripartito, la poltica de soporte a la industria cultural consolida el cambio de orientacin, no slo repecto a la etapa de normalizacin, sino en algunos casos incluso respecto al gobierno socialista. El mbito audiovisual es de carcter estratgico, concentrando en 2008 el 41% del total de las subvenciones y ayudas (Departament de Cultura, 2010: 210)11. La voluntad de consolidar el cambio hacia el soporte a la promocin (y distribucin) tiene entre sus iniciativas ms significativas la creacin de la figura de festival estratgico, con la firma de convenios trienales y el intento de coordinar las respectivas lneas de accin.

2.5 A manera de resumen: continuidad y cambio significativo en los contenidos y formas La tabla nmero 9 pretende resumir y ayudar a identificar la aparicin de cambios significativos en los contenidos y formas de las polticas culturales de la Generalitat. Por eso recuperamos tanto sus caractersticas principales en los perodos de continuidad como de cambio. Mantenemos entonces la presentacin a travs de los cuatro indicadores de los contenidos y formas analizados: los problemas pblicos de las polticas, los arreglos institucionales, el desarrollo presupuestario y las acciones de carcter significativo
Tabla 9. Resumen del desarrollo de los contenidos y formas de las polticas culturales. Fuente: elaboracin propia

Perodo de polticas Contenidos y formas Problemas pblicos de las polticas Arreglos institucionales Continuidad -Identidad y lengua agredida -Dficit de institucionalizacin -Falta de normalidad (produccin) -Estabilizacin del organigrama y las competencias (patrimonio, promocin, lengua) Cambio -Globalizacin y mercado reducido -Debilidad industria cultural (produccin-distribucin) -Falta de centralidad de la cultura -Cambios primer nivel de organigrama y competencias (lengua, medios de comunicacin,

En este caso, citamos datos disponibles que contabilizan las subvenciones y ayudas segn los diferentes sectores culturales (con origen en los captulos IV, VII y VIII del presupuesto del ICIC). Particularmente, en el mbito audiovisual se limitan las ayudas automticas y se desarrolla un nuevo programa de ayudas especiales. Se trata del programa (excluido de concurrencia pblica) Ajuts singulars a projectes en versi original catalana, en el marco del convenio ICIC-Televisi de Catalunya. El ao 2008, el ICIC aporta 2 millones de euros en la financiacin de cuatro proyectos en versin original catalana. En 2009, entre estos proyectos se encuentra la pelcula Pa Negre. Aunque fuera de nuestro perodo de estudio, tambin cabe resear la aprobacin de la Llei del cinema de Catalunya en 2010.
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Presupuesto

Valores generales (neto, constantes) Captulos

-Separacin poltica culturalpoltica medios de comunicacin - Separacin poltica patrimonialpromocin de la produccin cultural -Sectorializacin Consolidacin y estancamiento

industrias, creacin) -Doble orientacin organigrama: sectorial-tipo de agente (sistema cultural) -Proliferacin de organismos autnomos (ICIC, CONCA) Expansin

mbitos

-Actividad propia: intervencin directa -Inversiones: infraestructuras -Limitadas subvenciones a terceros Polticas patrimoniales-grandes equipamientos -Generacin de oferta cultural (lengua catalana): mecanismos automticos (extensivos), intervencin directa. -Descentralizacin limitada, infraestructuras culturales simblico-nacionales (Barcelona) -Desarrollo legislativo (patrimonial-tradicional, lingstica)

-Disminucin peso relativo de las inversiones y actividad propia -Subvenciones a terceros: agencializacin y transferencias Polticas de promocin cultural directa (msica, artes escnicas, cine) -Diversificacin en la intervencin y legislacin: creacin, produccin y distribucin -Planificacin estratgica: de acento industrial-sectorial, territorialmente limitada. -Prioridad de la promocin del acceso por sobre la participacin -Internacionalizacin

Tipo de iniciativas

Este cuadro no slo apunta los cambios ms significativos sino tambin sugiere su orientacin. Sin embargo, una explicacin integral requiere preguntarse por el cmo y el porqu de dicho cambio. Por eso en los dos grandes apartados siguientes nos abocamos a analizar el rol de los actores polticos. En primer lugar en la configuracin del subsistema de polticas (y el proceso de legitimacin institucional). Y en segundo, en el desarrollo del discurso poltico sobre la cultura (y el proceso de legitimacin simblica).

3. EL SUBSISTEMA DE POLTICAS Y LA LEGITIMIDAD INSTITUCIONAL Tal y como presentamos en los aparatdos toricos, uno de los dilemas centrales de las polticas pblicas culturales ha sido, en la ltima dcada, el de encontrar una nueva lgica para la intervencin gubernamental. Esto se corresponde con el intento por parte de los gobiernos de recuperar su legitimidad para intervenir en el mbito de la cultura. Se trata de un proceso que impulsa el cambio significativo en los contenidos de las polticas. Qu caractersticas del subsistema de polticas culturales de la Generalitat resultan centrales en el proceso de recuperacin de la legitimidad institucional del gobierno? Qu papel tienen los diferentes 212

actores implicados en este proceso? Cules son las limitaciones al cambio? Para responder a estas preguntas, el apartado analiza el desarrollo de dicho subsistema de polticas culturales a partir de la variacin en tres de sus indicadores explicados en marco terico (figura 9): 3.1 Variacin en el nmero y tipo de actores que se incluyen en el subsistema tras la fractura del monopolio de polticas. 3.2 Variacin en la relacin de posiciones de poder entre los actores del subsistema, principalmente a partir de la posicin del gobierno responsable de las polticas. 3.3 Variacin en el tipo de relacin entre los actores as como en la aproximacin gubernamental a la solucin de los problemas generadores de polticas y, en trminos generales, ante el conflicto.
Figura 9. Desarrollo del subsistema de polticas estudiado (perodo cambio significativo). Fuente: elaboracin propia.

Ms que centrarnos en una narracin cronolgica, consideramos que el proceso de relegitimacin de las polticas culturales resulta ms inteligible si priorizamos un anlisis transversal a la accin de los diferentes responsables polticos. Una mirada centrada, por un lado, en las relaciones establecidas entre los actores que se desplazan entre niveles de gobierno (y sus espacios territoriales: Catalua, Madrid y Barcelona) buscando apoyos o recursos. Pero sobre todo, una mirada que analice cmo los actores impulsan determinados modelos de gestin para localizar la jurisdiccin de las competencias culturales en determinadas agencias.

3.1 Tras la fractura del monopolio: inestabilidad en el nmero y tipo de actores del subsistema Con la fractura en el monopolio de polticas establecido durante casi dos dcadas, el grupo reducido de actores que viene controlando el proceso de polticas (de la Generalitat en este caso) experimenta modificaciones. Continuando con la estructura establecida en el captulo sobre la continuidad de las polticas, podemos analizar dichas variaciones en tres sentidos: a) Respecto al perfil de los actores del propio Departament: consejeros y personal vinculado. b) Respecto al lugar que ocupan en el subsistema los gobiernos y los actores del sector privado. 213

c) Respecto a la estructura del dominio de la poltica cultural. a) La figura del conseller y el perfil del personal del Departament Durante casi dos dcadas, el perfil del mximo responsable del Departament haba sido el de un activista, un hombre de accin poltica (de partido), de conocimiento previo y confianza del presidente. Un perfil de acento nacionalista y vinculado a los mbitos de la literatura, la lengua y la historia. La crisis de legitimidad institucional de las polticas culturales da paso a un nuevo perfil de consejero, diferente al de las dcadas anteriores y diverso tambin en este perodo. Este proceso se inicia en el ltimo gobierno de CiU, con la incorporacin de Jordi Vilajoana en 1999 al frente del Departament. Economista de formacin, Vilajoana haba trabajado en el sector de la publicidad y en la legislatura anterior haba sido director general de la Corporaci Catalana de Rdio i Televisi (CCRT). En ese perodo, se impulsa la creacin del Consell Audiovisual de Catalunya12. Por su parte, la designacin de Caterina Mieras en 2003 como responsable del Departament (a cargo del PSC tras 23 aos de gobierno de CiU) es indicador de las caractersticas que imperan en el subsistema de polticas analizado. Mdica de formacin, Mieras es militante del PSC y haba sido desde 1999 diputada en el Parlament y regidora de Cultura, Solidaridad y Cooperacin de Badalona. Su designacin resulta sorpresiva porque, como coinciden diferentes personas entrevistadas en esta investigacin, era Josep Maria Carbonell (secretario de cultura y audiovisual del PSC) quien estaba considerado como futuro consejero. Pero una vez confirmado el gobierno en 2003, Mieras es designada consejera por diversos motivos. Por un lado, el gobierno decide mantener una cuota determinada de representacin de mujeres el frente de los distintos departamentos. La designacin de Josep Maria Ra (miembro de UGT y del PSC en la ejecutiva del Baix Llobregat) como consejero de trabajo (frente a la opcin original de Maite Costa) implica la necesidad de equilibrar dicho reparto nombrando una consejera en otro departamento, finalmente el de cultura. Por otro lado, Mieras es una persona de confianza de Jos Montilla (primer secretario del PSC) y con una trayectoria vinculada al aparato del partido asentado en la periferia de Barcelona. Ms all de los condicionamientos presentes en la decisin de Maragall de nombrar a Mieras como consejera de cultura, cabe analizar sus consecuencias en el proceso de legitimacin institucional de las polticas culturales. Por un lado, el escaso peso poltico de la consejera en el consejo ejecutivo del gobierno de la Generalitat limita la pretendida centralidad de las polticas
rgano cuasi-autnomo de regulacin de dicho mbito, cuyos miembros son elegidos por el Parlament de Catalunya a propuesta de los grupos parlamentarios. Joan Manuel Tresserras (consejero de cultura entre 2006 y 2010) es previamente miembro del Consell Audiovisual de Catalunya entre 2000 y 2006.

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culturales en las polticas del gobierno. Y por otro, su limitada ascendencia en el propio seno del subsistema de polticas culturales tambin acota el proceso de relegitimacin institucional de la intervencin del gobierno en dicho mbito. Ahora bien, esta segunda limitacin no impide (sino ms bien consolida) la variacin en el nmero y tipo de actores que se incluyen en el subsistema tras la fractura del monopolio de polticas. Mieras incorpora como directivos del Departament un conjunto de actores consolidados en el sector cultural, tanto pblico como privado, que han desarrollado las polticas culturales de organismos gobernados por el PSC, pero que no estn vinculados particularmente a la estructura de partido13. Y al mismo tiempo, el perfil de dichos dirigentes impulsa que el proceso de relegitimacin se vuelque casi en exclusiva hacia el sector cultural. Para Xavier Marc la poltica cultural era autnoma, es podia desenvolupar en bona mesura des del Departament de Cultura.14 La incorporacin de este perfil de actores implica tambin la inclusin de una nueva dinmica en el proceso de relegitimacin institucional de las polticas culturales de la Generalitat. El anlisis de polticas y la planificacin estratgica y sectorial se incorporan como herramienta para la formulacin de la poltica cultural. Los nuevos responsables de las polticas han participado en la dcada anterior de los programas de formacin del CERC y la Universitat de Barcelona. Y buena parte de los tcnicos que se incorporan al Departament han sido formados en estos mbitos. La formacin profesional y la consolidacin de organizaciones como la Associaci de Professionals de la Gesti Cultural de Catalunya funcionan, principalmente, como espacio de reconocimiento y consolidacin del sector. La profesin del gestor cultural, un perfil que hemos calificado como propio de la orientacin de polticas de cultura-elstico, adquiere centralidad tambin en el subsistema analizado. La priorizacin del carcter profesional del proyecto creativo (ms que el acento en la dinamizacin social o la construccin de polticas pblicas) prima en el mbito laboral, pero tambin en el de la formacin. Y la produccin de conocimiento fortalece la posicin de poder del gobierno (como un todo). Esta consolidacin est relacionada con la llegada de un nuevo gobierno a la Generalitat y un nuevo partido poltico como responsable del Departament. Sin embargo, la evidencia indica que determinadas iniciativas se desarrollan en este mismo sentido desde finales de la dcada de 1990. As, en 1999 el Departament de Cultura presenta (aunque no arriba a
Francesc Vila (ex director de la Oficina de Difusin Artstica de la Diputaci de Barcelona) ocupa el cargo de Secretario General del Departament los primeros seis meses de gobierno. Luego es reemplazado por Gemma Sendra (ex gerente del MACBA y del Liceu). Xavier Marc (que haba ocupado cargos directivos en el Ajuntament de LHospitalet de Llobregat, en el ICUB, y posteriormente en la empresa FOCUS) ser el director del ICIC. Finalmente, Assumpta Bailac (ex directora del Servicio de Bilbiotecas de la Diputaci de Barcelona) asume la Direccin General de Promocin y Cooperacin Cultural. 14 Entrevista propia.
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editar) el Llibre blanc de la msica a Catalunya: el marc legal i laboral, elaborado por la Universitat Pompeu Fabra y con la participacin de agentes del sector de la msica. Al mismo tiempo, como indica Josep Misse15 les empreses de consultoria i planificaci que desenvolupen estudis per al Departament adquireixen un paper ms significatiu a partir del perode en qu Vilajoana s conseller de cultura. Tanmateix, poques vegades el coneixement generat es transforma en eina per a la construcci de noves poltiques. Gran parte de estos agentes participarn tambin en la elaboracin del Llibre Blanc de les Indstries Culturals de Catalunya (Generalitat de Catalunya, 2003), donde se involucra a diferentes sectores, especialistas y acadmicos. Estos cambios en el proceso de legitimacin institucional del gobierno de la Generalitat tienen su punto ms significativo con la incorporacin de Ferran Mascarell como consejero, en reemplazo de Caterina Mieras. Historiador de formacin, Mascarell era el principal referente poltico de la gestin pblica profesional de la cultura en Catalua. Adems de elaborar numerosas publicaciones al respecto, haba ocupado, entre otros cargos, el de delegado general de la SGAE en Catalua o el de Regidor de cultura del Ajuntament de Barcelona. Mascarell resta al frente del Departament slo ocho meses en 2006 y, tras la convocatoria de elecciones anticipadas (y la llegada de ERC a la direccin de dicho organismo), es sucedido por Joan Manuel Tresserras16. Esta decisin de traspasar a ERC la direccin del Departament de Cultura (al mismo tiempo que las polticas de comunicacin) es interpretada por la mayora de los entrevistados en este trabajo como una nueva limitacin a la pretendida centralidad de las polticas culturales en las polticas del gobierno. Muy significativa es tambin la consolidacin de las variaciones en el tipo y nmero de actores incluidos en el centro del subsistema de polticas que este perodo confirma. Doctor en Ciencias de la Informacin, Tresserras es profesor de la Universitat Autnoma de Barcelona y autor de numerosos trabajos en el mbito de la comunicacin y la cultura de masas. Como hemos avanzado, entre otros cargos consultivos que ocupa a propuesta de ERC est el de miembro del Consell Audiovisual de Catalunya. En definitiva, el nuevo perfil del consejero indica modificaciones en el proceso de legitimacin institucional de las polticas culturales. Y al mismo tiempo las variaciones explican tambin cierta desorientacin en la direccin del cambio en los contenidos y formas de dicha poltica. Pero avancemos en este anlisis observando el lugar que ocupan en el subsistema los gobiernos y agentes del sector privado.
Ex director del gabinete tcnico del Departament de Cultura. Entrevista propia Mascarell volver a ser consejero de cultura a partir de 2011, esta vez en el gobierno de CiU. Aunque queda fuera del perodo de anlisis de este trabajo, para nosotros este hecho confirma la consolidacin de un perfil homogneo para el cargo de consejero.

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b) De los gobiernos al sector privado Hemos analizado cmo el monopolio de polticas conformado durante las dcadas de 1980 y 1990 alrededor del Departament de Cultura implic el desplazamiento hacia los mrgenes del subsistema de dos de los gobiernos ms significativos y con ms recursos para elaborar polticas culturales en Catalua: el Ajuntament de Barcelona y la Diputaci de Barcelona. E incluso cmo los enfrentamientos competenciales entre Departament y Ministerio de Cultura refuerzan dicho monopolio. Estas caractersticas del subsistema y del proceso de legitimacin institucional experimentan variaciones en la dcada de 2000. Fracturado el monopolio de polticas, la intencin de los responsables de las polticas culturales de la Generalitat ser avanzar en un gobierno de la cultura que se presenta como de tipo multinivel. Como analizaremos, este nuevo escenario tiene caractersticas particulares segn el partido a cargo del Departament de Cultura, pero el factor comn es que el papel que debe ocupar cada uno de los gobiernos en el subsistema de polticas se ve reformulado. Se firman los primeros acuerdos estratgicos entre gobiernos (generalmente vinculados a grandes equipamientos o macro proyectos en la ciudad de Barcelona) y la dinmica basada en fuertes antagonismos se equilibra con posturas que apelan al consenso o, como mnimo, al gobierno coordinado. Este tipo de variaciones en un subsistema de polticas acostumbra a estar condicionado (aunque no de forma exclusiva) por factores exgenos al dominio de polticas. Escenarios macropolticos ofrecen oportunidades para el cambio significativo en las polticas culturales. As, durante el ltimo gobierno de CiU que analizamos (1999-2003), la correlacin de fuerzas de partidos en el sistema poltico cambia respecto a las dcadas anteriores17. Por su parte, a partir de 2004, el PSOE gobierna Espaa, mientras que el PSC encabeza tanto el gobierno tripartito de la Generalitat como el del Ajuntament de Barcelona, todo bajo un perodo de crecimiento econmico indito y desproporcionado respecto al conjunto de la Unin Europea. Sin embargo, como analizaremos, estas variaciones en la plasmacin institucional de las reglas del juego no deberan ser consideradas como primer factor de cambio de las polticas culturales. Una perturbacin significativa externa al dominio de polticas es una causa considerable (pero no suficiente) del cambio en las polticas pblicas. Determinados conflictos insolubles son vectores de cambios que pueden resultar imperceptibles o que pueden ser reducidos a modificaciones en el escenario macro institucional.
El Partido Popular gobierna Espaa con mayora absoluta, al tiempo que en Catalunya el PSC resulta en 1999 el partido poltico ms votado. No obstante, CiU obtiene un mayor nmero de diputados y Jordi Pujol es elegido presidente por ltima vez con los votos favorables de los diputados del PP. El escenario marcado por la inestabilidad de CiU en el gobierno de la Generalitat condiciona las variaciones en las relaciones entre Generalitat y Ajuntament de Barcelona.

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Qu sucede, por su parte, con el lugar que ocupan los agentes del sector privado en el subsistema que estamos analizando? La crisis de legitimidad da paso a la inclusin de nuevos actores del sector privado en el proceso de polticas. En su aportacin al Llibre Blanc de les Indstries Culturals de Catalunya, Mark Schuster (2002) seala que en Catalua el criterio de la inclusin de numerosos actores en los programas polticos prevalece por sobre el de su efectividad. As, como indica Xavier Marc18 lICIC s un rgan molt representat pel sector, s un instrument de consens sectorial. Al consell dadministraci hi ha membres de les associacions patronals, que han daprovar el conjunt de les decisions. Cabe preguntarse entonces qu se entiende por representantes de las industrias culturales, y en definitiva qu se entiende por industrias culturales. En primer lugar, este proceso comporta la distincin entre organizaciones de la industria cultural y organizaciones sin nimo de lucro. Es decir, en palabras de Barbero (2008), la industria se reduce al mercado, a producto del mercado. La poltica pblica dirigida a la industria cultural no se ocupa de la parte de la industria que tiene muchas y fuertes contradicciones con el mercado. Y en segundo lugar, la industria cultural se asocia en buena medida a lo que Schattschneider (1967) entiende como grupos organizados (con estructura formalizada) de intereses especiales (compartidos por una fraccin de la comunidad). As, tanto el consejo general como el de administracin del ICIC incorporan como miembros de la industria cultural representantes de organizaciones profesionales, gremiales o empresariales, ordenadas segn los diferentes sectores19. Si el margen que tienen los responsables de las polticas es significativo en este aspecto, cabe destacar que este tipo de organizaciones cuentan con una estructura y organizacin tambin significativa. Como podremos analizar, el proceso de creacin del CONCA es tambin indicador del papel central que ocupan los grupos organizados de intereses especiales en la construccin de las polticas. Un papel impulsado por los responsables gubernamentales en la construccin de interlocutores en el seno del subsistema de polticas analizado. En definitiva, las variaciones en el desarrollo del subsistema son tambin indicador de uno de los dilemas que la poltica cultural actual no ha conseguido resolver. La decisin de identificar interlocutores del sector privado e incluirlos en el proceso de polticas pblicas puede derivar en
Entrevista propia. Las vocalas del consejo general que corresponden a los sectores de la industria cultural se completan a propuesta de estas organizaciones: Associaci de Productors Audiovisuals de Catalunya, Barcelona Audiovisual, Cambra del Llibre de Catalunya, Coordinadora dAssociacions Professional de les Arts Escniques de Catalunya, Consell Catal de la Msica, Gremi de Galeries dArt de Catalunya, entitats del sector de la premsa, una a proposta de les empreses de producci de fonogrames, una a proposta dels sindicats i associacions ms representatius dels treballadors de les indstries culturals (Generalitat de Catalunya, 2006: 28886)

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el cuestionamiento del valor pblico de dichas polticas. Sobre todo si esa dinmica de relegitimacin institucional implica la disolucin de las fronteras entre los intereses de dichos interlocutores y los de los destinatarios de las polticas pblicas. Volveremos sobre este aspecto, pero finalizamos ahora el anlisis de las variaciones en el nmero y tipo de actores del subsistema enfocando la estructura del dominio de la poltica cultural en este perodo. c) La estructura del dominio de la poltica cultural: variaciones a mitad de camino La estrategia de impulsar la centralidad de la poltica cultural en las polticas del gobierno comporta dos objetivos explcitos: vincular la poltica cultural a la cohesin social y desarrollar la transversalidad como principio y como estrategia. En este sentido, se plantea la necesidad de buscar espacios de cooperacin y colaboracin con otros departamentos del gobierno (Sendra, 2007). Sin embargo, esta iniciativa tendr un desarrollo limitado. El vnculo entre poltica cultural y la poltica lingstica es indicador de determinadas modificaciones en el subsistema que estamos analizando. A mayor separacin entre los objetivos de ambas polticas, menor es la tensin provocada por las crticas a la dependencia de la poltica cultural de la poltica lingstica. Pero menor ser tambin el efecto de legitimacin por desborde (spillover). Esto implica la bsqueda de nuevas lgicas en el proceso de legitimacin de las polticas culturales y facilita la centralidad de actores que haban quedado en los mrgenes del subsistema. Un proceso desarrollado no sin resistencias. As, en el ltimo gobierno de Pujol (1999-2003), los responsables del Departament de Cultura difcilmente pueden ignorar las propuestas de cambio en el papel de la lengua catalana en las polticas culturales, sobre todo en lo que a internacionalizacin de la cultura catalana se refiere. El Institut Ramon Llull tiende a equilibrar como criterios la competitividad y la promocin de la lengua, aunque el cambio es limitado (Crameri, 2008). Por su parte, este proceso se consolida con el primer gobierno tripartito. Finalmente, si bien la posicin del Departament en el segundo gobierno tripartito mantiene diferencias respecto al gobierno anterior, buena parte de las modificaciones iniciadas en este aspecto se consolidan. En lo que respecta a la poltica de medios de comunicacin, hemos sealado su repercusin en el dominio de la poltica cultural al analizar el nuevo perfil de consejeros del Departament. Sobre todo porque desde ese mbito de polticas se desarrollan experiencias significativas en la bsqueda de nuevos modelos de gestin cuasi-autnoma que resultan de referencia. A ello debemos sumar que durante la dcada de 2000 la industria audiovisual (y en menor medida el sector de las artes escnicas) se consolidan definitivamente en funcin de los recursos de la televisin pblica. Todo ello supondr la aparicin de nuevos actores en el centro del subsistema

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de polticas culturales de la Generalitat. Sin embargo, y a pesar de que en el ltimo gobierno tripartito se acumulan las competencias en cultura y comunicacin en un nico departamento, la poltica cultural se reorienta como poltica de promocin industrial y las polticas de medios de comunicacin adquieren centralidad. Esta reorientacin se sucede despus de que los responsables del Departament no consiguen que la poltica cultural sea considerada e incluida dentro del conjunto de polticas sociales del gobierno (de educacin a bienestar social). Por un lado, si bien existen esfuerzos importantes para paliar la separacin entre los mbitos de educacin y cultura (impulso al ESMUC y al Institut del Teatre), la formacin en el mbito artstico contina sin resultar una prioridad. Y por otro, el objetivo de vincular el mbito de la cultura popular con la participacin ciudadana y la cohesin social no se consigue desarrollar. Con el primer gobierno tripartito (2003), los responsables del Departament de Cultura presentan un nuevo objetivo para el Centre de Promoci de la Cultura Popular i Tradicional Catalana (CPCPTC). El centro deba impulsar la configuracin de un nuevo concepto de cultura popular y fomentar la participacin ciudadana, as como la creacin de nuevos colectivos, las asociaciones culturales, la ocupacin festiva del espacio pblico, el carcter voluntario de las manifestaciones ciudadanas... (Sendra, 2007: 168). Deba ampliarse el tipo de expresiones culturales a las que apoyara este centro, incorporando manifestaciones y agentes del resto del Estado, como por ejemplo las diferentes casas regionales. A pesar de la designacin de Ferran Bello (ex regidor del PSC en Badalona y miembro del colectivo crisol) como director del CPCPTC, el centro no experimentar cambios significativos respecto a estos objetivos. No se transfieren competencias ni recursos desde el Departament de Benestar i Famlia y, bajo el periodo del consejero Mascarell, el Departament de Cultura impulsa el Pla dAteneus. Son diversas y combinadas las razones que explican esta deriva. En primer lugar, la reformulacin del concepto de cultura popular y de cultura catalana resulta limitada. En segundo, no se trata de un objetivo transversal a la direccin del Departament de Cultura, sino ms bien vinculado al (escaso) papel poltico de la consejera20. En tercer lugar, no existe la colaboracin necesaria entre los departamentos correspondientes. Y finalmente, aquellos agentes que deban incorporarse al mbito del CPCPTC prefieren mantener el statu quo institucional, esquivando definir su actividad como de carcter primordialmente cultural.

Tenem prioritats i per part meva menys possibilitat dincidir en aquest aspecte. El PSC tenia una poltica i jo no tenia capacitat darribada, jo no estava ni el consell de direcci del CPCPTC, era un petit nucli portat per la consellera. (Entrevista a Gemma Sendra)

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En definitiva, esta dinmica limita la incorporacin de un conjunto de organizaciones de tercer sector al centro del subsistema de polticas. Organizaciones que no slo trabajan en el mbito de las manifestaciones culturales del resto del Estado sino en el dominio de las polticas de inmigracin en su conjunto. Si bien esto limitar el proceso de relegitimacin de las polticas culturales, tampoco supone conflictos significativos o cuestionamientos directos a la capacidad del gobierno para intervenir en el mbito de la cultura. Porque en el proceso de relegitimacin de las polticas, adems de las variaciones en el tipo y nmero de actores que se incluyen en el centro del subsistema, resultan fundamentales las modificaciones en la posicin de poder de dichos actores y en el tipo de relacin establecida entre ellos.

3.2 Variaciones en la distribucin del poder: el avance del gobierno responsable El cambio significativo de las polticas puede explicarse tambin como resultado de la accin de los actores del subsistema en relacin a sus recursos de poder. Nuestro caso de estudio ilustra la accin de un gobierno que ha experimentado una crisis de legitimacin institucional de sus polticas culturales. Y que busca recuperar una posicin de poder en base al aumento de la posesin de recursos legales, econmicos, cognitivos y simblicos. Sin ser lo mismo, recuperar recursos de poder es recuperar legitimidad institucional. Este tipo de movimiento no establece una relacin de determinacin directa del cambio de polticas, pero si que est ntimamente ligada con la estrategia que adopta el gobierno respecto al conflicto y, ahora s, tambin respecto al cambio. a) Socializacin limitada del conflicto: la sectorializacin como recurso Durante el ltimo gobierno de Jordi Pujol, el Departament de Cultura se encuentra inmerso en un subsistema de polticas cuya distribucin de recursos de poder es propia de la orientacin que hemos denominado de cultura-instrumento. Es decir, la tendencia es a la asimetra en la posesin de recursos (de diverso tipo), con predominancia del sector privado profesional. En este contexto, determinadas acciones del Departament buscan reequilibrar esa distribucin. El dilema para un gobierno dbil es cmo gestionar el conflicto una vez reconocida (al menos parcialmente) la necesidad de intervencin. Para un gobierno que no cuenta con una posicin de poder privilegiada, la socializacin del conflicto (en el intento de recuperar legitimidad) puede promoverse slo en un mbito restringido. As podemos entender tanto la creacin del ICIC como la elaboracin del Llibre Blanc de les Indstries Culturals de Catalunya. Ambas acciones ilustran el margen de agencia de los responsables del Departament de Cultura, que deciden

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focalizar y al mismo tiempo restringir el conflicto de la legitimidad institucional en el mbito de las industrias culturales. Este proceso implica la asignacin del tem (Barzelay, 2003), la ubicacin de un tema en la jurisdiccin de un organismo. Elaborar un mapa es decidir qu mapear y cmo hacerlo, en este caso respecto a las industrias culturales. Y la palabra mapa es ms compleja que inocua (Schuster, 2002). Una vez asignado el tem, los agentes vinculados al organismo autorizado tienen margen para redefinir el problema pblico de las polticas, incluso ms all de lo inicialmente planteado por la autoridad poltica. La elaboracin del Llibre Blanc da lugar (al menos en parte) a determinados debates sobre la poltica cultural en Catalua. El intento por parte del gobierno de recuperar posiciones de poder abona el terreno para el cambio de polticas. Pero as como no hay nada intrnsecamente bueno o malo en ningn alcance del conflicto, tampoco lo hay en el cambio. La advertencia de Schuster (2002) respecto al anlisis sectorial que realiza el Llibre Blanc (adems de un anlisis estratgico transversal) es indicador de las normas que se consolidan en el desarrollo del subsistema de las polticas culturales de la Generalitat. Cada sector cultural presentado en el libro puede esperar un tratamiento especfico, de forma que estas categoras sectoriales se ven reforzadas e incluso reificadas. La implicacin de esta decisin es la aceptacin de que cada sector necesita su propia poltica, ya que sus problemas son aparentemente nicos y las soluciones estn limitadas a sus propios agentes. Para Schuster (2002), es difcil identificar los problemas significativos de las polticas culturales a travs del anlisis de los sectores. Porque existe el riesgo de que las agencias de polticas pblicas sean capturadas por el mbito en el que intentan influir, alejando de ese modo sus polticas del inters pblico y dirigindolas hacia el inters privado de aquellos que han intentado capturar dicha agencia y su agenda (Schuster, 2002: 3)21. b) Avance presupuestario y nuevas arenas de poder La dinmica de variaciones en la distribucin del poder entre lo actores del subsistema se profundiza a partir del primer gobierno tripartito, y por lo menos hasta 2008. La accin del gobierno de la Generalitat, que busca recuperar una posicin de poder significativa, conduce hacia una distribucin propia de la orientacin de cultura-elstico. Es decir, de tipo simtrica

Policy agencies are captured by the field that they are intended to influence, thereby turning their policies away from the public interest and toward the private interest of those who have managed to capture the policy agency and its agenda. No deja de resultar significativo que esta frase no se publica en el artculo de Schuster incluido en el Llibre Blanc de les Indstries Culturals de Catalunya, pero si en una versin del mismo artculo editada por la Universidad de Chicago.
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pero con variaciones constantes, ya que los sectores profesionales y determinados gobiernos locales tambin refuerzan su posicin. En lo que se refiere a recursos econmicos, el objetivo de doblar el presupuesto del Departament implica una cierta recuperacin de la posicin de poder respecto del gobierno estatal y los gobiernos locales (grfico 9).
Grfico 9. Porcentaje del gasto pblico en cultura en Catalua segn la esfera de gobierno (1999-2006). Fuente: elaboracin propia a partir de las memorias del Departament de Cultura.

Al mismo tiempo, el periodo de expansin presupuestaria general se concreta en aumento de las aportaciones del Departament a los grandes equipamientos consorciados de la ciudad de Barcelona, incluyendo el Teatre Lliure, el MACBA, el Auditori y la entrada en el consorcio del Mercat de les Flors en 2007, as como los ms antiguos MNAC, Palau de la Msica y Liceu. Con buena parte de estos organismos se desarrollan contratos programa, intentando (con muchas dificultades) redefinir la forma de trabajo y promoviendo la implicacin de los grandes equipamientos en la promocin de sus sectores. Si sumamos esta dinmica a la progresiva incorporacin de la planificacin estratgica y sectorial como herramienta para la formulacin de la poltica cultural, resulta evidente la recuperacin de recursos de poder de carcter cognitivo y simblico del Departament. c) Explicando las polticas culturales: la bsqueda de recursos externos Finalmente, el proceso de recuperacin de poder por parte del gobierno ilustra un nuevo fenmeno de las polticas culturales. En este caso, la bsqueda de legitimidad a travs de recursos y actores externos al dominio de polticas culturales. En el intento de consolidar el acceso a la cultura como derecho del conjunto de la ciudadana, los responsables del Departament buscan incluir las polticas culturales en el conjunto de polticas sociales del 223

gobierno. Se intenta asimilar la poltica cultural a polticas sectoriales de prestacin de servicios como la educacin, la salud o incluso la seguridad. Ahora bien, esta voluntad se traduce en una estrategia particular: obtener recursos a partir de la participacin en programas y acciones de otras polticas sectoriales y transversales22. Como explica Francesc Sala: Ens preguntem quins departaments sn responsables de determinats temes i intentem anar de la seva m, sumar-nos a les seves accions i intentar que actun i pensin tamb com nosaltres. Necessitem que el govern ens tingui presents.23En definitiva, esta dinmica ilustra un condicionamiento estructural de las polticas culturales: la necesidad de demostrar su utilidad en un contexto de competitividad, incluso entre las diferentes polticas de gobierno. Las polticas culturales se ven tambin condicionadas por un proceso de mercaderizacin (commodification) de las polticas pblicas en su conjunto (Gray, 2007). La justificacin de la accin pblica se centra ms en los posibles beneficios generados para los consumidores (individuales) y menos en sus repercusiones de carcter colectivo. Ahora bien, nuestro caso de estudio ilustra no slo los condicionamientos estructurales en los que operan los diferentes agentes implicados en la formulacin de las polticas culturales, sino tambin su margen de agencia. De all que, en el marco de este contexto, dichos agentes centran su inters en las capacidades instrumentales del arte y la cultura, en lo que podramos denominar las externalidades de la cultura. La estrategia escogida para recuperar o conseguir una posicin de poder significativa implica aprovechar y explotar recursos econmicos asociados a presupuestos de otras polticas sectoriales y transversales. Nuestro caso da cuenta entonces de una variante del fenmeno denominado policy attachment, una estrategia que permite a un sector de polticas pblicas que tiene un peso en los presupuestos pblicos relativamente bajo poder obtener recursos que le permitan conseguir sus objetivos (Gray 2007). Y argumentamos que se trata de una variante particular por dos motivos. Por un lado, porque ese fenmeno ha sido definido como caracterstico de las polticas culturales locales y no de organismos de la esfera de gobierno de la Generalitat. Y por otro, porque este fenmeno forma parte del proceso de relegitimacin institucional de la intervencin del gobierno (como un todo, y particularmente el de la Generalitat) en el mbito de la cultura.

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En el segundo gobierno tripartito, se intenta reforzar la participacin del Departament en las comisiones interdepartamentales, as como en la Oficina de Coordinaci en Recerca i Innovaci (Departament dInnovaci, Universitats i Empreses), en el mbito de promocin internacional (del Departament de Vicepresidncia) o en la colaboracin con el Departament dAcci Social i Ciutadana. En relacin a este ltimo caso, el Departament de Cultura i Mitjans de Comunicaci encarga al Institut de Govern i Poltiques Pbliques la realizacin de un estudio sobre el impacto social de la cultura. Como se explica en el captulo I, particip en la elaboracin de dicha investigacin (El retorn social de les poltiques culturals, dirigida por Joan Subirats y Xavier Fina). 23 Responsable de la Oficina de Planificacin Estratgica del Departament de Cultura i Mitjans de Comunicaci (2007-2010). Entrevista propia

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Volveremos sobre las consecuencias de la instrumentalizacin de las polticas culturales en el apartado dedicado al discurso poltico sobre la cultura. En definitiva, la instrumentalizacin de la poltica cultural es un fenmeno inherente a su desarrollo: la poltica cultural es a la vez constitutiva e instrumental. Cabe entonces centrarse en la forma y direccin actual de esta instrumentalizacin, sobre todo si conlleva la desorientacin en el cambio significativo de las polticas. La imposibilidad del Departament de consolidar la poltica cultural en el conjunto de las polticas sociales del gobierno de la Generalitat, as como su posterior redefinicin como poltica de promocin industrial, dan cuenta de las limitaciones del proceso de cambio significativo. Para profundizar en ello dedicamos el prximo apartado al anlisis de las variaciones en la relacin entre el gobierno y el resto de los actores del subsistema.

3.3 Variaciones en el tipo de relacin y la aproximacin del gobierno: el cambio y sus lmites Este apartado est dedicado a analizar el tercero de los indicadores del desarrollo del subsistema de polticas culturales de la Generalitat. Buscamos comprender cmo las variaciones en las relaciones entre gobierno y actores del subsistema dan cuenta de un proceso de relegitimacin institucional de las polticas culturales. Y, a su vez, cmo esto nos ayuda a comprender el cambio significativo de las polticas culturales de la Generalitat. Este desarrollo del subsistema ilustra la dimensin procesual de dos orientaciones de polticas: la de cultura-instrumento y la de cultura elstico. Ambas orientaciones suponen variaciones en dos sentidos, que orientarn la estructura de este apartado. a) El gobierno del territorio. El proceso de relegitimacin de las polticas culturales supone el desarrollo de un gobierno multinivel de la cultura, en nuestro caso centrado en las relaciones entre los diferentes gobiernos y sus equipamientos culturales ms significativos. Por eso, nuevamente dedicamos un primer apartado a analizar el desplazamiento de los actores entre niveles de gobierno y sus espacios territoriales: Catalua, Madrid y Barcelona. b) El gobierno de lo pblico y lo privado. Dicho proceso de relegitimacin supone la renegociacin no slo de los modelos de gestin y promocin cultural, sino de lo que se entiende como pblico y privado en la poltica cultural. Por eso, dedicamos un segundo apartado a analizar las relaciones entre gobierno y los diversos agentes del sector definido como privado (industrial, profesional, asociativo, etc.).

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Figura 10. Estructura de anlisis las variaciones en el tipo de relacin y la aproximacin gubernamental. Fuente: elaboracin propia

La figura 10 resume entonces la estructura de este apartado, donde, como se observa, el analizamos diferentes subcasos de estudio. Sin dejar de lado las particularidades de cada consejero, evitamos reducir as nuestra narracin a un carcter cronolgico. a) El gobierno del territorio: la planificacin y sus lmites Hemos analizado previamente las relaciones entre los actores que se desplazan entre los territorios y gobiernos de Catalua (Departament de Cultura) y Madrid (Ministerio de Cultura) durante las dcadas de 1980 y 1990. Tras una etapa donde la fuente de legitimacin institucional deriva del conflicto, se pasa a otra basada en la tensin sin confrontacin directa. Finalmente, hemos analizado cmo la inestabilidad en el vnculo entre estos actores forma parte del proceso de quiebre del monopolio de polticas establecido. La dcada de 2000 est marcada por las variaciones en la relacin entre estos actores del subsistema. En mayor o menor medida segn el gobierno del que se trate, los responsables del Departament desarrollan acuerdos puntuales con el Ministerio de Cultura. Ante la falta de una poltica de coordinacin significativa por parte de este organismo, el proceso de relegitimacin institucional de las polticas culturales de la Generalitat incorpora dichos acuerdos. La fuente del cambio en las polticas no es una agencia estatal presente de forma significativa, sino la reutilizacin de sus recursos por parte del gobierno autonmico. Los ltimos dos gobiernos de Jordi Pujol en la Generalitat coinciden con el gobierno del Partido Popular en Madrid. La apuesta por la presencia de Espaa en el mercado hispano pero tambin en el asitico lleva a la creacin, en el ao 2000, de la Sociedad Estatal de Accin Cultural en el Exterior (SEACEX), cuya contracara nacional es la inversin en grandes eventos vinculados a nuevas proyecciones urbanas como las bienales de Valencia y Sevilla o el Forum 2004 (Marzo y Badia, 2006). El Ministerio de Cultura queda absorbido bajo el de educacin y con un papel marginal en la promocin de las polticas culturales autonmicas. Es el Ministerio de Asuntos Exteriores quien impulsa acuerdos entre diferentes niveles de gobierno, en la lnea 226

poltica y comercial sealada. As, por ejemplo, PP (gobierno central), CiU (Generalitat) y PSC (Ajuntament de Barcelona) forman un consorcio para la creacin de la Casa Asia en 2001. A partir del ao 2004, en un contexto de gobierno socialista en las tres administraciones culturales (el restituido Ministerio de Cultura, el Departament y el Ajuntament de Barcelona), se extiende los acuerdos y se profundiza el proceso de relegitimacin de las polticas culturales. Por un lado, en la lnea de promocin industrial, con aportaciones significativas de ministerios estatales como el de Industria, Turismo y Comercio en la participacin como cultura invitada en la Feria del libro de Frankfurt 2007. Y por otro, el Ministerio de Cultura incrementa no slo su aportacin econmica en los consorcios de los grandes equipamientos sino su participacin en los consejos de administracin. La entrada de ese organismo a consorcios como el del MNAC es significativa porque implica un cambio en las relaciones en el subsistema, incluso de un gobierno tripartito que integra un partido nacionalista como ERC. El cambio es limitado, pero significativo, porque socializa y publica un conflicto insoluble: el de la fuente de legitimacin institucional de la Generalitat para intervenir en el mbito de la cultura. La defensa de las competencias exclusivas (vinculada a la institucionalizacin poltica y un particular proyecto de construccin nacional) pierde espacio como argumento central frente a la idea de gobierno multinivel del territorio, donde la Generalitat conservara el liderazgo.
Existeix una oposici histrica a lentrada del ministeri a les institucions. Nosaltres intentem pactar. Lideratge poltic del Ministeri? No, nosaltres sempre mantenim majoria. Per si que ens plantegem introduir-los en lrgan de govern a canvi de participaci econmica. Les lluites sn en diferent nivell, quan el finanament sigui el que ha de ser, el Ministeri no tindr cap problema en marxar, perqu el Ministeri no vol ser-hi, ni al MNAC, ni al MACBA, ni al Liceu. Per mentrestant ha de finanar i ser-hi. Vam intentar que dons suport al Mercat de les Flors com a centre pioner a la dansa a Espanya i al final noms vam aconseguir la subvenci. (Entrevista a Gemma Sendra, ex Directora General del Departament de Cultura)

Cmo se desarrollan entonces las relaciones entre los espacios y gobiernos de Catalua y Barcelona? El proceso de relegitimacin de las polticas culturales de la Generalitat incluye tambin variaciones en las relaciones entre el Departament de Cultura y los gobiernos locales. Variaciones que suponen reconocer una tendencia consolidada en la Europa de finales de dcada de 1990 y en las orientaciones de cultura-instrumento y cultura-elstico. Las tareas de promocin de la cultura (y en concreto, del sector cultural organizado) son asumidas en mejores o iguales condiciones por los gobiernos locales, sobre todo aquellos de las grandes ciudades. Hemos sealado los primeros (y limitados) movimientos es este sentido que se observan en el ltimo gobierno de Jordi Pujol, pero la confirmacin explcita se produce en el primer gobierno tripartito. Cambiar el modo de actuar, las relaciones en el subsistema de polticas, aparece como objetivo central. Para Gemma Sendra (2007:162): En las polticas pblicas en general, y en las 227

culturales en particular, la forma en cmo se gobierna es tan importante como la propia actuacin en si (el qu). Esta perspectiva, sumada a la consolidacin de la planificacin estratgica en el proceso de las polticas culturales, orientan el cambio en el gobierno del territorio. Y particularmente, en la relaciones entre Departament y equipamientos culturales donde los gobiernos locales tienen un papel significativo. Al citado incremento de las aportaciones econmicas del Departament, se le suma el desarrollo de planes de equipamientos (ms all de la ciudad de Barcelona) y contratos programa con aquellos de gran envergadura definidos como nacionales. Sin embargo, estas variaciones en las relaciones en el subsistema no estn exentas de limitaciones. En lo que respecta a la ciudad de Barcelona, el cambio, si bien significativo, es interpretado por los mismos responsables del Departament como una oportunidad perdida. Tanto en lo que respecta al papel de la ciudad y su gobierno en el resto de Catalua, como a la responsabilidad de la Generalitat en la gestin pblica de la cultura en la ciudad24. En lo que respecta al resto de los gobiernos locales de Catalua, existe la vocacin de planificacin y correccin de determinadas lgicas de enfrentamiento y discrecionalidad propias de las dcadas de 1980 y 1990. Tras la crisis de legitimidad institucional, se busca racionalizar la relacin entre Departament y gobiernos locales. En la aplicacin del modelo de sistema cultural, esta relacin se encuadra en la promocin de la difusin y el acceso a la cultura. Se convoca el Pla dEquipaments Culturals 2005-2007, conocido como plan de choque, se apuesta por completar el mapa de bibliotecas pblicas de Catalua y se proyecta la creacin de la Agncia Catalana de Difusi Cultural (ACDC). Se trataba, en definitiva, de complementar los programas y organismos autnomos existentes en la rbita de la creacin y la produccin con un tercer organismo especializado en la promocin, los canales de distribucin, y en la relacin con los gobiernos locales y su programacin. Pero nuevamente las dificultades son indicativas de la orientacin del cambio en la poltica cultural. As, el plan de equipamientos se constituye como plan de choque porque resulta una solucin de urgencia, cuya planificacin acaba con las dificultades de devolucin citadas. Y, por su parte, la ACDC no se crea, a pesar de incluirse en los diferentes proyectos de presupuestos de la Generalitat durante el segundo gobierno de coalicin. Este conjunto de iniciativas vinculadas a la promocin del acceso a la cultura contina en definitiva centrada ms en la poltica de inversin
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A pesar de la formalizacin de contratos programa entre Generalitat y grandes equipamientos, la contribucin de estas instituciones al desarrollo de su sector particular o al equilibrio territorial contina siendo limitada. Entre los proyectos que no terminan de desarrollarse est la creacin del Ente Teatro Pblico, la relacin estable entre MACBA y CCCB o la participacin del Ajuntament de Barcelona en el CASM. Para Gemma Sendra (entrevista propia): LAjuntament tenia una poltica definida i nosaltres estvem canviant les poltiques i alhora havem de trobar un paper per a lAjuntament. Es van perdre oportunitats, fins i tot amb la Diputaci de Barcelona.

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en infraestructuras y menos en la dinamizacin de sus actividades y la participacin. Esto supone un cambio en las formas, como se ha avanzado, pero limitado en su contenido. Esta limitacin se vuelve ms evidente cuando dichos proyectos cuentan con menos recursos (presupuestarios y de personal implicado) que los otros eslabones del sistema cultural. Un hecho que, en definitiva, transforma en dificultad la tensin existente entre racionalizacin de las polticas culturales y centralidad poltica de sus acciones. La racionalizacin, si bien modifica la lgica de legitimacin de las polticas culturales, no consigue modificar dinmicas establecidas entre los agentes del territorio. La planificacin (con el tiempo que la separa de la ejecucin) no modifica per se el posible statu quo en las relaciones entre dichos agentes. Finalmente, si bien el proceso de planificacin de las polticas culturales a nivel territorial se profundiza con la llegada de ERC a la direccin del Departament de Cultura, buena parte de esta lgica analizada se reproduce. Como hemos presentado, el desarrollo de contratos programa con los grandes equipamientos culturales, la elaboracin de planes estratgicos y el inicio del PECCAT avanzan en la clarificacin de las reglas de juego en las relaciones entre Departament y gobiernos locales25. b) El gobierno de lo pblico y lo privado: la gestin de un conflicto insoluble En este apartado analizamos cmo el cambio en las polticas culturales est condicionado por un tipo de conflicto insoluble: la construccin (y destruccin) de este tipo de polticas como espacio de polticas pblicas. Prestamos atencin al grado en que el gobierno mismo (como un todo) ha estado en conflicto con otros sistemas de poder, as como sus estrategias de gestin de dicho conflicto. Reconstruimos el proceso de legitimacin institucional de la intervencin del gobierno en el mbito de la cultura. Un proceso que comporta variaciones en las relaciones entre los actores del subsistema as como en la aproximacin gubernamental a la solucin de los problemas generadores de polticas. En ambos sentidos, las polticas culturales de la Generalitat incorporan elementos de la dimensin procesual de las orientaciones de cultura-instrumento y cultura-elstico, presentadas en la tabla nmero 10.
Tabla 10. Dimensin procesual de las orientaciones de polticas (cultura-instrumento y cultura-elstico) Fuente: elaboracin propia

Lnea de poltica pblica Tipo de relacin gobierno- resto actores Aproximacin gubernamental a la solucin problema
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Cultura-instrumento Captividad Privatizacin Respuesta reactiva (prdida de legitimidad)

Cultura-elstico Bsqueda de consenso/cooptacin Desetatisation Combinacin respuesta reactivaposicin anticipativa (desorientacin)

Un debate generado como consecuencia del desarrollo del plan es el lugar que ocupan los ateneos (y su patrimonio arquitectnico) en esta planificacin. Puede consultarse Rosell y Rius (2009) o Casals (2010).

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Este apartado busca demostrar que las polticas culturales no son principalmente el resultado de la accin instrumentalmente motivada de determinados grupos de inters. El gobierno de la Generalitat toma decisiones que modifican (incluso consolidando) las relaciones privadas y pblicas de poder. Y lo hace a travs de la gestin (por presencia o por ausencia) del alcance del conflicto. Analizamos el gobierno de lo pblico y lo privado en tres sentidos: - i. Las relaciones con el sector industrial, a travs del ICIC. - ii. Las relaciones con el colectivo de artistas, a travs de la EADC. - iii. Un cambio estructural en el gobierno, a travs del proceso de negociacin y formulacin del CONCA.

i. La relacin con los agentes del sector industrial: el ICIC y sus limitaciones Ante la crisis de legitimidad institucional, el tipo de relacin entre gobierno y agentes privados en el ltimo gobierno de Jordi Pujol (1999-2003) ilustra caractersticas de la dimensin procesual de las polticas de cultura-instrumento. Con la direccin de Jordi Vilajoana, el Departament de Cultura se aproxima de forma reactiva a los conflictos con dichos agentes, apelando de forma incipiente a acuerdos explcitos, a diferencia del carcter tcito del perodo de continuidad. Sin embargo, esta socializacin y publicacin del conflicto es limitada. La creacin del ICIC en 2001 es indicador de este proceso y sus ambigedades. El Llibre Blanc de la Cultura, elaborado por el PSC y con la participacin de agentes del sector industrial, propona ya en 1999 la creacio dagencies i instruments per a desenvolupar programes de suport a les indstries culturals propies i als emprenedors culturals. (Mascarell, 1999: 152). Postula que una agencia de ese tipo debera dinamizar la actividad industrial y desarrollar Catalunya como marca i Barcelona com a llotja (153). Finalmente, se indica que comencen a existir en altres paisos nombroses experiencies daquest ordre, que caldria analitzar (153). Una de esas experiencias era la Socit de dveloppement des enterprises culturelles del Qubec. Si bien se trata de un referente explcito en el momento de constitucin de la ICIC, no se desarrollan trabajos conjuntos o asesoramiento directo por parte de dicho organismo. As, un mecanismo social como el de la difusin, basado en la transferencia internacional de polticas (McAdam, Tarrow, y Tilly 2001), est presente de forma limitada como factor de cambio de las relaciones entre agentes y, en definitiva, de los contenidos de las polticas. Ms bien nuestro anlisis presta atencin a la interaccin institucional y simblica entre los actores del subsistema como factor de cambio. Nuestro caso de estudio ilustra cmo ni las preferencias de los actores polticos estn claramente definidas ni se mantienen constantes en el tiempo. 230

La creacin del ICIC es un primer indicador sobre un consenso que se consolida entre los actores del subsistema: la poltica cultural, se argumenta, debe contar con un organismo pblico dedicado a la promocin empresarial. Se trata de un tipo de poltica de carcter reguladora, racionalizadora, que busca promover el desarrollo de los grandes grupos empresariales, fundaciones, compaas e iniciativas de mayor impacto en trminos de asistencia y consumo. Lgicamente esto no es un fenmeno exclusivo de la Generealitat sino que, como indican Bonet y Ngrier (2010), las leyes ms importantes que afectan el mbito cultural en el siglo XXI en Espaa (de propiedad intelectual, del libro, del sector audiovisual, de fundaciones) favorecen la concentracin empresarial y el desarrollo de grandes iniciativas. Ahora bien, normalizar la industria implicaba no slo promover su desarrollo empresarial sino tambin incorporarla como instrumento de normalizacin cultural, un proyecto que haba sido restringido hasta ahora al mbito de accin de la Corporaci Catalana de Radio i Televisi (y sobre todo a TV326). Sin embargo, la bsqueda de una poltica que pretenda renovar y avanzar en el proceso normalizador desde un acento industrialista comportar ambigedades. En la ley del ICIC, este organismo recibe un mandato nico: la promocin de la produccin de bienes y servicios culturales, incluyendo el sector mercantil, la administracin pblica y, aunque en menor medida, las actividades de fundaciones y determinadas asociaciones. Este mandato va ms all de lo que sugera la idea de industrias culturales, ms bien dirigida al campo de la reproduccin de productos culturales y del apoyo al sector mercantil (Schuster, 2002:1). Esta direccin del cambio en los contenidos de las polticas es ms un aspecto de desorientacin que de innovacin, ya que el despliegue de la ley har del ICIC una agencia dedicada, en buena medida, a la promocin econmica del sector mercantil (y sus agentes). Las citadas Aportaciones reintegrables (ARs), incipientes en este primer perodo del ICIC, buscan modificar las relaciones entre gobierno y agentes, pero tambin las relaciones privadas de poder. As, se busca evitar que determinadas empresas con proyectos rentables reciban ayudas pblicas a fondo perdido y penalizar una prctica presente en el sector: la no reinversin de los beneficios generados por las empresas. Los criterios de evaluacin de los proyectos para recibir la ayuda son de carcter industrialista y se centran en la viabilidad y la sectorialidad del proyecto. La necesidad de promover la concentracin por sectores responde a la lgica de las empresas, pero tambin a la del ICIC y, por lo tanto, a la de la poltica pblica. Como seala Schattschneider (1967), el gobierno ni simplemente registra la dominacin del ms fuerte sobre el ms dbil ni se ve directamente forzado por los desaventajados.
Jordi Penas, primer director del ICIC, es economista y ex responsable de marketing de TV3. Posteriormente fue director del museo del F.C. Barcelona.

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Menos claramente establecidos resultan los criterios vinculados al papel de la industria cultural en el proyecto de normalizacin (como en cualquier otro objetivo de carcter poltico-cultural). Las polticas sobre la industria cultural quedan inmersas en la dificultad de expresar su valor pblico. Se consideran criterios como el inters cultural especfico del proyecto o su impacto meditico y/o social (Garcia, 2011), pero sin especificar esta valoracin. Cmo se desarrolla, con el primer gobierno tripartito, la relacin entre gobierno y agentes del sector industrial? Hemos analizado la incorporacin de actores consolidados en el sector cultural, tanto pblico como privado, a la direccin de las polticas culturales de la Generalitat. La incorporacin de Xavier Marc como director del ICIC es el caso ms significativo. La aproximacin del Departament a la solucin de los problemas generadores de polticas ilustra la orientacin que hemos denominado de cultura-elstico, donde la respuesta reactiva ante la prdida de legitimidad se combina con una posicin anticipativa. Se renegocian los lmites de lo pblico y lo privado en el mbito de la cultura: lo pblico definitivamente es responsable de la promocin de lo privado, al tiempo que lo privado est en la base de la legitimidad institucional de la actuacin pblica. Ahora bien, los compromisos demandados a los agentes del sector privado no siempre se definen en funcin del valor pblico. El crecimiento presupuestario y de iniciativas del ICIC revela estas caractersticas del subsistema de polticas, y da pauta de cierta desorientacin en los cambios significativos de las polticas. Hemos analizado la importancia del sector audiovisual para el ICIC y la inversin significativa en la produccin de largometrajes. Una tendencia que busca la consolidacin del tejido industrial y la incorporacin de nuevos agentes productores. Sin embargo, al mismo tiempo se reproducen las relaciones de poder en el subsistema que estamos analizando.
-Una part molt important del cinema espanyol o catal amb sort sestrena un dia. Evidentment que per un problema de finestra de mercat i competncia dels americans. Per tamb aquest empresari sap que quan comenci a fer una poltica comercial est incrementant el seu risc economic. Mentre produeix la pellcula tot son ingressos, per comercialitzar-la ha de fer copies, ha de pagar publicitat, personal, etc. Per tant, tenim un sistema que afavoreix en alguna mesura el que un cop produda la pelicula minteressa passar rapidament el proces de comercialitzaci i tornar a produir-ne una altra. Aix atenta contra la lgica social. -I des de lICIC es va buscar trencar aquesta lgica? -Es va fer tot el que es va poder. Les ARs anaven amb aquesta dinmica. Ara be, hi ha un problema: les poltiques culturals no es poden mesurar amb tres anys. Tenen efectes a mig termini.
(Entrevista a Xavier Marc)

Este fenmeno, presente en el sector audiovisual, implica adems la ausencia de debate sobre el valor pblico de las acciones de promocin de la industria. El desarrollo de las ARs es significativo en este perodo, pero menos por su peso en el presupuesto del ICIC y ms por su singularidad en el carcter mixto de crdito y subvencin. El ao 2005 se reformulan los criterios

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de adjudicacin de las ARs y, en un contexto donde el ICIC incorpora competencias de la Direcci General de Promoci Cultural (es decir, lneas de subvencin a fondo perdido), se concentran en proyectos de carcter empresarial. El ICIC asume una parte del riesgo de negocio del proyecto y los criterios de evaluacin de los proyectos presentados se tecnifican, se centran en la viabilidad econmica, la capacidad de penetracin en el mercado y el desarrollo del conjunto de la empresa. No se contemplan en este caso criterios de carcter poltico-cultural de incidencia en la redistribucin interna del sector, ni tampoco lo que se haba denominado de inters cultural o lo que se entenda como autora local. Por otra parte, surgen dificultades respecto a los proyectos financiados que no resultan rentables y que no pueden reintegrar la totalidad de los recursos pblicos recibidos, una parte de los cuales se transforma en subvencin tras un proceso de control. Un informe de la Sindicatura de Comptes de Catalunya (2008) referido al ejercicio fiscal del 2005, cuestiona la capacidad del ICIC para otorgar ayudas en estos trminos 27 . Un cuestionamiento que genera reacciones significativas en el subsistema de polticas que estamos analizando. As, Xavier Marc (2008: 3) escribe: Me extraa observar como aquellos que deberan defender en su nombre la honradez del sistema e incluso ellos mismos no han saltado a la palestra para exigir que ninguna informacin empae, ni en una coma, la transparencia de nuestro sistema cultural, con independencia de la correccin formal con la que se hayan resuelto estas ayudas. Si bien las ARs se reciben con satisfaccin por buena parte del sector, y se desarrollan con la supervisin constante y prescriptiva de las Asociaciones Empresariales del sector (Marc, 2008: 1), muchas empresas se resisten a esta modalidad y prefieren continuar dentro de la lgica de las subvenciones. Finalmente, con la llegada de ERC a la direccin del Departament de Cultura (y del ICIC), la aproximacin gubernamental ilustra tambin caractersticas de la orientacin de culturainstrumento. Los gobiernos buscan un doble impacto: el desarrollo autnomo de la industria cultural, pero con un rol especial en la promocin de la cultura entendida como propia de la nacin. En nuestro caso, a diferencia del proyecto normalizador, determinados agentes del sector industrial (que comparten ese doble objetivo) resultan un medio para redefinir el vnculo entre identidad nacional y poltica cultural. El proceso de relegitimacin de las polticas culturales se basa en este perodo menos en la reproduccin extensiva del tejido industrial y ms en la
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Cuestiona el procedimiento de convertir en subvencin el importe no retornado por los beneficiarios de las aportacions, adems de sealar lo que entiende como un elevat nombre daportacions amb un baix nivell de recuperaci (SCC, 2008:23). A su vez, cuestiona que los indicadores de retorno (entrades vendidas, facturacin, etc.) es basen amb freqncia en dades facilitades per lempresa i que no sn contrastables de forma objectiva per part de lICIC (SCC, 2008:18). Por su parte, Xavier Marc (2008:1) entiende que las ayudas son un fondo de riesgo, funcin para la que la ley de creacin 20/2000 habilita al ICIC

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promocin intensiva. Como hemos avanzado, en el mbito audiovisual, se limitan las ayudas automticas y se desarrolla un nuevo programa de ayudas especiales. Los responsables del ICIC en este ltimo caso tienen incidencia directa en el proceso de produccin de la pelcula, de manera que nuevamente se redefinen los lmites de lo pblico y lo privado. Esta intervencin se dirige y justifica en base a criterios definidos como de excelencia y calidad, entendidos en trminos de competitividad de mercado y profesionalizacin. En este proceso, la lengua catalana tiene un papel instrumental, ya que se la presenta como criterio de distincin (de creacin de marca), pero al mismo tiempo su promocin se presenta como valor social de la poltica. La reformulacin de las ARs resulta tambin indicadora de este tipo de relacin establecida entre gobierno y los agentes empresariales del subsistema de polticas. Manteniendo el carcter de acompaamiento del riesgo, se introduce una valoracin cultural de los proyectos previa a la habitual valoracin de carcter ms empresarial, no de carcter obligatorio sino como discriminacin positiva (Garcia, 2011). Entre estos criterios estn el de la lengua catalana, el inters cultural especfico (artstico, social, autora catalana), y el de territorialidad catalana (equipo artstico y de produccin) 28 . Una posicin de este tipo impulsa la financiacin de proyectos ms que la transformacin de la distribucin de recursos en el sector industrial o la creacin de nuevos grupos29. Por su parte, si bien reabre el debate sobre los criterios polticoculturales en el apoyo a la industria cultural, los acota en dos sentidos. Por un lado, el soporte pblico a la iniciativa privada limita la valoracin poltico-cultural a refuerzo y soporte de los criterios de viabilidad econmica. Y por otro, limita ese debate a un conjunto de actores que participan de un particular proceso de construccin nacional, guiado por la excelencia y la competitividad y, como analizaremos, aparentemente exento de conflicto. En definitiva, el desarrollo del ICIC en este perodo de cambios demuestra que el gobierno cuenta con un (relativo) margen de agencia para decidir cmo gestiona el conflicto respecto a su legitimidad institucional. Y decide hacerlo a travs del cambio de relacin con los agentes de la rbita del ICIC, con determinados agentes consolidados, lo que nuevamente cuestiona el carcter poltico y el valor pblico de dicho cambio. Como seala Antoni Bartomeus: La poltica no va ajudar a la concentraci de poder i recursos, pero es podra haver evitat arribar a una posici com aquesta30. Sobre todo, si entendemos con Schattschneider (1967) que el inters pblico reside en la tierra de nadie entre el gobierno y la industria.

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Como indica Garca (entrevista propia): es busca que linters cultural reforci la viabilitat econmica En aquest perode es planteja una certa voluntat de concentraci empresarial, per el resultat s que noms el grup Cultura 03 adquireix una posici significativa. No hi ha expectatives ni aposta poltica perqu aparegui un nou grup com Focus, per exemple. (Entrevista a Edgar Garcia) 30 Entrevista propia.

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ii. La relacin con el colectivo de artistas y las organizaciones: la EADC y sus lmites Como hemos avanzado, la crisis institucional de las polticas culturales de la Generalitat se explica en parte por la relacin y enfrentamiento entre los responsables del Departament y las organizaciones sectoriales del mbito. La tensin se mantiene en el ltimo gobierno de Jordi Pujol, aunque se inicia un perodo de variaciones en dichos vnculos31. A partir de 2004, la interaccin entre los actores intensifica el proceso de relegitimacin institucional de las polticas:
Al Departament faltava una unitat de suport a la creaci contempornia, que es basara en la finalitat pblica dels projectes a finanar. (...) Es creia que el canvi havia de ser visualitzat pels ciutadans, i per aix vam impulsar que lEADC i el suport a la creaci no quedessin dins de lICIC. (Entrevista a Berta Sureda )
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Refundada en 2005, es la EADC (y no el ICAC, organismo que no arriba a crearse) el instrumento concebido para dar soporte al primer escaln del sistema cultural y para relacionarse con los colectivos de creacin artstica. La propuesta de cambio en el tipo de relacin con los agentes del mbito privado as como la aproximacin del gobierno son inditos, pero su desarrollo encuentra diversas dificultades. El aumento de recursos para el apoyo a proyectos contrasta con un sistema de gestin de ayudas caduco.33 Un informe de la Sindicatura de Comptes de Catalunya (2010), referido a la gestin de la EADC en 2007 y 2008, cuestiona determinados aspectos del sistema de ayudas. Sin pretender entrar en valoraciones jurdicas, el informe y las alegaciones de la propia EADC evidencian las dificultades de encaje entre la relacin gobierno-colectivos de artistas y la normativa vigente sobre subvenciones. Uno de los puntos de discusin entre Sindicatura (2010: 63) y Departament es el otorgamiento de subvenciones excluidas de concurrencia, tanto a entes pblicos como a organizaciones privadas. Aspecto que en definitiva es indicador de un debate vigente en este perodo, el de la legitimidad institucional de la intervencin gubernamental en el mbito de la cultura. Y sobre todo el cuestionamiento de los lmites y los instrumentos justificables en esa intervencin.
La bsqueda de alternativas es limitada, pero existen ejemplos de variacin en el papel de los dirigentes polticos. Como indican Marzo y Badia (2006), en el ao 2002, la direccin comisarial del CASM es asumida por una persona diferente (en este caso Ferran Baremblit) a la del responsable de las polticas de artes plsticas en el Departament. Baremblit es ratificado por la nueva direccin del Departament de Cultura con la llegada del PSC. Finalmente, con la llegada de ERC, y ante la reformulacin del CASM, es reemplazado por Vicen Altaio, en un episodio que supone el enfrentamiento directo entre la consejera y diversos colectivos (organizados en la plataforma Cultura de Base) que reclaman la realizacin de un concurso pblico. 32 Gerente de la EADC en este perodo, antigua responsable de Servicios Culturales y de Comunicacin del Centre de Cultura Contempornia de Barcelona (CCCB). 33 Per manca de temps, recursos i persones, no vam poder canviar el sistema administratiu dajudes. Ni un tipus de gesti ms propera ni la coordinaci amb la resta del Departament van ser possibles (Entrevista a Berta Sureda). Incluso determinados colectivos ven superadas su capacidad para absorber la financiacin recibida.
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Otro de los elementos en discusin es el de las subvenciones de concurrencia pblica. La introduccin de comisiones asesoras que evalan y puntan los proyectos (un tipo de revisin por pares) cambia el tipo de relacin entre gobierno y actores del subsistema. Se trata de una nueva redefinicin de los lmites de lo pblico y lo privado, ya que los miembros de estas comisiones son expertos en su mbito, por fuera de la administracin cultural que otorga la subvencin. El debate gira entonces sobre el carcter vinculante de las valoraciones de estas comisiones y sobre la legitimidad de la administracin para modificarlas a posteriori. Finalmente, en este perodo la EADC modifica otro aspecto en la relacin con los actores del subsistema. Las subvenciones se convocan con criterio transversal, ordenadas ms segn los diferentes procesos (investigacin y creacin, produccin, exhibicin) y menos segn los sectores (slo se diferencian en el mbito de produccin). Es indicador de la importancia y vigencia de este debate que la Sindicatura se posicione en un aspecto de valoracin polticocultural, entendiendo que este carcter transversal dificulta, en opini de la Sindicatura, la valoraci de les sollicituds i lassignaci dimports, especialment en aspectes com linters cultural o limpacte de lactivitat. (Sindicatura de Comptes, 2010: 61). Pero an ms significativo es que los responsables del Departament en 2010 coincidan con este argumento y que el CONCA (organismo que por entonces ha asumido las competencias en estas subvenciones) vuelva a organizar las ayudas con criterio sectorial. La oposicin al cambio que ejercen organizaciones y artistas explica en parte esta modificacin fallida.
El sector ens demanava poltiques sectorials. Per nosaltres vam impulsar un canvi, que va costar molt. Fins i tot ens vam dedicar a viatjar pel territori per explicar-ho, pero la gran majoria soposava, excepte aquells que es dedicaven a mbits transversals, com lactivisme. (Entrevista a Berta Sureda)

Las palabras de Sureda evidencian tanto los condicionamientos estructurales de los responsables de la EADC como su margen de agencia. Al referirse a los colectivos de carcter transversal (que no se oponan al cambio en el perfil de las convocatorias) est dando cuenta de un fenmeno de esta segunda mitad de la dcada de 2000. Se trata de la consolidacin de un conjunto de organizaciones que entendemos como parte del tercer sector cultural, centradas en la promocin de la creatividad y la generacin de conocimiento, y que se diferencian tanto de los colectivos de representacin profesional como del sector asociativo tradicional.34 En un comienzo, la EADC presta atencin a este fenmeno, de all el margen de accin del Departament, expresado en uno de los objetivos centrales del primer tripartito: Y si bien debemos admitir, que en cultura no existe una sociedad civil potente al margen de los gremios y
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Para un anlisis en profundidad del tercer sector cultural puede consultarse nuestro estudio (Fina y Subirats, 2011).

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asociaciones profesionales, no por ello debemos renunciar a crearlos. (Sendra, 2007:168). Pero la importancia relativa de este objetivo entre las polticas del Departament resulta finalmente menor, limitando su accin a las asociaciones y fundaciones sin nimo de lucro, buena parte en la rbita del Centre de Promoci de la Cultura Popular i Tradicional Catalana. En definitiva, cada uno de estos aspectos de debate da cuenta de un proceso de redefinicin de lo pblico y lo privado, central en la relegitimacin de las polticas culturales de la Generalitat. Un proceso que impulsa el cambio de polticas, intentando superar la lgica de la administracin repartidora. Pero al mismo tiempo vuelve evidentes tensiones no resueltas, entre las que destacan los binomios tecnificacin-repolitizacin y transversalidad-sectorialidad de los instrumentos de gobierno de lo pblico y lo privado en el mbito de la cultura. Estas tensiones se profundizan, adems, porque es en este momento donde se desarrollan las negociaciones para la creacin del futuro consejo de la cultura. A analizarlo nos dedicamos en el siguiente apartado.

iii. El proceso de formulacin de un consejo de las artes y la cultura: el CONCA y sus lmites El proceso de creacin del CONCA ilustra aspectos caractersticos de la dimensin procesual de la orientacin de polticas de cultura-elstico. Se apuesta por la desetatisation, es decir, la reduccin de la intervencin directa del gobierno (que no significa la disminucin de su presencia) y la adopcin de estrategias como la autonomizacin: de la implementacin de agencias con relativa autonoma a las reformas institucionales basadas en el principio de arms lenght. Se trata de una dinmica que va ms all de nuestro caso de estudio, y que expresa la caducidad de la divisin estricta entre modelos tradicionales de polticas culturales (europeo continental, por un lado, y anglosajn por el otro). La desetatisation implica una forma particular de relacin entre gobierno y actores del mbito privado: corresponsabilizar en la promocin de los procesos creativos a lo que se entiende como sociedad civil, es decir, los grupos organizados de intereses especiales. La desetatisation resulta una nueva normalidad. Ahora bien, esta aparente nueva normalidad se produce tras una doble crisis de legitimidad simblica e institucional, que afecta el carcter hegemnico del programa de normalizacin cultural. La construccin de una nueva normalidad implica que tanto procesos contrahegemnicos como de hegemonas alternativas tienen lugar. Dicha construccin impulsa el cambio significativo de las polticas, pero tambin puede comportar una desorientacin en la direccin del cambio, ya que depende de cmo se resuelva el conflicto entre formas institucionales dominantes, residuales y emergentes. Porque como indica Schattschneider (1967), el cambio se hace posible cuando es necesario para conservar el equilibrio, un tipo de

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equilibrio dinmico, implcito en los conflictos insolubles (en este caso, el conflicto sobre la legitimidad institucional de las polticas culturales). As, a continuacin reconstruimos el proceso que lleva a la toma de una decisin en particular, la de constitucin del consejo y modificacin institucional del Departament. El objetivo es profundizar en la relacin entre actores del subsistema de polticas y sus efectos en el grado de legitimidad institucional de la intervencin gubernamental. La figura nmero 11 resume entonces la estructura del anlisis que seguiremos en este apartado.
Figura 11. Estructura de anlisis de la formulacin de un consejo de las artes y la cultura en Catalua

Fuente: elaboracin propia

As, en primer lugar enfocamos el anlisis en el origen del CONCA y su inclusin como tem en la agenda de las poltica cultural catalana. En segundo lugar, analizamos el proceso de construccin y especificacin de alternativas y modelos de consejo. Y finalmente, estudiamos el proceso de toma de decisin y las consecuencias para la (des)legitimidad del consejo. El origen del CONCA: consensos aparentes y conflictos latentes La inclusin del tem de la creacin de un consejo de la cultura en la agenda de la poltica cultural catalana es resultado de una suma de factores. En un contexto de doble crisis institucional y simblica de las polticas culturales de la Generalitat, agentes vinculados al PSC as como a las organizaciones profesionales del sector cultural impulsan dicha inclusin. Un proceso que ilustra cmo aquellos actores no aventajados en el proceso de construccin de las polticas tratan de cambiar el policy venue intentando impulsar un modelo de gestin alternativo (cuasi-autnomo, en este caso) para localizar la jurisdiccin de determinadas competencias culturales (y no todas) en nuevas agencias. Este es casi el nico (aunque muy significativo) punto en el que coinciden agentes responsables de la poltica cultural del PSC y del sector privado. Estamos frente a un proceso de relegitimacin de las polticas culturales, que introducir cambios significativos en los contenidos. Pero tambin frente a las primeras tensiones en dicho proceso, que explican la desorientacin final del cambio. El Llibre Blanc de la Cultura a Catalunya (Mascarell, 1999: 140) propone, en el marco de una administracin pblica catalitzadora, la creaci dun consell de les arts i les cincies de Catalunya, amb representaci dels sectors professionals amb capacitat per participar en la planificaci general i exercir el control de les assignacions de recursos. Un perfil de consejo

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similar (exceptuando la referencia a las ciencias) al que propone en 2000 la AAVC, es decir, de representacin sectorial y un Consell de les Arts amb poders executius inspirat en els arts councils. (AAVC, 2011). Ahora bien, este aparente consenso comporta un significativo conflicto, sobre todo para el PSC.
Hi havia una idea consensuada: la necessitat destablir un instrument ali a la poltica que garants la centralitat de la cultura, allunyar-la del debat partidista de la utilitzaci de la cultura per part de la construcci duns smbols nacionals. Per la idea ms conflictiva era sobre els dos models possibles: duna banda, un senat de la cultura (al qual donvem suport Mascarell, jo i daltres), que no gestiona. I una altra lnia que deia que el consell havia de gestionar una part de laparell cultural de lestat. (Entrevista a Xavier Marc)

La entrada del consejo en la agenda de la poltica cultural es indicador, en definitiva, del intento de construir una hegemona alternativa (en relacin a la poltica de CiU) por parte del PSC. Pero tambin de un proceso contrahegemnico que tiene como protagonistas a una variedad de agentes del sector privado. As, para Marc (2011: 1), la idea de un consejo no deixava de ser una manera de voler influir en les poltiques culturals davant la perllongada etapa de poder convergent i en el benents que els sectors culturals estaven, en la seva globalitat, alineats amb les esquerres catalanes. Pero el grado de cambio en la relacin entre gobierno y agentes del sector privado, en lo que se entiende como pblico y como privado, era diferente segn los actores implicados. Para los agentes responsables de las polticas culturales del PSC, el cambio implicaba crear un senado de la cultura, que incorporara agentes del mbito cultural (en un sentido amplio, y no artstico) con capacidad para influir en la toma de determinadas decisiones. Un senado no era un congreso ni parte del poder ejecutivo. La relegitimacin de la poltica cultural necesitaba de cambios en sus contenidos y formas. Pero un cambio que permitiera recuperar el equilibrio puesto en duda a partir de la doble crisis de legitimidad de las polticas culturales. Con un conflicto latente como este, semanas antes de las elecciones al Parlament de Catalunya de 2003, se crea la Plataforma de la Cultura per a un Consell de les Arts35 que toma contacto con todos los partidos polticos. Pasqual Maragall, candidato del PSC, enva una carta a la Plataforma confirmando la inclusin de la propuesta de creacin de un consejo, de formato cercano al propuesto por dicha entidad.36

Impulsada por entonces por la Associaci dArtistes Visuals de Catalunya, la Associaci dActors i Directors Professionals de Catalunya y la Uni de Msics, y que ir integrando agentes de carcter profesional sectorial. 36 Em plau informar-lo que el nostre programa electoral preveu la creaci dun Consell de la Cultura i de les Arts com el que esmenten (...) Un element indispensable duna nova manera de concebre la funci cultural del govern i de la voluntat de retornar el protagonisme a la societat i a les seves organitzacions. (AAVC, 2011).

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Las alternativas de un consejo: la propuesta del comisionado y los lmites al cambio Con el establecimiento del primer gobierno tripartito y el Pacte del Tinell, se inicia entonces el proceso de especificacin de alternativas del futuro consejo. Estamos frente a un issue mommentum (Barzelay, 2003), es decir, un estatus elevado del tema en la agenda de poltica cultural con acceso a espacios de toma de decisin. Un proceso basado aparentemente en la concatenacin de dos mecanismos sociales. Por un lado, la atribucin de oportunidad (Barzelay, 2003; McAdam, Tarrow, y Tilly 2001), donde los actores interpretan que un episodio de cambio en la poltica se est desarrollando, y que es de significativa importancia para los responsables polticos. En este caso, la constitucin de la plataforma pero sobre todo el inters despertado entre actores diversos ilustra esta situacin. Y por otro, la certificacin (Barzelay, 2003; McAdam, Tarrow, y Tilly 2001), donde los mensajes son comunicados por figuras con autoridad institucional. Por ejemplo, la implicacin inicial del presidente Pasqual Maragall, as como su decisin de crear el Comissionat per al Consell de la Cultura i de les Arts, dirigido por Josep Maria Bricall37. La tarea del comisionado se inicia con un proceso de consulta generalizada con el sector y un trabajo de investigacin sobre modelos de consejos. A diferencia de lo que suceder en la etapa de negociacin y toma de decisiones, el proceso de consulta implica a una significativa diversidad de agentes, al tiempo que la informacin resulta accesible. El comisionado trabaja con relativa autonoma, y constata tanto un consenso general sobre la necesidad de un consejo. El consenso est basado ms en la voluntad del cambio de relacin entre gobierno y el resto de actores que en un conocimiento sobre las caractersticas de un arreglo institucional de ese tipo. Como indica Fina (2007: 89) se invocaba la necesidad de su creacin con un carcter, me atrevera a decir, casi mtico. Incluso Josep Maria Bricall considera que en ese momento tothom volia el consell de les arts, per ning sabia qu era. Aix es molt catal.38 Sin duda que nuestro caso de estudio presenta particularidades catalanas, pero al mismo tiempo ilustra la naturaleza del cambio significativo en las polticas culturales, un cambio que generalmente se lleva a cabo en nombre de la preservacin del statu quo. Pocos objetan los cambios significativos en tanto que sean generales. Ahora bien, los actores con una posicin de poder significativo (Departament y Plataforma) intentan condicionar la especificacin de alternativas, buscando mantener algunas de ellas fuera de la agenda. As, desde el Departament se busca evitar el debate sobre un cambio de statu quo, es decir, una transformacin institucional en la lnea del compromiso del presidente Maragall. Se

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La idea original de Maragall era que no hi hauria dhaver departament de cultura, el consell seria qui determinaria la poltica cultural a seguir. (Entrevista a Josep Maria Bricall). El comisionado es dirigido por Bricall, junto con Xavier Fina y Ezequiel Bar. 38 Entrevista propia,

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argumenta que una alternativa de ese tipo no es posible en el contexto actual de relaciones entre gobierno y agentes del sector. Incluso se opta por implementar una alternativa propia de cambio institucional, como la reforma de la EADC39. La posicin del Departament se entiende como una limitacin significativa del proceso, y Bricall replantea la continuidad del comisionado.
Una limitaci important era el Departament, no els feia cap gracia el consell. En un moment em va fer dimitir, quan al cap de poc temps es va crear una oficina dajuda als creadors. Finalment van aminorar el seu paper, tot i que hi van posar a Berta Sureda, que valia molt i que jo la coneixia. (Entrevista a Josep Maria Bricall)

Desde la Plataforma, por su parte, se busca ligar la discusin de la autonoma del consejo con la de sus competencias formales. Y la de su independencia del gobierno con su carcter de representacin sectorial. Se busca evitar la alternativa de un consejo integrado por intelectuales ms all del sector profesional artstico. En un escenario de este tipo, el trabajo del comisionado se complementa con una investigacin sobre las alternativas de modelos de consejos a nivel internacional. Se pone en juego un nuevo mecanismo social que influye en la especificacin de alternativas y el cambio de polticas: la transferencia de polticas o la difusin (Barzelay, 2003; McAdam, Tarrow, y Tilly 2001). Sin embargo, se trata de un mecanismo secundario en este proceso, acotado a una investigacin de tipo documental. As, el modelo de consejo propuesto por el comisionado reutiliza algunas de las caractersticas de los consejos estudiados, pero se comprende principalmente como resultado del margen de accin de sus responsables y las limitaciones de un proceso de especificacin de alternativas como el que venimos describiendo. El resultado se presenta como un consejo indefectiblemente de carcter mixto:
No hi havia altra soluci que un consell mixt. Duna banda, una idea a langlesa. I desprs un consell dictaminador de molts aspectes de la cultura catalana, per donant-li instruments perqu no fos una simple reuni: daqu la idea dinforme anual, que o que el consell sigui consultat abans de certs nomenaments, etc. (Entrevista a Josep Maria Bricall)

Como indica Fina (2007), el mismo nombre de la propuesta (Consell de la Cultura i de les Arts de Catalunya) refleja ese carcter mixto. Consejo de la cultura (consultivo y con un mbito de accin amplio) y consejo de las artes (funciones ejecutivas y con un mbito ms reducido). En este sentido el modelo de poltica cultural holands resulta referente para el objetivo del comisionado.
Maragall pensava en el model angls, amb una societat justa i oberta, ms gran. La cultura entesa com a llibertat de creaci, espai de creaci permanent podria haver coincidit amb un consell aix, per no s el que vivim al nostre pas, tenim una cultura segrestada, per unes subvencions constants, clientelisme i paternalisme. Amb lICAC volem anar a poc a poc obrint el mapa cultural, una renovaci i aclariment del paper de cadasc (Entrevista a Gemma Sendra).

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Este carcter mixto del consejo propuesto por el comisionado es menos el resultado de un proceso de isomorfismo institucional (DiMaggio y Powell, 1999), y ms el resultado de la agencia (relativa) de los actores en un contexto institucional determinado. El carcter mixto es una respuesta al conflicto insoluble sobre la legitimidad institucional de la intervencin gubernamental en el mbito de la cultura. Una respuesta que incorpora la tensin entre dos vas de relegitimacin de las polticas culturales: ampliar su mbito de accin y profundizar en su transparencia y racionalidad tcnica. En este sentido analizamos la intencin del comisionado, expresada en el documento final sobre el consejo (Generalitat de Catalunya, 2005:3), de:
aprofitar locasi per introduir dues prctiques de govern i dadministraci, on lacci del Consell tamb pugui trobar confortablement el seu espai en el conjunt de la poltica cultural de la Generalitat de Catalunya: a) Ampliar el marc de la poltica cultural i palesar i fer coherents les prioritats culturals i els mitjans a la seva disposici de lAdministraci pblica catalana mitjanant una proposta del Govern en forma de Programa plurianual de cultura () b) Fonamentar una poltica de suport a lactivitat creativa sobre bases racionals i clares. Per tal dassegurar-ho shan instrumentat arreu dos mecanismes adients. Primer, un sistema clar dofertes pbliques i, segon, un sistema datribuci del suport i dels possibles ajuts, segons lavaluaci prvia de comits dexperts o de pars (peer review).

Esa tensin en el proceso relegitimador es propia del paso de un escenario de cooperacin y consenso entre agentes (con una posicin de poder significativa pero limitada) a otro de competencia y conflictos entre actores que concentran recursos de poder. La creacin del consejo es una aproximacin anticipativa al conflicto llevada a cabo por un gobierno que recupera posiciones de poder y crea una nueva agencia para escuchar una nueva categora de reclamos. Pero tambin es la reaccin del mismo gobierno a una posicin de poder significativa de las organizaciones profesionales del sector. En este escenario, el comisionado era simplemente (y nada menos) el autor de una propuesta. No tiene capacidad ni intencin de transformar el orden institucional pero busca evitar su reproduccin. An as, su trabajo est condicionado por lo que pudiera suceder tras la propuesta.40 Cmo podemos resumir y comparar el proceso de especificacin de alternativas y el de negociacin y toma de decisiones? La tabla 11 presenta las caractersticas ms importantes de los tres modelos de consejos diseados en este perodo: el modelos presentado por el comisionado (Generalitat de Catalunya, 2005), el del proyecto de ley elevada en 2007 al Parlament tras la negociacin (BOPC, 2008) y el de la ley aprobada (DOGC, 2008).
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Como explica Josep Maria Bricall (entrevista propia), No volem que el consell fos una roda boja i una altra finestra per anar a demanar ajudes. Ho preveiem, per finalment no va anar b. Per nosaltres no ens vam proposar una transformaci institucional del Departament. En el mismo sentido podemos comprender las palabras de Xavier Fina (2007:91) sobre las funciones del consejo especificadas en la propuesta del comisionado: Se pretenda evitar una definicin de funciones muy abierta e interpretable.

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Tabla 11. Comparativa de los modelos de consejos. Fuente: elaboracin propia Propuesta/ Comisionado (2005) Proyecto de ley (2007) Caractersticas Consell de la Cultura i de les Arts Mantiene la propuesta del Nombre de Catalunya comisionado Velar por el desarrollo de la Se mantiene (excepto que Funciones actividad cultural de Catalunya desaparece la funcin de (informe anual, intermediaci i arbitratge) arbitratge) Colaborar en el ordenamiento de la Se mantiene poltica cultural (informe plurianual, dictmenes, informes sobre nombramientos) Organizar la poltica de soporte y Organizar la poltica de promocin cultural (Fondo de soporte y promocin de la Promocin Cultural) creacin artstica y cultural Pleno del consejo Se mantiene Organizacin Presidencia ms Una Vicepresidencia Delegado del consejo Comisin de Ayudas 17 en total. 14 ordinarios ms 14 miembros ordinarios Miembros 3 representantes (diputados del (desaparecen los representantes) Parlament, con voz, sin voto) No especifica dedicacin Presupuestos Generalitat, con Se elimina la posibilidad Recursos posibilidad de ingresos de otras de otras fuentes pblicas econmicos fuentes pblicas (impuestos, etc.)

Ley (2008) Consell Nacional de la Cultura i de les Arts Confirma el proyecto de ley

Colaborar en el ordenamiento de la poltica cultural en lo que respecta a la creacin artstica Confirma los cambios introducidos en el proyecto de ley (creacin artstica) Se mantiene, pero se suma una vicepresidencia (en total, sern dos). 11 miembros ordinarios 3 con dedicacin exclusiva (presidencia y dos vicepresidencias) Confirma los cambios introducidos en el proyecto de ley

La toma de decisiones: un consejo deslegitimado y un cambio a medio camino En definitiva, sin repetir la evidencia resumida en el cuadro, cabe analizar las consecuencias del proceso de toma de decisiones entre la propuesta del comisionado y la ley del CONCA. El modelo final pierde el carcter mixto que contiene la propuesta del comisionado y supone limitaciones significativas al proceso de relegitimacin de las polticas culturales de la Generalitat. Por un lado, su mbito de accin queda reducido al de la creacin artstica, definida sta desde una perspectiva de los sectores culturales. En lo que respecta a sus funciones ejecutivas (de ayudas y promocin), se reduce el colectivo de posibles destinatarios, que en la propuesta del comisionado inclua les organitzacions privades establertes de manera empresarial o les administracions publiques de carcter local (Generalitat de Catalunya, 2005: 37). Y, adems, se desatiende la propuesta del comisionado de evitar la particin de reas de actuacin entre consejo y Departament41. Por otro lado, la propuesta del comisionado buscaba el carcter mixto porque incluye como miembros del plenario tanto a personalidades del mbito de la cultura (sin representacin por
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El proyecto del comisionado acenta el carcter no sectorial del consejo, y plantea que debe ejercer sus funciones segn el Programa plurianual de cultura del gobierno de la Generalitat en su conjunto. Como indica Fina (2007), la participacin del consejo en la elaboracin del plan introduce un elemento novedoso: la obligacin legal de elaborar el plan.

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sectores culturales) como a representantes de partidos polticos (en este caso, 3 miembros con voz pero sin voto). Se reutiliza as una prctica del National Endowment for the Arts de Estados Unidos, que tiene el objetivo de dejar un espacio reducido a los polticos y evidenciar que el resto no les pertenece. Tambin mejora la transparencia (Fina, 2007). Sin embargo, ninguno de los actores implicados en la negociacin apoy esta propuesta. Finalmente, el consejo aprobado reduce el nmero de miembros a 11, donde slo 3 tienen dedicacin permanente. Como indica Bricall, se deja de lado el espritu de la propuesta del comisionado: No fixvem un model de dedicaci dels membres, perqu era un tema de pressupostos, per ms aviat pensvem en membres amb dedicaci exclusiva. Per aix no li convenia a ning.42 Por qu ninguno de los actores involucrados en la negociacin apoya esta alternativa? Buena parte de la respuesta a esa cuestin est en el traslado de las tensiones en la relacin entre gobierno y miembros de la plataforma desde el origen del proceso hasta la toma de decisiones. Ninguno de los mecanismos sociales que hemos sealado (certificacin, atribucin de oportunidad) se mantiene en el tiempo, de manera que el proceso se vuelve lento y el estatus del tema se ve afectado significativamente. El paso del tiempo favorece la concentracin de recursos de poder por parte de los actores principales (Departament, partidos polticos y Plataforma), pero tambin diluye las propuestas del comisionado y reafirma las posiciones conservadoras respecto al statu quo. La participacin (y la consulta a agentes diversos) se transforma en negociacin cerrada, donde la informacin se retiene y ya no resulta un recurso accesible. As narra este perodo Josep Maria Bricall:
El consell shauria dhaver posat a la prctica rpidament. Per la senyora Mieras va estar fent el canoner, desprs Mascarell en el poc temps que va estar tamb presenta el projecte i arriba a amputar algunes coses per ambdues lnies (gesti de fons i implicaci de la gent del mn de la cultura). La gent es cansa. I el suport al consell queda buit. El que shauria dhaver fet s crear una comit guiat pel Parlament i que nosaltres hi estigussim implicats. En el fons es va evitar que hi participssim els que havem estat treballant amb aquest tema, perqu els partits entre ells sajuden (...) (Entrevista a Josep Maria Bricall)

Este proceso debe situarse tambin en un contexto institucional de conflicto dentro del gobierno tripartito, ante la aprobacin del Estatut en 2006, y que tiene como consecuencias el adelanto de las elecciones y la salida de Pasqual Maragall del gobierno. Incluso cabe considerar la debilidad de la sociedad civil organizada en el mbito de la cultura, ms all de las organizaciones profesionales sectoriales. Pero ello no puede hacernos descuidar el anlisis del margen de agencia de los actores de la negociacin. Los consejeros del Departament y los diferentes partidos polticos no slo buscan evitar el debate sobre una transformacin profunda de las relaciones entre gobierno y el resto de los
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Entrevista propia.

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actores del subsistema, sino que desarrollan una concepcin del consejo que resulta despolitizadora 43. El consejo se asume como el espacio de presin de los agentes del sector de la creacin artstica, y de all que la preocupacin mayor es limitar sus competencias. Este carcter despolitizado del consejo tambin se explica por la posicin de la Plataforma, que centra su posicin en asegurar las competencias ejecutivas del consejo, pero en un mbito reducido y con un marcado carcter sectorial y de representacin de los sectores culturales. As, si bien la relacin entre gobierno de la Generalitat y agentes del sector privado experimenta una variacin significativa (visto desde una perspectiva histrica), estas variaciones reproducen la distancia entre aquellos que participan en el proceso de polticas y el conjunto de la ciudadana. Incluso reproducen la distancia entre aquellos y las organizaciones de la sociedad civil en el mbito de la cultura (en sentido amplio), as como entre las polticas culturales y el conjunto de la accin de gobierno (incluyendo otras polticas sectoriales). Esta nueva relacin limita el abasto del proceso de relegitimacin de las polticas culturales. En definitiva, y para concluir, tanto las decisiones que se toman como los debates que se obvian durante el proceso de construccin del consejo explican su derrotero tras la aprobacin de la ley en 2008. Sin que sea objeto de este estudio analizar la implementacin del consejo, sealamos algunos de los aspectos ms discutidos de dicha implementacin. Aspectos problemticos que tienen origen previo a la puesta en marcha del consejo44. Dos temas apuntados como clave para la legitimidad del consejo que aparecen ya en los documentos del comisionado (la credibilidad y el prestigio del primer plenario del consejo, as como un financiamiento que asegure su autonoma) tienen una plasmacin limitada con su puesta en marcha. Por un lado, en relacin a la composicin del plenario, la renuncia del primer presidente (Xavier Bru de Sala, que resta en el cargo ocho meses) es slo un indicador de estas limitaciones. A su vez, en trminos generales, el perfil de los miembros del plenario es ms el de profesionales de los diferentes subsectores artsticos que el de policymakers o personalidades de trayectoria y peso poltico cultural (en un sentido amplio, y no partidista). Se trata, en definitiva, de un perfil resultado de las negociaciones previas entre Departament, partidos polticos y Plataforma45. Esta negociacin es indicador de los dos perfiles de actores que mayoritariamente
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Insistimos, no en lo que a partidizacin se refiere, sino respecto al papel de la cultura en la accin de gobierno as como la capacidad del consejo para generar valor pblico. 44 La lectura de Josep Maria Bricall resulta significativa: Jo no vaig anar a cap commemoraci posterior del CONCA. Sento que no hauria volgut aix: un consell de les arts amb un nom molt llarg i una activitat tan curta. (Entrevista propia). 45 Un ejemplo son las negociaciones, durante la elaboracin de la ley, de la propuesta del conseller Tresserras de reducir a 7 los miembros del consejo y otorgarles dedicacin exclusiva. Un modelo al que se opone la Plataforma porque entiende que no permite la representacin de la pluralidad de sectores artsticos y que se trata de un perfil de miembros con un marcat carcter tcnic (gesti cultural) i/o docent, la qual cosa empobriria la diversitat de perfils i sensibilitats. (Plataforma de la Cultura per a un Consell de les Arts de

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integran el subsistema de las polticas culturales de la Generalitat de Catalua: polticos profesionales y agentes sectoriales. As, el carcter poltico de la cultura y la cultura poltica de los actores del subsistema queda reducido a la poltica de partidos, dejando de lado experiencias poltico-culturales que se desarrollan fuera de ese sistema. Por otro lado, la legitimidad del consejo se ve limitada por una asignacin de recursos menor, que en definitiva condiciona su autonoma. Ya hemos analizado la reduccin progresiva de la dotacin presupuestaria de la EADC (organismo que ejerce las competencias vinculadas al futuro consejo) durante el proceso de negociacin. A ello se suma el traspaso de competencias (control sobre equipamientos, etc.) a otros organismos del Departament. Esta decisin est relacionada con el mbito de accin del consejo (limitado) que se define en la negociacin. Pero tambin con la desconfianza que sobre dicho modelo de consejo existe entre los responsables del Departament.
Es veia al consell com un organisme al qual es temia, amb el qual el Departament competia pels recursos, competncies i pressupost. No es veia com un possible instrument de promoci de la creaci contempornia. Per aix s cert que la EADC va reduint el seu pressupost i persones vinculades. Es buscava tenir definit qu es traspassaria al consell i qu no abans de la seva creaci. (Entrevista a Berta Sureda)

Los primeros aos de funcionamiento del consejo contarn, en definitiva, con muy poco respaldo poltico, institucional e incluso sectorial. Un proceso que conduce a la situacin actual en la que, con la llegada de CiU en 2011 al gobierno de la Generalitat y la de Ferran Mascarell nuevamente a la direccin del Departament de Cultura, el CONCA se ve reformulado46. Para nosotros, esta concepcin del consejo durante el mismo proceso de su creacin no slo es resultado de las relaciones entre los actores del subsistema de polticas y los intereses instrumentales puestos en juego. Sin duda, estos son elementos de condicionamiento de un perodo de cambios significativos como el que hemos presentado. Pero, como hemos avanzado, un anlisis que desplace a un lugar marginal el estudio del papel de las ideas y los valores en la comprensin de dicho cambio puede resultar incompleto. Sobre todo si se busca comprender la capacidad de agencia ideacional de esos actores. La deriva de los contenidos y formas de las polticas culturales (entre ellos, el consejo) responde tambin a los discursos polticos sobre la cultura que desarrollan gran parte de dichos actores. Porque el cambio viene impulsado tambin
Catalunya, 2007). La desconfianza respecto de un perfil de trayectoria poltica intelectual se explica (adems de porque impide la representacin sectorial) porque las personas que cumplan dicho perfil en Catalua no eran favorables a la implementacin de un consejo de las artes. La propuesta de Tresserras tiene como antecedente su experiencia como miembro del Consell Audiovisual de Catalunya, significativa por el compromiso que adquieren sus miembros, pero tambin discutida por su carcter de representacin de los partidos polticos. 46 En noviembre de 2011, diez de los once miembros del plenario del CONCA presentan su dimisin de forma conjunta. En diciembre el gobierno aprueba la supresin de las competencias del CONCA para gestionar de forma directa las ayudas a la creacin. Se reducen tambin el nmero de miembros del plenario, que pasa de once a siete.

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por el intento de relegitimacin simblica de las polticas culturales. A su anlisis nos dedicamos en el prximo apartado.

4. EL DISCURSO POLTICO SOBRE LA CULTURA Y LA LEGITIMIDAD SIMBLICA Como hemos explicado, las crisis ideacionales en un dominio de polticas pblicas no aseguran el cambio de sus contenidos y formas, ni tampoco explican su direccin. Dichos cambios vienen impulsados por un proceso de recuperacin en un grado de legitimacin simblica de las polticas. En este proceso resulta clave la accin de los actores a travs de sus discursos polticos. Tras perodos de crisis ideacional, los actores responsables de las polticas culturales pueden modificar sus discursos polticos e intentar construir consensos interactivos, alterando percepciones sobre los intereses y enseando el camino a nuevos parmetros institucionales. Particularmente debemos prestar atencin a los procesos de alineamiento entre los marcos de polticas de los actores (y organismos) y el marco maestro. El alineamiento tiene efecto sobre el cambio de las polticas porque se trata de la manera en que los marcos de los actores que participan del proceso de polticas (de gobiernos a partidos polticos, de organizaciones de intereses especiales a determinados expertos) se alinean con el marco maestro e impulsan la movilizacin. Por eso, en el apartado que sigue analizamos las caractersticas del discurso poltico sobre la cultura de los responsables de la Generalitat en este perodo de nuestro caso de estudio (19992008). Es til insistir en que dicho discurso no es monoltico, y que en el propio seno de los partidos (como el PSC) o en las coaliciones de gobierno conviven concepciones sobre la cultura que son diferentes y a veces enfrentadas. Nosotros hemos relevado y analizado aquellos aspectos que consideramos nucleares, intentando evitar el sesgo verificacionista. El proceso de relegitimacin simblica de las polticas culturales de la Generalitat no est desvinculado del desarrollo de las polticas culturales a nivel internacional. Nuestro caso de estudio ilustra aspectos de la dimensin simblica de las orientaciones de polticas que hemos denominado de cultura-instrumento y de cultura-elstico. Para nosotros, este desarrollo conduce a la multiplicacin de retos para este tipo de polticas pblicas. Se evidencia las limitaciones en la construccin de su valor pblico. Focalizamos entonces el anlisis en cuatro elementos relacionados con el discurso poltico sobre la cultura (explicados en el marco terico e ilustrados en la figura 12): 4.1) La construccin del problema pblico de las polticas culturales.

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4.2) 4.3) 4.4)

El desarrollo de la idea de cultura. La construccin de la imagen de la poltica cultural. Las relaciones entre los actores que los mismos discursos prefiguran.

Figura 12. Estructura de anlisis del discurso poltico sobre la cultura (perodo cambio).Fuente: elaboracin propia

Como se observa, el anlisis de cada uno de estos cuatro elementos se divide a su vez en dos aspectos significativos. Buscamos priorizar, ms que la narracin cronolgica, los aspectos transversales a los discursos polticos de cada consejero del Departament.

4.1 La construccin del problema pblico de las polticas culturales: la multiplicacin de problemas Tras la crisis de legitimacin simblica de las polticas culturales, los responsables de la Generalitat buscan actualizar el diagnstico sobre la realidad cultural de Catalua. A travs de sus marcos de polticas, organizan la informacin fragmentada para conformar nuevos y diversos problemas pblicos, estableciendo lmites al diagnstico pblico. Ms all de las diferencias en sus marcos, los actores de los diferentes gobiernos que asumen la direccin del Departament de Cultura impulsan la multiplicacin de los problemas pblicos de las polticas. 248

El discurso poltico de los responsables de la Generalitat construye dos grandes ejes de problemas pblicos de las polticas culturales. Por un lado, la aparicin de nuevos retos derivados de las supuestas contradicciones entre globalizacin y promocin de la diversidad cultural. Y por otro, lo que podramos llamar la falta de lugar de la cultura, es decir, tanto su falta de utilidad econmica y social como su falta de centralidad entre las prioridades de las polticas pblicas. Se trata de problemas que podemos considerar reinterpretaciones de aquellos que son centrales para los modelos de cultura-instrumento y cultura-elstico. a) Diversidad y globalizacin: problema u oportunidad? A partir de finales de la dcada de 1990, el proceso de relegitimacin de las polticas culturales impulsa la reinterpretacin en Catalua de uno de los problemas ms difundidos de la dimensin simblica de las polticas culturales a nivel internacional (y del modelo cultura-elstico): las dificultades para la promocin cultural (diversa) en un contexto de globalizacin. Si durante gran parte de los primeros veinte aos de gobierno, las polticas culturales de la Generalitat no acabaron de incorporar como propio el discurso de la diversidad cultural, con el ltimo gobierno de CiU la tendencia comienza a modificarse. Si bien es cierto que en el discurso poltico todava prima el trmino pluralidad para describir a Catalua como un crisol, tambin se evidencia la intencin de paliar una aparente contradiccin que puede resultar un lastre para la cultura catalana. Las polticas culturales deberan participar en la construccin de la identidad catalana y, desde esa posicin, en palabras del consejero Vilajoana, en el conjunt diniciatives que configuren la cultura contempornia des duna perspectiva mundial47. As, tras la caducidad del discurso poltico (y la crisis de legitimidad simblica del programa de normalizacin cultural), se observa un incipiente proceso de alineamiento de marcos. Ahora bien, se trata del proceso de alineamiento menos dinmico, el de la conexin o puente entre marcos. El marco que impera en este momento en el Departament todava mantiene buena parte del diagnstico propio del discurso normalizador, pero incorpora la globalizacin como problema pblico de la cultura catalana. As, un marco de polticas especfico se conecta con el marco maestro en uno de sus aspectos (la globalizacin) y es capaz de resonar en la audiencia. Los responsables de la Generalitat tienen capacidad de agencia para establecer un puente entre dos marcos que estaban desconectados en la arena de la poltica cultural. As, se entiende que el problema pblico de las polticas culturales es que la cultura catalana evite el aislamiento y pueda construirse participando de este nuevo orden mundial.

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Jordi Vilajoana en DSPC 014/06 CPC 2000: 13

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Una vez el PSC asume la direccin del Departament de Cultura, el discurso poltico presenta la diversidad cultural como aquello que permitir construir un nico pueblo, pero, se argumenta, basado ya no en una idea abstracta de Catalua. Con la llegada de Ferran Mascarell, se impone como problema pblico de las polticas la falta de ambicin de la cultura catalana, expresada en su falta de proyeccin internacional. Un problema que en buena medida es compartido por otras culturas en un contexto de globalizacin.
Sense una projecci internacional forta, difcilment aconseguirem un mercat prou gran per a les creacions culturals del pas. Difcilment donarem sortida a la feina dels creadors. Difcilment farem possible la sostenibilitat de les nostres empreses creatives. Difcilment podrem fer sentir la nostra veu. Difcilment podrem aspirar a ser altra cosa que bons consumidors de la cultura produda per altres, especialment per les potncies culturalment dominants del mn. Ferran Mascarell48

El proceso de relegitimacin de las polticas culturales incorpora as un nuevo alineamiento entre un marco imperante en el Departament de Cultura y el marco maestro. En este caso, un proceso de amplificacin de marcos. Se amplifican dos tipos de creencias, presentadas como evidencias, que hasta ahora tenan un lugar menor en el marco maestro. Por un lado, se amplifica la evidencia de que el desarrollo de la cultura catalana est limitado por el mercado global y determinadas potencias productoras de cultura. Y por otro, se amplifica la evidencia de que la actitud de los promotores de la cultura catalana est obstaculizando la accin colectiva y, en definitiva, la consecucin de los valores comunes deseados. De esta manera, el discurso poltico de los responsables del Departament consigue resonar en su audiencia, es decir, entre aquello que participan (de forma ms o menos directa) en la formulacin de las polticas. Se consolidan as nuevos problemas pblicos de las polticas. A partir del segundo gobierno tripartito, iniciado en 2007, ERC asume el Departament de Cultura de la Generalitat. Como hemos explicado, las referencias a la normalidad cultural no desaparecen, pero el diagnstico sobre la realidad cultural de Catalua confirma algunas de las variaciones introducidas por el PSC e incorpora, adems, nuevos elementos. Se profundiza el proceso de amplificacin entre el marco imperante en el Departament y el marco maestro. Esta vez mediante la amplificacin de un conjunto de valores, aquellos que se entienden asociados a un proyecto de afirmacin nacional. El proceso de alineamiento implica la identificacin del marco de polticas imperante en el Departament con un valor aparentemente incuestionable como la promocin de la diversidad cultural. Para el discurso poltico, la cultura catalana tiene la necesidad de repensarse, una necesidad compartida con muchas otras culturas. La promocin de la diversidad cultural se presenta como necesidad y oportunidad para Catalua. Insertarse en las tendencias internacionales de polticas
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DSPC 362/07 CPC 2006: 11

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culturales es una oportunidad porque permite al mismo tiempo que se promueve la diversidad, realizar, en palabras de Tresserras, una legtima afirmaci nacional 49 . Si la salida del franquismo era un tiempo de preservacin de aquello que se haba podido rescatar, temps de restauraci segn Tresserras, en la actualidad (ante cambios tan significativos como la digitalizacin de la cultura) lo que hace falta es diferenciarse. Este marco de polticas del consejero revisa (por lo tanto, recupera en parte) el diagnstico de la etapa de normalizacin cultural, pero amplifica determinados valores. Tresserras recupera el diagnstico del analista Josep Gifreu respecto a la posibilidad de construir un espacio cataln de comunicacin. Y resalta el peligro que una cultura puede tener si no desarrolla un punto de vista homogneo y cohesionado: la reproduccin de productos culturales (y su sentido) que lleguen desde una metrpoli o un conglomerat industrial. El problema central ya no es la falta de produccin cultural en lengua catalana, sino sus problemas de distribucin. Y en relacin a ello, el problema central de la produccin es la primaca de la cantidad por sobre la calidad. Esto no slo comportar un cambio respecto a la definicin de los problemas pblicos de las polticas de las dcadas de 1980 y 1990, sino tambin respecto de las polticas del PSC. b) La falta de lugar de la cultura Nuestro caso de estudio ilustra un problema al que se han debido enfrentar las polticas culturales en el mbito internacional (y en el modelo de cultura-instrumento) a partir de la dcada de 1980. El problema de la cultura es que debe demostrar su utilidad tanto para el desarrollo econmico como el social. Pero tambin, y es lgico que esto pueda resultar contradictorio, el caso de Catalua refleja un problema destacado por el modelo de culturaelstico: la falta de centralidad de la cultura entre las prioridades de gobierno. Cabe destacar que los responsables del Departament de Cultura durante el ltimo gobierno de Jordi Pujol no introducen variaciones significativas en este proceso de multiplicacin de problemas pblicos de las polticas. Algo que s sucede con la llegada del PSC al Departament, donde es posible identificar diversos marcos de polticas en un mismo discurso poltico: desde el derecho a la cultura hasta el carcter democratizador de la industrializacin y las tecnologas, pasando por una aparente funcin social de la cultura. Este amplio rango permite incluir los diferentes intereses de clase (y de fracciones de partido) que conviven en el PSC. Y al mismo tiempo impulsa la multiplicacin de los problemas pblicos de las polticas. As, por un lado, para Mascarell, Catalua necesita demostrar que puede ser un destacat productor de la cultura de la creativitat, de la innovaci i, per qu no, del civisme i de la
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DSPC 045/08 CPC 2007:32. Las citas que siguen en este apartado pertenecen a este mismo documento.

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ciutadania.50. Y por otro, como hemos presentado, se insiste en la falta de centralidad de la cultura, en la lateralidad de los aspectos culturales en la poltica pblica. Se trata de un problema que, segn este planteamiento, es un problema de las polticas pblicas, puesto que la cultura no tiene la consideracin necesaria entre las prioridades del gobierno. En este caso, se trata de una reflexin que en buena medida es respuesta a la continuidad en las caractersticas de las polticas culturales durante los gobiernos de CiU. Pero adems, el discurso poltico de los diferentes responsables de las polticas culturales construye el problema de la falta de centralidad de la cultura como un problema de la cultura catalana en su conjunto, no slo de las polticas pblicas sino principalmente del resto de los agentes culturales. Es aqu donde en el diagnstico presente en el discurso poltico la falta de lugar de la cultura se asocia a su falta de calidad. Para el consejero Tressseras, las polticas culturales no deben construir una ficci, estem obligats al rigor. I una part del rigor vol dir modernitzar-es i plantejar-se objectius rigorosos de qualitat.51 En este marco de polticas, uno de los problemas pblicos centrales es la debilidad del sector industrial de la cultura (y su progresiva prdida de peso respecto a Madrid). Pero tambin hablar de modernizacin implica la renovacin de la cultura tradicional catalana (incluyendo sus agentes promotores como los ateneos). Si el reto es la transformacin, la adaptacin y la modernizacin, entonces determinadas actitudes resistencialistas se convierten aparentemente en un problema. Per a Tresserras (2010: 22), les mateixes poltiques que en un cert moment ens van salvar el patrimoni desprs ens el podrien fossilitzar. Estamos frente a un proceso de alineamiento de marcos, esta vez por la extensin de sus lmites. El discurso poltico de los responsables de la Generalitat incorpora valores e intereses de grupos dispares (de los partidos polticos a los representantes profesionales), posibles participantes de la formulacin e implementacin de las polticas culturales. Son los mismos grupos incorporados como parte de los problemas pblicos de las polticas. Grupos cuyos valores e intereses estn presentes en el marco maestro, sobre todo tras la crisis de legitimidad simblica del programa de normalizacin cultural.

4.2 La idea de cultura: de la construccin tcita al escenario de representaciones El proceso de relegitimacin simblica de las polticas culturales conlleva variaciones de la idea de cultura presente en el discurso poltico de los responsables de la Generalitat. La variacin implica, sobre todo, extensin de los lmites de la idea de cultura. En Catalua, los responsables de las polticas culturales de la Generalitat reinterpretan las ideas de cultura que priman en las orientaciones de cultura-instrumento y cultura-elstico. En esta reinterpretacin se vuelve
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DSPC 362/07 CPC 2006: 12. DSPC 045/08 CPC 2007:4.

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evidente el margen de agencia de dichos actores, cuyos marcos de polticas se alinean con el marco maestro e impulsan la movilizacin colectiva para el cambio de polticas. En qu direccin se expande la idea de cultura? Una primera ampliacin implica la actualizacin del vnculo entre identidad y cultura. Y una segunda, la inclusin de manifestaciones y prcticas diversas en lo que hemos definido como idea de cultura con maysculas. En definitiva, la cultura se entiende y promueve, en palabras de Arjun Appadurai (1996:44), menos como lo que Bourdieu calificara como habitus y ms como una arena para las elecciones conscientes, justificaciones y representaciones. a) Actualizando los vnculos entre identidad y cultura Durante las dcadas de 1980 y 1990 el problema pblico de la cultura se construy sobre la base del vnculo entre la idea de cultura con la idea de cultura nacional y con la nocin misma de Catalua. La cultura se trat como hbito, esfera con lmites tcitos. Dentro de estos lmites, la alternativa preferida de problema pblico se construy como la nica posible. Sin embargo, con la crisis de legitimidad simblica de las polticas culturales (y de determinados aspectos del marco maestro), se abre la puerta a procesos de alineamiento entre marcos. En concreto, entre un determinado marco de polticas del Departament de Cultura (el que vincula cultura e identidad) y el marco maestro. Un proceso de alineamiento por extensin de marcos, que implica modificaciones en la idea de cultura, en la idea de cultura catalana y en la nocin de Catalua que comporta el discurso poltico de los responsables de la Generalitat. Uno de los elementos centrales de la idea de Catalua contina siendo la cultura, lo que hasta aqu no implicara variacin respecto el marco maestro de la normalizacin. Pero esta referencia viene acompaada en los diferentes marcos de polticas que priman en el Departament de una idea de cultura como proceso productivo de acumulacin de bienes, conocimientos y valores. Esta variacin se combina con una representacin de Catalua como sociedad emprendedora, innovadora, excelente y capaz de competir en el mundo. La identidad catalana se pone en juego menos en las negociaciones polticas con el Estado central y ms en las relaciones econmicas dentro y fuera de esos lmites. La identidad es a la vez condicin de existencia y herramienta de competencia. As, con diferencias segn el actor del que se trate, pero el marco de polticas que vincula cultura e identidad se expande para incorporar nociones como competitividad o atraccin econmica. Se trata, en definitiva, de ideas vinculadas con la cultura que comienzan a consolidarse como parte del marco maestro y, por lo tanto, comprensin comn de relaciones presentes en, al menos, aquellos actores que condicionan el proceso de polticas culturales de la Generalitat. El proceso de alineamiento es comn a todos los partidos y consejeros responsables

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de las polticas culturales en este perodo, lo que no impide analizar las particularidades del marco de polticas que impera en cada uno de ellos. Durante casi veinte aos de gobierno de CiU, el discurso poltico busc hacer compatibles la idea de cultura como esencia (de Catalua) con la de cultura como producto disponible en el mercado. Lo que en definitiva presupona una dicotoma entre estas dos concepciones. El marco de polticas que impera en el Departament en el ltimo gobierno de Pujol elimina dicha dicotoma. Una variacin significativa (aunque cabe decir que relativa) tanto en la idea de cultura como en la de Catalua sugiere una actualizacin del vnculo entre estos conceptos. Es en este proceso de relegitimacin simblica de las polticas culturales donde se inserta el debate sobre la definicin de la cultura catalana, y ms que nada sobre sus lmites. Ms importante que el contenido mismo del debate, cabe destacar el propio hecho y la manera en que, despus de un largo perodo, el tema se consolida en el discurso poltico sobre la cultura. Y se repite en cada sesin informativa del consejero de cultura ante la comisin de poltica cultural del parlamento. Las palabras del consejero Vilajoana en el ao 1999 son de las primeras que, si bien con mucha cautela, plantean de manera diferente una de las cuestiones centrales en este eje de discusin52. En la etapa de la consejera Mieras (del PSC), el debate se polariza, y el discurso poltico sobre la cultura pierde capacidad de legitimiacin simblica. La cultura catalana se define como cultura propia de Catalua, pero con unas fronteras amplias y sin matices que puedan dar pauta sobre el papel de las polticas culturales en su promocin. En definitiva, por ejemplo, sobre cmo se concretar la voluntad de integrar en el Centre [de Cultura Popular i Tradicional Catalana] aquelles mostres de cultura popular que ens han portat les persones vingudes daltres pobles darreu de lEstat espanyol53. As, el marco de polticas que prima en los actores responsables de impulsar el cambio en el CPCPTC se aleja de la idea de Catalua (identidad-competitividad) que, tal y como hemos explicado, emerge por entonces en el marco maestro. Tanto el proceso de alineamiento entre marcos como el cambio de polticas se ven limitados. Ahora bien, para nosotros este freno al proceso de extensin de marcos se limita al mbito de la cultura popular y tradicional. Y contina desarrollndose de forma general. La asuncin de Mascarell como consejero no implica el trasvase directo del discurso poltico sobre la cultura desarrollado durante aos por el PSC (y presente, entre otros, en el Llibre Blanc de la Cultura) al Departament de Cultura. Sino que el marco de polticas que impera en dicho

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Tota lestona he estat parlant de cultura catalana entenent tota cultura que es fa en el nostre pas, tota -tota. I si, dalguna forma, a vost li ha semblat que he fet mfasi s perqu entenc que, dintre daquesta cultura que es fa a Catalunya, hi ha una part que s la que es fa a Catalunya i, a ms a ms, es fa en catal -que, precisament, com que s una de les que hem de protegir, nhe fet una especial menci- per bsicament per dir que tamb en aquesta, per dir-ho aix, rea tamb ha crescut i va b. (Jordi Vilajoana, DSPC 014/06 CPC 2000: 30) 53 Caterina Mieras, DSPC 014/07 CPC 2004:6

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organismo es resultado tambin del proceso de alineamiento con el marco maestro. Como resultado de la negociacin de un significado compartido, la construccin de un marco de polticas no es un proceso puramente mental e individual condicionado por intereses instrumentales que comportaran adjuntos una realidad objetiva. Esto no impide que el proceso de expansin de marcos (y de negociacin de significado) est inmerso en unas relaciones de poder implcitas en la interaccin comunicativa. As, el marco de polticas que vincula cultura e identidad no deja de primar en el discurso poltico presente en el seno del Departament de Cultura. Pero dicho marco se expande para incorporar nociones como competitividad. La identidad de Catalua depende, en esta perspectiva, en buena medida de la produccin cultural, de su capacidad para generar bienes, productos y servicios. Y la idea de cultura catalana ya no se presenta como entidad abstracta, sino que cuando Mascarell define la cultura catalana se refiere, ms que nada, a los artistas, grupos y empresas del territorio de Catalua. Por ltimo, la accin del consejero Tresseras consolida, a travs de su discurso poltico, el proceso de alineamiento por extensin de marcos. Aunque, al mismo tiempo, se dejan de lado algunas de las ideas de cultura impulsadas en la etapa de gobierno del PSC. En primer lugar, se califica explcitamente la cultura como escenario dinmico para la toma de decisiones. As, para Tresserras la cultura s justament la plataforma, lespai en el qual s possible reassignar sentit a les coses i en el qual s possible redefinir les identitats.54 El proceso de relegitimacin de las polticas culturales queda vinculado (y limitado, como analizaremos) al cambio en las bases de la legitimidad del catalanismo. Este marco de polticas que adopta el consejero postula variaciones tanto en la idea de cultura como en la concepcin de la identidad. Para Tresserras, que utiliza conceptos desarrollados por el socilogo Manuel Castells, el catalanismo pasara de un tipo de identidad resistencia a otro de identidad proyecto. Y las bases de legitimidad del catalanismo, de la reivindicacin de los derechos histricos a la construccin dun sol poble basado en una cultura compartida i dus quotidi (Tresserras, 2010: 36). Cmo se define entonces esa cultura y por qu se alinea con la idea de Catalua que emerge en el marco maestro? Se busca identificar el marco de polticas con una concepcin omnicomprensiva de la cultura catalana, al voltant de la llengua distintiva i alguns trets caracterstics de lestil de vida tradicional catal, s clar, per tamb dels valors a compartir en una societat de nou tipus (Tresserras, 2010: 36)55.
DSPC 045/08 CPC 2007:5 He manifestat en algunes ocasions, en contra dalguns parers, que per nosaltres ha de ser possible definir la cultura catalana i la cultura popular catalana en uns termes tals que all que qualsevol persona fa den que arriba a Catalunya ho hem de poder contemplar com a cultura catalana, sigui quina sigui la matriu cultural de qu provingui. (Joan Manuel Tresserras, DSPC 045/08 CPC 2007:11)
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En definitiva, se trata de un discurso poltico que incluye una mirada al pasado como legado a preservar (y que recupera elementos del marco maestro y del programa de normalizacin) pero que promueve la extensin tanto del marco de polticas como de dicho marco maestro. Una extensin que abarca en un mismo marco de polticas produccin cultural, identidad y competitividad. Se consolidan as en el discurso poltico de los responsables de la Generalitat conceptos como el de la economa de la identidad (Tresserras, 2008). Es en el mbito de la cultura popular donde podemos identificar este proceso, marcado por el objetivo de Crear les condicions que permetin la progressi delements duna nova cultura popular catalana (Tresserras, 2010: 36). Esa construccin s el que acabaria donant sentit renovat a la catalanitat (Tresserras, 2010: 36). Ahora bien, y recordando que no hay nada intrnsecamente bueno en el cambio, cabe preguntarse cmo este proceso de alineamiento de marcos implica la exhibicin del poder con el que cuenta el gobierno y vuelve efectivo un orden social particular o algunas de sus caractersticas. En definitiva, el proceso de extensin de la idea de cultura catalana forma parte de la construccin de un discurso poltico donde la idea misma de cultura ve ampliado sus mrgenes. Volveremos sobre las consecuencias que puede tener un discurso poltico de estas caractersticas en las conclusiones de este captulo. Pero analizamos antes la segunda de las direcciones en la que se expande la idea de cultura. b) La cultura con maysculas El proceso de relegitimacin de las polticas culturales implica tambin la ampliacin del campo semntico de la idea de cultura presente en el discurso poltico. Estamos nuevamente frente a un proceso de alineamiento (por extensin) entre los marcos de polticas imperantes en el Departament y el marco maestro. La cultura se comprende como terreno elstico, omnipresente, un espacio desde el cual se puede intervenir en toda la esfera social y poltica. Este discurso poltico de la cultura expandida impulsa el proceso de multiplicacin de problemas pblicos de las polticas, la ampliacin de las fronteras de la imagen de la poltica cultural e incluso la redefinicin de la motivacin, la viabilidad de la alternativa de polticas segn los protagonistas de la misma. Ahora bien, como podremos analizar, impulsa al mismo tiempo su desorientacin y dificultad para crear valor pblico. La ampliacin del campo semntico de la idea de cultura es gradual, pero ya en las palabras del consejero Vilajoana se percibe un cambio significativo respecto al perodo anterior. El primer referente para definir la cultura es su condicin de eje vertebrador nacional, aquello que identifica a Catalua en su especificidad. Pero junto con esta idea, la cultura se presenta tambin

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como espacio de creacin, de la creatividad, como canal de comunicacin. Y, por ltimo, el consejero desarrolla la idea de cultura como mbito de intercambio industrial, de vnculo entre creacin y consumo y en funci daix, una de les rees amb un potencial de creixement econmic i docupaci ms evident. 56 Se consolida as la idea de cultura propia de la orientacin de polticas que hemos denominado de cultura-instrumento. Ahora bien, la llegada del PSC al Departament supondr, con la necesidad de relegitimar las polticas culturales, el desarrollo, en un mismo discurso poltico, de tres marcos de polticas. Cada uno con su idea de cultura correspondiente. Por un lado, se recupera el marco que define la cultura como derecho, intentando actualizar (pero no abandonar) las orientaciones de culturailustrada y cultura-accin. Por otro, se redefine el carcter nacional de la cultura: la cultura (nacional) no ser aquello que distingue a la nacin, sino elemento que vertebra el territorio y sus iniciativas. En este marco, se repite la distincin entre cultura y lengua. Finalmente, un tercer marco de polticas define la cultura como sistema de produccin (en buena medida, de productos culturales). Este marco entiende como democratizadores los procesos de industrializacin de la cultura y de incremento productivo derivado del desarrollo tecnolgico. Por su parte, se opone a la idea de cultura como derecho que el Estado debe asegurar y se contrapone as con el primero de los marcos de polticas sealados57. El discurso poltico sobre la cultura del consejero Mascarell incluye aspectos de cada uno de estos marcos de polticas y profundiza en la expansin de la idea de cultura. Su definicin de cultura engloba cuatro dimensiones58 . La primera es la simblica, es decir, la cultura como proceso de construccin de identidades. Y en este caso el plural es explcito, ya que el discurso poltico seala que el ciudadano tiene identidades mltiples y que la poltica cultural no debera crear un sistema de identificacin y pretender la adhesin de las personas. La segunda dimensin es la creativa, es decir, asociada a la idea de innovacin. La tercera es la del progreso material, la dimensin econmica, y Mascarell usa en este sentido la idea de economa de la experiencia, que implicara el paso de una sociedad basada en la industrializacin a otra donde los servicios, el ocio y el tiempo libre son fundamentales para la economa. As, se profundiza tambin en el proceso de extensin de marcos que sealbamos en el apartado anterior. Identidad, creatividad y experiencia se fusionan y resumen en la dimensin econmica de la cultura.

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DSPC 014/06 CPC 2000: 3 Xavier Marc y Ramon Bosch (2007:42) escriben sobre la idea de derechos culturales: El factor objetivo de progreso y contraste que supone el juego interactivo de la oferta y la demanda queda reducido a un puro papel testimonial. En este contexto, la idea de derechos culturales es esencialmente retrica e inequvocamente proveniente de unas miradas ilustradas sobre las propias dinmicas culturales. 58 DSPC 362/07 CPC 2006: 11. Tambin presente en los libros de Mascarell La cultura en la era de la incertidumbre (2005) o Barcelona y la modernidad (2007).

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La ltima de las dimensiones a la que el discurso poltico sobre la cultura hace referencia es la social. Que bien podra denominarse dimensin ciudadana, ya que la cultura se asocia a ideas como las de civilidad, civismo, convivencia, muy especialmente en un marco urbano. En definitiva, si las dos primeras dimensiones (simblica y creativa) acentan las caractersticas aparentemente intrnsecas de la cultura, entendida como un proceso en s mismo, las ltimas dos dimensiones se refieren a la cultura como instrumento, herramienta de progreso. Como hemos avanzado, este intento por congeniar estas dos variantes en la idea de cultura no es exclusivo del discurso poltico en Catalua, sino que expresa un dilema propio de buena parte de las polticas culturales actuales. Sobre todo con la reinterpretacin de las ideas centrales de los modelos de cultura-instrumento y cultura-elstico. Esa reinterpretacin se realiza bajo dos condicionamientos propios: un tipo particular de proceso de construccin nacional y la aparente necesidad de separacin de los mbitos de la cultura y la poltica. Ya hemos hecho referencia al primer condicionamiento en el apartado anterior, cuando analizamos el desarrollo de los vnculos entre identidad y cultura. La ausencia de una referencia explcita a la dimensin poltica de la cultura (y por lo tanto, a la gestin del conflicto) en el discurso poltico de Mascarell ejemplifica el segundo de esos condicionamientos. Para las polticas pblicas, el carcter poltico de la cultura ha sido calificado ms como un problema a resolver y menos como una oportunidad. Con la llegada de ERC, el discurso poltico de los responsables del Departament consolidar la expansin en la idea de cultura. Al mismo tiempo, como hemos analizado en el apartado anterior, se dejan en un segundo plano algunas de les ideas impulsadas en la etapa del PSC. Pero en definitiva, en el discurso poltico del consejero Tresserras la cultura es un derecho de la ciudadana y un fenmeno transversal:
Pensar en la cultura com un fenomen transversal que t a veure amb leconomia, t a veure amb el benestar, t a veure amb leducaci, t a veure amb el civisme, t a veure amb la capacitat dexportaci, t a veure amb la imatge pblica del pas, amb les relacions internacionals, t a veure amb tot. Joan Manuel Tresserras59

El discurso poltico de Tresserras prioriza de forma alternativa dos marcos de polticas diferentes, en lnea con otro dilema que hemos sealado para las polticas culturales actuales. Los actores polticos definen las polticas culturales al mismo tiempo como polticas sociales y como polticas de desarrollo econmico, e intentan hacer compatibles ambas perspectivas a travs de la apelacin a la excelencia y la calidad. Pero este es un aspecto que tratamos en el siguiente apartado, dedicado al anlisis de las variaciones en la imagen de la poltica cultural.

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4.3 El valor de la cultura y la imagen de la poltica cultural: cambio de orientacin, desorientacin del cambio? Si durante el perodo de continuidad de las polticas culturales, la imagen de la poltica reforz el marco maestro y restringi el acceso al proceso de polticas, la crisis de legitimidad simblica abri la puerta a variaciones significativas en dicha imagen. Los responsables de la Generalitat buscan entonces reconstruir una imagen poderosa, redefiniendo las reas de actuacin preferentes de la poltica cultural y su lgica de justificacin. As, a travs del discurso poltico, los actores impulsan el cambio en los contenidos y formas de las polticas e imprimen una nueva orientacin. Los actores tienen capacidad de agencia ideacional, inserta en un contexto de significado que condiciona su actuacin. A travs del discurso poltico, intervienen sobre la imagen de la poltica cultural. Los marcos de polticas que comportan los discursos incluyen un pronstico, una posicin sobre lo que podr ocurrir si se elige una alternativa determinada y no otras. Estamos nuevamente, en este perodo, frente a un proceso de alineamiento de marcos, donde los valores que comporta el marco de polticas adoptado resuenan tanto en conocimientos y valores vigentes desde hace tiempo como en aquellos nuevos y emergentes. Es decir, los actores se alinean con el marco maestro y resuenan en la audiencia. El proceso de alineamiento implicar variaciones significativas en la imagen de la poltica cultural de la Generalitat, reinterpretando aspectos centrales de las imgenes de las orientaciones de cultura-instrumento y cultura-elstico. El resultado ser la presencia alternativa de dos marcos de polticas en el discurso poltico de los responsables de la Generalitat. Por un lado, el del desarrollo social y de la ciudadana; y por otro, el del desarrollo econmico y de la excelencia. a) Entre el desarrollo social y la construccin de ciudadana Tal y como sucede con la idea de cultura, la crisis de legitimidad de las polticas culturales y la caducidad de buena parte de los aspectos del marco maestro abren la puerta a la bsqueda de nuevos valores asociados a la cultura. Estamos frente a un proceso de amplificacin de marcos, en este caso del valor (y la misin) que tiene la cultura para construir ciudadana. El proceso de alineamiento implica la identificacin y construccin de dicho valor: la cultura promueve la igualdad en trminos de ciudadana nica (socio-poltica). Es decir, este marco de polticas del Departament se asocia con un valor aparentemente incuestionable. Pero el alineamiento es posible, adems, porque en este proceso de amplificacin se reformula (y no descarta) otro de los valores todava presentes (aunque cuestionados) en el marco maestro: la cultura como constructora de sentimiento de identidad y pertenencia a una nacin. Y este es un fenmeno que

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excede el mbito de Catalua porque, como indican Miller y Ydice (2004), la cultura recibe el valor (y la misin) de construir ciudadana en un contexto donde las categoras de individualismo y comunitarismo se muestran caducas. Y el dilema que la poltica cultural asume es la continuidad en la necesidad de construccin nacional que recae sobre el gobierno. Nuevamente, resulta til revisar qu concepto de Catalua est presente en el discurso poltico sobre la cultura y qu vinculacin tiene ello con la construccin del pronstico de la poltica cultural. Para Jordi Pujol, en el ao 1999, junto con la cohesin interna, Catalua debe esforzarse por crecer en civismo y calidad profesional60. Para Pasqual Maragall, la nueva Catalua es ms terrenal que la antigua y se basa en la relatividad de quasi tot, porque la Catalunya civil, crtica i oberta s lnic absolut61.Y, finalmente, para Jos Montilla el catalanisme est basat en una concepci civil: el patriotisme dels drets i dels deures ciutadans que defineix lavui i el dem del nostre poble62. El discurso poltico reconoce los problemas histricos de la cultura catalana, pero as como construye un concepto de la Catalua postnormalizacin, tambin redefine los valores asociados a la cultura en el siglo XX. Uno de los primeros ejemplos se observan con el gobierno de CiU, cuando la poltica lingstica se presenta, en primer lugar, como poltica social (en fomento de la igualdad y la cohesin) y, en segundo plano, como poltica de reconstruccin nacional y recuperacin de la identidad. Con la llegada del PSC a la direccin del Departament de Cultura, ms que su funcin distintiva de la nacin, el valor de la cultura que destaca la consejera Mieras es la posibilidad de construir un pas ms ric cvicament i materialment, i a fer de Catalunya un pas ms equilibrat. 63 Ahora bien, la aparente contribucin de la cultura a la constitucin de una ciudadana nica (en un contexto de identidades diversas) est limitada a la consolidacin de derechos y deberes compartidos. En definitiva, el valor de la cultura se construye como el modo de conducta que debe ser protegido y promovido.
Les poltiques culturals han de tenir un paper cabdal en la configuraci dun concepte de ciutadania nic en drets i en deures i divers, bviament, en identitats. () La cultura sha dimplicar en problemes socials, com per exemple el de les poltiques culturals a favor de les poltiques digualtat. Ferran Mascarell64

Junto con el proceso de amplificacin de valores se consolidan variaciones en la imagen de la poltica. Estos cambios dejan entrever tambin uno de los principales dilemas de las polticas culturales contemporneas. La cultura forja ciudadana y los responsables de las polticas
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DSPC-P 002/06, 1999:9 DSPC-P 002/07, 2003:3 62 DSPC-P 002/08, 2006:6 63 DSPC 014/07 CPC 2004:8 64 DSPC 362/07 CPC 2006: 19

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culturales apelan a la centralidad de la cultura para el resto de polticas pblicas. Pero al momento de profundizar en el pronstico de la poltica cultural, sealan como camino principal las posibles aportaciones a la consecucin de objetivos y agendas de otras polticas sectoriales. Y apelan a las externalidades de la cultura como sus valores principales. La llegada de ERC a la direccin del Departament implica la consolidacin de este marco de polticas. Como hemos analizado, se reformula la relacin entre cultura e identidad nacional, lo que supone, es cierto, recuperar el nfasis en ese vnculo. Pero el consejero Tresserras construye, con su discurso poltico, una imagen de la poltica cultural que promueve la cultura como derecho de la ciudadana y como fenmeno transversal. En definitiva, la amplificacin de determinados valores de la cultura en este particular marco de polticas impulsa variaciones en la imagen de la poltica cultural. La nueva lgica de justificacin se presenta como ms neutral, con un menor trasfondo ideolgico. Las polticas culturales son necesarias porque existe la necesidad de mejorar el sistema de gobierno, es decir, tanto las relaciones entre Estado y ciudadana como el propio gobierno de la cultura. Es la poltica cultural que se justifica ante la necesidad de recuperar la centralidad de la cultura en la accin de gobierno, incluyendo una perspectiva cultural en todas las polticas pblicas y destacando el carcter transversal de la poltica cultural. Esta lgica que justifica la necesidad de las polticas culturales no es exclusiva de Catalua sino que ilustra aspectos centrales de la dimensin simblica de la orientacin de cultura-elstico. Ahora bien, tal y como suceda con la construccin de los problemas pblicos de las polticas y de la idea de cultura, estamos frente a un dilema no resuelto. En ningn momento el carcter poltico de la cultura se entiende como oportunidad sino ms bien como lastre. Ni la gestin de conflictos sociales ni la de las viejas y nuevas desigualdades culturales (que estn en la base de la crisis de legitimidad de las polticas culturales) resultan centrales para las nuevas lgicas de justificacin de dichas polticas. En Catalua, el camino para que las polticas culturales obtengan mayor protagonismo es casi con exclusividad el aumento de presupuesto. Un objetivo fundamental, pero que convertido en argumento central se vuelve al mismo tiempo desorientacin y debilidad, prdida del valor pblico de las polticas culturales para la ciudadana, una ciudadana que supuestamente la cultura puede y debe ayudar a construir. El marco de poltica del desarrollo social y la construccin de ciudadana pierde lugar as frente a otro marco que prima en el discurso poltico de los responsables de la Generalitat: el del desarrollo econmico y de la excelencia y la profesionalizacin.

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b) Entre el desarrollo econmico y la promocin de la excelencia y la profesionalizacin Como hemos avanzado en el captulo dedicado a la crisis de legitimidad de las polticas culturales, la apertura de las polticas culturales de la Generalitat hacia la orientacin de culturainstrumento es indicador de la caducidad de determinados aspectos del marco maestro. Se trata de un proceso que no est desvinculado de las implicaciones que tiene para la economa contempornea la caducidad de muchos preceptos y prcticas propias del modelo de produccin industrial. Y de la consolidacin de una nueva economa de los valores aadidos inmateriales en el paradigma de la sociedad de la informacin y el conocimiento. Ahora bien, los responsables de la Generalitat tienen un margen de agencia considerable para desarrollar un discurso poltico sobre la cultura que intenta dar respuesta a dicha crisis de legitimacin simblica. La alternativa que construyen los diferentes actores asocia la cultura a determinados valores. En lnea con la orientacin de cultura-instrumento, se destaca la aportacin del sector cultural en el crecimiento econmico. Pero con el paso del tiempo, este marco de polticas amplia y profundiza los vnculos entre cultura y desarrollo econmico, asociando la cultura con la creatividad y, a su vez, con la capacidad de innovacin y el impulso a la competitividad. En definitiva, se adoptan elementos de la dimensin simblica de la orientacin de polticas que hemos denominado de cultura-elstico. El discurso poltico de los responsables de la Generalitat construye as una imagen de la poltica cultural como poltica pblica necesaria para generar aquel valor aadido de carcter inmaterial. Su lgica de justificacin es, en primera instancia, la promocin del desarrollo econmico, en lnea con la orientacin de cultura-instrumento. Pero con el paso del tiempo, y en lnea con la imagen de la poltica propia de la orientacin de cultura-elstico, la promocin de la excelencia cultural al mismo tiempo que la profesionalizacin del sector aparecen como la racionalidad que justifica la necesidad de las polticas culturales. Finalmente, en este marco de polticas, la poltica cultura tiene tres roles principales: asegurar la produccin cultural de calidad, facilitar la internacionalizacin y el reconocimiento de la cultura producida en Catalua y promover la consolidacin de la industria. La construccin y consolidacin de este marco de polticas es un proceso comn a todos los responsables de las polticas culturales de la Generalitat en este perodo, ms all del partido poltico que asume la direccin del Departament. Esto no significa que no existan particularidades y diferencias entre ellos. A lo largo de este trabajo, hemos sealado tanto la significatividad de los cambios experimentados en el discurso poltico sobre la cultura durante el ltimo gobierno de Jordi Pujol como los lmites de ese cambio. El papel de dichos responsables de la poltica cultural de la Generalitat en la construccin y consolidacin del marco de polticas que estamos analizando no

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es marginal. Ni tampoco el proceso de relegitimacin simblica de las polticas culturales se reduce a espejo de los intereses instrumentales de los actores ms poderosos. Aunque de forma limitada, este proceso implicar la reorganizacin de la jerarquizacin valorativa de la cultura en los responsables de la Generalitat, lo que nos aleja de una concepcin esttica de las orientaciones subjetivas. El consejero Vilajoana seala en su comparecencia parlamentaria del ao 2000 la creacin del Institut Ramon Llull como instrumento para cumplir con el objetivo de apoyar la proyeccin exterior de la cultura y la lengua catalanas, su prestigio y creatividad. Tambin a partir de este momento se entiende la excelencia en la produccin cultural como objetivo final de las polticas pblicas. Y, por primera vez, se establece la conexin entre excelencia e industrias culturales. El marco de polticas que impera en el Departament de Cultura extiende sus lmites y abarca intereses o puntos de vista de los posibles participantes en el proceso de polticas. Es decir, se construye un marco de polticas (el del desarrollo econmico y la promocin de la excelencia) que resuena en la audiencia y en el marco maestro. Es parte de esa audiencia la que se ve involucrada (o referenciada) en la elaboracin del Llibre Blanc de les Indstries Culturals de Catalunya (2002). Este estudio recomienda mejorar el encaje del sector audiovisual en Catalua con el espaol, buscar espacios de excelencia para productos culturales de origen cataln, colaborar con el Ajuntament de Barcelona para consolidar un polo industrial en la ciudad o reforzar las acciones para atraer inversin privada. La elaboracin de ese estudio no implica la adopcin directa de las recomendaciones que en l se formulan, pero s ofrece evidencia para comprender el alineamiento entre este marco de poltica del Departament y el pronstico compartido por buena parte de su audiencia. Con la llegada del PSC al Departament de Cultura, y en lnea con la multiplicacin de los problemas pblicos de las polticas y la extensin de los lmites de la idea de cultura, los responsables de la Generalitat impulsan nuevas variaciones en la imagen de la poltica cultural. Se busca superar antiguas dicotomas (alta cultura-cultura de masas). Es en este proceso donde se consolida el marco del desarrollo econmico, la excelencia y la profesionalizacin. De entrada, este marco de polticas permite cierta relegitimacin de las polticas culturales (y en particular del gobierno) para intervenir en todos esos aspectos incluidos en la nueva definicin de cultura. Los nicos lmites sern aquellos de lo profesional y la calidad. As, el Institut Catal dIndustries Culturals se erige como el instrumento privilegiado de las polticas culturales, que tienen como objetivo impulsar, en palabras de la consejera Mieras, un teixit industrial competitiu, provedor de cultura prpia i exportador. 65 Se afirma que las
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polticas culturales no pueden asegurar el talento o la genialidad, pero s que pueden dotar a los profesionales (primeros destinatarios de las polticas) de unas condiciones que favorezcan su manifestacin. Para Mascarell (2005), las polticas culturales pueden ser creatives i fer aflorar el capital cultural. De qu manera? Sobre todo, promoviendo la proyeccin internacional de la cultura, asegurando as la sostenibilidad econmica de la industria cultural de Catalua. Ahora bien, a pesar de que estos objetivos puedan presentarse como instrumentales, resultan normativos y comportan determinados valores asociados a la cultura y a su proceso de industrializacin. Los marcos de poltica incluyen un pronstico, una posicin sobre lo que podr ocurrir si se elige una alternativa determinada y no otras. Por un lado, estamos frente a un proceso de amplificacin del marco de polticas y alineamiento con el marco maestro. En concreto, se amplifican unas determinadas creencias, es decir, las relaciones construidas y asumidas entre dos elementos: en este caso, entre desarrollo industrial y produccin cultural en lengua catalana. En el proceso de amplificacin se construyen dos alternativas. Para Xavier Marc y Ramon Bosch (2007:61), las culturas locales tienen dos opciones incompatibles, por lo que es necesario optar entre una de ellas:
Convertirse en factoras culturales tiles para el sistema global y esperar que de un alto nivel de produccin surja un reducido nmero de propuestas de gran calidad y competitividad internacional, afrontando como contrapartida una inevitable perdida de identidad cultural; o resistir las acometidas de este mismo sistema global limitando su produccin a una actividad ms reducida pero altamente comprometida con las particularidades locales.

El pronstico que comporta el marco de polticas para cada una de estas opciones es diferente:
La primera comporta probablemente que una parte de produccin sea de baja calidad, ineficaz culturalmente y condenada al fracaso econmico, pero facilita el desarrollo de contexto productivo indispensable para que surja la calidad () La segunda puede aparentar resultados excelentes, pero a medio plazo la condena al fracaso, la desertiza creativamente y la funde econmicamente.

En definitiva, la conclusin de los autores refuerza una creencia presente en el marco de polticas, construida como elemento ideacional que cognitivamente apoya la accin en la persecucin de valores deseados no slo por los autores, sino compartidos por su audiencia:
Slo cabe adherirnos a la tesis del desarrollo industrial, a la conversin de Catalunya en una factora cultural y especializada de lo global (...) Y hacerlo con la conviccin final de que ello redunda en el progreso real de la produccin cultural en lengua catalana y en el mantenimiento de una especificidad cultural singular.

En esta posicin, se define como primer mercado cultural de referencia el espaol. De esta manera, los responsables del Departament de Cultura consolidan una nueva imagen de la poltica cultural, que ya no se justifica bajo la lgica de la necesidad de crear un sistema de identificacin propio de Catalua, pero que incluye entre su pronstico de resultados un elemento central del marco maestro: la necesidad de asegurar la produccin cultural en lengua catalana.

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Ahora bien, los autores amplifican otras dos creencias en este proceso de alineamiento entre marcos. La primera respecto al vnculo entre desarrollo industrial (en un sentido de produccin cultural extensiva) y produccin cultural de calidad o excelencia. Un vnculo directo, excluyente y unidireccional entre el primero y la segunda. La conviccin es que el desarrollo industrial es la alternativa para conseguir propuestas de excelencia cultural y competitividad. Al mismo tiempo, estamos frente a la amplificacin de una nueva creencia. Se argumenta que el desarrollo industrial no slo asegura la produccin cultural de calidad sino que tambin es clave para facilitar el acceso a la cultura por parte del conjunto de la sociedad66. Se apela a otro de los valores centrales del marco maestro: la accesibilidad. As, para Marc y Bosch (2007: 25): El nico objetivo plausible para una poltica cultural es la accesibilidad () que a la postre es la idea clave que determina la legitimidad de la accin publica respecto de la cultura. Se reconstruye la imagen de la poltica cultural y se la relegitima, al menos en parte. Finalmente, con la llegada de ERC al Departament de Cultura, el discurso poltico del consejero Tresserras consolida el marco de polticas del desarrollo econmico y de la excelencia y la profesionalizacin, al tiempo que profundiza en la revisin crtica de la imagen de la poltica cultural en Catalua. El pronstico presente en el marco de polticas impulsa la reorientacin de las ayudas y subvenciones al sector industrial. Es necesario, para Tresserras (2010) fer una aposta clara per lexcellncia i per la qualitat. I desplazar el acento en ayudas de tipo automtico o soporte genrico hacia la tria, l' ambici i el bon posicionament en el mercat. Finalmente, el que hem de veure s si podem desplaar laccent dels nostres prioritats cap a la promoci, cap al mrqueting, cap a la distribuci.67 En definitiva, por un lado cabe concluir que se consolidan las variaciones respecto a la imagen de la poltica propia del perodo normalizador. Pero tambin resulta evidente que el proceso de alineamiento de marcos es sensiblemente diferente al producido durante la etapa inmediata anterior. El pronstico que comporta el marco de polticas apela a que artistas y empresas culturales siguin tamb expressi de catalanitat, que no amaguin la seva marca dorigen68. Se busca as promover la singularidad (la particularidad lingstica pero tambin de punto de vista) como elemento de definicin y afirmacin interna pero a la vez como estrategia de diferenciacin en el mercado global. En lnea con la construccin de los problemas pblicos de las polticas y de la
Si acceptem que estem en una societat de la informaci i la comunicaci i acceptem que la cultura s essencialment un element de la comunicaci i la informaci (a partir de construccions esttiques), que aporta continguts, el paper de la industria cultural s un vas comunicant que explota i multiplica les possibilitats daquesta societat. Aix t una dimensi econmica, la informaci i el coneixement s font de negoci, la cultura tamb ho s. A ms, la cultura (com la informaci i la comunicaci) te valors afegits, ens enriqueixen, ens fan millors, ens permeten pensar, ens individualitzen, ens fan diferents. Aquesta segona no est renyida amb la primera. (Entrevista a Xavier Marc) 67 DSPC 045/08 CPC 2007:5. 68 Ibdem.
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idea de cultura, estamos frente a un proceso de alineamiento de marcos: un proceso de amplificacin de una determinada creencia, en este caso cuestionando una dicotoma que obstaculiza la accin colectiva en la persecucin de los valores deseados. El marco de polticas se clarifica y robustece porque cuestiona que el desarrollo industrial sea contrario e incompatible con el deseo de reproduccin nacional. Pero el proceso de alineamiento se basa tambin en la extensin del marco de polticas, porque pronostica que la promocin de la excelencia (objetivo consolidado en el marco maestro) permite compatibilizar desarrollo industrial y reproduccin nacional. Promover la calidad de la produccin cultural implicara explotar su singularidad, en este caso de carcter doble: nacional y competitiva global. Este pronstico est vinculado a uno de los anlisis ms repetidos por Tresserras: durante la segunda mitad del siglo XX se vuelve evidente la imposibilidad de reproduccin espontnea de la nacin y del sistema cultural cataln. Pero al mismo tiempo se postula que la construccin histrica de una nueva cultura popular catalana es una posibilidad pendiente. El marco de polticas se flexibiliza, al menos en parte, incorporando intereses y puntos de vista presentes en el marco maestro, como la necesidad de modernizacin de la cultura catalana as como de sus industrias culturales. Todo ello en colaboracin con los medios de comunicacin. A travs de este marco de polticas, los responsables de la Generalitat impulsan la construccin de una imagen de la poltica cultural como decisiva para cumplir con los objetivos sealados. Como hemos analizado, este posicionamiento implica la inclusin de objetivos de carcter poltico-culturales respecto al papel de la industria. Ahora bien, este replanteamiento queda reducido al mbito de la construccin de una nueva cultura popular catalana. As, se descarta la alternativa de repensar de forma ms general el tipo de actores que se consideran parte de la industria cultural en Catalua y la distribucin de poder existente entre ellos. Volveremos sobre las limitaciones del marco de polticas que combina desarrollo econmico e industrial con la promocin de la excelencia y la profesionalizacin. Para nosotros, este marco puede comportar la reproduccin de uno de los dilemas centrales de las polticas culturales contemporneas: la dificultad para establecer diferencias entre interlocutores y destinatarios de sus acciones y, as, el cuestionamiento de su valor pblico. A analizar este aspecto nos dedicamos en el prximo apartado.

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4.4 La motivacin para la accin: de la bsqueda de consenso a la cooptacin


Aix s el que demana, aix s el que exigeix la cultura catalana, i aix s el que necessita Catalunya. Ferran Mascarell69

Como hemos explicado, todo discurso poltico anuncia el tipo de relacin prefigurada entre el gobierno y el resto de los actores que se considera necesaria para desarrollar las polticas. Cada marco de polticas comporta una definicin sobre quin es llamado a resolver el problema pblico de las polticas. Durante casi veinte aos, el gobierno de la Generalitat se present como el nico organismo (frente al resto de los gobiernos y los agentes privados) capaz de desarrollar un programa poltico en materia cultural como el de la normalizacin. Se defini as la viabilidad de la alternativa escogida segn los protagonistas de la misma. Tras la citada y analizada prdida de legitimidad institucional y simblica de las polticas culturales, el discurso poltico de los responsables de la Generalitat presenta, a partir de finales de la dcada de 1990, un giro significativo en los patrones de interaccin que prefigura. Se reconoce la necesidad de contar, al menos, con una mayor variedad de actores poltico culturales. Los diferentes responsables de las polticas culturales de la Generalitat reconocen la caducidad de la motivacin inscrita en buena parte del marco de polticas que impera en el Departament de Cultura durante ms de veinte aos. Y se alinean con un modelo de gobierno multinivel de la cultura, que resulta un aspecto emergente en el marco maestro. Por un lado, estamos frente a un proceso de amplificacin de determinadas creencias, en particular sobre la eficacia de la accin colectiva. Los responsables de la Generalitat robustecen un marco de polticas que promueve la accin de una variedad de actores pblicos y privados como contingente al pronstico previsto. Es decir, se promueve el cambio de polticas pero como necesariamente ligado a la accin colectiva. Ahora bien, el alineamiento no consiste en una modificacin instrumental racional del propio discurso, que se adaptara para reforzar una posicin de poder. Sino que los responsables de la Generalitat identifican (entre los marcos de aquella variedad de actores) posiciones sobre quines deberan participar en el proceso de polticas y se alinean con algunas de ellas. Estamos frente a un proceso de extensin de marcos, una continua y doble modificacin del marco de los actores y, al menos en parte, del marco maestro. Demos paso entonces al anlisis de las particularidades de estos procesos, tanto en el mbito de las relaciones entre gobiernos territoriales como entre la Generalitat y los actores privados.

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a) El gobierno del territorio: el reconocimiento de la red de actores y sus limitaciones A partir del ltimo gobierno de Jordi Pujol (1999-2003), el discurso poltico de los responsables de la Generalitat revela por primer a vez, aunque de forma incipiente, la necesidad de trabajar en conjunto con las instituciones de otros territorios de lengua catalana, y de establecer convenios puntuales con el Instituto Cervantes. Con la llegada del PSC a la direccin del Departament, el discurso poltico de sus responsables revisa el papel de la Generalitat como agente activo tanto en la construccin de polticas culturales europeas como a nivel estatal. Si bien se trata de un cambio de enfoque en las relaciones entre los diferentes gobiernos, el discurso poltico revela las dificultades del cambio. La mayor participacin de la Generalitat en la construccin de polticas estatales y supra-estatales no implica la clarificacin en el reparto de competencias entre el Departament y el Ministerio de Cultura. En este sentido, el discurso poltico presenta ideas enfrentadas y por momentos nuevamente da la pauta de cierta desorientacin. Si en algn momento los responsables de la Generalitat reclaman al Ministerio un papel activo en la promocin de la cultura y la lengua catalanas, en otro se discute su razn de ser; si en algn momento se ve como fuente de recursos econmicos, en otro se acepta con desconfianza su participacin en los consorcios de los grandes equipamientos culturales. Respecto a la relacin con los gobiernos locales, el cambio resulta probablemente ms evidente an, ya que se parte de una relacin conflictiva durante el perodo anterior. Pero lo cierto es que el discurso poltico reconoce la necesidad de conseguir un mayor grado de colaboracin entre Departament de Cultura y dichas instancias de gobierno. Por eso, se hace referencia a la necesidad construir redes que articulen el trabajo de los equipamientos (y ya no slo los de gran tamao) entre s. Y se apela a la participacin de los ayuntamientos, diputaciones y consejos comarcales en los diferentes planes de construccin, renovacin o rediseo de dichos equipamientos. La insistencia en este aspecto tiene que ver con la necesidad de establecer criterios estratgicos para su desarrollo, pero tambin con la voluntad de que el Departament de Cultura ejerza un papel de coordinacin. Se intenta reconstruir as los parmetros de interaccin con estos actores, aunque con la idea de que la Generalitat tenga un papel significativo en el territorio, por ejemplo a travs de las delegaciones territoriales. Un cambio significativo se observa tambin en las referencias al papel de Barcelona. La tensin entre la capital y el resto el territorio se intenta transformar en equilibrio y reconocimiento. Equilibrio en cuanto al reconocimiento de la accin de Barcelona, que para el presidente Pujol es una gran capital que no ha xuclat la resta del pas i que, en canvi, projecta vitalitat a tot el conjunt.70. Y reconocimiento de las caractersticas y el potencial singular de la
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capital, que permite a la cultura catalana participar en las ms importantes dinmicas internacionales. Sin embargo, el discurso poltico no establece de qu manera la Generalitat puede colaborar para que Barcelona cumpla con dos roles bien diferenciados: motor y dinamizador de la produccin cultural del resto de Catalua y al mismo tiempo marca internacional de la cultura catalana. b) El gobierno de lo pblico y lo privado: la motivacin de las polticas y sus lmites Qu parmetros de interaccin prefigura el discurso poltico respecto a la relacin entre Departament de Cultura y los agentes privados? La presentacin del consejero Vilajoana en la comisin de poltica cultural del Parlament es un primer indicio del intento de imprimir un giro a la conflictiva relacin con los agentes de la industria cultural hacia finales de la dcada de 1990. Su intervencin detalla la necesidad de contar, ante los nuevos retos derivados del proceso de globalizacin, con unos agentes consolidados. Y la creacin del ICIC se presenta como herramienta estratgica para colaborar con el sector. Consenso, coordinacin y complementariedad son palabras repetidas, aunque tambin es significativa la falta de propuestas concretas, tanto en lo que se refiere a las responsabilidades a asumir por cada agente y por el Departament, como respecto al objetivo comn a abordar. Es el perodo en el que se elabora el Llibre Blanc de les Indstries Culturals de Catalunya, que, como seala Crameri (2008) defiende la idea de que las empresas estn mejor preparadas y son mas flexibles que la administracin para competir en el mercado global. Por su parte, el discurso poltico sobre la cultura revela tambin la necesidad del Departament de Cultura de intentar recomponer el vnculo con los colectivos de artistas. Como hemos avanzado, esta voluntad se trasluce, en ocasiones, en patrones de interaccin propios de relaciones de cooptacin, no exentas de conflicto. As, el consejero Vilajoana seala en su discurso las voces de colectivos instituidos como interlocutores, como la Associaci dArtistes Visuals de Catalunya o la Federaci dArts Decoratives. A partir del primer gobierno tripartito, la consejera Mieras y el consejero Mascarell insisten en la necesidad de que el sector industrial se fortalezca, a partir de la concentracin empresarial y la bsqueda de nuevos mercado. En el caso de Mieras, se hace hincapi en el mercado espaol y sobre todo en el sector audiovisual. En el de Mascarell, la referencia es el mbito internacional, y es significativo tambin, a diferencia de la consejera, el nfasis, el espacio y las voces del sector del libro a las que da lugar su presentacin. El discurso revela entonces un acercamiento entre gobierno de la Generalitat y determinados agentes de los llamados sectores culturales, que se presenta como el establecimiento de reglas de

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carcter racional y acuerdos estratgicos. Pero que tambin prefigura un tipo de relacin donde el gobierno intenta buscar el consenso y se acerca a la cooptacin del discurso poltico por parte de la voz de dichos agentes. En el cmo hacer poltica cultural est aparentemente la llave para el cambio, y es sobre ello donde el discurso poltico de los responsables del Departament insiste. Cooperacin, concertacin, dilogo, acuerdo, pacto, contrato programa son los trminos que ms se subrayan. Y con quin? Como explica el consejero Mascarell, esos patrones valen para las relaciones amb els quatre agents al meu entendre, principals en el desenvolupament cultural del nostre pas: els creadors, els ajuntaments, lassociacionisme cultural i les empreses creatives.71 Sin embargo, si bien se plantea un cambio en el papel de la administracin, el rol de los responsables de los poderes pblicos ser omnipresente. La nostra principal missi s, en primer lloc, pensar, en segon lloc, animar, i en tercer lloc, fer. Pensar per a tots en funci dels interessos collectius (Mascarell, 2005: 154) En este sentido se puede analizar la ausencia de referencia o de voz en la construccin del pronstico de la poltica cultural de lo que podramos llamar usuarios, pblico o simplemente ciudadana no estrictamente organizada alrededor de los sectores culturales. El papel que tienen las iniciativas de carcter asociativo en el discurso poltico sobre la cultura es testimonial. No se presenta modelo o plan de interaccin entre el Departament y este conjunto de organizaciones. Y las pocas referencias, por ejemplo la del consejero Mascarell, se refieren a este mbito como el de las prctiques culturals amateurs, associacions ateneistes o centres destudis locals72. Lejos quedan entonces de tener voz en la construccin de los problemas y soluciones de la cultura en Catalua organizaciones que identificamos con los trminos de tercer sector o movimientos sociales. Se profundiza as el carcter sectorial de la motivacin de las polticas culturales. La definicin sobre quin es llamado a resolver el problema pblico de las polticas queda limitada entre la omnipresencia de la administracin pblica, por un lado, y las iniciativa privadas de carcter sectorial, por el otro. Hemos analizado en este sentido el desarrollo de las relaciones entre gobierno y agentes de la industria cultural. En las palabras de Xavier Marc podemos identificar el alineamiento de marcos en la motivacin de las polticas pblicas de promocin de la industria cultural: se entiende como intrnseco el valor pblico de unas acciones que dan soporte a un determinado conjunto de empresas:
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DSPC 362/07 CPC 2006: 12 Es significativo que Dolors Camats, diputada de ICV-EU, partido del gobierno al que perteneca el consejero Mascarell, sea quien le recordara en su sesin informativa del ao 2006 que s important, per tant, tenir present el paper i el parer dels artistes, dels creadors i dels distribudors i empresaris, per ho s tamb que es prenguin en consideraci les opinions i voluntats de les iniciatives culturals que avui sexpressen des de nous agents i des de nous moviments. Tamb lart que es fa des del carrer, al carrer o pel carrer hi t molt a dir. 72 DSPC 362/07 CPC 2006: 13

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La poltica de lICIC s implcitament una poltica de cara al ciutad, perqu treballa amb empreses que volen ser sostenibles, la sostenibilitat t a veure amb els pblics. s evident que Focus treballa per als ciutadans perqu si no ho fes no podria seguir existint. Una empresa que es dedica a vendre entrades no pot evitar (si has de ser rentable)... no pot aconseguir-ho si no ho s, seria un oxmoron, no? Per tant, les empreses son implcitament un objectiu social, perqu sense vendre no sobreviuen. (Entrevista a Xavier Marc)

Este proceso impulsa el cambio en las polticas culturales pero al mismo tiempo limita la reconstruccin de su valor pblico. En la motivacin de las polticas, no hay espacio para el debate sobre la necesidad y la manera en que determinadas acciones dirigidas a determinadas organizaciones pueden y deberan revertir sobre el conjunto de la ciudadana. No hay lugar para debatir las diferencias entre interlocutores y destinatarios de las polticas. Tambin en este sentido hemos analizado las negociaciones para la creacin del CONCA. La presentacin de la consejera Mieras en el Parlament trasluce una concepcin que desacredita el rol del futuro consejo. Presentado como una necesidad exclusivamente sectorial, se acentan sus funciones asesoras y su dependencia (ms que cualquier otro organismo del tipo arms lenght) del Departament de Cultura. Una vinculacin no slo orgnica sino tambin respecto a los objetivos y el desarrollo regular.73 Finalmente, si bien la presentacin del consejero Tresserras reconoce de forma explcita la importancia del futuro consejo y su carcter ejecutivo, es decir, su potestad para implementar decisiones y asignar recursos econmicos, no parece que lo mismo suceda con su carcter poltico. En este sentido Tresserras separa la tarea del gobierno, definida como la de fer poltica frente a las decisiones que podr tomar el consejo, atenent a consideracions de carcter professional, de carcter tcnic, de carcter esttic, de carcter especialitzat, i no atenent a consideracions de carcter poltic.74 Por ltimo, fortalecer las industrias culturales es tambin para el consejero Tresserras un objetivo explcito de la poltica pblica. Sin embargo, una vez conseguida cierta normalidad en el mercado cultural, su discurso remarca que es tambin el sector privado quin debera hacer un esfuerzo importante para resolver los problemas de la cultura en Catalua. La tarea de la poltica pblica, por su parte, ser facilitar la ampliacin del mercado y la mejora de las vas de distribucin para que los productos arriben al pblico. En definitiva, se trasluce la tensin entre la accin de los agentes culturales y la voluntad poltica del consejero. Por eso no extraa que Tresserras considerara que el Departament de Cultura deba impulsar debates de fondo sobre las polticas culturales, porque en el terreny cultural hi ha algun tipus de reflexi estratgica que

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Nuevamente la intervencin de la diputada Camats, integrante de la coalicin de gobierno de la consejera, dejan en evidencia esta perspectiva: El paper de la conselleria s clau, per el sector t voluntat, demanda i aspiraci daportar i contribuir-hi, i la creaci del consell de la cultura i les arts pot obrir tot un cam que no sabem on ens dur, i cal que siguin ambiciosos i valents per deixar-se endur. (DSPC 014/07 CPC 2004: 22) 74 DSPC 045/08 CPC 2007:23

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caldria fer i que habitualment no es fa.75 Algunas de las soluciones planteadas en este sentido son el debate pblico, el establecimiento de marcos y contratos programa en el sector pblico, la colaboracin con el sector privado y el apoyo a organizaciones de profesionales. Sin embargo, nuevamente el debate pblico sobre el papel de los agentes de la industria cultural queda limitado a contrarrestar una tendencia del mercado que empobrecera el marco cataln de referencias culturales y reforzara la substitucin por otras culturas. Finalizamos aqu el apartado de anlisis del papel que tienen los responsables de la Generalitat en el proceso de relegitimacin simblica de las polticas culturales. Su margen de agencia a travs del discurso poltico y los procesos de alineamiento de marcos que impulsan el cambio de polticas. Damos paso entonces al apartado de conclusiones de este captulo.

5. CONCLUSIONES En este captulo, hemos puesto en juego la parte de nuestra narrativa genrica que se refiere a las condiciones y factores que explican el establecimiento de un perodo de cambios significativos de las polticas culturales. Consideramos que este anlisis puede ser de utilidad no slo para el dominio de la poltica cultural, sino tambin para otros mbitos de polticas. Pero, al igual que en el captulo dedicado al anlisis de la continuidad de las polticas, dejamos una reflexin de ese tipo para las consideraciones finales de la tesis. Nos centramos en este apartado en comprender cmo el desarrollo de las polticas culturales de la Generalitat ofrece elementos para responder otras preguntas centrales de esta investigacin. Cmo se puede caracterizar el desarrollo histrico de las polticas culturales y cules son sus principales consecuencias? Qu ensea nuestro caso de estudio sobre el desarrollo de las grandes orientaciones de polticas culturales construidas en los apartados tericos? Cmo los actores del caso de estudio reinterpretan dichas orientaciones bajo sus condicionamientos propios (un tipo particular de proceso de normalizacin y construccin nacional y la aparente necesidad de separacin de los mbitos de la cultura y la poltica)? En este perodo que va desde la crisis de legitimidad simblica e institucional de las polticas culturales de la Generalitat (finales de la dcada de 1990) hasta la aprobacin del CONCA (2008), los actores estudiados incorporan elementos de las orientaciones que hemos denominado de cultura-instrumento y de cultura-elstico. Este anlisis nos permite entonces ilustrar la dimensin simblica y la dimensin procesual de dichas orientaciones.
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5.1 La dimensin simblica Las polticas culturales de la Generalitat permiten ilustrar los resultados que se derivan de la combinacin de las orientaciones de cultura-instrumento y cultura-elstico. Nuestro caso es relevante para discutir los elementos de la dimensin simblica de ambas orientaciones presentados en el marco terico. La tabla 12 resume los hallazgos de dicha discusin.
Tabla 12. Dimensin simblica de las polticas culturales de la Generalitat (perodo cambios significativos). Esta tabla recupera los elementos analticos presentados en la tabla nmero 3 (pgina 76). Fuente: elaboracin propia

Cultura-instrumento + Cultura-elstico Problema a resolver DIMENSIN SIMBLICA Idea de cultura Posicin frente a la diversidad Valores asociados a cultura Justificacin de la poltica pblica Rol de las polticas culturales -Cultura nacional: falta de ambicin y proyeccin internacional (distribucin) -Falta de lugar de la cultura (calidad y centralidad) -Carcter poltico -Valor aadido inmaterial -Identidad nacional-competitiva -Cultura con maysculas -Fenmeno a integrar bajo condiciones -Oportunidad de afirmacin nacional y expansin industrial -Externalidades econmicas y sociales -Construccin de ciudadana nacional -Desarrollo: econmico, social, cultural -Lgica neutral -Produccin cultural de excelencia -Catalizacin del sector cultural: industrializacin y distribucin

En primer lugar, ayuda el anlisis de nuestro caso de estudio a comprender el desarrollo de los principales problemas pblicos de las polticas culturales contemporneas, en particular aquellos de las orientaciones de cultura-instrumento y cultura-elstico? Estamos frente a dos grandes ejes de problemas pblicos. El primero, la aparente contradiccin entre un contexto de globalizacin y la promocin de la diversidad cultural. Resulta propio de la orientacin de cultura-instrumento que los poderes pblicos interpreten como lastre para una cultura nacional su aislamiento. Participar en la construccin del nuevo orden cultural mundial se interpreta como necesidad. Y la diversidad cultural aparece como incipiente factor de inters. Ahora bien, el diagnstico propio de la orientacin de polticas que hemos denominada de cultura-elstico seala la falta de ambicin de las culturas nacionales (expresadas en su falta de proyeccin internacional) como uno de los principales problemas en este contexto. As, el problema para una cultura estar en la distribucin (y no tanto en la produccin) de los productos culturales. Este discurso poltico reconoce definitivamente la diversidad cultural como fenmeno a integrar en el seno de las polticas, pero bajo ciertos condicionamientos. La diversidad cultural se entiende como aquello

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que permitir construir un nico pueblo, realizar una afirmacin nacional, aunque basada en una idea cada vez menos abstracta de la nacin. El segundo de los ejes de problemas pblicos es el que hemos denominado la falta de lugar de la cultura. Propio de la orientacin de cultura-instrumento es la necesidad de demostrar la utilidad de la cultura tanto para el desarrollo social como, sobre todo, el econmico. La falta de lugar de la cultura se asocia a su falta de calidad y capacidad para modernizarse. La debilidad del sector industrial se repite como diagnstico en este sentido. Ahora bien, nuestro caso de estudio refleja un problema destacado en la orientacin de cultura-elstico: la falta de centralidad de la cultura entre las prioridades de gobierno. La lateralidad de los aspectos culturales en la poltica pblica. Analicemos cmo estos problemas se despliegan en las ideas de cultura. Nuestro caso de estudio ilustra el proceso de expansin de los lmites en la idea de cultura. La cultura se desarrolla como arena de representaciones y elecciones explcitas, un espacio omnipresente desde el cual se puede intervenir en toda la esfera social y econmica. Una primera ampliacin implica la actualizacin del vnculo entre identidad nacional y cultura. Propio de la orientacin de cultura-instrumento es vincular la identidad nacional a la produccin cultural, es decir, a la capacidad para generar bienes, productos y servicios. Este proceso se profundiza en la orientacin de cultura-elstico, donde al tiempo que la cultura se entiende como sistema productivo de acumulacin de bienes, conocimientos y valores, la identidad se redefine como condicin de existencia a la vez que herramienta de competencia. La identidad resulta fuente de atraccin econmica, la fuente por excelencia. La cultura es la materia (paradjicamente presentada como de carcter inmaterial) con la que se moldea la economa en una sociedad posindustrial, es la condicin de existencia de la economa. Ahora bien, como advierte Williams (1980), en sociedades de capitalismo avanzado sera un error ignorar el carcter material de la produccin de un orden cultural. Se asla as el arte o la produccin de ideas como si se tratara de una superestructura alejada de las prcticas reales y productivas, separadas de viejas y nuevas desigualdades. Una orientacin de polticas culturales que valora la cultura como elemento aadido de carcter inmaterial ha implicado un doble procedimiento: cierto reconocimiento de la importancia social y econmica de la cultura pero la deriva en su consideracin como analgsico para desinflamar desigualdades sociales y econmicas. Una segunda ampliacin es la que hemos denominado cultura con maysculas. La incorporacin de los conceptos de base antropolgica y sociolgica de la cultura en las polticas pblicas implica una crtica a la idea restringida de cultura: se revaloran sus manifestaciones calificadas como populares y masivas, al mismo tiempo que se busca superar dicotomas

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establecidas (alta cultura, cultura de masas). Implica tambin el intento de ir ms all de la definicin de cultura como aquello que genera estrictamente el sector cultural. Sin embargo, la ambigedad inherente a cualquier concepto de cultura ha acabado por transformarse en proliferacin de significantes vacos como caracterstica de las polticas culturales. El discurso poltico que promueve la expansin del concepto de cultura es indicador y a la vez condicin de la indefinicin de los contornos en el dominio de las polticas culturales. Se presenta tan desorientado un discurso poltico basado en una idea de cultura desconfiada de cierta complejidad y amplitud como aquella que promueve su ampliacin indiscriminada. Sobre todo si no se problematiza quin controla los mecanismos de produccin cultural, y cmo se puede facilitar el acceso a dicha produccin. As, la idea multidimensional de la cultura acaba reducindose a su dimensin econmica y a un tipo particular de industrias culturales. Profundicemos entonces en el anlisis de estos procesos prestando atencin a otros aspectos clave de la dimensin simblica de las polticas culturales contemporneas: los valores asociados a la cultura, as como la lgica de justificacin de las polticas pblicas. Nuestro caso de estudio ilustra la convivencia de las orientaciones de cultura-instrumento y cultura-elstico en las polticas culturales contemporneas. Por un lado, las externalidades de la cultura son presentadas como uno de sus valores principales. La cultura se entiende como aportacin a la consecucin de objetivos de diversas agendas sectoriales: regeneracin urbana, crecimiento econmico, educacin, salud, etc. La lgica de justificacin de la poltica cultural es la promocin del desarrollo econmico y social. Los beneficios complementarios e instrumentales no son, por lo tanto, exclusivamente en el mbito econmico, sino que se consolida la idea de impacto social de las polticas culturales76 . Pero estos elementos de la dimensin simblica de la orientacin de cultura-instrumento conviven con aquellos propios de la de cultura-elstico. En lo que respecta al impacto social, la cultura se asocia al consenso y al equilibrio social, a la capacidad para construir ciudadana en un contexto donde las categoras de individualismo y comunitarismo se muestran caducas. Se reformula (sin descartar) la funcin de la cultura como constructora de identidad nacional. As, la lgica de justificacin de la poltica cultural se presenta como ms neutral, con un menor trasfondo ideolgico, destacando el carcter transversal de una poltica de este tipo. Sin embargo, el carcter poltico de la cultura contina entendindose ms bien como lastre. Ni la gestin de conflictos sociales ni la de las viejas y nuevas desigualdades culturales resultan centrales para estas lgicas.
El discurso poltico del nuevo laborismo desarrolla esta perspectiva (Belfiore, 2006), que funciona como referente para las polticas culturales de la Generalitat.
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Finalmente, en una economa de los valores inmateriales aadidos, la convivencia entre las orientaciones de cultura-instrumento y cultura elstico ilustra la ampliacin de valores asociados a la cultura: creatividad, innovacin y competitividad. La promocin de la excelencia cultural al mismo tiempo que la profesionalizacin del sector aparecen como centrales en la racionalidad que justifica la necesidad de las polticas culturales. La poltica cultural tendra tres roles principales: asegurar la produccin cultural de calidad, facilitar la internacionalizacin y promover la consolidacin de la industria. El desarrollo industrial se presenta entonces como facilitador, al mismo tiempo, de la produccin cultural de calidad, la reproduccin de las culturas nacionales y el acceso a la cultura por parte del conjunto de la poblacin. Por su parte, la recuperacin del concepto de excelencia est vinculada con la necesidad de reducir la injerencia partidista en la financiacin de la cultura. Se impulsa la bsqueda de criterios objetivos de evaluacin de la accin pblica, una tendencia que comportar la ausencia de debate pblico sobre las relaciones entre objetivos poltico culturales y criterios de excelencia. Se apela a una visin aparentemente racional instrumental de la excelencia y la profesionalizacin sectorial, una visin desvinculada de las relaciones de poder en el propio mbito de la industria cultural y fuera de l. En este contexto, los representantes de intereses especficos adquieren una posicin privilegiada en la definicin de dichos criterios. Un elemento presente tambin en la motivacin para la accin colectiva construida en el discurso poltico sobre la cultura. Qu agentes son llamados a resolver los problemas pblicos de las polticas culturales? Propio de la orientacin de cultura-instrumento es el discurso poltico que presenta las empresas como agentes mejor preparados que la administracin para competir en el mercado global. Se apela entonces a la accin del sector industrial, a partir de la concentracin sectorial y la bsqueda de nuevos mercados. Se profundiza as el carcter sectorial de la motivacin de las polticas culturales, volvindose evidente la ausencia en la construccin del pronstico de la poltica cultural del colectivo de usuarios no estrictamente organizado alrededor de los sectores culturales. Propio de la orientacin de cultura-elstico es la construccin de una motivacin donde el rol de los responsables de los poderes pblicos, menos centralizado y ms de acuerdo con un gobierno multinivel, continuar omnipresente. El valor pblico de la poltica, se argumenta, est en el diseo de herramientas especficas para la promocin de cada uno de los agentes (bsicamente, empresas y creadores). Es un valor aparentemente intrnseco, que desplaza el debate sobre cmo determinadas acciones dirigidas a determinadas organizaciones revierten

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sobre el conjunto de la ciudadana. O que circunscribe el debate al papel de la industria en la construccin de un marco propio de referencias a nivel nacional.

5.2 La dimensin procesual El desarrollo de las polticas culturales de la Generalitat en este perodo de cambios significativos ilustra los resultados que se derivan de la combinacin de las orientaciones de cultura-instrumento y cultura-elstico. Nuestro caso es relevante entonces para discutir los elementos de la dimensin procesual de ambas orientaciones presentados en el marco terico. La tabla 13 resume los hallazgos de dicha discusin.
Tabla 13. Dimensin procesual de las polticas culturales de la Generalitat (perodo cambios significativos). Esta tabla recupera los elementos analticos presentados en la tabla nmero 4 (pgina 77). Fuente: elaboracin propia

DIMENSIN PROCESUAL

Orientacin de poltica cultural Relacin polticas culturales - receptores Perfil del actor cultural Distribucin de recursos de poder entre actores Tipo de relacin gobierno- resto de actores Aproximacin gubernamental a la solucin de problemas

Cultura-instrumento + Cultura-elstico -Cultura con la gente de la cultura: dependencia polticos-polticos, poltico-sector -Productor y gestor: homogeneizacin y priorizacin del carcter profesional -De la asimetra (industria) a la simetra variable -Esferas de gobierno: racionalizacin -Actores privados: sectorializacin y desetatisation -Reaccin-anticipacin: redefinicin de los lmites pblico-privado, expansin (socializacin) limitada del conflicto

En primer lugar, qu tipo de relacin entre las polticas culturales y el conjunto de la ciudadana ilustra nuestro caso? Hemos podidos analizar el origen de un fenmeno paradjico, en buena medida limitador de la apertura en el subsistema que estamos analizando. Se trata de una nueva manera de entender la relacin entre polticas culturales y sus receptores, que hemos denominado como cultura con la gente de la cultura. Un tipo de relacin propio de las orientaciones de cultura-instrumento y cultura-elstico, que refuerza el vnculo y la dependencia entre polticos (en primer lugar) y organizaciones profesionales sectoriales, excluyendo la diversidad de posibles participantes del proceso de polticas. El perfil del actor cultural estar marcado por la convivencia del productor cultural (en la orientacin de cultura-instrumento) con la figura del gestor cultural (en la de cultura-elstico), dejando atrs perfiles como el de animador cultural. Nuestro caso de estudio ilustra la incorporacin al gobierno de tcnicos y cargos polticos formados en el perfil del gestor cultural. Por un lado, este proceso homogeniza la mirada de los responsables del diseo e implementacin de las polticas. El acento recae as sobre el carcter profesional de los proyectos creativos, ms que en la dinamizacin social o la participacin en la construccin de polticas pblicas. Y por 277

otro, fortalece la posicin de poder de la administracin, que incorpora significativos recursos cognitivos. Qu tipo de relacin se establece entre el gobierno y el resto de los actores organizados? Cul la aproximacin gubernamental a la solucin de los problemas generadores de polticas? Nuestro caso de estudio ilustra elementos de la orientacin de cultura-instrumento, donde el gobierno ensaya una respuesta reactiva frente a un escenario de conflictos explcitos con agentes del sector privado. Se apela, aunque de forma incipiente, a acuerdos explcitos. Se introducen mecanismos de sectorializacin y privatizacin de determinados servicios pblicos. La poltica cultural, se argumenta por primera vez de forma explcita, debe contar con un organismo pblico dedicado a la promocin empresarial. Los gobiernos buscan un doble impacto: el desarrollo autnomo de la industria cultural, pero con un rol especial en la promocin de la cultura entendida como propia de la nacin. En este sentido, a diferencia de lo que suceda en las orientaciones de cultura-ilustrada y cultura-accin, determinados agentes del sector industrial (que comparten ese doble objetivo) se consideran objeto de gobierno. Una posicin que impulsa la financiacin de proyectos de impacto en trminos de asistencia y consumo, evaluando su viabilidad econmica y concentracin por sectores. El debate sobre los objetivos poltico-culturales de las acciones de soporte a la industria cultural queda limitado a determinados actores. Aquellos que participan de un particular proceso de construccin nacional, guiado por la excelencia y la competitividad y aparentemente exento de conflicto. Las polticas sobre la industria cultural tienen dificultades para expresar su valor pblico. Nuestro caso de estudio ilustra tambin elementos de la dimensin procesual de la orientacin de polticas de cultura-elstico. La respuesta reactiva por parte del gobierno ante la prdida de legitimidad se combina con una posicin anticipativa. El gobierno busca establecer consensos con los agentes del sector privado, en un tipo de relacin marcada por la cooptacin de las polticas por parte de estos ltimos. Se renegocian los lmites de lo pblico y lo privado en el mbito de la cultura: lo pblico definitivamente es responsable de la promocin de lo privado, al tiempo que lo privado est en la base de la legitimidad institucional de la actuacin pblica. Este proceso comporta el cuestionamiento de los instrumentos con los que el gobierno interviene cuando busca superar la lgica de la administracin repartidora. Por un lado, la tensin se manifiesta entorno a dos dicotomas: tecnificacin-repolitizacin y transversalidadsectorialidad de los instrumentos de intervencin del gobierno. Y por otro, en la concepcin de un sistema cultural que diferencia creadores, sectores industriales y agentes distribuidores. En este caso, el gobierno se enfrenta a las tensiones que supone definir y establecer lmites entre estos agentes. Finalmente, la poltica de promocin de un sistema cultural en estos trminos

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deriva en un contrato particular, que no permite incorporar de forma significativa ni las iniciativas de participacin de la sociedad civil (de forma individual o colectiva) ni el acento poltico-social de las acciones culturales. Y lo que supona un proceso de cambio y relegitimacin de las polticas culturales se presenta limitado. Propio de la orientacin de cultura-elstico es tambin la posicin del gobierno adoptada con la creacin de un consejo de la cultura y de las artes. Se apuesta por la desetatisation, es decir, la reduccin de la intervencin directa del gobierno y la adopcin de estrategias como la autonomizacin. Las reformas institucionales basadas en el principio de arms lenght expresan la caducidad de la divisin estricta entre modelos tradicionales de polticas culturales (europeo continental y anglosajn). Y vuelven patente la tensin entre dos vas de relegitimacin de las polticas culturales: ampliar su mbito de accin y profundizar en su transparencia y racionalidad tcnica. Pero sobre todo, la desetatisation implica una forma particular de relacin entre gobierno y actores del mbito privado: corresponsabilizar en la promocin de los procesos creativos a lo que se entiende como sociedad civil, es decir, los grupos organizados de intereses especiales. La creacin de un consejo ilustra la aproximacin anticipativa al conflicto llevada a cabo por un gobierno que recupera posiciones de poder y crea una nueva agencia para escuchar una nueva categora de reclamos. Pero tambin la reaccin del mismo gobierno a una posicin de poder significativa de las organizaciones profesionales del sector. El escenario de competencia entre actores que concentran recursos de poder condiciona el carcter despolitizador del consejo. El consejo se asume como el espacio de presin de los agentes del sector de la creacin artstica, y de all que la preocupacin mayor del gobierno es limitar sus competencias. Por su parte, las organizaciones profesionales buscan asegurar las competencias ejecutivas del consejo, pero en un mbito reducido y con un marcado carcter sectorial y de representacin de los sectores culturales. Este proceso de desetatisation, una dinmica particular del gobierno de lo pblico y lo privado, coincide con cambios significativos en lo que hemos denominado como gobierno del territorio. Las antiguas formas de poltica cultural nacional ceden terreno a dinmicas surgidas en el mbito local. Se consolida la idea de que las tareas de promocin de la creatividad (y en concreto, del sector cultural organizado) son asumidas en mejores o iguales condiciones por los gobiernos locales, sobre todo aquellos de las grandes ciudades 77 . Nuestro caso de estudio ilustra las
Una de las corrientes ms significativas es la de las ciudades y las clases creativas, inspirada en buena medida en los trabajos de Richard Florida (Florida, 2002; Knudsen et al., 2007). Lgicamente, este proceso tiene su rplica en el paso de las polticas de promocin de la industria cultural a las de soporte a las industrias creativas. Si bien este proceso escapa a nuestro objeto de estudio, las ltimas modificaciones propuestas por el

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dificultades de un gobierno sub-estatal para encajar en este nuevo orden. La opcin adoptada es la de concentrarse en la planificacin estratgica y la racionalizacin de las relaciones con gobiernos locales de escala intermedia. Se busca complementar los programas de soporte a la creacin y las industrias con otros especializados en la distribucin y programacin. Sin embargo, las iniciativas de promocin del acceso a la cultura continan centradas ms en la poltica de inversin en infraestructuras y menos en la dinamizacin de sus actividades y la participacin. Esto supone un cambio en las formas de las polticas pero limitado en su contenido.

gobierno de la Generalitat (creacin del Institut Catal de la Creaci i de les Empreses Culturals, supresin de competencias del CONCA para la gestin de ayudas) indican la adopcin de estas ideas centrales.

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CAPTULO VIII

CONCLUSIONES

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Este captulo final tiene como objetivo presentar las contribuciones de nuestra investigacin. El anlisis de las polticas culturales de la Generalitat permiti responder a los interrogantes centrales de esta tesis. En estas conclusiones, en primer lugar, explicitamos qu ensea nuestro caso de estudio sobre la orientacin del cambio de las polticas culturales, primer elemento para el anlisis de sus consecuencias. Cmo se puede caracterizar la direccin del cambio experimentado por las polticas culturales y cules son sus principales consecuencias? Cmo los actores de nuestro caso de estudio reinterpretan dichas orientaciones bajo dos condicionamientos propios: un tipo particular de proceso de normalizacin y construccin nacional y la aparente necesidad de separacin de los mbitos de la cultura y la poltica? Qu dilemas y retos se vuelven evidentes en este desarrollo? Podemos hablar de una tendencia a la despolitizacin de las polticas culturales? En segundo lugar, en estas conclusiones discutimos el modelo original de anlisis de continuidad y cambio presentado en el marco terico. Qu es lo que provoca que los contenidos de las polticas pblicas se mantengan estables y similares durante un perodo significativo? Cmo se entiende que un perodo de este tipo de paso a uno de inestabilidad y cambios en la direccin de dichos contenidos? Qu papel tienen los actores a travs de los discursos (y los marcos) y de los subsistemas de polticas? Para ello, reconstruimos y detallamos una narrativa genrica de la continuidad y el cambio de las polticas. Esta aportacin permite comprender mejor no slo qu sucede en dichos procesos sino tambin cmo y por qu. Si la propuesta se nutre de la evidencia y el anlisis de la poltica cultural, consideramos que su relevancia excede dicho dominio y contribuye a la comprensin del cambio de las polticas pblicas. Por ltimo, el lector encontrar al final de cada uno de estos apartados dos tipos de reflexiones. Por un lado, recomendaciones de carcter emprico-normativo sobre el desarrollo de las polticas culturales. Y por otro, propuestas de carcter analtico sobre futuras lneas de investigacin.

1. LA ORIENTACIN DEL CAMBIO Y LA DESPOLITIZACIN DE LAS POLTICAS CULTURALES

1.1 La orientacin del cambio: cuatro lneas de polticas culturales En las conclusiones de cada captulo hemos discutido los elementos que nuestro caso de estudio ilustra sobre las cuatro orientaciones de polticas teorizadas en esta investigacin (cultura-ilustrada, cultura-accin, cultura-instrumento y cultura-elstico). Ahora bien, las polticas culturales de la Generalitat de Catalunya ilustran un desarrollo particular de estas orientaciones. Si bien no es posible identificar un paso claro y consecutivo entre dichas orientaciones, esto no implica que las polticas culturales de la Generalitat hayan quedado al 282

margen de las orientaciones internacionales. Los agentes del mbito pblico y privado que participan o condicionan la construccin de la poltica cultural reinterpretan estas tendencias bajo dos condicionamientos propios: un particular proceso de normalizacin y construccin nacional y la aparente necesidad de separacin de los mbitos de la cultura y la poltica. As, en primer lugar, las polticas culturales de la Generalitat ilustran una interpretacin y combinacin particular de las orientaciones de cultura-ilustrada y cultura-accin. Pero tambin nuestro caso permite entender la caducidad de sus aspectos centrales, tanto en su dimensin simblica como procesual. Todo ello puede observarse en el perodo de continuidad de las polticas culturales de la Generalitat que va desde la creacin el Departament de Cultura (1980) hasta finales de la dcada de 1990, con el mandato del consejero Joan Maria Pujals. La tabla nmero 13 resume esta combinacin particular de las orientaciones de cultura-ilustrada y cultura-accin en la dimensin simblica de las polticas culturales de la Generalitat.
Tabla 13. Dimensin simblica de las polticas culturales de la Generalitat (perodo continuidad). Esta tabla recupera los elementos analticos presentados en la tabla nmero 3 (pgina 76). Fuente: elaboracin propia

Cultura-ilustrada + Cultura-accin Problema a resolver -Falta de institucionalizacin -Falta de normalidad (escasa produccin y oferta) -Carcter conflictivo problemtico -Lengua y artes -Identidad: nacional, colectiva, interior al individuo, no poltica -Conocimientos compartidos: factor de pertenencia nacional -Del problema a la constatacin y la incomodidad -La autenticidad a pesar de la diversidad -Fuente de legitimidad y de confianza colectiva -Permite identificacin interclasista aconflictiva -Inters nacional -Desarrollo del pasado colectivo -Fomento de la oferta (mbitos tradicionales) -Conservacin del patrimonio -Impulso al consumo (nacional)

DIMENSIN SIMBLICA

Idea de cultura Posicin frente a la diversidad Valores asociados a cultura Justificacin de la poltica pblica Rol de las polticas culturales

A su vez, la tabla nmero 14 resume la combinacin particular de las orientaciones de culturailustrada y cultura-accin en la dimensin procesual de las polticas culturales de la Generalitat.
Tabla 14. Dimensin procesual de las polticas culturales de la Generalitat (perodo continuidad). Esta tabla recupera los elementos analticos presentados en la tabla nmero 4 (pgina 77). Fuente: elaboracin propia.

Orientacin de poltica cultural Relacin polticas culturales - receptores DIMENSIN PROCESUAL Perfil del actor cultural Distribucin de recursos de poder entre actores

Cultura-ilustrada + Cultura-accin -Cultura para la gente: infraestructuras sin herramientas de recepcin -Cultura de la gente: institucionalizacin de lo pblico -Animador y agente: intervencin sociopoltica versus profesionalizacin cultural -De la asimetra (gobierno central) a la simetra entre esferas de gobierno

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Tipo de relacin gobierno- resto de actores Aproximacin a la solucin de problemas

-Esferas de gobierno: conflicto cultura-territorio -mbito privado: institucionalizacin de la autonoma -Anticipacin a reclamos: antagonismos -Intento de limitar (privatizar) el conflicto

En segundo lugar, sin descuidar la persistencia (y readaptacin) de aspectos de las orientaciones de cultura-ilustrada y cultura-accin, el desarrollo de la poltica cultural de la Generalitat de Catalunya a partir de finales de la dcada de 1990 ilustra la emergencia y consolidacin de nuevas lgicas de intervencin pblica. Por un lado, la orientacin de polticas de cultura-instrumento, que no slo recoge el desarrollo de las relaciones entre cultura y economa o cultura y cohesin social sino que, sobre todo, da cuenta del carcter explcito de la instrumentalizacin de las polticas pblicas y su particular direccin. Y por otro, la orientacin de polticas que hemos denominado de cultura-elstico. Esta lgica se construye como sntesis superadora y nueva palanca de intervencin de los poderes pblicos. La tabla nmero 15 resume esta combinacin particular de orientaciones presentes en la dimensin simblica de las polticas culturales de la Generalitat.
Tabla 15. Dimensin simblica de las polticas culturales de la Generalitat (perodo cambios significativos). Esta tabla recupera los elementos analticos presentados en la tabla nmero 3 (pgina 76). Fuente: elaboracin propia

Cultura-instrumento + Cultura-elstico Problema a resolver DIMENSIN SIMBLICA Idea de cultura Posicin frente a la diversidad Valores asociados a cultura Justificacin de la poltica pblica Rol de las polticas culturales -Cultura nacional: falta de ambicin y proyeccin internacional (distribucin) -Falta de lugar de la cultura (calidad y centralidad) -Carcter poltico -Valor aadido inmaterial -Identidad nacional-competitiva -Cultura con maysculas -Fenmeno a integrar bajo condiciones -Oportunidad de afirmacin nacional y expansin industrial -Externalidades econmicas y sociales -Construccin de ciudadana nacional -Desarrollo: econmico, social, cultural -Lgica neutral -Produccin cultural de excelencia -Catalizacin del sector cultural: industrializacin y distribucin

A su vez, la tabla nmero 16 resume la combinacin particular de las orientaciones de culturainstrumento y cultura-elstico en la dimensin procesual de las polticas de la Generalitat.
Tabla 16. Dimensin procesual de las polticas culturales de la Generalitat (perodo cambios significativos). Esta tabla recupera los elementos analticos presentados en la tabla nmero 4 (pgina 77). Fuente: elaboracin propia

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DIMENSIN PROCESUAL

Orientacin de poltica cultural Relacin polticas culturales - receptores Perfil del actor cultural Distribucin de recursos de poder entre actores Tipo de relacin gobierno- resto de actores Aproximacin gubernamental a la solucin de problemas

Cultura-instrumento + Cultura-elstico -Cultura con la gente de la cultura: dependencia polticos-polticos, poltico-sector -Productor y gestor: homogeneizacin y priorizacin del carcter profesional -De la asimetra (industria) a la simetra variable -Esferas de gobierno: racionalizacin -Actores privados: sectorializacin y desetatisation -Reaccin-anticipacin: redefinicin de los lmites pblico-privado, expansin (socializacin) limitada del conflicto

Ahora bien, ayuda nuestro caso de estudio a entender el reto que supone para las polticas culturales esta particular orientacin analizada? Para nosotros, el caso de estudio de las polticas culturales de la Generalitat de Catalunya ayud a comprender cuatro dilemas que han condicionado un fenmeno de carcter general: el proceso de despolitizacin (siempre irrealizable en trminos absolutos) de las polticas culturales contemporneas. Analicemos dicho proceso.

1.2 Dilemas y retos: la despolitizacin de las polticas culturales a) Para las polticas pblicas, el carcter poltico de la cultura ha sido calificado ms como un problema a resolver y menos como una oportunidad. La cultura congrega polos opuestos. Es, al mismo tiempo, espacio de conflictos y consensos, de identificacin y descontento, de definicin de alternativas y de toma de decisiones. De aqu su carcter poltico. Sin embargo, las polticas culturales se han construido sobre la necesidad de resolver (y no gestionar) esta caracterstica. Tras la Segunda Guerra Mundial (y las experiencias dictatoriales), la institucionalizacin de la cultura (y sus polticas) se plante como solucin a su carga normativa. La normalizacin cultural ejemplifica aquellos programas de polticas que buscan resolver el ambiguo papel de la cultura en un proyecto de construccin nacional. Normalizar la cultura implica la contencin de su carcter poltico, buscando evitar que su desarrollo pueda resultar un elemento disruptivo en la bsqueda del equilibrio y la convivencia en el seno de la sociedad. As, las polticas culturales se desvinculan de la gestin pblica de los conflictos sociales ms significativos. En este desarrollo, el vnculo entre cultura y territorio tambin se construye ms como problema a resolver y menos como (conflictiva) oportunidad a gestionar. Se reproducen los enfrentamientos entre gobierno central y gobierno local, en un contexto de ampliacin de la capacidad y legitimidad de las polticas locales y de desarrollo de los vnculos entre las ideas de

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cultura y ciudad. La planificacin estratgica y la racionalizacin de las relaciones entre gobiernos se formulan como solucin a la carga normativa de los conflictos culturales territoriales. La poltica de infraestructuras culturales responde a esta orientacin: invertir en su construccin ms que en su dinamizacin o en la participacin de los usuarios. Nuestra investigacin ilustra la respuesta de las polticas culturales ante las tensiones repolitizadoras derivadas de cambios estructurales y de la agencia de los actores. La actualizacin de los procesos de normalizacin cultural y construccin nacional implica la revisin de aparentes consensos sobre la cultura nacional, introduciendo la funcin de la cultura como creadora de ciudadana. Sin embargo, la nueva lgica de justificacin de la poltica cultural se presenta como menos ideolgica, destacando su carcter transversal como opuesto a sus efectos normativos. Ni la gestin de conflictos sociales ni la de las viejas y nuevas desigualdades culturales forman parte de esta lgica. Por un lado, la cultura (sobre todo la de carcter masivo) se presenta como espacio de base no conflictiva en el cual todos los sectores sociales podran identificarse. Y por otro, la poltica se sustenta en patrones previamente definidos como de inters para el desarrollo nacional. La actualizacin del proyecto de normalizacin cultural puede proponer la construccin de una hegemona alternativa en forma de proyecto. Pero el carcter poltico de la cultura contina sin reconocerse como oportunidad si los protagonistas de las polticas se reducen a un determinado tipo de agentes del sector industrial. Se restringe as el debate poltico-cultural sobre el soporte pblico a la industria. Por ejemplo, sobre las relaciones de poder en el sector cultural. O como mnimo, se limita este debate a aquellos actores que participan de un particular proceso de construccin nacional, guiado por la excelencia y la competitividad como criterios de intervencin y aparentemente exento de conflicto. Las polticas culturales han insistido en una aproximacin a la cultura como juego libre, equilibrado, pretendidamente neutro. Se evita definir sus lmites e implicaciones apelando ya sea a una construccin tcita (la cultura viene dada) o a la superposicin (la cultura como la suma indeterminada de elementos). Como afirma Eagleton (2000: 33), una perspectiva sobre la cultura que comport su propio fallo es la que la muestra como antdoto, capaz de equilibrar y mantener el espritu lejos de lo sectario. Una nocin donde la unidad es inherentemente preferible al conflicto. Aunque por magnnimos que puedan parecer algunos de estos preceptos, no resultan polticamente inocentes. Y la cultura puede acabar presentndose como recurso, en palabras de Garcia Canclini (2001), para el realismo mgico del entendimiento universal. b) Las polticas culturales se han visto inmersas en el debate entre dos posiciones respecto a la cultura: la que acenta su carcter instrumental y la que destaca un conjunto de cualidades

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intrnsecas y aboga por la promocin de la cultura como finalidad en si misma. Ahora bien, esta segunda perspectiva implica tambin una posicin sobre cules son aquellas cualidades de la cultura que se consideran intrnsecas. Las polticas culturales democrticas se constituyen originalmente sobre la confluencia de tres ideas diferentes de cultura que refuerzan el vnculo entre cultura e identidad nacional. La cultura como forma caracterstica de vida de una comunidad, donde la lengua resulta un componente nuclear. La cultura (en este caso, las artes o el patrimonio) como registro culto y diferencial del desarrollo interior. Y, finalmente, la cultura como factor de pertenencia al pas pero como conocimientos e intereses conjuntos. En esta etapa, podemos hablar de un proceso despolitizador de las poltica culturales en dos sentidos. Por un lado, la cultura se presenta como aquello que a pesar de la diversidad constituye el tronco comn de pertenencia a una sociedad. Y por otro, la cultura se presenta como abono de estabilidad del proceso de construccin nacional. Los agentes culturales (intelectuales) deben quedar librados, se postula, de la tarea poltica (y conflictiva) que asumen los agentes poltico- institucionales. Nuestra investigacin ilustra el paso de unas polticas basadas en esta confluencia de ideas al debate explcito sobre el carcter instrumental de la cultura. Las polticas culturales se construyen a partir de aqu sobre la necesidad de potenciar las externalidades (econmicas y sociales) de la cultura (el sector cultural). Pero este proceso viene acompaado de otro que vincula las caractersticas intrnsecas de la cultura con la economa postindustrial. Las polticas culturales desarrollan la idea de que la cultura es, ante todo, materia con la que se moldea la economa, condicin de existencia de la economa. Esto implica la actualizacin del vnculo entre cultura e identidad nacional, ahora intermediado por esta nueva dimensin de la cultura. Y tambin, la actualizacin de la posicin de los poderes pblicos respecto de la diversidad: su inclusin permite participar de la construccin del nuevo orden cultural mundial y a la vez continuar la afirmacin nacional, basada en una idea cada vez menos abstracta de la nacin. Por qu entonces ambos procesos, el de explicitacin del carcter instrumental de la cultura y el de vinculacin de las cualidades intrnsecas de la cultura con la economa postindustrial, tienden a despolitizar las polticas culturales? Por un lado, la mirada centrada en las externalidades de la cultura ha generado expectativas y presiones desmesuradas sobre los actores de las polticas culturales. Ms que debatir sobre los objetivos poltico-culturales de su tarea, las organizaciones se encuentran ante la necesidad de demostrar de qu manera han contribuido a resolver problemticas concretas de otras agendas de polticas. Se vuelcan as a legitimar la accin pblica a travs de los aparentes beneficios generados para los consumidores (individuales). La discusin sobre las repercusiones de carcter colectivo de las polticas cede espacio ante esta individualizacin. Por otro lado, la mirada que promueve la cultura como valor

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aadido de carcter inmaterial asla el arte o la produccin de ideas como si se tratara de una superestructura alejada de las prcticas reales y productivas, separadas de viejas y nuevas desigualdades. La poltica cultural no problematiza quin controla los mecanismos de produccin cultural, y cmo se puede facilitar el acceso a dicha produccin. En definitiva, el debate sobre el carcter instrumental y constitutivo de la cultura ha implicado un doble procedimiento: cierto reconocimiento de la importancia social y econmica de la cultura pero la deriva en su consideracin como analgsico para desinflamar desigualdades sociales y econmicas. c) Las polticas culturales se autodefinen al mismo tiempo como polticas sociales y como polticas de desarrollo econmico, e intentan hacer compatibles ambas perspectivas a travs de la apelacin a la industrializacin, la excelencia y la profesionalizacin sectorial. Este reto puede entenderse como extensin del anterior, pero en este caso nuestra investigacin permiti comprender el desarrollo de la imagen de las polticas culturales, su lgica de justificacin. Las polticas culturales democrticas se construyen originalmente sobre la combinacin de dos lgicas: su carcter distributivo supletorio y su capacidad de construir sistemas de identificacin que impulsan determinadas identidades. Esta imagen de la poltica cultural resulta cuestionada ante la consolidacin de un fenmeno que hemos denominado como falta de lugar de la cultura (en las prioridades de gobierno y en las polticas de desarrollo social y econmico). Una tercera lgica busca resolver esta falta de legitimidad: la poltica cultura no debe suplir el mercado, se postula, sino compensarlo catalizando el sector cultural y sus agentes con el objetivo de que puedan demostrar su relevancia social y, sobre todo, econmica. La profesionalizacin sectorial es la primera de las soluciones para impulsar esta lgica. El desarrollo del perfil del actor cultural que construyen las polticas pblicas ejemplifica esta deriva. As, la profesionalizacin de las figuras del animador cultural y del agente cultural implica, respectivamente, el cuestionamiento de la intervencin guiada por la compensacin de desigualdades sociales y de aquella orientada por lo que se entiende como connotaciones poltico-ideolgicas. Este cuestionamiento no viene acompaado de la promocin de la autonoma en la relacin entre gobierno y actores culturales. Sino que la primaca de la subvencin como instrumento de soporte y la sectorializacin de los vnculos pblico-privado funcionan como palancas para la institucionalizacin de las polticas pblicas. Se consolidan nuevos perfiles de actores (productor y gestor cultural), no slo en el mbito privado sino fundamentalmente con su incorporacin a las diferentes esferas de gobierno. Este proceso homogeniza la mirada de los responsables del diseo e implementacin de las polticas y el acento recae sobre el carcter profesional de los proyectos creativos.

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En segundo lugar, las polticas culturales impulsan su doble definicin a travs del soporte al desarrollo industrial. El proceso de industrializacin (y masificacin) se presenta como fenmeno distribuidor de cultura que facilita el acceso al conjunto de la poblacin, por un lado, y como garante tanto de la produccin cultural de calidad como de la reproduccin de las culturales nacionales, por el otro. La tendencia a la despolitizacin se evidencia cuando el debate sobre los objetivos polticos de las medidas de soporte a la industria resulta neutralizado por la voluntad de visualizar su aporte al desarrollo social y, sobre todo, econmico. La poltica pblica dirigida a la industria cultural se ocupa mucho ms de aquella parte de la industria que se reduce al mercado y menos de aquella que tiene muchas y fuertes contradicciones con ste. Finalmente, el tercer argumento de los poderes pblicos en el intento de compatibilizar la definicin de las polticas culturales como polticas sociales y de desarrollo econmico es la apelacin a la excelencia. La excelencia se presenta como criterio de evaluacin de la accin cultural y de intervencin de las polticas pblicas. Si la persistencia de este criterio refleja la voluntad de separar la financiacin pblica de los vaivenes del sistema poltico (de partidos, sobre todo), tambin supone una tendencia a la despolitizacin de las polticas culturales. Sobre todo, porque se apela a una visin aparentemente racional instrumental y libre de carcter normativo de sus criterios de evaluacin. En este contexto, nuevamente resulta evidente la ausencia de debate pblico sobre las relaciones entre objetivos poltico-culturales (por ejemplo, las relaciones de poder en el sector cultural) y los criterios de excelencia cultural. Hace ms de setenta aos Walter Benjamin (1989) analiz cmo la apelacin a la excelencia poda comportar la defensa del art pour lart. La apelacin de la poltica cultural a la excelencia en este tiempo transcurrido ha comportado la defensa de la cultura por la cultura, por la economa y por el desarrollo social, pero no por la poltica. En este sentido, la crisis de la cultura ante las transformaciones de orden tcnico (con sus repercusiones en otros mbitos) contina comportando el rechazo de su funcin social (en trminos de proceso histrico). Ahora bien, este rechazo es indicador de la apertura de un debate que comporta al mismo tiempo riesgos y oportunidades para las polticas culturales y el sector cultural. Los cambios en el tipo de participacin y produccin cultural derivados de la consolidacin de la diversidad cultural as como de la digitalizacin de la cultura desbordan tanto las categoras de participacin asociada a los equipamientos culturales tradicionales (museos, teatros) como los criterios de profesionalizacin y excelencia. Resulta caduco continuar sosteniendo que el inters pblico viene determinado por una autoridad abstracta y centralizada.

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d) Las polticas culturales han tenido dificultades para establecer diferencias entre interlocutores y destinatarios de sus acciones, de manera que su valor pblico se ha visto cuestionado. A quin estn dirigidas las polticas culturales? Cul es el grupo objeto de las medidas? Es el conjunto de la ciudadana? Algunos colectivos con menos posibilidades de acceso y participacin? Sectores industriales o significativamente profesionalizados? Artistas y creadores? La manera en que los poderes pblicos han ido entendiendo y construyendo el colectivo de los receptores de sus intervenciones est relacionada con las variaciones en la legitimidad de las polticas culturales. Se trata de un proceso que va ms all de los condicionamientos que ejercen determinados colectivos de intereses. Por el contrario, ensea el margen de agencia de los responsables de los organismos pblicos. Durante un prolongado perodo de tiempo (en que se consolidan las polticas culturales democrticas) la relacin entre las polticas y sus receptores estuvo marcada por un debate determinado. La discusin entre las posiciones que hemos resumido como cultura para la gente y cultura de la gente. La tensin entre la popularizacin de un tipo de manifestacin cultural reconocida y la canalizacin de expresiones no institucionalizadas. El valor pblico de las polticas culturales se pona explcitamente en juego en su capacidad para construir espectadores o usuarios. Si bien este debate ha continuado presente en el desarrollo de las polticas culturales hasta la actualidad, nuestra investigacin demuestra su prdida de centralidad ante una crisis de legitimidad. En un contexto en que los espectadores no encuentran herramientas para controlar la recepcin de las expresiones popularizadas y la participacin de la sociedad civil en la gestin pblica de la cultura resulta limitada, los poderes institucionales gubernamentales asumen el papel de lo pblico. El margen de agencia de los actores de las polticas pblicas se manifiesta en su voluntad de crear y producir cultura. Y en la construccin de un nuevo tipo de relacin entre las polticas y sus receptores, base de la legitimidad de las polticas culturales a partir de ese momento. Se trata de la relacin que hemos denominado cultura con la gente de la cultura. Esta nueva relacin est vinculada con el proceso de extensin del campo de accin de las polticas culturales (y de la misma idea de cultura), que comporta la construccin de interlocutores ms all de la esfera gubernamental. En este proceso, los gobiernos buscan acceder a informacin y recursos necesarios para elaborar e implementar las polticas. Son los colectivos de creadores, asociaciones, empresas y otras organizaciones quienes disponen de estos recursos. No slo se trata de una nueva fuente de legitimidad para las polticas pblicas sino que muchos de estos interlocutores permiten incorporar como objeto de las polticas a colectivos con menores posibilidades de participar de la vida cultural pblica. Pero paradjicamente, esta apertura en el proceso de polticas deriva en un contrato que limita tanto la participacin de la

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sociedad civil (de forma individual o colectiva) en la gestin pblica de la cultura como el carcter poltico de las acciones culturales. Los poderes pblicos dejan de lado el objetivo de asegurar la diversidad de participantes del proceso de polticas. Se refuerza, por el contrario, el vnculo y la dependencia entre partidos polticos (en primer lugar) y con las organizaciones profesionales sectoriales. La atencin de determinados intereses de determinados agentes del sector privado mejor organizado se incorporan (de forma estructural) como ncleo del proceso de legitimacin institucional de la intervencin gubernamental en el mbito de la cultura. El valor pblico de la poltica, se argumenta, est en el diseo de herramientas especficas para la promocin de cada uno de los agentes (bsicamente, empresas y creadores). Un valor aparentemente intrnseco que desplaza el debate sobre cmo determinadas acciones dirigidas a determinadas organizaciones revierten sobre el conjunto de la ciudadana. As, se diluyen los lmites de lo pblico y lo privado: lo pblico definitivamente es responsable de la promocin de lo privado, al tiempo que lo privado est en la base de la legitimidad institucional de la actuacin pblica. Esta dinmica de relegitimacin institucional implica la disolucin de las fronteras entre los intereses de los interlocutores y los de los destinatarios de las polticas pblicas. La sectorializacin de las polticas culturales refuerza este proceso. En la bsqueda de interlocutores, los gobiernos han reproducido la tendencia de los agentes privados a parcelar el mbito de la cultura. Se coincide en que los problemas de cada una de estas parcelas resultan especficos, hasta el punto de reforzar la desvinculacin entre estos reclamos y antiguas y nuevas desigualdades de orden general. Se entiende que los problemas de la cultura son los problemas de los actores (pblicos y privados) del sector cultural. As, se elevan los problemas sectoriales a categora de problemas pblicos, reforzando la difuminacin entre lo pblico y lo privado, y con ello la confusin entre las categoras de interlocutores y destinatarios de las polticas pblicas. En definitiva, se eleva la poltica de grupos organizados de intereses especiales a forma universal de organizacin poltica (inherente e inevitable), asumiendo que dichos grupos reflejan todos los intereses existentes. Este proceso ha comportado el refuerzo de las posiciones de poder de los actores participantes: gobiernos y grupos organizados de intereses especiales. Hasta el punto de consolidar un escenario de competencia y cooptacin. El proceso de desetatisation est marcado por este escenario. Los arreglos institucionales (por ejemplo, un consejo de las artes) se asumen por parte del gobierno como espacios de presin de los agentes sectoriales. Ms que en la democratizacin del proceso de polticas, los gobiernos se centran en limitar las competencias de dichos organismos. Por su parte, las organizaciones profesionales buscan asegurar el acceso a los recursos, pero en un mbito reducido y con un marcado carcter sectorial y de representacin de

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los sectores culturales. En definitiva, esta manera de hacer polticas culturales ha implicado la reproduccin de la distancia entre el sector cultural (pblico y privado) y el resto de la sociedad. Paradjicamente, la extensin del discurso poltico sobre la cultura y la apertura del subsistema de polticas han implicado la reduccin del conjunto de receptores de las polticas culturales.

1.3 Recomendaciones y futuras lneas de investigacin Teniendo en cuenta estos cuatro procesos que condicionan la tendencia a la despolitizacin de las polticas culturales, qu oportunidad tienen los poderes pblicos y los agentes profesionales en un contexto como el actual? Cmo puede avanzarse en la legitimidad de las polticas pblicas para hacer poltica con la cultura, en la cultura y desde la cultura? Y finalmente, qu lneas de investigacin se abren en este sentido? Si se pretende hacer de la poltica cultural una poltica pblica capaz de constituirse como esfera transformadora, y no simplemente funcionalista (descriptora y reproductora del orden social), no parece acertado intentar resolver o abolir (antes que gestionar) las relaciones entre poltica y cultura. La cultura, y muy particularmente la cultura promovida desde las esferas de poder pblico, debera poder ser entendida, al menos en parte, como conflictiva. Porque lo pblico es conflictivo y heterogneo y porque la socializacin (la extensin) del conflicto es el proceso democrtico esencial (Schattschneider, 1967). Reconocer, criticar y transformar las relaciones entre cultura y poltica puede ser un camino ms coherente tanto para la propia construccin de la poltica pblica como para su anlisis cientfico. El tipo de problemas que deben gestionar las polticas culturales resultan cada vez ms complejos, inciertos y con ms riesgos incorporados. Se trata de problemas condicionados por el desarrollo tecnolgico y la emergencia de la sociedad informacional (Castells, 2000); por un desarrollo econmico a escala global, con un carcter financiero dominante y donde los smbolos y los signos adquieren un lugar central (Rifkin, 2000); y por el desarrollo de sociedades ms heterogneas e individualizadas (Bauman, 2003). Nuestra investigacin ha identificado procesos de relegitimacin defensiva de las polticas culturales ante este escenario. Resta pendiente preguntarse entonces por la capacidad de los poderes pblicos de facilitar la accin colectiva de carcter colaborativo, ms all de la elaboracin y aplicacin coercitiva de reglas. Para ello es necesario ir ms all de teoras del estado (basadas en la teora de la eleccin racional) como organismos depredadores de recursos que buscan organizar beneficios colectivos para maximizar sus ingresos. Ciertamente este comportamiento existe, pero nuestra investigacin ha intentado

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demostrar que las preferencias de los actores no son constantes ni estn claramente definidas, sino que se desarrollan en un contexto de incertidumbre, ambigedad y cambio. Una lnea de investigacin que se abre en este contexto sealado es la de combinar el estudio del cambio de las polticas culturales con el de los bienes comunes (commons) culturales. Ante el proceso de atomizacin de los individuos y las comunidades, la crisis de legitimidad de las instituciones polticas en su rol de intermediacin tradicional y el efecto catalizador y transformador del desarrollo tecnolgico, la idea de los bienes comunes emerge como poderosa herramienta de accin poltica, social y legal. Incluso, como base de un paradigma socioeconmico y una narrativa que impone retos al pensamiento econmico clsico y a determinadas teoras del Estado. El paradigma de los bienes comunes no slo se ha transformado en una herramienta de intervencin poltica en los mbitos de los recursos naturales o digitales, sino tambin en el de la cultura (Madison et alt., 2008). Los bienes comunes culturales son, en definitiva, regmenes de gobernanza que fomentan el desarrollo de recursos intangibles (por ejemplo, lenguas, expresiones creativas) y tangibles (por ejemplo, bibliotecas, museos) compartidos por comunidades. As, el anlisis de la capacidad de adaptacin de las polticas pblicas y el margen de innovacin de sus respuestas en este contexto resulta relevante no slo a nivel analtico sino tambin emprico. Es posible identificar, siguiendo a Barbero (2008), polticas culturales que (en cualquier esfera de gobierno) hagan de lo pblico algo heterogneo, espacio de los intereses comunes (diversos y por lo tanto, no exentos de conflictos)? Es posible hablar de polticas pblicas de lo comn: polticas que maximicen el retorno social de los bienes comunes culturales sin contradecir la posibilidad de desarrollar estndares de calidad y transparencia as como derechos y retribuciones de autora? Superan estas iniciativas pblicas la concepcin compartimentada de las polticas en los mbitos de la cultura y la comunicacin dando paso a intervenciones hbridas en los mbitos cultural, tecnolgico y educativo? O ms bien refuerzan los poderes pblicos la dicotoma entre estado y mercado, limitando la gestin colectiva y social de los bienes comunes culturales? Se desvinculan los estados de las responsabilidades adquiridas en la administracin de estos bienes, dando lugar a la disolucin del inters general y a la mercaderizacin de los recursos y las comunidades? Llegados a este punto, entendemos que la instrumentalizacin de la poltica cultural es un fenmeno inherente a su desarrollo: la poltica cultural es a la vez constitutiva e instrumental. Proponemos centrarnos en la forma y direccin actual de esta instrumentalizacin. En trabajos previos (Subirats y Fina, 2009; Barbieri et alt., 2011) hemos sealado la necesidad de desarrollar un lenguaje y una prctica que destaque el valor pblico de las polticas culturales. Se trata de

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impulsar polticas culturales que fomenten una cultura segura de su propio valor, de reconstruir su vinculacin con valores permanentes como la equidad, la autonoma o la justicia. Una oportunidad tanto para los decisores polticos como para el desarrollo de la investigacin en futuras lneas es apostar por el cambio en la evaluacin de las polticas culturales. Una evaluacin de los resultados de las polticas que incluya tanto la recoleccin de datos cuantitativos para medir su impacto en trminos de categoras instrumentales as como tcnicas capaces de identificar si la accin cultural produce beneficios para el conjunto de la ciudadana. Aspectos centrales en la dimensin poltica de las polticas culturales como el desarrollo de identidades colectivas flexibles, la regeneracin de vnculos sociales, el reconocimiento del conflicto en un marco simblico, el desarrollo personal autnomo y creativo, la democratizacin en la produccin y el acceso al conocimiento o el gobierno plural e inclusivo del territorio. Un cambio de orientacin de las polticas pblicas no implica dejar de atender intereses particulares (econmicos, artsticos, nacionales, etc.) ni regresar a una lgica de intervencin universalista que impida reconocer la heterogeneidad de las necesidades pblicas. Pero resulta necesario debatir qu estrategias polticas permiten revertir sobre el conjunto de la sociedad unas acciones dirigidas a colectivos determinados. Se trata de un debate donde poderes pblicos, agentes profesionales y (sobre todo) nuevos actores culturales pueden compartir espacio con las aportaciones realizadas desde el mbito del anlisis y la investigacin en polticas culturales.

2. EL MODELO NARRATIVO-INTERACCIONISTA DE LA CONTINUIDAD Y EL CAMBIO DE LAS POLTICAS PBLICAS (CULTURALES) El segundo aporte significativo de esta investigacin es la construccin, puesta en prctica y caracterizacin de un modelo original de anlisis de la continuidad y el cambio de las polticas. Denominamos como narrativo-interaccionista a este modelo y formulamos una narrativa genrica que excede el dominio de la poltica cultural y contribuye a la comprensin del cambio de las polticas pblicas. Dicho modelo se avanz en el marco terico, tras presentar, criticar y establecer un dilogo entre aproximaciones a la comprensin de la continuidad y el cambio de las polticas. Por eso en este apartado de conclusiones regresamos sobre estas aproximaciones (tabla 14) y discutimos sus aspectos de mayor relevancia para nuestra investigacin.
Tabla 14. Modelos de continuidad y cambio significativo de las polticas pblicas

Modelo Equilibrio interrumpido

Continuidad Factores Procesos y generales mecanismos

Cambio Factores Procesos y generales mecanismos

Carcter del cambio

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Institucionalismo: histrico, procesual Institucionalismo discursivo Anlisis de marcos


Fuente: elaboracin propia

Nuestra perspectiva entonces tiene la ventaja de que permite desarrollar una narrativa del cambio que combina la mirada evolutiva con cambios de tipo esencial. Y tambin da lugar a un tipo de causacin en direcciones diversas y complementarias. Se trata de una aportacin indita, ya que permite combinar el anlisis de tipo institucionalista (en sus vertientes tanto histrica como procesual) con otro de carcter discursivo. Introducimos as por primera vez el anlisis de marcos como teora para la comprensin de la agencia y la estructura en el cambio de las polticas pblicas. Consideramos que las referencias a las aproximaciones tericas que estn en la base de esta investigacin tienen mayor relevancia si se insertan en la discusin de nuestra narrativa genrica. Por eso, en este apartado caracterizamos en detalle la propuesta de ordenacin y relacin entre eventos-trayectoria formulada en el marco terico.
Figura 13. Narrativa genrica del desarrollo de perodos de continuidad y cambio significativo de las polticas pblicas (ejemplificada a travs del caso de estudio). Fuente: elaboracin propia. Legitimacin simblica

DP

Crisisideacional

CyF

Continuidad(1980finales1990)

Aperturaalcambio

Cambiosignificativo(20002008)

SP

-Conformacin (Cahner) -Cambio fallido (Rigol) -Transicin cultural (Ferrer-GuitartPujals)

(fin 1990-inicios 2000) -Indicios (Vilajoana) -Cambio de lgica (Mieras-Mascarell) -Giro propio (Tresserras)

Crisisinstitucional

+
Legitimacin institucional DP:desarrollodeldiscursopoltico CyF:contenidosyformasdelaspolticaspblicas SP:desarrollodelsubsistemadepolticas

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La figura 13 permite situar el desarrollo de las polticas culturales de la Generalitat de Catalunya en el modelo analtico que hemos presentado en los apartados tericos de esta tesis. Se trata de un modelo narrativo-interaccionista, que al mismo tiempo ordena las etapas de la narracin y propone pautas (no positivistas) de causalidad. Construido a partir de la revisin terica y emprica y puesto en juego en nuestro caso de estudio, el modelo presenta una narracin generalizable de forma histricamente limitada. En definitiva, nuestra investigacin adscribe a la corriente cientfica que busca desarrollar conceptos que permitan superar la dicotoma individuos-instituciones y establecer as vnculos entre actores y estructuras. El modelo narrativo-interaccionista reconoce un grado de indeterminacin en los fenmenos sociales, pero busca iluminar tambin la intensidad de los condicionamientos socio-estructurales. En la figura 13, las lneas indican los eventos-trayectoria analizados a lo largo de la investigacin. Y las relaciones entre ellos hacen al orden de las etapas de la narracin de los acontecimientos. Profundicemos en la caracterizacin de dichas etapas.

2.1 La continuidad de las polticas pblicas Nuestro caso de estudio permite entender cmo la continuidad de las polticas pblicas en general (y culturales en particular) est condicionada por una multiplicidad de procesos y mecanismos sociales. En la construccin de una poltica cultural hegemnica intervienen prcticas culturales y polticas, entre las que tienen un lugar clave el papel de los actores en el desarrollo de los subsistemas de polticas y en los discursos polticos sobre la cultura. As, como se ilustra en la figura 13, un perodo de continuidad significativa de las polticas se sucede al tiempo que sus formas y contenidos mantienen un significativo grado de legitimidad simblica e institucional. En las polticas culturales de la Generalitat, este perodo ocupa desde la creacin del Departament de Cultura (1980) hasta finales de la dcada de 1990, es decir, los aos previos a la ltima legislatura de gobierno de Convergencia i Uni. El doble proceso de legitimacin institucional y simblica puede caracterizarse de la manera siguiente. a) Los actores y el subsistema de polticas: construccin y conservacin de la legitimidad institucional Nuestro anlisis ha demostrado cmo el estudio de los subsistemas de polticas culturales permite ilustrar tanto los condicionamientos socio-estructurales propios del contexto institucional que experimentan los actores como su margen de accin y sus estrategias escogidas. Ambos procesos configuran las caractersticas de un subsistema de la polticas culturales, cuyo

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desarrollo tiene efecto sobre el grado de legitimidad institucional de la intervencin gubernamental en el mbito de la cultura. Qu caractersticas ilustra nuestro caso de estudio sobre los procesos que condicionan la continuidad significativa de las polticas culturales? - La estabilidad en el nmero y tipo de actores que se incluyen en el subsistema de polticas es clave para explicar el proceso de legitimacin institucional. Este escenario viene acompaado de la consolidacin de un monopolio de polticas, una estructura institucional definida responsable del proceso de polticas. La influencia de factores exgenos al dominio de la poltica cultural en este proceso resulta significativa. Por un lado, cabe considerar la plasmacin institucional de las reglas del juego del sistema poltico general. As, el orden constitucional puede imponer un reparto impreciso de competencias formales en el mbito de la cultura. Y de esa manera condicionar continuas tensiones y conflictos entre esos rganos. Pero al mismo tiempo, este escenario comporta el desarrollo de un gobierno multinivel de la cultura, base para la legitimidad de una administracin pblica sub-estatal (autonmica, regional). Se establece el vnculo entre institucionalizacin de la autonoma y del autogobierno e institucionalizacin de la poltica cultural. As, la mayora de los actores pblicos y privados del subsistema reconocen la legitimidad del gobierno para formular las polticas, al tiempo que dichas polticas son consideradas y aceptadas como necesarias polticas pblicas. Un escenaio como este caracteriza la situacin de las polticas culturales de la Generalitat de Catalunya a principios de la dcada de 1980. Las caractersticas del dominio de la poltica cultural (su estructura) condicionan tambin la estabilidad de las polticas (Baumgartner y Jones, 1993). Esta investigacin ha demostrado la relacin entre caractersticas del dominio y conformacin de un subsistema de polticas. La accin de diferentes organismos o polticas que no se denominan explcitamente como culturales influye en la legitimacin institucional de la administracin cultural. As, el caso de las polticas culturales de la Generalitat es paradigmtico por el efecto de las polticas lingsticas, que por un lado legitiman (por desborde) la accin de la administracin cultural, pero por otro evidencian su papel marginal en la accin de gobierno. Por su parte, nuestro caso de estudio ilustra la separacin entre polticas culturales y polticas de medios de comunicacin. Esto repercute en un menor peso estratgico (relativo) de las administraciones culturales en la accin de gobierno, as como la ausencia de actores del mbito de la comunicacin en los subsistemas de las polticas culturales. A su vez, el fraccionamiento entre las polticas de educacin y las de cultura tiene un efecto similar. Se trata de una separacin presente ya en la orientacin de polticas que hemos denominado como de cultura-ilustrada. Por ltimo, las polticas culturales de la Generalitat

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ensean otra fragmentacin del dominio de la poltica cultural, en este caso en el mbito de la cultural popular. En definitiva, la estructura del dominio de la poltica cultural explica (junto con otros factores) un papel polticamente marginal para las polticas culturales y la conformacin de un subsistema de polticas integrado por un conjunto limitado de actores (en nmero y tipo). En este escenario se conforma un monopolio de polticas, un grupo reducido de actores consigue controlar el proceso de polticas y la definicin de sus formas y contenidos durante un tiempo prolongado. Cmo consigue una administracin cultural consolidar el monopolio durante un extenso perodo en un escenario de este tipo? Por un lado, una poderosa imagen de la poltica pblica resulta necesaria (Baumgartner y Jones, 1993). Pero resulta clave el tipo de relacin establecida con aquellos actores que no integran el monopolio, que se van estructurando en los mrgenes del subsistema. Estos actores estn en movimiento, y se desplazan entre niveles de gobierno (local, sub-estatal, estatal, supra-estatal) buscando apoyos, recursos o intentando localizar la jurisdiccin de los asuntos culturales. As, para explicar la continuidad de las polticas es fundamental tener en cuenta cmo y por qu dichos actores no consiguen quebrar el monopolio durante ms de una dcada. Preguntas que hemos respondido en esta investigacin analizando un segundo conjunto de caractersticas del subsistema de polticas: - El tipo de relacin entre el gobierno y el resto de los actores del subsistema, as como su manera de aproximarse a la solucin de los problemas se mantienen estables. El gobierno consigue gestionar (no sin inconvenientes) tanto el conflicto como el consenso combinando posiciones anticipativas y respuestas de tipo reactivas. Nuestro caso de estudio ilustra tres procesos de legitimacin de las polticas en este sentido. En primer lugar, un proceso de legitimacin institucional de la administracin cultural tras un perodo dictatorial. Esto viene marcado por la incorporacin de muchos de los actores culturales e intelectuales a la administracin pblica y, al mismo tiempo, por la adjudicacin de responsabilidades prcticamente de forma absoluta al Estado. En definitiva, el Estado se entiende en este perodo (para el caso de la Generalitat, durante la dcada de 1980) como primer conservador y promotor cultural y, como contracara, la poltica cultural se configura desde la administracin como respuesta a la necesaria separacin entre cultura y poltica. Se reduce entonces la posibilidad de conflicto sobre la legitimidad institucional del gobierno (como un todo) para intervenir en el mbito de la cultura. En segundo lugar, las polticas culturales de la Generalitat ilustran un proceso no concretado de cambio tanto en el tipo de relacin entre el gobierno y los actores como en su manera de aproximarse a la solucin de problemas pblicos de las polticas. El fallido pacto cultural de

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1985 en Catalua da cuenta de ello. El proceso de legitimacin institucional de las polticas culturales se basa, aunque por un corto perodo, en la socializacin del conflicto. Un conflicto entre gobiernos que se publica, se expande a travs de la apelacin a ideas universales como la importancia de la cultura para el conjunto de la poblacin. Pero su deriva ilustra cmo de este inicio de socializacin del conflicto se pasa al refuerzo de su privatizacin, de la creacin de agencias a su anulacin, de la fractura del monopolio a su consolidacin. Los responsables del gobierno prefieren as un estatus bajo a uno alto (Barzelay, 2006) para los asuntos de poltica cultural. De esta manera, nuestra investigacin recupera el trabajo de Schattschneider (1967) y profundiza en la relacin entre socializacin/privatizacin del conflicto y la continuidad de las polticas, aspecto descuidado por Baumgartner y Jones (1993). En tercer lugar, nuestro caso de estudio ilustra un escenario de estabilidad en el subsistema, un statu quo en las relaciones entre las administraciones culturales (gobiernos en sus diferentes esferas: Generalitat, Ajuntament de Barcelona, otros gobiernos locales) as como con los agentes privados (intelectuales, sectores organizados). Se trata de un prolongado perodo de transicin cultural. Por un lado, dicho escenario puede venir condicionado en parte por eventos externos al dominio de la poltica cultural. Las reglas institucionales (que tienen un efecto estabilizador sobre las polticas pblicas) (Hall 1986) son en parte reflejo de las relaciones de poder entre los actores. En nuestro caso, por ejemplo, la correlacin estable de fuerzas que se produca en el sistema poltico entre los dos partidos polticos mayoritarios en los diferentes gobiernos (CiU y PSC). A corto y medio plazo, resultaba evidente que este escenario macro-poltico no ofrecera oportunidades para el cambio significativo (Hall y Taylor, 1996; Subirats et alt. 2008) en las polticas culturales. Pero nuestro caso explora tambin los efectos de la interaccin, de la agencia de los actores de ese subsistema. El statu quo viene determinado, s, pero en un sentido en que determinar implica fundamentalmente fijar lmites, y no el control de los resultados de una accin ms all de la voluntad de sus agentes (Williams, 1980). El desplazamiento de los actores entre esferas de gobierno y sus espacios territoriales afecta de modo decisivo el desarrollo del subsistema de polticas. Son estas prcticas (relativamente autnomas) las que funcionan tambin como determinantes a modo de presiones y lmites. Cmo se explica dicho statu quo? El gobierno responsable de las polticas culturales (en nuestro caso, la Generalitat) puede prevenir, limitar y privatizar el conflicto de valores, anticipndose a algunos de los reclamos conocidos, pero todo ello sin definir con claridad los objetivos de la poltica cultural. Puede limitar tambin la incorporacin de los actores privados al proceso de formulacin de las polticas. Frente a ello, el resto de los gobiernos (Ajuntament de Barcelona, gobierno central, etc.) pueden optar por mantener el policy venue establecido (sin

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confrontacin directa pero tampoco sin colaboracin significativa) o bien intentar modificarlo. Se impulsan alianzas con determinados colectivos y agentes del sector privado, lo que tiene como efecto la consolidacin de organizaciones de profesionales y la profundizacin en el carcter sectorial de dichos colectivos. As, aquellos actores que no ven sus preferencias atendidas por el gobierno responsable de las polticas no tienen por qu resultar actores sin envergadura ni recursos de poder. Por lo que podemos encontrarnos ante una situacin de statu quo: un escenario de tensin entre dos mbitos territoriales y sus agentes poltico culturales principales. La nacin sin estado (y sin capital, jugando con los trminos) y la ciudad capital sin estado (y sin nacin, siguiendo con la analoga). Las infraestructuras culturales resultan instrumentos de construccin de ambos proyectos. Por un lado, se entienden como instrumentos de normalizacin e institucionalizacin nacional en los que prima el componente simblicoidentitario. Y por otro, su recepcin se da en el uso de la obra por parte del gobierno en el espacio pblico, inmersas en procesos de regeneracin urbana. b) Los actores y el discurso poltico sobre la cultura: construccin y conservacin de la legitimidad simblica Nuestro anlisis ha demostrado cmo el estudio del discurso poltico sobre la cultura (y los marcos de polticas que comportan) permite ilustrar la capacidad de agencia ideacional de los actores, pero tambin cmo stos se ven condicionados por determinados contextos de carcter tambin ideacional. Ambos elementos tienen efecto en el proceso de legitimacin simblica de las polticas culturales, clave para entender un perodo de continuidad significativa en sus contenidos y formas. Consideramos que este anlisis se vuelve necesario para una comprensin ms amplia y profunda de la accin colectiva, que evite desplazar el lugar de las ideas y valores en los actores a adendas de las reglas institucionales (como sucede con el institucionalismo histrico y procesual) o de una determinada racionalidad instrumental (como en el modelo del equilibrio interrumpido). En definitiva, cmo actan los actores y qu factores condicionan el proceso de legitimacin simblica? - El marco de interpretacin maestro (o contexto de significado establecido) se mantiene sin cambios, estructurando y al mismo tiempo constriendo innovaciones en el diagnstico, el pronstico y la motivacin para actuar en el mbito de las polticas culturales. Los actores tienen un papel significativo en la consolidacin de dicho marco, ya que contribuyen aportando elementos sustanciales. Nuestro caso ilustra cmo la continuidad de las polticas culturales se explica, en parte, por los efectos del contexto institucional discursivo (Schmidt, 2008) o marco maestro, que condiciona el

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pensar, decir y hacer de los actores. El vaco institucional y la necesidad de promover la supervivencia de una cultura resultan un diagnstico compartido, elementos del marco maestro. Una comprensin comn a los diferentes actores (no slo aquellos vinculados al gobierno responsable de las polticas, en este caso la Generalitat) que ofrece un enfoque principal y oficial de atencin para los participantes del proceso (gobiernos locales, sector privado, etc.). Ms all de este efecto, los agentes de la poltica cultural mantienen y consolidan este contexto de significado, conformando las percepciones de los problemas pblicos de las polticas. Si esto supone la posibilidad de separar, al menos analticamente, discurso poltico de la polity (como propone el institucionalismo discursivo), nuestra investigacin permiti discutir una concepcin instrumental del discurso poltico. Los discursos no son un simple reflejo o expresin de la realidad. Ni tampoco un desprendimiento dependiente y siempre determinado por un contexto de significado o marco maestro. En el caso de las polticas culturales de la Generalitat, un conjunto de actores (los responsables del gobierno) tiene un (relativo) margen de agencia para construir como problema pblico de las polticas lo que entienden como falta de normalidad de la situacin cultural del pas. De all su participacin en la construccin de la normalizacin como marco maestro, como contexto de significado que excede ampliamente el mbito de la cultura. Apelar a la normalizacin es referirse a la normalizacin poltico-institucional, a la normalizacin lingstica. El problema pblico de la cultura se construye sobre la base del vnculo entre la idea de cultura con la idea de cultura nacional y con la nocin misma de la nacin. La concepcin de la cultura nacional arrastra una idea de lo que es el pas (de lo que es Catalua), por lo que se establece un vnculo estrecho entre la concepcin hegemnica del pas y sus polticas culturales. Ahora bien, la falta de definicin explcita de determinados elementos, componentes de la cultura, es ms una posicin poltica que un desinters por parte de los actores. Nuestro caso ilustra una concepcin de cultura ideolgica, s, pero que se busca evitar presentarla, en palabras de Appadurai (1996: 44), como arena poltica de justificaciones, luchas y representaciones conscientes. En cambio, parece querer tratarse como un hbito, una esfera tcita que es mejor no llevar a debates explcitos. Pero lejos de tratarse de una accin colectiva fruto de una racionalidad de tipo instrumental, esta accin es resultado de los lmites propios del marco de polticas de la organizacin, con actores inmersos en un particular enmarcamiento, un proceso mediante el cual los agentes reorientan su pensamiento sobre un asunto. La actividad de construccin de las polticas, el proceso de las polticas, se enmarca de manera que los individuos que en ella participan encontrarn, en palabras de Goffman (2006: 224), barreras para la percepcin, frontera de lo evidenciable. En nuestro caso de estudio, esta reinterpretacin

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particular genera una distancia significativa (pero no aislamiento) entre debates de poltica cultural a nivel internacional y el marco de polticas que prima en el Departament de Cultura. Pero al mismo tiempo reforzar la estabilidad del marco maestro: enfoque principal y oficial de le atencin para los participantes del proceso de polticas culturales. Se construye as un escenario de legitimidad y continuidad para las polticas pblicas. Un escenario regular, difcil de modificar. - La imagen de la poltica cultural se mantiene estable, tanto en sus elementos constitutivos (la definicin de poltica cultural y sus reas de actuacin preferentes, la lgica que justifica su necesidad como poltica pblica) como en el nivel de atencin (relativamente bajo) que tienen los problemas de polticas culturales en la agenda macropoltica. Por un lado, la imagen de la poltica cultural est condicionada en buena medida por el marco maestro o contexto discursivo que impera en este perodo. La necesidad de desarrollar una poltica cultural se justifica por motivos similares a los que se justifica la accin de gobierno. En nuestro caso, la institucionalizacin poltica de Catalua, el desarrollo de un espacio de filiacin. Pero los responsables gubernamentales pueden defender lo apropiado de un programa de polticas apelando a valores vigentes (identidades, normas) y voluntades de carcter nacional. Y hacerlo a travs de caminos especficos, orientaciones que dan cuenta del margen de agencia de los actores en sus marcos de polticas. La normalizacin cultural implicaba que en materia de cultura Catalua deba ser homologable a un Estado. La poltica cultural recibi la tarea (uno de los elementos que configura su imagen) de establecer un puente entre la cultura como mercado y como expresin de la identidad nacional. As, para conseguir hacer compatibles estas dos funciones de la cultura (todava separadas en la dcada de 1990), se vuelve necesario priorizar su institucionalizacin y, en definitiva, dejar en un segundo lugar el papel de la cultura en la gestin de desigualdades econmicas y sociales. La poltica cultural ya no slo pretende ser un puente entre los registros esttico y antropolgico (Miller y Ydice, 2004) sino tambin entre aquellos y el registro econmico. Cmo la imagen de la poltica se relaciona con el proceso de legitimacin simblica de las polticas culturales? El marco de polticas de la administracin cultural puede construir una imagen poderosa de la poltica cultural ya que consigue reforzar el marco maestro, construyendo en definitiva un escenario de legitimidad y continuidad para las polticas. Si bien buena parte de los agentes culturales vinculados a la oposicin poltica desarrollan marcos de polticas diferentes, que incluyen reconstrucciones alternativas de la cultura catalana, la normalizacin cultural resulta un marco aceptado. Resume, en buena medida, una comprensin comn de los principales esquemas, relaciones y agentes presentes en la sociedad. Como terreno privilegiado

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para las hegemonas, la poltica cultural puede conciliar identidades antagnicas. Formas dominantes (un particular proceso de construccin nacional), residuales (una posicin resistencialista) y emergentes (un proyecto particular de ciudad) entran en conflicto alrededor de la cultura pero encuentran cada una su espacio de representacin. Ahora bien, la imagen de la poltica cultural que se construye refuerza una estructura responsable de las polticas, donde un determinado gobierno (en nustro caso, el de la Generalitat) tiene una posicin privilegiada y limita el acceso al proceso de polticas. Dicha continuidad, sin embargo, no asegura un papel central de las polticas culturales en la accin general del gobierno, sino que el nivel de atencin que tienen los problemas de polticas culturales en la agenda macropoltica ser relativamente bajo. - Finalmente, un perodo de continuidad en los contenidos y formas de las polticas est condicionado tambin por la falta de procesos de alineamiento efectivo entre los marcos de polticas de los diferentes actores y el marco maestro. El gobierno responsable de las polticas culturales puede desarrollar un discurso poltico que mantenga su validez durante un extenso perodo. Un rasgo bsico de la competencia para la interaccin es el ligero control y mantenimiento del inters oficial frente a algo que distrae y ha empezado a ocurrir. Y eso no debe ser confundido con la pura y llana simulacin, o el falso inters por una lnea argumental. Nuestro caso de estudio ilustra cmo un determinado discurso poltico sobre la cultura contempla la actividad simblica que desarrollan actores pblicos y privados que se oponen a buena parte de sus preceptos. El discurso poltico de los responsables de las polticas culturales de la Generalitat registra la actividad simblica de los gobiernos locales y actores del sector privado. Un proceso hegemnico nunca es un a priori, sino que est alerta y receptivo a alternativas y a la oposicin que cuestiona y amenaza su dominacin (Williams, 1980:134). Pero la estabilidad de las polticas se explica tambin porque ninguno de los marcos de polticas de los actores en oposicin consigue un alineamiento efectivo con el marco maestro o contexto de significado. El cuestionamiento del marco maestro que pueden realizar gobiernos locales u organizaciones de intereses especiales necesita para su xito de la movilizacin colectiva, es decir, resonar en la audiencia, en quienes participan directamente en la formulacin de polticas pero tambin entre aquellos que influyen en este proceso. Sin embargo, nuestro caso de estudio ensea cmo ninguno de estos procesos tiene lugar durante un extenso perodo. Durante casi dos dcadas, los responsables de las polticas culturales de la Generalitat mantuvieron la idea de cultura (y el concepto de la cultura nacional as como la definicin del pas) dentro de determinados parmetros. La ambigedad fue clave para retener esa idea dentro

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de unos lmites tcitos, aparentemente fuera de discusin. El temor a la fractura social y la desconfianza marcaron el discurso poltico sobre la cultura: el problema pblico de las polticas se construy de manera que la alternativa preferida era prcticamente la nica posible. La actividad alternativa, el desarrollo de marcos de polticas por parte de diferentes actores, se trat como algo aparte. Defender, rescatar, normalizar la cultura se consider una tarea de tamao y significado tal que solamente la administracin cultural de la nacin sin estado tena, aparentemente, la capacidad y reconocimiento como para asumirla. Ahora bien, tambin hemos podido comprobar cmo una estricta y limitada definicin sobre quin est llamado a resolver el problema pblico de las polticas se enfrenta a una multiplicidad de retos. Mantener la viabilidad de la alternativa asociada a los mismos protagonistas durante casi dos dcadas es enfrentarse a la caducidad de un discurso poltico. El gobierno tiene entonces dificultades para justificar su rol en una cada vez ms densa red de actores pblicos y privados.

2.2 Crisis y apertura al cambio de las polticas pblicas Una poltica cultural puede ver afectado su carcter hegemnico y su continuidad si deriva en una doble crisis de legitimidad: simblica e institucional. Estamos ante la apertura a un proceso de cambio de los contenidos y formas de las polticas. En nuestro caso de estudio, tanto el grado de legitimidad simblica como institucional de las polticas culturales de la Generalitat disminuye de forma notable durante la dcada de 1990. - La crisis de legitimidad simblica se deriva de la caducidad del discurso poltico sobre la cultura, su dificultad para justificar un determinado programa poltico. Se trata de un proceso que se puede analizar desde tres ngulos. En primer lugar, ms que en los efectos de las causas externas (Schmidt, 2001) o impactos externos al dominio de las polticas culturales (Gray, 2007), nuestra investigacin comprob los efectos de la inadecuacin del discurso poltico. La inadecuacin entre un discurso poltico, los contenidos de las polticas pblicas y el desarrollo de determinadas caractersticas de la realidad socio-demogrfica y cultural del entorno de referencia para los actores del proceso de polticas. Esta inadecuacin es indicador de las dificultades de los actores para gestionar conflictos y desigualdades antiguas o emergentes. Pero tambin de la caducidad del marco maestro que dicho discurso ha contribuido a consolidar. En definitiva, es indicador de la caducidad de la comprensin comn de los principales esquemas, relaciones y agentes presentes en la sociedad. El discurso poltico sobre la cultura de los responsables de la Generalitat experimenta un proceso de esas caractersticas. En segundo lugar, nuestra investigacin demostr que la caducidad de un discurso poltico depende de la interaccin (y enfrentamiento) con discursos alternativos. La interaccin entre

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actores que desarrollan marcos de polticas enfrentados puede condicionar un perodo de inestabilidad en el marco maestro y facilitar as la penetracin de ideas y valores anteriormente no contemplados. La construccin de completos y alternativos diagnsticos, pronsticos y motivaciones de polticas culturales puede entenderse como apelacin al cambio de las polticas. Este es el escenario presente en la Catalua de finales de la dcada de 1990, cuando los actores culturales vinculados a la Diputaci de Barcelona y al Ajuntament de la ciudad consiguen desarrollar un completo marco de polticas alternativo. En tercer lugar, la caducidad de un discurso poltico sobre la cultura puede comprenderse si se analizan sus contradicciones internas. Entendidas estas como dificultades del propio marco de polticas imperante en un organismo para resonar en un determinado contexto discursivo. El nuestro es un caso de estudio extremo, que ilustr cmo un marco de polticas comporta contradicciones que deslegitiman la poltica pblica en el mbito de la cultura. Se acenta el valor de la cultura como factor de reconocimiento colectivo, pero se pasa por alto las reivindicaciones (artsticas, territoriales, etc.) que proliferan basadas en la ampliacin del concepto de cultura y la diversificacin del tipo de agentes culturales. - La prdida de legitimidad institucional se explica ante la disminucin del reconocimiento de las capacidades de una institucin u organismo gubernamental en particular (por ejemplo, un ministerio o departamento de cultura), pero sobre todo ante cierta deslegitimacin de la poltica pblica (en general) para intervenir en el mbito de la cultura. Esta investigacin demostr que las alteraciones en el proceso de legitimacin institucional dependen de la accin poltica de los actores en el desarrollo del subsistema de polticas de referencia. La inestabilidad y el conflicto dependen de la interaccin entre los actores, en desacuerdo sobre los contenidos de las polticas, pero sobre todo sobre sus formas. Un perodo de estabilidad en el tipo de relacin entre el gobierno y el resto de los actores (pblicos y privados) y en la aproximacin del gobierno a la solucin de los problemas generadores de polticas da paso a la inestabilidad e inicio de bsqueda de alternativas. Cules son los indicadores de esta crisis de legitimidad? Por un lado, la tensin entre los diferentes gobiernos implicados en un subsistema de polticas excede el mbito de los conflictos entre partidos. En nuestro caso, excede la tensin entre los gobiernos liderados por CiU y PSC. A su vez, el gobierno mismo (como un todo, y no slo un organismo como por ejemplo la Generalitat) entra frontalmente en conflicto con otros sistemas de poder (por ejemplo, el sector profesional e industrial organizado). Finalmente, la mayora de los actores del subsistema cuestionan o proponen cambios en las relaciones pblico-privado.

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Una sntesis de las dinmicas sealadas hasta aqu puede observarse en la tabla siguiente (nmero 15), donde la combinacin de factores ideacionales e institucionales explica tanto perodos de continuidad, crisis y apertura al cambio de las polticas pblicas.
Tabla nmero 15. Dinmicas de continuidad y apertura al cambio de las polticas. Fuente: elaboracin propia

Legitimidad institucional Alta Vigente Discurso poltico Caduco Continuidad Crisis ideacional Baja Crisis institucional Apertura al cambio

En definitiva, y centrndonos en la comprensin de la apertura al cambio, nuestro anlisis discute algunas de las asunciones de los modelos tericos utilizados en esta investigacin. Por un lado, y frente a lo que sostiene el modelo del equilibrio interrumpido (True, Jones y Baumgartner, 2007) la movilizacin y aparicin en el escenario poltico de nuevos intereses no es un factor explicativo suficiente para comprender este proceso de apertura, y an menos lo es la movilizacin de actores exgenos al dominio de la poltica cultural. Una doble crisis ideacional e institucional (en buena medida provocada por la accin de los actores del subsistema) nos permite una comprensin ms amplia de dicho fenmeno. A su vez, el anlisis de nuestro caso de estudio ilustra que una perturbacin significativa externa al dominio de polticas (como el cambio en la coalicin del gobierno en la Generalitat o la consolidacin de paradigmas a nivel internacional como la nueva gestin pblica) no constituye una causa suficiente (si considerable) para la apertura al cambio de las polticas pblicas. En este sentido cuestionamos un condicionamiento unidireccional entre la poltica (politic) y las polticas (policy), en ambos sentidos. Pero detallemos entonces la parte de nuestra narrativa genrica dedicada a los perodos de cambios significativos de las polticas.

2.3 El cambio significativo de las polticas pblicas Las crisis ideacionales y los momentos de renegociacin de las reglas institucionales no aseguran el cambio de los contenidos y las formas de las polticas, ni tampoco explican su direccin. Sino que dichos cambios vienen acompaados de un crecimiento en el grado de legitimacin tanto simblica como institucional. En este proceso resultan clave las variaciones que los actores imprimen al discurso poltico y al subsistema de polticas de referencia. En el caso de las polticas culturales de la Generalitat, este perodo se inicia antes de que se produzca

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el cambio en la coalicin de gobierno. Comienza en los ltimos aos de gobierno de CiU y se extiende hasta la sancin de la Llei del Consell Nacional de la Cultura i de les Arts (2008). a) Los actores y el subsistema de polticas: reconstruccin de la legitimidad institucional Nuestra investigacin demostr que el cambio de polticas puede ser comprendido como resultado del proceso de su relegitimacin institucional. Un proceso que implica variaciones en el tipo y nmero de actores que se incluyen en el centro del subsistema, modificaciones en la posicin de poder de dichos actores y cambios en el tipo de relacin establecida entre ellos como en la manera de aproximarse a la solucin de los problemas por parte del gobierno. Cmo se producen cada una de estas variaciones? - Tras la fractura del monopolio de polticas establecido durante un extenso perodo, la variacin en el nmero y tipo de actores del subsistema se produce en tres sentidos: respecto del perfil de los responsables gubernamentales de las polticas, respecto del lugar que ocupan los gobiernos que comparten competencias y del que ocupan los actores del sector privado y respecto de la estructura del dominio de la poltica. En primer lugar, el perfil de los mximos responsables de la poltica cultural (consejero, ministro) tiene un papel clave en el proceso de legitimacin de dichas polticas. Las polticas culturales de la Generalitat ilustran una variacin en dicho perfil. Relegitimar las polticas culturales implic el paso de un consejero cercano al partido poltico y a la confianza del presidente a uno enfocado al sector cultural (pblico y privado) y sobre todo a la planificacin sectorial estratgica. En segundo lugar, el proceso de relegitimacin de las polticas est marcado por la emergencia, consolidacin o profundizacin de un gobierno multinivel de la cultura. Esto implica la inclusin en el subsistema de gobiernos (locales) previamente ubicados en los mrgenes. Cabe tener en cuenta que ste es un proceso significativamente condicionado por factores exgenos al dominio de polticas (sobre todo, el sistema poltico). Pero si la inclusin de determinados actores gubernamentales (por ejemplo, gobiernos locales de Catalua) es un factor explicativo de la relegitimacin institucional y el cambio de polticas, an ms significativa es la incorporacin de actores privados. La centralidad de determinados actores privados en el proceso de polticas ilumina los efectos de la movilizacin de grupos organizados de intereses especiales en el cambio de las polticas. Pero de la importancia de este aspecto (sealado, entre otros, por el modelo de equilibrio interrumpido) no se deriva que esa forma de organizacin poltica sea inherente al cambio de polticas ni suficiente como factor explicativo. El gobierno ni simplemente registra los cambios en el subsistema de polticas ni se ve forzado a incorporar un determinado tipo de actores. Por el contrario, la autoridad pblica modifica las relaciones

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privadas de poder y tiene (relativo) margen de agencia para impulsar el proceso de relegitimacin de las polticas. As, como hemos explicado para las polticas culturales de la Generalitat, determinados intereses de determinados agentes del sector privado mejor organizado se incorporan (de forma estructural y estable) como ncleo del proceso de legitimacin institucional de la intervencin gubernamental en el mbito de la cultura. Si la apertura en el subsistema y el cambio de polticas estn en el ncleo del sistema democrtico, ninguno de esos procesos es inherentemente equitativo. Un tercer factor (vinculado a los anteriores) que forma parte del proceso de relegitimacin institucional de las polticas culturales es el cambio en la estructura de su dominio. Nuestro caso de estudio ilustra los efectos de la estrategia de impulsar la centralidad de las polticas culturales en la accin de gobierno. El gobierno de la Generalitat busc evitar el aislamiento caracterstico de un monopolio de polticas extendido durante ms de una dcada. Impulsar la poltica cultural como poltica de carcter transversal, por un lado, y promover espacios de cooperacin interdepartamental abre la puerta a la inclusin de nuevos actores en el subsistema de polticas. Un proceso que, como hemos evidenciado, puede tener un desarrollo limitado. - El gobierno, tras experimentar una crisis de legitimidad institucional, busca recuperar una posicin de poder en base al aumento de la posesin de recursos legales, econmicos, cognitivos y simblicos. Sin ser lo mismo, recuperar recursos de pode implica impulsar la legitimidad institucional. Este tipo de movimiento no establece una relacin de determinacin directa del cambio de polticas, pero s que est ligado con la estrategia que adopta el gobierno respecto al conflicto y, ahora s, tambin respecto al cambio. Por un lado, un gobierno que ha experimentado una crisis institucional, y que no cuenta con una posicin de poder privilegiada, puede socializar (publicar, expandir) el conflicto pero en un mbito restringido. En el intento de recuperar legitimidad institucional, puede promover el cambio en las relaciones privadas de poder slo en determinados mbitos. Esto es lo que en las polticas culturales de la Generalitat sucede con la sectorializacin del conflicto. Nos referimos a un conflicto insoluble, el que enfrenta el gobierno (como un todo) con otros sistemas de poder (por ejemplo, los agentes de la industria o las organizaciones profesionales). Focalizar en cada uno de los sectores culturales el conflicto permite al gobierno recuperar una posicin relativa de poder. Cada sector cultural espera y recibe un tratamiento especfico que, por su parte, refuerza e incluso reifica dichas categoras sectoriales. De esta manera, nuevamente nuestra investigacin recupera el trabajo de Schattschneider (1967) y profundiza en la relacin entre socializacin del conflicto y cambio de las polticas, aspecto descuidado por Baumgartner y Jones (1993).

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Por otro lado, el gobierno puede recuperar recursos de poder de carcter simblico y cognitivo apelando a la racionalizacin instrumental del proceso de polticas y de las reglas institucionales. Nuestra investigacin ilustra cmo un gobierno introduce la planificacin sectorial y estratgica de las polticas como recurso de poder. El proceso de relegitimacin institucional incluye as el desarrollo de instrumentos de carcter racional como los contratos programas o la bsqueda de criterios objetivos de evaluacin de la accin pblica. Por su parte, a medida que el gobierno recupera poder, introduce nuevas agencias y organismos que institucionalizan y recategorizan antiguos y nuevos reclamos. Por ejemplo, en las polticas culturales de la Generalitat, el Consell Nacional de la Cultura i de les Arts. Finalmente, en el proceso de relegitimacin de las polticas el gobierno intenta reforzar su posicin de poder a travs del acceso a recursos (y actores) externos al dominio de polticas. Este movimiento, que tiene repercusiones sobre la estructura del dominio de la poltica cultural, puede estar condicionado por factores estructurales. Uno de los ms importantes es el contexto actual de competitividad, incluso entre las diferentes sectores de polticas pblicas. Pero en dicho contexto, los responsables gubernamentales tienen capacidad de agencia. La apelacin a las externalidades de la cultura les permite as intentar acceder a recursos econmicos y simblicos, reforzar su posicin de poder y promover la relegitimacin de las polticas culturales. -El intento por parte del gobierno de recuperar su legitimidad para intervenir en el mbito de la cultura da lugar a variaciones en el tipo de relacin establecida con el resto del los actores as como en su manera de aproximarse a la solucin de los problemas. Por su parte, el acceso a la agenda macropoltica no resulta la estrategia principal adoptada por el resto de los actores del subsistema. Optan, en cambio, por desplazarse entre esferas de gobierno y entre modelos de gestin alternativos intentando relocalizar los temas de las polticas. Nuestra investigacin analiz episodios donde el Departament de Cultura de la Generalitat resulta protagonista de debates en torno a la identidad nacional. Debates que en un perodo de cambio de polticas trascienden el dominio de la poltica cultural. Se trata, sin embargo, de debates que no resultan significativos para el proceso de relegitimacin institucional de la intervencin gubernamental. Por eso, nuestra investigacin cuestiona una relacin directa entre cambio de poltica y movilizacin de intereses hacia las instituciones de la macropoltica, asumida por el modelo del equilibrio interrumpido (Baumgartner y Jones, 1993). Un elemento comn a todos los actores del subsistema es que se busca mantener el control sobre los asuntos de la poltica cultural con cierta distancia de la agenda macropoltica. La estrategia que se evidencia es la de desplazarse en dos sentidos. Por un lado, de una esfera de gobierno a otro (gobiernos locales, sub-estatales, estatales o incluso supra-estatales) buscando apoyos, recursos o directamente intentando

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localizar all la jurisdiccin sobre dichos asuntos. Y por otro, los actores se desplazan entre modelos de gestin diferentes y alternativos (cuasi-autnoma, mixta, etc.) intentando que los temas de las polticas sean asignados a los organismos que responden a cada uno de esos modelos. Esta investigacin analiz en profundidad el proceso de polticas que conduce a un cambio significativo como es la formulacin de un consejo de las artes. La entrada en la agenda de las polticas de una alternativa de este tipo es indicador de dos procesos. Por un lado, el intento de construccin de una hegemona alternativa por parte de los actores culturales nucleados en torno a un partido poltico. Y por otro, un proceso contrahegemnico que tiene como protagonistas a agentes del sector privado. Ambos movimientos son esperables tras una crisis de legitimidad institucional, cuando los cambios en los contenidos y formas se vuelven necesarios para recuperar el equilibrio. Pero cabe insistir que se trata de un tipo de equilibrio dinmico, implcito en un conflicto insoluble: la legitimidad institucional de las polticas culturales. Por eso discutimos la idea de la teora de la accin racional de que las preferencias de los actores polticos estn claramente definidas y se mantienen constantes en el tiempo. Para nosotros, es la interaccin entre los actores del subsistema lo que condiciona el cambio de polticas, cuya intensidad y direccin final dependen de cmo se resuelva el conflicto entre formas institucionales dominantes, residuales y emergentes. b) Los actores y el discurso poltico sobre la cultura: reconstruccin de la legitimidad simblica - Tras perodos de crisis ideacional, los actores responsables de las polticas culturales pueden construir consensos interactivos, alterando percepciones sobre los intereses y enseando el camino a nuevos parmetros institucionales. Profundizamos as en la explicacin de la agencia de los actores (a escala reducida) que desarrolla el institucionalismo discursivo (Schmidt, 2008). Ahora bien, hemos sealado que una de las dificultades de esta aproximacin (comn a la teora de la accin comunicativa) es su tendencia a una concepcin instrumental del discurso poltico. La ambigedad y las aparentes contradicciones en los discursos de los actores se entenderan como distorsin intencional de la realidad. Por eso en nuestra investigacin hemos contribuido a la comprensin de la agencia ideacional de los actores, ms all de una concepcin del discurso poltico como reflejo de la realidad y las relaciones de poder. Combinando el anlisis de marcos (Goffman 1975, 2006) y los estudios culturales (Williams, 1980), hemos demostrado que en el proceso de cambio de polticas la significacin de lo real es una instancia inherente a la toma de decisiones. Contribuimos a la explicacin del cambio de polticas a travs de una comprensin constructivista de lo poltico, pero que al mismo tiempo reconoce el carcter social y constitutivo

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del lenguaje. Cmo se explica entonces el cambio y que relacin tiene con la recuperacin de la legitimidad simblica de las polticas? - El cambio de las polticas puede entenderse como resultado de los procesos de alineamiento efectivo entre los marcos de polticas de los diferentes actores (y organismos) y el marco maestro. Alinearse con el marco maestro implica alinearse con el contexto de significado compartido y resonar en los actores del proceso de polticas. El impulso al cambio de polticas se evidencia en micromovilizaciones de este tipo, constitutivas y no exclusivamente instrumentales, dinmicas y no meros reflejos de intereses estables. En los procesos de alineamiento los actores reorganizan sus propias valoraciones de la cultura y reconstruyen diagnsticos, pronsticos y motivaciones para actuar en el mbito de la cultura. Nuestra investigacin recupera cuatro sentidos de alineamiento desarrollados por Snow y sus colaboradores (Snow et alt. 1986), los adapta y aplica al anlisis del cambio de polticas. Por un lado, la conexin o puente entre marcos, conexin entre dos concepciones coherentes del problema poltico desconectadas en la arena poltica. Es decir, la concepcin del problema presente en un marco de polticas se conecta con la concepcin del problema presente en el marco maestro. Por ejemplo, en nuestro caso de estudio, se establece un puente entre el diagnstico presente en el marco de polticas de la normalizacin cultural (propio del Departament de Cultura de la Generalitat) y el diagnstico presente en el marco maestro (donde la globalizacin se presenta como el principal problema poltico). La conexin normalizacinglobalizacin es posible porque los responsables de las polticas identifican un grado de coherencia entre los diagnsticos. Este proceso explica la capacidad de agencia de dichos actores para resonar en su audiencia, relegitimar las polticas culturales e impulsar el cambio en sus contenidos y formas. Ahora bien, se trata de un tipo de alineamiento que trasluce una concepcin esttica de las orientaciones subjetivas. Incluso dara lugar a calificar los marcos de polticas como meros instrumentos estratgicos reflejo de los intereses. Pero nuestra investigacin evidenci que la conexin o puente entre los marcos de polticas y el marco maestro es un tipo de alineamiento poco presente en el proceso de cambio de las polticas culturales. Cabe prestar especial atencin a otros dos tipos de alineamientos: el de amplificacin y el de extensin. La amplificacin de marcos implica la clarificacin de un marco de polticas. Puede producirse por la amplificacin tanto de valores como de creencias. En el primer caso, se reconstruyen y elevan valores vinculados al problema poltico o a la imagen de la poltica que no han inspirado la accin en favor del cambio de polticas. En las polticas culturales de la Generalitat, por ejemplo, el valor (y funcin) de la cultura (y las polticas culturales) como promotores de igualdad en trminos de ciudadana nica (socio-poltica). El alineamiento es posible porque se

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asocia la cultura con un valor aparentemente incuestionable. Pero tambin porque se produce reformulando (y no descartando) otro valor presente (aunque en parte cuestionado) en el marco maestro: la cultura como elemento de construccin nacional, a partir de ahora en lnea con la construccin de ciudadana. As, tras un perodo de crisis ideacional, la reconstruccin de la imagen de la poltica (y su relegitimacin) se entiende como resultado del proceso de alineamiento de marcos. Contrariamente a lo que indicara el modelo del equilibrio interrumpido, los cambios en la imagen de la poltica cultural no vienen acompaados (ni precedidos) de un cambio en el nivel de atencin de los problemas de las polticas culturales ni tampoco de su acceso a la agenda macropoltica. La amplificacin de un marco de polticas puede producirse tambin a partir de determinadas creencias. Se amplifican elementos ideacionales. Por un lado, se construyen evidencias sobre lo que se considera que est obstaculizando la accin colectiva. Por ejemplo, en nuestro caso de estudio, las limitaciones que impone el mercado global de la cultura o, por otro lado, actitudes conservadoras de los actores culturales. As, se consolidan nuevos problemas pblicos de las polticas y se promueve el cambio de polticas. Por otro lado, se construyen evidencias sobre la eficacia de la accin colectiva. Por ejemplo, se robustece un marco de polticas apelando a la necesidad de participacin de determinados actores. Se amplifica la creencia de que slo con la participacin de determinados actores el cambio de polticas es posible. En definitiva, tanto en el proceso de amplificacin de valores como en el de creencias puede vislumbrarse la capacidad de agencia de los responsables de las polticas para resonar en su audiencia, relegitimar las polticas culturales e impulsar el cambio. En tercer lugar, la extensin de los lmites del marco de polticas explica su alineamiento con el marco maestro. Los actores (y las organizaciones que stos integran) reorganizan su jerarquizacin valorativa de los acontecimientos incorporando ideas, valores e intereses de grupos dispares. En nuestro caso de estudio, por ejemplo, el marco de polticas del Departament de Cultura (construido sobre el vnculo entre cultura e identidad nacional) se expande e incorpora nociones como competitividad. Un marco de polticas se expande e incorpora ideas que emergen en el marco maestro. Los responsables de las polticas adoptan (y al mismo tiempo modifican) parte de la comprensin comn de las relaciones entre los actores que condicionan el proceso de polticas. As, consiguen resonar en su audiencia, relegitimar las polticas culturales e impulsar el cambio de sus contenidos y formas. Por ltimo, nuestra investigacin adapt y aplic en el anlisis de polticas los conceptos asociados a un cuarto tipo de alineamiento identificado por Snow y sus colaboradores (Snow at alt., 1986): la transformacin del marco, que implica la resignificacin completa de lo que para

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los participantes del proceso de polticas est sucediendo. Ahora bien, en la evidencia recogida no identificamos ningn proceso de alineamiento de este tipo entre un marco de polticas y el marco maestro. No se observan episodios en los que se combinen la adopcin de un marco de injusticia en relacin al problema poltico y un giro en la orientacin de la atribucin (responsabilidad del problema). Esta ausencia es posible por diversos motivos. El anlisis de marcos ha sido conceptualizado mayormente para el estudio de movimientos sociales y de la poltica contenciosa, y por lo tanto no contempla las restricciones institucionales presentes en el proceso de formulacin de polticas pblicas. Ahora bien, esta ausencia no invalida sino que confirma la utilidad y relevancia de la aplicacin del concepto de alineamiento de marcos en la comprensin del cambio de las polticas. Sobre todo para los tres anteriores tipos de alineamiento, procesos que comportan una concepcin particular del cambio desarrollada en esta investigacin. Hemos buscado comprender el cambio de las polticas culturales como un proceso poltico. Lo que determina la naturaleza del cambio y la innovacin de las polticas culturales es el ejercicio del poder poltico y no un proceso analtico. El anlisis del dominio de la poltica cultural ensea una posicin que va ms all de la clsica discusin en ciencia poltica sobre el grado de incrementalidad o radicalidad del cambio. Nos situamos en un punto equidistante tanto de una concepcin estrictamente revolucionaria del cambio en las polticas como de una exclusivamente evolutiva. Porque el cambio significativo tampoco podra calificarse de kuhniano si por ello entendemos que en ningn caso es posible la convivencia de paradigmas, discursos o marcos de polticas pblicas. El cambio es constitutivo en el desarrollo de las polticas pblicas, pero no slo en sentido evolutivo-positivista sino principalmente en sentido histrico y social. Los cambios significativos van ligados al conflicto y por lo tanto, a la poltica. En definitiva, los procesos de alineamiento de marcos son centrales para comprender las variaciones en las preferencias de los actores, los cambios en la imagen de la poltica cultural y los limitados (pero significativos) cambios en el marco maestro. As, la accin colectiva no se basa en un tipo de racionalidad instrumental o un comportamiento sencillamente reflejo de los intereses definidos, aparentemente estables y con una realidad objetiva adjunta. Las ideas y valores no son meramente adendas de los intereses o de las reglas institucionales.

2.4 Futuras lneas de investigacin Para finalizar, si previamente hemos apuntado futuras lneas de investigacin sobre la orientacin de las polticas culturales, cabe ahora hacer lo propio respecto del modelo narrativo-

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interaccionista de anlisis de la continuidad y el cambio de las polticas pblicas. Nuestra investigacin permiti construir, poner en prctica y caracterizar una narrativa genrica que excede el dominio de la poltica cultural y contribuye a la comprensin del cambio de las polticas pblicas. Un estudio de caso en profundidad (que incluy una estrategia de comparacin diacrnica) result apropiado para asegurar dicha contribucin. Por lo que en futuras investigaciones resulta relevante ampliar la evidencia a travs de estudios comparativos. Esto permitira continuar generando conocimiento sobre los condicionamientos estructurales y el margen de agencia de los actores en los procesos de cambio de polticas. As como de la importancia relativa de los factores ideacionales (como los marcos de polticas) e institucionales (como los subsistemas de polticas) y sobre el carcter del cambio. Dicha aproximacin puede emprenderse en, al menos, dos sentidos. Por un lado, profundizando en el dominio de la poltica cultural. A nivel sub-estatal, aplicando el modelo narrativo-interaccionista al desarrollo de las polticas culturales de otras dos comunidades autnomas espaolas. O a nivel internacional, comparando nuestro caso de estudio con lo sucedido en un perodo similar en un territorio europeo y otro latinoamericano. En el caso europeo, resulta relevante la comparacin con unas polticas culturales referentes por su grado de experimentacin y carcter mixto (como las de Holanda). Pero tambin lo es la comparacin con unas polticas culturales donde el proceso de construccin de una autonoma nacional resulte significativo (como en Escocia, Gales o, fuera de Europa, Quebec). Finalmente, en el caso de Latinoamrica, los cambios significativos experimentados en la ltima dcada en la poltica cultural de Brasil (en particular, ante la construccin de nuevos marcos de polticas por parte de los actores gubernamentales) permitiran aplicar y desarrollar el modelo de anlisis. Por otro lado, una aportacin significativa consistira en emprender estudios comparativos con otros dominios de polticas. Esto permitira contrastar, precisar y robustecer nuestro modelo de anlisis, con el objetivo de profundizar en la comprensin del carcter del cambio de las polticas pblicas. La comparacin del dominio de las polticas culturales con otras polticas pblicas permitira iluminar la relevancia del estudio de las primeras para producir conocimiento generalizable (de forma histricamente limitada) sobre el cambio de las polticas pblicas. Qu tipo de dominio de polticas resulta relevante para la comparacin? Con el objetivo de comparar casos equilibrados en similitudes y diferencias (acentuando el contraste) proponemos una comparacin con dos tipos de dominio. Por un lado, uno de carcter sectorial clsico, como el de polticas sociales (por ejemplo, educativas). Y por otro, un dominio de carcter hbrido y en donde la cultura (y los agentes del mbito) tengan un papel significativo. Por ejemplo, las polticas de las tecnologas de la informacin y la comunicacin o las polticas urbanas.

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ix

ANEXO 1. CRONOLOGA CATALUNYA

BSICA DEL DEPARTAMENT DE CULTURA DE LA GENERALITAT DE

Presentamos a continuacin una cronologa del desarrollo del Departament de Cultura entre los aos 1980 y 2010, recordando que el perodo de estudio de esta tesis finaliza en 2008. Ms que una presentacin de carcter exhaustivo, buscamos construir una herramienta que permita una orientacin clara y directa del lector. Por eso hemos decidido centrar la cronologa en los mandatos de los diferentes consejeros y apuntar algunos de los eventos significativos para el desarrollo de las polticas culturales de la Generalitat de Catalunya.
Tabla 16. Cronologa del Departament de Cultura de la Generalitat de Catalunya. Fuente: elaboracin propia.

Ao 1980 1981

Conseller - partido en el Departament Max Cahner CiU

Eventos Creacin del Departament de Cultura -Ley de Biblioteques -Ley de la Entitat Autnoma dOrganitzaci de Festes i Espectacles (EAOEF) Premis nacionals de cultura -Ley de Normalitzaci Lingstica -Consorcio Palau de la Msica -Consell Assessor de Cultura de la Generalitat de Catalunya -Pacte Cultural -Inicio diseo Museu dArt Contemporani de Barcelona y Centre dArts Santa Mnica Ley de Arxius -Ley de la Entitat Autnoma Instituci de les Lletres Catalanes Fundaci Teatre Lliure-Teatre Pblic de Barcelona

1982 1983 1984 Joan Rigol CiU

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 Joaquim Ferrer CiU

Joan Guitart CiU

Nueva Ley de Arxius Ley de Museus (aprobacin del Museu Nacional dArt de Catalunya, MNAC) Consorci Catal de Promoci Exterior de la Cultura (COPEC) -Ley del Foment de la cultura popular i tradicional i de lassociacionisme cultural -Ley del Sistema bibliotecari de Catalunya -Ley de Patrimoni cultural catal Fundaci Gran Teatre del Liceu

1994 1995 1996 1997 1998 1999 Joan Maria Pujals CiU

-Inauguracin oficial del Teatre Nacional de Catalunya -Ley de Poltica Lingstica Inauguracin del Auditori

Ao

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Conseller - partido en el Departament Jordi Vilajoana CiU

Eventos Ley del Institut Catal de les Indstries Culturals Transformacin de la EAOEF en Entitat Autnoma de Difusi Cultural (EADC) -Llibre Blanc de les Indstries Culturals a Catalunya -Creacin del Institut Ramon Llull

Caterina Mieras PSC

-Reorganizacin del Institut Catal de les Indstries Culturals Comissionat per al Consell de la Cultura i de les Arts -Plan de Equipaments Culturals 2005-2007 -Refundacin de la Entitat Autnoma de Difusi Cultural -Negociacin proyecto de ley del Consell de la Cultura i de les Arts -Proyecto Agncia Catalana de Difusi Cultural -Ley del Consell Nacional de la Cultura i de les Arts (CONCA) -Decreto Pla dEquipaments Culturals de Catalunya 2010-2020 (PECCAT). -Ley del cinema de Catalunya

2007 2008 2009 2010

Ferran Mascarell PSC Joan Manuel Tresserras ERC

xi

ANEXO 2. DESARROLLO PRESUPUESTARIO DEL DEPARTAMENT DE CULTURA DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA Este anexo recoge los grficos del desarrollo presupuestario del Departament de Cultura de la Generalitat de Catalunya. En primer lugar, presentamos la evolucin de los valores generales: presupuesto neto y euros constantes. En segundo, la distribucin interna de dicho presupuesto: mbitos sectoriales y captulos. Como apunte metodolgico, cabe sealar que los datos que se presentan excluyen el presupuesto de determinadas secretaras y direcciones generales del Departament de Cultura: la Secretaria de Deportes, la Secretaria de Juventud, la Secretaria de Medios de Comunicacin y la Direccin General de Poltica Lingstica. La razn principal de esta decisin es que se trata de partidas presupuestarias que no se han mantenido de forma regular en el Departament de Cultura, sino que han formado parte de otros departamentos de la Generalitat de forma indistinta. Buscamos as poder realizar una mirada equilibrada sobre el desarrollo presupuestario del Departament de Cultura. Pero adems, buscamos mantener la coherencia con nuestra definicin (al menos en trminos pragmticos para esta investigacin) de poltica cultural. Finalmente, hemos decidido trabajar con los datos de presupuestos liquidado (que incluye los organismos autnomos), siempre segn las memorias del Departament de Cultura de la Generalitat. Se trata de una decisin basada en la disponibilidad de informacin para el perodo que estamos analizando, y no en un posicionamiento particular en el debate sobre la utilidad de este tipo de datos. a) Presupuesto neto en cultura
Grfico 1. Presupuesto neto en cultura. Valor expresado en euros. Fuente: proyecto de investigacin El sistema de la poltica cultural en Espaa (Rodrguez Morat, Rius, Barbieri, 2011).
350.000.000

300.000.000

250.000.000

200.000.000

150.000.000

100.000.000

50.000.000

0 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

xii

b) Euros constantes
Grfico 2. Presupuesto de cultura en euros constantes. Valor expresado en euros. Fuente: proyecto de investigacin El sistema de la poltica cultural en Espaa (Rodrguez Morat, Rius, Barbieri, 2011).
70.000.000

60.000.000

50.000.000

40.000.000

30.000.000

20.000.000

10.000.000

c) Presupuesto por sectores En este caso, para evitar repeticiones no significativas, presentamos los datos por intervalos de dos aos, exceptuando la inclusin del ltimo ao del perodo analizado (2008). No se incluye el presupuesto correspondiente a servicios generales. Se incluyen los ingresos propios de los organismos autnomos y de las empresas pblicas no aportados por el Departament de Cultura. En primer lugar, se presentan los datos ordenados segn los diez sectores que identifican las memorias del Departament de Cultura: 1) Teatre i Dansa, 2) Patrimoni arquitectnic i arqueolgic, 3) Msica, 4) Museus, 5) Lletres, 6) Cultura popular i tradicional, 7) Cinematografia i vdeo, 8) Biblioteques, 9) Arxius, 10) Arts Visuals/Plstiques.

19 80 19 81 19 82 19 83 19 84 19 85 19 86 19 87 19 88 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10

xiii

Grfico 3. Presupuesto de cultura por sectores. Expresado en porcentaje sobre el total. Fuente: proyecto de investigacin El sistema de la poltica cultural en Espaa (Rodrguez Morat, Rius, Barbieri, 2011).
100%
Teatre i dansa

Patrimo ni arquit. i arqueo l.

80%
M sica

M useus

60%
Lletres

Cultura popular i tradicio nal

40%
Cinemato grafia i vdeo

Biblio teques

20%
Arxius

Arts plstiques

0% 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2008

En segundo lugar, para profundizar en el anlisis y volver ms inteligibles los datos, hemos agrupado el presupuesto en cinco categoras: 1) Museus, patrimoni i arxius, 2) Biblioteques, 3) Arts escniques, 4) Cultura popular i tradicional, 5) Altres sectors (de estructura significativamente industrial: Msica, Cinematografia i vdeo, Lletres, Arts Visuals/Plstiques).
Grfico 4. Presupuesto de cultura por sectores (agrupacin propia). Expresado en porcentaje sobre el total. Fuente: proyecto de investigacin El sistema de la poltica cultural en Espaa (Rodrguez Morat, Rius, Barbieri, 2011).
100%

80%

60%

Cultura popular i tradicional Altres sectors culturals Arts escniques Biblioteques

40%

Museus, patrimoni i arxius

20%

0% 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2008

xiv

d) Presupuesto por captulos En este caso, para facilitar la comprensin de los datos, hemos agrupado los captulos en tres categoras (inversions, subvencions a tercers, activitat prpia) y los hemos presentado en relacin porcentual sobre el total.
Grfico 5. Presupuesto de cultura por captulos (agrupacin propia). Expresado en porcentaje sobre el total. Fuente: proyecto de investigacin El sistema de la poltica cultural en Espaa (Rodrguez Morat, Rius, Barbieri, 2011).
100%

Inversions (captol VI i VII) 80%

60% Subvencions a tercers (captol IV)

40%

20% Activitat prpia (captol I i II) 0%

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

xv

ANEXO 3. RELACIN DE DIARIOS DE SESIONES DEL PARLAMENT DE CATALUNYA


ANALIZADOS

a) Debates de investidura presidencial en sesin plenaria


Nmero 1 Referencia Aclaracin Eleccin de Acceso en lnea Edicin DSPC-P 004/01, 1980 Diari de sessions del Parlament de Catalunya-Ple, Num. 2, primera legislatura, ao 1980 Jordi Pujol Primera parte. http://www.parlament-cat.net/activitat/dspcp/01p004.pdf Segunda parte. http://www.parlament-cat.net/activitat/dspcp/01p005.pdf Secci de Publicacions del Parlament de Catalunya

Nmero 2 Referencia Aclaracin Eleccin de Acceso en lnea Edicin DSPC-P 002/02, 1984 Diari de sessions del Parlament de Catalunya-Ple, Num. 2, segunda legislatura, ao 1984 Jordi Pujol Primera parte. http://www.parlament-cat.net/activitat/dspcp/02p002.pdf Segunda parte. http://www.parlament-cat.net/activitat/dspcp/02p003.pdf Secci de Publicacions del Parlament de Catalunya

Nmero 3 Referencia Aclaracin Eleccin de Acceso en lnea Edicin DSPC-P 002/03, 1988 Diari de sessions del Parlament de Catalunya-Ple, Num. 2, tercera legislatura, ao 1988 Jordi Pujol Primera parte. http://www.parlament-cat.net/activitat/dspcp/03p002.pdf Segunda parte. http://www.parlament-cat.net/activitat/dspcp/03p003.pdf Secci de Publicacions del Parlament de Catalunya

Nmero 4 Referencia Aclaracin Eleccin de Acceso en lnea Edicin DSPC-P 002/04, 1992 Diari de sessions del Parlament de Catalunya-Ple, Num. 2, cuarta legislatura, ao 1992 Jordi Pujol Primera parte. http://www.parlament-cat.net/activitat/dspcp/04p002.pdf Segunda parte. http://www.parlament-cat.net/activitat/dspcp/04p003.pdf Secci de Publicacions del Parlament de Catalunya

xvi

Nmero 5 Referencia Aclaracin Eleccin de Acceso en lnea Edicin DSPC-P 002/05, 1995 Diari de sessions del Parlament de Catalunya-Ple, Num. 2, quinta legislatura, ao 1995 Jordi Pujol Primera parte. http://www.parlament-cat.net/activitat/dspcp/05p002.pdf Segunda parte. http://www.parlament-cat.net/activitat/dspcp/05p003.pdf Tercera parte. http://www.parlament-cat.net/activitat/dspcp/05p004.pdf Secci de Publicacions del Parlament de Catalunya

Nmero 6 Referencia Aclaracin Eleccin de Acceso en lnea Edicin DSPC-P 002/06, 1999 Diari de sessions del Parlament de Catalunya-Ple, Num. 2, sexta legislatura, ao 1999 Jordi Pujol Primera parte. http://www.parlament-cat.net/activitat/dspcp/06p002.pdf Segunda parte. http://www.parlament-cat.net/activitat/dspcp/06p003.pdf Secci de Publicacions del Parlament de Catalunya

Nmero 7 Referencia Aclaracin Eleccin de Acceso en lnea Edicin DSPC-P 002/07, 2003 Diari de sessions del Parlament de Catalunya-Ple, Num. 2, sptima legislatura, ao 2003 Pasqual Maragall Primera parte. http://www.parlament-cat.net/activitat/dspcp/07p002.pdf Segunda parte. http://www.parlament-cat.net/activitat/dspcp/07p003.pdf Secci de Publicacions del Parlament de Catalunya

Nmero 8 Referencia Aclaracin Eleccin de Acceso en lnea Edicin DSPC-P 002/08, 2006 Diari de sessions del Parlament de Catalunya-Ple, Num. 2, octava legislatura, ao 2006 Jose Montilla Primera parte. http://www.parlament-cat.net/activitat/dspcp/08p002.pdf Segunda parte. http://www.parlament-cat.net/activitat/dspcp/08p003.pdf Secci de Publicacions del Parlament de Catalunya

b) Sesiones informativas del consejero de cultura en la comisin de poltica cultural

Nmero 1 Referencia DSPC 024b/01 CPC 1980

xvii

Aclaracin Consejero Acceso en lnea Edicin

Diari de sessions del Parlament de Catalunya, Num. 24bis, primera legislatura, Comisin de Poltica Cultural, ao 1980. Max Cahner http://www.parlament.cat/activitat/dspcc/01c024b.pdf Secci de Publicacions del Parlament de Catalunya

Nmero 2 Referencia Aclaracin Consejero Acceso en lnea Edicin DSPC 078/02 CPC 1986 Diari de sessions del Parlament de Catalunya, Num. 78, segunda legislatura, Comisin de Poltica Cultural, ao 1986. Joaquim Ferrer http://www.parlament.cat/activitat/dspcc/02c078.pdf Secci de Publicacions del Parlament de Catalunya

Nmero 3 Referencia Aclaracin Consejero Acceso en lnea Edicin DSPC 039/03 CPC 1989 Diari de sessions del Parlament de Catalunya, Num. 39, tercera legislatura, Comisin de Poltica Cultural, ao 1989. Joan Guitart http://www.parlament.cat/activitat/dspcc/03c039.pdf Secci de Publicacions del Parlament de Catalunya

Nmero 4 Referencia Aclaracin Consejero Acceso en lnea Edicin DSPC 143/04 CPC 1994 Diari de sessions del Parlament de Catalunya, Num. 143, cuarta legislatura, Comisin de Poltica Cultural, ao 1994. Joan Guitart http://www.parlament.cat/activitat/dspcc/04c143.pdf Secci de Publicacions del Parlament de Catalunya

Nmero 5 Referencia Aclaracin Consejero Acceso en lnea Edicin DSPC 115/05 CPC 1996 Diari de sessions del Parlament de Catalunya, Num. 115, quinta legislatura, Comisin de Poltica Cultural, ao 1996. Joan Maria Pujals http://www.parlament.cat/activitat/dspcc/05c115.pdf Secci de Publicacions del Parlament de Catalunya

Nmero 6 Referencia Aclaracin DSPC 014/06 CPC 2000 Diari de sessions del Parlament de Catalunya, Num. 14, sexta legislatura, Comisin de Poltica Cultural, ao 2000.

xviii

Consejero Acceso en lnea Edicin

Jordi Vilajoana http://www.parlament.cat/activitat/dspcc/06c014.pdf Secci de Publicacions del Parlament de Catalunya

Nmero 7 Referencia Aclaracin Consejero Acceso en lnea Edicin DSPC 014/07 CPC 2004 Diari de sessions del Parlament de Catalunya, Num. 14, sptima legislatura, Comisin de Poltica Cultural, ao 2004. Caterina Mieras http://www.parlament.cat/activitat/dspcc/07c014.pdf Secci de Publicacions del Parlament de Catalunya

Nmero 8 Referencia Aclaracin Consejero Acceso en lnea Edicin DSPC 362/07 CPC 2006 Diari de sessions del Parlament de Catalunya, Num. 362, sptima legislatura, Comisin de Poltica Cultural, ao 2006. Ferran Mascarell http://www.parlament.cat/activitat/dspcc/07c362.pdf Secci de Publicacions del Parlament de Catalunya

Nmero 9 Referencia Aclaracin Consejero Acceso en lnea Edicin DSPC 045/08 CPC 2007 Diari de sessions del Parlament de Catalunya, Num. 45, octava legislatura, Comisin de Poltica Cultural, ao 2007. Joan Manuel Tresserras http://www.parlament.cat/activitat/dspcc/08c045.pdf Secci de Publicacions del Parlament de Catalunya

xix

ANEXO 4. RELACIN DE PERSONAS ENTREVISTADAS

No. Nombre 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 Xavier Fina Arturo Rodrguez Morat Joaquim Rius Luca Dal Pozzolo Jaron Rowan, Ruben Martinez Roser Mendoza Mireia Grau Josep Antn Fernandez Christopher Gordon Patricia Gabancho Santi Martinez Aurora Baena Josep Verdaguer Kathryn Crameri Maria Jess Rodrguez Jordi Pascual Jordi Oliveras Josep Miss Manel Verdu Jorge Luis Marzo Jordi Porta Pere Joan Pujol

Actividad Consultor, profesor, miembro del Comissionat per al Consell de les Arts i la Cultura Investigador, profesor, Universitat de Barcelona Profesor de la Universitat de Barceona, Ex tcnico del Departament de Cultura, Generalitat de Catalunya Director del Observatorio Cultural del Piamonte Yproductions, empresa de produccin e investigacin cultural Directora del Centre dInformaci i Documentaci, CERC, Diputaci de Barcelona Directora de investigacin, Institut dEstudis Autonmics, Generalitat de Catalunya Profesor e investigador, Universitat Oberta de Catalunya Consultor en polticas culturales, Parlamento Europeo Escritora, periodista Responsable del Servei de Planificaci Estratgica, Departament de Cultura, Generalitat de Catalunya Ex Directora de Servicios, Departament de Cultura, Generalitat de Catalunya Profesor, Universitat Autnoma de Barcelona Investigadora, profesora, University of Sydney Profesora, Universitat Autnoma de Barcelona Ajuntament de Barcelona, Institut de Cultura de Barcelona Indigesti, organizacin cultural Ex Director del Gabinet tcnic del Departament de Cultura, Generalitat de Catalunya Gabinet tcnic del Departament de Cultura, Generalitat de Catalunya Comisario de arte, profesor Escola Elisava Ex presidente de Omnium Cultural Presidente de la Federaci dAteneus de

Fecha y lugar 10/02/2009, Consultora ICC, Barcelona 12/02/2009, Universitat de Barcelona 18/02/2009, Universitat de Barcelona 01/03/2009, Universitat de Barcelona 02/03/2009, Yproductions, Barcelona 04/03/2009, CERC, Barcelona 07/03/2009, Institut dEstudis Autonmics 12/03/2009, Ateneu Barcelones, Barcelona 25/03/2009, a travs de skype 05/04/2009, Domicilio personal, Barcelona 14/04/2009, Departament de Cultura, Barcelona 17/04/2009, Universitat de Barcelona 19/04/2009, UAB 16/05/2009, Biblioteca de Catalunya, Barcelona 23/05/2009, UAB 13/04/2010, Viader, Barcelona 14/04/2010, Caf Diamant, Barcelona 20/07/2010, Departament de Cultura, Barcelona 27/07/2010, Departament de Cultura, Barcelona 11/10/2010, Caf Raval, Barcelona 19/10/2010, Centre UNESCO Catalunya, Barcelona 20/10/2010, Centre de

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Catalunya 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 Florenci Guntin Francesc Sala Pep Subiros Ramon Bosch Berta Sureda Toni Bartomeus Edgar Garcia Vicen Altai Oriol Bohigas Xavier Parache Xavier Marce Vicen Villatoro Gemma Sendra Josep Maria Bricall Secretario General de la Associaci dArtistes Visuals de Catalunya Responsable de la Oficina de Planificacin Estratgica del Departament de Cultura Ex Coordinador de Cultura del Ajuntament de Barcelona y Director del Centre de Cultura Contempornia de Barcelona Ex Subdirector de Cooperaci Cultural, Departament de Cultura Ex gerente de la Entitat Autnoma de Difusi Cultural, Departament de Cultura Responsable del rea de artes escnicas del Institut Catal dIndstries Culturals, Departament de Cultura Director del rea de desarrollo empresarial del Institut Catal dIndstries Culturals, Departament de Cultura Escritor, Director del Centre dArts Santa Mnica. Arquitecto, ex concejal de cultura y delegado de urbanismo del Ajuntament de Barcelona Ex Director de fomento del audiovisual, Institut Catal dIndstries Culturals Ex Director del Institut Catal dIndstries Culturals, Vicepresidente de Focus Escritor, ex Director de Promoci Cultural, Departament de Cultura Ex Secretaria General del Departament de Cultura Ex Secretario general de la Presidncia y conseller de Governaci de la Generalitat de Catalunya, Comisionado para el diseo del Consell de la Cultura i de les Arts.

Cultura Contempornia de Barcelona 25/10/2010, Centre de Cultura Contempornia de Barcelona 08/11/2010, Departament de Cultura, Barcelona 16/11/2010, Gao lletres, Barcelona 22/11/2010, Diputaci de Barcelona, Barcelona 14/12/2010, entrevista telefnica 19/01/2011, Institut Catal dIndstries Culturals, Barcelona 26/01/2011, Institut Catal dIndstries Culturals, Barcelona 27/01/2011, Centre dArts Santa Mnica, Barcelona 10/02/2011, MBM Arquitectos, Barcelona 18/03/2011, Caf Zurich, Barcelona 28/06/2011, Focus, Barcelona 03/07/2011, Biblioteca Santa Coloma de Gramanet 26/07/2011, Recinte Histric Sant Pau, Barcelona 10/08/2011, Domicilio personal, Barcelona

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