CONSIDERACIONES Y SUGERENCIAS AL PROYECTO DE LEY 8L/PL-0006 DE RENOVACIN Y MODERNIZACIN TURSTICA DE CANARIAS

Grupo de investigacin ReinvenTUR: renovacin e innovacin turstica Universidad de La Laguna

El presente informe ha sido elaborado por los siguientes miembros del grupo de investigacin de la 1 Universidad de La Laguna ReinvenTUR: renovacin e innovacin turstica . El texto fue consensuado en la reunin del Grupo de Investigacin celebrada el 4 de enero de 2013.

Autores

(por orden alfabtico):

Moiss R. Simancas Cruz (coordinador del informe)

Doctor en Geografa. Profesor Titular de Geografa Humana de la Universidad de La Laguna. Coordinador del grupo de investigacin ReinvenTUR. Univeridad de La Laguna

Andrs de Souza Iglesias Juan Israel Garca Cruz

Abogado y arquitecto tcnico. Real Sociedad Econmica de Amigos del Pas de Tenerife Instituto Universitario de Ciencias Sociales y Polticas de La Universidad de La Laguna Gegrafo. FPI adscrito al rea de Geografa Humana del Departamento de Geografa de la Universidad de La Laguna / Doctorando de Turismo de la Universidad de La Laguna

Ral Hernndez Martn

Doctor en Economa. Profesor Titular de Economa Aplicada de la Universidad de La Laguna Director de la Ctedra de Turismo CajaCanarias-Ashotel-Universidad de La Laguna

Oswaldo Ledesma Gonzlez Rosa Marrero Rodrguez

Gegrafo. Doctorando de Turismo de la Universidad de La Laguna Doctora en Sociologa. Profesora Titular de Sociologa Directora Acadmica del Mster en Direccin y Planificacin del Turismo de la Universidad de La Laguna

Araceli Reymundo Izard

Arquitecta bioclimtica. Doctoranda de Turismo de la Universidad de La Laguna

Pablo Rodrguez Gonzlez

Doctor en Sociologa. Profesor Contratado Doctor de Sociologa. Universidad de La Laguna

Fecha: 5 de febrero de 2013

http://viinv.ull.es/grupos/564383224 https://sites.google.com/site/reinventur/inicio

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1.

INTRODUCCIN

El Proyecto de Ley 8L/PL-0006 de Renovacin y Modernizacin Turstica de Canarias ha sido dictaminado por el Consejo Econmico y Social el 24 de julio de 2012, as como objeto del preceptivo dictamen del Consejo Consultivo de Canarias el 16 de octubre de 2012. En las presentes consideraciones no se ha estimado necesario incidir en las observaciones concretas realizadas por ambos cuerpos colegiados, entendiendo que desde el punto de vista acadmico se deben abordar cuestiones de alcance ms global y de fondo, esto es, con la perspectiva de su orientacin respecto a un posible modelo turstico para este Archipilago, ello sin perjuicio de que se compartan la mayora de las objeciones puestas de manifiesto en los dictmenes mencionados. Resulta relevante la intencin del Gobierno de Canarias de continuar con el proceso de intervencin pblica en el mbito de la ordenacin del turismo. Considerando que esta ley supone una segunda fase de la tercera etapa del proceso de moratoria turstica iniciada en Canarias en 2001, compartimos la idea de que, aunque el turismo descansa bsicamente en el sector privado, sus particularidades en tanto sector estratgico en este Archipilago, lo hacen especialmente receptivo a numerosas y diversas polticas instrumentales, hasta el punto que constituye uno de los nicos campos de negocio privado en el que el empresariado no slo es partidario de ese intervencionismo pblico, sino que, incluso, lo exige en momentos puntuales y contracclicos (Francisco, 2003). Sin embargo, el Proyecto de Ley presenta una serie de debilidades, tanto generales como especficas. El presente informe se elabora por parte de sus autores a iniciativa propia y con la nica intencin e inters de aportar comentarios y sugerencias para la mejora del citado proyecto de Ley. Con ello, adems, cumplimos con la funcin social y de transferencia de conocimiento asignada a la comunidad universitaria.

2.

CONSIDERACIONES GENERALES

Primera.- Da la impresin que nos encontramos ante una norma de notable complejidad jurdica y difcil aplicacin en la prctica. Asimismo, el texto, que se desgrana a travs de su articulado, no responde al tenor literal del ttulo de la Norma, a la vez que tampoco a los pronunciamientos que se realizan en su exposicin de motivos. Segunda.- No se establece el modelo turstico que justifique la introduccin de esta nueva normativa en el ya farragoso entramado de la estructura jurdica que, en teora, debera tener como objetivo servir de impulso al desarrollo del sector, hacindolo ms competitivo y sostenible. Tercera.- Se produce una notable confusin terminolgica y conceptual. Ello se debe a que concepciones estructurales diferentes confluyen en un mismo cuerpo, esto es, la poltica turstica con la poltica territorial, otorgando a esta ltima una prevalencia inadecuada. Es un hecho que el proyecto de Ley nace de la Consejera de Obras Pblicas, Transportes y Poltica Territorial, cuando la toma de decisiones sectoriales debera estar condicionada o conducir a la aplicacin real y efectiva del modelo turstico diseado. Entre estas normas sectoriales se encuentran las relacionadas con la ordenacin del territorio y medio ambiente, pero no de modo exclusivo. Desde esta perspectiva, se vuelve a cometer el error de redefinicin de la poltica sectorial del turismo desde la Ordenacin del Territorio y, por tanto, del control del mercado turstico a
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travs de la intervencin (regulacin) del suelo, con el fin de mejorar la situacin de ineficiencia derivada de fallos de mercado y corregir las externalidades o efectos-difusin negativos que produce la actividad turstica. En este sentido, da la impresin de que se contina pensando que la idea de la ordenacin turstica sigue siendo nicamente una cuestin territorial, mientras que el turismo es algo ms de un asunto de carcter territorial. Ciertamente, el turismo es una actividad con un fuerte componente territorial y las empresas alojativas son muy importantes en esta actividad; sin embargo, los destinos tursticos tienen una vida propia que hay que gestionar de forma compleja, tal que contemple, tanto la dimensin territorial como la econmica, social, de interrelacin entre diversos tipos de empresas, con otros impactos, etc. Cuarta.- Al carecer de un modelo canario de desarrollo turstico, en el proyecto de Ley se establece un tratamiento homogneo para todas las islas. Ello hace que no se reconozca el hecho diferencial no solo del comportamiento turstico de cada una, sino de las ventajas de una posible oferta diferenciada que enriquecera el conjunto de lo que Canarias puede ofrecer al mercado turstico mundial. Esta misma circunstancia sucede con las reas tursticas, homogeneizando la idiosincrasia y problemtica de las de reciente construccin (a partir de 1997, esto es, durante el tercer boom turstico), con las antiguas, e incluso, primigenias. Quinta.- Lo sealado reincide en el error en que ha incurrido la Ley 19/2003 por la que se aprueban las Directrices Generales y del Turismo de Canarias, en cuyo Captulo IV condiciona el crecimiento a la capacidad de carga, obviando el enunciado de la Directriz 24 en que se fijan los objetivos de la misma y que, en todo caso, vuelve a confundir el crecimiento y la renovacin turstica con aspectos relacionados con la Ordenacin del Territorio. La prctica de estos diez aos transcurridos ha demostrado la escasa eficacia de la Ley de Directrices y, singularmente, en lo que afectan al turismo, no tanto por defecto de la ley sino por la falta de voluntad poltica de aplicarla. Sexta.La acumulacin normativa profusa, confusa y difusa que sobre la materia se produce desde el ao 2003, en efecto ha quedado acreditado la ineficacia de las Directrices del Turismo, no solo por no haber desarrollado el concepto de capacidad de carga, sino especialmente por no haber afrontado con valenta la necesidad de fijar el modelo turstico que se precisaba para el Archipilago, al dejar al margen las peculiaridades insulares y conduciendo con todo ello al desconcierto de los operadores tursticos.

Sptima.- En absoluto, la Ley lleva aparejada la simplificacin administrativa demandada de modo constante por la sociedad, antes bien se orienta a todo lo contrario. Octava.- La estrategia de moratoria turstica constituy un esfuerzo gubernamental de racionalizar la actividad turstica, asumiendo e interviniendo en sus problemas a travs de la planificacin, con el fin de remediar algunas de sus debilidades, dirigindola hacia los objetivos a largo plazo de la poltica turstica. No obstante, la implicacin del Gobierno Autonmico en la dinmica natural del sistema turstico canario a travs de la implementacin de dicha estrategia constituy una intervencin que fue necesaria en aquel momento. Novena.- Se corre el riesgo de que, al igual que ha sucedido con la Ley 6/2009 y las propias Directrices de Ordenacin del Turismo, esta Norma sea un nuevo ejemplo de lo que Villar (2008) ha denominado como derecho ornamental o ceremonial, al convertirse en un Derecho no aplicado o simblico, como consecuencia del escaso desarrollo de las mismas por parte del propio Gobierno y el Parlamento de Canarias, no slo debido a que algunos planteamientos de la ley eran de difcil aplicacin, sino tambin a la inactividad de los mismos, sobre todo, durante el perodo 2006-2009. Este cambio es grave puesto que no se trata tan slo de un Derecho intil, sino de un Derecho perjudicial (Simancas, 2012). As, este Proyecto de Ley no est exento del riesgo de que se convierta en una norma que pretende literalmente hacer
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que se hace, es decir, dar una respuesta normativa sin pretender que sea eficaz, sino nicamente para responder a las presiones sociales o empresariales que exigen una medida o reaccin del poder pblico (Nieto, 2007). Dcima.- La eternizacin de la moratoria turstica rompe con la periodicidad trienal en su revisin planteada desde la Ley 19/2003; recurdese que sta se justific en funcin del siguiente argumento: una vez definidos los lmites cualitativos, cuantitativos y temporales a final de cada legislatura, el siguiente Gobierno dispona de ese plazo para implementar las acciones necesarias para cumplir los objetivos de sostenibilidad y de la poltica pretendida, procediendo en el cuarto ao a fijar nuevos lmites segn el grado de cumplimiento de las previsiones establecidas para el perodo correspondiente al trienio precedente. De esta manera, se proyect lo que podramos denominar como una planificacin adaptativa, plantendose, adems, como una medida de prudencia, denota inseguridad en las medidas y sus consecuencias y emite seales a los operadores de las cosas pueden cambiar (Francisco, 2003: 94). As, partiendo de la premisa de que las condiciones son dinmicas, las modificaciones cada tres aos se plantearon como esenciales, a la vez que la interdependencia entre los problemas y las decisiones. Para ello, la Disposicin Transitoria Segunda apartado 5 de la Ley 19/2003 estableca la obligatoriedad que el Gobierno de Canarias remitiese al Parlamento una Comunicacin sobre las condiciones y evolucin del mercado turstico de cada trienio, lo que no consta que, en este caso, se haya producido, lo cual crea mayores incertidumbres. Decimoprimera.- Si bien defendemos la intervencin pblica en la regulacin del sector turstico, sobre todo, al tratarse de una actividad estratgica y clave del Archipilago, consideramos que, en numerosas cuestiones, este Proyecto de Ley resultan excesivamente intervencionista, lo cual la convierte en una mera solucin a travs de la va impositiva de la norma, la cual, a su vez, se presenta excesivamente reglamentista, llegando, incluso, a agredir la decisiones (libertades) privadas. En este sentido, no resultan crebles ciertos apartados excesivamente intervencionistas, cuando la experiencia demuestra que estas aproximaciones tan normativas a la realidad econmica acaban en diversas excepciones que favorecen a unos actores ms que a otros, llegando, incluso, a darse procesos de captura del regulador. Decimosegunda.- Resulta importante destacar que determinados contenidos y determinaciones de este Proyecto de Ley son contradictorias respecto a lo establecido en las Directrices de Ordenacin del Turismo, siendo importante destacar que an continan vigentes, aunque parezca lo contrario. Decimotercera.- Desde el punto de vista de la sostenibilidad, la ley debera propiciar la renovacin de los espacios pblicos y privados, para lo cual debera fomentar las actuaciones de remodelacin y sustitucin edificatoria, en detrimento de la construccin de nuevos establecimientos.

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3.

CONSIDERACIONES ESPECFICAS

1. Crecimiento ilimitado de la oferta de alojamiento turstico

El Proyecto de Ley de Renovacin modifica definitivamente el modelo de contencin del crecimiento de la oferta alojativa turstica, al consolidar la posibilidad que ste sea indefinido al permitir el otorgamiento ilimitado de autorizaciones previas a los hoteles de 5 estrellas gran lujo y a los apartamentos a la categora de 5 estrellas en las islas de Tenerife, Gran Canaria, Fuerteventura y Lanzarote. Considerando la experiencia en esta materia acumulada durante el tercer boom turstico (1997-2007), la construccin de nuevos establecimientos alojativos compite y prevalece sobre la renovacin de los existentes. Del mismo modo, consolida una situacin estrambtica, en cuanto exime en las islas de La Palma, La Gomera y El Hierro de la solicitud preceptiva de la correspondiente autorizacin previa, exigida para las restantes islas. Por otra parte, el incremento de la oferta alojativa se ver incrementado por los incentivos que la Ley establece para las operaciones de renovacin y sustitucin, que permiten duplicar la edificabilidad y la capacidad de los establecimientos. Esta posibilidad de crecimiento ilimitado condicionado ha sido criticada, por cicatera, por la patronal grancanaria y por el propio Consejo Econmico y Social, en su dictamen a la Ley, abogando ambos por una ampliacin de la permisividad ilimitada. Segn la prensa, el grupo parlamentario de Coalicin Canaria est ya admitiendo la ampliacin a los hoteles de 4 estrellas. Por otra parte, los Cabildos y el Partido Popular han reclamado el derecho insular exclusivo a decidir sobre la materia. Todo ello permite prever que la capacidad de crecimiento ilimitado condicionado se ampliar considerablemente durante el trmite parlamentario.

2. Eternizacin de la moratoria

Consideramos necesario introducir un mecanismo limitado, tipo ley trienal de la Ley 19/2003, justificado por la necesidad de adecuar el que cabe suponer como el modelo de ordenacin territorial a la propia evolucin del mercado y la coyuntura turstica. En este sentido, planteamos una revisin peridica y transparente en los parmetros de evaluacin utilizados, en funcin de las circunstancias del mercado u otros indicadores referidos al territorio y los recursos estratgicos, pues la eternizacin pretendida con este Proyecto de Ley genera inseguridad jurdica; a este respecto, nos parece decisivo, articular un conjunto de indicadores de sostenibilidad, que, a modo de cuadro de mandos, permita realizar las evaluaciones con rigor. Por otra parte, esta eternizacin no va a resultar balad. Las normas que articularon la primera etapa del proceso de moratoria turstica (los Decretos 4/2001 y 126/2001, as como la Ley 6/2001) respondieron a una tcnica tradicional en el Derecho urbanstico consistente en la suspensin con carcter provisional y cautelar del otorgamiento de licencias o la revisin y modificacin del planeamiento; as, como ya se ha sealado, contuvieron un lmite temporal concretado al momento en que se formularan las Directrices de Ordenacin, de modo que, las medidas, en tanto que provisionales y amparadas en la normativa urbanstica, no generaron por s solas derechos indemnizatorios a favor de los afectados, que tendran el deber jurdico de

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soportarlas. Con posterioridad, la Ley 19/2003 prolong ese rgimen de suspensiones para determinados suelos no afectados por lo establecido en su Disposicin Adicional Cuarta, puesto que su Disposicin Transitoria primera mantuvo la suspensin del planeamiento y del otorgamiento de autorizaciones y de licencias urbansticas hasta la entrada en vigor de los Planes Territoriales Especiales de Ordenacin Turstica Insular o, en su caso, hasta la adaptacin del planeamiento general o de desarrollo a las Directrices de Ordenacin del Turismo, a la vez que la Disposicin Transitoria segunda contuvo otras medidas dirigidas a controlar, mediante la fijacin de ritmos o pautas temporales y de determinados criterios cualitativos, el desmesurado crecimiento de la capacidad alojativa turstica. Por tanto, como ya ha sealado el Consejo Consultivo de Canarias en sus Dictmenes 457 y 533/2010, as como 345/2011, esta posibilidad de suspensin temporal del ejercicio de los derechos urbansticos se ha encontrado dentro del mbito de disposicin de la Ley, de acuerdo con la actual concepcin del derecho de propiedad (SSTC 37/1987 y 227/1988). Estas circunstancias se modifican con el carcter permanente, esttico y restrictivo previsto en este Proyecto de Ley.

3. La necesidad de desarrollo reglamentario

La Ley abusa de la necesidad de desarrollo reglamentario, tanto es as que su aplicacin har preciso que se aprueben, como mnimo, nueve normas con este rango o bien que las mismas se integren en el reglamento de desarrollo, dispuesto en la Disposicin Adicional Primera. Esto parece improbable a la vista de la experiencia normativa en Canarias (por ejemplo, Ley 7/1995).

4. Conceptos jurdicos indeterminados

Este Proyecto de Ley de Renovacin y Modernizacin Turstica, una vez ms, est impregnado de conceptos jurdicos indeterminados, que, adems, son indeterminaciones de orden poltico. Al efecto basta la lectura del artculo 1 (Objeto) en que se mencionan trminos no recogidos en la normativa turstica tales como urbanizaciones, ncleos y productos tursticos, que no tienen reflejo en el propio artculo 2 (Definiciones). Esos conceptos jurdicos indeterminados son tan frecuentes que el margen de interpretacin, por los polticos y tcnicos encargados de su aplicacin, ser inusualmente alto, con la correspondiente inseguridad jurdica de aquellos que pretendan operar en el sector.

5. Injerencia competencial

La inmisin que esta Norma realiza en la estructura del Texto Refundido de las Leyes Ordenacin del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, va a llevar a las Administraciones Pblicas, incluida la propia COTMAC, a tener que interpretar y, en algunos casos, oponerse por injerencia competencial.

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6. Formacin y empleo turstico

Si bien, en 2011, los hoteles de cinco estrellas canarios son de los ms intensivos en empleo de Espaa crearon un empleo por cada 3,53 plazas, casi al mismo nivel que los de Catalua (3,47 plazas/empleado) o Madrid (3,32), la exigencia que vincula al empresario a suscribir convenio con el Servicio Canario de Empleo es cuanto menos discutible, al interferir en la libertad de empresa para seleccionar y formar su personal. No se llega a entender el sentido de esta determinacin. Se constrie y limita la contratacin por parte de las empresas, aadiendo un condicionante (que durante 6 aos desde la apertura del establecimiento al menos el 60% de nuevos trabajadores se reserve a personal formado por el Servicio Canario de Empleo), que no se explica ni es comprensible, dada la informacin que se tiene sobre contratacin. Recurdese que a travs del citado Servicio slo se canaliza una parte de las contrataciones, a la vez que nicamente una parte de los ocupados asalariados consigue su empleo a travs del mismo. Muchos otros consiguen la conexin con la empresa entregando su curriculum vitae (lo que da lugar a una bolsa de empleo por parte de la misma), a travs de informacin de los empleados de la empresa, a travs de los anuncios de prensa y otros medios. Ceir la contratacin a personal formado y seleccionado por el Servicio Canario de Empleo restringe las opciones de contratacin de las empresas sin que se sepa qu efecto positivo genera.

7. Los informes tcnicos tursticos

Se introduce en el Ttulo VI, la figura de los informes tcnicos tursticos que no solo suponen un plus importante de burocratizacin de la actividad, sino que implica una deficiente utilizacin de los recursos actualmente disponibles con los que se podra alcanzar el mismo objetivo. Al efecto bastara potenciar la inspeccin turstica contemplada en el artculo 83 de la Ley 7/1995, llevando ese control a la ms rigurosa aplicacin de las infracciones tursticas que se contemplan en los artculo 75 a 78. La creacin de un nuevo registro, de entidades de inspeccin tcnica, parece superflua, en cuanto esa inspeccin tcnica podra ser realizada por funcionarios cualificados de la Inspeccin Turstica, que debera potenciarse. Por otra parte, parece que la Inspeccin tcnica se refiere a la Inspeccin Tcnica de Edificios (ITR), con la consiguiente obligacin de revisar la estabilidad estructural, las instalaciones y su adecuacin a la normativa vigente. Por tanto, no tendra que ver con lo turstico sino con lo edificatorio.

8. El registro de entidades de inspeccin tcnica

9. Los incentivos a la sustitucin

El Proyecto de Ley prev la rebaja de los incentivos a la renovacin dentro de dos aos, mediante Decreto. Ello conlleva una inseguridad jurdica innecesaria. Por otra parte, los incentivos a la sustitucin y, por ende, a la renovacin de los alojamientos tursticos en forma de obtencin y multiplicacin de las plazas alojativas premios, conllevan una cierta contradiccin: si bien resultaban atractivas con anterioridad a la promulgacin de la Ley 6/2009, ya no sucede lo mismo en la actualidad, en cuanto desde su promulgacin se permite la expansin ilimitada de los hoteles de cinco estrellas. Ello elimina tambin la posibilidad de conversin de las actuaciones de renovacin edificatoria en una fuente para la obtencin de derechos a materializar nuevas plazas tursticas (autorizaciones previas), con la consiguiente adquisicin o

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patrimonializacin del aprovechamiento urbanstico. Recurdese que la idea es que la inversin en dicha renovacin resulte atractiva no slo para los propietarios de los establecimientos alojativos obsoletos, que pueden financiar sus costes con la venta de los derechos sobre la obtencin de nuevas plazas, sino para los empresarios tursticos interesados en desarrollar nuevos productos, eso s, en un emplazamiento diferente. 10. La necesidad que los procesos de renovacin (remodelacin o sustitucin) de los establecimientos alojativos con autorizaciones tursticas previas anteriores a 2001 queden exentos del cumplimiento de los estndares tursticos vigentes

El Proyecto de Ley omite la existencia en Canarias de un modelo dual de desarrollo territorial del turismo: mientras unas reas tursticas son nuevas y competitivas, otras estn obsoletas, con riesgo de exclusin del mercado y fuera de ordenacin; en este sentido, segn datos del proyecto de I+D+i ReinvenTUR, el 81% de los establecimientos alojativos de las islas consolidadas tursticamente se han construido con anterioridad a 1995. As, el cumplimiento de los estndares urbansticos fijados en los Decretos 10/2001 y 142/2010 complica la renovacin de esos alojamientos, sobre todo, cuando la capacidad alojativa que suele quedar para el caso que se opte suele ser reducida; a este respecto, recurdese que el actual modelo de rentabilidad hotelera de las reas tursticas de sol y playa determina que los hoteles con baja capacidad alojativa resultan menos rentables, entre otras cuestiones, por su dificultad para insertarse en las estrategias de las economas de escala y las sinergias suficientes para colocar su posicin competitiva a la altura de los establecimientos de mayor capacidad. Resulta indispensable plantear qu operaciones de renovacin de las reas tursticas anteriores a 2001 quedan exentas de la aplicacin de dichos estndares. Adems, en funcin del tamao medio de las parcelas de las reas tursticas construidas con anterioridad a la dcada de los noventa, los tres incentivos planteados, suponen duplicar la edificabilidad y la capacidad de los establecimientos, que no van a poder ser aplicados en la renovacin de los establecimientos ubicados en las mismas.

11. La inversin mnima por plaza de alojamiento renovado

Si ya nos parece inadecuada la fijacin de una inversin mnima por plaza de alojamiento renovado contemplada en el artculo 5 del Decreto 138/2010, an ms lo es el incremento de sus importes en el artculo 13 del Proyecto de Ley (anexo). Si bien somos conscientes de que se plantea como un mecanismo dirigido a garantizar la adecuada calidad y la correcta ejecucin de los proyectos, estimamos que son determinaciones propias del camino impositivo de la norma, que pugnan con el derecho constitucional de libertad de empresa y con el principio de igualdad, los cuales prcticamente desaparecen en cuanto la actividad turstica pasa a depender del criterio subjetivo de la administracin pblica (Villar, 2003); a este respecto, el nivel de intervencin de la administracin pblica sobre la empresa roza quiz el absurdo, pero seguro que cuanto menos alcanza el terreno de lo increble. Consideramos que el propio empresario es el ms preocupado en afrontar la renovacin de su establecimiento, siendo, adems el que, en ltimo trmino, mejor conoce las actuaciones necesarias para evitar o, en su caso, superar, su obsolescencia, las cuales va a acometerse en funcin de su oportunidad y acierto, as como de las posibilidades de financiacin. Del mismo modo, considerando que prcticamente la totalidad de la
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financiacin de las operaciones de renovacin edificatoria es privada, lo que resulta lgico desde el principio de internalizacin de costes, se trata de una determinacin que va a condicionar, de manera decisiva, no slo el presupuesto mnimo de la renovacin (Simancas, 2012). Ello complica, an ms, si cabe, las dificultades ya expuestas por Simancas (2010 y 2011) en relacin con la financiacin de tales operaciones, las cuales se acentan en la actual coyuntura econmica, en cuanto los prstamos bancarios no se estn concediendo para la totalidad del proyecto de renovacin, lo que obliga a su promotor no slo a aportar ms recursos propios, sino que, para que sean concedidos, ste debe disponer de subvenciones pblicas aprobadas y de prstamos pblicos reembolsables, de modo que aqullos slo sirvan de complementos a estos ltimos. A ello hay que aadir que ya existe el criterio fijado en el Decreto 138/2010, en el que se deja constancia de que los proyectos de reforma deben ser integrales, propiciando un cambio estructural. 12. La necesidad de desarrollar un mecanismo de financiacin de las operaciones de renovacin alojativas

Se hace necesario desarrollar un mecanismo de financiacin de las operaciones de renovacin alojativa que no se limite a los incentivos contemplados va incremento de plazas, edificabilidad y densidad. Se tratara de incorporar la posibilidad de enajenar el derecho a construir nuevas plazas. Supone desarrollar el incentivo contemplado en la Ley 6/2009 y, a su vez, planteado embrionariamente en la Ley 19/2003, consistente en la conversin de las actuaciones de renovacin de las zonas tursticas degradadas en fuente para la obtencin de derechos a materializar nuevas plazas tursticas (autorizaciones previas). Supondra un mecanismo que ligara indisolublemente la posibilidad de obtener el derecho a desarrollar nueva oferta alojativa con la obligacin de invertir en la remodelacin de la existente, establecindose al efecto unos mnimos por plaza. La idea es que la inversin en dicha renovacin resulte atractiva no slo para los propietarios de establecimientos alojativos obsoletos, que pueden financiar sus costes con la venta de los derechos sobre la obtencin de nuevas plazas por operaciones de sustitucin con la condicin sine qua non que los espacios resultantes se destinen a equipamientos, y que, en ningn caso, suponga la salida definitiva de plazas tursticas del mercado o su transformacin en residenciales. Se trata de hacerla atractiva tambin para los empresarios tursticos interesados en desarrollar nuevos productos, pues con la compra de tales derechos se garantizara la posibilidad empresarial de desarrollar esos nuevos productos sin contradecir el crecimiento cero propuesto. Como se puede apreciar, esta medida pretende solventar los problemas que supone la materializacin de dichos derechos a las operaciones de remodelacin, a pesar que el Decreto Legislativo 1/2000 describe los derechos y deberes de los propietarios en esa clase y categora de suelo, a la vez que habilita ciertos instrumentos de intervencin pblica sobre el mismo.

13. La necesidad de propiciar la eficiencia de las instalaciones tursticas

Como se plantea en el propio texto del Proyecto de Ley, la renovacin de la oferta de alojamiento turstico se plantea como una operacin absolutamente necesaria, especialmente en las zonas primigenias donde se inici esta actividad. Pero hacerlo incentivando la construccin de ms plazas alojativas asociadas a mayores consumos de suelo, agua y energa no va a favorecer la delicada situacin actual del destino. Consideramos apropiada la estrategia contemplada en el Proyecto de Ley de

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propiciar la eficiencia de las instalaciones tursticas, en cuanto ello mejorara, entre otras cuestiones, su competitividad, ya que, por ejemplo, la factura elctrica, despus de la del personal, suele ser la ms importante de esta actividad. Sin embargo, se estima que los incentivos edificatorios que ofrece esta Ley suponen poner a prueba una vez ms la capacidad de carga del territorio canario pudiendo hacerlo ms vulnerable y restarle atractivo. A este respecto, parece paradjico que el mismo Gobierno que estudia estrategias para la reduccin de emisiones de GEI en la lucha canaria contra el cambio climtico, proponga una ley que potenciara el consumo energtico que, al estar fundamentalmente apoyado en los combustibles fsiles, favorecera tambin el incremento de las emisiones de GEI. En la actualidad, Canarias se encuentra en un momento crtico en el que es preciso facilitar el impulso de la re-cualificacin de un sector que es y ser siempre clave en la economa canaria. Entendemos que debe favorecerse la renovacin de la oferta alojativa, si bien deben planificarse adecuadamente la estrategia y los incentivos para no generar externalidades no deseables. Por todo lo anteriormente expuesto, creemos que deberan revisarse los alicientes a la renovacin que ofrece la ley, ya que parece ser que lo deseable no sera generar ms camas, sino lograr la recualificacin y mejora de la eficiencia de las que ya existen. 14. La injustificable, al menos, en la teora, decisin de mantener la estrategia de cualificacin de la oferta alojativa va elevacin de su categora (I)

Se contina con la apuesta, sin argumentos o evidencias, de cualificar el modelo de alojamiento turstico, a travs de la cualificacin (excelencia) y especializacin, va modalidad y categora. Consideramos que se trata de planteamiento no del todo correcto, al confundir, de nuevo, calidad con lujo, pues no siempre el nmero de estrellas es proporcional a la calidad ofrecida por los establecimientos alojativas. Da la impresin que en el Proyecto de Ley se recurre al eufemismo de turismo de calidad para hacer referencia a una misma cuestin: la intencin de atraer un turista de un alto poder adquisitivo (nivel de renta) y capacidad de gasto, capaz de convertirse en una opcin estratgica capaz de producir mayores beneficios econmicos, y, por ende, elevar el gasto turstico, en origen y destino. En este sentido, se contina con la estrategia de los Decretos 10/2001 y 142/2010 de incremento de la calidad de los alojamientos tursticos a travs del establecimiento de parmetros fsicos mnimos de los diferentes elementos estructurales del mismo, espacios comunes, porcentaje de zonas verdes y deportivas, etc. Sin embargo, como plantean Marrero y Santana (2008), la implementacin de la calidad no garantiza una mayor rentabilidad, ya que en el precio influyen otras variables, como el grado del conocimiento del destino por parte de los turistas, la concentracin por nacionalidades (concentracin en pocos mercados emisores hacen que el destino sea ms dependiente y ms vulnerable a los bajos precios), la actuacin de los agentes intermediarios (influencia de los tour-operadores en la definicin de los precios) y el nivel de repeticin. Por otro lado, la relacin calidad/precio de los establecimientos de alojamiento turstico se vincula con la satisfaccin del cliente, la cual, depende, a su vez, de cuestiones vinculadas con los servicios prestados, la infraestructura, el entorno y el precio (Francisco, 2003), as como los elementos bsicos de cualquier sistema turstico (producto, actores y actividades). De esta manera, por ejemplo, un hotel de tres estrellas o un complejo de apartamento de tres o cuatro estrellas pueden tener la misma o ms calidad que un hotel de cuatro o cinco estrellas, existiendo en Canarias

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conocidos ejemplos en este sentido. En la misma lnea, existen evidencias empricas de que los servicios ofertados por los establecimientos y la satisfaccin obtenida por los clientes tienen que ver (adems de con la categora) con la cultura e iniciativas empresariales. Quiz hay algo de pensamiento mgico en la idea del legislador de que una ms alta categora implica ms alta calidad turstica, ignorando los procesos internos de las empresas y sus relaciones con los tour-operadores y otros actores relevantes del sector. Forma parte de la cultura espaola pensar que cualquier cambio legislativo tiene efectos econmicos, lo cual se ha mostrado con claridad inexacto. Asimismo, la propuesta contemplada en el Proyecto de Ley ignora algunos de las siguientes cuestiones claves: La demanda real que tienen todos los establecimientos hoteleros y extrahoteleros en las islas. En tal sentido, conviene consultar los ndices de ocupacin por categoras de los ltimos aos. Ciertamente, la ocupacin media es menor cuanto ms baja sea la categora, pero tambin lo es que el comportamiento de la ocupacin en los establecimientos de 3 y 4 estrellas es mejor que en el de 5 estrellas, en el caso de los establecimientos hoteleros y extrahoteleros. De forma adicional, hay que sealar que debera analizarse la evolucin de los ndices de rentabilidad para cada uno de los tipos de establecimientos, porque es probable que la rentabilidad est ms concentrada en las categoras medias que en las altas.

Los establecimientos realizan una fuerte inversin para conseguir las ms altas categoras pero luego el retorno de dicha inversin puede verse dificultado porque no siempre la demanda se acomoda a dicha categora. De esta manera, terminan ofertando precios ms cercanos a las categoras inmediatamente inferiores (efecto cascada).

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 Una de las bondades que se les supone los establecimientos de mayor categora es que son menos vulnerables a las recurrentes crisis tursticas que los alojamientos convencionales. Hay aqu ideas preconcebidas sobre la demanda de estos alojamientos (clientela de alto poder adquisitivo a la que no afectan las crisis) y de su gestin comercial (al ser de gama alta, marcan la pauta de precios al resto de gamas) que habra que examinar con ms detalle. Pero si atendemos al comportamiento agregado de estos hoteles, vemos que el argumento no se sostiene. Si la oferta canaria de 5 estrellas se ha triplicado, al tiempo que la de sus competidores cercanos se ha (como mnimo) duplicado, y sus niveles de ocupacin incluso han mejorado, habra que suponer un crecimiento de la demanda de este tipo de establecimientos incluso mayor. Los datos de gasto del ISTAC apuntan a que, pese a que el gasto del turista de hoteles de cinco estrellas sigue siendo superior al de cuatro, las diferencias se han acortado (en 2006 primer ao disponible los turistas de hoteles de cincos estrellas gastaban un 49,5% ms que los de cuatro, mientras que en 2011 gastan un 40,2% ms) en un contexto en el que, adems, el gasto de ambas clientelas probablemente se ha deteriorado si tenemos en cuenta la inflacin. En este sentido, cabe plantear que la clientela de los hoteles de cincos estrellas se ha deteriorado a medida que estos han mejorado su ocupacin y que la evolucin favorable en los ltimos aos ha sido posible, en buena medida, gracias a bajadas en los precios.

Fuente: INE

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 El riesgo de resortizacin del destino inherente a este tipo de establecimientos alojativos (Simancas, 2010). En la medida en que los establecimientos derivados de la aplicacin del Decreto 10/2001, llegan a ocupar parcelas de 1,5 hectreas de media, alcanzndose casos puntuales en los que se superan las 10 hectreas (Garca Cruz, 2010), la construccin de este tipo de alojamiento conlleva un mayor consumo de suelo. En relacin con el ahorro y eficiencia, este Proyecto de Ley favorece la sustitucin de hoteles de menos estrellas por hoteles de ms categora (5 estrellas y, segn la prensa 4), siendo los que consumen ms energa y recursos (suelo, agua), produciendo, por tanto, ms externalidades negativas y afecciones ambientales. Segn los grficos siguientes, un hotel de 5 estrellas consume hasta 3 veces ms recursos estratgicos y escasos en Canarias (suelo, agua y energa) que uno de 3 estrellas, que es la oferta alojativa que se pretende reducir; no obstante, estos datos debe ser matizados por la incorporacin en los ltimos aos de tecnologa de ahorro y eficiencia en esta materia.

Fuente: Centro Canario del Agua (2000)

Fuente: Herramientas para la mejora de la eficiencia energtica en hoteles. Caso prctico para Grupo de investigacin ReinvenTUR: renovacin e innovacin turstica. Universidad de La Laguna 13

Canarias. ITH, 2009. http://www.camaraschange.es/docs/Documentacion/Documentacion19.pdf

En cuanto a la demanda de plazas segn categora, las plazas (hoteleras y extrahoteleras) igual o inferior a cuatro estrellas responden tambin a las necesidades de un segmento importante, ya que tienen una demanda similar a la de los establecimientos de una categora superior.

Fuente: INE

Del mismo modo, consideramos que se trata de una decisin que limita directamente el derecho de propiedad (usos del suelo) y la libertad de empresa (actividad turstica), en su conjunto y, en particular, la libertad de acceso y mantenimiento en el mercado y con la libre concurrencia en el mismo. A este respecto, esta medida puede constituirse en s misma en un filtro discrecional que no slo va a evitar la entrada de nuevos competidores en el mercado turstico canario, sino expulsar del mismo a la oferta de alojamiento extrahotelero y hotelera de menor cualificacin, al considerar que no encajan el modelo de oferta alojativa que se pretende implantar. En este sentido, entendemos que la cualificacin general de una instalacin alojativa debiera poder reflejarse mediante una doble lectura: por un lado, que determinase la accin cncava de la instalacin en cuanto a servicios al turista, que bien pudiera seguir siendo el tradicional nmero de estrellas; y por otra, que determinase la accin convexa, que determinase el impacto de esta instalacin sobre su entorno mediante algn smbolo asociado a la sostenibilidad, como pudiera ser, por ejemplo, el nmero de hojas verdes. De este modo, tanto el turista como el resto de agentes intervinientes tendran una lectura clara tanto de las comodidades que el establecimiento alojativo ofrece, como de la huella ecolgica que produce, criterio cada vez ms valorado por nuestros visitantes. Por ltimo, esta posibilidad reduce cualquier opcin para renovar la oferta alojativa turstica obsoleta, en cuanto ya no hace atractiva la compra o sustitucin de plazas antiguas para obtener nuevas autorizaciones previa para construir un hotel de cinco estrellas. En este sentido, la construccin de nuevos hoteles de cuatro estrellas si al final esta posibilidad se incorpora a la Ley es ms rentable que la adquisicin de uno existente.

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15. La necesidad de articular medidas de renovacin y modernizacin de la oferta alojativa extrahotelera

El propsito de cualificacin y especializacin hotelera del modelo alojativo canario se ha mantenido durante el proceso de moratoria turstica (2001 hasta la actualidad) y su xito resulta incuestionable: mientras el nmero oficial de plazas extrahoteleras legales ha descendido un 5,9%, las hoteleras se han incrementado en un 50,3%. Sin embargo, creemos necesario reivindicar el papel desempeado por el alojamiento extrahotelero (apartamentos y bungalows) en Canarias, no slo porque an es preponderancia frente al hotelero, en una proporcin 2/1, sino, sobre todo, por la existencia de un cliente que demanda alojarse en ese tipo de establecimientos modificando sus servicios, e incluso, el modelo de negocio, as como por el papel social que tradicionalmente ha desempeado, sobre todo, en Gran Canaria; este predominio del alojamiento en apartamentos tursticos puede definirse como un hecho diferencial canario (Santana Turgano, 2005), pues la supremaca de la oferta de alojamiento hotelero era abrumadora en el resto de destinos de sol y playa europeos de importancia y por ende, del litoral mediterrneo espaol. Este tipo de oferta alojativa se convirti en una forma de ahorro familiar o de inversin de profesionales, que, ante la expectativa de autofinanciacin y de convertirse en una fuente complementaria de recursos, adquiran uno o varios apartamentos o bungalows mediante el sistema de venta anticipada (sobre planos). Del mismo modo, a diferencia del negocio hotelero, que requiere la permanencia continuada en el mercado y la garanta de suficientes tasas de ocupacin, los establecimientos extrahoteleros presentan menos costes, ms diversidad de frmulas de explotacin y unos mayores mrgenes de maniobrabilidad. Asimismo, supone una forma de ingresos adicionales en el contexto socioeconmico actual. Por ltimo, dado que los incentivos a la renovacin no sern de aplicacin cuando se trate de proyectos en los que el objetivo es obtener una categora inferior a cuatro estrellas en establecimientos hoteleros y extrahoteleros, o cuando pretenda convertirse un hotelero en extrahotelero, parte de las argumentaciones expuestas con anterioridad en el apartado de cualificacin de la oferta alojativa, se puedan aplicar en este caso.

16. Plazas ilegales

Resulta cuando menos curioso, que al igual que sucedi con las Leyes 19/2003 y 6/2009, en este Proyecto de Ley no se hace alusin alguna a la amplia oferta ilegal existente, cuestin que resulta, al menos, sorprendente, en cuanto stas no slo compiten con las legales, sino que al no renovarse perjudican al resto de oferta alojativa turstica. En este sentido, consideramos necesario abordar el tema de la regulacin de las plazas ilegales, tratando de legalizarlas o excluir definitivamente del mercado aqullas que carecen de todo tipo de licencias y autorizaciones oficiales. Lo mismo sucede con las no declaradas, en la medida en que slo aparecen en el mercado durante algunos perodos del ao por parte de su propietario y no por empresa mercantil con una finalidad turstica no de arrendamiento urbano y comercializadas a travs de circuitos carentes del control de la polica turstica. En este mismo contexto, si bien nos parece interesante la incorporacin de un producto turstico como las villas, somos conscientes que las facilidades dadas a las mismas (artculos 29 y 30), supone un mecanismo para legalizacin de ilegales. Del mismo modo, la duplicacin de la edificabilidad va a amparar la legalizacin de los hoteles cuyas licencias fueron declaradas nulas por toda una serie de sentencias firmes (caso de Lanzarote).

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17. Los Planes Territoriales Especiales de Ordenacin de la Actividad Turstica

Destaca la omisin absoluta en el texto de los Planes Territoriales Especiales de Ordenacin de la Actividad Turstica. Recurdese que la Ley 19/2003 relega el sometimiento del desarrollo territorial de las islas consolidadas tursticas a dicho instrumento de ordenacin del mbito insular. De esta manera, adquirieron una enorme importancia, al menos, sobre el papel, al constituir el primer intento de ordenacin territorial supramunicipal de cada espacio insular desde la perspectiva turstica, aspirando a ser una regulacin global de los mismos en las zonas que delimitan y no slo una regulacin sectorial, como su nombre indica. A este respecto, no hay que olvidar que, a pesar del reducido grado de aprobacin de los mismos (adems de los tres de las islas verdes, slo se ha aprobado el de Tenerife, pues el de Fuerteventura est suspendido), estos Planes tienen atribuidas la capacidad, entre otras, de definicin de las siguientes cuestiones: Las condiciones para el traslado de capacidad de alojamiento turstico a otro emplazamiento dentro del mismo municipio, comarca o isla (Apartado 3b de la Disposicin Adicional primera de la Ley 19/2003), as como reas a descongestionar y mixtas (Apartado 1 de la Disposicin Transitoria cuarta de la Ley 19/2003), cuando no estuvieran contenidas en la planificacin territorial insular en vigor. Las tipologas, categoras y calidades mnimas para la totalidad de las modalidades tursticas susceptibles de implantacin (apartado 3b de la Disposicin Adicional primera de la Ley 19/2003). Los criterios para la reclasificacin y recalificacin por el planeamiento general, de los sectores y mbitos de suelo con destino alojativo turstico, la sectorizacin del suelo urbanizable no sectorizado con destino turstico y la revisin del planeamiento de desarrollo (apartado 3b de la Disposicin Adicional tercera de la Ley 19/2003). El ritmo mximo de crecimiento de la oferta alojativa en funcin de la capacidad de carga turstica de cada mbito insular. Se trata, pues, de recuperar el papel que han debido desempear estos Planes en la ordenacin territorial del turismo a escala insular.

18. Los Planes de Modernizacin, Mejora e Incremento de la Competitividad

Nos parece adecuada la eleccin de estos instrumentos para articular la actual poltica pblica de recualificacin integral de ncleos tursticos maduros. Sin embargo, la aprobacin definitiva de estos Planes demuestra un autntico fracaso: en algo ms de tres aos, slo se ha aprobado uno (Puerto del Carmen). Por otra parte, estos Planes se plantean como instrumentos de planeamiento urbanstico (escala municipal), lo cual, a su vez, es declarado en cuatro ocasiones en el propio texto del Proyecto de Ley, planteando, incluso, su carcter sustitutorio del existente. Por el contrario, se deben concebir como instrumentos adecuados y excepcionales que, a modo de marcos integrados, organizativos, ejecutivos, de gestin y, sobre todo, complementarios con los instrumentos de desarrollo del planeamiento urbanstico aprobados o en formulacin, constituyen la solucin ms gil y rpida para dar cobertura jurdica a actuaciones, pblicas y privadas, en esta materia, a la vez que formular programas de actuaciones ejemplares de renovacin y, sobre todo, la negociacin y suscripcin de los convenios urbansticos.
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Del mismo modo, no consideramos adecuado que estos instrumentos tengan la capacidad de modificar y desplazar las determinaciones de los instrumentos vigentes de planificacin territorial y, por tanto, de los Planes Insulares de Ordenacin y de los Planes Territoriales Especiales de Ordenacin Turstica Insular previstos en la Ley 19/2003 y de planeamiento urbanstico (planes generales de ordenacin) en virtud del procedimiento cautelar previsto en el artculo 47 del Decreto Legislativo 1/2000 en los casos en que los proyectos de renovacin de los espacios privados y pblicos no se encuentren previstos en los mismos o sean contrarios a sus determinaciones. Si bien constituye una decisin dirigida a evitar que la urgencia en acometer determinados proyectos de renovacin dependa de su encaje en los correspondientes instrumentos de planeamiento urbanstico, a pesar de su ubicacin en las Disposiciones Finales del Proyecto de Ley, la jerarqua planteada supone un quebranto de las reglas de jerarqua de la estructura canaria de instrumentos de ordenacin territorial. Adems, la elaboracin y aprobacin definitiva de los mismos se plantea como una competencia exclusiva de la consejera competente en materia de ordenacin del territorio o en materia de turismo, lo cual, como ya se ha comentado, supone una injerencia en la autonoma municipal. Por ltimo, su incorporacin tal y como est concebida supone una ruptura definitiva con el principio unitario planteado con el Decreto 1/2000, en cuanto impone instrumentos no propios del sistema planteados en el mismo al resto del sistema, a la vez que las determinaciones de ordenacin existentes y su deber de adaptacin posterior. Ello es susceptible de crear inseguridad en los operadores pblicos y privados, interfiriendo, por otro lado, en competencias municipales, al imponer la adaptacin a posteriori del planeamiento urbanstico.

19. La oferta complementaria

No se plantea una necesaria regulacin de la implantacin de este tipo de oferta, ni lmites a su desarrollo en funcin de un determinado modelo turstico y la capacidad de carga territorial (econmica, social, ambiental, etc.) de cada espacio insular.

20. La residencialidad

No se afronta decididamente el hecho de que la residencialidad, tanto por cambio de uso, fundamentalmente de los establecimientos alojativos extrahoteleros, como por la funcionalidad asignada a las nuevas edificaciones en suelo turstico, constituye una realidad, llegando, incluso, a convertirse en un hecho inherente de cualquier rea turstica consolidada de Canarias. La residencialidad es un proceso prcticamente inevitable, por lo que lo ms adecuado sera asumir que existe y como consecuencia, reformular la normativa para incorporar las diversas formas de residencialidad en la ordenacin territorial. Por tanto, resulta preciso afrontar su regulacin, pues aunque el Proyecto de Ley aborda asuntos importantes relativos a estos procesos, no se atreve su ordenacin.

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4.

CONCLUSIN

La actividad turstica es y va a seguir siendo la principal fuente de ingresos y de puestos de trabajo de la economa canaria. Resulta imprescindible la recualificacin del sector, que se favorezca la modernizacin y renovacin eficiente de los espacios pblicos y privados de las reas tursticas maduras para mejorar su competitividad respecto a otros destinos. Podramos decir que, con esta actividad, se produce una accin cncava hacia el turista que debe percibir la calidad de la oferta y de su experiencia turstica y otra accin convexa hacia el entorno, al que transmite impactos y externalidades negativas en funcin de la adaptacin de su diseo al clima (De Luxn y Reymundo, 2011), eficiencia de las instalaciones, oferta complementaria, etc. En definitiva, la complejidad de la norma, la confusin tcnica que de ella dimana y la inseguridad jurdica para todo el entramado de operadores tursticos, empresarios, tcnicos, e incluso, funcionarios, hacen que el texto deba ser reformulado en su totalidad. Con el actual Proyecto de Ley no se afronta el problema de fondo del sector turstico canario. Se contina con la poltica de parches, improvisaciones, imprecisiones y solucin de situaciones ilegales o anmalas, sin plantearse el futuro a medio y largo plazo, visin que, por el contrario, tuvieron las Ley 7/1995, de Ordenacin del Turismo de Canarias y 19/2003, que debidamente ajustadas a los tiempos, podran volver a ser la base para la ordenacin de este sector estratgico.

Bibliografa
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