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R E V I S TA D E L A C E PA L 82 ABRIL 2004

Desarrollo econmico local y descentralizacin

en Amrica Latina
Francisco Alburquerque, a la memoria de Gabriel Aghn

ste artculo da cuenta del proyecto CEPAL/GTZ dirigido hasta su

fallecimiento por Gabriel Aghn desde la Divisin de Desarrollo Econmico de la CEPAL. El artculo muestra que la emergencia de iniciativas de desarrollo econmico local no se explica nicamente como consecuencia del avance de los procesos de descentralizacin en marcha en los diferentes pases de la regin, sino como resultado de un conjunto ms complejo de factores surgidos desde los propios territorios, con la movilizacin y actuacin de agentes locales, pblicos y privados. El proyecto realiz casi treinta estudios de casos en siete pases de la regin y constituye una de las investigaciones ms amplias llevadas a cabo sobre el despliegue de iniciativas de desarrollo econmico local en Amrica Latina.

Francisco Alburquerque Instituto de Economa y Geografa, Consejo Superior de Investigaciones Cientficas, Ministerio de Ciencia y Tecnologa Espaa  egafa87@ ieg.csic.es

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I
Construyendo el enfoque del desarrollo econmico local
Como es sabido, la naturaleza territorial (o local) del desarrollo econmico ha conocido durante mucho tiempo una situacin de marginalidad terica. Sin embargo, para algunos autores la crisis del modelo fordista de produccin en serie ha facilitado el redescubrimiento terico de las formas de produccin flexible a nivel local, las cuales han estado sin embargo siempre presentes como formas de industrializacin en la historia econmica. No hay que identificar, pues, el desarrollo econmico local como si se tratara de un modelo de industrializacin posfordista contrapuesto al funcionamiento de la gran empresa. En realidad, el enfoque del desarrollo econmico local viene a destacar fundamentalmente los valores territoriales, de identidad, diversidad y flexibilidad que han existido en el pasado en las formas de produccin no basadas tan slo en la gran industria, sino en las caractersticas generales y locales de un territorio determinado. As pues, la causa principal de la marginacin terica de la naturaleza territorial del desarrollo econmico hay que buscarla en la simplificacin que de este proceso evolutivo ha realizado buena parte del pensamiento econmico al abandonar la referencia territorial y tomar como unidad de anlisis la empresa o el sector econmico considerados de forma abstracta, esto es, desvinculados de su entorno territorial. De esta manera, el territorio fue reducido a espacio uniforme e indiferenciado y durante mucho tiempo el anlisis central del desarrollo econmico ha permanecido dominado por el concepto de economas de escala internas a la empresa, un aspecto que han compartido las principales lneas de pensamiento econmico. Otra consecuencia de este enfoque analtico es la reduccin de la visin del desarrollo econmico a la va del desarrollo industrial que se basa en la gran empresa integrada verticalmente y se vincula a los procesos de urbanizacin. Esta forma de razonar, an bien presente, fue matizada sin embargo por la aportacin de Alfred Marshall (1890), quien a finales del siglo XIX, al examinar la concentracin geogrfica
El libro final del proyecto CEPAL/GTZ al que se refiere este artculo ha sido publicado (Aghn, Alburquerque y Corts, 2001).

de la industria, propuso como unidad de estudio del desarrollo econmico una entidad de base territorial. La teora de la organizacin industrial de Marshall y su concepto de organizacin (que no puede reducirse nicamente a capacidad empresarial) dan, pues, una clave terica fundamental para el enfoque del desarrollo econmico local, al reincorporar el territorio como unidad de anlisis. Esta teora de la organizacin industrial marshalliana se contrapone, por lo tanto, a la teora de la localizacin industrial de raz neoclsica, ya que la centralidad de la empresa en esta ltima es sustituida en aquella por el entorno territorial y el agrupamiento o aglomeracin (cluster) donde se encuentra la empresa. Del mismo modo, las economas internas de escala ligadas a la dimensin empresarial son acompaadas por las economas externas generadas por las interdependencias locales. Como vemos, este enfoque de la organizacin industrial es un planteamiento estructural o sistmico, ya que no es posible considerar una parte aislada de un sistema, ignorando las relaciones de interdependencia que existen entre ella y el todo al que est integrada. La organizacin no es nicamente capacidad empresarial sino interdependencia dentro de la empresa, entre la empresa y el resto del agrupamiento de empresas del que forma parte, y de estos dos aspectos respecto al territorio donde se encuentra el sistema local de empresas. En pocas palabras, no compite la empresa aislada, sino la red y el territorio. Por tanto, en trminos marshallianos, las economas alcanzadas en la produccin no son nicamente las economas internas a la empresa individualmente considerada sino que existen tambin las economas externas generales (del agrupamiento de empresas del que forma parte) y las economas externas locales, correspondientes al territorio concreto donde se sitan (Sforzi, 1999). En el centro de la definicin de economas externas locales, el conocimiento constituye el elemento ms importante de la produccin y llega a veces a convertirse en un patrimonio compartido por la comunidad local.

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Igualmente, las economas externas locales son tambin la existencia de eslabonamientos locales con industrias auxiliares o la complementariedad del mercado de trabajo y el sistema productivo locales. Todo ello forma parte del entorno territorial favorable al despliegue de condiciones de eficiencia productiva y competitividad del sistema productivo local. Los sistemas productivos locales son, pues, los referentes territoriales o unidades en los que las economas de produccin dentro de las empresas se funden con las economas externas locales; se supera as el anlisis segn tipos de empresa, ya que lo importante es la interaccin de las diversas economas locales. As pues, junto a las relaciones econmicas y tcnicas de produccin resultan esenciales para el desarrollo econmico local las relaciones sociales y el fomento de la cultura emprendedora, la formacin de redes asociativas entre actores locales y la construccin de lo que hoy denominamos capital social (Kliksberg y Tomassini, 2000). Aunque no es posible en este artculo examinar en detalle las principales referencias y aportaciones

bsicas que nutren el enfoque del desarrollo econmico local, hay que citar el redescubrimiento por parte de Becattini (1979) de la nocin de distrito industrial de Alfred Marshall (1890) y el hecho de situar al territorio como la unidad de anlisis en lugar de la empresa considerada de forma aislada. Desde entonces ha venido producindose una confluencia de diferentes aportes que, desde distintos ngulos, vienen construyendo una visin ms integral sobre el desarrollo que incorpora el enfoque territorial como una de sus bases principales de sustentacin terica y conceptual. Desde una perspectiva ms pragmtica se han planteado diversas iniciativas de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE, 1999), la Organizacin Internacional del Trabajo y, en especial, la Unin Europea en relacin con los nuevos ejes de la poltica econmica territorial: el fomento del desarrollo rural y del desarrollo sustentable. Finalmente, hay que aludir al desarrollo de la descentralizacin y reforma del Estado, y la puesta en marcha de los procesos de modernizacin de la administracin pblica y de la gestin poltica, con el fin de lograr una participacin

II
El avance de los procesos de democratizacin y descentralizacin
El avance de los procesos de democratizacin y descentralizacin, con el consiguiente incremento de las funciones de las administraciones pblicas territoriales, han obligado a los responsables polticos y tcnicos a buscar enfoques y planteamientos apropiados para enfrentar los problemas y demandas crecientes de la poblacin (Affonso, 2000). Este hecho resulta obligado no slo por la necesidad de ofrecer respuestas concretas y eficaces al conjunto de la poblacin local, sino por la insuficiencia o limitaciones de las polticas centralistas y sectoriales y de los viejos enfoques asistencialistas de la poltica de desarrollo regional y de la poltica social. As, las estrategias de desarrollo local se han ido abriendo paso como un enfoque con un fuerte componente de pragmatismo, una concepcin de abajo hacia arriba y una visin ms integral de las diferentes facetas o aspectos del desarrollo, con un planteamiento horizontal del mismo al que obliga la vinculacin territorial de las diferentes polticas de desarrollo. En este sentido, conviene recordar que la crisis econmica desencadenada en los pases desarrollados a partir de fines del decenio de 1970 tuvo un impacto pronunciado en muchos territorios, con deterioro de sus condiciones econmicas y sociales. En esas circunstancias, las medidas diseadas por los gobiernos centrales resultaban, por lo general, demasiado genricas e ineficaces, ya que su lejana y verticalidad impedan incorporar en ellas los rasgos especficos de los diferentes sistemas productivos locales. Adems, el creciente proceso de transnacionalizacin, globalizacin y apertura externa de las economas ha ido mostrando ms claramente an la enorme heterogeneidad y la mayor exposicin de los diferentes sistemas productivos locales ante las exigencias de la actual fase de transicin tecnolgica y cambio estructural (Alburquerque, 2000). Algunos autores, como Vzquez Barquero (2000a), han calificado las iniciativas de desarrollo econmico local como de generacin espontnea, ya que no fueron inducidas o promovidas desde las instancias

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centrales del Estado, ms preocupadas en esos momentos de atender a las exigencias de estabilidad macroeconmica y a la crisis de los sectores tradicionales. El anlisis de las vinculaciones entre los procesos de descentralizacin en los pases de Amrica Latina y la emergencia de iniciativas de desarrollo econmico local muestra tambin que estas ltimas han ido surgiendo por la tensin que establece la necesaria adaptacin a las exigencias de la crisis y reestructuracin econmica, y a pesar del contexto escasamente favorable en los diferentes pases de la regin. En cualquier caso, es indudable que el avance de los procesos de descentralizacin est abriendo ms espacios para el despliegue de iniciativas de desarrollo local, del mismo modo que la prctica y la reflexin sobre las estrategias de desarrollo local constituyen una aportacin innovadora que ha invitado a una reflexin ms integrada sobre el propio desarrollo (Vzquez Barquero, 2000b). Asimismo, la mayor participacin de las administraciones locales en el desarrollo econmico y la bsqueda de empleo productivo ha supuesto una redistribucin de competencias y funciones en materia

econmica entre los diferentes niveles territoriales de las administraciones pblicas. El impulso de la cooperacin pblico-privada y la concertacin estratgica de actores socioeconmicos territoriales para disear las estrategias locales de desarrollo, han supuesto la aplicacin de una gestin compartida del desarrollo econmico que no se basa solamente en directrices emanadas del sector pblico o simplemente guiadas por el libre mercado. De este modo, la bsqueda de espacios intermedios entre el mercado y la jerarqua, esto es, en el nivel mesoeconmico, ha servido para definir un nuevo modo de hacer poltica y, en particular, poltica de desarrollo econmico. Todo ello ha permitido vincular diferentes procesos en un crculo virtuoso de interacciones entre el avance de una democracia ms participativa y la descentralizacin de competencias a los niveles subnacionales, para asegurar la asuncin de competencias, capacidades y recursos por parte de las entidades y actores locales e impulsar, de ese modo, las estrategias de desarrollo local.

III
Origen y objetivos de las iniciativas de desarrollo econmico local en Amrica Latina
Una de las principales conclusiones que se deriva del anlisis de las iniciativas de desarrollo econmico local en Amrica Latina es el carcter incipiente y el nmero reducido de las mejores prcticas existentes en la regin. No obstante, la investigacin muestra experiencias que, aunque no pueden incluirse entre las mejores prcticas, son sin embargo iniciativas de inters, ya que permiten mostrar enseanzas tiles para el aprendizaje colectivo en este campo. El origen de las iniciativas de desarrollo econmico local en Amrica Latina no responde a una sola causa. Buena parte de dichas iniciativas han surgido como reaccin a las situaciones de crisis econmica local y la falta de polticas apropiadas desde el nivel central del Estado para enfrentar dichas situaciones. La crisis industrial que dio origen a la iniciativa del Gran ABC, en el estado de So Paulo, es un buen ejemplo de ello (Leite, 2000). Igualmente, las iniciativas de desarrollo econmico local han debido enfrentar los problemas econmicos del nivel municipal, que se traducen en crecientes demandas de las comunidades locales. Tras la primera eleccin popular de alcaldes en 1988, la municipalidad de Pensilvania, en la regin oriental de Caldas (Colombia), adopt un papel activo en la promocin del desarrollo econmico local, al mismo tiempo que impuls la mejora de la infraestructura vial, la ampliacin de la cobertura de los servicios pblicos, el acceso de la poblacin a la salud y la educacin y la puesta en prctica de programas y proyectos encaminados a generar fuentes de empleo a partir del apoyo a la microempresa (Maldonado, 2000b). Asimismo, la recuperacin de la democracia en los niveles municipales y locales en general ha supuesto la introduccin de mayores exigencias a los responsables pblicos territoriales para presentar programas y

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propuestas concretas a la ciudadana en los temas sustantivos del desarrollo productivo y del empleo a nivel local. En algunas ocasiones, la gnesis de la iniciativa de desarrollo econmico local ha sido facilitada por un inteligente proceso de desconcentracin institucional impulsado por algunos organismos del nivel central, como es el caso del Fondo de Solidaridad e Inversin Social (Fosis) de Chile, donde se ha dado un papel principal a los equipos territoriales, con la intencin de que realicen funciones de agentes de desarrollo local (Cceres y Figueroa, 2000). En Brasil, la necesidad de enfrentar colectivamente la situacin de guerra fiscal constituy un poderoso estmulo para los municipios de la Regin del Valle Medio Paraba en el estado de Rio de Janeiro, que culmin con la creacin de un Foro de Secretarios de Planeamiento para la elaboracin colectiva de medidas municipales (Coelho, 2000b). Igualmente, en el estado de Acre (Brasil), el proyecto de implantacin de un polo agroforestal en el entorno rural de la ciudad constituye una iniciativa impulsada por la Prefectura Municipal de Rio Branco para atender a los asentamientos de familias campesinas desplazadas del medio rural por los grandes proyectos agropecuarios (Coelho, 2000a). Finalmente, la experiencia de Villa El Salvador (Per) tiene su origen en los planes diseados por el gobierno central para promover actividades autogestionarias en la construccin de vivienda e infraestructura urbana, en reemplazo de los programas tradicionales de vivienda subsidiados por el Estado (Benavides y Manrique, 2000). Existen, pues, dos tipos de tensin que impulsan desde abajo las iniciativas de desarrollo econmico local. De un lado, la tensin introducida por el propio desarrollo democrtico y la eleccin directa de los responsables en los diferentes niveles territoriales de las administraciones pblicas (municipalidades, provincias, regiones o estados), que obliga a atender las demandas de la ciudadana relacionadas con los temas bsicos del desarrollo productivo y el empleo en cada mbito territorial. De otro lado, la tensin introducida por la situacin de crisis y reestructuracin econmica en general, que empuja a los actores empresariales privados a incorporar elementos de modernizacin y procesos de adaptacin ante las nuevas exigencias productivas y los mayores niveles de competitividad en los mercados. A estos dos tipos de tensin desde abajo se suma otro proceso desde arriba, correspondiente al avance de la descentralizacin y reforma del Estado central en los diferentes pases de la regin. Este no tiene todava una relacin

complementaria con los procesos anteriores surgidos desde abajo, aunque es claro que el avance de la descentralizacin debera poder construir escenarios propicios para impulsar las iniciativas de desarrollo econmico local. En todo caso, es importante constatar que los procesos de descentralizacin ms avanzados, esto es, aquellos que incluyen una eleccin directa de todos los niveles de representacin pblica territorial, desde las alcaldas a las regiones, y que transfieren recursos y capacidades de decisin a los gobiernos subnacionales, constituyen bases mucho ms consistentes para el impulso de las iniciativas de desarrollo econmico local. El proceso de descentralizacin en el estado de Jalisco (Mxico) no se detuvo en el traspaso de recursos y competencias para la mejora de la gestin municipal, sino que incorpor una clara dimensin productiva, al tratar de fortalecer las ciudades medias del estado y atender al fomento de las industrias tradicionales y las pyme locales. De este modo, no se trata nicamente de un proceso de descentralizacin fiscal, sino de una forma de reorganizar el estado a travs del fortalecimiento de sus diferentes niveles de gobierno y la construccin de espacios de dilogo, participacin y concertacin de los diferentes actores locales (Ruiz Durn, 2000a). En resumen, entre los principales objetivos de las iniciativas de desarrollo econmico local en Amrica Latina cabe citar los siguientes: Valorizacin mayor de los recursos endgenos de cada mbito local, tratando de impulsar actividades de diversificacin productiva y promocin de nuevas empresas locales. Organizacin de redes locales entre actores pblicos y privados para promover la innovacin productiva y empresarial en el territorio. Establecimiento de consorcios intermunicipales a fin de incrementar la eficacia y eficiencia de las actividades de desarrollo local. Bsqueda de nuevas fuentes de empleo e ingresos a nivel local. Promocin de actividades de desarrollo cientfico y tecnolgico a nivel territorial. Creacin de nuevos instrumentos de financiamiento para atender a las microempresas y pequeas empresas locales. Superacin de las limitaciones del enfoque asistencialista implcito en los fondos de inversin social y en los programas de lucha contra la pobreza.

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Incorporacin de polticas de comercializacin de ciudades para promover la competitividad sistmica territorial. Bsqueda de acuerdos estratgicos en relacin con

los bienes ambientales y el desarrollo sustentable, como la estrategia de desarrollo sustentable en Buena Vista, Bolivia (Salinas, 2000a).

IV
Elementos bsicos de las iniciativas de desarrollo econmico local
Una iniciativa de desarrollo econmico local no es nicamente un proyecto exitoso en un territorio. Se requiere una concertacin institucionalizada de los actores pblicos y privados locales ms relevantes con una estrategia de desarrollo comn (balos, 2000). Por otra parte, una suma compleja de instrumentos de fomento no puede sustituir nunca la necesaria institucionalidad territorial para el desarrollo econmico (Falabella, 2000). No es lo mismo crear instrumentos desde el nivel central, los cuales pueden ser utilizados por los diferentes territorios, que impulsar y promover un protagonismo y capacidad mayor de dichos territorios para un mejor aprovechamiento de sus recursos endgenos. Algunas de las experiencias reseadas en el proyecto, como las de Colombia (Maldonado, 2000a) y Mxico (Casalet, 2000), son bastante elocuentes en este sentido, pues reflejan an un diseo centralista de programas e instrumentos de fomento en lugar de un diseo territorial para impulsar el desarrollo econmico. Esta limitacin se une a la existencia de una percepcin bsicamente asistencial frente a las microempresas y pequeas empresas en casi todos los pases de la regin, los cuales no poseen an un diseo territorial de las polticas de fomento de este tipo de empresas, a pesar de su importancia numrica, su presencia difusa en el territorio y su trascendencia desde el punto de vista de la generacin de empleo e ingresos. De otro lado, el grado de preparacin y consolidacin de las competencias estratgicas del municipio y su capacidad para reconocer la realidad econmica, social y cultural del territorio, la capacidad de dilogo con la comunidad, la destreza para planificar acciones de fomento, la capacidad de coordinacin y articulacin de acciones de desarrollo con otros agentes econmicos,

GRAFICO 1

Elementos bsicos de las iniciativas de desarrollo econmico local 8. Institucionalidad para el desarrollo econmico local 6. Fomento de microempresas y pyme y capacitacin de recursos humanos INICIATIVAS DE DESARROLLO ECONMICO LOCAL 7. Coordinacin de programas e instrumentos de fomento

4. Cooperacin pblico-privada

5. Elaboracin de una extrategia territorial de desarrollo

2. Actitud proactiva del gobierno local 1. Movilizacin y participacin de actores locales

3. Existencia de equipos de liderazgo local

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sociales y polticos, as como la capacidad de propuesta y negociacin con otras instancias de gobierno, constituyen igualmente elementos clave en el aprendizaje de los municipios para pensar el tipo de desarrollo que necesitan a fin de resolver nudos crticos como la falta de empleo productivo y la modernizacin y diversificacin de la base productiva local. El conjunto de elementos bsicos que definen las iniciativas de desarrollo econmico local o que constituyen sus pilares fundamentales de sustentacin se presenta en el grfico 1. Muchas de las iniciativas de desarrollo econmico local en Amrica Latina estn avanzando en varios de los componentes all sealados. La fragilidad de dichas iniciativas puede ser identificada por la carencia o debilidad de alguno de esos componentes. Se resalta, en primer lugar, la importancia de la movilizacin y participacin de los actores locales. Esto supone la construccin de capital social comunitario que, a su vez, requiere el fomento de la cultura proactiva y emprendedora, alejada de la lgica dependiente del subsidio. Al mismo tiempo, una iniciativa de desarrollo econmico local requiere una actitud proactiva por parte de los gobiernos locales (y regionales en general) en relacin con el desarrollo productivo y la generacin de empleo. Esto supone asumir nuevas funciones desde la gestin pblica local ms all de los roles tradicionales como suministradores de servicios sociales, urbansticos o ambientales a nivel local. Hay que insistir en que la identidad regional, as como el capital social, no deben ser entendidos como activos preexistentes en un territorio, resultado de una conjugacin de factores geogrficos o histricos anteriores, sino como un activo intangible que es posible construir localmente mediante la generacin de espacios de concertacin y confianza entre actores para enfrentar los retos comunes. En este sentido, la participacin de los diferentes actores sociales en la discusin de los problemas locales colabora a este proceso de construccin de identidad territorial compartida y, en suma, a la construccin social de la regin. El Pacto de Cooperacin del estado de Cear (Brasil), creado inicialmente como un foro de discusin entre los empresarios y el gobierno estadual sobre las cuestiones ms relevantes de la sociedad local, acab amplindose a los restantes sectores de la sociedad civil, conformando una red de personas, movimientos y organizaciones interesadas en el desarrollo local (Do Amaral Filho, 2000). Del mismo modo, el Plan Estratgico para Rafaela (Argentina) permiti abrir en 1996 un espacio de

discusin a toda la sociedad local, a fin de definir de manera concertada y participativa la planificacin del crecimiento de la ciudad y la visin de la misma. Como uno de los proyectos de este Plan Estratgico se cre, a fines de 1997, el Instituto de Capacitacin y Estudios para el Desarrollo Local; esta entidad municipal tiene por objetivo acompaar los cambios y la transformacin de la comunidad local, trabajando en la formacin de recursos humanos y en el conjunto de condiciones culturales y socioeconmicas favorables al desarrollo de la ciudad y su regin, para fortalecer de ese modo la interaccin entre el Estado y la sociedad local, y colaborar en el proceso de transformacin de la nueva gestin municipal (Costamagna, 2000). Por otra parte, el Programa de Desarrollo Econmico Local de la Alcalda de Medelln (Colombia) incorpora proyectos de infraestructura urbana y metropolitana, as como objetivos de posicionamiento de una nueva imagen de la ciudad, acompaando a los programas de apoyo a la competitividad de las pequeas y medianas empresas locales (Londoo, 2000). Asimismo, la Municipalidad de Bucaramanga (Colombia) se vincul de manera decidida al fomento de la competitividad territorial al promover la orientacin de la ciudad de Bucaramanga como una Tecnpolis de los Andes; esta propuesta le ha abierto espacios concretos de accin con el sector privado, la Cmara de Comercio y el Departamento de Santander, y ha impulsado importantes actuaciones conjuntas (Vargas y Prieto, 2000). Los gobiernos locales no son siempre los que inician los procesos de desarrollo econmico local, aunque a mediano plazo su presencia en ellos es fundamental para asentar la institucionalidad que dichas iniciativas requieren. Asimismo, en democracia son los responsables pblicos locales los ms legitimados para la convocatoria de los diferentes actores territoriales y la bsqueda de espacios de concertacin pblico-privada con miras al desarrollo econmico local. De ah la importancia de asumir un papel de liderazgo local para la animacin de dichos procesos de movilizacin y participacin de actores locales y de construir los equipos de liderazgo que aseguren la continuidad de las actividades. La elaboracin de una estrategia territorial de desarrollo econmico local, consensuada por los principales actores locales, tiene como objetivos estratgicos fundamentales la mejor utilizacin de los recursos endgenos y la diversificacin de la base productiva local, mediante la incorporacin de innovaciones basadas en la calidad y diferenciacin de

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los productos y procesos productivos; la incorporacin de innovaciones de gestin, y la introduccin de las necesarias adaptaciones sociales e institucionales. El fomento de las microempresas y pequeas empresas locales y la capacitacin de recursos humanos segn los requerimientos de innovacin del sistema productivo local son parte fundamental de esta estrategia. La oferta territorial de servicios de desarrollo empresarial debe incluir la capacitacin de recursos humanos segn las necesidades de los sistemas productivos locales, tanto para modernizar las actividades productivas existentes como para incorporar otras actividades que ofrecen posibilidades viables en el futuro inmediato. Por eso, es importante contar con capacidad de observacin permanente de las necesidades reales y potenciales del conjunto local de empresas y de las caractersticas del mercado de trabajo local (Bernales, 2000). A veces una estrategia de desarrollo local puede iniciarse a partir de la coordinacin territorial de algunos programas e instrumentos de fomento sectoriales que se definen desde el nivel central pero que deben ser ejecutados territorialmente. Para que la eficiente coordinacin de los diferentes programas sectoriales de diseo central sea eficiente es preciso que se oriente por la demanda, esto es, por las necesidades que es preciso atender, las cuales deben ser identificadas y puestas en orden de prioridad por los actores locales. Finalmente, la iniciativa de desarrollo econmico local debe institucionalizarse mediante el logro de los necesarios acuerdos de tipo poltico y social en los mbitos territoriales correspondientes. La bsqueda de pactos locales de carcter suprapartidario y con la mayor participacin posible de actores territoriales tiene como finalidad dotar a dichas iniciativas de los mayores niveles posibles de certidumbre ante eventuales cambios polticos. La presencia del sector privado empresarial en la institucionalidad para el desarrollo local trata de evitar la incertidumbre derivada de frecuentes cambios de responsables polticos locales. Por su parte, la presencia de los responsables pblicos al frente de la institucionalidad para el desarrollo local apunta a dotar a todo el proceso de la suficiente perspectiva territorial de mediano y largo plazo, lo que no siempre se logra cuando lo que se busca son beneficios empresariales de corto plazo. Las disputas electorales y las diferencias partidarias no deberan interferir en el despliegue de las iniciativas de desarrollo econmico local concertadas por los diferentes actores sociales y econmicos. La constitucin

de una organizacin mixta para ejecutar los acuerdos correspondientes a la poltica econmica local y mejorar la competitividad de la ciudad de Crdoba (Argentina), se bas en el convencimiento de que deba superarse la tradicional separacin entre el gobierno local y la iniciativa privada (Marianacci, 2000). Para lograrlo es preciso que en la ingeniera institucional propia de estas iniciativas se incorpore la firma de pactos territoriales suprapartidarios a favor del desarrollo local (DAnnunzio, 2000). Las inversiones locales para el desarrollo, tangibles e intangibles, requieren tiempos ms largos de maduracin que los que encierran los ciclos electorales y polticos. De ah la necesidad de convocar a las fuerzas polticas y sociales locales a involucrarse en estas iniciativas, a fin de que la legtima disputa electoral no implique el debilitamiento de los procesos de desarrollo econmico y la generacin de empleo local. El desarrollo econmico local exige, pues, una accin decidida de las instancias pblicas territoriales, lo cual obliga a incorporar dicha dimensin en los actuales programas de fortalecimiento de los gobiernos locales. La descentralizacin no puede limitarse nicamente a mejorar la capacidad de gestin eficiente de los recursos transferidos a los gobiernos locales y a modernizar la gestin municipal. Estas tareas son fundamentales, pero la modernizacin de las administraciones locales debe incorporar tambin su capacitacin en su nuevo papel de animadores y promotores del desarrollo econmico local, a fin de que, junto con los actores privados y el resto de la sociedad civil local, puedan construir los necesarios entornos territoriales innovadores para el fomento productivo y el desarrollo del tejido local de empresas. La iniciativa de Villa El Salvador (Per) centr su estrategia de desarrollo local en la instalacin de un parque industrial para apoyar a la pequea empresa, como parte del nuevo asentamiento de poblacin, para lo cual facilit el equipamiento de servicios empresariales comunes y la infraestructura adecuada (Benavides y Manrique, 2000). Como parte del esfuerzo de promocin del desarrollo econmico local, las municipalidades deben incorporar, adems, prcticas eficientes de funcionamiento como organizaciones, a fin de modernizar su gestin. Con tal propsito deben acometer programas de modernizacin administrativa y capacitar a su personal para fortalecer la gestin municipal. La dimensin estratgica y la concepcin integral de la planificacin municipal ayuda a visualizar el contexto

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en el que se inserta la ciudad, y permite incorporar una perspectiva intersectorial de sus distintos problemas, superando la visin fsico-espacial y contemplando el hecho urbano como un hecho socioeconmico. A travs de la inversin en obras pblicas, las municipalidades incorporan valor econmico en la localidad y colaboran en la competitividad territorial de su base productiva local. Del mismo modo, los servicios urbanos que la municipalidad presta estn tambin vinculados a la

competitividad econmica territorial, ya que la calidad de dichos servicios incrementa los atractivos de la localidad para la inversin privada. As pues, una funcin importante de las municipalidades es la de crear las condiciones necesarias de infraestructura bsica y servicios de desarrollo urbano para que el sector privado empresarial asuma su papel de productor y dinamizador de la economa local.

V
Criterios para la accin
1. La construccin de la oferta territorial de servicios de desarrollo empresarial desarrollo empresarial mediante medidas inteligentes que hagan aflorar las seales de demanda de servicios empresariales subyacentes en el conjunto de territorios. En las iniciativas de desarrollo econmico local se aprecia la importancia de una poltica territorial de fomento productivo de las microempresas y pequeas empresas, a fin de asegurarles el acceso a los servicios de desarrollo empresarial. Esto quiere decir que las polticas de fomento empresarial no pueden ser de carcter genrico, sino que deben incorporar una dimensin territorial. La importancia cuantitativa del sector de microempresas y pequeas empresas ha determinado el diseo genrico de medidas de carcter masivo, sin discriminar por especificidades econmicas, territoriales o tcnico-productivas. Sin embargo, las diferentes condiciones al interior de los distintos segmentos de empresas muestran la necesidad de diferenciar los instrumentos y focalizar los grupos a los que ellos se dirigen. La Carta Constitutiva de la Cmara Regional del Gran ABC, en Brasil, seala la importancia fundamental del apoyo a las microempresas y pequeas empresas, dada la trascendencia de ellas en trminos de produccin, empleo e ingresos. Pero para prestar la atencin apropiada a este colectivo de pequea dimensin empresarial se necesita una poltica territorial selectiva que promueva el fortalecimiento de las cadenas productivas propias del Gran ABC,1 en vez de las habituales polticas genricas que suponen un gran desperdicio de esfuerzos (Leite, 2000). En numerosos pases de la regin, las iniciativas de desarrollo econmico local no encuentran respaldo
1

Una cuestin crucial para impulsar el desarrollo econmico local es la construccin de una oferta territorial apropiada de servicios de desarrollo empresarial para microempresas y pequeas empresas: entre otros, servicios de informacin tecnolgica y de mercados, de innovacin de productos y procesos productivos, de capacitacin tcnica y gestin empresarial, de cooperacin entre empresas, de comercializacin y control de calidad, y de asesoramiento financiero. Tales servicios son siempre de difcil acceso para las microempresas y pequeas empresas en sus diferentes localizaciones en el interior del pas. Hay que tener en cuenta, sin embargo, que para identificar la demanda subyacente de innovacin en los sistemas productivos locales constituidos principalmente por microempresas y pequeas empresas se requiere una actuacin proactiva desde la oferta, con el fin de superar las dificultades que tiene este segmento empresarial para hacer presentes las circunstancias que afectan su eficiencia productiva y competitividad. Por ello, no es posible confiar nicamente en que sean los propios microempresarios y pequeos empresarios los que den las seales oportunas en estos mercados estratgicos de servicios de desarrollo empresarial. Ni ellos tienen siempre la certeza suficiente sobre la perspectiva de sus negocios, ni poseen los recursos financieros para pagar tales servicios. Por otro lado, tampoco la oferta territorial de dichos servicios est organizada en localizaciones prximas a los agrupamientos de empresas. En suma, es necesario construir dicho mercado de factores y servicios de

Se conoce como Gran ABC la agrupacin de tres municipios al sur de So Paulo So Andr, So Bernardo do Campo y So Caetano que constituyen una de las reas ms dinmicas de Brasil.

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suficiente en la poltica del gobierno central, cuya prioridad es la integracin competitiva en el proceso de globalizacin; con esto se sita en un lugar secundario la articulacin interna de las economas locales. Tampoco la importancia de las microempresas y las pequeas empresas como eje integrador y dinamizador del mercado interno ha tenido hasta hoy suficiente eco en las polticas pblicas centrales, a pesar del peso de este segmento de empresas en el empleo y los ingresos en todos los pases de la regin. La poltica de fomento empresarial debe insistir en la importancia de los programas especficos para reforzar las capacidades empresariales de las mujeres, quienes representan un potencial muy importante dentro del colectivo de microempresas y pequeas empresas. En muchos casos, las fronteras entre el taller y la vivienda son bastante difusas y las condiciones de trabajo y produccin afectan inevitablemente a la familia, que constituye no slo la unidad de consumo sino la de trabajo y produccin (Benavides y Manrique, 2000). Es necesario entonces disponer de programas especficos dirigidos a personas que utilizan su propia residencia como lugar para realizar su actividad productiva. A travs de estos programas las mujeres pueden recibir servicios de orientacin tcnica, artstica y empresarial, adems de informacin sobre aspectos legales de la produccin, conocimiento de productos, facilidad de acceso a las lneas de financiamiento existentes, incentivos y orientacin para la formacin de talleres de produccin comunitaria y comercializacin de sus productos. 2. Desarrollo local y desarrollo municipal

ms significativas para la economa local, esto es, el conjunto de relaciones econmicas entre proveedores, comercializadores y clientes, junto a las infraestructuras de apoyo, centros de capacitacin e investigacin tecnolgica, servicios a empresas y todos los elementos que posee el entorno territorial donde se sitan las diferentes actividades y empresas involucradas en los diferentes mbitos territoriales. Se aprecia as la oportunidad de abordar conjuntamente, a travs de asociaciones de municipalidades, los retos del desarrollo econmico local, y la necesidad de combinar una actuacin inteligente y coordinada entre las diferentes instancias pblicas territoriales de nivel municipal, provincial, regional y central. Igualmente, aunque puede parecer obvio, el desarrollo municipal debe alcanzar no solamente al ncleo urbano del municipio, sino a la totalidad de la poblacin diseminada en el territorio municipal. Esta es una cuestin fundamental cuando se trata de satisfacer sobre todo las demandas de la poblacin dispersa en comunidades campesinas, muchas veces ignorada o marginada de los procesos de desarrollo (Zubieta, 2000). 3. Desarrollo econmico local: no slo desarrollo de recursos endgenos

Las polticas de desarrollo local no se limitan nicamente al desarrollo municipal. A veces el mbito local de accin abarca varios municipios con caractersticas econmicas, laborales y medioambientales similares. As pues, las fronteras de los sistemas productivos locales no tienen por qu coincidir con las fronteras municipales. Es importante entonces identificar las unidades de accin apropiadas mediante la elaboracin de sistemas de informacin territorial para el desarrollo econmico local, tarea que las diferentes iniciativas territoriales deben comenzar ms temprano que tarde. El estudio de los eslabonamientos productivos y la localizacin territorial de empresas y actividades es fundamental para delinear una actuacin inteligente en materia de desarrollo econmico local. El objetivo principal es el de identificar y comprender la estructura de la produccin y comercializacin de las actividades

Para impulsar el desarrollo econmico local no slo es preciso utilizar mejor los recursos endgenos sino tambin aprovechar las oportunidades de dinamismo externo existentes. Lo importante es saber endogeneizar los impactos favorables de dichas oportunidades externas mediante una estrategia de desarrollo definida y consensuada por los diferentes actores locales. De este modo, debe evitarse la identificacin de las iniciativas de desarrollo econmico local como procesos cerrados en mercados locales que aprovechan nicamente recursos locales (Benavides, 2000). Algunas iniciativas de desarrollo local buscan espacios de mutuo beneficio entre las grandes empresas y los sistemas locales de empresas, tratando de impulsar esquemas de subcontratacin basados en la calidad y en la cooperacin empresarial. Este hecho muestra la importancia de establecer negociaciones destinadas a fortalecer las relaciones econmicas de las microempresas con las grandes empresas, con miras a superar el nivel de la subcontratacin dependiente. El Centro de Desarrollo de Proveedores de Chihuahua (Mxico) ha inducido a los agentes externos a asumir una posicin comprometida con el desarrollo de proveedores locales. En este campo existe un amplio

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potencial, ya que las pequeas empresas de la regin pueden vincularse a este esfuerzo, apoyndose en programas de capacitacin y asesora de la Universidad Autnoma de Chihuahua, la Universidad Autnoma de Ciudad Jurez y el Campus de Chihuahua del Instituto Tecnolgico de Monterrey (Ruiz Durn, 2000b). Otra forma de participacin del sector privado es mediante las concesiones de obras o servicios antes asumidos por las administraciones pblicas locales. Las concesiones entregadas por la Municipalidad de Rancagua (Chile) a partir de 1993 tienen por finalidad construir infraestructura y mobiliario urbano sin costo para la municipalidad, la que obtiene con ello recursos privados para el desarrollo de proyectos de impacto social. Con la elaboracin de un reglamento de concesiones se dot al proceso de licitacin de la necesaria transparencia (Muoz, 2000). 4. El acceso al crdito para las microempresas y pequeas empresas

Un aspecto que explica la falta de flexibilidad y poca utilidad de los instrumentos de fomento productivo existentes tiene que ver con su orientacin principal segn criterios tradicionales de rentabilidad de las actividades econmicas apoyadas, lo cual deja fuera a muchas unidades productivas que no renen las condiciones exigidas por falta de avales bancarios, pequeo volumen de venta anual, o situacin de informalidad. Hay que resaltar, pues, la importancia de crear fondos locales para el desarrollo de las microempresas y pequeas empresas, con el fin de superar sus dificultades en el acceso a lneas de financiamiento de mediano y largo plazo. La Institucin Comunitaria de Crdito PORTOSOL es parte del proceso de elaboracin del Plan de Desarrollo Econmico Local de Porto Alegre (Brasil). Se trata de una institucin propuesta por la Prefectura de la ciudad pero formulada y ejecutada en colaboracin con otros agentes econmicos y sociales locales del sector privado (Coelho, 2000a). El sistema de acompaamiento tcnico y de capacitacin, junto con la dotacin de lneas de crdito, es fundamental para consolidar y ampliar los proyectos financiados a los pequeos productores. 5. Fomento de la asociatividad y la cooperacin entre las microempresas y pequeas empresas

de desarrollo econmico local, dada la diversidad de intereses, la reducida dimensin de la mayora de las empresas locales y el grado desigual de representatividad de las organizaciones empresariales. Igualmente, la diversidad de actividades que desarrollan esas organizaciones y su enfoque sectorial, unidos a una desconfianza tradicional hacia los gobiernos locales, hace limitada su participacin en los proyectos de cooperacin pblico-privada en los territorios. Por lo tanto, para lograr una incorporacin adecuada del sector empresarial en las iniciativas de desarrollo econmico local es necesario fortalecer institucionalmente las instancias de representacin de los gremios y asociaciones empresariales, y apoyar la transformacin de estas entidades al menos en dos aspectos clave: el trnsito desde una perspectiva sectorial a una visin de los eslabonamientos productivos existentes, y la sustitucin de la habitual orientacin al cabildeo por otra que apunte al apoyo y la promocin de los sistemas productivos locales. Para que los gremios de la produccin se transformen es necesario que asuman el apoyo de las empresas que representan en asuntos relacionados con el desarrollo tecnolgico, la informacin de mercados y otros. Al mismo tiempo, deben prepararse para participar, junto con el gobierno local, en la definicin de los grandes objetivos y proyectos de desarrollo regional. A veces la situacin es bastante precaria, ya que no se ha llegado a constituir siquiera un espacio permanente de coordinacin interinstitucional de actores. En tal caso, los desafos inmediatos son los de impulsar el encuentro con los productores organizados para debatir y asumir las responsabilidades de la promocin econmica local; sensibilizar a los productores a actividades rentables, y apoyar conjuntamente el estudio de posibilidades de comercializacin que puedan hacer viables las iniciativas econmicas locales. 6. Necesidad de vincular las universidades regionales y los centros de investigacin cientfica y tecnolgica con los sistemas productivos locales

Son numerosas las dificultades para que el sector privado empresarial se involucre plenamente en las iniciativas

La tradicional funcin generalista de las universidades ha quedado desbordada, al igual que muchas de las formas tradicionales de transmisin del conocimiento. La necesidad de formar recursos humanos capaces de plantearse buenas preguntas y no slo de memorizar respuestas ya escritas, es una necesidad cada vez ms obvia, ante la velocidad de los cambios en el mundo actual. Igualmente, se requieren enseanzas ms

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integradas, lo que cuestiona tambin los contenidos de buena parte de los planes de estudios, por no citar el apego excesivo de muchos de esos planes a visiones del pasado, sin capacidad ni alicientes para adaptarse a la realidad actual. Con todo, hay que superar cuanto antes el desencuentro existente entre la oferta de capacitacin de universidades y centro formativos y las necesidades de innovacin en los diferentes sistemas productivos locales. Para ello es fundamental que las entidades educativas, universitarias y de investigacin cientfica y tecnolgica se incorporen activamente a las iniciativas de desarrollo econmico local. Con la actuacin decidida de los actores territoriales ser posible construir nexos entre la oferta de conocimiento y sus usuarios ltimos o demandantes en los diferentes sistemas productivos locales. Para alcanzar una superior complejidad y diversidad en el sistema productivo local y, sobre todo, para capacitar a los campesinos en las tcnicas de gestin y comercializacin de productos, la iniciativa de la provincia de El Loa (Chile) busc la colaboracin de las universidades de la macrorregin norte del pas; ellas comenzaron a incorporar respuestas para lograr la sostenibilidad econmica de los proyectos productivos en la produccin de queso de cabra, por ejemplo, explorando los canales de venta y las estrategias de abastecimiento dentro y fuera de la regin (Salinas, 2000b). En Colombia, uno de los aspectos fundamentales que motiv la reestructuracin de la Universidad Industrial de Santander fue la bsqueda de una mayor vinculacin entre esa institucin y el sector productivo de la ciudad, mediante el desarrollo de proyectos concretos en distintas reas, como fueron los estudios de viabilidad para la creacin de la incubadora de empresas de base tecnolgica Corporacin Bucaramanga Emprendedora, que se hizo realidad posteriormente (Vargas y Prieto, 2000). 7. La dotacin de infraestructura bsica para el desarrollo econmico local

regin de la Araucana es el principal eje estructurador de esa regin, aunque dicha red vial implica una dbil interconexin interna, lo que se traduce en desvinculacin de las reas productivas entre s y con los principales centros de distribucin y comercializacin (Bernales, 2000). Asimismo, en Ilo (Per) la municipalidad ha gestionado recursos del Estado central para canalizar el agua del ro Osmare y llevarla a la planta de tratamiento; ha negociado con el Ministerio de la Presidencia el abastecimiento de agua a la parte alta de la ciudad, donde se encuentra el Parque Industrial, una zona con dficit y baja presin de agua; y ha hecho una inversin importante en el asfaltado de las vas del puerto, as como en la construccin del terminal terrestre, a fin de facilitar las actividades de transporte y comercio (Benavides, 2000). 8. La adecuacin de los marcos legales y jurdicos para la promocin econmica local y la necesidad de incorporar mecanismos de seguimiento y evaluacin

La dotacin de infraestructura bsica segn las necesidades del desarrollo econmico local constituye una necesidad ya que, en ocasiones, la existente responde casi exclusivamente a la lgica de las actividades protagonizadas por las grandes empresas; esto no asegura siempre la necesaria interconexin de los sistemas productivos locales, lo que se traduce en desvinculacin de las reas productivas entre s y con los principales centros de distribucin y comercializacin. En Chile, por ejemplo, la ruta 5 que atraviesa de norte a sur la

Al disear y llevar a cabo polticas de desarrollo econmico local es necesario esclarecer el papel del Estado central en el contexto especfico de este tipo de iniciativas: no slo deber fomentar tales iniciativas impulsando decididamente la descentralizacin, sino que tambin deber adaptar el marco jurdico, normativo y regulatorio para la promocin del desarrollo econmico local. Hasta ahora, sin embargo, las iniciativas de desarrollo econmico local tropiezan con numerosos obstculos en estos mbitos, lo que refleja la falta de correspondencia entre ellas y las preocupaciones prioritarias de los gobiernos centrales, que an no parecen darles suficiente importancia. El apoyo a la produccin es a veces identificado con la realizacin de obras de infraestructura de saneamiento bsico, urbanismo, caminos, riego, salud o educacin, sin incorporar por lo general la construccin de los mercados de factores y servicios estratgicos para el desarrollo de la microempresa y la pequea empresa en los distintos sistemas productivos locales. Las inversiones de carcter institucional y de naturaleza intangible, como es la construccin de redes de actores locales, encuentra dificultades para su financiacin en Amrica Latina; los criterios que definen las actividades que pueden ser atendidas por los fondos existentes dan prioridad a las inversiones tangibles y de carcter social, y postergan las relacionadas con la construccin de entornos territoriales innovadores. Hay

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que insistir en que hoy este tipo de inversiones intangibles son tan importantes como aquellas en carreteras o en telecomunicaciones, pues en conjunto permiten establecer las principales condiciones para lograr la competitividad sistmica territorial. En ocasiones, las limitaciones provienen de un diseo inadecuado impuesto desde instancias externas y con un enfoque esencialmente asistencial; pero otras veces surgen por la inadecuacin de los marcos jurdicos de los propios pases, que impiden la coparticipacin de las administraciones pblicas territoriales y el sector privado empresarial en la creacin de instituciones mixtas de desarrollo econmico local. Conviene sealar igualmente que toda iniciativa de desarrollo econmico local requiere mecanismos de evaluacin permanentes. Ahora bien, los indicadores de xito de iniciativas de esta ndole no son slo cuantitativos. Igualmente necesarios son los indicadores sobre la construccin del capital social e institucional requerido por dichas iniciativas, que nos acercan a la comprensin de las dimensiones tcnica, social, institucional, poltica y cultural del desarrollo local. A veces el establecimiento de tales indicadores cualitativos parece plantear algunas dificultades a los investigadores. Sin embargo, es perfectamente posible medir de algn modo estos fenmenos cualitativos: por ejemplo, a travs del nmero de entidades locales de concertacin de actores constituidas y consolidadas, el grado de participacin de quienes adhieren a ellas, las aportaciones de recursos realizadas por los diversos actores locales a tales entidades, u otros aspectos. El grado de involucramiento pblico-privado en las iniciativas de desarrollo econmico local, tanto en la formulacin de los proyectos como en su ejecucin, constituye un buen indicador del xito de tales iniciativas. Otro indicador relevante en las experiencias de desarrollo econmico local es la creacin de instituciones que formalicen los acuerdos pblico-privados existentes. Si se apunta a promover el desarrollo econmico local es preciso concertar voluntades, animar dilogos, construir agendas pblicas e institucionales, construir redes territoriales, y asumir y compartir responsabilidades. De este modo, la promocin econmica local no depende tan slo del logro de indicadores de eficiencia econmica, sino tambin de una inversin crucial en el capital social e institucional que garantice estos procesos. 9. Eficiente coordinacin interinstitucional

una coordinacin eficaz y eficiente entre las instituciones de los distintos niveles territoriales (central, provincial y local) de la administracin pblica y entre los diferentes ministerios o entidades sectoriales. Por otra parte, la excesiva distancia que a veces existe entre la capital donde reside el gobierno regional (departamental o estadual) y los diferentes municipios, podra mitigarse con un comportamiento ms activo de los niveles intermedios (provinciales o microrregionales). Tal como se expone en el estudio del caso de Rancagua, en Chile, el conjunto de entidades y servicios existentes no logra en el territorio una actuacin plenamente coordinada porque depende de un diseo sectorial y centralista, de modo que deber fortalecer su articulacin institucional territorial para elevar su eficacia y eficiencia. Asimismo, las relaciones entre la administracin central y la municipalidad muestran insuficiencias de coordinacin en fomento productivo, lo que provoca la duplicacin de esfuerzos y recursos (Muoz, 2000). Se advierte tambin la necesidad de superar la lgica de actuaciones dispersas de las organizaciones no gubernamentales o la cooperacin internacional, movidas mayoritariamente por la perspectiva asistencial. El desarrollo econmico local no es solamente desarrollo social o solidario. Se trata de alentar la introduccin de innovaciones tecnolgicas, de gestin, sociales e institucionales en el seno de los sistemas productivos locales, a fin de generar condiciones de creacin de empleo e ingresos de forma viable y sostenida. La prioridad de atencin a la microempresa y pequea empresa y el fortalecimiento de los gobiernos locales para la promocin del desarrollo econmico local deben incorporarse, pues, a una estrategia de desarrollo en los diferentes territorios, a fin de lograr resultados ms consistentes que la suma de esfuerzos loables pero excesivamente aislados. En las instancias locales debe haber, pues, instituciones capaces de coordinar las actuaciones dispersas de las ONG y las entidades de cooperacin internacional. 10. La necesaria complementariedad entre los fondos de inversin social y los recursos para promover el desarrollo econmico local Finalmente, hay que sealar que los fondos de inversin social y las inversiones de fomento productivo son complementarios, pero es errneo pensar que slo hay que ocuparse de estas ltimas cuando ya han sido cubiertas las necesidades de carcter social. Como deca una ex concejala campesina de Irupana (Bolivia):

Como se seal, muchas de las iniciativas de desarrollo econmico local tropiezan con la dificultad de lograr

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De nada nos sirve construir postas de salud, si no tenemos plata para mantener a nuestras familias (Zubieta, 2000). En efecto, de poco sirven las inversiones en instalaciones de salud o en escuelas rurales si la gente debe emigrar para buscar un empleo. La atencin a las inversiones sociales sin incorporar al mismo tiempo un enfoque de desarrollo econmico local es un contrasentido. Ambas cosas deben abordarse de forma integral, ya que muchas de las inversiones sociales (salud, educacin, vivienda, entre otras) son tambin inversiones en desarrollo: la calificacin de los recursos humanos resulta crucial en cualquier estrategia de desarrollo y an ms en la actual sociedad del conocimiento. Las polticas sociales, por lo tanto, no pueden considerarse ajenas a las polticas de desarrollo. En general, los entes descentralizados exhiben un fuerte saber hacer en la gestin de instrumentos de desarrollo social, pero ese atributo es mucho menor en el mbito del fomento productivo. La ausencia de fondos para alentar iniciativas de desarrollo econmico local que sean complementarias de los fondos de inversin social es, pues, una carencia importante en Amrica Latina, lo que contrasta con lo que se observa en los pases desarrollados. En este

sentido, sera deseable que los organismos multilaterales influyentes en Amrica Latina y el Caribe consideraran la posibilidad de crear fondos para impulsar iniciativas de desarrollo territorial como hacen los fondos estructurales en la Unin Europea con miras a compensar as las limitaciones del enfoque asistencial de los fondos de inversin social en Amrica Latina. En este sentido, es importante insistir en que el desarrollo econmico local es un enfoque alternativo al de las polticas asistenciales de superacin de la pobreza, y que busca incidir en la generacin de empleo e ingresos mediante la mejora de la productividad y competitividad de los diferentes sistemas productivos locales. Esto supone avanzar desde un diseo asistencial a un planteamiento de desarrollo econmico, y desde una perspectiva sectorial a una de carcter horizontal e integrada, segn las caractersticas, actores y capital social de cada territorio. Es en el mbito local donde se define la demanda de modernizacin del tejido de empresas existente, y a partir de esa demanda debe construirse la oferta apropiada de servicios de innovacin y capacitacin tcnica y empresarial para el fomento productivo local.

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