La Importancia de Invertir en Agricultura Informe FAO 2012

Parte I
INVERTIR EN LA AGRICULTURA PARA CONSTRUIR UN FUTURO MEJOR
Parte I
INVERTIR EN L A AGRICULTUR A PAR A CONSTRUIR UN FUTURO MEJOR
1. Introduccin
Las crisis alimentarias recientes y la cada vez mayor preocupacin por el cambio climtico a escala mundial han situado a la agricultura en un lugar prioritario de la agenda internacional. Gobiernos, organizaciones internacionales y grupos de la sociedad civil reunidos en las cumbres del Grupo de los Ocho (G8), el Grupo de los Veinte Ministros de Finanzas y Gobernadores de los Bancos Centrales (G20) y Ro+20 celebradas en 2012 han reconocido un punto de convergencia entre el doble objetivo de erradicacin de la pobreza y la consecucin de una agricultura sostenible. Para alcanzar estos objetivos ser necesario aumentar significativamente la inversin en agricultura y, lo que es ms importante, deber mejorarse la calidad de esa inversin. La FAO lleva ya tiempo defendiendo la importancia de invertir en agricultura. En la primera edicin de El estado mundial de la agricultura y la alimentacin, publicada en 1947, se determin la necesidad de intensificar la inversin en agricultura a fin de producir alimentos para las regiones deficitarias. En la edicin de 1949 se indicaron objetivos financieros relativos a los niveles de inversin necesarios para restituir la agricultura tras la II Guerra Mundial (FAO, 1947; FAO, 1949). Estos y otros muchos informes posteriores hicieron especial hincapi en el papel de los gobiernos en la planificacin y orientacin de las necesidades de inversin para la agricultura, y apenas prestaron atencin a la funcin de los propios agricultores. La crisis financiera internacional, que afecta a gobiernos y donantes de todo el mundo, hace que ahora, ms que nunca, los recursos pblicos no puedan satisfacer por s solos las necesidades de inversin en agricultura. Los gobiernos y los donantes desempean una funcin esencial en el fomento, la canalizacin y la regulacin de las inversiones agrcolas, pero los inversores privados fundamentalmente los propios agricultores deben ocupar un lugar central en toda estrategia de inversin dirigida a la agricultura. En esta edicin de El estado mundial de la agricultura y la alimentacin se examinan las razones econmicas y sociales que justifican la inversin agrcola, se analizan las causas de la escasa inversin en agricultura y se aportan datos que demuestran la forma en que los recursos pblicos pueden utilizarse con ms eficacia. Este informe se centra principalmente en la acumulacin de capital por parte de los agricultores y en las inversiones realizadas por los gobiernos con objeto de facilitar dicha acumulacin. Invertir en la agricultura para construir un futuro mejor puede ayudar a lograr un mundo en el que todas las personas reciban una buena alimentacin y los recursos naturales se utilicen de forma sostenible.
Quin invierte en agricultura?

Los inversores en agricultura pueden clasificarse como pblicos o privados y extranjeros o nacionales1. La mayora de los inversores nacionales privados son agricultores y constituyen, con mucho, la
1 En este informe, se entiende por agricultura los cultivos, la ganadera, la acuicultura y la agrosilvicultura.
EL ESTADO MUNDIAL DE L A AGRICULTUR A Y L A ALIMENTACIN 2012
principal fuente de inversin en agricultura en los pases de ingresos bajos y medios. Los inversores pblicos nacionales, fundamentalmente los gobiernos de los pases, representan la siguiente fuente de inversin en agricultura por orden de importancia, seguidos de lejos por los inversores pblicos extranjeros, como por ejemplo los socios en el desarrollo, y los inversores privados extranjeros, como por ejemplo las grandes empresas. Estos inversores pblicos y privados, nacionales y extranjeros invierten en aspectos distintos y por razones diferentes. Sus inversiones suelen ser complementarias, a veces coincidentes, y en general no son sustituibles entre s (Figura 1). Los mejores datos disponibles, recopilados y analizados para este informe (Figura 5 en el Captulo 2), solo permiten una comparacin aproximada de las magnitudes relativas de estos flujos de inversin, pero dicha comparacin pone de relieve la importancia crucial de los agricultores como principales inversores en agricultura. Esto tiene importantes repercusiones para las polticas, pues aunque la inversin pblica sigue siendo fundamental, el foco
de atencin de las polticas de inversin debe cambiar para facilitar el incremento y la mejora de las inversiones privadas.
Por qu invertir en agricultura?

Los agricultores invierten para alimentar a sus familias, aumentar y diversificar sus ingresos y hacer crecer su patrimonio. Para los agricultores, invertir en agricultura significa aportar algo ahora (como puede ser dinero, esfuerzos o tiempo) a fin de acumular bienes o capital que les permitirn mejorar la productividad y los ingresos en el futuro. Adquirir un arado, construir una acequia, aprender habilidades nuevas o cuidar rboles y animales hasta que alcanzan una edad productiva son todas ellas formas de inversin destinadas a aumentar la productividad o los ingresos del agricultor. Los agricultores y otros inversores privados invertirn en agricultura solo si los rendimientos previstos compensan el riesgo percibido y superan los beneficios que cabe esperar de otros tipos posibles de inversin. El argumento para que gobiernos y socios en el desarrollo realicen inversiones
FIGURA 1 Fuentes de inversin en agricultura
Privadas extranjeras (p. ej. corporaciones)
Pblicas extranjeras (socios en el desarrollo)
PRIVADAS NACIONALES
(p. ej. agricultores y empresas)
AGRICULTURA
PBLICAS NACIONALES
(gobiernos)
Fuente: FAO.
pblicas en agricultura radica en tres beneficios para la sociedad relacionados entre s y que se derivan de la mejora de la productividad agrcola: i) el crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza, ii) la seguridad alimentaria y nutricional y iii) la sostenibilidad ambiental. Para gobiernos y donantes, la inversin en agricultura supone destinar unos recursos pblicos escasos a actividades que aumenten la productividad del sector. La investigacin agrcola y las infraestructuras de mercado figuran entre los tipos ms importantes de inversin pblica en agricultura. Los antecedentes demuestran que, aunque los agricultores son los principales inversores en agricultura, si no hay buena gobernanza, incentivos adecuados y bienes pblicos bsicos, los agricultores no invierten en la medida suficiente2. La produccin agrcola suele ser estacional o cclica por naturaleza y es vulnerable a fenmenos naturales como las sequas, las plagas y las enfermedades. Los productores se encuentran a menudo diseminados geogrficamente y la mayora de los productos agropecuarios son voluminosos y perecederos. Todos estos factores hacen que las inversiones agrcolas conlleven riesgos y dependan en gran medida de la existencia de buenas infraestructuras rurales, industrias slidas de suministro de insumos y elaboracin de productos, e instituciones de mercado y seales de precios transparentes. Una inversin pblica adecuada puede reducir el riesgo y aumentar la rentabilidad de las inversiones privadas y, por consiguiente, mejorar los incentivos para que los agricultores inviertan. Un amplio conjunto de datos procedentes de muchos lugares de todo el mundo demuestra que la inversin agrcola constituye una de las estrategias ms importantes y efectivas para el crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza en las zonas rurales, donde vive la mayor parte de la poblacin pobre mundial. Se ha observado que el crecimiento del PIB en agricultura es al menos dos veces ms eficaz en la reduccin de la pobreza que el crecimiento generado por otros sectores (Banco Mundial, 2007a). El crecimiento de
2 Ver una aclaracin de conceptos bsicos en el Captulo 2 y un anlisis ms detallado en el Captulo 5.
la productividad en la agricultura genera demanda de otros bienes y servicios rurales y crea empleo e ingresos para las personas que los proporcionan, que suele ser poblacin rural pobre sin tierras. Estos beneficios se van propagando desde la aldea hasta la economa en general en un proceso que se document por vez primera hace dcadas (Hayami y Ruttan, 1970) y que hoy en da sigue siendo vlido en muchas zonas rurales. Los datos presentados en el Captulo 5 demuestran que muchos de los tipos ms productivos de inversin pblica destinada a la agricultura tambin tienen importantes beneficios en cuanto a reduccin de la pobreza. La inversin agrcola es asimismo fundamental para erradicar el hambre a travs de las mltiples dimensiones de la seguridad alimentaria y nutricional. Las inversiones de agricultores y el sector pblico en la agricultura y sus sectores auxiliares pueden aumentar la disponibilidad de alimentos en el mercado y contribuir a que los precios al consumidor se mantengan bajos, lo que permite que los alimentos sean ms accesibles para los consumidores rurales y urbanos (Alston et al, 2000). Si los precios de los alimentos bsicos son ms bajos, los consumidores pueden mejorar su alimentacin con una mayor variedad de alimentos, tales como hortalizas, frutas, huevos y leche, y lograr as una mejor utilizacin de nutrientes en la dieta (Bouis, Graham y Welch, 2000). Las inversiones agrcolas tambin pueden reducir la vulnerabilidad del suministro de alimentos ante las crisis y promover as la estabilidad del consumo. Las inversiones en agricultura realizadas en las explotaciones agrcolas parecen guardar una estrecha relacin con la reduccin del hambre (Figura 2). Los activos productivos agrcolas por trabajador, un indicador de la inversin agrcola privada nacional, han crecido a una media del 0,7 % anual desde 1992 en los 47 pases que estn camino de conseguir la meta de reduccin del hambre de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Sin embargo, ese crecimiento ha sido mucho ms lento en los 31 pases en los que los progresos realizados han sido insuficientes, y en los 16 pases en los que los ndices de subnutricin se han estancado
FIGURA 2 Variacin media anual de activos productivos agrcolas por trabajador y progresos realizados en el logro de la meta de reduccin del hambre de los ODM, 1990-92 a 2007
Variacin porcentual
1,2 0,8 0,4 0,0 -0,4 -0,8 -1,2
(47) (25)
(16)
Progresos adecuados
Progresos insucientes
Ningn progreso o en regresin
Notas: La meta de reduccin del hambre de los ODM se reere a la meta 1C de los ODM, que es reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas que padecen hambre. Entre parntesis se indica el nmero de pases de cada categora. Fuente: Clculos de los autores, utilizando FAO, 2012a y FAO, FIDA y PMA, 2012.
o han empeorado, los activos productivos agrcolas por trabajador han cado. La inversin privada en las explotaciones agrcolas resulta ciertamente importante para la erradicacin del hambre, pero la inversin pblica es tambin fundamental. El hambre afecta en mayor medida a los pases en los que el gasto pblico agrcola por trabajador es menor, lo que indica que las inversiones tanto pblicas como privadas en agricultura revisten importancia en la lucha contra el hambre (Figura 3). Sin duda, es probable que los gobiernos de los pases de bajos ingresos gasten menos por trabajador agrcola precisamente porque son pobres, pero los datos demuestran que muchos gastan una parte proporcionalmente menor de sus presupuestos en agricultura de lo que correspondera por la importancia de la agricultura en sus economas (Captulo 2). El crecimiento de la productividad en agricultura es condicin necesaria, pero no suficiente, para lograr la sostenibilidad ambiental. La agricultura mundial deber alimentar a una poblacin estimada de ms de 9 000 millones de personas para 2050, unos 2 000 millones ms que hoy en da. La mayor parte del crecimiento demogrfico se
producir en pases que ya se ven afectados por el hambre y la degradacin de los recursos naturales. Por tanto, los sistemas de produccin de cultivos y ganado deben hacerse ms intensivos a fin de satisfacer la creciente demanda, pero tambin ser necesario utilizar menos recursos naturales y mejorar su calidad (FAO, 2011a). Cuando los ecosistemas agrcolas son ms productivos, los ecosistemas naturales se pueden proteger, y si los agricultores se ven recompensados por el valor de los servicios ecosistmicos que prestan, la agricultura puede llegar a ser ms productiva y ms sostenible (FAO, 2007).
Cmo invertir en la agricultura para construir un futuro mejor?

Los agricultores de muchos pases de ingresos bajos y medios no invierten lo suficiente para lograr sus propios objetivos de mayor productividad y mayores ingresos, y mucho menos los objetivos de la sociedad en cuanto a seguridad alimentaria y nutricional, reduccin de la pobreza y sostenibilidad ambiental. Para estimular las inversiones en las explotaciones agrcolas es fundamental abordar los incen-
FIGURA 3 Gasto pblico en agricultura por trabajador, por prevalencia de la subnutricin

Dlares (PPA) constantes de 2005
800
600
400
200
0 <5% 5-15% 16-25% >25%
Prevalencia del hambre

Nota: El gasto pblico por trabajador corresponde al promedio anual para 2005-07 y la prevalencia de la subnutricin es la estimacin de la FAO para los aos 2010-12. Fuente: Clculos de los autores, utilizando IFPRI, 2010 y FAO, FIDA y PMA, 2012.
tivos y las limitaciones que influyen en las decisiones de inversin de los agricultores. Los gobiernos y sus socios en el desarrollo tienen cuatro responsabilidades bsicas en este sentido: crear un clima de inversin propicio para impulsar inversiones socialmente responsables por parte de agricultores y otros inversores privados; canalizar el gasto pblico hacia la provisin de bienes pblicos bsicos de alto rendimiento; superar las barreras al ahorro y las inversiones que afrontan los pequeos agricultores; y regular las inversiones privadas, en especial las inversiones a gran escala, para garantizar la equidad social y la sostenibilidad ambiental. La importancia relativa de estas cuatro responsabilidades y las prioridades de inversin pblica en y para la agricultura variarn segn el grado de desarrollo econmico del sector. Los gobiernos desempean un papel fundamental a la hora de contribuir a un clima de inversin positivo que sea propicio para las inversiones privadas en agricultura.
El clima de inversin depende del entorno favorable polticas, instituciones e infraestructuras del que son responsables los gobiernos, y de los incentivos de mercado, que vienen determinados en gran medida por el mercado, pero que en muchos mbitos se ven influenciados por las polticas gubernamentales. El clima de inversin influye en la percepcin de la rentabilidad y los riesgos asociados con las inversiones privadas, y por tanto puede crear incentivos para la inversin en agricultura por parte de agricultores, empresas rurales y otras entidades privadas, o desincentivar esa inversin. Los factores que dan lugar a un entorno favorable y crean incentivos de mercado para la inversin en agricultura son muy parecidos a los de un buen clima de inversin general, aunque la importancia relativa de esos factores puede ser diferente para la agricultura. Los retos que afrontan los inversores privados y pblicos en agricultura varan segn el contexto. Las caractersticas regionales y de los pases tienen influencia, como tambin la tienen los rasgos especficos de cada inversor. Sin embargo, todos los productores agrcolas, independientemente
de su tamao o del contexto nacional, necesitan las siguientes caractersticas bsicas de un entorno favorable: infraestructuras y desarrollo de recursos humanos, instituciones comerciales y de mercado, estabilidad macroeconmica y buena gobernanza. Las inversiones en agricultura dependen especialmente de factores propicios clave como la previsibilidad y transparencia de las polticas, un rgimen claro de tenencia de tierras y derechos de propiedad, una poltica comercial transparente e infraestructuras rurales fsicas (tales como transportes, riego, comunicaciones, agua y saneamiento y energa elctrica). Otros factores propicios y de importancia para la agricultura son normas y estndares respecto de los productos, investigacin y desarrollo, y servicios financieros rurales (Captulo 3). Muchos de los factores de un entorno favorable son bienes pblicos bsicos que no cabe esperar sean proporcionados por el sector privado. Los gobiernos tienen la responsabilidad de canalizar unos fondos pblicos escasos hacia aquellas inversiones que tengan el mayor rendimiento en cuanto a productividad agrcola, reduccin de la pobreza y sostenibilidad ambiental. Los datos presentados en este informe (Captulo 5) demuestran que el gasto pblico proporciona mayores beneficios sociales cuando se concentra en la provisin de bienes pblicos como investigacin agrcola, infraestructuras rurales y educacin, y no en subvenciones para fertilizantes, agua y crdito. En algunas situaciones esas subvenciones pueden ser adecuadas, porque generan beneficio pblico; y ese beneficio pblico difiere segn el grado de desarrollo del pas. Sin embargo, es evidente que determinados gastos pblicos generan mayores beneficios que otros en cuanto a productividad agrcola y reduccin de la pobreza. Los gobiernos tambin deben velar por que se tengan en cuenta factores de sostenibilidad ambiental y equidad social en las decisiones en materia de inversin pblica y privada en agricultura. Esto supone adoptar leyes y polticas que apoyen la inversin privada ambientalmente sostenible y protejan los derechos de las personas ms vulnerables. Las polticas en mbitos como la produccin de biocombustibles, la autosuficiencia alimentaria y el comercio internacional pueden tener consecuencias
ambientales negativas no previstas, que deberan evaluarse detenidamente. Es asimismo necesario que la inversin pblica est dirigida al fomento de la produccin en formas que sean sostenibles desde el punto de vista ambiental y beneficiosas para la sociedad (Captulo 3). En numerosos pases, los pequeos productores, muchos de ellos mujeres, afrontan dificultades especficas a la hora de ahorrar e invertir en sus explotaciones agrcolas y podran necesitar apoyo especial para superar esas dificultades. La vinculacin de los pequeos agricultores a los mercados a travs de instituciones e infraestructuras adecuadas forma parte del entorno propicio general y es una condicin previa para beneficiarse de incentivos mejores. La superacin de las barreras para la obtencin del crdito y de la aversin al riesgo son otros de los retos importantes para los pequeos productores. Ayudar a crear organizaciones eficaces de productores puede ser una buena forma de vincular los pequeos productores a los mercados y superar algunas de las dificultades que afrontan. En muchos contextos, las transferencias sociales, incluidas las subvenciones, tambin pueden ser un instrumento que permita a los pequeos productores pobres invertir y aumentar sus activos (Captulo 4). La creciente tendencia hacia las inversiones corporativas a gran escala en agricultura presenta nuevas oportunidades y retos para la agricultura. Los gobiernos tienen la responsabilidad de administrar esas inversiones para velar por que contribuyen a la seguridad alimentaria y la mitigacin de la pobreza en los pases y localidades en que se llevan a cabo. Las organizaciones internacionales, la sociedad civil y los inversores corporativos comparten la responsabilidad de la gobernanza de esas inversiones. En este sentido, resulta fundamental aplicar las Directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable de la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques en el contexto de la seguridad alimentaria nacional (FAO, 2012b) y otros principios en base a derechos (Captulo 4). La importancia y la magnitud de los distintos desafos en materia de polticas anteriormente sealados dependern de las caractersticas particulares de cada pas, el grado de desarrollo y las prioridades.
Crear incentivos econmicos adecuados es fundamental para todos los pases desde pases de bajos ingresos hasta pases de ingresos altos, ya que tiene repercusiones en los patrones geogrficos de inversin ms all de cada pas. Mejorar otros elementos del clima de inversin probablemente sea ms difcil en muchos pases de ingresos bajos y medios. En los pases de bajos ingresos y en muchos pases de ingresos medio-bajos, con una incidencia mayor de la pobreza y un elevado porcentaje de pequeos agricultores, es fundamental resolver los obstculos a la inversin de los pequeos productores y velar por que las inversiones a gran escala favorezcan la seguridad alimentaria. Invertir en la agricultura para construir un futuro mejor exige una renovacin de la alianza entre gobiernos, donantes, la sociedad civil y el sector privado en especial los agricultores a fin de garantizar la movilizacin de un volumen de inversin mucho mayor para la agricultura y su canalizacin hacia resultados socialmente beneficiosos y ambientalmente sostenibles. Para que esto pueda llevarse a cabo es fundamental fomentar las instituciones y la capacidad humana.
Estructura del informe

En el Captulo 2 se acota el debate mediante la aclaracin de los conceptos bsicos relacionados con la inversin agrcola y el anlisis de los datos empricos sobre diferentes tipos de inversin. Se examinan los datos sobre la importancia de las inversiones en agricultura realizadas en las explotaciones agrcolas, as como las inversiones realizadas
por gobiernos, donantes e inversores extranjeros privados. Se ponen de relieve las diferencias entre regiones y zonas donde la inversin puede estar por debajo de los niveles exigidos para lograr un crecimiento sostenible de la productividad. En el Captulo 3 se aportan pruebas del papel fundamental de gobiernos y donantes en el fomento de la inversin agrcola mediante la creacin de un entorno propicio y la transmisin de incentivos de precios. Por ejemplo, las polticas macroeconmicas y comerciales que gravan o apoyan al sector agropecuario pueden influir en los incentivos para la inversin de formas imprevistas. Adems, para lograr una intensificacin sostenible de la agricultura es necesario tener en cuenta los costos y beneficios ambientales en los incentivos ofrecidos a los productores agrcolas. En el Captulo 4 se presta especial atencin a los obstculos a la inversin que afrontan los pequeos productores y a la forma en que gobiernos y donantes pueden ayudar a superarlos. Se analizan tambin las oportunidades y los retos que presentan las recientes tendencias hacia las inversiones corporativas a gran escala en la agricultura de los pases en desarrollo, por parte de inversores tanto nacionales como extranjeros. En el Captulo 5 se hace un repaso del rendimiento de los diferentes tipos de inversin pblica en distintos contextos y se analiza la forma en que la reasignacin del gasto pblico hacia bienes pblicos bsicos en lugar de subvenciones puede generar mayores beneficios y resultados ms deseables desde una perspectiva social. En el Captulo 6 se extraen conclusiones y se exponen las repercusiones en materia de polticas.
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2. Inversin agrcola: patrones y tendencias

En este captulo, en el que se utilizan datos recopilados y analizados para este informe, se examinan las tendencias de las inversiones privadas y pblicas a nivel mundial, regional y por grupos de ingresos y se evala el alcance de los progresos que se estn realizando en la formacin de capital agrcola en estas esferas. habitualmente una inversin, porque se tarda ms de un ao en generar beneficios, pero la utilizacin de fertilizantes en el cultivo de maz no se considera una inversin, ya que genera beneficios en el mismo ciclo de cultivo. Lo que es ms importante, desde el punto de vista conceptual, es que los rboles constituyen un activo de capital que genera beneficios durante muchos aos. Incluso en este caso aparentemente sencillo, la diferencia podra no estar clara. Si la utilizacin de fertilizantes ayuda a mantener y mejorar la fertilidad del suelo a largo plazo, tambin podra considerarse una inversin. De igual forma, en el gasto pblico se distingue generalmente entre inversin y gasto corriente, pero tampoco aqu la distincin es siempre clara, entre otras cosas porque el gasto corriente es necesario para mantener el valor de activos de capital tales como carreteras u otras infraestructuras fsicas. La perspectiva tambin importa en cuanto a lo que se percibe como inversin. Desde el punto de vista del agricultor, la compra de tierras puede representar una importante inversin en su capacidad productiva, pero desde el punto de vista de la sociedad esa compra es un simple cambio de propiedad de un bien y no un incremento neto de los activos productivos, como ocurre por ejemplo cuando se llevan a cabo mejoras en las tierras. Agricultores y gobiernos invierten en la acumulacin de capital que permitir al sector agropecuario ser ms productivo en el futuro. Algunos de los tipos de capital ms importantes para la agricultura no siempre son tangibles. Los gobiernos invierten cantidades significativas en investigacin y desarrollo (I+D) agrcola, lo que genera capital intelectual un insumo fundamental para aumentar la productividad de la agricultura a largo plazo. Tanto gobiernos como particulares invierten en educacin, que mejora la productividad de los beneficiarios y genera beneficios a largo plazo gracias al desarrollo de la capacidad
Conceptos bsicos: inversin frente a gasto y bienes pblicos frente a bienes privados
A grandes rasgos, las inversiones suponen prescindir de algo hoy con el fin de acumular activos que generen un aumento de los ingresos u otros beneficios en el futuro. Los agricultores invierten en sus explotaciones a travs de la adquisicin de equipos y maquinaria agrcolas, la compra de animales o su cra hasta una edad productiva, la plantacin de cultivos permanentes, la mejora de sus tierras, la construccin de edificios agrcolas etc. Los gobiernos pueden invertir, entre otras cosas, en la construccin y el mantenimiento de caminos rurales y grandes infraestructuras de riego, y dems activos que generan beneficios por aumento de la productividad a largo plazo. Los gobiernos invierten tambin en activos menos tangibles, como son las instituciones jurdicas y de mercado que forman parte del entorno propicio para la inversin privada. Por tanto, determinar si un gasto, pblico o privado, constituye una inversin puede resultar difcil tanto conceptual como empricamente, y en algunos casos podra ser cualquiera de los dos. Las inversiones se definen generalmente como aquellas actividades que dan lugar a la acumulacin de capital (Recuadro 1) que genera beneficios en el tiempo. En agricultura, la distincin entre inversin y gasto en insumos suele basarse de manera un tanto arbitraria en el perodo de tiempo necesario para generar beneficios. As pues, la plantacin de rboles se considera
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RECUADRO 1 Qu es el capital?
Los agricultores y gobiernos invierten para generar activos que promueven la productividad y el crecimiento agrcola. El capital est formado por activos tangibles e intangibles y suele clasificarse en las categoras siguientes, todas ellas importantes para la productividad agrcola: Capital fsico, como animales, maquinaria, equipos, edificios agrcolas, infraestructura no agrcola; Capital humano adquirido a travs de la educacin, la capacitacin y los servicios de extensin; Capital intelectual adquirido a travs de la I+D de tecnologas agrcolas y prcticas de ordenacin; Capital natural, como tierras y otros recursos naturales necesarios para la produccin agrcola; Capital social, como instituciones y redes que generan confianza y reducen el riesgo; y Capital financiero, como ahorros de particulares. El capital financiero es bsicamente un medio para adquirir otros tipos de capital. Sin embargo, muchas de las inversiones de los agricultores no se realizan fundamental o exclusivamente a travs de desembolsos financieros, sino a travs de tiempo invertido, como por ejemplo en la limpieza o mejora de las tierras o en la construccin de edificios agrcolas o canales de riego.
humana. Los agricultores dedican tiempo y recursos al desarrollo de asociaciones de productores, una modalidad de capital social que puede reducir los riesgos y fomentar la productividad. Todas estas actividades son modalidades de inversin porque generan capital, aun cuando el valor de ese capital sea difcil de calcular. Muchas de las inversiones realizadas por los gobiernos se denominan bienes pblicos porque generan beneficios para la sociedad que un inversor privado no puede conseguir. Una vez creado un bien pblico, ninguna persona puede ser excluida de beneficiarse de ese bien, y su utilizacin por una persona no impide su uso por terceros. En trminos tcnicos, son no excluyentes y no rivales. Los inversores privados tienen pocos incentivos o ninguno para proporcionar bienes pblicos, ya que no pueden cobrar lo suficiente para recuperar el costo de la inversin. Entre los ejemplos de bienes pblicos clave para la agricultura figuran muchos tipos de I+D y caminos rurales y otras infraestructuras. Otros tipos de inversin pblica, como el fomento de las instituciones y la capacidad humana, proporcionan bienes pblicos menos tangibles, pero tal vez ms importantes para la agricultura. Lo que constituye un bien pblico depende en cierta medida de las caractersticas del pas y del contexto local, y los bienes mixtos pblicos y privados son habituales en la agricultura.
La inversin pblica contribuye a crear un entorno propicio adecuado que influye en los incentivos de los agricultores para invertir. Tambin crea de forma directa otras modalidades de capital que contribuyen al desarrollo de un sector agrcola prspero. Algunos tipos de inversiones pblicas son especficas de la agricultura y se orientan especficamente a mejorar la produccin primaria en los sectores de cultivos, ganadera, acuicultura y silvicultura, as como en las actividades iniciales y finales del proceso productivo. Se pueden considerar inversiones en agricultura. Las inversiones pblicas en otros sectores tambin pueden tener repercusiones positivas en la produccin y productividad agrcola, as como en los ingresos de los agricultores. Por ejemplo, las inversiones en infraestructuras de transporte y comunicaciones, energa, educacin general, sanidad y nutricin, servicios ecosistmicos, instituciones de mercado y otras instituciones jurdicas y sociales contribuyen a la agricultura y pueden considerarse inversiones para la agricultura. Este informe se centra en la acumulacin de capital por parte de los agricultores en la agricultura y en las inversiones de los gobiernos para facilitar dicha acumulacin. No abarca toda la gama de inversiones en empresas privadas proveedoras y transformadoras. Las inversiones realizadas
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por proveedores de insumos y empresas de procesado de productos agrcolas, por ejemplo, resultan fundamentales para apoyar las inversiones en las explotaciones y el desarrollo agrcola, ya que influyen en las oportunidades e incentivos que perciben los agricultores. Lamentablemente, no se dispone de datos exhaustivos para estos sectores, por lo que quedan fuera del alcance del anlisis, salvo sealar el papel que desempean en el fomento de inversiones en las explotaciones agrcolas.
Del concepto a la medida: interpretacin de los datos

Pasar de la comprensin conceptual de la inversin agrcola a un anlisis emprico plantea varias dificultades, ya que los datos disponibles solo proporcionan indicadores aproximados de los componentes que queremos medir. Pese a algunas limitaciones, los datos recopilados y analizados para este informe ofrecen las estimaciones de inversin en agricultura en pases de ingresos bajos y medios ms exhaustivas y comparables elaboradas hasta la fecha (Lowder, Carisma y Skoet, 2012). En este informe se analizan cuatro categoras de inversin principales y cinco conjuntos de datos comparables a escala internacional (Figura 4). Como se seal en el primer captulo, las cuatro categoras de inversin son privada nacional, pblica nacional, privada extranjera y pblica extranjera. La inversin privada nacional proviene fundamentalmente de los agricultores, y los datos ms exhaustivos disponibles para su medicin son estimaciones de los activos productivos agrcolas en las explotaciones segn clculos de la FAO. La inversin pblica nacional realizada por los gobiernos se mide segn dos grupos de datos: el gasto pblico en y para la agricultura de la base de datos SPEED (IFPRI, 2010 e IFPRI, 2012b), y el gasto pblico en I+D agrcola de la base de datos del proyecto Indicadores de Ciencia y Tecnologa Agrcola (ASTI) (IFPRI, 2012a), ambas mantenidas por el Instituto Internacional de Investigacin sobre Polticas Alimentarias (IFPRI). Estas dos bases de datos miden aspectos de la inversin pblica en agricultura. El mejor clculo disponible de la
inversin privada extranjera en la agricultura y sectores afines se obtiene de la informacin sobre inversin extranjera directa (IED) recopilada por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD). La inversin pblica extranjera se calcula por los datos sobre la ayuda oficial al desarrollo (AOD) destinada a la agricultura que ha recopilado la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE). Ninguno de estos conjuntos de datos recoge toda la gama de acumulacin de activos en y para la agricultura, pero son los ms completos de los que se dispone. Los datos muestran claramente que los agricultores son, con mucho, los mayores inversores en agricultura (Figura 5). Las inversiones en las explotaciones agrcolas son ms de tres veces superiores al total de las dems fuentes de inversin. La inversin anual en activos productivos agrcolas en las explotaciones supera a la inversin pblica en una proporcin de ms de cuatro a uno y a otros flujos de recursos en un margen mucho mayor. El capital fsico agrcola solo mide las modalidades ms tangibles de inversin por parte de los agricultores (por ejemplo, aprovechamiento de tierras, ganado, maquinaria y equipos, cultivos de plantacin [rboles, vides y arbustos que dan productos de manera regular] y estructuras para el ganado). Dado que excluye otras formas de inversin (por ejemplo, educacin, capacitacin y participacin en redes sociales), probablemente representa una estimacin a la baja de la inversin de los agricultores. La inversin pblica es la parte del gasto pblico que puede considerarse inversin (Recuadro 5). En cambio, las cifras de I+D, ayuda oficial al desarrollo e inversin extranjera directa recogidas en este informe no distinguen entre inversin y gasto corriente, y por tanto representan una estimacin por lo alto de estas fuentes de inversin.
Capital fsico agrcola

Tendencias en el total de los activos productivos agrcolas en las explotaciones
La inversin total acumulada de los agricultores en todo el mundo, calculada segn el valor de los activos productivos
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RECUADRO 2 Mejorar los datos sobre inversin agrcola para el anlisis de polticas
El anlisis emprico de las inversiones en agricultura se ve dificultado por la escassima disponibilidad de datos. En este informe se proporciona la visin ms completa hasta la fecha de las tendencias en inversin agrcola y la magnitud de las diferentes fuentes de inversin. Todos los conjuntos de datos examinados arrojan luz sobre aspectos importantes de la inversin agrcola, pero distan de proporcionar una imagen completa. La mejora de los datos favorecera de forma significativa el anlisis de la inversin agrcola. Estas mejoras podran comprender diferentes aspectos: comparabilidad y coherencia de los datos, cobertura por pas y por ao, informacin ms actualizada e inclusin de reas an no cubiertas por datos o estimaciones. Mejorar la coordinacin y la colaboracin entre las diferentes instituciones de recopilacin de datos en reas similares o relacionadas podra servir de ayuda. Entre las reas especficas a mejorar figuran las siguientes: Capital fsico agrcola. Los datos disponibles tienen una amplia cobertura de pases. No obstante, el conjunto de activos que abarcan es significativo, pero no completo, y la metodologa aplicada no tiene en cuenta mejoras en la calidad de los activos. Actualmente solo pueden realizarse estimaciones alternativas basadas en las cuentas nacionales para un nmero reducido de pases (Recuadro 4). Gasto pblico. Los datos recopilados por el IFPRI proporcionan la informacin ms exhaustiva sobre el gasto pblico en pases de ingresos bajos y medios, pero la cobertura de pases no es completa. Tambin existen discrepancias entre estos datos y los obtenidos de otras fuentes para pases concretos. La armonizacin y mejora de los datos sobre gasto pblico podra proporcionar datos de mayor calidad y ms exhaustivos para el anlisis. Asimismo, un mejor desglose del gasto agrcola y ms informacin sobre el grado en que contribuye a la formacin de capital mejorara la base para el anlisis. De igual forma, tambin sera importante para el anlisis obtener datos del gasto desglosado por zonas rurales y urbanas para tipos de inversin no agrcola que aportan un fuerte apoyo a la agricultura. Investigacin y desarrollo. Los datos recopilados por el programa ASTI del IFPRI proporcionan estimaciones de gastos pblicos incluidos los de gobierno, de la educacin superior y del sector sin nimo de lucro en I+D agrcola, pero la cobertura de pases es limitada y los datos no se actualizan con la frecuencia necesaria para poder evaluar las tendencias a lo largo del tiempo. La obtencin de fondos para intensificar la recogida de datos debera ser una prioridad. Asimismo, la I+D agrcola privada parece ser un fenmeno que va en aumento en varios pases de ingresos bajos y medios, aunque se dispone de muy poca informacin. Inversin extranjera directa. La informacin sobre los flujos de IED destinados a la agricultura es especialmente deficiente. Los datos disponibles son escasos, poco regulares en el tiempo y distan mucho de ser completos. Una laguna importante es la falta de cobertura de las inversiones realizadas por grandes inversores institucionales como fondos mutuos, fondos de inversin en acciones y fondos de pensiones, que parecen ir en aumento. Capital natural. Los recursos naturales son fundamentales para la produccin agrcola y constituyen uno de los activos ms importantes de los pases en desarrollo. Pese a ello, los datos que evalan el valor de los recursos naturales para la produccin agrcola son sumamente escasos. Por ltimo, no existen datos comparables en el plano internacional para las inversiones en cadenas de valor ms all de la agricultura primaria.
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FIGURA 4 Principales bases de datos internacionales sobre flujos financieros para la agricultura

Fuente Sectores incluidos
PRIVADOS Activos productivos agrcolas en explotaciones FAO Cultivos y ganado
NACIONALES
PBLICOS Gastos pblicos Gasto pblico en investigacin y desarrollo agrcola IFPRI-ASTI Cultivos y ganado, actividades forestales, pesca, recursos naturales y elaboracin de alimentos en las explotaciones agrcolas Investigaciones sobre cultivos, ganado, actividades forestales, pesca, recursos naturales y aspectos socioeconmicos de la produccin agrcola primaria Investigaciones sobre actividades posteriores a la cosecha y de elaboracin de alimentos en las explotaciones agrcolas
IFPRI-SPEED Cultivos y ganado
Definicin
INVERSIN
Aprovechamiento de tierras Ganado Maquinaria y equipos Cultivos de plantacin (rboles, vias y arbustos de produccin recurrente) Estructuras para el ganado
Administracin, supervisin y reglamentacin Reforma agraria, asentamientos agrcolas, desarrollo y expansin Control de inundaciones y regado Programas de estabilizacin de precios e ingresos agrcolas Extensin, servicios veterinarios, lucha contra las plagas, inspeccin de cultivos y servicios de clasificacin de cultivos Produccin y difusin de informacin general y tcnica sobre agricultura Indemnizaciones, donaciones, prstamos o subvenciones para agricultores Cobertura completa para 51 pases y cobertura parcial para otros 28 pases
Cobertura de pases
204 pases y antiguos estados soberanos
140 pases en 2000, un nmero menor en los ltimos aos
Perodo de tiempo Unidad de medida
1979-2007
1980-2007
1980-2002 o 2009 (vara segn el pas) Dlares (PPA) constantes de 2005
USD constantes de 2005
Dlares (PPA) constantes de 2005
15
EXTRANJEROS
PRIVADOS Entradas de inversin extranjera directa PBLICOS Ayuda oficial al desarrollo
UNCTAD Cultivos y ganado, actividades forestales, pesca y caza
OCDE-CRS Cultivos y ganado, actividades forestales y pesca
AGRICULTURA
Cultivos, huertos y horticultura Ganado Sistemas integrados de cultivos y ganado Servicios de produccin agrcola y ganadera, excluidas las actividades veterinarias Caza, trampeo y propagacin de la fauna cinegtica Actividades forestales y explotacin maderera Pesca, piscifactoras y granjas pisccolas
Reforma agraria, polticas agrcolas, gestin administrativa, produccin de cultivos, recursos de tierras e hdricos, insumos, educacin, investigacin, extensin, capacitacin, proteccin fitosanitaria y posterior a la cosecha y lucha contra las plagas, servicios financieros, organizaciones y cooperativas de agricultores Produccin ganadera y servicios veterinarios Poltica y gestin administrativa forestal, desarrollo, produccin de lea y carbn vegetal, educacin y capacitacin, investigacin y servicios Poltica y gestin administrativa pesquera, desarrollo pesquero, educacin y capacitacin, investigacin y servicios
Vara segn el ao (44 pases en los ltimos aos)
153 pases
1990-2008
1973-2010
USD corrientes
USD constantes de 2005
16
FIGURA 5 Inversiones en agricultura en algunos pases de ingresos bajos y medios, segn fuente
Nota aclaratoria:
Inversiones en activos agrcolas en las explotaciones
Privadas 76*
Inversiones gubernamentales
Pblicas 76* 42*
Gasto pblico
Gasto pblico en investigacin y desarrollo agrcola
EXTRANJERAS
Ayuda ocial al desarrollo
Pblicas
70*
Inversin extranjera directa
Privadas
36*
20
40
60
80
100
120
140 160
180
Miles de millones de USD constantes de 2005
Los datos corresponden a promedios para 2005-07 o al ao ms reciente para el que se dispone de informacin. Para calcular las inversiones brutas anuales en activos productivos agrcolas en las explotaciones (FAO, 2012a) se utiliza una tasa de amortizacin anual del 5 % para la variacin anual de los activos productivos existentes. Las inversiones gubernamentales se calculan bajo el supuesto de que el 50 % del gasto pblico constituye una inversin. Este supuesto se basa en un estudio de los anlisis del gasto pblico en el sector agrcola, que establecen un promedio del 42 % para observaciones de un grupo de 12 pases (ver el Recuadro 5). Para calcular la ayuda ocial al desarrollo (AOD) se han utilizado datos de la OCDE (2012a); el gasto pblico en I+D agrcola se ha obtenido del IFPRI (2012a); y los datos sobre inversin extranjera directa (IED) proceden de UNCTAD (2011). No se hace premisa alguna sobre la proporcin de I+D, AOD e IED que constituye inversin.
* Nmero de pases
NACIONALES
Fuente: Lowder, Carisma y Skoet, 2012.
agrcolas, ha aumentado en torno al 20 % desde 1975 y actualmente supera los 5 billones de USD (Cuadro A2 del Anexo). A escala mundial, las tendencias en el total del capital fsico agrcola se han visto influenciadas por los principales acontecimientos polticos y econmicos, as como por los precios internacionales de los productos bsicos (Figura 6). La fuerte cada de los precios de los productos bsicos durante gran parte de las dcadas de 1980 y 1990 y unas polticas gubernamentales poco propicias proporcionaron escasos incentivos para invertir en agricultura durante este perodo. La acumulacin de existencias de productos bsicos en la dcada de 1980 y principios de la dcada de 1990 hizo caer las inversiones en los pases de ingresos altos de Europa y Amrica del Norte. El hundimiento de la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas y las reformas econmicas llevadas a cabo en los pases en transicin de la Europa central y del este ocasionaron drsticos descensos en los activos productivos agrcolas de esos pases durante la dcada de 1990. Los elevados tipos impositivos del sector agrcola contrajeron an ms las inversiones en muchos pases de ingresos bajos y medios (ver un anlisis ms completo en el Captulo 3). La liberalizacin
progresiva del comercio desde mediados de la dcada de 1990, tras la conclusin de la Ronda de Uruguay de negociaciones comerciales multilaterales, y el aumento de los precios de los productos bsicos han mejorado los incentivos econmicos para invertir en agricultura en la segunda mitad de la dcada de 2000. La persistencia de los elevados precios internacionales de los productos bsicos podra haber estimulado an ms la inversin en los ltimos aos, aunque an no se dispone de datos completos que puedan confirmarlo.
Capital fsico agrcola por trabajador y productividad de la mano de obra

Ms importante que el volumen total de activos productivos agrcolas es la cantidad por trabajador agrcola3, pues constituye uno de los principales factores determinantes de la productividad de la mano de obra y los ingresos de las explotaciones (ver los datos sobre poblacin econmicamente activa en la agricultura en el Cuadro A1 del Anexo). En la Figura 7 se muestra la correlacin
3 Los trabajadores agrcolas representan la poblacin econmicamente activa en agricultura, incluidos los agricultores por cuenta propia y los trabajadores formales o informales que proporcionan mano de obra remunerada o no remunerada.
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FIGURA 6 Inversin en agricultura y precios internacionales de los productos bsicos

A Variacin en el total del capital fsico agrcola, promedios anuales
Variacin porcentual
1,2 0,9 0,6 0,3 0,0 -0,3
1980-84 1995-99
1985-89 2000-04
1990-94 2005-07
B ndice de precios de los alimentos de la FAO en trminos reales

ndice (1990 = 100)
250 200 150 100 50 0 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008 2012
Nota: El ndice de precios de los alimentos de la FAO se calcula utilizando los precios internacionales de cereales, semillas oleaginosas, carnes y productos lcteos. La FAO viene calculando peridicamente este ndice desde 1990; en esta gura el clculo se ha ampliado hacia atrs hasta 1980 utilizando informacin sustitutiva sobre los precios. El ndice para 2012 se ha calculado usando datos hasta mayo de 2012. El ndice mide las variaciones en los precios internacionales y no necesariamente en los precios nacionales. El deactor del PIB de EE.UU. se utiliza para expresar el ndice de precios de los alimentos en trminos reales y no nominales. Fuentes: ndice de precios de los alimentos de la FAO: FAO, 2011b; variacin en el total de activos productivos agrcolas: clculos de los autores, utilizando FAO, 2012a.
entre los activos productivos agrcolas por trabajador y la productividad de la mano de obra (medida segn el PIB agrcola por trabajador) para un gran nmero de pases. Aunque el grfico no puede establecer la direccin de la causalidad, resulta evidente
que ambos guardan una estrecha correlacin y aumentan notablemente a medida que aumentan los ingresos per cpita. En trminos generales, los pases de bajos ingresos tienen niveles bajos de capital agrcola por trabajador y, en consecuencia, niveles bajos de
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FIGURA 7 Activos productivos agrcolas y PIB agrcola por trabajador, por pas
PIB agrcola por trabajador (escala logartmica)
12
BRN LBN FRA ISL BEL BIH NLD HRV FIN ITA SWE LUX ARE ARGESP DEU BGR JPN MKD SAU GBR DNK MYS BLR ROU CHE KOR ARM URY DMA LTU LBY RUS CRI SRB IRN EST SYR IRL MUS GRC MNE TUR DOM BRA COL KAZ TUN NGA EGY UKR MNG VCT SLV BLZ NIC POL KGZ ECU ATG GAB HND DZA MEX GRD SUR PER CPV LCA FJI NAM WSM MDA PHL AZE TJK THA PAK LKA CIV GTM SWZ BTN BOL IDN PNG IND BWA MLI CHN LAO AFG KHM SLE VNM AGO CAF COM COG ZMB MRT GMB NPL ETH LBR BGD RWA KEN UGA SEN MDG GIN LSO TCD MWI ERI MOZ COD DJI USA AUS SVN
10
4 6 8 10 12 14
Activos productivos agrcolas por trabajador (escala logartmica)
Pases de ingresos bajos Pases de ingresos medio-bajos
Pases de ingresos medio-altos Pases de ingresos altos
Nota: Ambos indicadores se calculan para el ao 2007, utilizando USD constantes de 2005. Fuentes: Clculos de los autores utilizando datos del PIB agrcola del Banco Mundial, 2012 y datos de activos productivos agrcolas de FAO, 2012a. Ver el Cuadro A2 del Anexo.
produccin agrcola por trabajador. La escasa productividad de la mano de obra agrcola puede considerarse una caracterstica que define a los pases de ingresos bajos. Para que la productividad de la mano de obra agrcola crezca, debe aumentar la cantidad de capital o activos disponible para cada trabajador (la relacin capital-mano de obra). Para ello es necesario que los activos productivos agrcolas aumenten a un ritmo mayor que la mano de obra agrcola. La rapidez con la que esto ocurra afectar al ritmo de crecimiento de los ingresos agrcolas. En muchos casos, las diferencias entre los pases de altos y bajos ingresos crecen como consecuencia de los reducidos ndices de inversin o el aumento de la mano de obra en pases con niveles bajos de activos agrcolas por trabajador (Cuadro 1). Las elevadas tasas de crecimiento de la mano de obra agrcola han contribuido a disminuir el capital por trabajador y a reducir el tamao de las explotaciones agrcolas en los pases de productividad laboral ms baja (Recuadro 3).
En las ltimas dcadas, la relacin capitalmano de obra ha seguido aumentando con rapidez en los pases de altos ingresos, debido sobre todo al descenso del nmero de trabajadores en el sector, mientras que en el grupo de pases de bajos ingresos esta relacin ha disminuido. Resulta sorprendente observar las tendencias regionales en las relaciones capital-mano de obra (Figura 8). En dos regiones en particular, con niveles de capital por trabajador ya de por s bajos, se observaron relaciones capital-mano de obra estancadas o decrecientes a lo largo de tres dcadas. En el frica subsahariana, donde el rpido crecimiento de la mano de obra agrcola fue superior al crecimiento de los activos productivos agrcolas totales, esta relacin se redujo a un ritmo medio anual del 0,6 %. En Asia meridional, la relacin capitalmano de obra se mantuvo estacionaria al crecer prcticamente al mismo ritmo los activos productivos agrcolas totales y la mano de obra agrcola.
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CUADRO 1 Volumen y variacin de activos productivos agrcolas por trabajador, por regin
GRUPO DE INGRESOS/REGIN PROMEDIO DE ACTIVOS PRODUCTIVOS AGRCOLAS POR TRABAJADOR, 2005-07 VARIACIN MEDIA ANUAL (1980-2007) DE:
Activos productivos agrcolas

(USD constantes de 2005)
Nmero de trabajadores agrcolas

(Porcentaje)
Activos productivos agrcolas por trabajador
Pases de ingresos altos Pases de ingresos bajos y medios

Asia oriental y el Pacfico Asia oriental y el Pacfico, excepto China Europa y Asia central Amrica Latina y el Caribe Oriente Medio y frica del Norte Asia meridional Asia meridional, excepto la India frica subsahariana
89800 2600 1300 2000 19000 16500 10000 1700 3000 2200 4000
0,2 0,9 1,8 2,1 -1,0 0,7 1,8 1,4 1,4 1,5 0,6
-2,9 1,2 1,1 1,4 -1,7 0,0 0,9 1,4 1,6 2,1 1,1
3,0 -0,3 0,7 0,7 0,7 0,7 0,9 0,0 -0,1 -0,6 -0,5
MUNDO
Fuente: Clculos de los autores utilizando datos de FAO, 2012a y Banco Mundial, 2012. Ver el Cuadro A2 del Anexo.
FIGURA 8 Variacin media anual en activos productivos agrcolas por trabajador en pases de ingresos bajos y medios, 1980-2007
Variacin porcentual
1,2 0,8 0,4 0,0 -0,4 -0,8
Asia oriental y Europa y el Pacco Asia central
Amrica Latina y el Caribe
Oriente Medio Asia y frica meridional del Norte
frica subsahariana
Nota: En el caso de pases de Europa y Asia central, las variaciones medias anuales se calculan para el perodo 1992 a 2007. Fuente: Clculos de los autores utilizando datos de FAO, 2012a y Banco Mundial, 2012.
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RECUADRO 3 El dficit de productividad

Los pases menos productivos estn estrechando distancias con los ms productivos? El anlisis de aproximadamente 100 pases entre 1980 y 2005 indica que no; al contrario, la mayora se estn quedando an ms rezagados (Rapsomanikis y Vezzani, 2012). Los pases con un nivel inicialmente bajo de productividad de la mano de obra agrcola muestran tasas de crecimiento ms bajas en el capital fsico agrcola por trabajador y una disminucin del tamao medio de las explotaciones agrcolas (ver figura). Estos pases no pueden ponerse al nivel de pases ms productivos porque el reducido tamao de las explotaciones y los bajos ndices de inversin impiden la introduccin de tecnologas ms productivas. A menos que las polticas proporcionen un entorno favorable y faciliten la inversin de los agricultores en sus explotaciones agrcolas, mediante una buena gobernanza, mejoras de las infraestructuras, mercados de tierras bien desarrollados y tecnologa propicia para los pequeos agricultores, la probabilidad de que estos pases salgan del crculo vicioso de crecimiento lento de la productividad seguir siendo escasa.
Factores de productividad segn el nivel de productividad de la mano de obra

Variacin porcentual
12 8 4 0 -4 -8
Bajo
Medio-bajo
Medio
Medio-alto
Alto
Capital fsico agrcola Capital fsico agrcola por trabajador
Poblacin activa en el sector agrcola Tamao de la explotacin agrcola
Notas: Tasa media de crecimiento anual, 1980-2005. Los grupos de pases se denen por quintiles en trminos de productividad de la mano de obra expresada como el PIB agrcola por trabajador econmicamente activo en el sector. Cada grupo representa el 20 % de la muestra. Fuente: Clculos de los autores utilizando FAO, 2012a.
Composicin del capital fsico agrcola

La composicin del capital fsico agrcola repercute en la productividad de la mano de obra agrcola y en la sostenibilidad ambiental. Los recursos naturales un componente principal del capital natural constituyen uno de los activos ms importantes de los pases en desarrollo y forman la base biofsica de la agricultura. El Banco Mundial (2006a) ha estimado que
el capital natural supona en torno al 26 % del total de la riqueza de los pases de bajos ingresos (sin contar los estados petrolferos) en el ao 2000 una proporcin mayor que la de activos producidos (infraestructuras, edificios, maquinaria y equipos), que fue del 16 %. Las tierras de cultivo constituan, con mucho, el mayor porcentaje (59 %) del capital natural, seguidas de los activos del subsuelo (17 %) y las tierras de pastoreo
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(10 %). La proporcin relativa del capital natural es menor en el caso de pases con niveles de ingresos superiores, pues representa el 13 % en pases de ingresos medios y el 2 % en pases de ingresos altos. A pesar de la importancia del capital natural, los datos sobre muchos aspectos del mismo como por ejemplo los relacionados con la calidad del suelo, el agua y los recursos genticos son escasos. Los datos disponibles sobre los activos productivos agrcolas (como los de la FAO) se basan pues en indicadores tales como la maquinaria, el ganado, las estructuras y el aprovechamiento de tierras. A medida que la agricultura avanza tecnolgicamente, la composicin del capital agrcola cambia. Existen importantes diferencias en la composicin del capital fsico agrcola de los pases de altos ingresos y los de ingresos bajos y medios, en particular en lo que se refiere a la proporcin de maquinaria y equipos (Figura 9). La maquinaria y los equipos representan ms del 40 % del total de los activos productivos agrcolas en los pases de ingresos altos, lo que contrasta llamativamente con el porcentaje del 3 %
en los pases de bajos ingresos. Para los pases de ingresos bajos y medios, los tipos predominantes de capital en las explotaciones agrcolas son las que corresponden al ganado y a las mejoras de las tierras. El aumento sostenido de la productividad en el tiempo depende de los cambios que se produzcan en los activos, incluidos aquellos aspectos del capital natural para los que se dispone de datos escasos. Los sistemas de produccin sostenible requieren asimismo muchos conocimientos, de manera que la transicin a una agricultura sostenible y climticamente inteligente supondr una mayor dependencia de activos que incorporen capital intelectual y humano a fin de economizar unos recursos naturales cada vez ms escasos. Los datos disponibles sobre el capital fsico agrcola solo captan de forma parcial el capital relativo a los conocimientos la maquinaria y los equipos constituyen un indicador de este tipo de capital, aunque muy aproximado e incompleto. Una conclusin clave es que se necesitan inversiones precisamente en los tipos de activos que adquieren cada vez ms
FIGURA 9 Composicin del capital fsico agrcola por grupo de ingresos, 2005-07
Porcentaje
100
80
60
40
20
Ingresos altos*
Ingresos medio-altos*
Ingresos medio-bajos*
Ingresos bajos*
Economas en transicin
Maquinaria y equipos Ganado
Aprovechamiento de tierras Cultivos de plantacin
Estructuras para ganado
Nota: *En la clasicacin por grupos de ingresos se utiliza el mtodo Atlas del Banco Mundial para todos los pases, salvo para las economas en transicin, que se presentan como grupo separado. Fuente: Clculos de los autores utilizando datos de FAO, 2012a.
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RECUADRO 4 Estimaciones alternativas de los activos productivos agrcolas

Las estimaciones de los activos productivos agrcolas presentadas en este informe han sido calculadas por la FAO a partir de datos sobre inventarios de bienes de capital que incluyen el aprovechamiento de tierras, el ganado, maquinaria y equipos, los cultivos de plantacin y las construcciones para ganado. Este enfoque basado en inventarios proporciona estimaciones comparables de los activos productivos agrcolas para un gran nmero de pases a lo largo de varias dcadas, pero tiene diversas limitaciones; en concreto, no abarca todos los activos pertinentes y no tiene en cuenta las diferencias en la calidad de los activos en los distintos pases o las mejoras de calidad en el tiempo. En consecuencia, es probable que el enfoque de la FAO subestime el capital fsico agrcola. Un enfoque alternativo para solucionar estos problemas sera la obtencin de estimaciones del capital fsico agrcola a partir de los datos sobre inversiones declarados en las cuentas nacionales (Crego et al., 1997; Larson et al., 2000; Daidone y Anrquez, 2011). Sin embargo, este enfoque solo puede aplicarse a pases que tengan datos de cuentas nacionales bien fundados. Se dispone de estos datos para la mayora de pases de ingresos altos, pero solo para algunos pases de ingresos medios y para muy pocos pases de ingresos bajos. En la figura siguiente se comparan los datos de la FAO sobre los activos productivos agrcolas y las estimaciones basadas en el enfoque de cuentas nacionales elaborado por Daidone y Anrquez. En el caso de los pases de ingresos bajos y medios, las dos estimaciones son muy parecidas, lo que indica que los datos de la FAO son razonablemente precisos. Para los pases de ingresos altos, el enfoque basado en cuentas nacionales genera unas estimaciones mucho ms elevadas y ms variables que el enfoque de la FAO. Esto implica que la diferencia en las relaciones capital-mano de obra entre pases de ingresos altos y pases de ingresos bajos y medios puede ser an ms amplia de lo que indican los datos de la FAO.
Comparacin de las estimaciones de los activos productivos agrcolas basadas en inventarios y en cuentas nacionales, por grupos de ingresos
Billones de USD constantes de 2005
0
1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005
Pases de ingresos altos, datos de la FAO Pases de ingresos altos, cuentas nacionales Pases de ingresos bajos y medios, datos de la FAO Pases de ingresos bajos y medios, cuentas nacionales
Nota: La comparacin comprende 22 pases de ingresos altos y 22 pases de ingresos medios y bajos para los que se dispone de observaciones para ambos conjuntos de datos. Fuente: Clculos de los autores utilizando datos de FAO, 2012a y Daidone y Anrquez, 2011.
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relevancia para la toma de decisiones sobre el crecimiento sostenible de la productividad, a saber, la calidad del capital natural y humano, as como en las actividades que pueden ayudar a mejorarlos, tales como la I+D agrcola.
Implicaciones de las tendencias en capital fsico agrcola

Las tendencias en los activos productivos agrcolas, los activos productivos agrcolas por trabajador y la composicin de esos activos productivos agrcolas parecen indicar que las inversiones se estn quedando muy rezagadas en los pases de ingresos bajos o medio-bajos, en particular en el frica subsahariana y el Asia meridional. La estrecha correlacin entre las relaciones capital-mano de obra y la productividad de la mano de obra agrcola apunta a que ser necesario incrementar de manera notable la inversin en las explotaciones agrcolas en estas regiones a fin de realizar avances en la lucha contra la pobreza, el hambre y la degradacin de los recursos. Asimismo, sern necesarios cambios de mayor alcance en la economa agrcola, entre ellos la salida de mano de obra del sector como ha ocurrido en otras regiones debido al crecimiento econmico.
Inversin extranjera directa en agricultura

Recientemente se ha prestado mucha atencin a la inversin extranjera directa (IED), que parece convertirse en creciente
fuente de inversin en agricultura en los pases de ingresos bajos y medios. Las limitaciones de informacin dificultan la extraccin de conclusiones firmes sobre la magnitud de estas inversiones a nivel mundial, o las tendencias a largo plazo, pero los mejores datos disponibles indican que la IED en agricultura sigue siendo muy exigua en comparacin con la inversin agrcola nacional (ver el Cuadro A3 del Anexo para consultar datos por pases). Adems, no queda claro en qu medida contribuye a la formacin de capital o constituye una mera transferencia de propiedad. Para los aos 2007 y 2008, solo se dispone de datos comparables sobre la IED total en todos los sectores para 27 pases. En el caso de estos pases, el promedio anual de flujo entrante de IED en esos dos aos se estim en 922 400 millones de USD (UNCTAD, 2011). De este total, la IED destinada a la agricultura (incluidas la caza, las actividades forestales y la pesca) supuso solo el 0,4 %. Un porcentaje mayor, el 5,6 %, se destin a los sectores de alimentacin, bebidas y tabaco, principalmente en pases de ingresos altos. Es difcil hacer un seguimiento de la evolucin en el tiempo de la IED, ya que el nmero de pases para el que se dispone de datos vara de ao en ao. Si atendemos nicamente a la agricultura, existen datos comparables recientes para 44 pases. La IED en estos pases se duplic con creces entre los perodos 2005-06 y 2007-08 (Cuadro 2). No obstante, la mayora de estos flujos estaban dirigidos a pases de ingresos medio-altos y altos (Lowder y Carisma, 2011).
CUADRO 2
Promedio de la inversin extranjera directa anual en agricultura, por grupo de ingresos
GRUPO DE INGRESOS 2005-06 2007-08
(Miles de millones de USD corrientes)
Economas en transicin (13) Pases de ingresos altos* (7) Pases de ingresos medio-altos* (13) Pases de ingresos medio-bajos* (7) Pases de ingresos bajos* (4)
0,3 0,1 1,4 0,2 0,1 2,1
0,8 0,5 3,7 0,3 0,2 5,4
Total (44)
* Los grupos de ingresos son los mismos que los utilizados por el Banco Mundial, pero sin incluir las economas en transicin, que se presentan por separado. Nota: Entre parntesis se indica el nmero de pases que figura en cada clculo. Fuente: Clculos de los autores utilizando datos proporcionados por la UNCTAD, 2011. Ver el Cuadro A3 del Anexo.
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Estas cifras subestiman los flujos reales de inversin extranjera en agricultura, porque se carece de datos para muchos pases y solo se incluye la inversin directa por parte de empresas privadas. Las inversiones realizadas por grandes inversores institucionales, como fondos mutuos, bancos, fondos de pensiones, fondos de alto riesgo y fondos de capital privado, no se incluyen en las estimaciones de IED. Un reciente estudio de gran alcance, aunque no exhaustivo, de los fondos de inversin agrcolas en varias regiones en desarrollo (con exclusin de Asia oriental y el Pacfico) constat que este tipo de fondos ha aumentado en nmero y valor (Miller et al, 2010). Sin embargo, dado el volumen relativamente bajo de flujos de IED destinada a la agricultura primaria que indican los conjuntos de datos internacionales, especialmente en pases de ingresos bajos, es poco probable que la IED pueda contribuir de forma notable a aumentar los activos productivos en la agricultura. No obstante, s puede tener importantes repercusiones a nivel local.
La IED en agricultura puede brindar oportunidades a los pases en desarrollo en cuanto a empleo y transferencia de tecnologa, pero los efectos sociales y ambientales potencialmente negativos de estas inversiones (en especial aquellas que suponen el control directo de las tierras agrcolas) siguen siendo motivo de preocupacin. El tema de la inversin extranjera y la adquisicin de tierras en los pases en desarrollo se examina con ms detenimiento en el Captulo 4.
Gasto pblico en agricultura

Despus de las inversiones de los agricultores en activos productivos en las explotaciones agrcolas, la segunda fuente ms importante de inversin en agricultura es el gasto pblico. El gasto pblico es un factor esencial en la creacin de un entorno favorable para las inversiones agrcolas y su correlacin con la formacin de capital fsico en las explotaciones por trabajador (Figura 10). Sin embargo, la amplia variedad
FIGURA 10 Gasto pblico en agricultura y variacin porcentual en activos productivos agrcolas por trabajador en algunos pases de ingresos bajos y medios
Variacin porcentual en activos productivos agrcolas por trabajador
6
LTU
MDA
ROU LVA
NGA
2
MMR BGD MWI ETH UGA PAK PNG NPL KEN IND BOL ZMB CHN GTM
BRA
TUR
DOM EGY SYR
MUS
GHA
THA URY SLV MAR PAN IDN MEX YEM FJI KGZ VUT ARG IRN AZE PHL SWZ CRI KAZ VCT LSO MDV RUS LKA
JOR TUN
BLR
BTN
BWA
4 2 4 6 8
Promedio del gasto pblico en agricultura por trabajador, dlares PPA constantes de 2005 (escala logartmica)
Nota: La variacin en activos productivos agrcolas y el gasto pblico son promedios anuales desde 1990 hasta 2007 para todos los pases salvo los de Europa y Asia central, para los cuales los promedios corresponden al perodo de 1995 a 2007. Fuente: Clculos de los autores utilizando datos de IFPRI, 2012b y FAO, 2012a.
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de observaciones en torno a la lnea de tendencias ajustada que se muestra en la Figura 10 indica que tambin inciden otros factores, tales como la composicin y la calidad del gasto en agricultura. Esto parece indicar que algunos gastos pblicos son ms efectivos que otros para promover las inversiones y el crecimiento agrcola. El gasto pblico ha crecido en trminos reales en los tres ltimos decenios en 51 pases de ingresos bajos y medios comprendidos en la base de datos facilitada por el IFPRI (2010), pero las tendencias varan segn la regin y el grupo de ingresos (Figura 11; ver tambin el Cuadro A4 del Anexo para informacin por pases). Los gastos agrcolas aumentaron de forma ms lenta que otras categoras de gasto y la proporcin correspondiente a la agricultura en el total del gasto pblico ha disminuido en consecuencia. La reduccin a largo plazo de esta proporcin es comn a todas las regiones (Figura 12). Solo Asia meridional parece haber registrado un nuevo aumento en la proporcin correspondiente al gasto agrcola en los ltimos aos. No todo el gasto pblico en agricultura constituye una inversin, y no resulta sencillo evaluar en
qu medida contribuye a la formacin de activos (Recuadro 5). Ms importantes que los niveles globales de gasto en agricultura o su proporcin en el total del gasto pblico son los indicadores que evalan esas tendencias en relacin con la funcin de la agricultura en la economa. Uno de estos indicadores es el gasto pblico en agricultura por trabajador en el sector (Cuadro 3; ver el Cuadro A5 del Anexo para consultar los datos por pas). Desde la dcada de 1980 hasta finales de la dcada de 2000, todas las regiones excepto una aumentaron o mantuvieron su volumen de gasto en agricultura por trabajador. La excepcin ms visible corresponde al frica subsahariana, donde el gasto por trabajador se redujo ms de dos tercios entre la dcada de 1980 y comienzos de la dcada de 2000. Los pases del frica subsahariana y Asia meridional gastan mucho menos por trabajador agrcola que los de cualquier otra regin. El ndice de orientacin agrcola (IOA) supone una forma de evaluar si el gasto pblico en agricultura refleja la importancia econmica del sector (Cuadro 4; ver el Cuadro A5 del Anexo para consultar los
FIGURA 11 Gasto pblico en agricultura, por regin

Miles de millones de dlares (PPA) constantes de 2005
200 150 100 50 0
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
2001
2004
2007
Asia oriental y el Pacco (8) Oriente Medio y frica del Norte (7) frica subsahariana (10)
Amrica Latina y el Caribe (10) Asia meridional (7) Europa y Asia central (9)
Notas: Los clculos comprenden 51 pases de ingresos bajos y medios. Entre parntesis se indica el nmero de pases en cada grupo. En el caso de pases de Europa y Asia central, las estimaciones corresponden al perodo de 1995 a 2007. Fuente: Clculos de los autores utilizando datos de IFPRI, 2010. Ver el Cuadro A4 del Anexo.
26
FIGURA 12 Proporcin del gasto pblico destinado a la agricultura, por regin, promedios mviles de 3 aos
Porcentaje
12 10 8 6 4 2 0 1982 1987 1992 1997 2002 2007
Asia oriental y el Pacco (8) Amrica Latina y el Caribe (10) Asia meridional (7) Promedio de 51 pases
Europa y Asia central (9) Oriente Medio y frica del Norte (7) frica subsahariana (10)
Notas: Los clculos comprenden 51 pases de ingresos bajos y medios. Entre parntesis se indica el nmero de pases en cada grupo. En el caso de pases de Europa y Asia central, las estimaciones corresponden al perodo de 1995 a 2007. Se ha excluido a Etiopa del clculo del promedio regional para el frica subsahariana para este y otros grcos y cuadros sobre gasto pblico. Segn la base de datos SPEED, la proporcin del gasto pblico destinado a la agricultura en Etiopa aument de entre el 4 y el 7 % en el perodo 2001-04 a entre el 14 y el 17 % en el perodo 2005-07. Fuente: Clculos de los autores utilizando datos de IFPRI, 2010. Ver el Cuadro A4 del Anexo.
CUADRO 3 Gasto pblico en agricultura por trabajador en pases de ingresos bajos y medios, por regin
REGIN 1980-1989 1990-1999 2000-2004 2005-2007
(Dlares [PPA] constantes de 2005)
Asia oriental y el Pacfico (8) Europa y Asia central (9) Amrica Latina y el Caribe (10) Oriente Medio y frica del Norte (7) Asia meridional (7) frica subsahariana (10)
48
69 413
108 559 309 640 53 51 114
156 719 341 677 79 45 152
337 458 46 152 68
316 534 50 50 82
Total (51 pases)
Notas: Los clculos comprenden 51 pases de ingresos bajos y medios. Entre parntesis se indica el nmero de pases que figura en cada grupo. En el caso de pases de Europa y Asia central, las estimaciones corresponden al perodo de 1995 a 2007. Fuente: Clculos de los autores utilizando datos de IFPRI, 2010 y FAO, 2012a. Ver el Cuadro A5 del Anexo.
27
RECUADRO 5 Qu proporcin del gasto pblico en agricultura es inversin? Datos derivados del anlisis del gasto pblico
No siempre resulta fcil determinar qu gastos pblicos deberan considerarse inversin y cules no. Los anlisis del gasto pblico constituyen un importante instrumento para evaluar y analizar los gastos pblicos y pueden proporcionar un punto de referencia de gran utilidad respecto del cual evaluar la eficacia de dichos gastos. El contenido y la estructura de los anlisis varan segn su finalidad, enfoque y cobertura sectorial y, por consiguiente, podran no permitir el tipo de comparabilidad entre pases que sera necesario en un sistema internacional de puntuacin. Algunos anlisis del gasto pblico en el sector agropecuario que son de dominio pblico proporcionan informacin sobre el desglose de los gastos agrcolas, en particular gastos en activos fijos y gastos corrientes (ver cuadro)1. La parte correspondiente a gastos en activos fijos en el total de gastos es sumamente variable y puede ir desde el 9 % de la Repblica Unida de Tanzana hasta el 84 % de la Repblica Democrtica Popular Lao y Mozambique. En algunos casos, tambin se registra una clara diferencia entre los gastos presupuestados y los reales.
1
Los trminos gastos corrientes (o recurrentes) y gastos en activos fijos se encuentran con frecuencia en publicaciones de economa en las que se analizan los gastos pblicos, como por ejemplo los estudios del gasto pblico, pero no se utilizan en los manuales y guas formales sobre estadsticas gubernamentales. El Manual de estadsticas de finanzas pblicas (FMI, 2001) del Fondo Monetario Internacional distingue entre gastos y erogaciones en activos (no financieros) y formacin de capital pblico. Ambos grupos de conceptos son parecidos, pero no idnticos.
Proporcin de gastos en activos en el total de gastos en agricultura de determinados anlisis de gasto pblico
PAS PROPORCIN DE GASTOS EN ACTIVOS AGRCOLAS
(Porcentaje)
NOTAS
PERODO
Ghana (1)
17 24 46
De desarrollo, total (a) MAA, real MAA, presupuestado
2005
Honduras (2) Kenya (3) Repblica Democrtica Popular Lao Mozambique (5) Nigeria (6)
(4)
66 30 84 84 9 58 44 Total (b) MINAG Presupuestado Real (c) (d)
2006 2004/05 2004/05 2007 2001-05
Nepal (7) Filipinas (8) Uganda (9) Repblica Unida de Tanzana (10) Viet Nam (11) Zambia (11)
46 26 24 9 77 24
1999-2003 2005 2005/06-2008/09 2011 2002 2000
Notas: (a) Gastos de desarrollo en contraposicin a gastos recurrentes. Abarca todo el gasto gubernamental, no solo el gasto realizado por el MAA (Ministerio de Alimentacin y Agricultura); este ltimo representa en torno al 25% del total del gasto gubernamental en el sector. (b) El 84% corresponde al total del gasto gubernamental; el 9% corresponde al MINAG (Ministerio de Agricultura) nicamente. (c) Incluye gastos de regado y agricultura. (d) Cifras de gasto consolidadas del Departamento de Agricultura. Fuentes: (1) Kolavalli et al., 2010; (2) Anson y Zegarra, 2008; (3) Akroyd y Smith, 2007; (4) Cammack, Fowler y Phomdouangsy, 2008; (5) Banco Mundial, 2011a; (6) Banco Mundial, 2008; (7) Dillon, Sharma y Zhang, 2008; (8) Banco Mundial, 2007b; (9) Banco Mundial, 2010a; (10) Banco Mundial, 2011a; (11) Akroyd y Smith, 2007.
28
datos por pas). Este ndice se calcula como la proporcin de la agricultura en el gasto pblico total dividido por la cuota de la agricultura en el PIB total. Se trata de un indicador del grado de correspondencia entre la proporcin de la agricultura en el gasto pblico y la importancia del sector en el PIB4. La evolucin temporal del ndice vara de una regin a otra, pero el caso ms llamativo corresponde al frica subsahariana, donde el IOA est muy por debajo de la mitad del nivel registrado en la dcada de 1980.
RECUADRO 6 La Declaracin de Maputo de 2003 y la proporcin de agricultura en el gasto pblico en pases africanos
En la Asamblea de la Unin Africana celebrada en julio de 2003 en Maputo, los jefes de Estado y de Gobierno africanos refrendaron la Declaracin de Maputo sobre la Agricultura y la Seguridad Alimentaria en frica, en la que se estableca el Programa general para el desarrollo de la agricultura en frica (CAADP, ver el Recuadro 23 en la pgina 98). Dos objetivos importantes consistan en incrementar la productividad agrcola un 6 % anual hasta el ao 2015 y asignar, por lo menos, un 10 % de los recursos presupuestarios nacionales a la agricultura y el desarrollo rural en el plazo de cinco aos. Al margen de que el 10 % sea necesariamente la asignacin presupuestaria adecuada para la agricultura, esta meta puede proporcionar un punto de referencia til respecto del cual evaluar el compromiso de un pas para con la agricultura. El Sistema para el anlisis estratgico regional y de apoyo al conocimiento (ReSAKSS) una red a nivel de toda frica se estableci a fin de proporcionar instrumentos de anlisis que brindaran apoyo en la formulacin de polticas y evaluaran los avances realizados en la consecucin de las metas del CAADP. El sistema recopila datos sobre la proporcin del gasto pblico que se destina a la agricultura en los pases africanos. Tal y como se muestra en la figura siguiente, solo siete de los pases que figuran en los datos lograron alcanzar la meta del 10 % en el ao ms reciente para el que se dispone de informacin1.
Composicin del gasto pblico

Como se ha visto anteriormente, la disminucin de la proporcin de agricultura en el gasto pblico no se debe a una reduccin general del volumen de gasto en agricultura, sino a un incremento mayor en otras esferas a las que con el tiempo se ha ido otorgando ms prioridad. Para obtener una visin completa de la dinmica del gasto pblico en agricultura, este debe observarse en el contexto de la dinmica de los patrones generales del gasto pblico (Cuadro 5). Por trmino medio, los gobiernos de todas las regiones gastan actualmente ms en defensa que en agricultura. La proporcin del gasto pblico dedicado a la educacin tambin ha aumentado notablemente desde 1980 en todas las regiones, a excepcin de Oriente Medio y frica del Norte, en tanto que todas las regiones han registrado un incremento de la proporcin dedicada a salud o proteccin social, o ambas. Todas estas son categoras de gasto que pueden tener importantes repercusiones en el desarrollo, y en muchos casos tambin es probable que tengan un efecto positivo en el desarrollo agrcola y rural. Cabe esperar que comprendan importantes niveles de gasto para la agricultura. Sin embargo, al mismo tiempo, la parte correspondiente a otra categora de gasto con posibles efectos positivos en la agricultura el transporte y las comunicaciones ha disminuido a lo largo del tiempo en la mayora de regiones. Dadas las restricciones fiscales imperantes, el aumento del gasto pblico en agricultura tendra que obtenerse a cambio de un
4 El IOA es til para las comparaciones entre pases y en el tiempo, pero no es preceptivo. Muchos gastos pblicos bsicos como educacin, sanidad, infraestructuras y transferencias sociales no reflejan la contribucin econmica del sector pertinente.
Existen discrepancias entre los datos del ReSAKSS y los de la base de datos SPEED, derivadas de diferencias en las definiciones, la cobertura y las fuentes de datos. Estas variaciones de un ao a otro pueden ser significativas, incluso para pases que han alcanzado el objetivo o han realizado avances.
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Proporcin del gasto pblico destinado a la agricultura en pases de frica

Etiopa Nger Mal Malawi Burkina Faso Senegal Guinea Repblica Democrtica del Congo Botswana Mauricio Burundi Camern Nigeria Santo Tom y Prncipe Sudn Gambia Namibia Togo Liberia Djibouti Marruecos Repblica Unida de Tanzana Egipto Rwanda Lesotho Angola Swazilandia Mozambique Zambia Madagascar Benin Kenya Chad Mauritania Zimbabwe Tnez Ghana Seychelles Congo Guinea-Bissau Comoras Cte d'Ivoire Repblica Centroafricana Sierra Leona Uganda 0 5 10 15
Porcentaje
Objetivo del 10 % alcanzado Alejamiento respecto del objetivo
Avance hacia el objetivo Ningn avance o alejamiento claro respecto del objetivo
Notas: La proporcin que se muestra corresponde al ao ms reciente para el que se dispone de informacin (2007 o 2008 en la mayora de los casos). El avance de un pas hacia el objetivo, o su alejamiento con respecto a este, se basa en las variaciones producidas en los tres ltimos aos para los que se dispone de informacin. Fuente: Clculos de los autores utilizando datos de ReSAKSS, 2011.
30
CUADRO 4 ndice de orientacin agrcola (IOA) del gasto pblico en pases de ingresos bajos y medios, por regin
REGIN 1980-1989 1990-1999 2000-2004 2005-2007
(Coeficiente)
Asia oriental y el Pacfico (7) Europa y Asia central (9) Amrica Latina y el Caribe (6) Oriente Medio y frica del Norte (5) Asia meridional (5) frica subsahariana (9)
0,31
0,48 0,29
0,49 0,35 0,56 0,37 0,21 0,14 0,38
0,59 0,36 0,38 0,30 0,27 0,12 0,41
0,96 0,34 0,24 0,30 0,35
0,86 0,37 0,21 0,17 0,38
Total (41 pases)
Notas: El IOA del gasto pblico es igual a la proporcin agrcola del gasto pblico dividido por la proporcin agrcola del PIB. Los clculos comprenden 41 pases de ingresos bajos y medios. Entre parntesis se indica el nmero de pases que figura en cada grupo. En el caso de pases de Europa y Asia central, las estimaciones corresponden al perodo de 1995 a 2007. Fuente: Clculos de los autores utilizando datos de IFPRI, 2010 y Banco Mundial, 2012. Ver el Cuadro A5 del Anexo.
CUADRO 5 Composicin del gasto pblico, por sector y regin, en pases de ingresos bajos y medios
REGIN AO AGRICULTURA DEFENSA EDUCACIN SALUD PROTECCIN SOCIAL TRANSPORTE Y COMUNICACIONES OTROS
(Proporcin del total,%)
Asia oriental y el Pacfico (8)
1980 1990 2000 2007
11,1 9,2 6,9 6,5
15,8 9,8 6,9 7,2
10,5 14,5 16,4 13,8
5,6 7,0 6,2 4,2
1,4 1,6 8,5 10,2
7,9 4,1 2,1 1,2
47,6 53,6 53,1 57,1
Europa y Asia central (9)
1980 1995 2000 2007 1,4 2,8 2,1 6,9 3,8 3,9 1,9 4,5 4,9 4,4 3,1 6,6 6,9 4,8 4,9 6,0 6,0 3,6 2,7 3,7 15,3 9,9 3,6 5,8 5,2 3,3 17,5 13,3 15,1 10,5 19,2 18,1 15,3 12,9 6,1 8,4 6,1 5,4 2,0 6,7 6,4 17,9 16,3 23,7 25,9 15,6 18,7 14,8 11,8 2,9 3,1 3,4 4,6 11,9 13,9 15,5 16,5 7,0 4,1 7,4 4,4 4,1 7,8 19,1 4,5 9,0 10,5 7,7 2,0 1,8 1,8 2,3 3,4 4,5 4,7 7,3 2,2 11,2 8,6 14,4 3,4 7,3 5,8 8,6 8,4 12,7 24,4 4,2 1,9 1,8 1,6 7,8 3,0 3,1 3,5 8,8 3,0 3,4 5,8 4,4 3,9 2,2 5,1 4,8 8,8 3,5 4,3 3,1 2,2 3,2 13,9 6,0 3,8 3,6 74,9 56,8 62,3 47,1 62,2 48,0 41,8 44,2 40,9 33,6 39,0 60,8 65,0 70,7 70,5 50,9 58,1 63,3 61,1
Amrica Latina y el Caribe (10)
1980 1990 2000 2007
Oriente Medio y frica del Norte (7)
1980 1990 2000 2007
Asia meridional (7)
1980 1990 2000 2007
frica subsahariana (10)
1980 1990 2000 2007
Notas: Los clculos comprenden 51 pases de ingresos bajos y medios. Entre parntesis se indica el nmero de pases que figura en cada grupo. En el caso de pases de Europa y Asia central, las estimaciones corresponden a los aos de 1995 a 2007. La categora Otros corresponde al gasto pblico total en todos los dems sectores distintos de los seis sealados anteriormente. El gasto pblico en investigacin y desarrollo agrcola se incluye en la categora Otros. Fuente: Clculos de los autores utilizando datos de IFPRI, 2010.
31
incremento de los impuestos o de una reduccin en otros gastos, algunos de los cuales podran ser socialmente deseables por derecho propio y tener una notable repercusin en el desarrollo, incluyendo en la productividad y el desarrollo agrcolas. Por ello, reviste especial importancia mejorar la eficacia y repercusin del gasto pblico en agricultura, incluso en el marco de las limitaciones presupuestarias actuales. La asignacin del gasto dentro de los presupuestos agrcolas puede ser ms importante que el volumen total del gasto en agricultura (ver el Captulo 5).
Gasto pblico en investigacin y desarrollo agrcola

Volumen de gasto pblico en investigacin y desarrollo agrcola
La investigacin y el desarrollo (I+D) agrcola constituye un componente fundamental del gasto pblico en agricultura y uno de los factores esenciales para el crecimiento de la productividad agrcola. Los datos sobre I+D agrcola se notifican por separado con respecto a otros gastos pblicos agrcolas. Los datos no establecen una distincin clara entre inversin y gastos corrientes, pero prcticamente toda la documentacin sobre los rendimientos del gasto en I+D agrcola pone de manifiesto una rentabilidad muy alta en cuanto a crecimiento de la productividad agrcola y mitigacin de la pobreza (ver el Captulo 5). Segn los datos recopilados por la iniciativa ASTI que dirige el IFPRI (2012a), el gasto pblico total5 en I+D agrcola en todo el mundo ascendi a 24 900 millones de USD en 2000, el ao ms reciente para el que se dispone de informacin completa (Cuadro 6)6. De esta cantidad, el 46 % correspondi a pases de ingresos bajos y
5 El gasto pblico comprende el gasto realizado por los gobiernos, las instituciones de educacin superior y las organizaciones sin fines de lucro. 6 Los datos estn actualizados para aos diferentes en las distintas regiones, pero en el momento de elaboracin de este informe el ao 2000 es el ms reciente del que se dispone de informacin completa para todas ellas. Los resultados iniciales de una actualizacin a nivel mundial hasta 2008 indican un aumento significativo en el gasto pblico en I+D agrcola, impulsado principalmente por los aumentos en China y la India, as como algunos pases adicionales grandes y generalmente de economas ms avanzadas.
medios; a los 49 pases de ingresos bajos correspondi tan solo el 10,4 %, esto es, 2 600 millones de USD. El gasto pblico en I+D agrcola en los pases de ingresos bajos y medios ha aumentado desde 1980 en todas las regiones (Figura 13). Esto no es as en todos los pases de las distintas regiones (ver datos ms recientes por pas en el Cuadro A6 del Anexo). De hecho, varios pases tienen sistemas bien administrados y financiados, que producen resultados de reconocimiento mundial, mientras que otros, algunos de los cuales dependen enormemente de la agricultura, han sufrido notables reducciones en su nivel de capacidad y gasto en materia de I+D. En los pases de altos ingresos, el sector privado desarrolla una labor de I+D significativa, pero en el mundo en desarrollo la I+D de este sector sigue siendo escasa (Beintema y Stads, 2008a; Pray, Fuglie y Johnson, 2007; Echeverra y Beintema, 2009). As pues, la I+D agrcola en los pases de ingresos bajos y medios depende fundamentalmente de la adecuada financiacin pblica de estas actividades. La mayor parte del gasto pblico en I+D agrcola en los pases de ingresos bajos y medios se concentra en un pequeo grupo de grandes pases. China represent en torno a dos tercios del total del gasto pblico en I+D agrcola en Asia Oriental y el Pacfico en el ao 2002 (el ao ms reciente del que se dispone de datos para toda la regin). El gasto de China en investigacin agrcola ha seguido aumentando con rapidez desde entonces. Otros pases como Malasia y Viet Nam tambin han registrado un impresionante aumento desde principios de la dcada de 1990. En Amrica Latina y el Caribe, el grueso del gasto regional corresponde a Argentina, Brasil y Mxico; Brasil represent el 42 % del total de la regin en el ao 2006. En el Asia meridional, el 86 % del gasto total en 2009 (el ao ms reciente del que se dispone de datos para la subregin) correspondi a la India. En el frica subsahariana, despus de un estancamiento durante el decenio de 1990, la inversin en investigacin agrcola en la regin aument ms del 20 % entre 2001 y 2008. Sin embargo, gran parte de este crecimiento se produjo solo en unos cuantos pases. El gasto en investigacin agrcola en la mayora de los dems pases de la
32
CUADRO 6 Gasto pblico en investigacin y desarrollo agrcola en 2000, por regin

CATEGORA DE PAS GASTO
(Millones de dlares PPA constantes de 2005)
PROPORCIN
(Porcentaje)
Pases de ingresos bajos y medios (131)

Asia oriental y el Pacfico, excepto China (19) China (1) Europa oriental y antiguos Estados soviticos (23) Asia meridional, excepto la India (5) India (1) Amrica Latina y el Caribe (25) frica subsahariana (45) Asia occidental y frica del Norte (12)
11441 1192 1745 1177 358 1487 2755 1315 1412 13456 24897
46 5 7 5 1 6 11 5 6 54 100
Pases de ingresos altos (40) Total (171 pases)

Nota: Entre parntesis se indica el nmero de pases que figura en cada grupo. Fuente: IFPRI, 2012a. Ver el cuadro A6 del Anexo.
FIGURA 13 Gasto pblico en investigacin y desarrollo agrcola, por regin

Miles de millones de dlares (PPA) constantes de 2005
5
0 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009
Asia oriental y el Pacco, excepto China Amrica Latina y el Caribe India

Fuente: IFPRI, 2012a. Ver el Cuadro A6 del Anexo.
China Asia meridional, excepto la India frica subsahariana
regin, en particular en el frica occidental francfona, se ha estancado o ha disminuido con el nuevo milenio. Es importante evaluar la magnitud de los esfuerzos realizados en I+D agrcola frente
a la importancia econmica del sector. Los pases de ingresos altos destinaron, por trmino medio, un 2,4 % de su PIB agrcola al gasto pblico en I+D agrcola en el ao 2000 (Cuadro 7), mientras que los
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CUADRO 7 Gasto pblico en investigacin y desarrollo agrcola como proporcin del PIB agrcola, por regin
CATEGORA DE PAS 1981 1991 2000
(Porcentaje)
AO MS RECIENTE
Pases de ingresos bajos y medios (108)

frica subsahariana (45) Asia oriental y el Pacfico, excepto China (19) China (1) Asia meridional, excepto la India (5) India (1) Amrica Latina y el Caribe (25) Asia occidental y frica del Norte (12)
0,55 0,75 0,41 0,38 0,37 0,22 0,90 0,60 1,53 0,91
0,54 0,61 0,51 0,34 0,39 0,29 1,08 0,59 2,11 0,98
0,54 0,55 0,51 0,38 0,31 0,39 1,21 0,74 2,37 0,97
.. 0,61 (2008) 0,57 (2002) 0,50 (2008) 0,25 (2009) 0,40 (2009) 1,18 (2006) .. .. ..
Pases de ingresos altos (32) Total (140)
Notas: En el cuadro no estn incluidos 31 pases de Europa oriental y la antigua Unin de Repblicas Socialistas Soviticas al no disponerse de datos. .. = datos no disponibles. Fuentes: Los datos sobre gasto pblico en I+D agrcola proceden de IFPRI (2012a). Los datos sobre PIB agrcola se derivan de los Indicadores de desarrollo mundial del Banco Mundial (2012). Ver el Cuadro A6 del Anexo.
pases de ingresos bajos y medios gastaron considerablemente menos en trminos relativos (0,5 %). En publicaciones recientes se ha recomendado fijar un objetivo del 1 % como proporcin adecuada para los pases en desarrollo (Beintema y Elliott, 2011)7. Si se tiene en cuenta la importancia del gasto privado en I+D en los pases de ingresos altos frente a su escaso papel en los pases en desarrollo, la diferencia entre las proporciones en ambos grupos sera an ms acentuada si en la comparacin se incluyera el gasto privado en I+D. La media regional ms baja corresponde a Asia meridional (0,3 % en 2009) y la mayor a Amrica Latina y el Caribe la nica regin de ingresos bajos y medios con un porcentaje superior al 1 %. Sin embargo, incluso en esta regin la proporcin es solo la mitad de la de los pases de altos ingresos. Adems, existen grandes variaciones a nivel de pases dentro de las regiones (ver el Cuadro A6 del Anexo). La mayora de regiones han registrado una tendencia al alza en la proporcin correspondiente a I+D en el PIB
7 Como sucede con todos los indicadores, existen varias limitaciones y necesidades que deben ser tenidas en cuenta en su debido contexto (Beintema y Stads, [2008b]).
agrcola. La excepcin principal se encuentra en el frica subsahariana, donde la proporcin disminuy de forma considerable entre 1981 y 2000. La tendencia a la baja en la regin se ha invertido desde entonces, pero la proporcin en la regin sigue siendo inferior a la de 1981.
Ayuda oficial al desarrollo destinada a la agricultura

La ayuda oficial al desarrollo (AOD) puede contribuir a la inversin pblica en agricultura, aunque no siempre resulta claro qu proporcin de la AOD debera considerarse inversin y no gasto corriente. La AOD ha recibido renovada atencin internacional despus de la crisis de los precios de los alimentos de 2008. Aunque el volumen global de la AOD dedicada a la agricultura es relativamente pequeo comparado con el gasto publico en agricultura, puede tener mayor importancia en el caso de pases que son grandes receptores de AOD. Los datos sobre AOD obtenidos del sistema de notificacin de pases acreedores de la OCDE (Figura 14) indican que los
34
RECUADRO 7 Fuentes de crecimiento de la productividad en agricultura

Existen pruebas claras de que el aumento de la productividad agrcola ha contribuido considerablemente al incremento de los ingresos agrcolas y a la reduccin de la pobreza rural y urbana1. Ya se ha analizado aqu la importancia de los activos agrcolas para la productividad de la mano de obra, calculada segn el PIB por agricultor. Estos indicadores parciales de productividad son importantes, pero no rinden cuenta de todos los factores que contribuyen al crecimiento de la productividad. La productividad total de los factores (PTF) pretende representar todas las fuentes de aumento de la productividad en agricultura. Se trata de un ndice de productos medidos dividido por un ndice agregado de insumos y activos fsicos medidos, como por ejemplo tierras, mano de obra, maquinaria, ganado, fertilizantes qumicos y plaguicidas. As pues, el aumento de la PTF representa esa parte del crecimiento de la produccin que no se explica por un incremento en el uso de estos factores sino por otras cuestiones como avances tecnolgicos, desarrollo de capital humano, mejoras en infraestructuras fsicas y polticas gubernamentales, as como por factores no medidos como mejoras en la calidad de los insumos o el agotamiento de los recursos naturales (Fischer, Byerlee y Edmeades, 2009). Fuglie (2010) constata que el crecimiento de la PTF ha correspondido a una proporcin cada vez mayor del crecimiento de la produccin agrcola. En la Figura A se presenta un desglose de los factores que han contribuido al crecimiento de la produccin agrcola mundial durante los cinco ltimos decenios. La maquinaria, el ganado, los insumos materiales (en especial, los fertilizantes) y las tierras fueron los factores principales que impulsaron el crecimiento agrcola en las dcadas de 1960, 1970 e incluso 1980. Al disminuir las contribuciones de una mayor utilizacin de insumos, activos fsicos y tierras con el tiempo, el crecimiento de la PTF adquiri cada vez ms relevancia y en las dcadas de 1990 y 2000 fue, con mucho, el factor determinante del crecimiento agrcola en el contexto mundial. Esta pauta tambin es evidente en las regiones en desarrollo (Figura B). La nica regin que no sigue esta pauta es el frica subsahariana (Figura C). Aqu, las tierras nuevas han sido un factor predominante en el crecimiento agrcola entre 1981 y 2009. La PTF se convirti en el segundo factor en importancia en la dcada de 1980, pero su contribucin ha disminuido con los aos, a diferencia de lo sucedido en los pases en desarrollo en su conjunto. En el caso del frica subsahariana, la transicin a una intensificacin sostenible de la agricultura requerir cambiar de una estrategia basada en la ampliacin de las extensiones utilizadas a otra basada en las inversiones en actividades que favorezcan el crecimiento de la PTF. En un trabajo anterior de Evenson y Fuglie (2009) se examin la relacin entre el crecimiento de la PTF a largo plazo y la inversin nacional en capital tecnolgico para 87 pases en desarrollo. Se analiz tanto un indicador de la capacidad para desarrollar o adaptar nueva tecnologa como un indicador de la capacidad para ampliar y adoptar tecnologa agrcola. Se observ que el aumento de las tasas de crecimiento de la PTF guardaba una correlacin positiva con el incremento de cada uno de los indicadores siempre que en el otro existiese una capacidad mnima. As pues, se determin que tanto la investigacin como la extensin eran factores importantes de impulso del crecimiento de la PTF. De todos modos, los resultados apuntaban a la necesidad de hacer mayor hincapi en la investigacin frente a la extensin. En muchas ocasiones las mejoras de la capacidad de investigacin estaban relacionadas con un mayor crecimiento de la productividad, incluso en ausencia de mejoras de la capacidad de extensin, mientras que a la inversa no ocurra as. Estos resultados fueron confirmados por Fuglie en anlisis posteriores (2012).
1
Como muestra de los numerosos estudios sobre la contribucin de la productividad agrcola al crecimiento y la reduccin de la pobreza ver Thorbecke y Jung (1996); Datt y Ravallion (1998); Foster y Rosenzweig (2004); Mundlak, Larson y Butzer (2004); Ravallion y Chen (2004); Christiaensen y Demery (2007); Bezemer y Headey (2008); Otsuka, Estudillo y Sawada (2009); Suryahadi, Suryadarma y Sumarto (2009).
35
Crecimiento de la produccin agrcola mundial, por fuente de crecimiento y perodo de tiempo

A Produccin agrcola mundial Variacin porcentual
3
0 1961-2009 1961-1970 1971-1980 1981-1990 1991-2000 2001-2009
B Pases en desarrollo
Variacin porcentual
4 3 2 1 0 1961-2009 1961-1970 1971-1980 1981-1990 1991-2000 2001-2009
C frica subsahariana
Variacin porcentual
4 3 2 1 0 -1 1961-2009 1961-1970 1971-1980 1981-1990 1991-2000 2001-2009
Regado Insumos por hectrea

Fuente: Fuglie, 2012.
Tierras nuevas Productividad total de los factores
36
FIGURA 14 Nivel y proporcin de ayuda ocial al desarrollo destinada a la agricultura, por regin

10
Porcentaje
25
20
15
10
0 1974 1977 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001 2004 2007 2010
Sin especicar/regional Asia oriental y el Pacco frica subsahariana
Europa y Asia central Oriente Medio y frica del Norte Asia meridional
Ingresos altos Amrica Latina y el Caribe Proporcin agrcola de AOD
Fuente: Clculos de los autores utilizando datos de OCDE, 2012a. Ver el Cuadro A7 del Anexo.
compromisos para con la agricultura alcanzaron un nivel mximo en la dcada de 1980, despus de haber aumentado de forma considerable durante los aos siguientes a la crisis alimentaria internacional de 1973-74 (ver el Cuadro A7 del Anexo para consultar datos por pas). Durante el decenio de 1990, los compromisos de AOD respecto de la agricultura disminuyeron de forma continuada, tanto en trminos absolutos (calculados en precios constantes) y como proporcin del total de AOD. Desde mediados de la dcada de 2000, la renovada atencin internacional prestada al desarrollo agrcola y la preocupacin acerca del incremento de los precios internacionales de los alimentos han llevado a una recuperacin parcial del nivel de ayuda dedicada a la agricultura y de su proporcin en la AOD total, pero en ambos casos (en especial en la proporcin del total) los niveles siguen estando muy por debajo de los alcanzados anteriormente. La nueva informacin recopilada por la FAO con una cobertura ms amplia
de donantes (FAO, 2012a) indica que los compromisos anuales respecto de la agricultura en los ltimos aos superaron en una cantidad de entre 1 000 y 2 000 millones de USD los registrados por el sistema de notificacin de pases acreedores de la OCDE, pero confirma la pauta general revelada por los datos de la OCDE.
Aumentar la inversin en agricultura

Los datos presentados en este captulo sealan que muchos pases de ingresos bajos y medios deben invertir ms en agricultura. Sin embargo, evaluar exactamente qu cantidad y qu tipo de inversin adicional se necesita y quin debera realizar dicha inversin resulta ms complejo. Se han realizado varios esfuerzos a lo largo del tiempo por parte de la FAO y otros para calcular las necesidades globales de inversin en agricultura. Estas necesidades difieren en funcin de factores como el objetivo fijado,
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RECUADRO 8 Iniciativa de LAquila sobre la Seguridad Alimentaria Mundial

Desde la crisis de los precios de los alimentos de 2008, las cuestiones relativas a la seguridad alimentaria han pasado a un primer plano del programa internacional. La reunin del G8 en LAquila (Italia), en julio de 2009, tuvo como resultado la formulacin de una Declaracin conjunta sobre la seguridad alimentaria mundial, que reconoca el constante dficit de inversin en agricultura y la inestabilidad econmica como motivos parciales de la persistencia de la inseguridad alimentaria, y haca alusin a la disminucin de los niveles de AOD para la agricultura y la necesidad de revertir esa tendencia. Los pases miembros del G8 reafirmaron su compromiso de mejorar la seguridad alimentaria y prometieron 20 000 millones de USD en ayudas para la agricultura y la seguridad alimentaria en los pases en desarrollo en los tres aos siguientes (G8, 2009). En la reunin del G20, celebrada en Pittsburgh en septiembre de 2009, se aument esta cantidad a 22 000 millones de USD y se estableci el Programa mundial de agricultura y seguridad alimentaria (GAFSP) para brindar asistencia en el cumplimiento de los compromisos adquiridos. El Banco Mundial es depositario del GAFSP, y su gestin corre a cargo de un Comit Directivo con amplia representacin de los principales pases donantes y receptores y organizaciones internacionales, incluidos los bancos multilaterales de desarrollo, el FIDA, la FAO, el PMA, la Corporacin Internacional Financiera (IFC) y la Secretara de las Naciones Unidas. Tiene por objeto aumentar tanto el nivel como la previsibilidad de la AOD dedicada a la agricultura, mediante el examen de las propuestas formuladas por los donantes y el seguimiento y evaluacin de la ejecucin de los proyectos. Desde su creacin y hasta febrero de 2012, el GAFSP ha aprobado proyectos por un total de 1 100 millones de USD que se llevarn a cabo en Camboya, Etiopa, Hait, Liberia, Mongolia, Nepal, Nger, Rwanda, Sierra Leona, Tayikistn y Togo. La iniciativa de LAquila ha sido criticada por no especificar si los fondos prometidos eran adicionales a los niveles ya existentes de AOD, y por no definir claramente qu se entenda por ayuda, agricultura y seguridad alimentaria. Aunque no existe un seguimiento oficial del cumplimiento de las promesas de LAquila, la FAO, en respuesta a las recomendaciones formuladas por el renovado Comit de Seguridad Alimentaria Mundial, ha desarrollado una plataforma web de Mapeo de Acciones de Seguridad Alimentaria, que permite a los pases realizar un seguimiento y mapeo de sus inversiones en seguridad alimentaria y nutricin (FAO, 2011c). Pese a las promesas de LAquila, los compromisos de AOD para con la agricultura solo aumentaron en torno a 330 millones de USD entre 2009 y 2010 (OCDE, 2012a).
el horizonte temporal, la cobertura sectorial (solo agricultura primaria o tambin los sectores correspondientes a fases anteriores y posteriores), la cobertura geogrfica, si se tienen en cuenta tanto las inversiones pblicas como las privadas, si se trata de la inversin adicional o total, y si se trata de inversin bruta o neta. Como se seal en el Captulo 1, en la primera edicin de El estado mundial de la agricultura y la alimentacin de 1947 se inst a aumentar la inversin en agricultura a fin de transformar las regiones menos
pobladas de Amrica Latina y frica en graneros para el resto de mundo. En 1949, en la tercera edicin de El estado mundial de la agricultura y la alimentacin se seal que los pases de bajos ingresos necesitaban un capital extranjero adicional de 4 000 millones de USD anuales para invertir en apoyo de la agricultura con objeto de complementar los 13 000 millones de USD que se necesitaban de los presupuestos de los pases en cuestin (FAO, 1949). A continuacin se esbozan las dos estimaciones globales clave elaboradas por la FAO ms
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recientemente, basadas en diferentes objetivos e hiptesis.
Atender la demanda de alimentos en 2050

En 2009, la FAO estim que se necesitaba un flujo medio anual de inversin de 209 000 millones de USD para satisfacer la demanda de productos agrcolas prevista para 2050 en 93 pases en desarrollo (Schmidhuber, Bruinsma y Bdeker, 2009). Estas proyecciones abarcaban una amplia gama de activos en produccin primaria de cultivos y ganado, as como servicios de apoyo secundarios8, y se realizaron sobre la base de supuestos especficos relativos a parmetros clave como el crecimiento demogrfico y la urbanizacin. Del total, 83 000 millones de USD representan inversin neta y el resto corresponde al costo de reemplazar activos amortizables. En la Figura 15 se desglosan las inversiones medias anuales necesarias de 2005-07 a 2050, por regin y tipo de inversin agregado. Estas estimaciones representan el volumen de inversin necesario para satisfacer la creciente demanda de alimentos en 2050 no para eliminar el hambre, aunque s implican cierta reduccin de la pobreza y el hambre. Para abordar de manera especfica la pobreza o la subnutricin sera preciso evaluar qu cantidad de inversin adicional se necesita por encima de estas proyecciones u otro supuesto en el que no cambien las condiciones actuales.
un gasto pblico adicional de 50 200 millones de USD al ao (adems del volumen de gasto actual) para apoyar las inversiones en infraestructuras rurales, conservacin de los recursos naturales, investigacin, desarrollo y extensin e instituciones rurales, as como tambin para proporcionar redes de proteccin a aquellas personas que padecen hambre (Cuadro 8).
Transicin hacia la sostenibilidad

Para atender el crecimiento futuro de la demanda de manera sostenible, y a la vez acelerar el ritmo de reduccin de la pobreza y el hambre, ser preciso incrementar an ms la inversin por parte de los agricultores y el sector pblico. El anlisis de los sistemas de produccin sostenibles suele demostrar que son beneficiosos tanto en lo que respecta al incremento de los rendimientos de los productores como a la mejora del medio ambiente (Pretty et al., 2006). Sin embargo, la relativamente baja utilizacin de esos sistemas parece indicar que no son atractivos para los productores. El paso a sistemas de produccin sostenibles conlleva importantes costos inmediatos, no solo por los gastos de inversin y funcionamiento, sino tambin por los costos de oportunidad por ejemplo, los ingresos a los que los productores renuncian durante la transicin al nuevo sistema. Pueden pasar varios aos antes de obtener rendimientos positivos de los sistemas agrcolas sostenibles, en particular en los casos que precisan la recuperacin de ecosistemas degradados (McCarthy, Lipper y Branca, 2011). Pocos productores pueden financiar perodos tan largos de prdidas de ingresos, incluso ante la perspectiva de importantes ganancias en el futuro (ver tambin el Recuadro 14). Los costos de transaccin tambin pueden ser un obstculo para la aplicacin de prcticas sostenibles. Los sistemas de produccin sostenibles necesitan ms coordinacin, por ejemplo en la ordenacin de los recursos naturales de propiedad comn o en la coordinacin de actividades posteriores a la cosecha, as como actividades de elaboracin, almacenamiento y de comercializacin. Todo ello conlleva inversiones significativas en capital social. El cambio a sistemas de consumo sostenibles ocasiona una serie de costos similares. La reduccin de desperdicios no solo implica
La pobreza y el hambre como objetivos

En un anlisis distinto, Schmidhuber y Bruinsma (2011) proporcionan estimaciones del gasto pblico adicional en agricultura y redes de proteccin necesario para llegar a conseguir un mundo sin hambre para 2025. En este perodo, se calcula que ser necesario
8 Las principales categoras incluidas se enumeran a continuacin. Para la produccin de cultivos: aprovechamiento de tierras, conservacin de suelos y control de inundaciones, ampliacin y mejora de los sistemas de riego, establecimiento de cultivos permanentes, mecanizacin, otras fuentes de energa y equipos, activos de produccin; para la produccin pecuaria: incremento de rebaos, produccin de carne y productos lcteos; para los servicios de apoyo secundarios: el almacenamiento fro y seco, los servicios de mercado rural y al por mayor, elaboracin primaria. No se hace distincin entre inversiones financiadas de fuentes pblicas o de fuentes privadas.
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FIGURA 15 Promedios de inversin media anual necesaria en pases de ingresos bajos y medios, por regin
250
200
150
100
50
Pases de ingresos bajos y medios
Asia oriental y el Pacco
Amrica Latina y el Caribe
Oriente Medio Asia y frica meridional del Norte
frica subsahariana
Cultivos
Ganado
Servicios de apoyo
Nota: La gura indica las necesidades medias anuales para el perodo de 2005-07 a 2050. Fuente: Schmidhuber, Bruinsma y Bdeker, 2009.
CUADRO 8 Inversin pblica anual adicional necesaria para erradicar el hambre en 2025
ESFERA PRIORITARIA DE INVERSIN INVERSIN NECESARIA
(Miles de millones de USD constantes de 2009)
1. Expansin de la infraestructura rural y acceso a los mercados 2. Desarrollo y conservacin de los recursos naturales 3. Investigacin, desarrollo y extensin 4. Instituciones rurales 5. Gastos en redes de proteccin
18,5 9,4 6,3 5,6 10,4 50,2
Total de los costos de inversin

Fuente: Schmidhuber y Bruinsma, 2011.
costos de inversin y funcionamiento, sino tambin los costos de transaccin que supone la coordinacin entre las fases de produccin, elaboracin, almacenamiento y comercializacin. Varios gobiernos de pases de ingresos bajos y medios han comenzado a prestar apoyo a los agricultores en la transicin a prcticas de produccin ms sostenibles. Por ejemplo, el Gobierno de Zambia adopt la agricultura de conservacin como
prioridad de poltica a finales de 1999 con objeto de mejorar la productividad y la sostenibilidad agrcolas. Cre la Unidad de agricultura de conservacin, que actualmente presta servicios de extensin a 170 000 agricultores en 17 distritos con el fin de apoyar la adopcin de una agricultura de conservacin. Esta tecnologa ha obtenido mejores resultados en regiones semiridas, porque reduce los efectos de la sequa en la productividad agrcola sin
40
que se vean afectados los rendimientos. No obstante, incluso en estas regiones, muchos agricultores han abandonado estas prcticas, lo que indica que es necesario saber ms sobre los factores institucionales, agroecolgicos y econmicos que influyen en la adopcin exitosa de prcticas agrcolas ms sostenibles (Arslan et al., 2012). De igual forma, el Gobierno de Malawi apoy el establecimiento de un Grupo de trabajo nacional sobre agricultura de conservacin en 2002, y segn sus informes en la actualidad se cultivan 18 471 hectreas un 110 % del objetivo fijado mediante prcticas de agricultura de conservacin (Ministerio de Agricultura, Regado y Aprovechamiento de Aguas de Malawi, 2012). El Gobierno de Viet Nam tambin se ha sumado al desarrollo sostenible de la produccin agrcola, en especial a la intensificacin sostenible del arroz, con un gran potencial para mejorar la seguridad alimentaria y reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, y al mismo tiempo mejorar la capacidad de adaptacin de los agricultores ante los efectos del cambio climtico. Las instituciones y polticas adecuadas pueden reducir los costos que afrontan los distintos inversores al cambiar a sistemas sostenibles. Por ejemplo, los programas y las redes de proteccin social que reducen el riesgo y fortalecen la resistencia ex-ante pueden mejorar los incentivos para invertir en sistemas sostenibles (FAO, 2010a). Los sistemas de extensin, desarrollo e investigacin agrcolas proporcionados por el sector pblico, junto con el fomento de las capacidades, reducen los costos de transaccin y aumentan los incentivos para la inversin en prcticas sostenibles. Para avanzar hacia sistemas de produccin sostenibles, es fundamental reasignar los actuales recursos de inversin pblicos y privados, con objeto de pasar de inversiones con un rendimiento de sostenibilidad bajo a otras con uno ms alto. Un desafo poltico fundamental es velar por que los bienes y servicios ambientales se incorporen en los incentivos de inversin (ver el Captulo 3). De igual forma, la I+D agrcola es fundamental para consolidar enfoques sostenibles en agricultura. Entre las posibles fuentes de financiacin nuevas y adicionales que podran canalizar ms fondos del sector privado hacia el
desarrollo sostenible figuran los pagos por el suministro de bienes pblicos ambientales (tales como la conservacin de la biodiversidad, la mitigacin del cambio climtico o la proteccin de masas de agua). La vinculacin de fondos para la lucha contra el cambio climtico con planes de inversin en agricultura sostenible podra proporcionar tambin financiacin adicional (aspectos que se analizan con ms detenimiento en el Captulo 3).
El desafo de promover las inversiones en agricultura

La cuanta relativa de los flujos de inversin procedentes de fuentes pblicas y privadas muestra claramente que la inversin privada es la clave para satisfacer el crecimiento futuro de la demanda, lograr seguridad alimentaria y realizar la transicin a la agricultura sostenible. Pero los gobiernos nicamente pueden facilitar la inversin privada por parte de agricultores y otros inversores. La pregunta a la que se enfrentan los responsables de la formulacin de polticas es pues la siguiente: Cules son las medidas necesarias para garantizar que se realizan las inversiones agrcolas adecuadas, y que estas sirven para cumplir los objetivos de seguridad alimentaria, mitigacin de la pobreza y sostenibilidad ambiental? Esta pregunta se abordar en los captulos siguientes.
Principales mensajes
La inversin privada por parte de los propios agricultores es la mayor fuente de inversin en agricultura en los pases de ingresos bajos y medios y supera con mucho los flujos anuales destinados a la agricultura de gobiernos, donantes e inversores extranjeros. Las funciones que desempean los inversores pblicos y privados son complementarias y, por lo general, no pueden sustituirse entre s, pero la funcin esencial de los agricultores debe quedar plasmada en toda estrategia que pretenda promover la inversin agrcola. Los datos sistemticos y exhaustivos sobre inversin agrcola son muy limitados. Un escaso nmero de bases de datos comparables a nivel internacional
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aportan una indicacin sobre diferentes aspectos de las inversiones en agricultura, pero es necesario mejorar los datos para obtener una visin ms clara de los niveles y las tendencias de la inversin agrcola y posibilitar anlisis ms slidos de los efectos de los distintos tipos de inversin. Los activos productivos agrcolas y en especial los activos productivos agrcolas por agricultor son un factor determinante de la productividad de la mano de obra agrcola. Existen grandes diferencias en las relaciones capitalmano de obra agrcola entre los pases de ingresos altos y los de ingresos medios y bajos. La diferencia entre los pases de altos ingresos y los de bajos ingresos ha aumentado en las ltimas dcadas, a medida que los activos productivos agrcolas en los pases de bajos ingresos se han visto superados por el aumento en la mano de obra. En concreto, el frica subsahariana y Asia meridional han sufrido una disminucin o un estancamiento de las relaciones capitalmano de obra durante este perodo. La IED en agricultura ha aumentado en los ltimos aos, pero representa una parte muy reducida del total de la IED y del total de recursos destinados a la agricultura en pases de ingresos bajos y medios. Es poco probable que la IED contribuya de manera importante a aumentar los activos productivos agrcolas por trabajador a nivel mundial, pero en algunos pases concretos constituye uno de los principales factores de aumento de los activos. La inversin pblica en agricultura es necesaria para promover la inversin
privada en el sector; sin embargo, los gobiernos de los pases de ingresos bajos y medios han reducido la proporcin del gasto pblico destinado a la agricultura. Las regiones con mayor incidencia de subnutricin (frica subsahariana y Asia meridional) son tambin las que destinan una menor parte del gasto a la agricultura en relacin con la proporcin que la agricultura representa en su PIB. En general, los pases de ingresos bajos y medios gastan una cantidad significativamente menos en I+D como proporcin del PIB agrcola que los pases de ingresos altos, y la mayor parte de esos gastos se concentran en relativamente pocos pases. Dado el papel positivo que desempea la I+D en la promocin del crecimiento agrcola y la reduccin de la pobreza, es urgente aumentar la financiacin para la I+D agrcola en los pases de ingresos bajos y medios. En el plano mundial, los flujos de AOD representan una parte relativamente reducida de la inversin agrcola, pero para algunos pases pueden ser importantes. Tras aos de continua disminucin, en los ltimos aos la AOD destinada a la agricultura ha aumentado en trminos absolutos y como proporcin de la AOD total, si bien sigue mantenindose por debajo de los niveles de la dcada de 1980. La importancia relativa de la inversin privada hace que el clima de inversin en que los agricultores toman decisiones sea fundamental. Es responsabilidad de los gobiernos crear las condiciones necesarias para fomentar la inversin en agricultura.
42
3. Fomentar la inversin de los agricultores en la agricultura

La mayora de las inversiones en agricultura se realizan en los cerca de 500 millones de explotaciones agrcolas que hay en todo el mundo9. Las decisiones de inversin en las explotaciones agrcolas se basan en la rentabilidad posible y el riesgo frente a otras oportunidades de inversin, as como en las limitaciones especficas que afronta cada uno de ellos. En todos los pases, las limitaciones, los riesgos y los beneficios relativos relacionados con la inversin en agricultura se ven afectados por el clima de inversin general, las polticas concretas dirigidas a la agricultura y el suministro de bienes pblicos esenciales para la agricultura. Los gobiernos de pases en que el empleo y el PIB dependen en gran medida de la agricultura tienen la responsabilidad de proporcionar un clima de inversin que favorezca la inversin en el sector. Para ello, es fundamental velar por que la agricultura no se vea en situacin de desventaja frente a otros sectores. Adems de la necesidad de impulsar la inversin en agricultura, los gobiernos tienen la responsabilidad de asegurar que esa inversin es ambientalmente sostenible. En este captulo se analizan los aspectos que influyen en la creacin de un clima propicio para la inversin sostenible por parte de los agricultores. En primer lugar, se estudia la funcin que desempea el clima de inversin general en el fomento de la inversin agrcola. A continuacin, se analiza de manera ms especfica el papel de los incentivos econmicos en las inversiones agrcolas y la forma en que esos incentivos vienen determinados por las polticas agrcolas y de otros sectores. Se analiza asimismo el papel fundamental de las agroindustrias en la transmisin de incentivos de precios a los agricultores, y se analizan brevemente las condiciones propicias para la inversin en esas industrias. El captulo finaliza con un anlisis sobre cmo garantizar que
9 Nagayets (2005) estim el nmero total de explotaciones agrcolas en el mundo en 525 millones aproximadamente.
los costos y beneficios ambientales quedan debidamente incluidos en los incentivos para invertir en agricultura, a fin de promover la sostenibilidad y beneficiar a la sociedad en su conjunto.
Crear un clima favorable para invertir en agricultura

El tema de qu constituye un clima adecuado para las inversiones privadas ha sido ampliamente debatido, pero la importancia de esos factores para la inversin en agricultura ha recibido menos atencin. En el Informe sobre el desarrollo mundial 2005 se sostena que el clima de inversin general es fundamental para el crecimiento y la reduccin de la pobreza:
El clima para la inversin es el conjunto de factores propios de cada lugar, que forjan las oportunidades y los incentivos para que las empresas inviertan en forma productiva, generen empleo y crezcan. Un clima propicio para la inversin no es nicamente el que genera utilidades para las empresas; si ese fuera el objetivo, las autoridades podran limitarse a minimizar costos y riesgos. En cambio, se trata de mejorar los resultados para la sociedad en su conjunto.
(Banco Mundial, 2004, pg. 2).
Segn el Banco Mundial, entre los cometidos del gobierno al proporcionar un buen clima de inversin general se encuentran los siguientes: velar por la estabilidad y la seguridad, incluidos los derechos a la tierra y otras propiedades, el debido cumplimiento de los contratos y la reduccin del ndice de criminalidad; mejorar la normativa y la fiscalidad, tanto dentro del pas como en las fronteras; proporcionar infraestructuras e instituciones del mercado financiero;
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facilitar mercados de trabajo mediante el fomento de una mano de obra cualificada, la promulgacin de una legislacin laboral flexible y equitativa, y el apoyo a los trabajadores de manera que puedan afrontar los cambios. Todos estos elementos son complejos y especficos segn el lugar. El Banco Mundial y otras instituciones de investigacin y organizaciones internacionales han elaborado diversos indicadores para evaluar el clima de negocio e inversin en diferentes pases. Algunos indicadores evalan la gobernanza general en el pas, en lo relativo a aspectos como la democracia, el estado de derecho, la ausencia de conflicto y la corrupcin. Otros abordan de forma ms especfica factores que afectan a la facilidad para hacer negocios en un determinado pas. A pesar de la importancia econmica de la agricultura en la mayora de pases de ingresos bajos y medios, no se ha otorgado la atencin suficiente a evaluar en qu medida estos elementos de un buen clima de inversin son pertinentes para la agricultura. El anlisis de la relacin entre esos indicadores y los activos productivos agrcolas realizado para este informe parece indicar que realmente son de gran importancia.
del Political Risk Services Group, tambin arrojan modelos comparables. Aunque estas relaciones nicamente indican correlaciones, dan claramente a entender que los mismos elementos de buena gobernanza necesarios para la inversin general en un pas se requieren igualmente para la agricultura. Otros datos presentados en el Captulo 5 respaldan la conclusin de que los gobiernos arbitrarios, corruptos e inestables no son propicios para la inversin agrcola.
El clima de inversin y las inversiones agrcolas

Adems de la gobernanza, hay otros factores que podran facilitar o impedir de forma directa las operaciones de agentes econmicos o inversores en un pas, como por ejemplo el acceso a transporte, financiacin y electricidad. Estos factores son difciles de cuantificar y los datos al respecto son escasos, pero de los indicadores del Banco Mundial que describen el clima de negocios en el medio urbano se derivan interesantes patrones, entre ellos una clasificacin de la Facilidad para hacer negocios13, basada en entrevistas con expertos en actividades del sector privado en los distintos pases. La clasificacin muestran una relacin evidente con el volumen y crecimiento de los activos productivos agrcolas por trabajador (Cuadro 9). Si tenemos en cuenta nicamente pases de ingresos bajos y medios, en 2007 los activos productivos agrcolas por trabajador en los 10 pases en los que es ms fcil hacer negocios triplicaban con creces los de los 10 pases donde resulta ms difcil (19 000 USD frente a 5 600 USD). Adems, la tasa de crecimiento del capital fsico agrcola por trabajador desde el ao 2000 era ocho veces superior en los pases ms favorables frente a los menos favorables. De nuevo, aunque se trata solo de correlaciones, apuntan claramente a que los factores que facilitan la inversin comercial general revisten igual importancia para la agricultura.
Gobernanza e inversin agrcola

El Indicador de gobernanza mundial para el estado de derecho10, utilizado habitualmente para evaluar la gobernanza en un pas, guarda una estrecha correlacin con el capital fsico agrcola por trabajador (Figura 16). Otros indicadores de gobernanza, como el ndice de Percepcin de la Corrupcin11 compilado por Transparencia Internacional y el ndice de riesgo poltico12
10 El Indicador de gobernanza mundial para el estado de derecho mide el ndice general de criminalidad y el grado en que los agentes confan en las leyes y las acatan, en especial las relativas a la ejecucin de contratos, los derechos de propiedad y los sistemas judiciales. 11 El ndice de Percepcin de la Corrupcin mide el grado de corrupcin en el sector pblico del pas y abarca, entre otras cuestiones, la malversacin de fondos pblicos, el soborno de funcionarios y la eficacia de las medidas anticorrupcin. 12 El ndice de riesgo poltico mide la estabilidad del gobierno, las condiciones socioeconmicas, los riesgos relacionados con las inversiones, los conflictos internos y externos, la corrupcin, el grado de influencia de los militares y de la religin en la poltica, la ley y el orden, las tensiones tnicas, la responsabilidad democrtica y la calidad de la burocracia.
13 La clasificacin de la Facilidad para hacer negocios mide la facilidad para iniciar o dar de baja un negocio, tramitar licencias de construccin, registrar propiedades, obtener crditos, pagar impuestos y realizar transacciones con otros pases, as como la eficacia en la proteccin de las inversiones y en la ejecucin de contratos.
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FIGURA 16 Indicador de gobernanza mundial para el estado de derecho y capital fsico agrcola por trabajador, por pas
Indicador de gobernanza mundial para el estado de derecho, 2000
2
NLD BRB FIN LUX AUT NOR SWE DNK GBR DEU IRL FRA ESP MLT BEL JPN CHE ISL
AUS NZL CAN USA
BHS
1
SYC THA
CPV OMN CRI BWA KIR BRN DMA KNA BHR TTO JOR SVK LTU MYS LVA MDV GRD NAM BTN HRV IND MAR ZAF SAU BLZ GHA LKA ARG SEN TON TUN MNG EGY LSO WBGSTP BGR TUR GMB LBN PAN SUR VUT ROU GAB BOL BEN BRA MRT MEX NPL TZA VNM MDG FSM JAM IRN SYR ARM ERI CHN MWI MLI MHL DOM GUY PHL MDA BFAZMB FJI BIH PER MKD TGO SWZ ECU PRK MOZ SLV KGZ DJIIDN BGD VEN UGA ETH PAK CUB LBY LAO TCD NERGTM KHM NIC KAZ HNDUZB COL KEN CIV PRY PNG AZE BLR DZA UKR TKM ALB GEO CMR NGA SRB RUS GNQ RWA COM MMR YEM GIN ZWE GNB SLE IRQ BDI CAF SDN COG TJK HTI VCT LCA AGO SLB
MUS
ATG
KOR
WSM
HUN
PRI ISR CYP GRC ARE CZE QAT POL KWT EST
CHL PRT
SVN ITA
URY
COD
LBR
AFG SOM
10
12
14
Promedio del capital fsico agrcola por trabajador, 2000-07 (escala logartmica)
Nota: El indicador de gobernanza mundial para el estado de derecho vara entre -2 y 2; los valores inferiores indican un estado de derecho ms dbil. Fuente: Compilacin de los autores, utilizando datos de Banco Mundial, 2011c y FAO, 2012a. Ver el Cuadro A2 del Anexo.
Evaluaciones del clima de inversin rural

La clasificacin anteriormente analizada se deriva de escenarios urbanos, pero se estn realizando esfuerzos para recopilar indicadores relacionados con el clima de inversin en el medio rural14. Las evaluaciones del clima de inversin rural del Banco Mundial, realizadas para un pequeo nmero de pases, analizan las pequeas y medianas empresas que no constituyen explotaciones agrcolas en zonas rurales. Estas evaluaciones no comprenden la agricultura primaria, pero se supone que un clima de inversin favorable para las pequeas empresas en zonas rurales
14 El Departamento de Agricultura del Banco Mundial est elaborando indicadores de agroempresas y la Fundacin Bill y Melinda Gates est creando indicadores para Hacer Negocios en Agricultura.
tendr repercusiones beneficiosas en la agricultura, sobre todo por la importancia que revisten las empresas de elaboracin y comercializacin de productos agrcolas en los incentivos para la inversin agrcola. Las evaluaciones del clima de inversin rural determinaron que los obstculos que afrontan las empresas rurales difieren de aquellos a los que hacen frente las grandes empresas urbanas, y varan segn el lugar. Por tanto, las prioridades de gobiernos y donantes para la superacin de esos obstculos deben adaptarse a cada contexto. Por ejemplo, en el Cuadro 10 se muestran los cinco obstculos principales mencionados por grandes empresas en zonas urbanas frente a los identificados por pequeas y medianas empresas rurales (con la proporcin de empresas que los sealan como tal) en Nicaragua, Sri Lanka y la Repblica Unida
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CUADRO 9 Clasificacin del entorno de negocios e inversin en las explotaciones agrcolas en pases de ingresos bajos y medios
CLASIFICACIN HACER NEGOCIOS ACTIVOS PRODUCTIVOS AGRCOLAS POR TRABAJADOR, 2007
(USD constantes de 2005)
VARIACIN ANUAL EN LOS ACTIVOS PRODUCTIVOS AGRCOLAS POR TRABAJADOR, 1995-2007

(Porcentaje)
Diez primeros clasificados (mejor entorno de negocios) Diez ltimos clasificados (peor entorno de negocios)
19 000 5 600
2,4 0,3
Fuente: Compilacin de los autores basada en datos de Banco Mundial, 2011d y FAO, 2012a. Ver el Cuadro A2 del Anexo.
CUADRO 10 Cinco barreras principales para las actividades empresariales sealadas por empresas urbanas frente a empresas rurales en algunos pases
SRI LANKA Factor Electricidad Incertidumbre poltica Inestabilidad macroeconmica Financiacin (costo de) Normativa laboral Porcentaje de empresas urbanas 42 35 28 27 25 Factor Transporte Financiacin (costo de) Financiacin (acceso) Demanda Electricidad Porcentaje de empresas rurales 30 28 28 27 26
REPBLICA UNIDA DE TANZANA Factor Tipos impositivos Electricidad Financiacin (costo de) Administracin tributaria Corrupcin Porcentaje de empresas urbanas 73 59 58 56 51 Factor Financiacin Servicios pblicos (electricidad) Transporte Mercados Gobernanza NICARAGUA Factor Corrupcin Financiacin (costo de) Incertidumbre econmica/normativa Financiacin (acceso) Financiacin (disponibilidad) Porcentaje de empresas urbanas 65 58 56 54 49 Factor Incertidumbre poltica Electricidad Corrupcin Financiacin (acceso) Falta de demanda Porcentaje de empresas rurales 53 41 39 38 30 Porcentaje de empresas rurales 61 49 30 29 27
Nota: Las empresas encuestadas en zonas urbanas eran grandes compaas, mientras que las de zonas rurales eran pequeas y medianas empresas distintas de las explotaciones agrcolas. Fuente: Banco Mundial, 2006b.
de Tanzana. El transporte parece ser ms problemtico para las empresas rurales que para las urbanas en Sri Lanka y la Repblica Unida de Tanzana, y la falta de demanda o las limitaciones de mercado plantean ms dificultades en las zonas rurales que
en las zonas urbanas en los tres pases. Algunos factores, en particular la prestacin de servicios pblicos como la electricidad y la preocupacin por la corrupcin, la inestabilidad poltica y la gobernanza, son limitaciones importantes citadas por los
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inversores tanto en emplazamientos rurales como urbanos.
Entorno propicio para las cadenas de valor agrcolas

Las cadenas de valor agrcolas incluyen muchas empresas que proporcionan bienes y servicios a los agricultores, como por ejemplo suministros de insumos, instalaciones de almacenamiento y transformacin y servicios de mercado. Establecen un vnculo fundamental entre los agricultores y los mercados, en las fases iniciales y posteriores, y resultan esenciales para trasmitir eficazmente incentivos de inversin de los mercados a los agricultores (da Silva et al., 2009). Dado que la mayora de pases en desarrollo estn cada vez ms urbanizados, las distancias entre los agricultores y los consumidores se amplan. La funcin de las agroindustrias como mediadoras de la demanda de alimentos frente a los productores primarios es cada vez ms destacada. El desarrollo de estos sectores puede mejorar de forma significativa los rendimientos de la produccin agrcola y los incentivos para la inversin por parte de los agricultores. Este desarrollo va ms all de las grandes empresas, alcanzando especialmente a las pequeas y medianas empresas, que pueden proporcionar un mejor vnculo con los pequeos agricultores (de Janvry, 2009). Un entorno propicio para el fomento de la agroindustria puede impulsar la entrada de las pequeas y medianas empresas en el mercado y favorecer su competitividad. El clima de inversin general, junto con el clima especfico de inversin rural antes analizado, constituye un elemento fundamental para este desarrollo. Christy et al. (2009) analizaron en ms detalle los componentes clave de un entorno propicio para agroindustrias competitivas (Recuadro 9).
relativos a garantizar un entorno propicio para la inversin agrcola y hasta qu punto las polticas e instituciones necesarias transcienden en buena medida la agricultura. Se ponen de relieve muchos de los elementos conocidos de buena gobernanza para la inversin ya analizados anteriormente.
Polticas gubernamentales e incentivos para la inversin en agricultura15

Las polticas gubernamentales, as como las intervenciones en los mercados, pueden repercutir profundamente en el clima de inversin para la agricultura y, de manera especfica, en los incentivos econmicos para invertir en el sector. Algunas de estas polticas son especficas para la agricultura, pero otras afectan a otros sectores o a la economa en su conjunto (Schiff y Valds, 2002). Entre las principales polticas especficas del sector que afectan a los incentivos para la agricultura figuran los aranceles, las subvenciones a insumos y al crdito, el control de precios, limitaciones cuantitativas al comercio, el gasto pblico y los impuestos. Otras polticas pueden surtir efectos indirectos sobre la agricultura, como la proteccin de otros sectores (por ejemplo, la proteccin industrial), los tipos de cambio y de inters, y las polticas fiscales y monetarias. Estas polticas pueden incidir de forma notable en los incentivos para invertir en la agricultura frente a otros sectores. A mediados del siglo XX, muchos pases en desarrollo aplicaron polticas dirigidas a promover el desarrollo industrial. Estas polticas generaron un sesgo en contra de la agricultura y desincentivaron la inversin y la produccin. En muchos pases desarrollados, por otro lado, los gobiernos quisieron proteger el sector agropecuario, que se reduca en cuanto a volumen econmico relativo pero segua teniendo influencia a nivel poltico y social. Estas tendencias generales limitaron enormemente la agricultura de los pases en desarrollo en relacin a otros sectores del pas y a la
Marco normativo para las inversiones agrcolas

Habida cuenta de la importancia de un entorno favorable para la inversin agrcola, la OCDE y la Nueva Alianza para el Desarrollo de frica (NEPAD) han elaborado una propuesta de marco normativo para promover la inversin en el sector (Recuadro 10). El marco propuesto subraya la complejidad y diversidad de los aspectos
15 Esta seccin se basa en un documento informativo elaborado por Kym Anderson (Universidad de Adelaida) para El estado mundial de la agricultura y la alimentacin 2012.
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RECUADRO 9 Entorno propicio para las agroindustrias

Crear un entorno normativo propicio para la agroindustria puede contribuir de manera importante a generar inversin en la agricultura primaria. Christy et al. (2009) defienden el desarrollo de un mtodo especializado que describa el entorno competitivo para las empresas de agronegocios. Analizan las medidas estatales necesarias para crear un entorno propicio para las agroindustrias competitivas y proponen una jerarqua de factores facilitadores esenciales, importantes y tiles que incidan en la competitividad de las agroindustrias. En la pirmide que figura a continuacin se muestra una jerarqua de estas necesidades facilitadoras.
Jerarqua de los factores que favorecen la competitividad de las agroindustrias
Condiciones su cientes
Relaciones de negocios Servicios de desarrollo empresarial Facilidad para hacer negocios
FACTORES FACILITADORES TILES
Servicios nancieros
FACTORES FACILITADORES IMPORTANTES
Investigacin y desarrollo Normas y reglamentos
Poltica comercial
Condiciones necesarias
FACTORES FACILITADORES ESENCIALES
Infraestructura Derechos de tenencia y propiedad de la tierra
Fuente: Christy et al., 2009.
agricultura de los pases desarrollados a nivel mundial. Krueger, Schiff y Valds (1988; 1991) documentaron estas distorsiones a los incentivos agrcolas provocadas por las polticas en los pases en desarrollo, as como los costos relacionados, en 18 pases.
Tendencias de polticas e incentivos para la inversin

Con el tiempo, las reformas polticas han modificado los niveles de proteccin y fiscalidad de la agricultura en muchos pases y han ajustado los incentivos a la inversin, mejorndolos en los pases en desarrollo y
reducindolos en los pases desarrollados. Estas tendencias generales se presentan en un trabajo reciente del Banco Mundial que abarca ms de 70 pases de regiones en desarrollo y desarrolladas en los cinco ltimos decenios (Anderson y Valenzuela, 2008; Anderson, 2009; Anderson y Nelgen, 2012). La tasa relativa de asistencia (TRA), un indicador general de las distorsiones en los precios agrcolas como consecuencia de las polticas, mide el grado en que las polticas gubernamentales afectan a los precios agrcolas en relacin con otros sectores y proporciona cierta indicacin del grado
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RECUADRO 10 Propuesta de Marco normativo para la inversin en agricultura de la NEPAD y la OCDE

La propuesta del Marco normativo para la inversin en agricultura se elabor dentro del contexto de la Iniciativa para la inversin en frica NEPAD-OCDE y se present en la 5. Conferencia Ministerial NEPAD-OCDE, celebrada del 26 al 27 de abril de 2011. Pretende ser un instrumento flexible que permita a los gobiernos evaluar y disear polticas para la inversin agrcola en frica. Reconoce que el crecimiento sostenible de la agricultura se basa en polticas que van ms all de la propia agricultura, y proporciona una lista de verificacin que consta de preguntas a fin de que los gobiernos mejoren la calidad del entorno para la inversin agrcola en el pas. A continuacin se ofrece un breve resumen de los temas abordados: Polticas de inversin. Transparencia de las leyes y reglamentos, derechos de propiedad de la tierra y otros activos, proteccin de la propiedad intelectual y cumplimiento de contratos. Promocin y facilitacin de la inversin. Instituciones y medidas para promover la inversin en agricultura, transferencia de tecnologa a los agricultores locales y dilogo entre los sectores pblico y privado. Fomento de recursos humanos y capacidades. Fomento de los recursos humanos, capacitacin de los agricultores locales, y capacidad de investigacin y desarrollo a nivel local. Polticas comerciales. Aduanas y procedimientos administrativos, evaluacin de los efectos de las polticas comerciales, promocin y financiacin de las exportaciones, acuerdos comerciales regionales. Medio ambiente. Polticas relativas a la ordenacin de los recursos naturales y tecnologas ms limpias, integracin de polticas ambientales y de I+D, necesidades energticas y mitigacin de las condiciones meteorolgicas extremas. Conducta empresarial responsable. Normas laborales en agricultura, cumplimiento de los derechos humanos, proteccin del medio ambiente, relaciones laborales y responsabilidad financiera. Desarrollo de las infraestructuras. Infraestructuras coherentes, polticas agrcolas y de desarrollo rural, procedimientos de financiacin transparentes, tecnologas de la informacin y las comunicaciones para la agricultura, incentivos para la inversin privada en carreteras secundarias, ordenacin de los recursos hdricos e instalaciones de almacenamiento. Desarrollo del sector financiero. Marco normativo para las finanzas agrcolas, competencia del sector bancario, mercados de capital operativos, instrumentos de mitigacin del riesgo, acceso al crdito por parte de agricultores locales y pequeas y medianas empresas, mecanismos de garanta y seguros para facilitar el acceso de los pequeos agricultores al crdito, y servicios de fomento empresarial para los agricultores locales. Fiscalidad. Polticas fiscales de apoyo a la inversin agrcola, carga tributaria adecuada para la agroindustria, administracin y polticas fiscales transparentes y eficientes, coordinacin de la administracin fiscal central y local, y financiacin de bienes pblicos locales.
Fuente: OCDE, 2011.
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FIGURA 17 Tasa relativa de asistencia a la agricultura, por regin, 1955-2010

Porcentaje
60 40 20 0 -20 -40 -60
1955-59
1965-69
1975-79
1985-89
1995-99
2005-10*
Pases de ingresos altos (27) Amrica Latina y el Caribe (8)
Asia (10) frica subsahariana (15)
Notas: *Para la mayora de pases, el punto ms reciente de la gura es la tasa media anual ponderada (basada en la produccin agrcola) para los aos 2005-10; en otro caso, es el valor de las observaciones ms recientes. Promedios ponderados a cinco aos basados en la produccin agrcola valorada a precios no distorsionados. Entre parntesis se indica el nmero de pases incluido en cada grupo. Fuente: Clculos de los autores utilizando datos de Anderson y Nelgen, 2012.
en que el rgimen normativo general de un pas est sesgado en pro o en contra de la agricultura. Una TRA positiva denota que la agricultura se ve favorecida o est subvencionada en comparacin con otros sectores, mientras que una TRA negativa indica que la agricultura est penalizada o gravada (Anderson y Valenzuela, 2008). El anlisis del promedio de las TRA en el tiempo muestra las notables diferencias en la postura poltica respecto de la agricultura entre regiones desarrolladas y regiones en desarrollo. Desde mediados del decenio de 1950, se aplicaron elevados impuestos a la agricultura en muchos pases de ingresos bajos y medios de Asia, Amrica Latina y el frica subsahariana, mientras que en los pases de ingresos altos el sector se benefici de una proteccin cada vez mayor (Figura 17)16.
16 Australia y Nueva Zelandia constituyen dos excepciones, pues sus polticas mostraron una tendencia contraria a la agricultura durante la mayor parte del siglo XX al ser mayor la proteccin arancelaria a las manufacturas que las ayudas a la agricultura. Las distorsiones de ambos sectores se redujeron en el ltimo tercio del siglo y actualmente tienen un valor cercano a cero. Ver Anderson, Lloyd y MacLaren (2007).
Aunque desde momentos distintos, los pases de ingresos bajos y medios han disminuido de forma gradual el sesgo en contra de la agricultura y los pases de ingresos altos han reducido su grado de apoyo (Figura 17). En el caso de los pases de ingresos bajos y medios, la aproximacin a cero de la TRA e incluso los valores positivos de la misma en muchos pases se debe a una reduccin tanto de los impuestos que gravan la agricultura como en la proteccin de los dems sectores. El alcance y la velocidad del cambio varan de una regin a otra. Estas posturas polticas opuestas han tenido numerosas repercusiones negativas, entre otras una influencia perjudicial durante muchas dcadas en los incentivos para invertir en agricultura. Las elevadas TRA para la agricultura en muchos pases de altos ingresos ofrecieron un fuerte incentivo para la inversin agrcola, mientras que la elevada fiscalidad de la agricultura en muchos pases en desarrollo gener graves desincentivos. Esto distorsion el patrn geogrfico de la inversin agrcola y es responsable en parte de las diferencias en los niveles de activos productivos agrcolas
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por trabajador sealados en el Captulo 2. En definitiva, este sesgo ha provocado el desplazamiento relativo de la produccin agrcola de los pases en desarrollo a los pases desarrollados. Los efectos de las distorsiones motivadas por las polticas en los niveles de inversin agrcola en pases de ingresos bajos y medios se ilustran en la Figura 18, que muestra la TRA media para perodos de cinco aos consecutivos frente al crecimiento del capital fsico agrcola por trabajador durante el perodo de cinco aos siguiente. Se opt por un desfase cronolgico ya que probablemente los inversores privados necesiten un tiempo para responder a cambios importantes en los incentivos. Se incluyen observaciones para seis perodos de tiempo diferentes. En el primer perodo de tiempo, el acusado sesgo en contra de la agricultura, reflejado por una TRA media cercana al 35 % negativo en 1975-79, se
asocia con una reduccin media anual del capital fsico agrcola por trabajador de ms del 0,5 % en el perodo 1980-84. Con el tiempo, a medida que la TRA media pas de valores muy negativos a estar prxima al cero, el ndice de crecimiento del capital fsico por trabajador aument.
Distorsiones por las polticas a nivel de pases

Los valores medios de la Figura 18 ocultan notables diferencias en las TRA en regiones y grupos de ingresos. Las distorsiones en los precios motivadas por las polticas siguen siendo significativas en muchos pases, y los pases de ingresos bajos y medios siguen siendo ms proclives a aplicar impuestos a la agricultura y los pases de altos ingresos ms proclives a subvencionarla (Figura 19). En algunos pases, esta tendencia es bastante extrema, lo que parece indicar que los esfuerzos por aumentar la inversin agrcola
FIGURA 18 Tasa relativa de asistencia y variacin del capital fsico agrcola por trabajador en pases de ingresos bajos y medios
Promedio de la tasa relativa de asistencia, 1975-2002
10
2000-02/2005-07
1995-99/2000-04
20
1985-89/1990-94
1990-94/1995-99
30
1975-79/1980-84 1980-84/1985-89
40 ,5 0 ,5 1
Variacin media en el capital fsico agrcola por trabajador, 1980-2007

Notas: Los indicadores corresponden a promedios de cinco aos. El promedio de la tasa relativa de asistencia para cada perodo se traza en funcin de la variacin media anual en el capital fsico agrcola por trabajador en el perodo de cinco aos posterior. Fuente: Clculos de los autores utilizando datos de Anderson y Nelgen, 2012 y FAO, 2012a.
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FIGURA 19 Promedios de las tasas relativas de asistencia por pas, 2000-10*

Zimbabwe Repblica Unida de Tanzana Uganda Bangladesh Madagascar Mozambique Kenya Etiopa Cte d'Ivoire Zambia Egipto Argentina Nicaragua Sri Lanka Ecuador Senegal Pakistn Camern Tailandia Repblica Dominicana Malasia Indonesia Brasil Sudfrica India Viet Nam Chile China Mxico Ghana Filipinas Nigeria Sudn Colombia Turqua Marruecos Ucrania Bulgaria Kazajstn Federacin de Rusia Eslovaquia Polonia Hungra Repblica Checa Estonia Letonia Lituania Rumania Eslovenia Nueva Zelandia Australia Estados Unidos de Amrica Francia Canad Italia Espaa Portugal Dinamarca Alemania Finlandia Suecia Austria Pases Bajos Reino Unido Irlanda Suiza Islandia Noruega Japn Repblica de Corea
-50
50
100
150
Porcentaje Pases de ingresos bajos Economas en transicin Pases de ingresos medios Pases de ingresos altos
*O ao ms reciente. Fuente: Clculos de los autores utilizando datos de Anderson y Nelgen, 2012.
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en pases de ingresos bajos y medios siguen vindose obstaculizados por las distorsiones de polticas en ambos extremos del espectro.
Incentivos en productos bsicos: enfoque en frica

Es evidente que el nivel general de proteccin o presin fiscal del sector agrcola es importante, pero las diferencias en productos bsicos dentro de un pas tambin influyen en los incentivos de inversin. Las diferencias pueden ser considerables, ya que algunos productos bsicos reciben proteccin y otros se gravan, lo que puede redundar en patrones de inversin y produccin ineficaces en el sector agropecuario de un determinado pas. Estas diferencias entre productos bsicos pueden tener tambin efectos distintos en los diferentes tipos de productores, por lo que algunos agricultores disfrutaran de situaciones ms ventajosas que otros. Ello podra entraar, por ejemplo, incentivos diferentes para los productores de cultivos comerciales o de exportacin frente a los de alimentos bsicos, o para los pequeos productores frente a las grandes explotaciones. La repercusin sobre un determinado producto suele ser el resultado de la interaccin de polticas e instrumentos normativos diferentes, que pueden ser a veces incoherentes y tener efectos especficos encontrados. En consecuencia, los incentivos para la inversin agrcola podran no quedar claros para los inversores y no ajustarse a los objetivos de los responsables de la formulacin de polticas. La mejora del marco de incentivos para la agricultura precisa un anlisis detallado de las polticas agropecuarias de un pas con el fin de potenciar la coherencia y la transparencia de sus efectos. El proyecto para el Seguimiento de las polticas agrcolas y alimentarias en frica (SPAAA) pretende mejorar la base de informacin para la formulacin de polticas en 10 pases africanos mediante la elaboracin de un marco para el anlisis de las repercusiones de las polticas y las carencias en el desarrollo de los mercados (Recuadro 11). Ya se dispone de resultados iniciales del SPAAA para algunos productos bsicos. Por ejemplo, en la Figura 20 se muestran las tendencias en las ayudas a la produccin de maz durante el perodo 2005-2010 en los 10
pases del SPAAA, agrupados por subregin: frica occidental (Burkina Faso, Mal, Ghana, Nigeria), frica oriental (Etiopa, Kenya, la Repblica Unida de Tanzana, Uganda) y frica austral (Malawi, Mozambique). Para los 10 pases en su conjunto, la postura en materia de polticas fue prcticamente neutra en relacin con los niveles de los precios internacionales entre 2005 y 2007, con una tasa nominal de proteccin (TNP) media cercana a cero. En 2008, la TNP media para los productores de maz ascendi al 40 %, para luego disminuir hasta el 20 % aproximadamente en 2010. Sin embargo, esta tendencia media oculta diferencias en las tendencias de los distintos pases. Los pases del frica occidental han proporcionado mayor apoyo al maz que los del frica austral, mientras que en el frica oriental se ha tendido a gravar la produccin de maz. La proteccin alcanz niveles muy elevados en 2008, sobre todo en el frica occidental, hecho que probablemente refleja una respuesta normativa a la crisis de los precios de los alimentos, cuando los gobiernos tomaron medidas para apoyar la produccin por ejemplo a travs de medidas protectoras como aranceles elevados y prohibicin de las exportaciones, junto con medidas de fomento de la productividad como las subvenciones a los insumos. En la Figura 21 se muestra el porcentaje de produccin de maz en los 10 pases del SPAAA que han recibido proteccin positiva y negativa, respectivamente. Durante el perodo de 2005 a 2010, las polticas adoptadas aportaron proteccin a una proporcin de la produccin de maz cada vez mayor en los pases del SPAAA (del 36 % en 2005 al 66 % en 2010). Las grandes diferencias en cuanto a los niveles de apoyo y presin fiscal para el maz en los distintos pases y las pronunciadas fluctuaciones de un ao a otro parecen indicar que los incentivos para invertir en el sector se ven afectados en gran medida por la distorsin y la incertidumbre poltica.
Posibles beneficios por la reduccin de distorsiones polticas

En esta seccin se ha visto que las polticas de muchos pases, sin importar su nivel de desarrollo, influyen en los incentivos para invertir en agricultura, al crear desincentivos en muchos pases de ingresos bajos y medios
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RECUADRO 11 Seguimiento de las polticas agrcolas y alimentarias en frica

El proyecto SPAAA colabora con asociados nacionales en 10 pases de frica para apoyar a los responsables de la toma de decisiones a travs del seguimiento y anlisis sistemticos de las polticas alimentarias y agrcolas en los pases participantes. El anlisis del SPAAA pone de manifiesto la forma en que las intervenciones de poltica nacional y a veces los excesivos costos de acceso a los mercados afectan a los incentivos para los agricultores y sus decisiones de inversin. Estas medidas se recogen en estimaciones de las tasas nominales de proteccin (TNP)1, que permiten establecer una comparacin en el tiempo y entre pases. El anlisis se complementa con un anlisis del volumen, la composicin y la eficacia del gasto pblico, para determinar en qu medida contribuyen al crecimiento y el desarrollo agrcola. La informacin generada se incorporar en los procesos nacionales de toma de decisiones y los mecanismos para el dilogo sobre polticas a nivel panafricano y regional, adems de facilitarse a donantes y otras partes interesadas. Se estn haciendo esfuerzos por integrar las actividades del SPAAA en los procesos nacionales del Programa general para el desarrollo de la agricultura en frica (CAADP), a fin de garantizar que los resultados del SPAAA apoyen plenamente la labor del CAADP en favor del desarrollo agrcola (ver tambin el Recuadro 23 en la pgina 98). Por otra parte, est previsto que el SPAAA pase a ser uno de los elementos del marco de evaluacin y seguimiento del CAADP, y podra brindar referencias tiles frente a las cuales analizar las repercusiones de las polticas. Es una iniciativa dirigida por la FAO, en asociacin con la OCDE, con fondos de la Fundacin Bill y Melinda Gates
La TNP representa el aumento o disminucin de los ingresos brutos obtenidos de las ventas de un producto en relacin con una situacin en la que no exista intervencin de polticas o un costo excesivo de acceso al mercado. Se excluye cualquier posible incremento de los ingresos derivado de transferencias presupuestarias directas (como subvenciones a los insumos o impuestos, por ejemplo) y cualquier otra transferencia presupuestaria que no est vinculada a la produccin. A diferencia de la TRA analizada en otra parte de este informe, la TNP no tiene en cuenta la repercusin de las polticas que protegen o gravan otros sectores de la economa; por consiguiente, solo abarca esa parte de las distorsiones de los incentivos que se derivan directamente de las polticas que afectan a los precios de los productos agrcolas.
y subvenciones en muchos pases de ingresos altos. Aunque estas distorsiones se han reducido por trmino medio, siguen siendo significativas en muchos pases. Reducir las restantes polticas que distorsionan los precios mejorara los incentivos para invertir y conducira a una mejor asignacin de los recursos al dirigir la inversin hacia aquellas actividades e industrias en las que cada pas tiene la ventaja comparativa ms slida. En el caso de pases que siguen discriminando la agricultura, probablemente estas reformas impulsaran la inversin en el sector, sobre todo en los subsectores y esferas de mayor rendimiento. Varios estudios han calculado los efectos para el bienestar econmico, el crecimiento econmico y la pobreza, a escala nacional y mundial, de la distorsin de los incentivos para la agricultura.
Anderson, Valenzuela y van der Mensbrugghe (2009) proporcionan una evaluacin retrospectiva y prospectiva combinada en un ejercicio de modelizacin de todos los sectores de la economa. Utilizan el modelo Linkage del Banco Mundial (van der Mensbrugghe, 2005) para cuantificar las repercusiones de reformas anteriores (hasta 2004) y de las posibles ventajas de la eliminacin del resto de distorsiones en 2004. Sus resultados confirman los considerables beneficios para la agricultura, especialmente en los pases en desarrollo, por la eliminacin de las distorsiones en los incentivos de precios. Anderson y Brckner (2011) han analizado los efectos dinmicos de las distorsiones en los precios, mediante un estudio economtrico de los efectos en
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FIGURA 20 Tasas nominales de proteccin del maz en algunos pases del frica subsahariana, por subregin
Porcentaje
120 100 80 60 40 20 0 -20 -40 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Promedio de 10 pases frica occidental
frica oriental frica austral
Notas: Los 10 pases incluidos son pases prioritarios del proyecto SPAAA. Los promedios mostrados estn ponderados en funcin del volumen de produccin en cada pas. Fuente: Short, Barreiro-Hurl y Bali, 2012.
FIGURA 21 Proporcin de produccin de maz con tasa nominal de proteccin positiva y negativa en algunos pases del frica subsahariana
Porcentaje
80
60
40
20
0 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Proporcin de la produccin con TNP positiva
Proporcin de la produccin con TNP negativa
Notas: Los 10 pases incluidos son pases prioritarios del proyecto SPAAA. Los promedios mostrados estn ponderados en funcin del volumen de produccin en cada pas. TNP = tasa nominal de proteccin. Fuente: Short, Barreiro-Hurl y Bali, 2012.
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el crecimiento econmico general de los pases del frica subsahariana de aplicar una TRA cercana a cero. Dado que la mayora de los pases de esta regin gravan actualmente la agricultura, la eliminacin de estas distorsiones en los precios tendra un importante efecto positivo en su tasa de crecimiento econmico general. Estos
resultados demuestran que la aplicacin de una carga impositiva a la agricultura mayor que a otros sectores reduce el bienestar econmico nacional en un momento dado y disminuye el crecimiento de la produccin general con el tiempo. La experiencia en China ha confirmado estos resultados modelizados (Recuadro 12).
RECUADRO 12 Crecimiento agrcola en China: el papel de las polticas, las instituciones y la inversin pblica
En 1978, la agricultura en China representaba en torno al 28 % del PIB y ocupaba al 74 % de la poblacin econmicamente activa. Las tasas de productividad eran sumamente bajas y el ndice de pobreza rural en 1980 era del 76 % (Banco Mundial, 2007a). Sin embargo, las reformas institucionales, la liberalizacin del mercado y las inversiones sobre todo en investigacin y desarrollo marcaron el inicio de un notable crecimiento de la productividad agrcola y los ingresos rurales que en ltima instancia llev a la industrializacin y a una reduccin masiva de la pobreza. Las reformas iniciadas en 1978 se centraron en crear incentivos e instituciones de mercado. Se incrementaron los precios de los productos bsicos agrcolas y se llevaron a cabo reformas institucionales que dieron lugar al sistema de responsabilidad de los hogares agrcolas. La reasignacin de tierras de propiedad colectiva para su utilizacin por las familias a travs de acuerdos contractuales con las colectivas agrcolas fue un componente fundamental de este sistema. Posteriormente, a mediados de la dcada de 1980, se abrieron los mercados (von Braun, Gulati y Fan, 2005). Las reformas condujeron finalmente al desmantelamiento progresivo de los sistemas de suministro de insumos y adquisiciones del Estado y a la creacin de un sistema impulsado en gran medida por el mercado (Banco Mundial, 2007a; von Braun, Gulati y Fan, 2005). Las reformas institucionales, y en concreto el sistema de responsabilidad de los hogares y las reformas de precios, se consideran factores determinantes en el aumento de la productividad y el crecimiento en los ingresos agrcolas del 15 % anual, aproximadamente, entre 1978 y 1984 (McMillan, Whalley y Zhu, 1989; Lin, 1992; Banco Mundial, 2007a; Fan, Zhang y Zhang, 2004). A esto se vinieron a sumar las inversiones pblicas, sobre todo en investigacin, desarrollo y extensin agrcola, que se triplicaron entre 1984 y 2000 y fomentaron de manera notable la produccin agropecuaria y la reduccin de la pobreza (Fan, Zhang y Zhang, 2004) (ver tambin el Captulo 5). Otros tipos de inversiones contribuyeron asimismo de manera significativa. Por ejemplo, entre 1953 y 1978, China realiz grandes inversiones en electricidad. En 1998, en torno al 98 % de las aldeas chinas tena acceso a la energa elctrica. Esto contribuy al crecimiento de la productividad agrcola y a la creacin de empresas en municipios y aldeas, que fueron un factor fundamental en el xito de las reformas (von Braun, Gulati y Fan, 2005). La inversin en sistemas de regado a gran escala tambin fue importante: la proporcin de tierras dedicadas a la agricultura de regado aument de un 18 % en 1952 a aproximadamente un 50 % a principios de la dcada de 1990 (Huang y Ma, 2010). La experiencia de China demuestra los extraordinarios aumentos de productividad e ingresos que puede generar la agricultura cuando se permite actuar a los mercados, se aplican los incentivos adecuados y se cuenta con el apoyo de la inversin pblica en tecnologa e infraestructuras rurales.
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Incluir los costos y beneficios ambientales en los incentivos para la inversin

La eliminacin de las distorsiones constituye un elemento esencial para mejorar el entorno favorable a la inversin, pero la necesidad de incorporar el capital natural en las decisiones de inversin de una manera ms eficaz constituye otro elemento que cobrar importancia con el tiempo. El valor del capital natural normalmente no se incluye en las evaluaciones del capital agrcola (Recuadro 13) ni en las cuentas nacionales, y las decisiones de inversin tanto pblica como privada en agricultura solo han tenido en cuenta el valor de los recursos naturales de forma intermitente y poco coherente. La expansin de la produccin agrcola en los ltimos decenios se ha conseguido a costa de una notable
degradacin del medio ambiente. El examen exhaustivo de los recursos ambientales mundiales llevado a cabo en la Evaluacin de los Ecosistemas del Milenio (2005), por ejemplo, concluy que 15 de los 24 servicios ecosistmicos mundiales analizados entre ellos el suministro de agua dulce, la regulacin del clima, la purificacin del aire y el agua, la regulacin de riesgos naturales y el control de plagas se estaban degradando o utilizando de forma insostenible. En un mundo progresivamente atenazado por las limitaciones de los recursos naturales, velar por la inclusin de los costos y beneficios ambientales en los incentivos de productores e inversores en agricultura sigue siendo un reto fundamental. La agricultura tiene mltiples efectos, tanto positivos como negativos, en los recursos naturales. Adems de la produccin de alimentos, fibra y combustible, el sector genera una serie de productos no
RECUADRO 13 Contabilidad de la inversin en capital natural

Los recursos naturales se encuentran entre los activos de mayor importancia de los pases en desarrollo. Invertir en la gestin sostenible de los recursos naturales es imprescindible para mantener la productividad agrcola, reducir el riesgo y la vulnerabilidad ante catstrofes naturales, y garantizar la prestacin de servicios ambientales (tales como el funcionamiento hidrolgico, el control de sedimentos y la conservacin de la biodiversidad). Sin embargo, el capital natural generalmente queda fuera de las cuentas nacionales y los clculos de capital, y tampoco se incluye en el Sistema de Cuentas Nacionales de las Naciones Unidas, que constituye la base para medir el PIB y otros agregados macroeconmicos (salvo en la medida en que la calidad del suelo y el agua y la disponibilidad de recursos hdricos se capitalizan en el valor de las tierras agrcolas). Un enfoque para incorporar los valores de los recursos naturales y los costos y beneficios de los servicios ambientales es la contabilidad ambiental que proporciona un marco para organizar la informacin sobre el estado, la utilizacin y el valor de los recursos naturales y los activos ambientales [...] as como los gastos en proteccin del medio ambiente (INTOSAI, 2010). Sin embargo, existen pocos ejemplos de intentos de incluir la agricultura y la utilizacin de la tierra en los sistemas de contabilidad ambiental a nivel nacional, debido en parte al mayor inters por el sector extractivo en varios pases y a la enorme escala de la agricultura y del nmero de explotaciones agrcolas, pero tambin porque la complejidad y heterogeneidad de los ecosistemas de los que depende la agricultura hacen que una contabilidad ambiental verdaderamente exhaustiva sea una tarea de enormes proporciones. En marzo de 2012, la Comisin de Estadstica de la ONU adopt el Marco central del Sistema de Contabilidad Ambiental y Econmica como referencia estadstica internacional reconocida para la contabilidad ambiental.
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comercializados o externalidades17 que redundan en unos costos y beneficios para la sociedad que no pueden ser capturados por los propios agricultores (FAO, 2007; Morris, Williams y Audsley, 2007). Entre estos productos figuran algunos que originan costos netos para la sociedad emisiones de gases de efecto invernadero, contaminacin de las aguas, erosin y degradacin de los suelos, agotamiento de las aguas subterrneas etc. y otros que generan beneficios para la sociedad. Entre las externalidades positivas figuran la retencin del carbono del suelo, la creacin de hbitats y la proteccin de especies, la belleza paisajstica, el control de las inundaciones, los valores del recreo y las aportaciones a las comunidades rurales. En algunos casos, el valor de las externalidades positivas generadas por la agricultura puede ser suficiente para contrarrestar los costos (Buckwell, 2005). Incorporar los costos y beneficios externos en los incentivos disponibles para los agricultores e inversores privados y en los clculos en que se basan las decisiones de inversin pblica es fundamental para garantizar patrones de inversin ptimos desde una perspectiva social. A la hora de decidir si desbrozar un bosque para su uso como tierras de cultivo, la mayora de los agricultores probablemente valoraran los costos de la mano de obra y la maquinaria necesarias, junto con la prdida de ingresos derivados del bosque, frente a su valor estimado como tierra de cultivo. La mayora de los agricultores careceran de incentivos para analizar la liberacin de carbono forestal a la atmsfera, la acumulacin de sedimentos en las vas fluviales aguas abajo y la prdida de hbitat para las especies del bosque, y por tanto no tendran en cuenta estos factores. Tanto en las decisiones de inversin pblica como privada, el problema es bsicamente el mismo. El hecho de no tener en cuenta los valores que deben asignarse a los recursos naturales y a los
17 Por externalidad se entiende una situacin en la que las acciones de una persona, por ejemplo un agricultor, tienen efectos colaterales imprevistos que benefician (externalidades positivas) o perjudican (externalidades negativas) a otra parte. Las externalidades tanto positivas como negativas estn generalizadas en la produccin econmica, inclusive en la agricultura.
bienes y servicios ambientales tanto costos como beneficios sesga la decisin de inversin al ignorar dichos bienes y servicios. Abordar el problema es realmente difcil. El enorme nmero de agricultores en los pases en desarrollo, y el aislamiento y la pobreza en que viven muchos de ellos, agravan las dificultades logsticas y los costos de transaccin. La complejidad de los ecosistemas agrcolas dificulta el poder medir, cuantificar y vigilar de manera precisa los flujos de recursos biogeoqumicos y naturales en los que se asienta la agricultura. Se carece de mecanismos e instrumentos de anlisis accesibles para calcular, valorar y dar cuenta de la utilizacin y la prdida de recursos en los sistemas de produccin agrcola. Hay en marcha ya algunos proyectos para abordar esta situacin, por ejemplo en el marco de la Resea mundial de enfoques y tecnologas de la conservacin (WOCAT) y del proyecto Evaluacin de la Degradacin de Tierras en Zonas ridas (LADA).
Opciones de poltica para incorporar los valores ambientales en las decisiones de inversin
Hay una gran variedad de opciones en materia de polticas para incorporar los valores ambientales en las decisiones de inversin y gestin de recursos que son pertinentes para la agricultura (FAO, 2007). Mando y control. En este enfoque, los gobiernos utilizan su autoridad normativa para ordenar determinados comportamientos, prescribir otros e imponer sanciones por incumplimiento. Es el enfoque utilizado normalmente para el control de la contaminacin en entornos industriales, pero el carcter disperso y fragmentado de la produccin agrcola hace ms difcil la aplicacin de este sistema. Sanciones y cargas financieras. Este enfoque modifica los incentivos mediante seales econmicas a travs de impuestos y tasas. No prohbe determinadas actividades, pero las encarece para posibles contaminadores. Eliminacin de incentivos perjudiciales. En algunos casos, las medidas normativas destinadas a aumentar la produccin o la productividad agrcolas pueden generar involuntariamente incentivos que produzcan externalidades negativas. Un
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RECUADRO 14 Barreras a la inversin de pequeos agricultores en gestin sostenible de la tierra

La FAO ha llevado a cabo recientemente un anlisis de los datos empricos sobre las barreras para la adopcin de una importante categora de inversin por parte de los pequeos productores: la gestin sostenible de la tierra (McCarthy, Lipper y Branca, 2011). La gestin sostenible de la tierra abarca prcticas agropecuarias como la agrosilvicultura, la conservacin del agua y de los suelos, y la gestin de tierras de pasto. Un elemento comn de estas prcticas es que conllevan inversiones en servicios ecosistmicos para obtener una produccin a ms largo plazo, as como beneficios ambientales. El anlisis constat que la demora en la obtencin de beneficios de estas prcticas supone una grave limitacin para muchos agricultores. Los beneficios tangibles pueden tardar hasta cinco aos en materializarse, mientras que los costos se producen de manera inmediata, algunos en forma de costos de oportunidad por las rentas no percibidas en las etapas iniciales de transicin hacia sistemas sostenibles. La falta de informacin y la escasa experiencia local en tcnicas de este tipo constituyen otro factor disuasorio, al aumentar la incertidumbre y los riesgos que conlleva la inversin. Por otro lado, se observ que el buen funcionamiento del suministro de insumos y de los sistemas de gestin de recursos colectivos como pastos y vas de agua repercute positivamente en las inversiones en gestin sostenible de la tierra. El anlisis concluy que para superar las barreras que impiden la adopcin generalizada de estas tcnicas deben incrementarse los niveles de apoyo pblico, a pesar de que dichas tcnicas generan beneficios ms elevados tanto para los agricultores como para el medio ambiente a largo plazo.
ejemplo tpico son las subvenciones a los insumos, como fertilizantes o agua para riego, que dan lugar a un uso excesivo de los mismos, a la contaminacin del agua por las escorrentas y al agotamiento de los recursos hdricos. Crear derechos de propiedad sobre una externalidad. Este instrumento se basa en la privatizacin y la asignacin de derechos para generar una externalidad, por ejemplo a travs de permisos de emisin de una cantidad determinada de gases contaminantes o de carbono. Estos mecanismos suelen funcionar en combinacin con otros sistemas como, por ejemplo, los pagos por servicios ambientales. Los pagos por servicios ambientales (PSA) comprenden una gran variedad de instrumentos que conllevan diversas formas de pago por la prestacin de una externalidad ambiental positiva, como la conservacin de la biodiversidad, la proteccin de las cuencas hidrogrficas o la proteccin frente al cambio climtico. En los casos en que las polticas ambientales han sido aplicadas a la
agricultura, los instrumentos de mando y control y las sanciones e impuestos han sido los enfoques ms habituales. Recientemente, ha crecido el inters en los pagos por servicios ambientales (PSA) y el fomento de los mismos. La OCDE (2010) seala la proliferacin de programas de PSA en los pases desarrollados y en desarrollo, que movilizan cantidades cada vez mayores de fondos y apoyan los dilogos internacionales sobre medios eficaces de mejora de los servicios ecosistmicos. La aparicin de programas de PSA se considera un enfoque alentador que los gobiernos locales y nacionales, as como la comunidad internacional, deberan adoptar (Banco Mundial, 2007a). El Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) y el Banco Mundial hacen un uso cada vez mayor de estos sistemas de pagos, integrndolos en proyectos ms amplios de conservacin y desarrollo rural como elemento para obtener financiacin sostenible para la inversin (Wunder, Engel y Pagiola, 2008). A pesar del inters en los pagos por servicios ambientales, el nmero de mecanismos de este tipo en marcha en el
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sector agrcola es limitado. Ello se debe en parte a las numerosas limitaciones, tanto conceptuales como prcticas, que siguen encontrando estos sistemas (FAO, 2007; Lee, 2011). Se necesitan polticas e instituciones que posibiliten unos costos de transaccin bajos y la posibilidad de replicar los mecanismos de manera generalizada para que este instrumento alcance su potencial como fuente significativa y eficaz de financiacin de inversiones para el desarrollo agrcola sostenible (Lipper y Neves, 2011).
gran nmero de operaciones agrcolas, as como por la falta de integracin de estos programas en las principales estrategias de crecimiento agrcola y la ausencia de sistemas legales y normativos que generen demanda y voluntad de pago por dichos servicios (Lipper y Neves, 2011).
Los gobiernos tienen la responsabilidad de proporcionar un clima de inversin favorable para la agricultura mediante la creacin de un entorno propicio y garantas de que existen incentivos adecuados para la inversin en agricultura. Los elementos habituales de un entorno propicio para la inversin general tienen la misma pertinencia para la agricultura: la buena gobernanza, el estado de derecho, la estabilidad poltica, niveles bajos de corrupcin y la facilidad para hacer negocios favorecen la acumulacin de capital en la agricultura. Los gobiernos que pretendan impulsar la inversin agrcola deben sentar adecuadamente estos elementos bsicos. Algunos elementos revisten especial importancia para la agricultura, como por ejemplo el respeto de los derechos de propiedad, los servicios pblicos y las infraestructuras rurales, y las instituciones de mercado. Para garantizar una transmisin eficaz de incentivos a los agricultores, se necesitan asimismo industrias dinmicas de suministro de insumos y de elaboracin de productos agrcolas, industrias que a su vez dependen de la existencia de un entorno propicio. Las polticas pblicas en agricultura y en la economa en general pueden tener gran influencia en los incentivos o desincentivos para la inversin en agricultura. Se han logrado avances a nivel internacional en la reduccin de las distorsiones debidas a las polticas que desalentaron la inversin en agricultura en muchos pases en desarrollo (en comparacin con otros sectores y otros pases), pero es necesario hacer ms. Muchos pases de ingresos bajos y medios siguen imponiendo duras
Aprovechar las oportunidades de vinculacin con la financiacin ambiental

Los recursos disponibles para invertir en el desarrollo agrcola sostenible pueden potenciarse si se vinculan con fuentes de financiacin ambiental pblicas y privadas (Lipper y Neves, 2011). El FMAM es la mayor fuente de financiacin pblica de proyectos destinados a mejorar el medio ambiente mundial, y ofrece subvenciones para proyectos relacionados con la biodiversidad, el cambio climtico, las aguas internacionales, la degradacin del suelo, la capa de ozono y los contaminantes orgnicos persistentes18. Un ejemplo del sector privado es el Fondo de Medios de Vida (Livelihoods Fund), un fondo abierto de inversiones que moviliza entre 30 y 50 millones de euros procedentes del sector privado y de distintas fundaciones para financiar programas que contribuyen tanto a la seguridad alimentaria como a la captura de carbono mediante la recuperacin de los ecosistemas. A cambio, los inversores reciben crditos de carbono, que pueden vender o utilizar para compensar sus emisiones. Vincular la financiacin para la lucha contra el cambio climtico con el desarrollo de la pequea agricultura es uno de los objetivos del enfoque de la agricultura climticamente inteligente (Recuadro 15). No obstante, el potencial de la financiacin ambiental en el desarrollo de la pequea agricultura se ha visto frenado por los elevados costos que conllevan la medicin, notificacin y verificacin de los beneficios ambientales obtenidos de pequeos cambios en un
18 Desde 1991, el FMAM ha concedido 10 500 millones de USD en subvenciones y aportado 51 000 millones de USD para cofinanciar ms de 2 700 proyectos en ms de 165 pases (FMAM, 2012).
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RECUADRO 15 Vincular la financiacin climtica y para el desarrollo agrcola a fin de contribuir al desarrollo agrcola sostenible: el enfoque de agricultura climticamente inteligente
La agricultura climticamente inteligente1 tiene por objeto ayudar a los pases a potenciar la productividad y los ingresos agrcolas, reforzar la resiliencia y la capacidad de los sistemas agrcolas y alimentarios para adaptarse al cambio climtico, y reducir y eliminar los gases de efecto invernadero. El cambio a la agricultura sostenible y climticamente sostenible precisar aumentar los niveles de inversin en capital humano, social y natural. Al mismo tiempo, los cambios en los sistemas agrcolas para potenciar el crecimiento sostenible pueden contribuir de manera importante a la captura de carbono, lo que podra generar flujos financieros para las inversiones que se precisan (FAO, 2009a). Para conseguirlo se necesita actuar a nivel internacional y nacional. En el plano internacional, deben cumplirse los compromisos de financiacin climtica asumidos en el Acuerdo de Copenhague, que ascienden a 100 000 millones de USD anuales para 2020, y se deben crear instrumentos de financiacin que se adecuen a las caractersticas especficas de la mitigacin y la adaptacin agrcola. En el mbito nacional, es necesario incorporar la adaptacin al cambio climtico y su mitigacin en los planes de inversin y las estrategias de desarrollo agrcolas nacionales. En frica, la incorporacin de cuestiones relacionadas con el cambio climtico en el CAADP ofrece una importante plataforma para lograrlo (FAO, 2012c). Tambin es importante crear, entre otras cosas, instituciones nacionales que contribuyan a medir, notificar y verificar los beneficios de la adaptacin y la mitigacin derivados de los cambios en los sistemas agrcolas que puedan servir de base para obtener financiacin climtica. (FAO, 2012c).
Abarca cultivos, ganadera y actividades forestales y pesqueras.
cargas fiscales a la agricultura, y en los propios pases la desigual carga fiscal aplicada a diferentes productos bsicos puede generar nuevas incertidumbres y desincentivos para los inversores. Con el fin de garantizar un marco de incentivos adecuado para la inversin, es preciso incluir tambin los costos y beneficios ambientales en los incentivos
econmicos a que tienen acceso los inversores en agricultura. Para ello es necesario superar numerosas barreras, como por ejemplo la falta de instrumentos de anlisis que midan y tengan en cuenta los recursos naturales, y la creacin de mecanismos e instituciones eficaces para reducir los costos de transaccin.
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4. Promover una inversin privada equitativa y eficiente en la agricultura

Un clima de inversin favorable constituido por un entorno propicio para la agricultura e incentivos econmicos adecuados es condicin necesaria para estimular y promover ms y mejores inversiones privadas en agricultura. Sin embargo, ese clima de inversin favorable no es suficiente para garantizar que las decisiones privadas logren objetivos sociales esenciales como son una mayor equidad o la erradicacin del hambre y la pobreza. Para promover inversiones socialmente equitativas en agricultura son necesarias medidas adicionales que aborden los retos a los que se enfrentan los pequeos productores y regulen las grandes inversiones, asegurando as la salvaguarda de los derechos de las poblaciones locales y brindando a esas poblaciones la oportunidad de obtener beneficios. Los pases de ingresos bajos y medio-bajos suelen tener un gran nmero de pequeos productores agrcolas. Estos agricultores son un componente fundamental de la economa agrcola de sus respectivos pases. Algunos operan como empresas comerciales y semicomerciales, pero muchos son agricultores de subsistencia o prximos a la subsistencia que sobreviven a duras penas. Los pequeos productores pueden ser ms productivos que los agricultores a mayor escala, pero con frecuencia deben afrontar limitaciones especialmente graves que les impiden responder con eficacia a las mejoras en los incentivos para la inversin. En el otro extremo se encuentran los grandes inversores corporativos, como son sociedades nacionales y extranjeras e inversores soberanos, que plantean retos especiales en los pases de ingresos bajos y medios. Recientemente la adquisicin de tierras a gran escala por parte de inversores extranjeros ha recibido una atencin considerable, aunque los grandes inversores nacionales podran tener igual o mayor importancia. Esas grandes adquisiciones de tierras quizs representen una parte relativamente pequea de la inversin total en agricultura o de la IED total, pero sus efectos en los lugares en que se llevan a cabo pueden ser importantes. Las inversiones podran ofrecer oportunidades de empleo, transferencia de tecnologa y acumulacin de capital, pero los retos para garantizar que esas inversiones respeten los derechos de las poblaciones locales y ofrezcan oportunidades reales de participar en los beneficios a los pequeos productores son significativos. En este captulo se examinan algunas de las dificultades especficas de promover y garantizar unos resultados de inversin agrcola socialmente deseables en estos dos extremos de la inversin agrcola. Se analiza primero la importancia de las inversiones de los pequeos productores y las barreras concretas que afrontan, para despus analizar la tendencia hacia inversiones basadas en la adquisicin de tierras a gran escala y los problemas que ello conlleva.
Abordar las barreras para la inversin por pequeos agricultores

Son muchos los factores que justifican un mayor empeo en facilitar la inversin de los pequeos productores en la agricultura, empezando por su elevadsimo nmero, importancia econmica y productividad relativa19. Se estima que los pequeos productores son responsables del 85 % de los 525 millones de explotaciones agrcolas
19 Aunque no existe una definicin nica e inequvoca de pequeo productor, el enfoque ms comn se basa en la escala, ya sea medida en trminos absolutos (siendo dos hectreas la norma comn) o en trminos relativos segn un umbral especfico de pas que tiene en cuenta factores agroecolgicos, econmicos y tecnolgicos. Las definiciones basadas en el tamao de la explotacin agrcola hacen caso omiso de otras caractersticas que suelen asociarse a los pequeos productores, como por ejemplo el acceso limitado a los recursos, la dependencia de la mano de obra familiar y menor grado de integracin en los mercados.
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en todo el mundo, en fincas de menos de dos hectreas de extensin (Nagayets, 2005). Los datos extrados de una muestra de seis pases en desarrollo indican que ms del 60 % de la poblacin rural vive de explotaciones agrcolas de tamao inferior a la media (Figura 22). En esos seis mismos pases, las pequeas explotaciones generan entre el 60 y el 70 % del total de los ingresos rurales mediante la participacin en actividades agrcolas y no agrcolas (Figura 23). La aportacin de los pequeos agricultores a los ingresos en las zonas rurales pone de relieve su posible papel como motor del crecimiento y de la reduccin de pobreza. El incremento en los ingresos de los pequeos productores est directamente vinculado a otros sectores de la economa a travs de los sectores de suministro de insumos y elaboracin de productos agrcolas, as como a travs del aumento de la demanda de bienes de consumo no agrcolas, hecho que estimula la produccin en otros sectores
econmicos (Christiaensen, Demery y Kuhl, 2010). La agricultura ha demostrado ser mucho ms eficaz en la reduccin de la pobreza entre los ms pobres, y es hasta 3,2 veces ms eficaz que el crecimiento en otros sectores en lo que se refiere a la reduccin del ndice de recuento de la pobreza de quienes viven con menos de 1 USD diario (Christiaensen, Demery y Kuhl, 2010). En comparacin con los grandes agricultores, los pequeos productores pueden tener importantes ventajas, especialmente en cuanto a productividad de la tierra. Hay gran cantidad de documentacin emprica que demuestra que la produccin por unidad de superficie en explotaciones de pequeo tamao es mayor que en las explotaciones de mayor tamao en muchos contextos (Eastwood, Lipton y Newell, 2010; Barrett, Bellemare y Hou, 2010). Esto se debe a la mayor intensidad en el uso de insumos, en particular de mano de obra familiar, y tiene consecuencias positivas
FIGURA 22 Proporcin de poblacin rural por tamao de la explotacin en algunos pases de ingresos bajos y medios
Porcentaje de poblacin rural
100
80
60
40
20
Guatemala
(42,3)
Kenya
(1,2)
Malawi
(0,9)
Nepal
(1,2)
Nicaragua
(35,2)
Viet Nam
(1,2)
Pequeos propietarios
Grandes propietarios
Poblacin sin tierras
Nota: El umbral del tamao de la explotacin agrcola se indica entre parntesis (en hectreas). La mediana ponderada por hectrea (propuesta por Key y Roberts, 2007a y b) se emple como umbral para dividir a los pequeos productores de los grandes agricultores. La mediana ponderada por hectrea se calcula ordenando las explotaciones agrcolas de menor a mayor tamao y eligiendo el tamao de explotacin en la hectrea promedio. Por tanto, la mitad de todas las tierras (y no la mitad de todas las explotaciones agrcolas) se encuentra en explotaciones de tamao inferior a la media. Fuente: FAO, 2010b.
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FIGURA 23 Proporcin de ingresos rurales por tamao de explotacin en algunos pases de ingresos bajos y medios
Porcentaje de ingresos rurales
100
80
60
40
20
Guatemala
(42,3)
Kenya
(1,2)
Malawi
(0,9)
Nepal
(1,2)
Nicaragua
(35,2)
Viet Nam
(1,2)
Pequeos propietarios
Grandes propietarios
Poblacin sin tierras
Nota: El umbral del tamao de las explotaciones agrcolas se indica entre parntesis (en hectreas); ver tambin la Figura 22. Fuente: FAO, 2010b.
para la seguridad alimentaria. En general, la utilizacin de mano de obra familiar cuando resulta necesaria aporta una flexibilidad de la que carecen las explotaciones agrcolas de mayor tamao que dependen de mano de obra asalariada, y puede reducir los costos de supervisin de esa mano de obra. La pequea agricultura es tambin ms adecuada para productos intensivos en mano de obra, como por ejemplo las hortalizas, que deben ser trasplantadas o cosechadas reiteradamente a mano, y otros productos que requieren cuidados minuciosos.
Barreras a la inversin agrcola por pequeos productores

A pesar de su importancia numrica y econmica y su eficacia relativa, los pequeos productores suelen estar en situacin de desventaja en cuanto al acceso a las tierras, los mercados, los insumos, el crdito, los seguros y la tecnologa, y en algunos casos se ven discriminados activamente por las polticas gubernamentales. Esto afecta gravemente a sus incentivos y su capacidad para invertir en la agricultura. Adems,
los pequeos productores suelen estar ms expuestos al riesgo y ser ms reacios al mismo, lo que repercute en sus pautas de inversin y su capacidad para adoptar estrategias de inversin susceptibles de generar mayores rendimientos, pero con mayor riesgo. Las mujeres representan una gran proporcin de los pequeos productores, y para ellas estas barreras son, casi siempre, an ms pronunciadas (FAO, 2011d). La productividad y el potencial econmico de las mujeres incluyendo su capacidad para invertir en actividades productivas se ven afectados por una discriminacin muy arraigada que influye en su acceso a recursos y bienes como la tierra, la tecnologa y la educacin. Utilizando datos de hogares de 15 aldeas en Etiopa, Dercon y Singh (2012) constataron que los hogares encabezados por mujeres invertan menos en activos agrcolas que los encabezados por hombres. Cerrar la brecha de gnero y asegurar la igualdad de acceso por parte de las mujeres a los recursos y activos es imprescindible para acelerar el desarrollo rural y agrcola y la mitigacin de la pobreza (Recuadro 16).
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RECUADRO 16 Las mujeres tienen ms barreras en la agricultura

Las mujeres representan en promedio el 43 % de la fuerza laboral agrcola en los pases en desarrollo. La proporcin de mujeres en la fuerza laboral vara entre un 20 % aproximadamente en Amrica Latina y casi un 50 % en Asia oriental y sudoriental y en el frica subsahariana. La proporcin de hogares en zonas rurales encabezados por mujeres muchas de ellas agricultoras oscila entre un 15 y un 40 % en Amrica Latina, un 10 y un 25 % en Asia, y un 20 y un 45 % en el frica subsahariana (FAO, 2011d). Sistemticamente, las mujeres agricultoras tienen menor acceso que los hombres a los recursos y servicios de produccin necesarios para realizar actividades agrcolas: tienen menor probabilidad que los hombres de poseer tierras o ganado, adoptar nuevas tecnologas, utilizar el crdito u otros servicios financieros, y recibir asesoramiento de extensin. En cuanto a las tierras, que constituyen el activo ms importante para los hogares agrcolas, los datos disponibles sealan que las mujeres representan menos del 5 % de todos los propietarios de tierras agrcolas en los pases de frica del Norte y Asia occidental para los que se dispone de informacin. En Asia meridional y sudoriental, frica subsahariana y Amrica Latina, el promedio es del 12 %, 15 % y 19 %, respectivamente. Las mujeres no solo tienen menos probabilidades de poseer tierras, sino que tambin suelen controlar explotaciones agrcolas de menor tamao que los hombres. Se ha observado que los hogares encabezados por mujeres poseen mucha menos maquinaria que los encabezados por hombres. Las explotaciones ganaderas de las mujeres agricultoras son tambin mucho ms pequeas que las de los hombres, y es mucho menos probable que las mujeres posean animales grandes, como vacas y bueyes, tiles como animales de tiro. A esto hay que sumar las grandes diferencias en cuanto a nivel de educacin entre mujeres y hombres agricultores, aunque el acceso a la educacin es un mbito en el cual la brecha de gnero se ha reducido claramente en las ltimas dcadas. El alcance de la brecha de gnero respecto de los activos vara segn los recursos y el lugar, pero las causas subyacentes se repiten en todas las regiones: las normas sociales limitan sistemticamente las opciones de que disponen las mujeres.
Fuente: FAO, 2011d.
Vnculos de mercado para facilitar la inversin a pequea escala

Para promover la inversin por parte de los pequeos productores es necesario tener en cuenta la forma en que estn relacionados con los mercados. El grado en que los pequeos productores producen para el mercado vara dentro de cada categora: las explotaciones ms pequeas producen fundamentalmente para consumo propio, y las de mayor tamao producen ms para el mercado. La mejora del acceso a los mercados de insumos y productos puede potenciar los incentivos de los pequeos productores para invertir y reducir su percepcin del riesgo. El aumento de las inversiones, a su vez, podra impulsar la
productividad y la competitividad. Incluso en el caso de agricultores que producen fundamentalmente para consumo familiar, el aumento de las inversiones en la explotacin puede ser fundamental para mejorar los medios de vida y la seguridad alimentaria a corto y medio plazo. La mejora del acceso a los mercados depende en gran medida de inversiones en infraestructuras rurales, instituciones de mercado y educacin financiadas por el sector pblico. El desarrollo de la capacidad humana mediante la inversin en educacin y capacitacin en zonas rurales puede proporcionar a los agricultores las capacidades y aptitudes que necesitan para participar en actividades de mayor
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orientacin comercial. Unas infraestructuras rurales mejores, como por ejemplo carreteras, mercados fsicos, instalaciones de almacenamiento y servicios de comunicacin, pueden reducir los costos de transaccin para la vinculacin a los mercados. Dercon y Singh (2012) y Bber (2012) constataron que el acceso adecuado a las carreteras y la proximidad a los mercados influan de manera significativa en los niveles de inversin de los pequeos productores en Etiopa y Nepal, respectivamente. Los gobiernos contribuyen asimismo de forma importante a afrontar otras limitaciones clave para la participacin en los mercados, quizs mediante la aportacin de importantes bienes y servicios pblicos que el sector privado no puede proporcionar de manera adecuada, como por ejemplo investigacin, desarrollo y extensin, e informaciones de mercado. Algunos podrn ser proporcionados por agentes privados, pero en su mayor parte precisarn financiacin pblica (ver el Captulo 5 para un anlisis ms detallado de inversiones y gastos pblicos). Los gobiernos pueden desempear tambin un papel ms activo a la hora de promover la participacin del sector privado en el desarrollo de la cadena de valor para los mercados nacionales y de exportacin en beneficio de los pequeos productores. Muchos mecanismos destinados a mitigar los elevados costos de transaccin de la participacin en los mercados se centran en la organizacin de pequeos productores en agrupaciones formales e informales (ver el anlisis que se realiza ms adelante sobre la funcin de las organizaciones de agricultores).
Velar por los derechos de propiedad y facilitar el acceso a servicios financieros

Los derechos de propiedad inciertos, ahorros inadecuados y un acceso limitado a los servicios financieros constituyen barreras fundamentales para la inversin por parte de los pequeos productores. La inseguridad en la tenencia de tierras, agua y otros recursos puede tener un fuerte efecto disuasorio para la inversin en agricultura. Este aspecto es especialmente grave en el caso de las mujeres y otros grupos desfavorecidos como las comunidades de pastores o la poblacin indgena. Se necesitan unos derechos de
propiedad o tenencia seguros para incentivar la inversin a ms largo plazo, como por ejemplo en mejoras de la tierra. La claridad en la tenencia es necesaria para que los propietarios de tierras tomen decisiones de inversin ptimas. Cuando los derechos son inseguros, los incentivos para la inversin pueden inclinarse hacia otros sectores distintos de la agricultura. Adems de reducir los incentivos para invertir en agricultura, la inseguridad en los derechos de propiedad o tenencia puede obstaculizar tambin el acceso a servicios financieros como crditos y seguros. Un acceso limitado a los servicios financieros puede limitar gravemente la inversin de los pequeos productores. Bber (2012), Dercon y Singh (2012) y Dias (2012) constataron que el acceso al crdito y el costo del mismo eran importantes factores que condicionaban la inversin en las explotaciones por parte de hogares productores (en Nepal, Etiopa y Nicaragua, respectivamente, ver el Recuadro 17). En muchos pases en desarrollo, el sector bancario est orientado hacia la financiacin de la industria y el comercio, porque la prestacin de servicios financieros a regiones con escasa densidad demogrfica e infraestructuras deficientes no resulta rentable, debido a los elevados costos iniciales, las limitadas economas de escala y los altos costos operativos relacionados con las muchas transacciones de escaso importe habituales en el ahorro y los prstamos de los hogares rurales. La escasez de servicios financieros hace que muchos hogares rurales tengan ndices de ahorro muy bajos y, por tanto, bajos niveles de inversin privada. En el pasado, los gobiernos han utilizado las subvenciones para contrarrestar parte de los costos fijos de la prestacin de servicios financieros rurales a los productores. Sin embargo, aunque las subvenciones puntuales a instituciones financieras pueden resultar eficaces para superar los elevados costos iniciales de las operaciones financieras en zonas rurales, la aplicacin generalizada y continuada de subvenciones puede generar distorsiones y resultar costosa. Los datos parecen indicar que el beneficio de las subvenciones a instituciones financieras en los pases en desarrollo suelen ir a parar a familias de ingresos medios que ya tienen acceso a los bancos, en lugar de beneficiar a
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las familias rurales ms pobres (Meyer, 2011; Claessens, 2005; Hoff y Stiglitz, 1997). Un enfoque ms eficaz sera atender al desarrollo de cadenas de valor y la competitividad de los pequeos productores, permitindoles as obtener ingresos ms seguros y acceso a la financiacin en especie o en efectivo a travs de sus vnculos con
las cadenas de valor (Recuadro 18). Otros instrumentos a tener en cuenta para mejorar la financiacin y las inversiones rurales podran ser, por ejemplo, el apoyo a nuevas tecnologas para reducir los costos de transaccin del ahorro y los prstamos, exenciones fiscales para las instituciones financieras que presten servicios en zonas
RECUADRO 17 Evidencia emprica de factores que condicionan la inversin de pequeos productores

Hay cuantiosa documentacin terica y emprica sobre los factores que afectan a la productividad de los pequeos productores, pero escasos datos empricos acerca de cmo estos factores afectan especficamente a las decisiones de inversin de los pequeos productores y a su capacidad para invertir. Para este informe se elaboraron tres estudios de caso empricos de Etiopa (Dercon y Singh, 2012), Nepal (Bber, 2012) y Nicaragua (Dias, 2012). En los estudios se analiz la relacin entre la inversin agrcola y una serie de factores susceptibles de afectar a la inversin. Las conclusiones extradas de la limitada evidencia de los estudios de casos calcan en gran medida las constataciones sobre productividad y produccin. Una de las conclusiones principales confirma la especificidad local y contextual de una serie de factores que afectan a las inversiones realizadas por los hogares agrcolas. Otra conclusin importante guarda relacin con la trascendencia de factores especficos de la comunidad que determinan la inversin general por parte de esa comunidad, si bien dentro de las comunidades ciertas caractersticas de los hogares determinan la forma en que cada hogar responde al marco local general integrado por las caractersticas de la comunidad. Entre las caractersticas de las comunidades, los estudios confirmaron la importancia de la proximidad a los mercados y el acceso a las infraestructuras de transporte y al crdito. En lo que se refiere a las caractersticas de los hogares, en general se observ que los hogares ms ricos y socialmente favorecidos invertan ms que los ms pobres y ms desfavorecidos. Asimismo, en algunos casos se encontr que los hogares encabezados por hombres invertan ms que los encabezados por mujeres. Los estudios parecen indicar que la provisin de infraestructuras y el fomento de la disponibilidad de crdito son factores clave que contribuyen a impulsar la inversin agrcola por parte de agricultores relativamente ms ricos. Sin embargo, en el caso de agricultores ms pobres en zonas con un elevado potencial estos factores podran no ser suficientes, y se necesitaran otras medidas para ayudarles a salir de la pobreza que les impide ampliar sus activos. En cualquier caso, los datos empricos sobre los factores que determinan la inversin de las familias agrcolas siguen siendo limitados. Es preciso realizar un anlisis en mayor profundidad de las dificultades de los pequeos productores a la hora de invertir y de las opciones en materia de polticas que podran ayudar a superar esas dificultades. En este contexto, cabe sealar que el Comit de Seguridad Alimentaria Mundial (CFS), en su 37. perodo de sesiones celebrado en octubre de 2011, solicit al Grupo de Alto Nivel de Expertos en Seguridad Alimentaria y Nutricin la realizacin de un estudio comparativo de las barreras para la inversin en agricultura por parte de los pequeos productores en diferentes contextos, con propuestas en materia de polticas dirigidas a abordar dichos obstculos. Est previsto que las conclusiones del estudio se presenten al CFS en su sesin plenaria a celebrar en octubre de 2013.
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rurales, y mejoras en las infraestructuras bsicas. Otro aspecto de los servicios financieros guarda relacin con los seguros frente a riesgos. Los gobiernos pueden intervenir para ayudar a proporcionar seguros relativos a los precios de los productos bsicos, ya que las estrategias de autoseguros, como por ejemplo la diversificacin de cultivos e ingresos y la regularizacin del consumo, podran frenar la inversin y ser inadecuadas para reducir la incertidumbre en los ingresos. Los instrumentos secundarios basados en el mercado que proporcionan seguros para los productos bsicos comercializados a nivel internacional son una importante opcin en materia de polticas (Larson, Anderson y Varangis, 2004). Se han sugerido tambin seguros frente a la meteorologa basados en el mercado que cubren riesgos relativos al rendimiento (Skees, 2008). Otros instrumentos financieros como los precios y las opciones de futuro ofrecen a los productores proteccin frente a bajadas imprevistas de los precios y una reduccin en su exposicin al riesgo de ingresos. En los pases en desarrollo, la gestin del riesgo basada en la utilizacin de estos instrumentos requerir en muchas ocasiones la participacin de intermediarios financieros y de mercado.
Acumulacin de capital social para superar las barreras a la inversin

Los pequeos productores deben acumular capital social para poder aprovechar las oportunidades y los incentivos econmicos para la inversin, as como tambin para superar las limitaciones. El capital social puede permitir a los pequeos agricultores participar de manera ms eficaz en los mercados y colaborar con otros agentes econmicos y responsables de la formulacin de polticas, adems de contribuir a compensar la falta de otros activos como tierras o capital financiero. Las organizaciones de productores eficaces e incluyentes pueden desempear un importante papel en este sentido. Las organizaciones de productores rurales, como las cooperativas, pueden contribuir de forma decisiva al fortalecimiento de la capacidad de los pequeos productores para invertir en sus actividades agrcolas. En funcin de su mandato, su capacidad y el contexto especfico en el que actan, pueden adoptar diferentes funciones y formas, as como prestar una diversidad de servicios, ayudando con ello a los productores, tanto hombres como mujeres, a superar algunas de las limitaciones clave que afrontan. Asimismo, pueden mejorar
RECUADRO 18 Financiacin de la cadena de valor para pequeos productores

Existe un inters cada vez mayor por abordar los aspectos econmicos a travs de un enfoque basado en la financiacin de la cadena de valor. La financiacin de la cadena de valor agrcola brinda la oportunidad de reducir el costo y el riesgo de esa financiacin y llegar hasta los pequeos agricultores. En lugar de evaluar al posible prestatario o inversor, este enfoque adopta una perspectiva sistmica al analizar el conjunto colectivo de agentes, procesos y mercados de la cadena. Se trata de una evaluacin basada en las transacciones y las relaciones, en la cual las decisiones sobre financiacin se toman en base a la solidez del sistema en su conjunto, incluida la demanda de mercado, y no solo en un prestatario especfico. Pueden aplicarse distintos mecanismos de financiacin segn las caractersticas de la cadena y sus agentes a fin de garantizar la eficacia de la financiacin, teniendo en cuenta los costos, los riesgos y la capacidad de inversin de los agentes de la cadena de valor, quienes a su vez pueden trasladar la financiacin a lo largo de la cadena de valor. De esta manera, muchos pequeos productores pueden obtener fondos a los que de otra manera no tendran acceso en las instituciones financieras convencionales, y las empresas agrarias consiguen productos y fidelidad por parte de clientes que sin la financiacin tambin seran difciles de obtener.
Fuente: Miller y Jones, 2010.
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los incentivos para la inversin y reducir y mitigar el riesgo. En los ltimos aos han ido surgiendo una amplia variedad de mecanismos institucionales que ofrecen a los pequeos productores un conjunto de servicios, desde el fomento de la gestin de los recursos naturales, la facilitacin del acceso a activos productivos, mercados y servicios financieros y la aportacin de informacin y tecnologa, hasta la facilitacin de la participacin en la formulacin de polticas. Mecanismos tales como tiendas de insumos (para la compra colectiva de insumos) y sistemas de resguardo de depsitos (para el acceso colectivo al crdito) han potenciado el acceso de los pequeos productores a los mercados y a los activos productivos, reduciendo al mismo tiempo los costos de las transacciones. Los comits de mediacin han mejorado el acceso de los pequeos productores a los recursos naturales y su gestin de los mismos. Las organizaciones de productores pueden ser fundamentales a la hora de potenciar las capacidades de los pequeos agricultores, al proporcionar informacin y conocimientos pertinentes y ayudarles a innovar y adaptarse a la evolucin de los mercados. Las organizaciones de productores tambin pueden ayudar a los pequeos productores a manifestar sus inquietudes e intereses y a aumentar su poder de negociacin y su influencia en los procesos de formulacin de polticas. Las plataformas de mltiples partes interesadas y los foros consultivos son ejemplos de mecanismos donde los pequeos productores pueden debatir la formulacin y aplicacin de las polticas pblicas. Se necesitan algunos elementos fundamentales para que las organizaciones sean eficaces y representen plenamente los intereses de los pequeos productores. En una reciente recopilacin de buenas prcticas (Herbel et al., 2012) se demuestra que las organizaciones y los mecanismos institucionales fructferos son el resultado de las interrelaciones que los pequeos productores establecen y ponen en prctica: entre ellos, dentro de la propia organizacin (relaciones de cohesin); con organizaciones similares (relaciones puente); a travs de sus organizaciones, con agentes externos (agentes de mercado,
responsables de la formulacin de polticas, investigadores, organizaciones no gubernamentales [ONG]) en el marco de acuerdos institucionales (relaciones de vinculacin). A travs de las relaciones de cohesin, los pequeos productores establecen estrechas relaciones de solidaridad a nivel de base. Pese a que la cohesin puede iniciarse mediante apoyo externo, la evidencia demuestra que estas iniciativas son ms sostenibles si surgen de los propios agentes participantes. Las relaciones puente conectan estos grupos entre s para formar redes ms amplias en forma de sindicatos y federaciones de organizaciones y redes de productores. A travs de este tipo de relaciones puente, los pequeos productores mejoran el acceso a los activos y aumentan su poder de negociacin y de mercado. Para que sean plenamente eficaces, estas organizaciones tambin deben establecer vnculos con agentes econmicos y del entorno poltico, como son empresas comerciales y gobiernos. Las relaciones con agentes econmicos son importantes para los pequeos productores no solo a fin de obtener acceso a los mercados, sino tambin para negociar condiciones comerciales ms justas. La colaboracin con los responsables de la elaboracin de polticas es importante para permitir que los pequeos productores participen en la formulacin de las polticas e influyan en la toma de decisiones. En los pases tanto desarrollados como en desarrollo hay ejemplos de organizaciones de productores y mecanismos institucionales innovadores que han logrado ayudar a los pequeos productores a superar dificultades diversas. Sin embargo, con demasiada frecuencia su escala y alcance son limitados. El principal reto es apoyarse en estas experiencias positivas para catalizar el desarrollo rural y agrcola sostenible. Para ampliar estas iniciativas exitosas, es necesario que las partes interesadas se renan, con funciones y responsabilidades claras, para definir el entorno propicio para el desarrollo de las organizaciones de productores. La comunidad de donantes y las organizaciones no gubernamentales deben ocuparse principalmente de facilitar la mejora de cooperativas y organizaciones de productores ya existentes, en lugar de crear otras nuevas. Los gobiernos deben abordar
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las necesidades de los pequeos productores y sus organizaciones actuales; su ayuda debe responder a las necesidades y no adoptar una actitud directiva, y las inversiones deben buscar el apoyo a estas organizaciones para que sean eficaces. Ms concretamente, los gobiernos pueden proporcionar las condiciones propicias, que abarcan polticas, marcos jurdicos e incentivos econmicos. Se necesitan medidas dinmicas que promuevan la participacin efectiva de las mujeres en cooperativas y organizaciones de productores mixtas mediante el fortalecimiento de su capacidad de liderazgo en dichas organizaciones. Adems, las medidas que brindan apoyo a las actuales cooperativas y organizaciones de productores integradas nicamente por mujeres han demostrado ser una estrategia de gran valor para que las mujeres productoras creen sus propias cooperativas y organizaciones de productoras, sobre la base de sus propias necesidades econmicas y sociales20. Los mecanismos consultivos para el dilogo entre el gobierno y las organizaciones de productores, que permiten la plena participacin de los pequeos agricultores en la formulacin, ejecucin y evaluacin de las polticas, son de una importancia crucial.
Proteccin social e inversin de los pequeos productores en la agricultura

Las transferencias sociales bien orientadas pueden ayudar a muchos pequeos productores a escapar del crculo vicioso de la pobreza que les impide acumular activos. Las transferencias sociales son transferencias de dinero diseadas para llegar a las personas ms pobres y vulnerables de manera peridica o en respuesta a situaciones de emergencia. Para algunos hogares pobres, las transferencias pueden representar una parte importante de sus ingresos y pueden ayudar a superar o reducir los efectos de dos de las barreras ms graves para la inversin y la ampliacin de los activos familiares: la falta de acceso al ahorro y al crdito y la falta de acceso a seguros frente al riesgo (Barrientos,
20 La Asociacin de Mujeres Autnomas de la India constituye un ejemplo excelente de organizacin integrada nicamente por mujeres que ayuda a sus miembros a ser autosuficientes mediante la prestacin colectiva de una serie de servicios bsicos y la acumulacin de capital social (ver FAO, 2011d).
2011). Al proporcionar liquidez, las transferencias de efectivo pueden permitir a las familias pobres adquirir diferentes activos, entre otros activos productivos para la agricultura (como por ejemplo aperos agrcolas, tierras o ganado), as como invertir en capital humano a travs de la educacin. Esto puede ocurrir por el aumento de los ahorros de los hogares pobres o por la facilitacin de su acceso al crdito. Los programas orientados a las mujeres de los hogares pueden contribuir sobre todo a la adquisicin de activos por parte de las mujeres, que suelen afrontar limitaciones a la inversin incluso mayores que los hombres. Los hogares pobres de las zonas rurales tienen una enorme dependencia de la agricultura de subsistencia, y su acceso a servicios financieros como el crdito y los seguros es escaso. Las transferencias sociales a los hogares pueden ayudarles a superar esta dificultad y permitir la inversin en activos productivos. Cada vez existen ms datos que demuestran los efectos positivos de estos programas en el crecimiento y la capacidad productiva y de generacin de ingresos de personas beneficiarias pobres (ver un anlisis de algunos de estos datos en Barrientos, 2011). Las transferencias sociales pueden promover la creacin de activos por parte de los hogares, brindar proteccin frente al agotamiento de activos en caso de crisis, y mejorar las decisiones de inversin o la asignacin de recursos en general al proporcionar cierta proteccin frente al riesgo (Hoddinott, 2008). Los datos demuestran que los participantes en el programa de asistencia social Oportunidades en Mxico invirtieron el 14 % de las transferencias recibidas durante los ocho primeros meses, principalmente en animales de granja, tierras para cultivo, y microempresas, estas ltimas dirigidas en su mayora por mujeres. Al cabo de nueve aos, los hogares beneficiarios haban aumentado su consumo en un 48 % (Gertler, Martnez y Rubio-Codina, 2012). En Nicaragua, los participantes en la Red de Proteccin Social realizaron menos inversiones de este tipo, posiblemente debido a que haban recibido instrucciones de centrarse en la alimentacin y la educacin, y quizs tambin por falta de oportunidades econmicas alternativas en la regin en que se desarrollaba el programa (Maluccio, 2010). El programa
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Challenging the Frontiers of Poverty Reduction Targeting the Ultra Poor del Comit para el Progreso Rural de Bangladesh aporta ms datos sobre inversiones en activos productivos por parte de receptores de transferencias sociales (Ahmed et al., 2009; Barrientos, 2011). Asimismo, Delgado y Cardoso (2000) observaron una alta incidencia de la inversin en capital productivo entre los beneficiarios del programa Previdencia Social en Brasil. Las transferencias de efectivo tambin pueden ayudar a los hogares pobres a tolerar el riesgo y tomar decisiones de inversin ms rentables. Los hogares pobres suelen utilizar los activos productivos para amortiguar las crisis, lo que puede llevarles a preferir activos que sean fciles de vender por dinero (Banerjee y Duflo, 2004). Una elevada aversin al riesgo puede hacer tambin que las familias pobres prefieran tipos de inversin con escaso riesgo y bajo rendimiento, frente a actividades potencialmente ms rentables pero de mayor riesgo. Las transferencias de efectivo pueden ofrecer a las familias ms seguridad y, por consiguiente, reducir su aversin al riesgo; pueden ayudarles adems a evitar estrategias perjudiciales para hacer frente a las crisis, como la venta de activos productivos o la reduccin de la formacin de capital humano por la retirada de los nios de las escuelas. En Nicaragua, donde la Red de Proteccin Social actu durante una grave recesin econmica provocada por la mayor cada en los precios mundiales del caf en 30 aos, Maluccio (2005) demostr que las personas beneficiarias del programa estaban en mejores condiciones de proteger sus ingresos y su capital humano (al poder mantener la escolarizacin de nios y nias y el acceso a los servicios bsicos de salud) que las no beneficiarias. Sabates-Wheeler y Devereux (2010) documentan los mismos efectos en Etiopa, siempre y cuando las crisis no fuesen demasiado graves en relacin con la cuanta de las transferencias. Los programas de transferencias pueden tener efectos tambin en la economa local, ms all de los beneficiarios inmediatos. La inyeccin de una cantidad significativa de efectivo en la economa local puede estimular los mercados locales de mano de obra y de productos gracias a sus efectos multiplicadores, facilitando as tambin la
creacin de activos por parte de hogares no participantes. Estudios sobres pensiones rurales en Sudfrica (Mller y Ferreira, 2003) o en Brasil (Delgado y Cardoso, 2000; Schwarzer, 2000; Augusto y Ribeiro, 2006) denotan claramente estos efectos en la economa local (Barrientos et al., 2003). De igual forma, si las transferencias se proporcionan a travs de programas de obras pblicas a nivel comunitario, pueden contribuir a la creacin de una serie de bienes pblicos de mejora de la productividad que revisten importancia para la comunidad local. Una duda recurrente relativa a los programas de transferencias es la posibilidad de que reduzcan la oferta de mano de obra en los hogares. Los datos de pases en desarrollo parecen indicar que los programas de transferencias pueden reducir la mano de obra infantil, pero no hay apenas datos que indiquen que los beneficiarios adultos disminuyen su oferta de mano de obra general (Barrientos, 2011). Con respecto al frica subsahariana, Covarrubias, Davis y Winters (2012) y Boone et al. (2012) observaron que el programa de transferencias en Malawi consigui un aumento de la inversin en activos agrcolas, entre otros aperos agrcolas y ganado, una mayor cobertura del consumo familiar a partir de la produccin propia, una disminucin en la mano de obra agrcola asalariada y el trabajo infantil fuera de las explotaciones agrcolas, y una mayor asignacin de mano de obra a actividades en la explotacin por parte tanto de adultos como de nios. En el caso de hogares en Etiopa con acceso tanto al Programa de red de proteccin productiva (PSNP) como a otros paquetes complementarios de apoyo agrcola, Gilligan, Hoddinott y Taffesse (2009) no detectaron ningn indicio de efectos disuasorios para la oferta de mano de obra, pero s constataron que los beneficiarios tenan ms posibilidades de gozar de seguridad alimentaria, pedir prstamos para fines productivos, utilizar tecnologas agrcolas mejoradas, y gestionar sus propias actividades empresariales no agrcolas. En un estudio posterior, Berhane et al. (2011) constataron que el PSNP ha logrado una notable mejora en la situacin de seguridad alimentaria de las personas que participaron en el programa durante cinco aos, frente
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a aquellas que solo recibieron un ao de ayudas. As pues, los programas de transferencias sociales parecen ser una va prometedora para facilitar el ahorro y la inversin de los hogares rurales pobres, pero es necesario ampliar las investigaciones para entender mejor los efectos de los programas de transferencias entre otros en la acumulacin de activos y la inversin agrcola por parte de los hogares y lo que suponen para el diseo de programas.
Transferencias de efectivo privadas: el efecto de las remesas en la inversin agrcola

La emigracin y las remesas son fenmenos significativos en muchos pases. En Egipto, Marruecos, Nigeria y Etiopa, las remesas representan entre el 5 y el 10 % del PIB (FAO, 2009b). La afinidad de muchos migrantes con la agricultura les suele hacer ms propensos a invertir en agricultura que en otros campos. El vnculo emocional de los miembros de la dispora con sus comunidades de origen puede conllevar una mayor tolerancia frente al riesgo de las inversiones. Adems, la emigracin misma suele crear oportunidades de exportacin lucrativas en forma de captacin de mercados de productos nostlgicos en las comunidades de la dispora. Los migrantes representan pues una fuente innovadora de financiacin para la agricultura, sobre todo a nivel local. Aun cuando no se invierten directamente en la agricultura, las remesas ayudan a mitigar el riesgo, lo que facilita la adopcin de nuevas tecnologas y prcticas. Los efectos concretos de las remesas en la agricultura y los pequeos productores dependen de cada contexto. Por ejemplo, en algunas zonas rurales de Marruecos, la emigracin provoca una disminucin de la produccin a corto plazo debido a la salida de mano de obra de la agricultura. Sin embargo, los efectos a largo plazo son positivos, ya que las remesas se invierten en la agricultura (de Haas, 2007). Se observaron resultados similares en cinco pases de frica austral: pese a que al principio la produccin agrcola interna experimenta una cada, a ms largo plazo la productividad agrcola y la posesin de ganado se ven impulsadas por la entrada de remesas y el aumento de los salarios de plantacin internos (Lucas, 1987).
En Ghana, los efectos iniciales negativos de la migracin se vieron plenamente compensados con el tiempo por remesas que estimularon tanto la produccin agrcola como la no agrcola (Tsegai, 2004). Los datos recogidos en Asia tambin demuestran los efectos positivos de la remesas a ms largo plazo. En Filipinas, Gonzlez-Velosa (2011) constat que las remesas se invertan en capital circulante y tambin servan de seguro. Los agricultores que reciban remesas eran ms propensos a sembrar cultivos de elevado valor, utilizar tractores y trilladoras manuales, e invertir en sistemas de regado. No haba una repercusin negativa en la produccin al no haber una limitacin de la mano de obra para la produccin. En general, se ha constatado que las remesas facilitan el desarrollo agrcola. En Bangladesh, Sen (2003) encontr pruebas por cuanto la mano de obra fuera de las explotaciones agrcolas, incluida la migracin, junto con otras estrategias de diversificacin, ha permitido a los hogares rurales pobres acumular activos. Tambin en el caso de Bangladesh, Mendola (2008) seala que los agricultores en cuyas familias hay un migrante internacional son ms propensos a sembrar variedades de arroz con mayor variabilidad en el rendimiento. Sin embargo, las remesas no siempre se destinan a inversiones productivas en la agricultura. En China, por ejemplo, de Brauw y Rozelle (2008) observaron que la produccin total de cereales en el perodo 1986-99 disminuy en torno a un 2 % como consecuencia de la migracin, pero los ingresos disponibles de los hogares aumentaron un 16 %. Las remesas se utilizaban ms para el consumo que para inversiones productivas. Tambin hay datos significativos que demuestran que los emigrantes mexicanos son ms propensos a invertir en vivienda que en actividades productivas (ver las referencias en de Brauw y Rozelle, 2008). Qu determina que las remesas se inviertan en agricultura? En un conocido estudio sobre Pakistn realizado por Ballard (1987), se conclua que las polticas poco favorables, como la fijacin de precios a nivel central, junto con unas infraestructuras deficientes, hacan que la inversin de remesas en agricultura no resultara rentable y que por tanto las remesas se destinaran
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al consumo y a actividades no agrcolas21. Ms recientemente, Miluka et al. (2007) observaron que los hogares albaneses no utilizaban las remesas para invertir en tecnologas agrcolas que mejoraran la productividad y ahorraran tiempo. Como constat el estudio de Ballard respecto de los hogares de Pakistn, las familias agrcolas albanesas manifestaban el deseo de abandonar la agricultura, al estimar que el contexto de poltica era poco favorable. Los datos de la India respaldan el argumento de que las remesas se dedican a la inversin en agricultura cuando la actividad agrcola resulta rentable. Por ejemplo, Oberai y Singh (1983) comprobaron que en Punjab, una zona frtil de la India, las remesas se invertan en agricultura. Sin embargo, los datos procedentes de Jharkhand, donde solo el 30 % de las tierras son cultivables, indican que nicamente el 13 % de quienes posean entre 5 y 20 acres (de 2 a 8 hectreas aproximadamente) de tierra invertan sus ingresos adicionales para la produccin agrcola (Dayal y Karan, 2003).
Lograr que las grandes inversiones agrcolas tengan en cuenta a los pequeos productores
Tendencia hacia las adquisiciones de tierras en gran escala
Las grandes inversiones privadas plantean importantes retos para los gobiernos. En los ltimos aos se ha registrado un incremento de las adquisiciones extranjeras de tierra para usos agrcolas en pases en desarrollo. La adquisicin de tierras supone una transferencia de propiedad, pero no contribuye necesariamente al capital agrcola de un pas. La adquisicin de tierras solo puede considerarse inversin desde una perspectiva social si va acompaada de otros activos de capital, como mejoras de la tierra, infraestructuras, equipos o conocimientos. As pues, aunque la adquisicin de tierras puede brindar a los pases de ingresos bajos y medios la oportunidad de atraer el capital agrcola que tanto necesitan,
la mera transferencia de tierras no es suficiente. Estas adquisiciones pueden tener graves consecuencias para las comunidades afectadas, pese a que la magnitud y los efectos de dichas transacciones no siempre quedan claros en los informes de los medios de comunicacin. Los datos sobre adquisiciones de tierras basados en investigaciones empricas por pases tienden a mostrar que el nmero de acuerdos registrados de forma oficial es muy inferior al publicado por los medios de comunicacin, pese a que la extensin de tierras transferidas puede ser considerable, y que las entidades extranjeras suelen ser minora entre los inversores (Cuadro 11). Como caso extremo, ms de la mitad de todas las tierras agrcolas en Liberia fueron objeto de operaciones de adquisicin a gran escala entre 2004 y 2009, pero los inversores extranjeros solo participaron en un 30 % aproximadamente de dichas adquisiciones, que en su mayora suponan la continuacin de concesiones prolongadas (Deininger y Byerlee, 2011). Una importante proporcin de todas las tierras agrcolas en Camboya (18 %) y Etiopa (10 %) fue objeto de adquisiciones, pero muchas correspondieron a inversores nacionales, especialmente en los ltimos aos (Deininger y Byerlee, 2011; Horne, 2011). En la mayora de los dems pases, la proporcin de tierras agrcolas afectadas por adquisiciones a gran escala era de entre un 1 y un 3 % y los inversores extranjeros constituan minora. No obstante, cada una de las adquisiciones puede ser de gran extensin. Por ejemplo, Cotula et al. (2009) sealan que la extensin mxima de los proyectos aprobados en el perodo de 2004 a 2009 en cinco pases africanos (Etiopa, Ghana, Madagascar, Mal y Sudn) oscil entre 100 000 hectreas en Mal y 425 000 hectreas en Madagascar22. Las adquisiciones de tierras recientes renen varias caractersticas distintivas como, por ejemplo, i) la participacin de inversores internacionales distintos de las tradicionales empresas multinacionales, ii) su origen geogrfico, iii) la gran cantidad de tierra afectada, iv) la frecuente falta de
21 En investigaciones ms recientes llevadas a cabo por Mansuri (2007) se constat que las remesas estaban siendo invertidas en maquinaria agrcola, tierras agrcolas, tractores y pozos de sondeo, as como en capital humano.
22 Se puede consultar una visin general de las transacciones de tierras en Land Matrix, una plataforma web recientemente creada (http://landportal.info/ landmatrix/index.php#pages-about).
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CUADRO 11 Inventarios de zonas afectadas por adquisiciones de tierras a gran escala

ALCANCE ADQUISICIN DE TIERRAS TOTAL DE TIERRAS AGRCOLAS, 2009 PROPORCIN EXTRANJERA DE TIERRAS ADQUIRIDAS
(Porcentaje)
PERODO DE TIEMPO
(Millones de ha)
Estudios de caso de pases

Brasil (1) Camboya (2) Etiopa (2) Etiopa
(3)
4,3 1,0 1,2 3,6 1,6 0,5

(2)
265 5,5 35 35 2,6 41 49 75 137
.. 30 51 minoritario 30 .. 47 3 22
Hasta 2008 2004-09 2004-09 2008-11 2004-09 Para final de 2010 2004-09 2004-09 2004-09
Liberia (2) Mal (4) Mozambique Nigeria

(2)
2,7 0,8 4,0
Sudn (2)
Conjuntos de pases
Etiopa, Ghana, Madagascar, Mal y Sudn (5) Mal, Repblica Democrtica Popular Lao, Camboya (6) Kazajstn, Ucrania, Federacin de Rusia (7) 25 pases de frica 81 pases (9) Pases pobres
(10) (8)
2,5 1,5 > 3,5 5163 56,6 1520
270 49 482 800 .. ..
.. .. .. .. .. ..
2004-09 Hasta 2009 2006-11 Hasta abril de 2010 2008-2009 2006-2009
Estudios mundiales
Mundial (11) Mundial (12) 1520 70200 4 900 4 900 .. .. Desde 2000 2000-nov. 2011
Notas: En los estudios se utilizan distintos mtodos para calcular la extensin de las adquisiciones de tierras, como por ejemplo visitas de campo, documentos oficiales, informes de prensa e investigaciones por pases. .. = datos no disponibles. Fuentes: Hectreas de tierras agrcolas, segn FAO, 2012a. (1) FAO, 2011e; (2) Deininger y Byerlee, 2011; (3) Horne, 2011; (4) Baxter, 2011; (5) Cotula et al., 2009; (6) Grgen et al. 2009; (7) Visser y Spoor, 2011; (8) Friis y Reenberg, 2010; (9) Deininger y Byerlee, 2011; (10) IFPRI, 2009; (11) von Braun y Meinzen-Dick, 2009; (12) Anseeuw et al., 2012.
transparencia y el carcter incompleto de los contratos, v) la aparicin de inversores en busca de recursos orientados a la produccin de alimentos para la exportacin a sus mercados de origen (Cuffaro y Hallam, 2011). En los pases afectados, los gobiernos participan normalmente en las negociaciones de los acuerdos de inversin (Deininger y Byerlee, 2011; Hallam, 2010). La mayora de las inversiones en adquisiciones de tierras corresponden a los agronegocios y la industria, pero son cada vez ms los gobiernos extranjeros y fondos soberanos que compran o arriendan grandes extensiones de tierras agrcolas en los pases
en desarrollo23. Entre otros inversores que han ampliado su presencia en la agricultura de pases en desarrollo se encuentran, por ejemplo, grupos de capital privado y fondos de pensiones internacionales (McNellis, 2009; Anseeuw, Ducastel y Gabas, 2011; Davies, 2011; Wall Street Journal, 2010).
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Los fondos soberanos de China y la Repblica de Corea, junto con los Estados del Golfo de Qatar, Arabia Saudita y los Emiratos rabes Unidos, parecen emerger como principales inversores en estas adquisiciones de tierra. En ocasiones, la inversin directa en tierras extranjeras se lleva a cabo directamente entre gobiernos; en otras, los fondos soberanos colaboran con intermediarios del sector privado, sus filiales privadas o empresas estatales (McNellis, 2009).
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Los factores que impulsan las adquisiciones de tierras a gran escala parecen ser distintos de los que suelen regir la inversin extranjera directa (Arezki, Deininger y Selod, 2011). Los autores analizaron los factores que determinan la adquisicin extranjera de tierras para la agricultura a gran escala desde la perspectiva tanto del pas de origen como del pas receptor. Para los pases de origen, uno de los factores principales es la elevada dependencia de las importaciones de alimentos, mientras que para los pases receptores, las condiciones agroecolgicas constituyen el principal factor; es ms probable que la adquisicin de tierras se produzca en pases con grandes extensiones de tierras aptas. En contraste con la documentacin general sobre IED, el estudio observa una relacin estadsticamente insignificante entre los indicadores estndar de gobernanza y la adquisicin de tierras, lo que indica que el nivel general de gobernanza en el pas receptor no es factor determinante en estas adquisiciones. Por ltimo, y como aspecto significativo, los autores constatan una correlacin negativa importante entre un indicador de gobernanza de la tierra y las adquisiciones de tierras. Algunas variables clave de este indicador son la seguridad de la tenencia y el reconocimiento de los derechos existentes sobre la tierra, la disponibilidad de una poltica agraria, y los niveles de conflicto en relacin con las tierras. Esto parece implicar que una gobernanza de la tierra deficiente y una escasa proteccin de los derechos existentes sobre la tierra en el pas receptor podran ser un factor determinante de las adquisiciones de tierras, bien porque los inversores prefieren pases con escasa proteccin de los derechos sobre la tierra o porque esos son realmente los pases en los que ha sido posible llevar a cabo este tipo de transacciones. A da de hoy, es poco probable que estas transacciones tengan la magnitud suficiente como para tener una marcada repercusin a nivel mundial. Sin embargo, sus efectos positivos o negativos en algunos pases y localidades pueden ser considerables y merecen atencin. Otro factor que requiere atencin es la posibilidad de un crecimiento futuro en las transacciones, aunque de momento esta posibilidad es incierta. Al mismo tiempo, cabe sealar que no todas
las adquisiciones de tierras a gran escala se financian de fuentes extranjeras. Lo que se presenta como adquisicin extranjera suele ser en parte nacional, ya que con frecuencia ms de la mitad de las tierras adquiridas pasan a ser propiedad de inversores nacionales.
Consecuencias de las inversiones agrcolas a gran escala

La adquisicin de tierras (y las posteriores inversiones en la tierra adquirida) representa una forma de inversin por parte de grandes inversores corporativos. Hay otras formas de inversin que pueden no implicar un control directo de las tierras. Las consecuencias de las inversiones en los pases receptores y en las comunidades locales afectadas pueden ser diversas, segn el modelo de inversin elegido. Por un lado, la inversin corporativa a gran escala en agricultura puede suponer una oportunidad. Puede contribuir a subsanar grandes dficits de inversin en pases pobres con abundantes recursos naturales pero sin capacidad para hacer grandes inversiones a fin de mejorar la productividad. Puede ayudar a la creacin de infraestructuras, as como a la transferencia de tecnologa y conocimientos tcnicos. Otros posibles beneficios son, por ejemplo, la generacin de empleo e ingresos y beneficios derivados de las exportaciones. Sin embargo, las inversiones con que se apoyan en la adquisicin de tierras tambin pueden conllevar riesgos importantes, como por ejemplo el que no se respeten los derechos de los actuales usuarios de las tierras, especialmente en casos de gobernanza deficiente y ausencia de instituciones slidas para la proteccin de los derechos existentes. Los efectos ambientales negativos, entre otros el agotamiento de los recursos naturales como el suelo, el agua, los bosques y la biodiversidad, tambin podran constituir amenazas considerables. Varias iniciativas recientes tienen por objeto recabar pruebas de las consecuencias de la inversin agrcola a gran escala para los pequeos productores. En este contexto, una reunin de expertos sobre inversin internacional en el sector de la agricultura de pases en desarrollo, convocada por la FAO en noviembre de 2011, analiz el estado actual de los conocimientos, incluidos una serie de estudios de caso (ver en el Recuadro 19 los resultados clave de uno de ellos), respecto
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RECUADRO 19 Adquisiciones de tierra a gran escala en Camboya

La agricultura en Camboya genera en torno al 35 % del PIB del pas (Banco Mundial, 2012) y el 65 % de su empleo (FAO, 2012a). Las entradas de IED han aumentado de manera notable, tanto a nivel general como en la proporcin orientada a la agricultura; esta ltima creci de un milln de USD anuales de media en el perodo 2000-03 a los 53 millones de USD en 2007-2010. Se han producido tambin grandes concesiones de tierras con fines econmicos a empresas tanto extranjeras como nacionales para actividades agrcolas o de elaboracin de productos agrcolas, normalmente mediante contratos de arrendamiento a 99 aos. Ya a finales de la dcada de 1990 y principios de la dcada de 2000 se arrendaron grandes extensiones de tierras (435 000 hectreas entre 1999 y 2001), antes de que la Ley de tierras de 2001 y el Decreto subsidiario sobre concesiones de tierras con fines econmicos de 2005 establecieran un marco formal para regular este tipo de concesiones (incluida la obligacin de realizar evaluaciones del impacto ambiental y social, as como la imposicin de lmites a la extensin de las tierras afectadas). Entre 1995 y 2009, el rea afectada por las concesiones de tierras con fines econmicos ascendi a cerca de un milln de hectreas, una extensin enorme para un pas con una superficie total de unos 17,5 millones de hectreas aproximadamente, de los que 5,5 millones se consideran tierras agrcolas (FAO, 2012a). La mayora de las concesiones fueron a parar a empresas de propiedad nacional, y el 35 % a inversores extranjeros, en su mayora empresas chinas, seguidas en orden descendente por inversores de Viet Nam, Tailandia, la Repblica de Corea y otros1. Los anlisis preliminares de impacto de siete proyectos agrcolas activos en 2010, cada uno de los cuales abarcaba una superficie de tierra agrcola de entre 4 000 y 10 000 hectreas, arrojaron pruebas tanto de beneficios como de costos. Sin embargo, es evidente que no resulta posible afirmar en qu medida los proyectos analizados son representativos de los patrones generales en el pas. Todos los proyectos generaron un gran nmero de puestos de trabajo y adujeron salarios para trabajadores no especializados muy superiores al salario mnimo de los trabajadores del sector textil en Camboya. Sin embargo, estos beneficios se obtuvieron a cambio de la prdida de pequeas explotaciones y los medios de vida derivados de las mismas por parte de las comunidades locales. En algunos casos, se encontraron pruebas de problemas ambientales como contaminacin o deforestacin, aunque sera necesario realizar anlisis en mayor profundidad y ms exhaustivos para poder extraer conclusiones firmes. Uno de los proyectos, concretamente una plantacin de caucho de 4 000 hectreas, parece haber obtenido mejores resultados en cuanto a garantizar la integracin. El proyecto se caracteriz por la alta participacin de la comunidad local, la retencin de la propiedad de gran parte de las tierras por la propia comunidad, y una adecuada resolucin de los conflictos.
Las concesiones de tierras con fines econmicos en Camboya han sido objeto de grandes crticas desde la sociedad civil debido a sus efectos en las poblaciones locales y su impacto medioambiental. Segn un informe de la BBC del 7 de mayo de 2012, el Gobierno de Camboya suspendi la concesin de tierras a fin de frenar el desalojo de las poblaciones locales y la tala ilegal. Fuente: Basado en CDRI, 2011.
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de proyectos de inversin agrcola a gran escala por parte de inversores extranjeros y nacionales (FAO, 2011f). Se abarcaron diferentes tipos de modelos empresariales y distintos niveles y modalidades de participacin de las poblaciones locales. Algunos modelos conllevaban la adquisicin de tierras por parte de inversores, y otros no. Los efectos observados fueron muy diversos y dependan de varios factores. Entre las consecuencias positivas a nivel nacional se encuentran el aumento de los rendimientos y la produccin agrcola, la diversificacin de cultivos y, en algunos casos, el aumento de los ingresos derivados de las exportaciones y la aplicacin de prcticas ms rigurosas en los casos de inversiones dirigidas a los mercados de exportacin. A nivel local, un efecto de la IED fue la generacin de puestos de trabajo. Sin embargo, los puestos de reciente creacin con frecuencia eran de corta duracin y en nmero limitado. Esos puestos de trabajo no siempre eran ocupados por la poblacin local, y la creacin neta de empleo era limitada cuando los nuevos puestos sustituan a otros anteriores o al empleo por cuenta propia. Se constataron algunos ejemplos positivos de adopcin de tecnologas y adquisicin de conocimientos en el caso de programas de subcontratacin as como infraestructuras nuevas o mejoradas. Los efectos positivos sobre la economa local se observaron especialmente en los casos en que el proyecto de inversin tena carcter incluyente e implicaba activamente a agricultores locales, por ejemplo a travs de sistemas de subcontratacin, agricultura por contrato o empresas conjuntas. Algunos de estos efectos fueron el aumento de ingresos para los agricultores subcontratados que vendan productos y servicios a la explotacin principal, y la reinversin por los pequeos productores en sus propias explotaciones de los beneficios obtenidos del acceso al trabajo asalariado. Por otro lado, los estudios proporcionaron numerosas pruebas de los posibles efectos negativos de la adquisicin de tierras a gran escala en pases en los que los derechos locales a la tierra no estn claramente definidos y la gobernanza es deficiente. Entre las repercusiones sociales negativas figuraban el desplazamiento
de los pequeos productores locales (a menudo con indemnizaciones inapropiadas o sin indemnizacin alguna), la prdida de tierras de pasto por las comunidades de pastores, la prdida de ingresos de las comunidades locales y, en general, efectos negativos en los medios de vida debido a la reduccin del acceso a los recursos. Se observaron tambin algunos indicios de efectos ambientales negativos, principalmente el aumento de la presin sobre los recursos naturales debido a la intensificacin, y la prdida de cubierta forestal y de biodiversidad. Esto se deba muchas veces a la falta de evaluaciones previas del impacto ambiental y a la ausencia de sistemas de gestin ambiental eficaces en la puesta en prctica. No obstante, se comprob que algunos proyectos de inversin haban redundado en la adopcin de tecnologa respetuosa con el medio ambiente. En definitiva, los estudios indican que las repercusiones en la economa local dependen de una amplia serie de factores. Y lo que es sumamente importante, sealan que parece poco probable que los efectos positivos para las comunidades locales se materialicen si la inversin conlleva la adquisicin de tierras, sobre todo cuando esas tierras eran utilizadas anteriormente (incluso de manera informal) por las comunidades locales. Es mucho ms probable que otros modelos de negocio generen beneficios para las poblaciones locales. Los factores decisivos que determinan los efectos en contraposicin a la incidencia son los marcos jurdicos, institucionales y de polticas en el pas receptor y la capacidad de los gobiernos anfitriones y las instituciones locales para supervisar y hacer cumplir los contratos. A nivel local, las condiciones socioeconmicas y las capacidades de las organizaciones locales de la sociedad civil, en particular las organizaciones de agricultores, son fundamentales. Los efectos tambin dependen bsicamente del modelo de negocio utilizado, los trminos y condiciones de los contratos, y el proceso de negociacin, diseo y planificacin del proyecto de inversin. Por parte del inversor, los aspectos importantes son el perfil y los objetivos prioritarios (por ejemplo, especulacin frente a desarrollo a largo plazo), as como la capacidad de los encargados del
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proyecto a nivel local de establecer alianzas con la comunidad. Una conclusin final clave es la necesidad de la presencia de terceras partes que brinden apoyo externo imparcial y eficaz para garantizar el xito. Los datos parecen indicar tambin que las inversiones agrcolas relacionadas con las tierras tienen repercusiones diferenciadas segn el gnero (Recuadro 20). Por lo tanto, los gobiernos y las organizaciones internacionales que promueven la inversin en agricultura deben abordar las cuestiones de gnero, junto con otras cuestiones relacionadas con la igualdad social, de forma especfica en las polticas y programas relativos a estas inversiones.
Alternativas a la adquisicin de tierras: modelos de negocio ms incluyentes

La inversin corporativa a gran escala en agricultura no tiene que conducir necesariamente a la transformacin de la pequea agricultura en agricultura a gran escala. Como parecen indicar los datos derivados del estudio de caso anteriormente analizado, existen otros modelos de asociacin ms incluyentes que tienen mayores probabilidades de alcanzar objetivos de desarrollo deseables mediante una combinacin adecuada de los activos de agricultores locales y corporaciones inversoras. En estos modelos, los agricultores locales proporcionaran las tierras, la mano
RECUADRO 20 Repercusiones de gnero de las inversiones relativas a la tierra en la Repblica Unida de Tanzana
Un estudio de caso en el norte de la Repblica Unida de Tanzana analiz los efectos y consecuencias diferenciados por gnero de las inversiones corporativas en la produccin de jatrofa y la horticultura1. Se prest especial atencin a las inversiones no basadas en la adquisicin de tierras a gran escala, sino que adoptaban otros modelos de negocio en los que participaban los agricultores: acuerdos de subcontratacin de grupos y de subcontratacin individual formales e informales, y trabajo asalariado permanente. El estudio constat que los negocios analizados realmente creaban nuevos puestos de trabajo y oportunidades de generacin de ingresos para la poblacin rural en las regiones sometidas a estudio. Se observ asimismo que existan repercusiones diferenciadas por razn de gnero en cuanto a las oportunidades de trabajo y de generacin de ingresos para pequeos productores y trabajadores asalariados. Entre las conclusiones principales figuraban las siguientes: Las mujeres casadas que no eran agricultoras subcontratadas por derecho propio solan experimentar un aumento de la carga de trabajo sin beneficiarse por igual de las inversiones, lo que sugiere la necesidad de crear oportunidades de generacin de ingresos orientadas a las mujeres. La posibilidad de generacin ingresos por parte de las mujeres agricultoras subcontratadas se vea limitada por el hecho de tener generalmente menos recursos que los hombres. Por otro lado, las mujeres tenan un acceso igual y a veces mejor que los hombres a empleos remunerados formales en horticultura, pero la divisin de las funciones segn el gnero sola establecer una segregacin entre el trabajo de hombres y de mujeres. Los acuerdos de subcontratacin basados en grupos en la produccin hortcola ofrecan tanto a mujeres como a hombres mejores oportunidades de generacin de ingresos que el trabajo temporal en plantaciones hortcolas y proporcionaba a las mujeres, en particular, una fuente de ingresos en efectivo con probabilidades de ampliacin para complementar la produccin de alimentos y las actividades generadoras de ingresos ya existentes.
(cont.)
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RECUADRO 20 (cont.)
Los diferentes cultivos pueden tener distintas repercusiones en funcin del gnero. De hecho, se observ que las mujeres tienen mejores oportunidades que los hombres de obtener ingresos en efectivo derivados de la recoleccin de semilla de jatrofa, que tiene una rentabilidad baja y se considera un cultivo de mujeres. Menos mujeres pudieron acceder a oportunidades ms lucrativas, como las semillas de hortalizas, que requieren ms capital inicial. Se constat que las inversiones relacionadas con las tierras afectaban de manera diferente a hombres y mujeres pobres del medio rural en cuanto a su acceso, utilizacin y control de la tierra, entre otras cosas: La subcontratacin como productoras no mejoraba la condicin en el hogar ni el poder de toma de decisiones de la mujer sobre la utilizacin de las tierras y los ingresos derivados de las mismas. La subcontratacin de mujeres como agricultoras poda generar ingresos complementarios mediante la toma en arriendo de tierras adicionales. Sin embargo, esto requera disponibilidad de recursos para iniciar la actividad. Las mujeres que trabajaban en la agricultura en calidad de esposas de agricultores subcontratados tenan mayor poder de decisin sobre la utilizacin de las tierras, pero seguan
dependiendo de sus maridos para el acceso y control de estas. Las mujeres que formaban parte de grupos de agricultores subcontratados experimentaron una mejora en el acceso a las tierras y pudieron evitar que las tierras pasaran de la produccin de alimentos para el autoabastecimiento a cultivos de subcontratacin. Las investigaciones realizadas identificaron tambin una serie de buenas prcticas especficas relacionadas con cada uno de los modelos de negocio que podran pasar a ser prcticas normativas. El estudio apunt la necesidad de abordar las limitaciones en el acceso de las mujeres a actividades de subcontratacin, y la importancia de brindar apoyo especial a las mujeres agricultoras subcontratadas, en particular mediante formacin y fomento de las capacidades. Concluy asimismo que los acuerdos de subcontratacin basados en grupos ofrecan el importante beneficio del autoempleo, que los participantes en el estudio especialmente las mujeres valoraban por encima de las oportunidades de empleo temporal en las plantaciones hortcolas.
El estudio de caso de la Repblica Unida de Tanzana es el primero de una serie de estudios de caso sobre este tema encargados por la FAO. Fuente: Basado en Daley y Park, 2011.
de obra y los conocimientos locales, mientras que los inversores corporativos aportaran capital, acceso a los mercados y tecnologa y conocimientos especializados. Los pequeos productores podran as realizar inversiones para mejorar la productividad en sus propias explotaciones agrcolas. Una nueva tendencia que brinda oportunidades en este sentido es el rpido desarrollo de fondos de inversin para la agricultura. Muchos de estos centran sus actividades en los agronegocios y las pequeas y medianas empresas rurales, haciendo especial hincapi en la finalidad
de aadir valor a travs de la elaboracin, los servicios logsticos, la venta al por mayor etc. Miller et al. (2010) analizan 31 fondos de inversin y apuntan al potencial de los mismos para aumentar el inters del sector privado en un mbito considerado a menudo demasiado arriesgado por muchos inversores. Estos fondos pueden reducir el riesgo y las dificultades que deben afrontar los distintos inversores mediante reunin de recursos, diversificacin en toda una serie de agronegocios, y delegacin de la administracin de la cartera de inversiones a un gestor de fondos profesional. Muchas
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agencias de desarrollo han invertido tambin en estos fondos de inversin agrcola y patrocinan conjuntamente un mecanismo de asistencia tcnica paralelo para ayudar a garantizar que las inversiones benefician a las pequeas y medianas empresas y a los pequeos productores. Vermeulen y Cotula (2010) proporcionan un marco para analizar la naturaleza de la participacin de los pequeos productores, operadores y grandes inversores en modelos de negocio, integrado por los cuatro aspectos siguientes que guardan relacin entre s: Titularidad: qu partes interesadas son propietarias del negocio y de sus principales activos? Voz: quin adopta las decisiones en el diseo y ejecucin del proyecto? Riesgo: qu grupos cargan con los riesgos de produccin, comercializacin o de otro tipo? Recompensa: cmo se distribuyen los costos y beneficios? Describen seis tipos de modelos de negocio en los que participan pequeos agricultores de formas diferentes (Recuadro 21). En cualquier caso, no existe un modelo perfecto y hay tambin una gran variedad de situaciones, enfoques y efectos en cada modelo. Que un determinado modelo de negocio beneficie o no al desarrollo local depende de muchos factores, incluido el contexto local. Los escasos datos sobre grandes inversiones empresariales analizados anteriormente indican que las alternativas a las adquisiciones de tierras, en las que los agricultores mantienen o refuerzan su control sobre la tierra y que pueden crear vnculos con la economa del entorno, tienen mayores probabilidades de proporcionar beneficios para todas las partes interesadas. Sin embargo, estos beneficios parecan no ser ni automticos ni inmediatos. Muchos de los modelos de inversin incluyentes se haban topado con diversos tipos de barreras y precisaban un importante apoyo externo inicial (pblico y privado), adems de conllevar probablemente costos de transaccin ms elevados. La experiencia en la promocin de acuerdos comerciales provechosos para todos en las cadenas de valor agrcolas demuestra la importancia de los intermediarios a la hora de reunir a pequeos productores e
inversores empresariales. Los intermediarios pueden ser organizaciones de la sociedad civil, proveedores de servicios tcnicos especializados o donantes, pero tambin agentes gubernamentales. Segn las conclusiones de la iniciativa Regoverning Markets, un sector pblico facilitador y catalizador es indispensable para el desarrollo de modelos de negocio incluyentes en los mercados agrcolas modernos, junto con un sector empresarial receptivo y agricultores organizados (Vorley y Proctor, 2008). Todas las partes interesadas (gobiernos, la comunidad internacional, la sociedad civil y las comunidades locales) desempean una importante funcin a la hora de contribuir a garantizar el carcter incluyente de las empresas comerciales agrcolas. Los gobiernos, la comunidad internacional y la sociedad civil pueden ayudar a resolver los desequilibrios de poder entre los pequeos productores locales y las grandes empresas. Algunas de las medidas fundamentales para asegurar los resultados deseados desde el punto de vista social y ambiental para todas las partes interesadas, y especialmente los pequeos productores, son las siguientes (FAO, 2011e; Vermeulen y Cotula, 2010): Velar por la adecuada elaboracin, definicin y aplicacin de los contratos; Proporcionar una tenencia de la tierra segura e indemnizaciones justas; Facilitar el reconocimiento de la tierra como patrimonio para la obtencin de crdito; Mejorar el acceso a bancos, entidades aseguradoras, gabinetes de abogados y tribunales; Educar y concienciar sobre las operaciones comerciales y el acceso a la informacin de mercado; Facilitar un proceso participativo que fomente la capacidad de accin de los pequeos productores y las poblaciones locales; Capacitar a la poblacin local para la creacin de organizaciones de agricultores; Aumentar la transparencia y la informacin (incluida la documentacin) sobre la IED y la adquisicin de tierras; Fomentar el seguimiento y la evaluacin ex-ante y ex-post de los impactos sociales, ambientales y de gnero.
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RECUADRO 21 Modelos de negocio incluyentes para la inversin empresarial en agricultura

Las alternativas a la adquisicin de tierras a gran escala, aunque no necesariamente beneficiosas para todos los participantes, incluyen las siguientes: La agricultura por contrato permite a los agricultores (o grupos) locales cultivar sus propias tierras y firmar un contrato con una empresa de mayor envergadura para la entrega de produccin agrcola, en cantidad y calidad determinada, para una fecha concreta. El precio se acuerda por adelantado o se basa en un mercado al contado. La empresa suele proporcionar los insumos iniciales a los agricultores (semillas, fertilizantes, asistencia tcnica etc.). Los contratos de arrendamiento y gestin permiten a los agronegocios arrendar tierras de pequeos y medianos propietarios, bien a cambio de una cuota o mediante un acuerdo de distribucin de productos o de beneficios. En los acuerdos de arrendamiento y aparcera participan pequeos y medianos agricultores que arriendan tierras de grandes agronegocios. En el primer tipo de acuerdo el agricultor paga un alquiler al agronegocio; en el segundo, el agricultor y el agronegocio acuerdan el porcentaje de beneficios o de la produccin que corresponder a cada parte. Las operaciones conjuntas abarcan un conjunto muy diverso de acuerdos en los que dos o ms partes interesadas gestionan el negocio. Los socios comparten la titularidad, el poder de toma de decisiones, los riesgos y las recompensas, pero mantienen su entidad jurdica individual. Las organizaciones de productores o cooperativas son creadas por grupos de agricultores que forman una asociacin de titularidad conjunta y gestin democrtica para aprovechar las economas de escala en actividades de negocio como la elaboracin, el almacenamiento o la comercializacin de productos, as como en la firma de contratos y el acceso a financiacin. Una respuesta a las frecuentes crticas sobre lentitud en la toma de decisiones es la creacin de pequeas empresas por grupos de agricultores que ostentan su titularidad, empresas menos democrticas pero que son capaces de tomar decisiones con mayor rapidez. Los vnculos empresariales en la cadena de negocio se refieren a acuerdos que facilitan la participacin de pequeos productores, operadores y agronegocios en la elaboracin, adquisicin o distribucin de insumos para la agricultura como, por ejemplo, fertilizantes, semillas etc. (actividades relacionadas con las fases iniciales de la cadena) y el procesado de la produccin agrcola (actividades relacionadas con las fases posteriores). En muchas ocasiones pueden facilitar la certificacin en virtud de normas internacionales u otras oportunidades que no suelen estar al alcance de los pequeos productores.
Fuente: Basado en Vermeulen y Cotula, 2010.
Gobernanza para mejorar el impacto social y ambiental de la inversin en agricultura

Con miras a proporcionar orientacin sobre cmo velar por una inversin agrcola ms sostenible, la FAO, en colaboracin con otras partes interesadas (la comunidad internacional, los gobiernos, el sector privado, la sociedad civil e instituciones
acadmicas, entre otras), ha procurado desarrollar marcos que se refuercen entre s, como las Directrices voluntarias para la gobernanza responsable de la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques en el contexto de la seguridad alimentaria nacional (DVGT) y los Principios para una inversin agrcola responsable que respete los derechos, los medios de vida y los recursos (PIAR).
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Las DVGT tienen por objeto actuar como referencia al establecer principios y normas aceptadas internacionalmente con respecto a prcticas responsables relativas a la tenencia y su gobernanza (FAO, 2012b). Proporcionan orientacin sobre una amplia gama de esferas, tales como la elaboracin y aplicacin de polticas y leyes, la administracin de la tenencia, y problemas ambientales como el cambio climtico y las catstrofes naturales. Las directrices definen formas en que los gobiernos y otras partes interesadas pueden velar por que la IED y otras inversiones tengan impactos social y ambientalmente deseables. Fomentan las inversiones responsables cuando se ve afectada la tenencia, con miras a mejorar la seguridad alimentaria. Determinan medidas protectoras que debieran establecerse para que las inversiones, y en particular los acuerdos sobre adquisicin de tierras en gran escala, reconozcan y protejan los derechos de tenencia ya existentes de las poblaciones y comunidades que pudieran verse afectadas. Proporcionan orientacin sobre cuestiones como la garanta de un proceso de negociaciones consultivo y participativo entre inversores y otras partes interesadas. Las directrices fueron desarrolladas en un proceso de consulta incluyente, en el que funcionarios gubernamentales y representantes de la sociedad civil, el sector privado, organizaciones de investigacin, rganos de las Naciones Unidas con mandato en el mbito de la seguridad alimentaria y la nutricin e instituciones acadmicas identificaron y evaluaron cuestiones y actuaciones. Las DVGT quedaron finalizadas a travs de consultas incluyentes y negociaciones intergubernamentales dirigidas por el CFS y se aprobaron oficialmente en un perodo de sesiones extraordinario del CFS celebrado el 11 de mayo de 2012. La FAO, el FIDA, la UNCTAD y el Banco Mundial han formulado adems siete principios bsicos para una inversin agrcola responsable, que quedan recogidos en los Principios para una inversin agrcola responsable que respete los derechos, los medios de vida y los recursos (PIAR) (FAO, 2011g; FAO et al., 2012). El objetivo fundamental es velar por que las inversiones en empresas agrcolas obtengan resultados beneficiosos para todos. Estos principios
ofrecen un marco que puede utilizarse como base para la formulacin de leyes, reglamentos, contratos de inversin, acuerdos internacionales o cdigos de conducta empresariales, pero no definen un sistema de seguimiento concreto. No obstante, algunos grupos de la sociedad civil han criticado pblicamente los PIAR por considerarlos demasiado dbiles (FIAN, 2010 y Transnational Institute, 2011), concretamente por no tener una vinculacin clara con los derechos humanos. Los principios generales para una inversin agrcola responsable formulados por los cuatro organismos citados son los siguientes: Derechos a la tierra y los recursos. Se reconocern y respetarn los derechos existentes sobre la tierra y los recursos naturales. Seguridad alimentaria. Las inversiones no pondrn en peligro la seguridad alimentaria, sino que por el contrario la fortalecern. Transparencia, buena gobernanza y entorno favorable. Los procesos de acceso a la tierra y realizacin de las inversiones correspondientes sern transparentes, estarn sujetos a seguimiento y garantizarn la rendicin de cuentas. Consulta y participacin. Se consultar a todos los materialmente afectados, y se registrarn y cumplirn los acuerdos pactados en las consultas. Viabilidad econmica e inversin agroempresarial responsable. Los proyectos sern viables en todos los sentidos, respetarn el estado de derecho, reflejarn las mejores prcticas de la industria y reportarn un valor comn duradero. Sostenibilidad social. Las inversiones generarn efectos sociales y distributivos deseables y no aumentarn la vulnerabilidad. Sostenibilidad ambiental. Se cuantificar el impacto ambiental de los proyectos y se tomarn medidas para fomentar el uso sostenible de los recursos, reduciendo al mnimo y mitigando sus impactos negativos. La Mesa del CFS y su Grupo Asesor, con apoyo de la Secretara conjunta, ha iniciado un proceso de consulta incluyente con mltiples partes interesadas para la
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elaboracin y aceptacin ms amplia de unos principios para la inversin agrcola responsable que mejoren la seguridad alimentaria y la nutricin. El proceso de consulta garantizar la coherencia y la complementariedad con las DVGT. Los PIAR y los resultados de las investigaciones conexas se utilizarn como insumos para este proceso.
Un clima favorable que fomente la inversin privada en agricultura resulta indispensable para todos los inversores, pero no es suficiente para permitir que todos los agricultores inviertan en sus actividades productivas y garantizar que las inversiones privadas logren objetivos socialmente deseables. Los pequeos productores requieren especial atencin para poder superar las barreras que suelen afrontar a la hora de invertir, entre otras el deficiente acceso a los mercados y los servicios financieros, inseguridad en los derechos
de propiedad, y vulnerabilidad ante el riesgo. Apoyar la acumulacin de capital social en forma de organizaciones eficaces de productores, y proporcionar programas de transferencias sociales que les permitan acumular activos, son actuaciones que pueden ayudarles a superar algunas de estas barreras. Las inversiones en agricultura a gran escala pueden brindar oportunidades, pero la adquisicin de tierras tambin plantea retos especiales en cuanto a las posibles consecuencias para los pequeos productores y las personas pobres del medio rural. Es importante mejorar la gobernanza de las inversiones a gran escala y promover modelos empresariales incluyentes que permitan a las poblaciones locales obtener beneficios. Estos dos casos subrayan el papel imprescindible de los gobiernos para garantizar la existencia de un entorno propicio adecuado que redunde en inversiones privadas socialmente deseables, y para invertir en bienes pblicos bsicos.
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5. Canalizar la inversin pblica para lograr mayores beneficios

Las inversiones pblicas en agricultura son necesarias para impulsar ms y mejores inversiones privadas y velar por que sean beneficiosas desde un punto de vista econmico y social. Los bienes pblicos para la agricultura, como I+D, educacin e infraestructuras rurales, son una parte fundamental del entorno propicio descrito en captulos anteriores y resultan imprescindibles para el crecimiento agrcola y la reduccin de la pobreza. Sin embargo, los gobiernos de todo el mundo deben lidiar con limitaciones financieras y demandas que compiten entre s, de manera que deben tomar decisiones difciles en la asignacin de los recursos pblicos. Qu inversiones pblicas tienen los mayores beneficios en cuanto a crecimiento agrcola y reduccin de la pobreza? Los datos demuestran que la inversin en bienes pblicos tiene beneficios mucho mayores que otros gastos como las subvenciones generales, pero lo que constituye un bien pblico no siempre es evidente y puede variar segn el contexto. Aun cuando se sabe que algunos tipos de inversin obtienen altos rendimientos econmicos y sociales, no siempre se les concede la mayor prioridad en las asignaciones presupuestarias. Comprender la repercusin que los diferentes tipos de inversin y gasto pblicos tienen en el rendimiento agrcola y la mitigacin de la pobreza puede ayudar a orientar las inversiones pblicas hacia rendimientos ms elevados. y la reduccin de la pobreza constataron resultados divergentes. Uno de los primeros estudios en este mbito (Diakosavvas, 1990) determin que el gasto pblico en agricultura tena un efecto muy positivo en el rendimiento del sector, pero en un anlisis comparativo de datos de 100 pases no se encontr ningn efecto estadsticamente significativo del gasto agrcola en el crecimiento del PIB per cpita (Easterly y Rebelo, 1993). Estudios ms recientes han puesto de manifiesto que el tipo de gasto importa. El gasto pblico en agricultura, educacin y carreteras contribuye de forma importante al crecimiento agrcola en todas las regiones, aunque en distinto grado; y en el mbito de la agricultura, el efecto en la productividad de los gastos en investigacin es mayor que el efecto de los gastos no destinados a investigacin (Fan y Saurkar, 2006). Las inversiones en investigacin, a menudo relacionadas con la extensin, se constatan sistemticamente como la fuente ms importante de crecimiento en la productividad agrcola (Fisher, Byerlee y Edmeades, 2009). Los estudios de pas en varias regiones tambin han constatado una relacin positiva entre el gasto pblico en agricultura y el crecimiento del PIB agrcola y total, al tiempo que confirman que el tipo de gasto realmente importa. En Rwanda, por ejemplo, un dlar adicional de gasto pblico en investigacin agrcola hizo aumentar el PIB agrcola en tres dlares, pero las repercusiones fueron mayores en el caso de productos bsicos como el maz, la yuca, las legumbres y las aves de corral que en el caso de los cultivos de exportacin (Diao et al., 2010). En la India, los gastos destinados a mejorar la productividad del ganado obtuvieron ms beneficios y fueron ms efectivos en mitigacin de la pobreza que las inversiones pblicas generales en agricultura (Dastagiri, 2010).
Beneficios de la inversin pblica en y para la agricultura24

Los primeros estudios sobre los efectos del gasto agrcola agregado en el crecimiento
24 Esta seccin se basa en un documento informativo elaborado por personal del IFPRI. Ver Mogues, et al., (2012).
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La extensa documentacin sobre inversin pblica en investigacin y desarrollo (I+D) agrcola demuestra que esta ha sido una de las formas ms eficaces de inversin pblica en los ltimos 40 aos. Al impulsar el progreso tcnico y el crecimiento de la productividad en la agricultura, la I+D aumenta los ingresos agrcolas y reduce los precios para los consumidores. Los beneficios se multiplican por toda la economa, ya que los ingresos adicionales se utilizan para comprar otros bienes y servicios, que a su vez generan ingresos para sus respectivos proveedores. Los efectos para el bienestar son amplios y difusos, y benefician a muchas personas muy alejadas de la agricultura, por lo que no siempre se reconoce que esos
beneficios proceden directamente de la investigacin agrcola (Alston et al., 2000; Fan, Hazell y Thorat, 2000; Evenson, 2001; Hazell y Haddad, 2001; Fan y Rao, 2003). En un anlisis de 375 programas de investigacin aplicada y 81 programas de extensin, Evenson (2001) constat que en un 80 % de los programas de investigacin aplicada y un 75 % de los programas de extensin las tasas de rendimiento registradas superaban el 20 %, y en muchos casos incluso el 40 %. Alston et al., (2000) analizaron 292 estudios que comprendan el perodo de 1953 a 1997 y observaron unas tasas medias de rendimiento de la investigacin agrcola del 60 % en los pases en desarrollo. En una actualizacin de dicho estudio, Alston (2010)
RECUADRO 22 Asociaciones pblico-privadas

Las asociaciones pblico-privadas han sido objeto de un creciente inters como medida para que el sector privado participe en el suministro de bienes y servicios que renan algunas de las caractersticas de los bienes pblicos, y para fomentar la colaboracin entre inversores privados y pblicos a fin de promover el desarrollo agrcola, la reduccin de la pobreza y la seguridad alimentaria. Por ejemplo, en mayo de 2012, el Foro de Inversin para el Crecimiento de la Agricultura Africana (Grow Africa Investment Forum) puso de relieve la necesidad de establecer nuevas asociaciones agrcolas entre el sector pblico, el sector privado y las comunidades. Las asociaciones pblico-privadas se definen generalmente como la participacin del sector privado en una actividad econmica en que las partes implicadas comparten costos, riesgos y beneficios, cuando esa actividad privada no se producira por s sola en el mercado libre debido a los escasos rendimientos privados que se obtienen de las inversiones o al elevado nivel de riesgo que entraa (Warner, Kahan y Lehel, 2008). Como ejemplos de estas asociaciones destacan las carreteras que unen las explotaciones agrcolas con los mercados, los sistemas de agua para regado, mercados mayoristas y centros de comercializacin, instalaciones para la elaboracin de productos agrcolas, y la tecnologa de la informacin y las comunicaciones. Cada tipo de asociacin pblico-privada ofrece beneficios y retos especficos. Las asociaciones pblicoprivadas establecidas especficamente para lograr un desarrollo agrcola sostenible incluyen tambin una variante conocida como cadena de valor hbrida (Drayton y Budinich, 2010; Ferroni y Castle, 2011), una estructura de mltiples asociados que rene a empresas privadas y entidades como las organizaciones no gubernamentales, institutos universitarios de investigacin y fundaciones. Otro tipo de asociaciones pblico-privadas comprenden la colaboracin entre entidades pblicas y privadas para llevar a cabo investigaciones, desarrollar nuevas tecnologas y crear nuevos productos que beneficien a los agricultores de escasos recursos y a grupos desfavorecidos en los pases en desarrollo (Spielman, Hartwich y von Grebmer, 2007). Estrategias eficaces para el desarrollo agrcola En los ltimos aos han surgido numerosas asociaciones pblico-privadas creadas para llevar a cabo proyectos en mbitos como la productividad agrcola, el
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observ que la tasa mundial de rendimiento correspondiente a I+D se haba mantenido a un nivel elevado. Los estudios de pas ms recientes respaldan las conclusiones de estos anlisis exhaustivos. Por ejemplo, se calcula que la investigacin en Tailandia tiene un importante efecto positivo en la productividad total de los factores y una tasa de rendimiento marginal del 30 % (Suphannachart y Warr, 2011). El anlisis de un servicio de extensin en Uganda revela tasas de rendimiento de entre el 8 y el 36 % (Benin et al., 2011). Velar por la mejora de los gastos en I+D agrcola constituye claramente una prioridad. Como ya se apunt en el Captulo 2, los pases de ingresos ms altos presentan un
importante gasto privado en I+D, pero en los pases en desarrollo la mayora de actividades de I+D se financian con fondos pblicos. Las asociaciones entre los sectores pblico y privado constituyen un enfoque innovador para hacer participar al sector privado tanto en las actividades de I+D como en la provisin de otros bienes pblicos (Recuadro 22).
Rendimientos de las inversiones complementarias para la agricultura

La inversin en bienes pblicos rurales como educacin, infraestructuras rurales, salud y medidas de proteccin social puede generar importantes beneficios para el sector agropecuario y su contribucin al crecimiento
bioenriquecimiento, la asistencia tcnica y para la inversin y las estrategias de exportacin. Como ejemplos importantes se encuentran el Corredor de crecimiento de la agricultura en el Sur en la Repblica Unida de Tanzana, el Programa de Reto HarvestPlus, y los facilitados actualmente por la creacin de organizaciones como el Proyecto de agricultura comercial de Ghana y el Centro de Agroempresas en Nepal. Algunos elementos comunes de xito que se suelen atribuir a estas asociaciones pblico-privadas son, por ejemplo, planes de proyectos con objetivos, funciones y responsabilidades e hitos claramente definidos, y estrategias de gestin y mitigacin del riesgo, as como aportaciones en especie y no solo en efectivo de los socios del sector privado. Otro aspecto fundamental es la definicin y ejecucin eficaz y eficiente de las polticas pblicas locales (Spielman, Hartwich y von Grebmer, 2007). El programa de reto HarvestPlus intenta aplicar estos factores de xito en su asociacin actual1. Retos Spielman, Hartwich y von Grebmer (2007) presentan los resultados de un estudio2 que analiza la forma en que las asociaciones pblico-privadas para la investigacin agrcola impulsan un aumento de las
inversiones para la innovacin pro-pobre en la agricultura de los pases en desarrollo. Las dificultades surgen por la creacin de costos de transaccin ocultos, pese a que se superan los costos prohibitivos que supone la investigacin o el desarrollo de productos de forma independiente. Aunque no resultan fciles de cuantificar (vase tambin Warner, Kahan y Lehel, 2008), pueden suponer importantes barreras para el xito. Se constat adems que un escaso nmero de estas asociaciones ha desarrollado estrategias adecuadas de gestin o mitigacin del riesgo. Otros aspectos como la resolucin interna de conflictos y las estrategias legales y financieras, si no se definen con claridad, tambin son factores de riesgo para el valor generado por estas asociaciones pblico-privadas.
Colaboracin entre mltiples asociados en materia de bioenriquecimiento apoyada por la Fundacin Syngenta para la Agricultura Sostenible, y orientada a la mejora del valor nutricional de los alimentos bsicos. Aunque se encuentra an en fase de desarrollo hasta 2013, ya hay un cultivo disponible en Uganda y Mozambique (Ferroni y Castle, 2011). En el estudio se analizan 75 proyectos llevados a cabo por el Grupo Consultivo para la Investigacin Agrcola Internacional (GCIAR) en colaboracin con distintos tipos de empresas privadas que operan a nivel nacional, regional e internacional.
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econmico y la mitigacin de la pobreza. Los bienes pblicos rurales son complementarios, ya que la inversin en uno suele favorecer la inversin en otros. Los datos demuestran asimismo que la productividad agrcola y la reduccin de la pobreza son objetivos compatibles; la inversin en bienes pblicos rurales suele tener grandes beneficios para ambos. Hay estudios que comparan el impacto tanto sobre el rendimiento agrcola como sobre la pobreza del gasto pblico en agricultura frente a otras formas de gasto. Las figuras 24 y 25 resumen los resultados de este tipo de anlisis para cuatro pases en desarrollo: China (Fan, Zhang y Zhang, 2004), la India (Fan, Hazell y Thorat, 2000), Tailandia (Fan, Yu y Jitsuchon, 2008) y Uganda (Fan y Zhang, 2008). El impacto de las inversiones pblicas en el valor de la produccin agrcola era siempre mayor para las inversiones en investigacin y desarrollo agrcola. Despus de la I+D agrcola, el orden de rendimiento de otros tipos de inversin vara segn el pas, lo que parece indicar que las prioridades de la inversin pblica dependen de las condiciones locales, aunque las infraestructuras rurales y la construccin de carreteras suelen figurar como principales motores del crecimiento econmico general en las zonas rurales (Fan, Hazell y Thorat, 2000; Fan, Zhang y Zhang, 2004; Mogues, 2011). En Etiopa, el acceso a carreteras transitables durante todo el ao redujo la pobreza un 6,9 % y aument el crecimiento del consumo un 16,3 % (Dercon et al., 2009). Mogues (2011) constat que las inversiones pblicas en infraestructura viaria en Etiopa tenan, con mucho, los rendimientos ms elevados de todas las categoras de inversin. En Uganda, los beneficios marginales del gasto pblico en carreteras secundarios para la produccin agrcola y la reduccin de la pobreza fueron entre tres y cuatro veces mayores que los beneficios del gasto pblico en carreteras principales (Fan y Zhang, 2008). Los bienes pblicos en zonas rurales tambin tienden a ser complementarios. Por ejemplo, en Bangladesh las aldeas con mejores infraestructuras se beneficiaron ms de la investigacin agrcola que las aldeas con infraestructuras ms deficientes: utilizaron ms sistemas de regado, mejoraron las semillas y fertilizantes, pagaron precios ms bajos por los fertilizantes, recibieron
salarios ms altos y registraron aumentos de produccin notablemente mayores (Ahmed y Hossain, 1990). En Viet Nam, las carreteras rurales impulsaron la creacin de mercados locales y elevaron el ndice de terminacin de los estudios primarios, mejorando as los incentivos para las inversiones agrcolas y la inversin en capital humano (Mu y van de Walle, 2007). En una evaluacin clsica de datos empricos internacionales comparativos entre pases, Antle (1983) determin que la falta de infraestructuras de transporte y comunicaciones planteaba graves obstculos para la agregacin de la productividad agrcola en los pases en desarrollo, lo que pareca indicar que la inversin en estos mbitos tendra una gran rentabilidad para la agricultura. Los resultados de la India (Binswanger, Khandker y Rosenzweig, 1993), Colombia y Tailandia (Kessides, 1993; Binswanger, 1983) y Nepal (Jacoby, 2000) respaldaron esta conclusin. Otros estudios ms recientes han corroborado el efecto positivo de las inversiones en infraestructuras de transporte y comunicaciones en el crecimiento agrcola. En una comparacin entre pases se constat que un incremento del 1 % en el gasto pblico en estos sectores aumentaba el crecimiento del PIB agrcola entre un 0,01 y un 0,14 % (Benin, Nin-Pratt y Randriamamonjy, 2007). Los diferentes tipos de inversin pblica en zonas rurales tienen tambin gran repercusin en la reduccin de la pobreza (Figura 25). El orden de importancia difiere ligeramente del de la productividad agrcola, pero la I+D agrcola, la educacin, las carreteras y la electrificacin figuran como prioridades en todos los pases para ambos objetivos. De esto se deduce que los objetivos de crecimiento agrcola y de reduccin de la pobreza son sumamente compatibles y que la inversin en bienes pblicos rurales suele tener efectos positivos en ambos.
Rendimiento de la inversin en agricultura en el tiempo

Los rendimientos de muchos tipos de gasto agrcola han disminuido con el tiempo, pero el rendimiento de la inversin en I+D agrcola ha permanecido en niveles altos. En la India, los rendimientos derivados de los gastos en subvenciones al crdito agrcola fueron bastante elevados en las dcadas de 1960 y
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FIGURA 24 Rendimiento del gasto pblico en trminos de productividad agrcola

CHINA I+D agrcola Educacin Carreteras Telecomunicaciones Regado Electricidad
0 1 2 3 4 5 6 7 8
Tasa de rendimiento INDIA I+D agrcola Carreteras Educacin Regado Desarrollo rural Suelo y agua Salud Electricidad
0 1 2 3 4 5 6 7 8
Tasa de rendimiento TAILANDIA I+D agrcola Electricidad Educacin Regado

0 1 2 3 4 5 6 7 8
Tasa de rendimiento UGANDA I+D agrcola Carreteras secundarias Educacin Salud

0 2 4 6 8 10 12 14
Tasa de rendimiento
Notas: Las magnitudes corresponden al rendimiento para una unidad monetaria de diferentes tipos de gasto pblico en funcin del incremento de la produccin o productividad agrcola medida en la misma unidad monetaria. La variable de desempeo agrcola se calcula de forma ligeramente distinta en cada pas: el PIB agrcola en China, la productividad total de los factores agrcolas en la India, y la productividad de la mano de obra agrcola en Tailandia y Uganda. Fuentes: Fan, Zhang y Zhang, 2004; Fan, Hazell y Thorat, 2000; Fan, Yu y Jitsuchon, 2008; Fan y Zhang, 2008.
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FIGURA 25 Rendimiento del gasto pblico en trminos de reduccin de pobreza

CHINA Educacin I+D agrcola Carreteras Telecomunicaciones Electricidad Prstamos de pobreza Regado
0 2 4 6 8 10 12
Nmero de personas INDIA Carreteras I+D agrcola Educacin Desarrollo rural Suelo y agua Salud Regado Energa
0 30 60 90 120 150
Nmero de personas TAILANDIA Electricidad I+D agrcola Educacin Regado Carreteras

0 50 100 150 200 250 300
Nmero de personas UGANDA I+D agrcola Carreteras secundarias Educacin Carreteras asfaltadas Carreteras de murram o gravilla Salud
0 10 20 30 40 50 60
Nmero de personas
Notas: Las magnitudes corresponden a la reduccin en el nmero de personas pobres por unidad monetaria invertida en cada sector de gasto. Las respectivas unidades monetarias son: 1 milln de baht en Tailandia (por ejemplo, reduccin del nmero de personas pobres por cada milln de baht gastados en los distintos sectores), 1 milln de rupias en la India, 10 000 yuan en China y 1 milln de chelines ugandeses en Uganda. Fuentes: Fan, Zhang y Zhang, 2004; Fan, Hazell y Thorat, 2000; Fan, Yu y Jitsuchon, 2008; Fan y Zhang, 2008.
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1970, pero disminuyeron de manera notable con el tiempo, mientras que los rendimientos de la I+D agrcola se han mantenido altos durante muchas dcadas (Figura 26) (Fan, Gulati y Thorat, 2008). Un anlisis exhaustivo de la I+D y la extensin constat que las tasas internas de rentabilidad eran tan elevadas en la dcada de 1990 como lo haban sido en
la dcada de 1960 (Evenson, 2001). Tambin para los cultivos en Tailandia, el gasto pblico en investigacin fue un factor positivo y significativo en el crecimiento de la PTF entre 1970 y 2006 (Suphannachart y Warr, 2011). A largo plazo, los rendimientos derivados del gasto en subvenciones a la agricultura han ido quedando a la zaga de los obtenidos
FIGURA 26 Efectos histricos de distintos tipos de inversin pblica y subvenciones en el desempeo agrcola y la pobreza en la India
A Efectos en el desempeo agrcola
Regado I+D agrcola Educacin Carreteras Subvenciones en fertilizantes Subvenciones para regado Subvenciones a la energa Subvenciones al crdito
10
15
20
25
Tasa de rendimiento
B Reduccin en el nmero de personas pobres
Regado I+D agrcola Educacin Carreteras Subvenciones en fertilizantes Subvenciones para regado Subvenciones a la energa Subvenciones al crdito
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
3 500
4 000
4 500
5 000
Nmero de personas
Dcadas de 1960 y 1970
Dcada de 1980
Dcada de 1990
Notas: Las cifras de la grca A corresponden al rendimiento para una unidad monetaria de distintos tipos de gasto pblico en funcin de (la misma) unidad monetaria del PIB agrcola. La grca B indica la disminucin en el tamao de la poblacin pobre para un incremento de un milln de rupias en distintos tipos de gasto pblico. Fuente: Fan, Gulati and Thorat, 2008.
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del gasto en I+D, carreteras, educacin e infraestructuras de regado. En la India, el impacto general del gasto agrcola en la reduccin de la pobreza ha disminuido por la reduccin del peso de la agricultura en la economa y el aumento de la proporcin del gasto agrcola en forma de subvenciones (Jha, 2007). Los efectos del gasto pblico en la reduccin de la pobreza tambin tienden a disminuir con el tiempo (Figura 26). Adems, el impacto de las subvenciones pblicas para fertilizantes, regado, electricidad y crdito en la reduccin de la pobreza se mantiene en un nivel muy inferior al del gasto pblico en I+D, educacin y carreteras. Pese a que los gastos en subvenciones se suelen justificar por cuestiones de equidad y pobreza, los resultados indican que la inversin en bienes pblicos es mucho ms eficaz en este sentido.
Rendimiento de las inversiones en regiones ms favorecidas frente a regiones menos favorecidas

Los rendimientos de la inversin pblica en agricultura suelen ser diferentes segn el lugar. Una cuestin de poltica largamente debatida es si es preferible invertir recursos pblicos en zonas ms favorecidas con mayor potencial agroecolgico, o en zonas menos favorecidas en las que suele concentrarse la poblacin ms pobre. Las regiones que cuentan con condiciones agroecolgicas favorables y un fcil acceso a los mercados parecen el lugar obvio a la hora de tratar de aumentar la productividad agrcola. Invertir en estas regiones ms favorecidas y de elevado potencial puede ser tambin una estrategia eficaz para reducir la pobreza, ya que ofrece beneficios indirectos y multiplicadores para las poblaciones de regiones ms alejadas que podran desplazarse para aprovechar las oportunidades de empleo y de generacin de ingresos en regiones ms favorecidas (Palmer-Jones y Sen, 2003). Por otro lado, la inversin en regiones agroecolgicas con una dotacin de recursos menos favorable puede generar mayores rendimientos, al menos en cuanto a reduccin de la pobreza, ya que los costos marginales de obtencin de nuevos beneficios en las regiones de mejores recursos se incrementan con el tiempo una vez conseguidas las ganancias fciles
(Ruben y Pender, 2004). Son pocos los estudios empricos que han abordado el tema del rendimiento de las inversiones en regiones ms favorecidas frente a otras menos favorecidas. Aunque difieren en cuanto a criterios utilizados para definir las regiones y la forma en que dan cuenta de los efectos y la migracin de mano de obra entre regiones, los resultados parecen indicar que la inversin pblica en regiones menos favorecidas puede tener beneficios ms altos tanto por lo que se refiere al desempeo agrcola como a la reduccin de la pobreza. Por ejemplo, los resultados obtenidos de estudios a nivel nacional en la India (Fan, Hazell y Haque, 2000), China (Fan, Zhang y Zhang, 2004) y Uganda (Fan y Zhang, 2008) indican que las inversiones en regiones menos favorecidas pueden tener mayores beneficios. Estos resultados se resumen en la Figura 27. Cabe sealar que la distincin entre zonas de alto potencial y zonas menos favorecidas difiere en los tres pases, pero en el grfico las zonas ms favorecidas se encuentran a la izquierda y las menos favorecidas a la derecha. En China, las inversiones obtuvieron claramente los mayores beneficios en la regin Occidental, menos favorecida, tanto en lo que se refiere a productividad agrcola como a reduccin de la pobreza. Sorprendentemente, un programa especfico de concesin de prstamos para la poblacin pobre result menos eficaz para la reduccin de la pobreza en esta regin que las inversiones en bienes pblicos bsicos. Se encontraron resultados similares en la India, donde la inversin pblica gener mayores beneficios tanto para la productividad agrcola como para la reduccin de la pobreza en las zonas de secano menos favorecidas. Los datos de Uganda demuestran que las inversiones en bienes pblicos como I+D, educacin y carreteras tuvieron claramente una mayor repercusin para la reduccin de la pobreza en la regin menos favorecida del norte. Dong (2000) hall resultados similares al analizar 10 aldeas chinas con diferentes dotaciones de recursos y niveles de desarrollo distintos. Las aldeas se clasificaron en tres tipos, de ms a menos favorecidas, segn su dotacin de recursos, acceso a los mercados, infraestructura, calidad del suelo y vulnerabilidad ante las catstrofes
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FIGURA 27 Rendimiento de distintos tipos de inversin en regiones de alto potencial frente a regiones menos favorecidas
DESEMPEO AGRCOLA
CHINA Tasa de rendimiento
12 10 8 6 4 2 0
I+D agrcola Regado Carreteras Educacin Electricidad Telecomunicaciones
REDUCCIN DE LA POBREZA
Nmero de personas
28 24 20 16 12 8 4 0
I+D Regado Carreagrcola teras Educacin ElecTeleco- Prstamos tricidad munica- de pobreza ciones
Costera
Central INDIA
Occidental
Tasa de rendimiento
80 60 40 20 0
Variedades Carreteras Regado Electricidad Educacin de alto por rendimiento canalizacin
Nmero de personas
80 60 40 20 0
Variedades Carreteras Regado Electricidad de alto por rendimiento canalizacin
Educacin
De regado
De secano, alta calidad UGANDA
De secano, baja calidad
Tasa de rendimiento
16 14 12 10 8 6 4 2 0
I+D agrcola Educacin Carreteras secundarias Salud
Nmero de personas
200 150 100 50 0
I+D Educacin Carreteras Carreteras Carreteras agrcolas secun- de murram asfaltadas darias o gravilla Salud
Central
Este
Oeste
Norte
Notas: Las cifras que guran en la parte izquierda corresponden al rendimiento para una unidad monetaria de diferentes tipos de gasto pblico en funcin del valor de la produccin o productividad agrcola expresado en la misma unidad monetaria. La variable de rendimiento agrcola se calcula de forma ligeramente distinta en cada pas: el PIB agrcola en China, la productividad total de los factores agrcolas en la India, y la productividad de la mano de obra agrcola en Uganda. Las cifras que guran en la parte derecha corresponden a la disminucin en el tamao de la poblacin pobre por unidad monetaria invertida en cada sector de gastos. Las respectivas unidades monetarias son: 1 milln de rupias en la India, 10 000 yuan en China y 1 milln de chelines ugandeses en Uganda. Fuente: Fan, Zhang y Zhang, 2004; Fan, Hazell y Haque, 2000; Fan y Zhang, 2008.
92
naturales. Las inversiones pblicas y los gastos en prestaciones sociales obtuvieron rendimientos mucho mayores en el aumento de los ingresos familiares en las aldeas menos favorecidas de Tipo III (Cuadro 12). La pregunta de si se debe orientar la inversin pblica en agricultura a zonas ms favorecidas o menos favorecidas, y en qu medida, sigue siendo una cuestin de carcter emprico. La respuesta probablemente dependa de las circunstancias locales, la incidencia de la pobreza, los niveles actuales de inversin, y la probabilidad de que se den efectos indirectos y migracin de mano de obra entre las regiones. No obstante, los datos limitados anteriormente presentados parecen indicar que hay situaciones de falta de inversin en zonas menos favorecidas donde podran conseguirse mejores resultados tanto por lo que se refiere a la productividad agrcola como a la mitigacin de la pobreza si se orientaran las inversiones a esas zonas, hecho que pone de relieve la importancia de una cuidadosa focalizacin geogrfica de la inversin pblica.
Rendimiento de los gastos en subvenciones a los insumos

A pesar de que la evidencia demuestra altos rendimientos de las inversiones en bienes pblicos en y para la agricultura, en la prctica se destinan grandes cantidades del
gasto pblico tanto de pases en desarrollo como de los pases industrializados a gastos corrientes en forma de subvenciones. Estos gastos pueden ser menos rentables, porque utilizan unos recursos pblicos limitados que podran invertirse en la provisin de importantes bienes pblicos con efectos a ms largo plazo, aunque es una cuestin que no siempre est clara. En determinadas circunstancias, las subvenciones pueden reunir algunas de las caractersticas de los bienes pblicos, con beneficios (externalidades positivas) para una poblacin ms all de los beneficiarios inmediatos. De hecho, la justificacin de las subvenciones a los insumos agrcolas, como los fertilizantes y las semillas, suele basarse en estos argumentos. La utilizacin de tecnologas agrcolas mejoradas puede tener beneficios econmicos y sociales al margen de la explotacin agrcola, como por ejemplo la mitigacin de externalidades negativas como la prdida de fertilidad del suelo y la expansin de la agricultura a zonas marginales. Los datos disponibles sobre los beneficios relativos de las subvenciones para fertilizantes frente a la inversin en bienes pblicos ms evidentes indican que tal vez se est haciendo un uso excesivo de las subvenciones. Aunque el rendimiento de las subvenciones para fertilizantes y otros insumos parece disminuir con el tiempo (Fan, Gulati y Thorat, 2008), su utilizacin ha aumentado rpidamente en muchos pases en los ltimos
CUADRO 12 Impacto del gasto pblico en los ingresos familiares en China, por zonas agroecolgicas
TIPO DE ALDEA INVERSIN PBLICA GASTO EN SERVICIOS SOCIALES
(Tasa marginal de rendimiento estimada)
Tipo I Tipo II Tipo III
1,1 2,0 7,4 3,9
1,5 2,7 8,2 4,6
Todos los hogares
Notas: El rendimiento de los hogares se mide por los ingresos brutos de las operaciones domsticas, incluidas las actividades agrcolas y no agrcolas. Quedan excluidos el empleo remunerado y otras actividades de generacin de ingresos fuera de la produccin domstica. La tasa marginal de rendimiento se calcula multiplicando los ingresos brutos por el coeficiente de regresin y dividiendo el resultado por 100. En la inversin pblica se incluye el mantenimiento de las redes de regado de las aldeas y las carreteras. Los servicios sociales incluyen la labranza mecanizada, la proteccin de cultivos, la orientacin tcnica, la subvencin de insumos agrcolas, la asistencia para la comercializacin y otros servicios no agrcolas, tales como la instalacin de agua potable, el fomento del acceso a la electricidad y la prestacin de servicios educativos (escuelas, bibliotecas y centros de da). Fuente: Dong, 2000.
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aos. Las subvenciones suelen aumentar a medida que crece la capacidad fiscal de un pas (Byerlee, de Janvry y Sadoulet, 2009). En la India, las subvenciones agrcolas aumentaron del 40 % del gasto pblico agrcola en 1975 al 75 % en 2002, y en el perodo 2002-03 representaban el 6 % del PIB agrcola (Banco Mundial, 2007a). En Indonesia, las subvenciones para fertilizantes representaban el 30 % del total del gasto en desarrollo agrcola para el perodo 1988-1990, pese a que las inversiones en investigacin, extensin e infraestructuras de regado fueron motores del crecimiento de la produccin ms importantes en las dos dcadas anteriores (Rosegrant, Kasryno y Prez, 1998). Varios pases han iniciado programas de subvenciones para fertilizantes en los ltimos aos. En Zambia, para 2005 se destinaba en torno a un 37 % del presupuesto agrcola a subvenciones para fertilizantes, mientras que la creacin de sistemas de riego y otras infraestructuras rurales solo reciba un 3 % y la I+D agrcola un 0,5 % (Banco Mundial, 2007a). El costo presupuestado del programa se cuadruplic entre 2002-03 y 2008-09 (Banco Mundial, 2010b) y los datos demuestran que se han visto desplazados proveedores privados de reas en las que haban estado activos (Xu et al., 2009). En Malawi tambin se reintrodujeron las subvenciones universales para fertilizantes en 2005-06, y para 2008-09 hasta 1,5 millones de hogares deberan haber recibido cupones por valor total de 182 300 toneladas de fertilizantes subvencionados. El programa logr incrementar la produccin de maz, pero se llev el 16 % del total del presupuesto pblico de Malawi para 2008-09 y, dado que los fertilizantes son distribuidos por una empresa estatal, desplaz la participacin del sector privado (Wiggins y Brooks, 2010). Existe un importante volumen de investigaciones sobre los rendimientos del gasto pblico en una serie de bienes pblicos, pero se ha dedicado escasa atencin al impacto de la composicin del total del gasto pblico y a su desglose en bienes pblicos y privados. Aunque la distincin entre bienes pblicos y privados no siempre est estrictamente definida, la asignacin de fondos pblicos a subvenciones para bienes tales como los insumos agrcolas
que benefician sobre todo a personas privadas puede consumir fondos que de otra manera podran emplearse en bienes pblicos y otros gastos que benefician a la sociedad. La asignacin de recursos pblicos a las subvenciones podra pues tener consecuencias significativas tanto en lo que respecta a eficiencia econmica como a equidad social. Lpez y Galinato (2006) analizaron datos sobre las implicaciones en materia de eficiencia y equidad de la estructura del gasto rural de 15 pases de Amrica Latina y el Caribe para el perodo 19852001. Clasificaron el gasto pblico en bienes pblicos o subvenciones. La proporcin del gasto rural destinado a las subvenciones en este perodo oscilaba de menos del 10 % a casi el 90 % (Cuadro 13)25. Lpez y Galinato (2006) constataron que el total general de gasto pblico en las zonas rurales tena efectos positivos y sumamente importantes en el PIB agrcola per cpita, pero que la composicin del gasto pblico en cuanto a subvenciones era mucho ms importante. El aumento de la proporcin de las subvenciones al tiempo que se mantena el total de gastos constante redujo de forma significativa el PIB agrcola per cpita. Segn sus estimaciones, solo con reasignar el 10 % del gasto pblico rural de las subvenciones a los bienes pblicos se conseguira un aumento per cpita de los ingresos agrcolas del 5 %. El aumento del gasto pblico total en agricultura tendra tambin efectos positivos en el crecimiento, pero menores que los derivados de la reasignacin dentro de un presupuesto total determinado. El mensaje fundamental en materia de polticas que se desprende de este anlisis es que los gobiernos pueden aumentar el PIB agrcola simplemente trasladando el gasto agrcola de las subvenciones a los bienes pblicos. En otro anlisis realizado por Allcott, Lederman y Lpez (2006), basado en parte en el mismo conjunto de datos, se examinaron los factores determinantes del nivel y la composicin del gasto pblico rural y del crecimiento agrcola. Se observ que las desigualdades histricas de riqueza eran
25 Cabe sealar que estos resultados no son comparables con los indicados en el Recuadro 5, pues derivan de fuentes diferentes y utilizan definiciones distintas de los bienes pblicos.
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CUADRO 13 Proporcin de subvenciones y bienes pblicos en el gasto pblico rural en Amrica Latina y el Caribe, por pases
PAS SUBVENCIONES COMO PROPORCIN DEL GASTO RURAL BIENES PBLICOS COMO PROPORCIN DEL GASTO RURAL
(Porcentaje)
Argentina Brasil Costa Rica Ecuador Guatemala Honduras Jamaica Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Fuente: Lpez y Galinato, 2006.
59 87 48 69 27 9 58 66 37 51 32 64 80 19 54
41 13 52 31 73 91 42 34 63 49 68 37 21 82 46
Nota: Las proporciones son los promedios anuales entre 1985 y 2001.
un factor determinante fundamental, junto con otros factores polticos e institucionales como la responsabilidad gubernamental, la participacin de la sociedad civil, la transparencia y el fraccionamiento etnolingstico. De hecho, a mayor nivel de desigualdad aumentaba tanto la asignacin gubernamental total a zonas rurales como la proporcin de subvenciones en el gasto agrcola total. No obstante, los autores destacaron la necesidad de recopilar y analizar ms datos para determinar si esta misma conclusin se mantena fuera de la regin.
La economa poltica de la inversin pblica en agricultura26

Si los rendimientos de la inversin pblica son tan elevados, por qu los gobiernos no invierten ms? Y si los rendimientos de la inversin pblica son ms altos que los rendimientos de las subvenciones, por qu
26 Esta seccin se basa en un documento informativo elaborado por personal del IFPRI. Ver Mogues (2012).
los gobiernos mantienen las subvenciones? En el anlisis de Allcott, Lederman y Lpez (2006) que se acaba de sealar, se apuntaba al papel de la distribucin de la riqueza, junto con otros factores polticos e institucionales, como factores determinantes de la estructura del gasto pblico rural. La cuestin de cmo se determinan realmente las polticas de gasto pblico relativas a la agricultura es importante para entender cmo mejorar las inversiones pblicas. Una diferencia fundamental entre las decisiones de inversin privadas y pblicas es que, mientras las primeras estn motivadas por la previsin de obtener beneficios privados, las segundas deberan estar motivadas, en principio, por los beneficios que lograrn para la sociedad. En realidad, y por diversas razones, las motivaciones de los responsables de la toma de decisiones podran no coincidir con los beneficios sociales generales que se prev obtener de la inversin. Las pautas de inversin y de gasto pblico pueden verse afectadas por factores como las presiones de grupos de inters, la corrupcin, e incluso las caractersticas de la propias inversiones
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agrcolas. Por ejemplo, algunas inversiones agrcolas pueden requerir perodos de tiempo muy prolongados antes de generar beneficios y sus efectos ser difciles de precisar, de manera que la labor de los polticos que quieren mantenerse en su cargo podra no ser adecuadamente reconocida. Estos factores, junto con la gobernanza en general, pueden tener una importante repercusin en la forma de utilizar los fondos pblicos destinados a la inversin y el gasto agrcola. Es posible que la inversin pblica no siempre produzca los resultados previstos debido a costos excesivos, tasas de rendimiento bajas del activo derivado de la inversin, o uso indebido del activo, una vez creado. Son muchos los factores que pueden reducir la eficacia de la inversin pblica: el soborno, que aumenta el costo de la inversin; la ineficacia de los gobiernos en el control de gastos; la financiacin por la ayuda al desarrollo puede llevar a la eleccin de proyectos ms caros; decisiones motivadas por el clientelismo o por consideraciones polticas (Pritchett, 1996). Una forma de uso indebido de un activo creado mediante la inversin pblica podra ser la falta de financiacin para gastos de funcionamiento y mantenimiento de ese activo. La eficacia de la inversin pblica, medida como diferencia entre el gasto pblico y el valor de los activos generados, est estrechamente relacionada con los indicadores de buena gobernanza y polticas apropiadas (Pritchett, 1996).
Grupos de inters y accin colectiva

Los grupos de inters pueden influir de forma considerable en el gasto pblico y en las decisiones de inversin en agricultura. Existe un nutrido acervo de pruebas que apuntan a la forma en que las polticas agrcolas en los pases en desarrollo han tendido a favorecer a un pequeo nmero de grandes agricultores (ver una breve visin de conjunto en Birner y Resnick, 2010). Histricamente, en los pases en desarrollo las inversiones pblicas, las polticas de precios y otras medidas han beneficiado a la poblacin urbana en detrimento de las poblaciones de las zonas rurales y las familias agrcolas (Lipton, 1977). Estos fenmenos se han explicado mediante las caractersticas de los grupos de inters, que influyen en su capacidad para exigir polticas pblicas, entre
otras inversiones, subvenciones y dems intervenciones pblicas, que les favorezcan (Becker, 1983). La eficacia con que los diferentes grupos de inters pueden influir en los polticos a travs de la accin colectiva depende de varios factores (Olson, 1965), algunos de los cuales suelen colocar a los agricultores en situacin de desventaja frente a la poblacin urbana. La dispersin geogrfica de los agricultores y su menor acceso a infraestructuras de transporte y comunicaciones hacen que la coordinacin y el seguimiento mutuo de las medidas resulte ms difcil que en el caso de la poblacin urbana (Olson, 1985). Tambin el hecho de que en muchos pases en desarrollo su nmero sea mucho mayor, sita a los agricultores en desventaja frente a las personas de las zonas urbanas. De hecho, independientemente del grado de concentracin geogrfica y de acceso a infraestructuras de transporte y comunicaciones, la coordinacin entre grupos grandes es ms difcil que entre grupos ms pequeos (Olson, 1965). La influencia de un determinado grupo tambin depende en gran medida de su situacin econmica, hecho que, junto con la mayor facilidad de coordinacin entre grupos pequeos, explica por qu un reducido nmero de grandes agricultores puede influir en las pautas de gasto pblico si hay una elevada concentracin de riqueza y tierras (ver el anlisis de Allcott, Lederman y Lpez [2006] anteriormente citado). Esto subraya la importancia de aumentar el capital social de los agricultores ms pequeos mediante asociaciones de productores. Otro fenmeno significativo en los procesos de polticas en que participan grupos de inters es la tendencia de los responsables de la formulacin de polticas de dejar las cosas como estn. En muchas ocasiones, polticas que han agotado su utilidad no se revocan. Un ejemplo son las subvenciones a los insumos agrcolas, que raras veces se eliminan incluso despus de haber quedado obsoletas o no haber cumplido sus objetivos iniciales de equidad o mejora de la eficacia. Quienes se benefician del statu quo suelen ser aquellos con la autoridad necesaria para haber conseguido que se promulgara la poltica en un principio (Fernndez y Rodrik, 1991) y que incluso podran ver aumentado su poder de presin
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una vez instituida la poltica (Coate y Morris, 1999).
informacin es pues importante para establecer mejor las prioridades de inversin y gasto pblico.
Atribucin y plazos en la obtencin de beneficios

Para una persona encargada de la formulacin de polticas y de la toma de decisiones sobre gasto pblico, el reconocimiento por parte de los beneficiarios ser probablemente una importante motivacin. La facilidad con que los ciudadanos puedan atribuir el mrito o la responsabilidad por subvenciones o inversiones especficas y sus resultados a una persona concreta puede, por tanto, influir de manera notable en las prioridades del gasto pblico. Los proyectos de infraestructuras visibles, como puede ser una escuela, o las transferencias directas son ms fciles de identificar y atribuir a decisiones concretas adoptadas por polticos y funcionarios que, por ejemplo, la mejora de la calidad de los servicios de extensin o la inversin en investigacin y desarrollo. El reciente auge en los programas de subvenciones para insumos a gran escala puede explicarse, en parte, por la facilidad con que es posible identificar sus efectos y atribuirlos a los funcionarios pblicos responsables. El prolongado plazo que debe transcurrir antes de que muchas inversiones pblicas generen rendimientos dificulta su atribucin. Cuanto ms largo sea este plazo, ms difcil ser la atribucin y menos incentivos tendrn los funcionarios para llevar a cabo la inversin. Esto afecta especialmente a la inversin en I+D, que suele tener un alto rendimiento pero tambin un prolongado intervalo de tiempo entre la ejecucin del gasto y la obtencin de beneficios. Tal vez sea esta una de las causas subyacentes de la aparente y sistemtica falta de inversin en I+D analizada con anterioridad. La dificultad en la atribucin depende tambin de la calidad y el volumen de informacin disponible, as como del nivel de educacin de los beneficiarios del gasto pblico. Los ciudadanos con mayor nivel de educacin y mejor acceso a la informacin, con la ayuda quizs de organizaciones de la sociedad civil, estn ms capacitados para realizar atribuciones correctas. Mejorar los niveles de educacin y los flujos de
Corrupcin y bsqueda de rentas

La corrupcin y los comportamientos de bsqueda de rentas pueden conducir a modelos de gasto e inversin poco ptimos desde una perspectiva social. Los grandes proyectos de infraestructuras se prestan fcilmente a un comportamiento de bsqueda de rentas por parte de los funcionarios pblicos. Los datos derivados del anlisis por pases indican que en los pases de bajos ingresos la incidencia de corrupcin aumenta a medida que crece la proporcin de gastos en grandes proyectos, y disminuye con la cuota de gasto social (de la Croix y Delavallade, 2009). En pases con altos ndices de corrupcin, este fenmeno puede introducir un sesgo a favor de grandes proyectos de capital frente a otras modalidades de inversin o gasto pblico. Adems, es probable tambin que la corrupcin generalizada que genera el sesgo a favor de grandes proyectos haga que esas inversiones resulten menos productivas que en pases con mejor gobernanza. Las inversiones en I+D agrcola son relativamente menos propensas a prcticas corruptas y de bsqueda de rentas, aunque s se han registrado algunos casos, como por ejemplo el desvo de dinero procedente de tasas impuestas a los agricultores y destinadas a financiar institutos pblicos de investigacin agrcola por parte de juntas de productos bsicos (Omuru y Kingwell, 2006).
Gobernanza e inversin agrcola

El contexto de gobernanza del que la corrupcin es solo un aspecto se considera cada vez ms un factor determinante de las asignaciones del gasto pblico, incluidas las destinadas a inversin en agricultura. Los datos que demuestran este vnculo causal respaldan la firme correlacin observada entre los indicadores de buena gobernanza y la acumulacin de activos productivos en la explotacin agrcola que se presentan en la Figura 16 del Captulo 3. Deacon (2003) constat slidas pruebas empricas de que los sistemas de gobernanza influyen en el suministro de bienes
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pblicos27. Constat que las dictaduras suministraban sistemticamente un dficit de bienes pblicos en comparacin con los gobiernos democrticos e incluyentes. Observ asimismo que los niveles de ingreso afectaban de forma positiva al suministro de bienes pblicos, pero que la dinmica del suministro reaccionaba ms marcadamente al crecimiento de los ingresos en las democracias que en las dictaduras. Adems, y a nivel de las administraciones locales, los datos demuestran que la proporcin de la inversin pblica en el total del gasto pblico de las aldeas es mayor cuando hay un dirigente local electo y no nombrado (Zhang et al., 2004). La eficacia del gasto pblico en salud y educacin para lograr los resultados deseados depende tambin de la calidad de la gobernanza, pues ese gasto tiene menos eficacia en pases con niveles altos de corrupcin y una burocracia ineficiente que en pases con mejor gobernanza (Rajkumar y Swaroop, 2008). Los datos recopilados sobre hogares en Uganda indican que hay un nivel umbral de seguridad por debajo del cual las inversiones pblicas en infraestructuras y educacin tienen escasa repercusin en el crecimiento (Zhang, 2004). Los datos empricos apuntan a que existe una relacin entre diferentes aspectos de la gobernanza y el suministro de bienes pblicos por parte del gobierno. Por ello cabe preguntarse lo siguiente: qu significa esto para la agricultura, y qu aspectos de la gobernanza revisten mayor importancia para la inversin agrcola y el suministro de bienes pblicos? Resnick y Birner (2006), en un anlisis general de los datos empricos sobre las relaciones entre la buena gobernanza y el crecimiento pro-pobre, hablan de la ambigedad de definicin de la gobernanza y la multiplicidad de indicadores implicados en gran parte de este debate y del anlisis emprico. Sealan la necesidad de entender mejor qu aspectos de la gobernanza contribuyen al crecimiento y cules determinan si las personas pobres sern capaces de participar en el proceso de
27 Los bienes pblicos analizados fueron el acceso al agua potable y el saneamiento, la densidad de carreteras, la matriculacin escolar, y los niveles de plomo en la gasolina como indicador de proteccin ambiental.
crecimiento (Resnick y Birner, 2006, pg. 38). Algo que sera igualmente pertinente para el tema especfico de la gobernanza y la inversin agrcola.
Planificar la inversin pblica en agricultura

Garantizar una inversin pblica ms eficaz en y para la agricultura constituye un reto importante. Conlleva mejorar el proceso de formulacin de polticas que afectan a la inversin y fortalecer los procesos presupuestarios y de planificacin de la inversin pblica. El reto es an ms difcil en los pases de ingresos bajos y mediobajos, donde la agricultura, y en especial los pequeos productores, desempean generalmente una funcin esencial en el desarrollo econmico y la reduccin de la pobreza, y donde los recursos para la inversin son ms limitados. Cada vez se presta ms atencin a la necesidad de mejorar los procesos presupuestarios (ver por ejemplo Banco Mundial, 2011e). Sin embargo, es necesario analizar tambin las polticas que afectan a las inversiones privadas y la inversin pblica en y para la agricultura de una forma integrada. Con las polticas adecuadas se pueden mejorar los rendimientos de las inversiones tanto pblicas como privadas. Asimismo, una inversin pblica acertada puede aumentar los rendimientos de la inversin privada y mejorar los incentivos para la inversin, pero la existencia de un marco de polticas inadecuado puede reducir sus efectos de forma significativa y provocar una prdida considerable de recursos pblicos. Actualmente, muchos pases estn adoptando medidas concretas para orientar y mejorar las inversiones en agricultura mediante la elaboracin de planes nacionales de inversin (Recuadros 23 y 24).
Las inversiones pblicas en la agricultura apoyan firmemente el crecimiento agrcola y la reduccin de la pobreza, pero el tipo de gasto importa. Las inversiones en I+D agrcola, infraestructuras rurales
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RECUADRO 23 El Programa general para el desarrollo de la agricultura en frica (CAADP)

La Declaracin de Maputo sobre la Agricultura y la Seguridad Alimentaria en frica, adoptada en 2003, representa un reconocimiento formal por parte de los pases africanos de que el sector es fundamental para el crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza, y que debe contar con mayores recursos. En la declaracin, los pases signatarios acordaron una serie de principios para promover el desarrollo agrcola y adoptaron un compromiso claro de objetivos especficos, en particular la asignacin de un mnimo del 10 % de sus presupuestos nacionales a la agricultura y la consecucin de un crecimiento agrcola anual del 6 %. Los principios se llevan a la prctica mediante el Programa general para el desarrollo de la agricultura en frica (CAADP), que proporciona un marco normativo comn para el desarrollo agrcola en el continente. El proceso lleva consigo la celebracin de mesas redondas de pas en las que participan las partes interesadas, la realizacin de anlisis en base a datos, el desarrollo de programas de inversin, y evaluaciones y aprendizaje extrado de prcticas y procesos. Las consultas y las evaluaciones ayudan a alcanzar un consenso sobre prioridades entre las partes interesadas, y culminan en la firma de un Pacto en el que se esboza el programa nacional para el crecimiento agrcola, la reduccin de la pobreza y la seguridad alimentaria y nutricional. Tambin se especifican las responsabilidades de las distintas partes y se indican mecanismos para la aplicacin, incluida la coordinacin y supervisin y la movilizacin de fondos. Posteriormente se formula el plan de inversin, que se somete a un examen tcnico por expertos independientes a fin de asegurar su coherencia con los principios y objetivos del CAADP, la adopcin de mejores prcticas1, la adecuacin a los compromisos del pacto, as como la viabilidad operativa de los programas de inversin. El proceso de examen tcnico constituye asimismo una condicin para acceder a fondos del Programa mundial de agricultura y seguridad alimentaria (GAFSP) (ver el Recuadro 8 en la pgina 37). Por ltimo, el gobierno convoca una reunin de trabajo de alto nivel con la participacin de grupos de partes interesadas nacionales, las instituciones bsicas del CAADP a nivel nacional, regional y continental, donantes y otras entidades de financiacin potenciales. La finalidad es validar y aprobar el plan de inversin, confirmar que est listo para su ejecucin y que se dispone de compromisos de financiacin, y acordar las modalidades de ejecucin. En marzo de 2012, 27 pases haban firmado pactos, todos ellos con planes de inversin ya preparados o en tramitacin, y 19 pases haban celebrado la reunin de trabajo. Aunque sigue habiendo numerosas dificultades, el proceso aporta beneficios reales. En el aspecto positivo, el CAADP est ayudando a fomentar el dilogo y la armonizacin del proceso de formulacin de polticas agrcolas a nivel internacional. En un anlisis del marco del CAADP realizado en Ghana, Kenya y Uganda, se observ que ha sido efectivo a nivel mundial y continental, pero que a nivel de pas el proceso segua siendo deficiente, sobre todo en lo que se refiere a la apropiacin nacional, la participacin de las partes interesadas, la utilizacin de datos reales en la toma de decisiones, y la armonizacin de polticas (Zimmermann et al., 2009). En algunos casos, los plazos de financiacin (impuestos, por ejemplo, por el GAFSP) menoscabaron el proceso de consultas, la toma de decisiones en base a datos, la revisin por expertos etc. Los donantes tampoco han reconocido, al menos inicialmente, el valor aadido del proceso del CAADP, y en general han sido lentos en su respuesta. En Rwanda, pas en el cual parece que el CAADP ha tenido mayor influencia, el
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RECUADRO 23 (cont.)
gobierno ya haba formulado previamente, en colaboracin con expertos externos, la segunda fase del Plan estratgico de transformacin de la agricultura (PSTA II), enfocado a determinar los posibles rendimientos de la inversin en alimentos bsicos y la normativa poltica correspondiente. El PSTA II se ajust posteriormente al marco del CAADP y constituy la base para el Plan de inversin de Rwanda. La Secretara del CAADP brind asistencia tcnica para determinar y calcular el costo de los programas y subprogramas del PSTA II. La reunin de trabajo encabezada por el CAADP (esto es, los debates con donantes), dio lugar a ciertos cambios en las prioridades de gasto. El proceso ha culminado en un aumento del apoyo gubernamental y a importantes compromisos de donantes. Actualmente se cuenta ya con el 80 % de la financiacin del PSTA II2. Dado que el PSTA II de Rwanda es una continuacin y ampliacin de las actividades iniciadas durante el primer PSTA de 2004, se trata del nico pas en el que ha pasado el tiempo suficiente como
para permitir una evaluacin provisional de las experiencias con el CAADP y la planificacin de las inversiones. Se han producido importantes incrementos en la utilizacin de tierras para alimentos bsicos fundamentales como el maz, la patata irlandesa, el arroz y el trigo en parte con ayuda de un programa de mecanizacin as como un aumento en la adopcin de nuevos materiales de plantacin y la utilizacin de fertilizantes. Se han apreciado aumentos del rendimiento para todos los cultivos.
Segn las directrices de los documentos base del marco, que son un aspecto fundamental del proceso del CAADP y se han elaborado bajo la direccin de las instituciones de base lder (ver NEPAD, 2010a para ms detalles sobre estas bases y las instituciones lder). Por contra, el Plan de inversin de Togo nicamente ha conseguido en torno a un 10 % de la financiacin necesaria.
Fuente: Basado en datos del Gobierno de Rwanda (2009), NEPAD (2010a), NEPAD (2010b) y NEPAD (2010c).
y educacin tienen rendimientos mucho mayores que el gasto en subvenciones para insumos agrcolas tales como los fertilizantes. Aunque la distincin entre inversin en bienes pblicos y subvenciones para bienes privados no siempre resulta clara, los datos de un gran nmero de pases recopilados para un perodo de 50 aos son claros: la inversin en bienes pblicos genera mayores beneficios para el crecimiento agrcola y la reduccin de la pobreza que las subvenciones a los insumos. Las inversiones en una gran variedad de bienes pblicos rurales complementan las inversiones orientadas directamente al sector agropecuario; las inversiones en carreteras rurales, por ejemplo, suelen mejorar el acceso a los mercados para los productores agrcolas e impulsan la inversin privada en el sector. Los efectos relativos de otras opciones para la inversin varan segn el pas, lo que
sugiere que las prioridades de inversin deben determinarse a nivel local, pero los beneficios de la inversin en bienes pblicos en las zonas rurales se refuerzan entre s. Hay datos que parecen indicar que la inversin en zonas menos favorecidas podra reducir la pobreza de manera ms eficaz que la inversin continuada en zonas de elevado potencial en las que ya se han hecho avances importantes, pero la situacin vara en funcin del pas y con el tiempo, y depende de la medida en que los efectos de las inversiones se extienden entre regiones a travs de beneficios tecnolgicos indirectos, el desplazamiento de la mano de obra y los multiplicadores econmicos. A pesar del notable acervo de datos que documentan los elevados beneficios econmicos y sociales de las inversiones en bienes pblicos que dan apoyo a la agricultura, ya sea de forma directa o
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RECUADRO 24 Plan de inversin nacional de Bangladesh

Muchos pases de ingresos bajos y medios, adems de los pases africanos, han adoptado planes para invertir en agricultura. El Plan de inversin nacional de Bangladesh: Hoja de ruta para las inversiones en agricultura, seguridad alimentaria y nutricin, constituye un ejemplo de este proceso de planificacin de las inversiones1. Este plan de inversin nacional surgi a raz de la poltica nacional de alimentacin (aprobada en 2006) y su plan de accin correspondiente (2008-15), y est enfocado en tres aspectos de la seguridad alimentaria: la disponibilidad, el acceso y la utilizacin. El proceso de planificacin de las inversiones fue liderado por el Gobierno de Bangladesh, con la participacin de gran variedad de ministerios, agencias y departamentos y ayuda en aspectos tcnicos, financieros y normativos de la FAO, el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (USAID) y el IFPRI. El proceso consisti en amplias consultas con los principales ministerios, representantes del sector privado, ONG, asociados para el desarrollo y un gran nmero de partes interesadas, en especial agricultores y sus organizaciones. Un punto esencial del proceso ha sido siempre la coherencia de las prioridades, de manera que las agencias gubernamentales y los donantes puedan trabajar de manera ms eficaz en la consecucin de objetivos comunes en consonancia con los principios de la Declaracin de Pars sobre la eficacia de la ayuda (2005). La planificacin recibi impulso de la Iniciativa de LAquila sobre la Seguridad Alimentaria Mundial y la iniciativa estadounidense Alimentar el Futuro2. En lneas generales, los objetivos del plan de inversin son los siguientes: i) planificar y aplicar las prioridades de inversin de manera coordinada; ii) aumentar la convergencia en la financiacin presupuestaria y de fuentes externas; iii) movilizar recursos adicionales. Las inversiones propuestas estn relacionadas con el fortalecimiento de las capacidades fsicas, institucionales y humanas en el mbito de la agricultura, la gestin de los recursos hdricos, la pesca, el ganado, la comercializacin agrcola, la gestin de los productos alimentarios, las redes de proteccin, la nutricin y la inocuidad de los alimentos. A nivel prctico, las necesidades de inversin son evaluadas por los distintos departamentos encargados de contribuir a la consecucin de los citados objetivos de seguridad alimentaria. Una vez formulados, los proyectos se incluyen en la cartera del gobierno. El plan incorpora ms de 400 proyectos en diferentes mbitos derivados del Plan de accin de la Poltica nacional de alimentacin (2008-15). Un aspecto importante del proceso es el de seguimiento y la revisin del plan. Por ejemplo, tras la aprobacin de la primera versin del Plan nacional de inversin en junio de 2010, se inici un proceso de revisin en diciembre en el que nuevamente se celebraron consultas generalizadas. En 2011 se finaliz una versin actualizada del Plan. Se pretende que posteriores revisiones y procesos de seguimiento redunden en un Plan nacional de inversin cada vez ms perfeccionado, con una evaluacin de costos ms precisa y prioridades mejor ajustadas. En este sentido, el Plan nacional de inversin se considera un documento dinmico.
El proceso seguido en Bangladesh es muy cercano tanto en su espritu como en la prctica al proceso del CAADP promovido por NEPAD. Alimentar el Futuro es una iniciativa mundial del Gobierno de los Estados Unidos para la seguridad alimentaria y la lucha contra el hambre. Dirigida por USAID y apoyada en recursos y conocimientos tcnicos de numerosas agencias gubernamentales de EE.UU., esta iniciativa presidencial tiene por objeto ayudar a los pases a transformar sus propios sectores agrcolas para producir de manera sostenible los alimentos suficientes para alimentar a sus ciudadanos.
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indirecta, las partidas presupuestarias gubernamentales no siempre reflejan esta prioridad, y el gasto real no siempre refleja las partidas presupuestarias. Esto se debe a un nmero de factores de la economa poltica, en particular la accin colectiva por parte de poderosos grupos de inters, las dificultades a la hora de atribuir responsabilidades por el xito de inversiones de plazos prolongados y beneficios difusos (como es el caso
de muchos bienes pblicos agrcolas y rurales), una gobernanza deficiente y la corrupcin. El fortalecimiento de las instituciones rurales y la promocin de la transparencia en la toma de decisiones pueden mejorar el desempeo de los gobiernos y los donantes a la hora de velar por que la asignacin de unos recursos pblicos limitados est orientada a lograr los resultados ms beneficiosos para la sociedad.
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6. Un marco normativo para mejorar la inversin en agricultura

Nadie pone en duda la importancia de la inversin en agricultura como una de las estrategias ms eficaces para luchar contra el hambre y la pobreza y para llevar a cabo la transicin a la agricultura sostenible. Sin embargo, en aquellas regiones del mundo en las que el hambre y la pobreza son ms graves los ndices de inversin han registrado un estancamiento o una disminucin en las tres ltimas dcadas, tanto por parte de agricultores como de gobiernos. Esas regiones afrontan el reto continuado de potenciar el crecimiento equitativo de la productividad y al tiempo mejorar drsticamente la sostenibilidad ambiental del sector. Los agricultores son y seguirn siendo la mayor fuente de inversin en agricultura, lo que significa que deben ocupar un lugar central en cualquier estrategia de inversin. No es pues suficiente centrarse nicamente en la inversin pblica, la ayuda oficial al desarrollo y la inversin extranjera directa. Cientos de millones de agricultores en todo el mundo han demostrado su voluntad de invertir en sus actividades productivas, en muchas ocasiones pese a hacerlo en condiciones adversas. Sin embargo, con demasiada frecuencia sus inversiones en agricultura se ven limitadas por un entorno normativo e institucional poco favorable. Cabe imaginar lo que podran conseguir con un entorno propicio que les apoyase. Se precisa un conocimiento claro de los incentivos y las barreras a que se enfrentan los agricultores en los diferentes contextos a fin de liberar su potencial para la inversin. El sector pblico desempea una funcin esencial en la creacin y el fomento de un clima de inversin propicio en el cual las inversiones privadas principalmente de los agricultores, pero tambin de otros empresarios e inversores del medio rural puedan prosperar y generar resultados socialmente beneficiosos. Gobiernos y donantes tienen una responsabilidad fundamental en este sentido. Los factores que conforman un clima de inversin propicio son bien conocidos, pero siguen siendo difciles de conseguir en muchas regiones. De hecho, una parte importante y cada vez mayor del gasto pblico para la agricultura no se dirige hacia las inversiones ms beneficiosas desde el punto de visto econmico y social en muchas regiones. Si tanto se sabe acerca de cmo mejorar las inversiones en agricultura, por qu se estn logrando tan pocos avances?
Crear un clima de inversin propicio para la inversin privada en agricultura: la importancia del contexto
En captulos anteriores se examinaron los retos que supone la creacin de un entorno que apoye la inversin privada en agricultura. Sin embargo, las prioridades y la importancia de los distintos retos varan segn el pas y la regin, dependiendo del contexto. El nivel general de desarrollo econmico y la funcin de la agricultura en la economa, el alcance y la severidad de la pobreza y el hambre en las zonas rurales, el grado de deterioro ambiental, la calidad de la gobernanza y el nivel de capacidad institucional deben ser tenidos en consideracin. En lneas generales, los pases con diferentes niveles de ingresos tendrn retos y prioridades de inversin diferentes. Los pases de ingresos altos suelen tener sectores agrcolas muy desarrollados y capitalizados, as como un entorno por lo general propicio y favorable para la inversin agrcola. Tienen la capacidad necesaria para reaccionar ante una demanda efectiva creciente, entre otras cosas mediante el aumento de la inversin. Sin embargo, en muchos pases las polticas econmicas y sectoriales tienen gran influencia en los incentivos para invertir en agricultura frente
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a otros sectores, lo que en muchos casos da lugar a un sesgo pronunciado en favor de la agricultura. Desde la perspectiva de la inversin agrcola, un reto fundamental en estos pases consiste en garantizar que las polticas no inclinan los incentivos econmicos a favor (o en contra) de la agricultura, as como garantizar la igualdad de condiciones para las inversiones en agricultura y en otros sectores. Para ello podra ser necesario reducir los elevados niveles de apoyo pblico directo y proteccin que recibe el sector, algo que por otra parte sera fundamental para garantizar unas pautas de asignacin de recursos y de inversin en agricultura econmicamente eficaces, tanto en el plano nacional como internacional. Otro reto fundamental consiste en velar por que los costos y beneficios ambientales se reflejen en los incentivos a fin de favorecer la sostenibilidad de la produccin. Los pases de ingresos medios han alcanzado ya un cierto nivel de acumulacin de capital en agricultura, ms all del que caracteriza a los pases de bajos ingresos (ver ms abajo). Suelen tener tambin un sector agrcola relativamente ms diverso tanto en lo que se refiere a productos como a tipos de entidades que operan en el sector. La funcin de la agricultura en la mitigacin de la pobreza es, en general, moderada, aunque vara de un pas a otro. Las inversiones privadas en estos pases proceden de una gran cantidad de fuentes (inversiones en las explotaciones agrcolas por pequeos productores, inversiones por parte de grandes empresas, IED) y se destinan a diferentes tipos de actividades, que van desde pequeas explotaciones comerciales privadas hasta grandes empresas. Algunos grupos concretos de productores pueden estar en desventaja en cuanto a su capacidad de inversin en comparacin con otros. Adems de la necesidad de garantizar la igualdad de condiciones en lo que respecta a los incentivos econmicos para la inversin en agricultura frente a otros sectores y la incorporacin de los costos y beneficios ambientales en los servicios agrcolas, la mejora del entorno favorable a las inversiones constituye en muchos casos un desafo importante. En estos pases uno de los retos fundamentales en materia de polticas es tambin evitar la discriminacin
entre diferentes tipos de inversores, con especial atencin a la eliminacin de aquellos factores que podran limitar especialmente a los inversores ms pequeos y a los que se encuentran en regiones ms desfavorecidas. Esto es importante no solo por motivos de equidad y justicia, sino tambin para asegurar la asignacin eficaz del capital de inversin. Asimismo, en muchos contextos puede ser necesario prestar apoyo especial a los agricultores para ayudarles a invertir en mtodos de produccin sostenible. Los pases de ingresos bajos estn an muy lejos de aprovechar el potencial del sector agrcola en cuanto a productividad, produccin, generacin de ingresos y mitigacin de la pobreza. Para un gran nmero de agricultores, mejorar la productividad agrcola es un elemento esencial de las estrategias para salir de la pobreza, y para ello es fundamental potenciar las dotaciones de capital: tanto el capital fsico y humano, como el capital natural. Por consiguiente, el aumento de los activos productivos de los pequeos productores y la mejora de su capacidad para invertir constituyen una piedra angular de las medidas de mitigacin de la pobreza. Unos incentivos para la inversin agrcola no sesgados, tanto frente a otros sectores como entre los distintos inversores en la agricultura, es un requisito de la misma importancia que para las anteriores categoras de pas. La mejora del entorno propicio para la inversin en agricultura constituye una condicin indispensable para promover la inversin agrcola en un gran nmero de pases. Sin embargo, esto por s solo no puede garantizar que se alcancen niveles adecuados de acumulacin de capital. Las polticas y los programas deben orientarse a superar las barreras para la acumulacin de activos productivos que afrontan los pequeos productores. Es probable tambin que las ayudas especficas para la inversin en mtodos de produccin sostenible con plazos de obtencin de beneficios prolongados sean esenciales para lograr mejoras en la sostenibilidad de la produccin. Las inversiones a gran escala podran contribuir a la acumulacin de capital en agricultura, pero es poco probable que supongan una solucin a la pobreza y la inseguridad alimentaria para un gran nmero de personas y plantean adems graves riesgos para poblaciones
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rurales de escasos recursos si no se gestionan de manera adecuada. Deben aplicarse polticas y programas que garanticen que dichas inversiones son realmente propicias y no perjudican la seguridad alimentaria y la mitigacin de la pobreza de la poblacin local.
Apoyar un clima de inversin propicio a travs de la inversin pblica

Un entorno favorable para la inversin privada precisa el apoyo de la inversin pblica. Cada vez hay ms voces que exigen un aumento de la inversin pblica en agricultura y la intensificacin del gasto en agricultura en general. Pero aumentar el gasto total en agricultura podra no ser una propuesta sencilla, por lo que es importante potenciar los efectos de los fondos pblicos limitados que se destinan a la agricultura, sobre la base de una serie de principios fundamentales.
o la productividad agrcola es mayor que la del gasto en otras actividades relacionadas directamente con el sector, as como las inversiones clave para la agricultura tales como infraestructuras rurales, educacin, electrificacin, salud y telecomunicaciones. Los gastos en I+D agrcola para la mejora de la productividad tambin han demostrado tener efectos notables en la reduccin de la pobreza.
Elegir bien las inversiones agrcolas

No todos los tipos de inversin agrcola son iguales en lo que respecta a su rendimiento. Cuando se defiende el aumento de los fondos destinados a la agricultura, es fundamental distinguir entre actividades de alto y bajo rendimiento en trminos de productividad, reduccin de la pobreza u otros resultados. A la hora de elegir entre distintas inversiones agrcolas, es importante tener en cuenta una serie de aspectos. Pese a que los datos demuestran que las inversiones en I+D tienen siempre un rendimiento elevado e inciden en la reduccin de la pobreza, las pautas para otros tipos de inversiones agrcolas dependen del pas y del contexto. La inversin pblica en otros sectores puede tener importantes contribuciones positivas para el rendimiento agrcola y la mitigacin de la pobreza. En este sentido, las carreteras rurales y la educacin son mbitos fundamentales. Se necesita una estrategia geogrfica adecuada para la inversin, ya que es probable que los beneficios de los recursos pblicos para el desarrollo agrcola sean muy heterogneos en funcin del lugar. De manera especfica, los datos presentados en este informe parecen indicar que en determinados casos podra haber un dficit de inversin en zonas menos favorecidas frente a zonas de potencial elevado. Los responsables de la formulacin de polticas y otras partes interesadas deben ser conscientes de que los beneficios derivados de algunos tipos de inversin pblica se materializan tras un largo intervalo de tiempo, de manera que un anlisis a corto plazo podra ocultar los beneficios econmicos de las inversiones pblicas con perodos de gestacin prolongados.
Enfocar los fondos limitados disponibles a la inversin en bienes pblicos

Los datos parecen indicar que, en muchos casos, los efectos de los actuales niveles de gasto pblico en agricultura por lo que se refiere tanto a la produccin y productividad agrcola como a la reduccin de la pobreza pueden mejorarse si se desplaza el gasto de subvenciones en bienes privados hacia inversiones en bienes pblicos. Por ejemplo, las subvenciones al crdito apenas generan beneficios para la sociedad, pero la inversin pblica en el fortalecimiento de las instituciones financieras puede facilitar la prestacin de mejores servicios de crdito y generar mayores rendimientos para la sociedad. Las transferencias sociales debidamente orientadas pueden generar beneficios similares a los de los bienes pblicos al permitir a los pequeos productores pobres mantener y ampliar sus activos.
Invertir en investigacin y desarrollo

La cantidad significativa de datos sobre el elevado rendimiento social de la inversin pblica en investigacin y tecnologa agrcola en los pases en desarrollo parece indicar, de forma inequvoca, que hay un dficit de inversin claro en este mbito. La repercusin del gasto pblico en I+D sobre la produccin
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Mejorar las polticas y el proceso de planificacin de la inversin agrcola

Se conocen bien los principios a seguir para promover las inversiones en agricultura y canalizarlas hacia actividades con beneficios econmicos y sociales ms elevados, pero plasmar estos principios en polticas concretas resulta ms difcil. La mejora de las polticas pblicas y la planificacin de las inversiones en y para la agricultura conlleva una serie de elementos fundamentales.
Definir los objetivos

Una planificacin eficaz de las polticas y las inversiones para la agricultura requiere una definicin clara de los objetivos y una comprensin de la forma en que esas polticas y esas inversiones pblicas estn relacionadas con la estrategia general de desarrollo de un pas. Los objetivos son especficos de cada pas y deben formularse con la participacin efectiva de las partes interesadas pertinentes. En trminos generales, la importancia relativa de objetivos fundamentales como la ampliacin de la oferta de alimentos, la mitigacin de la pobreza y la garanta de la sostenibilidad ambiental sin duda ser distinta segn la etapa de desarrollo en que se encuentra un pas.
se necesita una base de datos slida sobre su naturaleza y repercusin, algo que no siempre es sencillo de conseguir. Los anlisis del gasto pblico destinado a la agricultura pueden proporcionar una visin general esencial de las pautas reales de asignacin del gasto pblico como base para posteriores mejoras28. Las encuestas de seguimiento del gasto pblico se centran en la ejecucin del presupuesto y pueden permitir el escrutinio y la estimacin del gasto desde su asignacin hasta el usuario final, para evaluar as en qu medida los fondos pblicos se destinan realmente a su finalidad prevista, y determinar puntos de desviacin. Es importante tambin entender la repercusin de las polticas en los incentivos para los inversores privados29. En este sentido, es necesario fomentar las capacidades de formulacin de polticas a todos los niveles.
Garantizar la coordinacin entre sectores, gobiernos, ministerios, organismos y socios en el desarrollo

La inversin agrcola puede contribuir a resultados que suelen considerarse responsabilidad de otros sectores y agencias (por ejemplo, la salud y la nutricin), y las inversiones llevadas a cabo por agencias que no se ocupan especialmente de la agricultura (tales como infraestructuras viarias, electrificacin, educacin etc.) pueden realizar importantes contribuciones al aumento del crecimiento agrcola. Este hecho seala la necesidad de abordar los obstculos administrativos e institucionales que dificultan la coordinacin entre agencias; y no solo entre ministerios en los gobiernos de pases en desarrollo, sino tambin entre las distintas unidades de agencias donantes. Asimismo, la coordinacin entre diferentes niveles de la administracin que invierten en y para la agricultura reviste importancia en muchos contextos. Un primer y sencillo paso podra ser mejorar el intercambio de
28 El Banco Mundial y el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID) han elaborado directrices para la realizacin de anlisis del gasto pblico (Banco Mundial, 2011e). El IFPRI ha realizado una serie de estudios sobre los rendimientos de diferentes tipos de gasto e inversiones pblicas en diferentes pases (algunos de los cuales se citan en el Captulo 5). 29 El proyecto de Seguimiento de las polticas agrcolas y alimentarias en frica (ver el Captulo 3) es otra iniciativa que tiene por objeto mejorar el anlisis de las polticas y el gasto pblico.
Asegurar la coherencia entre polticas y planificacin de la inversin pblica

Garantizar la coherencia entre las polticas y la planificacin de la inversin pblica puede favorecer su impacto y mejorar la probabilidad de que se cumplan los objetivos de manera efectiva y eficaz. Ello supone velar por que las polticas y las inversiones pblicas estn orientadas a los objetivos definidos y se refuercen entre s en lugar de ser contradictorias. Si las polticas y los planes de inversin no son congruentes y coherentes entre s, sus impactos se vern notablemente disminuidos. Ante la falta de un marco normativo adecuado, existe el riesgo de que se despilfarren fondos pblicos de inversin.
Mejorar la base emprica de las polticas y la planificacin y el anlisis de impacto de las inversiones
Para garantizar la coherencia y eficacia de las polticas y las inversiones pblicas
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informacin sobre estos tipos de efectos intersectoriales de las inversiones pblicas, y sobre el volumen y las caractersticas de las actividades de inversin que llevan a cabo las diferentes agencias. Un segundo paso, ms difcil de aplicar, sera mejorar las asignaciones entre las agencias y dentro de cada una de ellas, para obtener beneficios mutuos y lograr mltiples objetivos de desarrollo.
Principales mensajes del informe

El informe El estado mundial de la agricultura y la alimentacin en 2012: Invertir en la agricultura para construir un futuro mejor proporciona los siguientes mensajes fundamentales: La inversin en agricultura constituye una de las estrategias ms eficaces para reducir la pobreza y el hambre y promover la sostenibilidad. Las regiones en las que el capital agrcola por trabajador y el gasto pblico agrcola por trabajador se han estancado o disminuido en las tres ltimas dcadas son tambin los epicentros de la pobreza y el hambre en el mundo hoy en da. El crecimiento de la demanda de productos agropecuarios en las prximas dcadas har aumentar la presin ejercida sobre la base de recursos naturales, que en muchas regiones en desarrollo se encuentra ya gravemente daada. Se necesitan inversiones para la conservacin de los recursos naturales y la transicin a una produccin sostenible. Para lograr erradicar el hambre de manera sostenible ser necesario aumentar significativamente las inversiones agrcolas y, lo que es ms importante, deber mejorarse la calidad de las inversiones. Los agricultores son, con mucho, la mayor fuente de inversin en agricultura. A pesar de la atencin prestada recientemente a la inversin extranjera directa y a la ayuda oficial al desarrollo, y pese a los entornos poco propicios a los que se enfrentan muchos agricultores, las inversiones en las explotaciones agrcolas realizadas por los propios agricultores eclipsan esas fuentes de inversin y tambin superan considerablemente las inversiones de los gobiernos. La inversin en activos productivos agrcolas realizada en las explotaciones es ms de tres veces superior al total de las dems fuentes de inversin. Los agricultores deben ocupar un lugar central en toda estrategia dirigida a aumentar la inversin en el sector, pero estos no invertirn de forma adecuada a menos que el sector pblico proporcione un clima apropiado para las inversiones agrcolas. Las condiciones bsicas son
Mejorar la gobernanza, la transparencia y la inclusin en las polticas y la planificacin

Mejorar la gobernanza, incluida la transparencia y la inclusin, en las polticas pblicas y las prioridades de inversin es fundamental para optimizar el impacto de esas polticas. Como ampliacin de la coordinacin entre sectores y agencias, es importante garantizar la participacin de todas las partes interesadas pertinentes en la definicin y ejecucin de polticas y programas de inversin. La descentralizacin administrativa y poltica puede contribuir en muchas ocasiones a aumentar la transparencia y mejorar la rendicin de cuentas.
Superar los obstculos en materia de economa poltica

Dirigir las polticas y el gasto pblico hacia objetivos claros de desarrollo y reduccin de la pobreza suele verse dificultado por limitaciones especficas en materia de economa poltica que prevalecen en diferentes pases y contextos. Entre los principales problemas figuran evitar la apropiacin por parte de las lites y superar la resistencia al cambio por parte de los beneficiarios de las polticas actuales. La superacin de las limitaciones en materia de economa poltica podra ser la actuacin ms difcil en la mejora de las polticas relativas a la promocin de la inversin privada y mejores inversiones pblicas en agricultura. Sin embargo, los avances en los campos antes citados clarificacin de objetivos y estrategias de desarrollo, coherencia de las polticas, mejoras en la base emprica para la toma de decisiones sobre polticas e inversin, mejora de la coordinacin y aumento de la transparencia pueden contribuir a generar el apoyo poltico necesario para el cambio.
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bien conocidas, pero se ignoran con demasiada frecuencia. Una gobernanza deficiente, la ausencia de un estado de derecho, altos niveles de corrupcin, derechos de propiedad poco seguros, normas comerciales arbitrarias, la imposicin de mayores cargas fiscales a la agricultura en comparacin con otros sectores, la falta de infraestructuras y servicios pblicos adecuados en las zonas rurales y el despilfarro de los escasos recursos pblicos disponibles incrementan los costos y riesgos asociados con la agricultura y reducen de forma considerable los incentivos para la inversin en el sector. Los gobiernos deben invertir en la creacin de las instituciones y la capacidad humana necesarias para fomentar un entorno propicio para la inversin agrcola. Un clima de inversin favorable es imprescindible para la inversin en agricultura, pero no es suficiente para permitir la inversin de muchos pequeos productores ni para garantizar que las inversiones a gran escala cumplen objetivos socialmente deseables. - Tanto gobiernos como donantes tienen una responsabilidad especial de ayudar a los pequeos productores a superar barreras al ahorro y la inversin. Los pequeos productores afrontan en muchas ocasiones limitaciones especialmente graves para la inversin en agricultura, pues al encontrarse tan al borde de los lmites de la subsistencia son incapaces de ahorrar o asumir riesgos adicionales. Necesitan derechos de propiedad ms seguros y mejores infraestructuras rurales y servicios pblicos. Unas organizaciones de productores ms fuertes, como pueden ser las cooperativas, les ayudaran a hacer frente a los riesgos y a lograr economas de escala para el acceso a los mercados. Las redes de proteccin social y los pagos de transferencias podran ayudarles a acumular y mantener activos, tanto en la agricultura como en otras actividades de su eleccin. - Los gobiernos, las organizaciones internacionales, la sociedad civil y
los inversores corporativos deben velar por que las inversiones a gran escala en agricultura sean beneficiosas para la sociedad y ambientalmente sostenibles. Las inversiones a gran escala, incluidas las realizadas por empresas extranjeras e inversores nacionales, pueden brindar oportunidades de empleo y transferencia de tecnologa en la agricultura, pero tambin pueden plantear riesgos para los medios de subsistencia de las poblaciones locales, en especial en casos de indefinicin de los derechos de propiedad. Debe mejorarse la gobernanza de estas inversiones mediante la promocin de modelos de transparencia, rendicin de cuentas y asociacin incluyente que no impliquen la transferencia de tierras y beneficien a las poblaciones locales. Gobiernos y donantes deben canalizar sus limitados fondos pblicos hacia el suministro de bienes pblicos esenciales con un elevado rendimiento econmico y social. Las prioridades de inversin pblica variarn en funcin del lugar y con el tiempo, pero es evidente que algunos tipos de gasto son mejores que otros. La inversin en bienes pblicos, como por ejemplo investigacin en agricultura para mejorar la productividad, caminos rurales y educacin, aporta beneficios sistemticamente ms elevados para la sociedad que el gasto en subvenciones para fertilizantes, por ejemplo, que suelen acabar en manos de las lites rurales y se distribuyen de manera que perjudican a los proveedores de insumos privados. Estas subvenciones pueden ser polticamente populares, pero no suelen ser la mejor utilizacin de los fondos pblicos. Si se centra la atencin en los bienes pblicos, en particular en la ordenacin sostenible de los recursos naturales, los gobiernos pueden mejorar la repercusin del gasto pblico en trminos de crecimiento agrcola y reduccin de la pobreza. Los gobiernos deben invertir en la creacin de las instituciones y la capacidad humana necesarias para fomentar un entorno propicio para la inversin agrcola.

La Importancia de Invertir en Agricultura Informe FAO 2012

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La Importancia de Invertir en Agricultura Informe FAO 2012

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Parte I

INVERTIR EN LA AGRICULTURA PARA CONSTRUIR UN FUTURO MEJOR

INVERTIR EN L A AGRICULTUR A PAR A CONSTRUIR UN FUTURO MEJOR

Quin invierte en agricultura?

EL ESTADO MUNDIAL DE L A AGRICULTUR A Y L A ALIMENTACIN 2012

Por qu invertir en agricultura?

FIGURA 1 Fuentes de inversin en agricultura

Privadas extranjeras (p. ej. corporaciones)

Pblicas extranjeras (socios en el desarrollo)

INVERTIR EN L A AGRICULTUR A PAR A CONSTRUIR UN FUTURO MEJOR

EL ESTADO MUNDIAL DE L A AGRICULTUR A Y L A ALIMENTACIN 2012

Ningn progreso o en regresin

Cmo invertir en la agricultura para construir un futuro mejor?

INVERTIR EN L A AGRICULTUR A PAR A CONSTRUIR UN FUTURO MEJOR

FIGURA 3 Gasto pblico en agricultura por trabajador, por prevalencia de la subnutricin

0 <5% 5-15% 16-25% >25%

Prevalencia del hambre

EL ESTADO MUNDIAL DE L A AGRICULTUR A Y L A ALIMENTACIN 2012

INVERTIR EN L A AGRICULTUR A PAR A CONSTRUIR UN FUTURO MEJOR

Estructura del informe

EL ESTADO MUNDIAL DE L A AGRICULTUR A Y L A ALIMENTACIN 2012

2. Inversin agrcola: patrones y tendencias

INVERTIR EN L A AGRICULTUR A PAR A CONSTRUIR UN FUTURO MEJOR

EL ESTADO MUNDIAL DE L A AGRICULTUR A Y L A ALIMENTACIN 2012

Del concepto a la medida: interpretacin de los datos

Capital fsico agrcola

INVERTIR EN L A AGRICULTUR A PAR A CONSTRUIR UN FUTURO MEJOR

EL ESTADO MUNDIAL DE L A AGRICULTUR A Y L A ALIMENTACIN 2012

IFPRI-SPEED Cultivos y ganado

204 pases y antiguos estados soberanos

140 pases en 2000, un nmero menor en los ltimos aos

Perodo de tiempo Unidad de medida

1980-2002 o 2009 (vara segn el pas) Dlares (PPA) constantes de 2005

USD constantes de 2005

Dlares (PPA) constantes de 2005

INVERTIR EN L A AGRICULTUR A PAR A CONSTRUIR UN FUTURO MEJOR

UNCTAD Cultivos y ganado, actividades forestales, pesca y caza

OCDE-CRS Cultivos y ganado, actividades forestales y pesca

Vara segn el ao (44 pases en los ltimos aos)

USD constantes de 2005

EL ESTADO MUNDIAL DE L A AGRICULTUR A Y L A ALIMENTACIN 2012

Pblicas 76* 42*

Ayuda ocial al desarrollo

Inversin extranjera directa

Miles de millones de USD constantes de 2005

Fuente: Lowder, Carisma y Skoet, 2012.

Capital fsico agrcola por trabajador y productividad de la mano de obra

INVERTIR EN L A AGRICULTUR A PAR A CONSTRUIR UN FUTURO MEJOR

FIGURA 6 Inversin en agricultura y precios internacionales de los productos bsicos

B ndice de precios de los alimentos de la FAO en trminos reales

EL ESTADO MUNDIAL DE L A AGRICULTUR A Y L A ALIMENTACIN 2012

Activos productivos agrcolas por trabajador (escala logartmica)

Pases de ingresos bajos Pases de ingresos medio-bajos

Pases de ingresos medio-altos Pases de ingresos altos

INVERTIR EN L A AGRICULTUR A PAR A CONSTRUIR UN FUTURO MEJOR

Activos productivos agrcolas

Nmero de trabajadores agrcolas

Activos productivos agrcolas por trabajador

Pases de ingresos altos Pases de ingresos bajos y medios

Asia oriental y Europa y el Pacco Asia central

Amrica Latina y el Caribe

Oriente Medio Asia y frica meridional del Norte

EL ESTADO MUNDIAL DE L A AGRICULTUR A Y L A ALIMENTACIN 2012