6 de abril de 1955 Gabinete SOLUCIN PALESTINA MEMORANDO DEL SECRETARIO DE ESTADO DE RELACIONES EXTERIORES.

La guerra Palestina fue clausurada en 1949 por una serie de acuerdos de armisticio negociados entre Israel y sus cuatro vecinos rabes. Las fronteras establecidas a continuacin son muy satisfactorias y han dado lugar a innumerables incidentes, algunos de ellos graves. Tanto los israeles como los rabes han sido disuadidos de tratar de alterar la situacin por la fuerza, en gran parte por el Tratado Anglo-Jordan y la Declaracin tripartita de mayo de 1950, y por la presencia de las Fuerzas de Su Majestad en la zona. Pero la hostilidad entre las partes no se ha suavizado, ni se ha hecho ningn progreso hacia una solucin. Ms de 750.000 refugiados rabes todava llevan una existencia miserable e incierta, presas del descontento y la propaganda subversiva, en los campamentos administrados por la Agencia de Naciones Unidas y el Organismo Works (UNRWA) a un costo anual de unos 9 millones de libras, la mayora de las cuales son soportadas por el Gobierno de Su Majestad y el Gobierno de los Estados Unidos. Cada lado financia una incesante guerra psicolgica en el otro. Los Estados rabes han ido intensificado sus medidas de guerra econmica, el cierre del Canal de Suez a los barcos israeles y a los buques de otras naciones que transportan materiales estratgicos para Israel, y el intento de boicotear las empresas extranjeras con filiales o participaciones en Israel. El armisticio, que fue la intencin de las Naciones Unidas para dar lugar a un acuerdo de paz, se ha quedado en no ms que una tregua, y los Estados rabes insisten en que el estado de guerra contina. 2.-Este conflicto es muy perjudicial para nuestras polticas en el Medio Oriente y para nuestros intereses polticos y comerciales de la zona. El miedo y el odio ciego de Israel a los rabes y a la amenaza sovitica inhibe la voluntad de cooperacin con Occidente. El resentimiento contra las potencias occidentales por haber creado Israel favorece la propaganda comunista y la infiltracin. Los rabes sienten que han sufrido una injusticia a manos de la comunidad internacional y la humillacin como resultado de su derrota en la batalla de 1948. Mientras estos resentimientos persistan, no se puede confiar en sus polticas o en la estabilidad, de su actitud hacia el mundo occidental. 3.- Israel, que enfrenta crecientes dificultades econmicas y teniendo en cuenta el crecimiento de la ayuda occidental a los Estados rabes, considera que el equilibrio de la fuerza y la influencia se mueve constantemente contra ella. En la actualidad se sentira lo suficientemente fuerte como para derrotar militarmente a cualquier combinacin de los Estados rabes que se pudiera formar en su contra. Pero con la ayuda militar occidental a Egipto, Iraq y probablemente otros Estados rabes, esta ventaja no durar. Es fcil para los extremistas en Israel sostener que la nica salida a la negativa implacable de los rabes a hacer la paz y de los afanes de estrangulamiento del bloqueo es golpear ahora, mientras que tienen la fuerza para hacerlo. Que tal poltica sea suicida no es ninguna garanta contra su adopcin. Si atacan a Jordania iran en contra del Tratado Anglo-Jordano, pero el conocimiento de que fsicamente no se podra evitar la invasin del valle del Jordn, podra tentarlos a contar con nuestra aceptacin del hecho consumado, en lugar de hacer la guerra a Israel. Alternativamente, podran disear las hostilidades "con otro de su vecinos rabes (Egipto, Siria o Lbano) en circunstancias que calculen que no atraeran la intervencin internacional en contra suya." El carcter peligroso de las fronteras del armisticio, especialmente en Jerusaln, implica un constante riesgo de incidentes graves que puedan conducir a la guerra.

4.-Lejos de aliviar la situacin, que era lo que se esperaba, el paso del tiempo hace que sea ms peligrosa y difcil la solucin. La dificultad de mantener un "equilibrio" de la fuerza armada entre los dos lados aumenta a medida que vemos la necesidad de construir el mundo rabe para la defensa contra Rusia. La creciente confianza en s mismos de los rabes, ya que se hacen ms ricos (de petrleo) y ms fuertes con su asociacin con nosotros se corresponde con la creciente ansiedad de los israeles. A medida que pasa el tiempo los rabes vern cada vez menos necesario reconciliarse con la existencia de Israel, mientras que la tentacin de los israeles a adoptar cursos imprudentes se har ms fuerte. No creo que tengamos mucho tiempo para que se estabilice una situacin, muy peligrosa. 5.- Fue bajo esta conviccin cuando suger al seor Dulles a finales del ao pasado que nuestros dos gobiernos con urgencia deberan examinar la posibilidad de lograr un acuerdo. Le suger que podramos aplicar los mtodos con los que hemos podido abordar el problema de Trieste, es decir, tratar de acercar a las partes a aceptar un acuerdo a travs de negociaciones por separado y de forma confidencial con ellos, lo que lleve, a ser posible, a conversaciones directas. El Sr. Dulles dio la bienvenida a esta sugerencia. Estuvo de acuerdo sobre el peligro de la situacin y la urgencia de encontrar una solucin. Tambin hizo la siguiente puntualizacin importante. La poltica del actual rgimen estadounidense en la retencin de la ayuda militar y econmica de Israel durante los ltimos dos aos, tena que hacerlo en gran medida, para moderar su tendencia expansiva y agresiva, pero esta poltica no necesariamente podra mantenerse por mucho tiempo. La llegada de las elecciones en Estados Unidos en 1957 significa que tenemos unos doce meses en los que el Gobierno de Estados Unidos podra seguir una lnea activa y constructiva en los asuntos de Palestina sin la inyeccin de factores polticos estadounidenses. Pens que debemos hacer pleno uso de ellos. 6.- En consecuencia, se envi al Sr. Shuckburgh, el Subsecretario Adjunto de Estado a Washington en enero para discutir el asunto con el Departamento de Estado. Los debates, que se celebraron recientemente en Londres, han alcanzado un acuerdo sobre un conjunto amplio de propuestas para la solucin de la cuestin palestina. 7.- El siguiente es un resumen de los elementos principales de estas propuestas: (a) Territorial El primer obstculo ms grande y que hay que superar es la falta de voluntad de los rabes a contemplar cualquier acuerdo en absoluto. Se ha acordado que Israel tendr que pagar un precio por ello, y que tendr que incluir concesiones territoriales, por lo menos de carcter simblico. La cuestin es si se puede inducir a conceder lo suficiente. Las grandes transferencias no se pueden esperar, porque Israel es pequeo y su gente fantica est anclada a cada parte de la tierra por la que lucharon. Los cambios propuestos se han elaborado cuidadosamente con la ayuda de los mejores mapas y estadsticas disponibles. Por supuesto, ha habido un estudio sobre el terreno. Est diseado para restaurar a los pueblos rabes en Jordania algunas de las tierras de las que ahora estn coartados, para otorgar las partes de Siria de las zonas desmilitarizadas, para producir una frontera que, por ltimo, con un mnimo de friccin, indique visiblemente que Israel ha estado dispuesto a ceder territorio adquirido por conquista y tiene consecuentemente que abandonar todos los objetivos expansionistas. Una pequea y territorial; concesin en el sur de Negey dara a Egipto una comunicacin terrestre con Jordania, un punto al que se atribuye una gran importancia simblica. En un caso (en el Latrun Saliente) un rea pequea se destina a Israel con el fin de liberar la carretera entre Jerusaln y Tel Aviv.

(b) Refugiados Israel, tambin tendr que reparar el dao a los refugiados rabes. Esto debe incluir una oferta para volver a admitir a un gran nmero de ellos como ciudadanos israeles, aunque pocos desean ir en realidad. Tambin debe incluir el pago de una indemnizacin por los bienes de los que no regresan. Despus de considerar todas las reconvenciones israeles, un pago de alrededor de 100 millones de libras, se piensa que es necesario. La mayor parte de esto tendra que ser proporcionado por los prstamos concedidos por el Gobierno de Su Majestad y el Gobierno de los Estados Unidos, pero una cantidad tan grande como sea posible se debe obtener del mismo Israel y de los judos del mundo slo con el fin de mostrar a los rabes que los Judios han hecho un sacrificio. (Muchos refugiados seguira siendo una carga para UNWRA. Estos tendran que ser dispersados por los planes de reasentamiento, tales como el desarrollo del Valle del Jordn, y de inversiones de capital, posiblemente a travs del Banco Internacional, en los proyectos que creen empleo en los estados de Levante. (c) Lucha econmica Los Estados rabes estaran obligados a derogar toda la legislacin basada en la existencia de un estado de beligerancia, para poner fin a sus intentos de impedir el comercio entre Israel y los pases no rabes, y para eliminar las restricciones sobre el trnsito por el Canal de Suez. Pero no se les pedir que participen en el comercio directo con Israel. Tampoco se les pedir que hagan, "paz" en todo el sentido de la renovacin de las relaciones diplomticas & c. en esta etapa. (d) Jerusaln. La internacionalizacin de Jerusaln y sus alrededores, lo que estaba previsto en la Resolucin de Naciones Unidas del 29 de noviembre de 1947, se considera ms all de los logros. Se propone que debemos intentar conseguir una resolucin de Naciones Unidas que prevea la supervisin y el acceso a los lugares santos de una manera aceptable para Israel y Jordania, para dividir Jerusaln "tierra de nadie" entre ambos pases y asegurar la desmilitarizacin total o parcial de la ciudad, y luego reconocer bajo juramento la soberana israel y jordana sobre sus respectivas partes de Jerusaln. Esto nos permitira reconocer la nueva ciudad de Jerusaln como capital de Israel y mover nuestras embajadas all. (e) Las Aguas Jordanas El acuerdo debe incluir un acuerdo sobre la distribucin de uso rido de las aguas del Jordn. El Sr. Eric Johnston, quien es el representante especial del presidente Eisenhower en estos asuntos, a elaborado un plan que tiene la aceptacin casi ganada en ambos lados. Si no es finalmente aceptada antes se har el intento de conseguir una solucin general, haciendose parte de esto ltimo. (f) Garantas Estas mismas disposiciones no contienen incentivos suficientes para vencer la resistencia de los rabes a la liquidacin y la renuencia de Israel a hacer las concesiones necesarias por su parte. Incentivos fuera seran necesarios por lo tanto. El ms importante de ellos, especialmente para Israel es una garanta internacional de la liquidacin. Se propone que el Gobierno de Su Majestad y el Gobierno de los Estados Unidos deberan dar a ambas partes garantas especficas de las nuevas fronteras establecidas por el acuerdo. En opinin de los autores del informe es esencial para cualquier solucin negociada. Las garantas figuraran en los tratados entre los britnicos y los gobiernos de Estados Unidos y de cada una de las partes en el

acuerdo. Ellos establecern la consulta en caso de una amenaza de ataque armado por parte de cualquiera de las partes, as como medidas conjuntas para mantener o, si es necesario restaurar los lmites acordados. As, los rabes tendran garantas contra cualquier renovacin del expansionismo israel e Israel la seguridad dentro de sus fronteras. No debemos estar comprometidos a intervenir en el caso de incidentes o ataques directos, incluso en la escala de Gaza. Esto seguira siendo la responsabilidad del adecuado mecanismo de las Naciones Unidas para la supervisin. El Gobierno de Estados Unidos ha dicho que estn dispuestos a considerar esos compromisos en el contexto de un acuerdo general, aunque esto es algo bastante nuevo para los Estados Unidos. Creo que deberamos ir tan lejos como quieran. (g) Otros incentivos Dado que la participacin de Egipto es esencial para el xito (vase el prrafo 9 abajo) incentivos especiales deben ser encontrados por el coronel Nasser. stos consistirn en la promesa de ayuda militar, econmica, asistencia para proyectos tales como el Alto presa de Asun, y la posibilidad de jugar un papel de liderazgo en la cooperacin con las potencias occidentales en los asuntos del Mediterrneo Oriental. 8.- Quiero llamar la atencin sobre las consecuencias financieras de este plan. El Gobierno de Su Majestad ya est moralmente comprometido a contribuir a los gastos de los programas para el reasentamiento de los refugiados rabes que UNRWA podr llevar a cabo. Si pudiramos lograr un acuerdo Palestino, el gasto en estos programas se acelerara en lugar de aumentar. Los costes adicionales derivados de un acuerdo consistira en incentivos a Egipto y otros Estados a cooperar y ayudar a Israel para el pago de indemnizacin por los bienes de refugiados rabes. Espero que el Gobierno de Estados Unidos asuma la mayor parte de la primera, y que la responsabilidad del Gobierno de Su Majestad pueda estar limitado a ayudar a Israel a pagar la indemnizacin. Por lo que se puede estimar en la actualidad, esto significara que tendramos que hacer a Israel un prstamo, en condiciones poco atractivas y con una seguridad dudosa, del orden de 15 millones de libras, y permitir al Gobierno de Israel que levante otros 10-15 millones de libras en el mercado de Londres. 9.- El informe recoge un acuerdo sobre una serie de cuestiones relativas a los mtodos y el calendario de las primeras aproximaciones, el papel de otros pases, como Francia y Turqua, y otras cuestiones de detalle. Solo tengo que decir que aqu la clave para charlar de todo el proyecto se piensa que corresponde al Gobierno egipcio. Ninguno de los otros vecinos rabes de Israel se atrevera a participar en un acuerdo a menos que supiera que Egipto lo tomara de buen grado. Jordania, que es el ms directamente afectado y que ms que ningn otro podra beneficiarse de una servidumbre de paso de la tensin es muy dependiente del apoyo de la Liga rabe como para que haga cualquier movimiento solo. Iraq no es un pas vecino y es particularmente fantico sobre el tema. Egipto, por su parte, es fuerte, no un fantico de los Judios, y est seriamente molesto por la tensin en la frontera de Gaza. Cuando habl con el coronel Nasser en El Cairo en febrero, no lo encontr del todo negativo. Pens que era una cuestin de tiempo y que cualquier solucin debe ser integral. El Sr. Dulles y yo hemos acordado que por lo tanto los primeros sondeos deben realizarse en El Cairo y que el plan podra ser desplegado a los israeles slo si el coronel Nasser muestra una disposicin a ayudar. El Embajador de Su Majestad y su colega norteamericano hasta ahora han aconsejado en contra de hacer un debido enfoque inmediato a la irritacin egipcia sobre el Pacto turco-iraqu y sobre la agresin contra Gaza, pero sugieren recientes conversaciones entre el Embajador de los Estados Unidos y el Ministro de Relaciones Exteriores egipcio, que despus del regreso de Nasser a finales de abril de la Conferencia Bandoeng puede ser posible avanzar.

10.- Me estoy informando de lo anterior para informar a mis colegas en esta etapa. La importancia vital del secreto se entiende bien. Reconozco los riesgos de cualquier iniciativa anglo-americana en esta materia y no soy demasiado optimista respecto a nuestras posibilidades de xito. Pero creo que el enfoque que he descrito, si bien planeado en tiempo y presionando con todo el peso de nuestros dos Gobiernos, ofrece la mejor oportunidad de xito y deben ser juzgados. Los peligros de la inaccin son tan grandes que algunos riesgos se deben tomar y aceptar algunas de las cargas financieras. A.E