Controversia Constitucional Art.

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I. INTRODUCCIN Las controversias constitucionales han sido un importante medio jurdico para la solucin de los conflictos suscitados entre los entes y rganos de poder. Desde sus antecedentes se puede observar cul era la finalidad que se persegua al instaurarse. Sin embargo, no sera sino hasta aos posteriores cuando realmente comenzaran a funcionar como medio para solucionar los diversos conflictos. Actualmente, este medio de control constitucional es un verdadero juicio, en donde existe una demanda, una contestacin a la misma, un periodo probatorio, y conclusivo del proceso. Adems, las partes participan de manera activa en el mismo, dando como resultado la aplicacin de diversos principios procesales como el dispositivo. La finalidad de este trabajo, es pues, como su nombre indica, reflexionar sobre algunos puntos que se han abordado en las controversias constitucionales por parte de la doctrina y, en ocasiones, por nuestro mximo rgano jurisdiccional, con la finalidad de responder a las preguntas siguientes: cul era la participacin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, para resolver los conflictos entre los rganos de poder, en los primeros aos de creacin de las controversias constitucionales?; cul fue la actitud de la Corte en los primeros aos respecto de la resolucin de estos conflictos?; actualmente qu papel juegan las controversias constitucionales en la resolucin de estos conflictos? Adems, en el trabajo se plantean otras interrogantes relacionadas con la competencia del Senado en la resolucin de conflictos entre poderes, la legitimacin, la suplencia de la queja, la omisin legislativa, las recomendaciones de la Corte, la votacin para la invalidez de normas, y el caso Temixco. En este sentido se plantean preguntas como: es funcional la facultad del Senado, contemplada en la Constitucin, para resolver este tipo de conflictos?, se debe ampliar la legitimacin de las controversias constitucionales?, es posible reclamar omisiones legislativas a travs de este medio de control?, hasta dnde debe ampliar la suplencia de la queja?, qu son las recomendaciones que realiza la Corte en las sentencias?, debe reducirse el nmero de votos para declarar la invalidez de una norma general?, y cul fue la importancia y repercusin del caso Temixco para este medio de control constitucional? Aunque pareciera que es ambicioso el nmero de interrogantes que se pretende responder en este artculo, esto no es as, ya que la pregunta principal que plantea el artculo, es determinar si actualmente existen cuestiones pendientes en este medio de control que deben ser tomadas en cuenta para posteriores reformas o, a travs de la interpretacin, ser contempladas con la finalidad de perfeccionar este medio de control constitucional. Para cumplir con el objetivo del escrito, ste se ha estructurado en diez apartados, en donde se analizan temas como los antecedentes de las controversias constitucionales en Mxico; la distincin entre los conflictos polticos y jurdicos que son competencia del Senado de la Repblica y de la Suprema Corte, respectivamente; asimismo, se aborda la legitimacin de las partes en la controversia y el tipo de actos que pueden ser impugnados mediante este medio de control; posteriormente, se estudian las causales de improcedencia y la suplencia de la queja deficiente, en donde se tratarn de advertir algunos cuestionamientos en torno de stos. Tambin se desarroll el tpico de los efectos de las sentencias y los alcances del examen de constitucionalidad por parte de la Suprema Corte a la luz del caso Temixco, Morelos, en donde se emitieron criterios trascendentales para la resolucin de posteriores asuntos. Por ltimo se encuentran las conclusiones derivadas del presente trabajo. II. ANTECEDENTES Los antecedentes de las controversias constitucionales se remontan a la etapa del Mxico independiente. En la Constitucin Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1824, se estableci que 1 la Corte Suprema de Justicia poda conocer de las diferencias entre dos estados de la Federacin. No obstante lo anterior, tambin durante la primera mitad del siglo XIX, el Congreso General, el Consejo de Gobierno y el Supremo Poder Conservador resolvieron desavenencias entre los estados y el gobierno 2 central, o entre los poderes de los mismos estados. En 1843 se determin en las Bases Orgnicas de la Repblica Mexicana que la Corte Suprema de Justicia 3 conociera de las demandas judiciales que un Departamento intentare contra otro. En el acta de reforma de 1847 aunque se consagr un control de constitucionalidad por rgano poltico, tambin se restableci la Constitucin de 1824, por lo que los conflictos entre los estados continuaron 4 siendo de la competencia de la Suprema Corte de Justicia. En la Constitucin de 1857 tambin se seal que los tribunales de la Federacin deban conocer de las controversias suscitadas entre dos o ms estados; as, la Suprema Corte de Justicia era el rgano

encargado de conocer de las controversias que se suscitaran entre un estado y otro, y de aqullas en 5 que la Unin fuere parte. En el tiempo transcurrido entre la Constitucin de 1857 y la de 1917, en Mxico se presentaron diversos 6 conflictos entre los poderes de algunos estados. Dichos conflictos originaron que la Comisin de Puntos Constitucionales de la Cmara de Diputados propusiera que las cuestiones polticas que perturbaran a 7 los estados fueran resueltas por el propio Congreso. Adems, existieron otros sucesos que patentizaron la necesidad de resolver los conflictos polticos ocurridos en los estados a partir de la Repblica 8 restaurada. La disposicin anterior se debi a la indeterminacin de si exista un medio para resolver los conflictos que se suscitaran entre dos o ms estados. Es decir, aunque el artculo 98 de la Constitucin poltica sealaba a la Suprema Corte como el rgano encargado de conocer las controversias, el Congreso de la Unin al dictaminar el escrito que le envi la Suprema Corte donde el estado de Veracruz promova un amparo seal que el juicio deba ser desechado porque el estado de Veracruz no poda promover un juicio de amparo ya que slo lo podan hacer los individuos particulares cuando fueran violadas sus garantas individuales. Y por lo que respecta a la existencia del artculo 98, se concluy que todava no haba ley reglamentaria para sustanciar ese tipo de controversias, por lo que los estados no podan entablar esos conflictos. 9 Sin embargo, la anterior postura no fue unnime, ya que algunos diputados y la prensa pensaron que la Suprema Corte deba ser el poder juzgador de estas controversias. Incluso, Francisco Zarco, en su editorial sobre cuestiones de derecho constitucional, opinaba que la Suprema Corte fuera el rgano 10 encargado de dirimir las controversias sobre conflictos de leyes y competencias en un sistema federal. Como bien opina Manuel Gonzalez Oropeza, as como el debate sobre la transformacin del amparo como juicio de garantas constitucionales comenz en 1868, con este debate, el germen de la 11 controversia constitucional estara plantado para fructificar en la Constitucin de 1917. As, en la norma fundamental de 1917, se distingui que el Senado de la Repblica era el competente para resolver los conflictos polticos y la Suprema Corte de Justicia lo era en materia de 12 constitucionalidad. Originalmente, la Constitucin federal de 1917 contempl en sus artculos 104 y 105 lo siguiente: Artculo 104. Corresponde a los tribunales de la Federacin conocer... II. De todas las controversias que versen sobre derecho martimo;... III. De aquellas en que la Federacin fuere parte;... IV. De las que se susciten entre dos o ms estados, o un estado y la Federacin, as como de los que surgieren entre los tribunales del Distrito Federal y los de la Federacin o un Estado... Artculo 105. Corresponde slo a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, conocer de las controversias que se susciten entre dos o ms Estados, entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos, y de los conflictos entre la Federacin y uno o ms 13 estados, as como aquellas en que la Federacin fuese parte. De esta primera redaccin destaca que la Federacin slo es parte cuando involucre a los tres poderes 14 federales. Dicho criterio obedeci a que se quera evitar que, a travs de la controversia constitucional, se revisaran las facultades de los otros poderes que, de manera exclusiva, intervengan en asuntos 15 similares. Adems, tambin destaca que la Suprema Corte tampoco fue competente para dirimir controversias entre los poderes federales porque slo tena la facultad de mantener la integridad del pacto federal y de vigilar la distribucin de competencias entre la Federacin y los estados, as como los poderes de un mismo estado sean respetados de acuerdo con los lineamientos de la Constitucin 16 federal. En los aos subsecuentes estos artculos fueron reformados en diversas ocasiones. En 1967 se determin reformar el artculo 105 constitucional para sealar lo siguiente: Artculo 105. Corresponde slo a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin conocer de las controversias que se susciten entre dos o ms Estados, entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la Federacin y uno o ms Estados, as como de aqullas en que la Federacin sea parte en los casos que establezca la 17 ley. En 1993 se volvera a reformar el artculo para contemplar al Distrito Federal como uno de los sujetos legitimados para promover una controversia constitucional: Artculo 105. Corresponde slo a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin conocer de las controversias que se susciten entre dos o ms Estados; entre uno o ms Estados y el Distrito Federal; entre los poderes de un mismo estado y entre rganos de gobierno del Distrito

Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos y de los conflictos entre la Federacin y uno o ms Estados, as como de aquellas en que la Federacin sea parte en los casos que establezca la 18 ley. Esta reforma se dara como resultado de la reforma poltica del Distrito Federal de 1993, en donde se busc un fortalecimiento poltico-jurdico de la entidad; es decir, fue un intento del legislador de darle 19 un tratamiento similar al que la Constitucin concede a los estados. Durante el periodo de 1917 a 1994 se encuentran diferentes criterios aplicados a las controversias constitucionales, como aqul en donde se sostuvo que a la Suprema Corte le corresponda la competencia de manera originaria y exclusiva de este medio de control, siempre y cuando fuera a instancia de parte. Adems, se seal que nicamente podan conocerse los conflictos en los cuales la Federacin y los estados reclamaran invasiones a sus respectivas esferas y, por tanto, el juicio de amparo resultaba improcedente en estos casos. Tambin, la Suprema Corte sostuvo la necesidad de que las controversias constituyeran un autntico juicio en el que la parte actora demostrara su inters jurdico y, tratndose de conflictos entre poderes de un mismo Estado, necesariamente resultara vulnerada la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Por lo que respecta a la normatividad jurdica aplicable en la resolucin de las controversias, la Corte consider que debera tramitarse con apoyo en el Cdigo Federal de Procedimiento Civiles y que no poda plantearse en ningn caso por particulares, ya que no son rganos estatales y la resolucin no afecta sus intereses. En el caso de los municipios, la Corte no les reconoci legitimacin activa porque se consideraba que no eran poderes pblicos. Por ltimo, destaca el rechazo en diversos casos a la legitimacin de aquellos funcionarios que se ostentaron como poderes, ya que slo podan actuar como tales quienes 20 demostraran su existencia legal, indudable y sin discusin alguna. 21 La ltima reforma de los preceptos se realiz en 1994. Algunos autores consideran que la controversia constitucional es producto de una larga evolucin histrica; sin embargo, yacan inermes en el texto constitucional y eran presentadas muy pocas, adems de que la mayora de las resoluciones fueron de 22 sobreseimiento. As, con resultados pauprrimos, la controversia constitucional cay prcticamente en 23 desuso y en su lugar los rganos federales acudan a la figura de la desaparicin de poderes en 24 perjuicio de los estados, ya que favoreca la centralizacin. Esta reforma, adems de introducir por primera vez las acciones de inconstitucionalidad, estableci que la Suprema Corte conocera de las controversias a que se refiere el artculo 105 constitucional: "Artculo 104. Corresponde a los tribunales de la Federacin conocer... IV. De las controversias y de las acciones a que se refiere el artculo 105, 25 mismas que sern del conocimiento exclusivo de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin". Asimismo, determin quines pueden ser parte en una controversia constitucional: Artculo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin conocer, en los trminos que seale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:.. I. De las controversias constitucionales que, con excepcin de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:... a) La Federacin y un estado o el Distrito Federal;... b) La Federacin y un municipio;... c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unin; aqul y cualquiera de las Cmaras de ste o, en su caso, la Comisin Permanente, sean como rganos federales o del Distrito Federal;... d) Un estado y otro;... e) Un estado y el Distrito Federal;... f) El Distrito Federal y un municipio;... g) Dos municipios de diversos Estados;... h) Dos poderes de un mismo estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;... i) Un estado y uno de sus municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;... j) Un estado y un municipio de otro estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; y... k) Dos rganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales... Sin embargo, la reforma fue cuestionada severamente por algunos autores que, entre otras 26 cosas, consideraron que el legislador ordinario no hizo un autntico control directo de la constitucionalidad al reglamentar la controversia. Para alcanzar el objetivo, era necesario que su tramitacin fuera acelerada; que las resoluciones tuvieran efectos generales y, aunque mediara solicitud de parte interesada, ella tuviera que cubrir las menos formalidades posibles; es decir, se necesitaba un 27 proceso sumario, simple y llano, que el legislador ordinario no entendi. Otros acadmicos advirtieron que existieron puntos ausentes en la reforma constitucional. Por ejemplo, 28 no se contemplaron los conflictos entre el Congreso de la Unin y la Comisin Permanente de ste; o el desacierto de que se han sustrado a los efectos absolutos algunas disposiciones generales porque son impugnadas por los municipios en contra de la Federacin o de los estados.

Empero, sin dejar de observarse las diferentes opiniones, se encuentran las bondades de la reforma en la ampliacin de los sujetos legitimados para plantearla, as como permitir la impugnacin de normas generales. Actualmente, a travs de este medio de control se puede controvertir cualquier norma general, con caractersticas de abstraccin, impersonalidad y generalidad, con independencia del 29 nombre que se le d. Del anterior pasaje histrico, se puede advertir que en el devenir de las controversias constitucionales se ha aumentado la legitimacin de los entes participantes. En un primer momento slo se contempl a las controversias entre los estados. Aos posteriores, se reconocera a los departamentos. Subsecuentemente se otorg participacin a la Federacin, as como a los poderes de un estado. Por ltimo, se consider al municipio y a los rganos de gobierno del Distrito Federal como entes 30 legitimados para promover la controversia constitucional. La constante ampliacin de la legitimacin para promover el medio de control, ha reconocido la 31 complejidad de la integracin de los distintos rganos federales, locales y municipales, as como la necesidad de encontrar una va jurdica adecuada para la solucin de conflictos entre stos. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin tambin ha coincidido al reconocer que la intencin del rgano revisor de la Constitucin, ha sido transformar la figura de la controversia constitucional para dirimir los conflictos que se puedan presentar en la interrelacin de los distintos rganos que integran 32 los niveles de gobierno establecidos en la norma fundamental. Esa conclusin se advierte tambin al realizar la interpretacin histrica del artculo 104 constitucional: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA TUTELA JURDICA DE ESTA ACCIN ES LA PROTECCIN DEL MBITO DE ATRIBUCIONES QUE LA LEY SUPREMA PREV PARA LOS RGANOS ORIGINARIOS DEL ESTADO. Del anlisis de la evolucin legislativa que en nuestros textos constitucionales ha tenido el medio de control constitucional denominado controversia constitucional, se pueden apreciar las siguientes etapas: 1. En la primera, se concibi slo para resolver las que se presentaren entre una entidad federada y otra; 2. En la segunda etapa, se contemplaron, adems de las antes mencionadas, aquellas que pudiesen suscitarse entre los poderes de un mismo Estado y las que se suscitaran entre la Federacin y uno o ms Estados; 3. En la tercera, se sumaron a las anteriores, los supuestos relativos a aquellas que se pudieren suscitar entre dos o ms Estados y el Distrito Federal y las que se suscitasen entre rganos de gobierno del Distrito Federal. En la actualidad, el artculo 105, fraccin I, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, ampla los supuestos para incluir a los Municipios, al Poder Ejecutivo, al Congreso de la Unin, a cualquiera de sus Cmaras, y en su caso, a la Comisin Permanente. Pues bien, de lo anterior se colige que la tutela jurdica de este instrumento procesal de carcter constitucional, es la proteccin del mbito de atribuciones que la misma Ley Suprema prev para los rganos originarios del Estado, es decir, aquellos que derivan del sistema federal y del principio de divisin de poderes a que se refieren los artculos 40, 41 y 49, en relacin con el 115, 116 y 122, de la propia Constitucin y no as a los rganos derivados o legales, pues estos ltimos no son creados ni tienen demarcada su competencia en la Ley Fundamental; sin embargo, no por ello puede estimarse que no estn sujetos al medio de control, ya que, si bien el espectro de la tutela jurdica se da, en lo particular, para preservar la esfera competencial de aquellos y no de stos, en lo general se da para preservar el orden establecido en la Constitucin Federal, a que tambin se encuentran sujetos los entes pblicos 33 creados por leyes secundarias u ordinarias. De la anterior tesis se puede observar que el Pleno de la Suprema Corte considera que existen etapas en la evolucin legislativa de la controversia constitucional y que la diferencia en cada una de stas es el nmero de entes legitimados para promover el medio de control constitucional. Tal parece que constantemente se ha buscado ampliar la legitimacin; sin embargo, actualmente surge la duda de si este medio de control omite contemplar algunos entes jurdicos que deberan tener acceso. La respuesta a la anterior pregunta se abordar en el rubro correspondiente a la legitimacin. Por otra parte, tambin resalta el cambio de poder poltico en Mxico, que ha originado un mayor nmero de conflictos que han buscado ser solucionados a travs de medios jurdicos constitucionales como la controversia constitucional. Esto evidentemente no debe soslayar la necesidad de que los actores polticos deben adoptar un cambio de cultura para aceptar las resoluciones judiciales por 34 encima de los medios polticos. III. CONFLICTOS ENTRE LOS DIVERSOS RGANOS DEL ESTADO La mxima autoridad para resolver conflictos polticos en Mxico es la Cmara de Senadores de conformidad con lo dispuesto en el artculo 76, fraccin VI, constitucional. La Suprema Corte lo es para

resolver conflictos jurdicos. Sin embargo, la distincin de estos conflictos es sumamente complicada, ya que ni la discusin del texto de los artculos 76 y 105 constitucionales en el recinto parlamentario, proporcionan argumentos que permitan identificar y diferenciar claramente un problema poltico de uno jurdico. Aunque en un primer momento el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin determin que deba abstenerse de conocer conflictos de ndole poltico pues nicamente le corresponda conocer 35 de aquellos que fueran constitucionales, las reformas hechas al artculo 105 de la Constitucin 36 federal han reducido an ms los lmites que separan lo poltico de lo jurdico. La distincin es indispensable ya que este medio de control constitucional nicamente resuelve los conflictos jurdicos que se susciten entre los entes establecidos en el artculo 105 constitucional. A continuacin se tratar de establecer una distincin objetiva de lo que debe considerarse como un conflicto poltico y uno jurdico, para efectos de las controversias constitucionales. As, se debe aclarar que "conflicto poltico" es un gnero que involucra conflictos en materia electoral, polticos y jurdicos. La clasificacin que se propone nicamente pretende explicar de manera didctica la distincin entre cada uno de ellos. Aunque los tres de manera general contienen tintes polticos, existen diferencias especficas entre cada uno de ellos. Los electorales son conflictos que adems de ser polticos, se consideran que tambin son jurdicos por 37 definicin de la doctrina como el Poder Judicial. Los otros dos, materia del presente apartado, tambin son conflictos polticos, pero la diferencia estriba en que los primeros son controversias netamente de fuerza o poder y los segundos, adems de ser polticos, tambin son jurdicos. En este sentido, los conflictos netamente polticos son facultad de la Cmara de Senadores y los conflictos poltico jurdicos 38 son facultad de la Suprema Corte. En un primer momento, los conflictos se distinguan entre los polticos (competencia del Senado) y los que tenan que ver con la Constitucin (competencia de la Suprema Corte). Posteriormente, con la transicin a la juridificacin de la poltica, el Poder Judicial no slo conoci de conflictos de aplicacin de la ley, sino que tambin abord conflictos electorales. Actualmente, al Senado slo le quedan los conflictos que por exclusin no le corresponderan o no podran ser resueltos por el Poder Judicial, como cuando el conflicto est desprovisto de todo carcter legal; es decir, supera al derecho o los medios legales son insuficientes. Para arribar a la conclusin anterior, es necesario retomar algunos antecedentes histricos de las controversias constitucionales y conocer cul ha sido la concepcin de stas a travs del tiempo. El Constituyente de 1917 distingui los problemas que se pudieran suscitar entre los poderes de un estado en los de naturaleza poltica que fueron confinados al Senado, y los problemas de ndole 39 constitucional confinados al Pleno de la Corte. Las controversias polticas fueron excluidas del conocimiento del Poder Judicial bajo el argumento de que la Corte poda politizarse. En aquellos tiempos, el diputado Machorro y Narvez present un voto particular en donde seal: Los conflictos que surjan entre los poderes de un estado o se funden en la aplicacin de una ley, que cada uno de dichos poderes contendientes trate de aplicar a su favor, o bien son conflictos meramente de hechos. Esto, en realidad, es muy difcil que se presente en asuntos desprovistos de todo carcter legal, pues los negocios de gobierno siempre buscan el apoyo de algn precepto de ley, porque siendo el Estado una entidad jurdica, de un modo natural se estima que todos los actos del Estado deben forzosamente justificarse con una ley. As es que, de un modo general, podemos decir que los conflictos de un estado, siempre se fundarn en la aplicacin de una ley, que cada uno de dichos poderes interprete a su favor. Ahora bien, la interpretacin de la ley, su aplicacin a los casos particulares y la resolucin sobre la persona que tenga derecho a un conflicto, son las atribuciones genuinas del Poder Judicial; darlo a otro poder, es distraerlo de sus funciones y substituir, por una confusin, la 40 precisin de la divisin de los poderes. Aunque no exista una distincin objetiva de los conflictos polticos de los jurdicos, el razonamiento de Machorro y Narvez fue importante porque en aos posteriores los retomara Hilario Medina. l trat de distinguir por primera vez una cuestin poltica de una constitucional. Seal que en la primera deba intervenir el Senado y en la segunda la Suprema Corte. Pero aunque la distincin ofrecida por este autor 41 no fue tan acertada, s sirvi para abrir el debate de cul era la competencia de la Corte o del Senado en la resolucin de conflictos polticos. Por su parte, el diputado Machorro entendi la cuestin poltica como un conflicto derivado slo de hechos; es decir, sin ninguna referencia a un marco jurdico. Con esta idea se aprob la facultad del

Senado para dirimir cuestiones polticas entendidas como un conflicto fctico entre las autoridades sin 42 referencia a un marco constitucional o legal como podra ser un conflicto de armas; y aunque se deriva del texto constitucional y legal en conflicto, afecta la naturaleza y funciones del poder pblico; en otras palabras, al Senado slo le corresponda conocer de los casos en que el conflicto fuera de hecho; es 43 decir, cuando no se controvierta el apego constitucional de la actuacin de los poderes. Al final, el Constituyente de 1917 consider que en el caso de los conflictos entre poderes, slo le corresponda conocer de aquellos casos en que la discordia fuera la congruencia o no de lo actos reclamados respecto a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. De estos antecedentes, se consider que existe un conflicto poltico cuando hay un conflicto armado. Pareciera que estas controversias polticas se encuentran en el contexto del principio de oportunidad poltica, en donde la actuacin de los poderes no est regulada jurdicamente. Sin embargo, en la actualidad difcilmente se podra estar en presencia de un conflicto poltico por ausencia de norma expresa o anloga que se refiera a la materia motivo del conflicto; pues, por la tendencia a consolidar el Estado de derecho, ha sido constante la emisin de normas especiales. Adems, la jurisprudencia del Poder Judicial federal ha determinado que ante la falta de normas aplicables exactamente al caso concreto, se debe actuar con total apego a los principios, exigencias y lmites mnimos contenidos en la 44 Constitucin, para interpretar la realidad y actuar en ella. Sin embargo, la experiencia que se dara en aos posteriores tiende a confirmar que los conflictos polticos de que habla la Constitucin se refieren a problemas de legitimidad y reconocimiento de la 45 Federacin hacia la duplicidad de poderes de un estado. 46 Actualmente se localizan conflictos como la fijacin de lmites territoriales y los referentes a la forma y monto de distribuir el presupuesto a los entes de poder para el desempeo de sus funciones que pudieran ser considerados como polticos. No obstante poder ser considerados como tales, la Corte no 47 estuvo exenta de conocerlos. Por ejemplo, en la controversia constitucional 30/2000, la Corte sostuvo que el artculo 14 de la Constitucin federal establece la garanta de legalidad y consider que en las sentencias que pongan fin a un procedimiento, el juzgador deber acatar los preceptos legales aplicables o su interpretacin, y a falta de ley, observar los principios generales de derecho para valorar las pruebas que hayan sido aportadas, exponiendo los fundamentos de la valoracin jurdica realizada, as como la de su decisin. Resalt que esa garanta es aplicable a todo sistema legal, ya que si bien ese precepto pudiera aludir concretamente al orden civil, no es factible realizar una interpretacin literal del mismo para excluir de su observancia a las autoridades distintas de la judicial que dentro de sus actividades realizan funciones jurisdiccionales, ya sea en el mbito legislativo o administrativo. Otros ejemplos son las controversias constitucionales 26/97 y 19/97, en donde la Suprema Corte de 48 Justicia revis resoluciones de juicio poltico estatal. Aunque si bien es cierto que dichos conflictos no estn exentos de un contenido poltico, tambin lo es que revisten un matiz jurdico; y por tanto, susceptibles de ser conocidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Hubiera sido un caso diferente si hubiera existido un conflicto armado, o una situacin de hecho que hubiera impedido la actuacin del mximo tribunal, o hubiera puesto en riesgo los poderes de un estado: en este caso, se estara en presencia de un conflicto netamente poltico. En este sentido se podra afirmar que aquellos conflictos en los que las partes se aparten por completo de sus rdenes jurdicos parciales y del constitucional (ya sea haciendo uso de la fuerza o cuando parte del "pueblo" participa en el conflicto), ser la Cmara de Senadores la competente para solucionar los aspectos de hecho y no de derecho que involucren a los rganos de poder, con independencia de las distintas responsabilidades personales de los titulares y de los particulares que hayan intervenido. Aunque esta situacin parece remota en un Estado donde se ha buscado la juridificacin de los 49 problemas polticos, no deja de ser latente el surgimiento de un problema netamente poltico, en donde la intervencin del Senado sea de mayor prontitud que una va jurdica o donde los medios legales sean insuficientes para resolver el conflicto. Asimismo, en aquellos casos en que el conflicto o la decisin es plenamente poltica, la Suprema Corte deber tener sensibilidad para actuar o dejar de actuar. IV. LA LEGITIMACIN En la controversia constitucional participan cuatro partes: el actor o demandante, demandado o demandados, el tercero o terceros interesados y el procurador general de la Repblica. Tendr el 50 carcter de parte actora: la entidad, poder u rgano que promueva la controversia; y de parte demandada: las entidades, poderes u rganos que hubieren emitido y promulgado la norma general o 51 pronunciado el acto concreto que sea objeto de la controversia.

En este sentido, se ha elaborado una distincin entre la legitimacin activa y la pasiva. La primera la tiene la Federacin, una entidad federada, un municipio, el Distrito Federal, el Poder Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unin, cualquiera de las Cmaras de ste o la Comisin Permanente, los poderes de una misma entidad federada y los rganos de Gobierno del Distrito Federal; es decir, los rganos 52 primarios del Estado. Adems, desde la octava poca se ha enfatizado que los particulares carecen de 53 legitimacin activa. Al parecer, nuestro mximo tribunal ha realizado interpretaciones literales y restrictivas en los artculos que contemplan los entes con legitimacin activa. Por ejemplo, el criterio que seala que los organismos 54 pblicos descentralizados no tienen legitimacin para promover controversias constitucionales. Sin embargo, esta interpretacin no ha sido llevada a los extremos ya que se ha considerado al ayuntamiento como ente legitimado para promover una controversia constitucional, porque se entiende que el municipio acta en el mundo real y jurdico a travs de su rgano de gobierno y 55 representacin poltica que es el ayuntamiento. Asimismo, la Corte ha sealado que tambin puede surgir un conflicto entre distintos poderes u rganos de gobierno de distinto orden jurdico parcial, aunque la fraccin I del artculo 105 constitucional no prev de manera expresa esa posibilidad. 56 Un aspecto relevante en la legitimacin activa es la "falta (deliberada o por olvido)" de incluir la posibilidad de que dos municipios de un mismo estado puedan ser las partes en una controversia 57 constitucional. Algunos podran pensar que la situacin es posible porque s estn contemplados en el supuesto "entre dos poderes u rganos de un mismo estado". Sin embargo, esta visin podra ser cuestionada ya que, en aras de respetar la autonoma de las entidades federativas, el congreso local de la entidad federativa lo debera resolver. Aunque es cierto que existen algunas tesis dictadas por la Suprema Corte en donde se consider a los 58 municipios como poderes estatales, actualmente segn algunos no se puede acudir ante la Corte ejercitando legitimacin activa con el carcter de "poderes de un mismo estado", porque el legislador ha diferenciado esta situacin de los conflictos en los que el municipio es parte y, con ello, se seala implcitamente que el municipio como tal no es un poder, para efectos de delimitar su legitimacin. Probablemente las razones de la omisin son, por un lado, que estos conflictos son de nivel estatal. Entonces, corresponder a las legislaciones estatales regular en sus textos fundamentales la manera de proceder para resolver una controversia de este tipo; y por otro lado, de que la controversia no tiene un agente extrao perteneciente al pacto federal que exija necesariamente la intervencin de la Suprema 59 Corte. Tambin es sobresaliente el hecho de que, al no mencionarse expresamente, ni tener el carcter de 60 representantes del orden federal, el Poder Judicial de la Federacin no tiene legitimacin en este 61 medio de control. Opinin que encuentra sustento en el principio que impide ser juez y parte en el mismo proceso. As, los nicos conflictos en que pudieran ser partes los rganos del Poder Judicial de la 62 Federacin son de carcter competencial. Sin embargo, los poderes judiciales locales s pueden ser partes en las controversias constitucionales cuando el conflicto sea entre dos poderes de un mismo 63 estado o entre dos rganos de gobierno del Distrito Federal, siempre y cuando la materia de la controversia no sea una resolucin judicial, ya que la Suprema Corte ha sostenido que este medio de 64 control no es la va idnea para combatirlas. Igualmente se ha distinguido entre la legitimacin en la causa y la legitimacin en el proceso. La Corte ha entendido por la primera el derecho sustantivo para poder ejercer la accin. En este sentido, slo pueden acudir las entidades, poderes u rganos que seala la fraccin I del artculo 105 constitucional o el artculo 10 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II, del artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Por lo que respecta a la segunda, se ha entendido como la capacidad 65 para representar a una de las partes en el procedimiento. En relacin con la representacin de los entes personas morales (Federacin, estados, Distrito Federal y municipios), sta debe contemplarse en la legislacin ordinaria que prev las facultades de representacin. Sin embargo, en caso de duda, de deficiente regulacin normativa, laguna legislativa o por alguna situacin anloga, deber presumirse la representacin si existen elementos que lo 66 67 permitan. De no ser as, se ha arribado a la conclusin de que debe sobreseerse en el juicio. Sin embargo, si alguno de los promoventes s tiene legitimacin procesal, lo procedente es declarar que los 68 otros carecen de ella y no sobreseer en el juicio porque stos no son parte en el juicio. 69 Por lo que respecta al inters, ste se ha clasificado en jurdico, simple y legtimo. En el caso de las 70 controversias constitucionales, se podra reconocer la necesidad de un inters jurdico. En este sentido, las controversias nicamente podran promoverse por aqul poder, entidad u rgano cuyas 71 atribuciones hubieren sido invadidas.

Sin embargo, tal parece que jurisprudencialmente se ha dado aceptacin tambin, en ciertos casos, al inters legtimo. Por ejemplo, en la controversia constitucional 5/2001, la Suprema Corte seal: ...La circunstancia de que en la presente controversia constitucional no se alegue invasin a la esfera competencial que la Constitucin Federal consagra a favor de los rganos del Distrito Federal, no la hace improcedente, puesto que, como se ha dicho, lo que se combate es un decreto en el que el Presidente de la Repblica constrie a esa entidad a aplicar diversos usos horarios para diferentes pocas del ao cuando, segn los argumentos expuestos en la demanda, no tiene atribuciones para ello, sosteniendo que corresponde al Congreso de la Unin regular ese aspecto, lo cual permite el anlisis de la constitucionalidad del aludido decreto a efecto de verificar si el Ejecutivo Federal tiene atribuciones para normar tal asunto, pues de no ser as, se estara obligando a la entidad del Distrito Federal a acatar una disposicin emanada de una autoridad que no tiene facultades constitucionales para eso... De esta trascripcin se observa que el Distrito Federal, aunque no reclama que su esfera de competencia fue invadida, s tiene legitimacin porque a travs de un decreto emanado de una autoridad supuestamente incompetente, se pretenda que aplicara diversos husos horarios para diferentes pocas del ao; es decir, se buscaba que un poder, entidad u rgano, acate una norma que se considera ilegal. Aunque la determinacin provoc diversos comentarios como aquel que anunciaba la posibilidad de que la Suprema Corte conociera de un mayor nmero de casos porque m s autoridades pblicas podran 72 llegar a estimar que se les est causando un perjuicio, actualmente se reconoce que las entidades, poderes u rganos mencionados en el artculo 105 constitucional, tienen la posibilidad de presentar demandas cuando se hubieren invadido sus atribuciones o en aquellos casos en que la norma impugnada o acto pudiera afectarles de algn modo: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERS LEGTIMO PARA PROMOVERLA. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha sostenido, en la tesis nmero P./J. 71/2000, visible en la pgina novecientos sesenta y cinco del Tomo XII, agosto de dos mil, del Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, cuyo rubro es "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL", que en la promocin de la controversia constitucional, el promovente plantea la existencia de un agravio en su perjuicio; sin embargo, dicho agravio debe entenderse como un inters legtimo para acudir a esta va el cual, a su vez, se traduce en una afectacin que resienten en su esfera de atribuciones las entidades poderes u rganos a que se refiere la fraccin I del artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en razn de su especial situacin frente al acto que consideren lesivo; dicho inters se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada sea susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve en razn de la situacin de hecho en la que sta se encuentre, la cual necesariamente deber estar legalmente tutelada, para que se pueda exigir 73 su estricta observancia ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. Por lo que respecta a la legitimacin pasiva, tal parece que su acreditacin ha sido menos exigente porque se considera que para verificarla se puede ser ms flexible. La Suprema Corte ha sealado que el listado de los rganos que pueden ser sujetos pasivos en la controversia constitucional no es limitativo. Bajo este criterio se han admitido como sujetos demandados a entes distintos a los enumerados en la Constitucin, denominados rganos derivados. Al parecer este criterio surgi del juicio de controversia constitucional 51/96, en donde se arrib a la siguiente tesis jurisprudencial: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIN ACTIVA Y LEGITIMACIN PASIVA. De la finalidad perseguida con la figura de la controversia constitucional, el espectro de su tutela jurdica y su armonizacin con los artculos 40, 41 y 49, en relacin con el 115, 116 y 122 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que podrn tener legitimacin activa para ejercer la accin constitucional a que se refiere la fraccin I del artculo 105 de la propia ley suprema, de manera genrica: la Federacin, una entidad federada, un municipio y Distrito Federal (que corresponden a los niveles de gobierno establecidos en la Constitucin Federal); el Poder Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unin, cualesquiera de las Cmaras de ste o la Comisin Permanente (poderes federales); los poderes de una misma entidad federada (poderes locales); y por ltimo, los rganos de gobierno del Distrito Federal, porque precisamente estos rganos primarios del Estado, son los que pueden reclamar la invalidez de normas generales o actos que estimen violatorios del mbito competencial que para ellos prev la carta magna. En consecuencia, los rganos derivados, en ningn caso,

podrn tener legitimacin activa, ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurdica del medio de control constitucional. Sin embargo, en cuanto a la legitimacin pasiva para intervenir en el procedimiento relativo no se requiere, necesariamente, ser un rgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular deber analizarse ello, atendiendo al principio de supremaca constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal 74 y al espectro de su tutela jurdica. Sin embargo, la identificacin de la parte demandada ha suscitado confusiones. Atendiendo al artculo 10, fraccin II, de la Ley Reglamentaria del Artculo 105 constitucional, a los principios de jerarqua y desconcentracin de funciones y que el cumplimiento de las sentencias que emite el Poder Judicial federal vinculan al superior jerrquico, la Suprema Corte ha considerado que la parte demandada debe ser una entidad, poder u rgano de los que enuncia el artculo 105, fraccin I, de la Constitucin federal que hubiere emitido y/o promulgado la norma general o pronunciado el acto que motiva la controversia o la autoridad que sea un rgano derivado y autnomo de los entes demandados. En este caso, si la autoridad que emiti materialmente el acto no lo hizo ejercitando una facultad de libre decisin o con autonoma tcnica, sino como auxiliar, el acto ser atribuido al superior jerrquico a quien auxilia, pues se ser en ltima instancia el obligado a cumplir con el fallo de invalidez, quien 75 76 adems estar en aptitud de requerir a sus subordinados u rganos derivados. Tratndose de rganos legislativos compuestos, como el constituyente permanente local, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha aplicado un tratamiento prctico y de economa procesal. En la controversia constitucional 18/2000, la Corte consider que los ayuntamientos que actuaron en un proceso legislativo de reformas a la Constitucin local, impugnado en la controversia constitucional, no podan considerase demandados porque no se les consider como parte integrante del "rgano legislativo" que emitiera la ley impugnada. Se seal que no actan como diputados, ni forman un rgano deliberante, sino que, en su carcter de entidades polticas y componentes del Estado, tienen la potestad de manera individual y separada de aprobar o no las nuevas disposiciones que pretendan incorporarse a la Constitucin estatal; es decir, se consideran como entes pblicos que intervienen en el proceso de formacin de las normas locales supremas para validar o, en su caso, invalidar con su voto las modificaciones a la Constitucin local. En consecuencia, aun cuando en el proceso extraordinario de reformas a la ley suprema de una entidad hay concurrencia de Poder Legislativo y de los ayuntamientos, esta circunstancia no altera la naturaleza y esencia del Poder Legislativo; esto es, en nada modifica su integracin formal ni material. Este criterio emitido por la Corte puede ser cuestionable si se considera que en la controversia constitucional en materia indgena se consider que la participacin del Congreso de la Unin y de las legislaturas locales en la reforma a la Constitucin crean un ente jurdico distinto denominado poder reformador. Cuestin que para algunos no es aceptable, ya que al igual que el artculo 135 constitucional, cada uno acta en el mbito de sus respectivas facultades constitucionales. En caso contrario se podra afirmar que existe un nuevo poder cuando el Senado de la Repblica y el Poder Ejecutivo actan, en el mbito de sus competencias, en la inclusin de tratados internacionales al 77 territorio mexicano. Sin embargo, algunos consideran que no es posible llevar a cabo una fragmentacin del rgano complejo de revisin a afecto de hacer parte a uno de los rganos simples 78 que lo componen, como si slo se demandara a una de las Cmaras del Congreso de la Unin, postura que tambin puede ser cuestionable si se considera que ambos rganos pueden ser demandados de acuerdo a su participacin especfica en el proceso de reforma a la Constitucin. En las controversias constitucionales tambin se encuentra la figura del tercero interesado y ser la entidad, poder u rgano, o miembro de stos que acta con autonoma, a que se refiere la fraccin I del artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, que sin tener el carcter de actores o demandados, puedan resultar afectados por la sentencia que llegare a dictarse. Cabe sealar que la afectacin no es de cualquier tipo, sino que se deben afectar funciones que se realizan con 79 autonoma. Adems, el tercero interesado en ningn caso puede ser un particular, a pesar de que se podra considerar que materialmente pueda verse afectado con la resolucin que declare invlido el acto del cual pueda derivar algn derecho de carcter privado, pues la Suprema Corte ha sostenido que no puede declarar invlidas las consecuencias de derecho privado que haya pactado el demandado. En este sentido, el particular afectado slo podra demandar mediante la va ordinaria respectiva los posibles daos y perjuicios por incumplimiento. Por ejemplo, en la controversia constitucional 35/97 se declar la invalidez de un convenio administrativo en el que se autoriz un proyecto de desarrollo que celebraron el Poder Ejecutivo de un

estado y una sociedad annima de capital variable, porque previo a la autorizacin no se haba tomado en consideracin un plan de desarrollo municipal ni la opinin del municipio en donde se llevara a cabo el desarrollo, por lo que se viol el artculo 184 de la Ley 101 de Desarrollo Urbano del Estado y consecuentemente el artculo 16 de la Constitucin federal. Lo anterior sin que se hubiera considerado 80 que la empresa particular tuviera algn inters que ameritara llamarla a la controversia. Como corolario a lo expuesto en torno a la legitimacin en las controversias constitucionales, y especficamente en lo que toca a la delimitacin de los sujetos que pueden promoverlas, cabe la reflexin acerca de ciertos entes pblicos que no se encuentran expresamente sealados en el artculo 105 constitucional que, sin embargo, dadas las altas funciones que realizan, podra no slo resultar conveniente sino necesario reconocerles la posibilidad de acudir a este medio de defensa. Tales son los casos, por ejemplo, del Banco de Mxico, los diversos titulares de Comisiones de Derechos Humanos estatales y nacional, as como los rganos de fiscalizacin, entes pblicos que pudiesen resentir actos de entidades y poderes que pretendan mermar su autonoma y funciones, susceptibles de control a travs de la controversia constitucional, para evitar la vulneracin del principio de divisin de poderes, tal y 81 como lo ha sostenido la propia Suprema Corte. V. IMPUGNACIN DE ACTOS Las normas generales, en una controversia constitucional, pueden ser impugnadas por su sola entrada en vigor o con motivo de un acto concreto de aplicacin. En general, se exige que la norma impugnada ya haya sido publicada, ya que se considera que la misma existe cuando culmina su proceso de creacin, 82 de no ser as, existir motivo manifiesto para desechar la demanda No obstante, se podran impugnar actos concretos que hagan nugatorio el ejercicio de alguna facultad dentro del proceso legislativo, como cuando se alega una violacin al derecho de veto del Ejecutivo e incluso se podra solicitar la suspensin 83 de la promulgacin y publicacin de la norma, aun cuando estos actos no se hallan llevado a cabo. De impugnarse con motivo de su aplicacin, debe existir el acto concreto de aplicacin para que proceda la impugnacin de la norma. Se debe recordar que un acto constituye la aplicacin de una norma, siempre y cuando tenga su fundamento en la misma o que en aqulla se encuentre previsto el caso concreto que se identifica o contiene en el acto sealado como el de su aplicacin, de tal forma 84 que a travs de este ltimo, se materialice el presupuesto normativo que contiene la disposicin. En cuanto al tipo de acto que puede impugnarse, actualmente la Suprema Corte de Justicia considera 85 que pueden ser impugnados actos positivos, negativos y omisiones, lo cual podra implicar que este 86 medio sea un mecanismo idneo para invalidar la omisin legislativa. La omisin puede ser total, aislada o parcial y derivada de la emisin incompleta o deficiente de la norma. La omisin impugnada por el actor deber entraar una afectacin directa o indirecta a sus intereses, como por ejemplo al desarrollo de sus facultades, obtencin de sus fines o el bienestar de sus 87 gobernados. La Suprema Corte ha sealado cul es el plazo para impugnar actos omisivos. En sntesis, explica que como la ley reglamentaria no seala plazo respecto de esos actos, y que generan una situacin permanente reiterada que no se subsana mientras no acte el omiso, dando como resultado consecuencias jurdicas que da a da se actualizan, se concluy que el plazo para la impugnacin se actualiza da a da, permitiendo en cada una de esas actualizaciones la impugnacin de la constitucionalidad de dicha omisin. As, la oportunidad para impugnarlos se actualiza de momento a 88 momento mientras la omisin subsista. Para considerar lo que constituye un acto omisivo, la Suprema Corte de Justicia debe determinar la existencia de la omisin vinculada con la obligacin del demandado y la afectacin al inters legitimo del actor; es decir, si no existe imperativo dirigido al demandado de manera explcita o implcita, en cuanto al deber de realizar la conducta que se le demanda, no podra considerarse que exista el acto omisivo. Por ejemplo, en la controversia constitucional 32/2000, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin declar la inexistencia del acto omisivo atribuido al Congreso de la Unin, consistente en no haber realizado las actualizaciones a la Ley General de Educacin conforme a lo dispuesto por los 89 artculos transitorios del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin. La Corte sostuvo que: De las transcripciones del artculo Constitucional, de los artculos Transitorios y de aquellos que conforman el Decreto, no se advierte algn imperativo dirigido a los demandados, en cuanto a que debiesen realizar las conductas que se les demanda y que se consideran como omisivas, lo que hace que si no existe el presupuesto que condiciona la existencia de la omisin; menos puede considerarse que existan los actos omisivos. Esto es, era necesario que al menos se sealara en los artculos citados alguna referencia a las facultades de un determinado mbito competencial (federal), actos a realizar o trmino de

cumplimiento, la materia especfica (educacin) y el rgano o entidad que debiera actuar o cumplir, para determinar la existencia de una obligacin o el ejercicio de una facultad. De esa forma, los argumentos demuestran que para existir jurdicamente una omisin legislativa, es necesario que una norma dirija un imperativo al demandado, en el sentido de realizar la conducta positiva que se le reclama. Por otro lado, s se podra demandar la invalidez de una omisin y el cumplimiento de la obligacin constitucional, cuando en la Constitucin federal de manera expresa se determina que cierta autoridad deber adecuar su actuar a la Constitucin. Por ejemplo, el Decreto de reformas constitucionales publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 17 de marzo de 1987, que dio lugar a la regulacin constitucional de la administracin de justicia estatal, en donde en su artculo segundo transitorio dispuso que "Las legislaturas de los Estados, en el plazo de un ao, computado a partir de la vigencia de este Decreto, procedern a reformar y adicionar las Constituciones y leyes locales, para proveer el debido cumplimiento de las disposiciones de este Decreto". Tratndose de los poderes legislativos, se estima ms apropiado que la obligacin derive de la Constitucin federal o local, pues es ese rgano el encargado directo de desarrollar el contenido de las 90 normas constitucionales para lograr una mayor eficacia de las mismas. En algunos casos, la obligacin de los poderes legislativos podra vincularse con un plazo no cumplido. En diversas ocasiones se ha pretendido demandar la invalidez de una reforma por haberse realizado fuera del plazo previsto en una norma superior. Por ejemplo, en una controversia constitucional se impugnaron reformas a una Constitucin local, por considerar que se haba transgredido el plazo contemplado en la Constitucin federal. Sin embargo, la Corte determin que la violacin al plazo otorgado no provoca la inconstitucionalidad de un precepto especfico por contravenir los enunciados normativos fundamentales de la Constitucin Federal. Consider que, en el caso, las normas transitorias tenan como fin establecer los lineamientos provisionales o temporales, que permitieran la eficacia de la norma materia de la reforma, y que si su violacin no trascenda ni viciaba los principios rectores tutelados por la norma fundamental, no poda constituir motivo fundado para declarar la invalidez del proceso legislativo. Adems, a esto se le puede sumar que si se declarara la invalidez del proceso por contravenir el plazo previsto, se generara como consecuencia una omisin legislativa que por s misma 91 atentara nuevamente contra la Constitucin. Tambin sera deseable que la obligacin reglamentaria del Poder Ejecutivo fuera prevista en alguna norma constitucional. Sin embargo, es opinable la posibilidad de que la obligacin derive de una ley emitida por el Poder Legislativo. Actualmente, existe la idea en la Suprema Corte de Justicia de la Nacin de que la facultad de emitir reglamentos es discrecional y no una obligacin, pues se considera al reglamento una forma de detallar la ley. En este sentido, el legislador podra detallar ms la ley y no exigir que el Ejecutivo lo hiciera, ya que podra dar la apariencia de que se atenta contra su autonoma. Al respecto, se encuentra el voto concurrente formulado en la controversia constitucional 22/2001: Luego entonces, la fraccin I, del artculo 89, reconoce e impone al Ejecutivo la obligacin de promulgar las leyes, as como ejecutarlas; y puesto que la ejecucin comprende tambin dictar reglamentos, como su ejercicio no es obligatorio, puede decirse que en dicha fraccin se le reconoce una potestad reglamentaria implcita. Las razones por las que se justifica que el presidente de la Repblica posea la facultad reglamentaria son las siguientes: a) es quien cuenta con los cuerpos tcnicos, b) se encuentra en contacto ms estrecho con la realidad en la cual se van a aplicar las leyes y generalmente es a quien corresponde solucionar los problemas que plantea la propia realidad, y; c) el reglamento tiene mayor facilidad para su reforma, a diferencia de la ley, lo que le permite ms flexibilidad. El ejercicio de la facultad constitucional del Ejecutivo para emitir reglamentos es discrecional, porque a pesar de que algunas leyes refieran que van a ser reglamentadas, la naturaleza de esa facultad y lo dispuesto en la Constitucin, en especial lo relacionado con el principio de divisin de poderes, nos lleva a la conclusin de que no se puede obligar al presidente de la Repblica a que la ejercite. As, la Suprema Corte ha dicho que vincular al Poder Ejecutivo a que emita un reglamento respecto de una ley parecera exagerado, pues esa facultad es discrecional y su ejercicio es motivado por la exigencia de adaptar la norma que reglamenta a las demandas para su ejecucin. Esta solucin vincula al legislador con el Ejecutivo, cuando expide una norma general, pero soslaya la obligatoriedad de este ltimo cuando existen disposiciones legales que lo compelen a emitir el reglamento, aspecto que parece puede ser motivo de anlisis en una controversia constitucional. Por ello, no puede pasar inadvertido

que en ocasiones es necesaria una reglamentacin para la ejecucin de una ley que en ocasiones no existe o que est supeditada a la existencia de un reglamento; es decir, el mbito de discrecionalidad no debe dejar en indefensin a la sociedad. Por lo anterior, parece aceptable y recomendable al Poder Legislativo que en la Constitucin federal y las locales, se sealen plazos para la emisin de normas inferiores que se estimen fundamentales, y que ante la omisin de expedirlas sea posible impugnarla mediante la controversia constitucional. La posibilidad de reclamar omisiones legislativas o reglamentarias de las autoridades es importante, ya que colmara lagunas en el ordenamiento jurdico mexicano, pero la Suprema Corte debe ser cuidadosa para no substituirse en las obligaciones o funciones de las autoridades. Una salida viable podra ser que ante la omisin total de emisin de la norma general, en su sentencia, la Corte dicte las bases generales que se estimen necesarias para colmar la facultad o atribucin que hubiere sido transgredida a la actora, una vez concluido el plazo que otorgare para que se cumpla la sentencia a la demandada. Es importante dejar claro que la regulacin de la Suprema Corte emitida en sustitucin de la demandada es de carcter provisional, es decir, deber dejar de tener eficacia cuando dicha parte cumpla con el fallo emitiendo la norma cuya omisin constituy la litis en la controversia. Asimismo, se estima oportuno precisar que la emisin de regulacin provisional por parte del Tribunal Constitucional deber llevarse a cabo solamente cuando se considere de urgente necesidad social, para colmar el vaco jurdico producido por la omisin legislativa. VI. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA Las controversias constitucionales no son procedentes contra las decisiones de la Suprema Corte; contra aqullas respecto a las cuales exista litispendencia; cuando exista cosa juzgada; cuando no se haya agotado el principio de definitividad; contra actos consentidos por extemporaneidad; por falta de materia cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto; contra normas generales o actos en materia electoral; y en los dems casos que resulten de alguna disposicin de la misma ley reglamentaria. Adems, al igual que en el juicio de amparo, el ministro instructor puede desechar de plano la demanda 92 si encontrare motivo manifiesto e indudable de improcedencia. Por manifiesto, la Corte ha entendido lo que se advierte de forma patente y absolutamente clara de la lectura de la demanda, de los escritos aclaratorios o de ampliacin y de los documentos que se anexan a tales promociones. Lo indudable es aquello de lo que se tiene plena certeza y conviccin de que la causa de improcedencia de que se trate efectivamente se actualiza en el caso concreto, de tal modo de que aun cuando se admitiera la demanda 93 y se sustanciara el procedimiento, no sera factible obtener una conviccin diversa. De las causales de improcedencia mencionadas, resalta la relacionada con el hecho de que no se haya 94 agotado la va legalmente prevista para la solucin del conflicto. Para exigir el cumplimiento al principio de definitividad se requiere que est prevista legalmente una va en contra del acto impugnado en la controversia constitucional, que no se haya agotado y a travs de ella pudiera ser revocado, modificado o nulificado y, por tanto, sea apta para la solucin del propio conflicto; que habindose interpuesto dicha va o medio legal, an no se haya dictado la resolucin correspondiente, por la cual pudiera modificarse o nulificarse el acto controvertido a travs de aqulla; o bien, que el acto impugnado se haya emitido dentro de un procedimiento que no ha concluido; esto es, que est pendiente de dictarse la resolucin definitiva en el que la cuestin debatida constituya 95 propiamente la materia de la controversia constitucional. Esta doble conclusin interpretativa efectuada a la causal de improcedencia relacionada con la definitividad parece que ha sido utilizada de forma extensiva. Por ejemplo, en la Controversia Constitucional 9/2003 donde se reclam un dictamen de una comisin de la Cmara de Senadores, se adujo que el mismo era improcedente porque se actualizaba la causal en comento, ya que no haba concluido la va legalmente prevista para tal efecto, al no haber culminado el procedimiento 96 legislativo. 97 Lo interesante es que la causal de improcedencia no seala textualmente la necesidad de esperar la culminacin del procedimiento, sino que esa es una razn legal extrada del principio de definitividad 98 que se establece para el juicio de amparo en materia administrativa, mismo que se ha hecho extensivo a las controversias constitucionales. Aun cuando parece una razn lgica que la impugnacin de una violacin de carcter procesal deba realizarse hasta que culmine el procedimiento relativo, la adopcin de la causa de improcedencia de un medio de control a otro quiz ameritara, en este caso, el establecimiento claro tambin de las excepciones al motivo de sobreseimiento, mxime que en la controversia constitucional se examinan actos de un contenido eminentemente competencial o de

afectacin a facultades de entes estatales, mientras que en el amparo el principio del agravio personal y directo se dirige esen cialmente a derechos del gobernado. La explicacin conducente asimila lo que en amparo se han considerado los actos de imposible reparacin (afectacin a derechos sustantivos o violaciones procedimentales que recaen sobre presupuestos procesales) a lo que en las controversias constitucionales ha implicado la afectacin que por s mismo constituye el acto en razn al mbito competencial de la parte actora. En efecto, en la Controversia Constitucional 26/97 se consider que hay casos excepcionales al principio de definitividad atendiendo a la implicacin o afectacin al inters legtimo. En este asunto la demanda fue formulada por un Poder Judicial local, con la finalidad de impugnar la resolucin de procedencia e inicio de juicio poltico en contra de un juez penal. El Poder Judicial argument invasin a la esfera de competencia y ataque a la independencia y a su autonoma. La Suprema Corte, para admitir la impugnacin de ese acto no definitivo, sostuvo que no era necesario agotar el principio pues el actor impugnaba violacin al sistema de distribucin de competencias jurisdiccionales y al principio de divisin de poderes. Otro aspecto de la adopcin de las excepciones del principio de definitividad del amparo hacia la controversia constitucional puede verse en interpretaciones de la Suprema Corte, tales como la que sostiene que no ser necesario agotar la va legalmente prevista para la solucin del conflicto si se 99 plantean por el actor nicamente violaciones directas e inmediatas a la Constitucin federal. Como conclusin a este punto, puede decirse que no es materia acabada la definicin o redefinicin del principio de definitividad en lo que toca a las controversias constitucionales, siendo que parece lo ms aconsejable que esa definicin se apegue al texto de la ley reglamentaria, evitando la adopcin de supuestos de improcedencia y sus excepciones existentes en otros medios de control, aun y cuando exista una similitud lgica en el tratamiento de los procesos constitucionales. Asimismo, no se debe perder de vista en torno de esta causal de improcedencia, que se obliga a los actores a pretender resolver el conflicto en su propia entidad, lo que en ocasiones es slo una prdida de tiempo, sobre todo cuando la fuerza poltica de alguno de los poderes locales es absoluta. Es por ello que se debe reflexionar si es necesaria la obligatoriedad de agotar los medios ordinarios de defensa locales o sera mejor que fuera optativo su agotamiento previo a la controversia constitucional, mxime que, como se ver, las interpretaciones de la Suprema Corte han sido en el sentido de ampliar su mbito de estudio y control, aun respecto de actos provenientes de entes que pudiesen considerarse resguardados bajo el cobijo de las autonomas estatales. Siguiendo con el tema de las causas de improcedencia, tambin resalta la diferencia entre la cesacin de efectos en el juicio de amparo y la controversia constitucional. Ya que en la segunda, a diferencia del primero, para que opere la causal referida, nicamente es necesario que dejen de producirse los efectos de la norma general o acto impugnado para que se surta la causal por cesacin de efectos sin requerirse 100 el restablecimiento de las cosas al estado que tenan antes de la violacin como en el amparo. Esta distincin parece justificarse por los diferentes efectos que tiene cada medio de control, siendo para el amparo lo relevante el restablecimiento retroactivo del derecho violado, mientras que la controversia atiende a la afectacin en la esfera de atribuciones de la autoridad actora. Otros supuestos de improcedencia relevantes son los que derivan de relacionar la fraccin VIII, del numeral 19 de la Ley reglamentaria de las fracciones I y II del artculo 105 constitucional con otra disposicin de la Ley. Por ejemplo, este medio de control limita su competencia a actuaciones de autoridades pblicas originarias o derivadas, distintas del Poder Constituyente Permanente Federal; dado que se considera que la controversia constitucional es improcedente contra actos y resultados del proceso legislativo de reformas a la Constitucin federal, ya que ese poder se encuentra integrado por rganos en carcter de rgano reformador de la Constitucin y realizan una funcin de carcter 101 exclusivamente constitucional de manera soberana, no sujeta a ningn tipo de control externo. Es interesante resaltar que la imposibilidad de analizar el procedimiento de reforma a la Constitucin no se sustenta en el argumento de que no sea posible analizar la actuacin del reformador al momento de 102 efectuar una enmienda constitucional, sino en la carencia del ente "poder reformador" en el sealamiento de los sujetos con legitimacin en el artculo 105 constitucional. Lo destacable es que, como ya se observ en el apartado de legitimacin, la Suprema Corte haba mantenido el criterio de ampliar la legitimacin pasiva en las controversias constitucionales; sin embargo, sta fue la excepcin. A este respecto, cabe sealar que la controversia constitucional parece ser el medio idneo para examinar la legalidad del procedimiento de reforma constitucional, pues dado que el rgano reformador es un ente compuesto a su vez de varios rganos legislativos con funciones constitucionales propias e independientes, resultara posible el examen del cumplimiento de cada una de ellas, as como su

trascendencia en el producto final, que se constituye por el texto constitucional aprobado en definitiva, mxime que cada uno de los entes que conforman al poder reformador se encuentra comprendido dentro de los enumerados en el artculo 105 de la Constitucin. Otro caso de improcedencia es, por regla general, la imposibilidad de revisar los fundamentos y motivos de las resoluciones jurisdiccionales emitidas por un tribunal judicial o administrativo, pero slo en el caso de que sea claro que no se cuestiona una invasin de facultades o competencias de un nivel de gobierno respecto de otro, sino que simplemente se dirime un conflicto entre partes, que fue sometido por el particular al conocimiento del rgano jurisdiccional. De lo contrario, se hara de esta va un recurso o ulterior medio de defensa para someter a revisin la misma cuestin litigiosa debatida en el 103 procedimiento natural. Sin embargo, el ministro Gudio Pelayo seala que este criterio resulta un tanto impreciso respecto a su alcance y aplicacin, ya que genera la duda de si slo es aplicable en actos material y formalmente jurisdiccionales, o si basta que sean materialmente jurisdiccionales para que resulten inimpugnables. Al parecer se ha optado por el que sean improcedentes nicamente los actos 104 material y formalmente jurisdiccionales. Adems, se ha considerado que tanto la controversia constitucional como los juicios ante los tribunales locales, son procesos que estn dirigidos a preservar el Estado de derecho, de tal manera que, por regla, no podra ser materia de ninguno de los dos lo resuelto en el otro, puesto que se rompera con el sistema establecido por el rgano reformador de la Constitucin federal. Sin embargo, cuando se impugna una resolucin jurisdiccional en que no se cuestionan las pretensiones de las partes en el procedimiento o vicios propios en los actos de ejecucin, sino las consideraciones y fundamentos que la parte actora estima afectan sus facultades constitucionales, es procedente la 105 controversia. Tambin resulta improcedente una controversia constitucional cuando se plantea una contienda entre un municipio y uno de sus rganos descentralizados, ya que no se contempla a los rganos descentralizados en el artculo 105 constitucional como sujetos legitimados para ser parte en este medio 106 de control. De esta forma, puede advertirse que el tema de la legitimacin, tanto activa como pasiva, no constituye un aspecto acabado ni absolutamente delimitado por la Suprema Corte, por lo que ser a base de interpretaciones, en cada caso, como se aceptar o no la intervencin de algunos entes estatales en las controversias constitucionales, debiendo sugerirse a este respecto, que el establecimiento de patrones interpretativos sea coherente con la finalidad de control y el texto de las normas que rigen estos procedimientos. VII. SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE Por lo que respecta al tema de la suplencia de la queja, la Suprema Corte ha corregido los errores 107 advertidos en la cita de los preceptos invocados y adems ha suplido la deficiencia de la 108 demanda. Incluso ha ampliado los conceptos de invalidez contenidos en la demanda de controversia cuando se han vulnerado principios constitucionales. En la controversia constitucional tambin se permite la suplencia de la contestacin de la demanda y alegatos, en aras de proteger el sistema federal 109 establecido en la Constitucin, y fundamentalmente buscar el respeto a la norma fundamental, as la 110 Suprema Corte "materialmente se apodera" de la controversia constitucional. A este respecto, cabe sealar que la suplencia de aspectos relacionados con la intervencin de la parte demandada resulta un tanto intrascendente, puesto que al tratarse de un juicio de anulacin, bsicamente lo que importa es el contraste de los conceptos de invalidez, suplidos o no, con la fundamentacin del acto impugnado, pasando a un segundo plano los alegatos y hechos planteados por los contrarios de la actora. Un ejemplo de la suplencia de los conceptos de invalidez se encuentra en la controversia constitucional 22/2001, promovida por el Congreso de la Unin contra el presidente de la Repblica, en donde se declar la invalidez de un reglamento que "interpret indebidamente" las normas contenidas en la ley que pretenda reglamentar y por ello se violaba el texto de la Constitucin federal. Para declarar la invalidez, se estudi la constitucionalidad del reglamento comparndolo directamente con la Constitucin federal. Al final, se declar la invalidez de la norma porque iba ms all de las disposiciones jurdicas que pretenda reglamentar, interpretadas conforme a las normas 111 constitucionales que regulan la materia de energa elctrica. Asimismo, se abund en el sentido de que el presidente de la Repblica al ejercer la facultad reglamentaria prevista en el artculo 89, fraccin I, de la Constitucin debe atender de manera prioritaria, a lo establecido en la Constitucin como marco supremo de referencia de la materia de que se trate, pues aparentemente la ley que pretenda reglamentar en este asunto tambin resultaba inconstitucional; sin embargo, no poda analizarse la norma legal porque no haba sido impugnada.

El caso en mencin es un ejemplo de que ante el indebido ejercicio de competencias legislativas por las partes que intervienen en una controversia, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha optado por tutelar ante todo el respeto directo e indirecto de la Constitucin federal, aun a costa de la tcnica jurdica y legislativa. En efecto, habra sido criticable que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin hubiese declarado la validez del reglamento comparndolo nicamente con la ley que reglamentaba y sostener que no exista violacin indirecta a la Constitucin federal apegndose a la litis o verdad expuesta por las partes sin hacer caso de que del estudio de la litis y de la norma se advertan violaciones directas a la Constitucin que no haban sido planteadas como tales en la controversia. Asimismo, la Corte se pronunci, aunque no de manera vinculatoria porque no era parte de la litis, sobre la constitucionalidad de la Ley que pretenda reglamentarse por el Ejecutivo de la Unin: ... no pasa inadvertido para este Tribunal Constitucional, por una parte, que no slo la Ley del Servicio Pblico de Energa Elctrica y otras leyes relacionadas, pudieran contener disposiciones contrarias a la Constitucin, pero ello es ajeno a la presente controversia y, de ser as, el propio Congreso de la Unin, que es la parte accionante en ella, estar en aptitud de realizar las reformas pertinentes; y, por otra, que podran darse necesidades de carcter econmico o poltico que, desde esas perspectivas, cuestionaran la ltima parte del prrafo sexto del artculo 27 de la Constitucin y las otras normas que con l se vinculan (segn se ha explicado), pero es claro que la decisin al respecto resulta ajena a las atribuciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y corresponde, con toda claridad, al rgano previsto en el artculo 135 de la misma y al que podr acudirse con la iniciativa correspondiente que demuestre la necesidad referida. De esa forma, se puede declarar la invalidez de normas y actos contrarios a la Constitucin, con independencia de los argumentos que expongan las partes, pues debe prevalecer el respeto a la Constitucin de acuerdo a su intrprete. Sin embargo, tal determinacin provoca preguntarse hasta dnde debe la Suprema Corte ampliar la litis constitucional cuando en la demanda promovida por una 112 de las partes no se contemple concepto de invalidez alguno. A lo cual se considera que no debe ser exhaustiva la revisin, pero si revisar las formalidades; es decir, las cuestiones de orden formal. Por otro lado, una cuestin que resulta relevante derivada del respeto absoluto a los postulados constitucionales, es la emisin de "recomendaciones" por parte de la Corte. Un ejemplo donde existi una sugerencia de este tipo fue en la controversia constitucional 44/2003. En ella, un gobernador impugn un Decreto de Presupuesto de Egresos en cuanto a su contenido porque estim que se haba violado en el proceso legislativo la intervencin que legalmente le corresponda. La Corte resolvi sobreseer en el juicio porque la norma impugnada no haba adquirido definitividad al no haber sido promulgada ni publicada; sin embargo, consider conveniente recomendar al gobernador que, a fin de evitar la posibilidad del fincamiento de las responsabilidades conducentes, procediera a promulgar y publicar el Decreto de Presupuesto de Egresos impugnado. A pesar de que dicha recomendacin tampoco es vinculatoria, resulta interesante porque destaca que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin busque, en su carcter de tribunal constitucional, prever y evitar la posible existencia de actos ilegales e inconstitucionales. Sin embargo, se debe ser cuidadoso al realizar este tipo de recomendaciones ya que se podra estar prejuzgando de actos que posteriormente podran ser del conocimiento de la propia Corte. Por otro lado, el hecho de que la Suprema Corte pueda suplir la deficiencia de la queja en el sentido amplio, conlleva a cuestionarse si se pueden incluir conceptos de invalidez no contemplados originariamente en la demanda. Se podran adoptar dos posturas diferentes. La primera que seala que slo se atienda a la evidencia de la constitucionalidad del acto. La segunda, que se realice exhaustivamente un estudio de la constitucionalidad del acto o norma impugnada. La solucin que parece ms conveniente es la verificacin del cumplimiento de las formalidades bsicas contenidas en los preceptos constitucionales que consagran las garantas de seguridad jurdica, principalmente el respeto al mbito competencial de las partes actora y demandada, as como de aquellas disposiciones relacionadas con el acto que en especfico se impugne, con lo cual la intervencin de la Suprema Corte cumplira con su labor de tutela constitucional en la materia, al colmar la deficiencia en la exposicin de conceptos de invalidez por la promovente de la controversia. VIII. LOS EFECTOS DE LA SENTENCIA La sentencia puede declarar la invalidez o validez del acto o norma impugnado. Para abordar estos efectos, advirtiendo que la redaccin confusa del artculo provoca ciertas dificultades, debe hacerse la distincin entre impugnar un acto e impugnar una disposicin general.

En los actos, generalmente, los efectos nicamente sern respecto de las partes en la controversia. En este sentido, la resolucin que dicte la Corte anulando un acto slo alcanzar a las partes sin tener efectos generales, a pesar de haber sido declarado contrario a la Constitucin. Sin embargo, en ocasiones los efectos pueden ser generales, como en los casos de controversias a que se refieren los incisos c, h y k del artculo 105 constitucional. Es decir, cuando es el Poder Ejecutivo de la Unin contra el Congreso de la Unin, una de sus cmaras o contra la Comisin Permanente; cuando el conflicto es entre dos poderes de un estado, y cuando la controversia se suscita entre dos rganos de gobierno del Distrito Federal. En este caso es necesario, para la anulacin de la norma y el establecimiento de efectos generales, que la resolucin se emita con el voto de ocho ministros, ya que 114 slo la votacin calificada se exige respecto de normas generales impugnadas. Tratndose de una disposicin de observancia general, tambin se debe realizar una distincin. Tendr efectos generales plenos la declaracin de invalidez de disposiciones de los estados o de los municipios impugnadas por la Federacin; de los municipios controvertidas por los estados; las emitidas por el Poder Ejecutivo Federal o el Poder Legislativo Federal, impugnadas por uno de stos; las expedidas por el Poder de un estado controvertidas por un Poder diverso de la misma entidad; y, las aprobadas por un rgano de gobierno del Distrito Federal impugnadas por otro rgano de la propia entidad. Todas ellas, siempre y cuando la resolucin sea aprobada por cuando menos ocho ministros. En este punto, algunos consideran que no existe razn para quedar excluidos los rganos de autoridad del Distrito Federal, cuando sea la Federacin quien demanda, ya que al final se tratan de autoridades 115 netamente locales. Adems, se debe aclarar que se desestima una demanda cuando un asunto resuelto no ha sido aprobado por cuando menos ocho de los ministros. En este caso, los criterios vertidos en la sentencia no 116 sern obligatorios. Esta desestimacin se ha hecho as porque el legislador consider que con menos de ocho votos es insuficiente el apoyo para declarar una norma como invlida; es decir, si los ocho votos 117 constituyen un qurum necesario, la falta de ste impide que la Suprema Corte dicte resolucin y, por tanto, se produce la desestimacin de la accin intentada impidindose, por ende, cualquier 118 efecto. Sin embargo, debiera ser analizada esta situacin para determinar si con una mayora simple se pudiera realizar la declaratoria de invalidez de una norma, ya que la situacin actual provoca cierta incertidumbre cuando en una votacin seis ministros se inclinan por declarar la invalidez de una norma y cinco no; es decir, como algunos autores sealan, el error del legislador es que la desestimacin de la 119 controversia no genera un criterio vlido respecto de normas similares. As, lejos de unificarse criterios, nicamente se estn dividiendo. Algunos autores opinan que esto es una denegacin de justicia en perjuicio de la autoridad que fungi como parte actora, adems de que contraviene lo dispuesto por el penltimo prrafo de la fraccin I del 120 artculo 105 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Sin embargo, no todos estn de acuerdo con lo anterior; por ejemplo, algunos autores sugieren que sera mejor si la sentencia fuera emitida necesariamente por unanimidad de votos, puesto que en una materia tan compleja como lo es una controversia sobre la constitucionalidad de una norma, si se exigiera una cantidad de votos menor, lo nico que podra suceder es que se llegara a declarar la inconstitucionalidad de una norma general, creando incertidumbre y que sera peligroso polticamente 121 que un margen reducido llegase a suscribir dicha declaracin. La conclusin que parece ms conveniente sobre este particular es la consistente en la declaracin de invalidez de la norma por mayora simple de los integrantes de la Suprema Corte. Esto es as, en virtud de que el criterio interpretativo de la mayora no slo es vinculativo en este medio de control, sino que puede ser llevado a otros, principalmente al amparo, en el que no es exigible una mayora calificada para otorgar la proteccin constitucional. Bajo el esquema actual, un tema que es abordado en una controversia constitucional con una mayora de seis o siete votos no alcanzar a decretar la invalidez de la norma, adems de que quedar en indefinicin la interpretacin mayoritaria para el resto de los tribunales de menor jerarqua, que no podran adoptarla con la obligatoriedad con que se acogen los criterios jurisprudenciales, ni tampoco optar claramente por una solucin diversa, puesto que el punto a discernir puede presentarse nuevamente ante la Suprema Corte, lo que ocasiona que el requisito de mayora calificada, en estos casos, provoque ms indefinicin jurdica que la existente con anterioridad a la promocin de la controversia. En los dems casos en que no es posible la declaratoria de invalidez de una norma con efectos generales, como sucedera cuando un estado, el Distrito Federal o un municipio controvirtieran una disposicin de observancia general emitida por la Federacin, o un estado impugnara una norma de un

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diverso estado; o un municipio controvirtiera una disposicin estatal o la expedida por un diverso 122 municipio, la respectiva declaracin de invalidez nicamente tendr efectos respecto de las partes de la controversia; es decir, en el mbito espacial respecto del cual ejerce sus atribuciones la parte actora. Por ejemplo, en la controversia que promovi el jefe de Gobierno del Distrito Federal contra el decreto emitido por el presidente de la Repblica respecto de los husos horarios, se consider que la sentencia 123 que declar su invalidez slo tendra efectos en esta entidad. La posibilidad de que la norma impugnada pueda ser declarada invlida cuando la parte actora es la Federacin, podra considerarse como un instrumento de agresin a disposicin de la Federacin en perjuicio de los estados, que ha puesto fin a la igualdad terica que existi en anteriores textos 124 125 constitucionales. Adems, es importante sealar que, al igual que algunos autores opinan, no hay razn para que los actos de la Federacin sean puestos al margen de la generalidad, ya que si stos son contrarios a la Constitucin no debe haber motivo para dejarlos subsistentes, dados los efectos relativos de la sentencia. Tal parece que es una forma de proteccin para la Federacin y no permitir que sus disposiciones sean invalidadas de manera general cuando efectivamente sean contrarias a la norma fundamental. Aunque efectivamente no hay una justificacin slida para realizar tal distincin, algunos consideran que la nica posible respuesta a ello pudo haber sido porque se pretenda salvaguardar el orden pblico: No es lo mismo que un gobierno del estado o el gobierno federal impugne una norma de un nivel de gobierno inferior y se resuelva con ocho votos... que implica que la disposicin del nivel de gobierno inferior perjudica al superior; que el nivel inferior de gobierno impugne las de los niveles superiores y se resuelva con efectos generales, puesto que la resolucin tendr un 126 efecto multiplicador, al que aparentemente, le teme el legislador. Respecto de los efectos de la sentencia dictada en controversias suscitadas entre distintos poderes u 127 rganos de gobierno de distinto orden jurdico parcial, se ha llegado a pensar que la declaracin de invalidez de una disposicin general impugnada, nicamente debera tener efectos respecto de las partes, por no ubicarse en las hiptesis conforme a las cuales la referida declaracin podra tener 128 efectos generales. As, se ha ejemplificado que si el presidente de la Repblica formulara una controversia constitucional en contra de una disposicin de observancia general emitida por el jefe de Gobierno del Distrito Federal, la declaracin de invalidez que llegara a emitirse respecto de la norma impugnada no podra tener efectos generales, sino nicamente respecto de las partes, por lo que los efectos del fallo se limitaran a la esfera competencial del presidente de la Repblica, sin que el acto respectivo pudiera dejar de surtir efectos respecto de los rganos restantes de la Federacin. Esos efectos se consideran sumamente imprcticos y disfuncionales. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin en esos casos ha considerado que los efectos de la sentencia deben atender al orden jurdico parcial representado por el poder actor y al alcance de sus facultades en el territorio. Por ejemplo, en la controversia constitucional 8/2001 la Suprema Corte de Justicia de la Nacin declar la invalidez con efectos generales de un decreto emitido por el jefe de Gobierno del Distrito Federal, y no nicamente respecto del Poder Ejecutivo Federal al ser este ltimo el actor, como se podra 129 pensar. Tambin un acto puede tener efectos generales cuando la controversia se suscita entre dos Poderes de un mismo estado. Sin embargo, tratndose del Distrito Federal, la Corte ha sostenido que cuando la parte actora es una Delegacin y la demandada alguno de los restantes rganos del gobierno del Distrito Federal, los efectos sern particulares porque las delegaciones constituyen un rgano de gobierno del 130 Distrito Federal. Por otro lado, los efectos de la sentencia slo puede tener efectos retroactivos en materia penal o 131 materias anlogas, como en el caso de sanciones polticas. Los efectos retroactivos se han querido ampliar a travs de sentencias de condena. En la controversia constitucional 5/99, se formul un voto particular en el cual se expuso que los efectos de una sentencia de invalidez podran llegar a ser de restitucin cuando el acto o norma impugnados tuvieran efectos materiales que incidan en las cosas o el patrimonio de los rganos del Estado. Esa restitucin podra hacerse al emitir la sentencia con la declaracin de condena respectiva, sin que ello equivalga a que la misma tuviera efectos retroactivos. Asimismo, se afirm que el principio de irretroactividad que rige las sentencias en las controversias constitucionales, slo opera en relacin con los efectos jurdicos que produce el acto o norma general impugnados, y no respecto de los efectos materiales. A pesar de ello, se dejaran inclumes los actos o

disposiciones derivados de la norma general declarada invlida y producidos hasta antes de la sentencia, a fin de salvaguardar la seguridad jurdica y continuidad de la aplicacin del derecho. Aunque las anteriores posturas son opinables, sera adecuado realizar un estudio para determinar si a travs de la sentencia de condena se pudieran dar efectos retroactivos a las cosas, como en el juicio de amparo, claro est, en la medida en que fuera materialmente posible sin buscar un cumplimiento sustituto. Tambin destaca una cuestin sumamente interesante en los efectos de la sentencia de una controversia constitucional: la posibilidad de que la Suprema Corte decida discrecionalmente sobre la 132 fecha en que stos se producirn. Dicha facultad posibilita evitar que los efectos de la sentencia provoquen situaciones inesperadas para la sociedad. Por ejemplo, en el caso de la controversia de los husos horarios, se determin que la sentencia que declar la invalidez del decreto deba operar a partir de la fecha y hora en que el decreto presidencial sealaba el fin del horario de verano de ese ao, porque ya estaba enterada la sociedad de su obligatoriedad y de anularse de modo inmediato, se 133 podran provocar confusiones y afectaciones a las actividades cotidianas de la sociedad. La posibilidad de que la Suprema Corte fije el mbito temporal de la sentencia armoniza el ejercicio del control constitucional con la ponderacin de la debida oportunidad para hacerlo, de este modo, sin soslayar su responsabilidad como tribunal constitucional, la Corte puede atender a factores de conveniencia social, como ocurri en el asunto que se relata. IX. ALCANCES DEL EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA SUPREMA CORTE Para llevar a cabo el anlisis en este apartado, resulta importante atender a uno de los asuntos ms 134 ilustrativos sobre el particular: el llamado caso Temixco. Su importancia radica en que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin estableci nuevos criterios sobre las controversias constitucionales, en cuanto a la posibilidad de estudio de todo tipo de proposiciones de inconstitucionalidad. En este asunto, el municipio de Temixco, Morelos, promovi controversia constitucional contra el Congreso y el gobernador del mismo estado, porque consider que el primero no respet su garanta de 135 audiencia al promulgar un decreto, adems de que no solicit la opinin del gobernador del estado y desestim las pruebas que present al desahogarse un proceso de resolucin de conflicto de lmites en contra del municipio de Cuernavaca. En esencia, argument diversas violaciones formales a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en especfico los artculos 14 y 16. Para comprender la importancia de los nuevos criterios, es necesario retomar brevemente las etapas de este medio de control a partir de 1994. En un primer momento, se consider que en la controversia constitucional slo podan plantearse problemas de invasin de esferas de competencia, de donde deba derivar el inters legtimo del actor para plantear la controversia. Esta postura era objetiva y tenda a identificar el inters legtimo del actor para exigir del demandado la conducta y actuacin constitucionalmente aceptada, el inters legtimo se identificaba con el sealamiento de la facultad invadida o indebidamente usada, que se haba establecido a favor de un nivel de gobierno. Se consideraba que la Constitucin federal estaba dividida en dos partes: la dogmtica, dirigida al respeto de los particulares; la orgnica, encaminada a organizar el ejercicio del poder pblico. As, se interpretaba que, en principio, la parte dogmtica era de exclusiva tutela del juicio de amparo y, por exclusin, la orgnica corresponda a la controversia constitucional porque involucraba conflictos entre autoridades. Con la anterior postura se limit la tutela jurdica de este instrumento procesal, nicamente a la proteccin del mbito de atribuciones que la carta magna prev para los rganos originarios del Estado, es decir, aquellos que derivan del sistema federal y del principio de divisin de poderes a que se refieren 136 los artculos 40, 41 y 49, en relacin con el 115, 116 y 122, de la Constitucin federal. Entonces se analizaba nicamente la existencia real de facultades para actuar en tal o cual sentido, de no existir o atribuirse una que no le corresponda, sera procedente resolver declarando la invalidez de la actuacin sin fundamento constitucional concreto. No se juzgaba el correcto o incorrecto ejercicio de facultades propias, con lo cual se podan tolerar actuaciones contrarias a la Constitucin y al sentido comn. En un segundo momento, se precis que la Corte slo tena facultades para conocer de problemas de violaciones a la Constitucin federal, y careca de competencia para conocer de planteamientos contra actos a los que se les atribuan violaciones a las Constituciones o leyes locales; pues, en respeto al federalismo y a la autonoma estatal, su remedio corresponda establecerlo al constituyente local. De igual forma, esta postura tenda a ser netamente objetiva y privilegiaba fundamentalmente la 137 autonoma estatal.

En una tercera etapa, se hizo extensiva la materia de estudio, por lo que se autoriz el anlisis de las violaciones indirectas a la Constitucin federal, aunque con la limitante de que se encontraran vinculadas de modo fundamental con el acto o norma impugnados. Con esa extensin, se dio a la controversia constitucional tintes de juicio de amparo para las autoridades, pues se flexibiliz la interpretacin del respeto a los enunciados y principios orgnicos y dogmticos previstos en la Constitucin. As, el planteamiento principal de violaciones indirectas a la Constitucin, al igual que a travs del juicio de amparo, se realiza con argumentos de legalidad en trminos de los artculos 14 y 16 138 de la Constitucin federal. Con esas posturas se obligaba a la autoridad fundar y motivar toda expresin de poder pblico; y al igual, que en el juicio de amparo, se evidenci la tendencia a favorecer el Estado de derecho sobre cualquier valor o principio poltico. La ltima etapa, derivada del asunto Temixco, arrib a nuevos criterios. Se seal que en la controversia 139 constitucional pueden examinarse todo tipo de violaciones a la Constitucin federal y se aparta del criterio en el que soslayaba el anlisis en controversias constitucionales de conceptos de invalidez que no guarden una relacin directa e inmediata con preceptos de la carta magna. Empero, en este nuevo criterio se advirtieron algunos posibles problemas como el que la Suprema Corte termine confundiendo las violaciones directas a la Constitucin con la indebida aplicacin de las normas legales o reglamentarias en cualquier tipo de procedimiento, lo cual ocasionara dar cabida a un nmero enorme de asuntos y estara desvirtuando el sentido originario de este tipo de procesos constitucionales, que a su vez repercutir en que de ser el gran rbitro de los conflictos nacionales 140 terminar conociendo de casos en que quizs no debera intervenir. Adems, se estableci que aun cuando las controversias constitucionales se instituyeron como un medio de defensa entre poderes y rganos de poder, entre sus fines se incluye el bienestar de la persona humana que se encuentra bajo el imperio de stos: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FINALIDAD DEL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN INCLUYE TAMBIN DE MANERA RELEVANTE EL BIENESTAR DE LA PERSONA HUMANA SUJETA AL IMPERIO DE LOS ENTES U RGANOS DE PODER. El anlisis sistemtico del contenido de los preceptos de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos revela que si bien las controversias constitucionales se instituyeron como un medio de defensa entre poderes y rganos de poder, entre sus fines incluye tambin de manera relevante el bienestar de la persona humana que se encuentra bajo el imperio de aqullos. En efecto, el ttulo primero consagra las garantas individuales que constituyen una proteccin a los gobernados contra actos arbitrarios de las autoridades, especialmente las previstas en los artculos 14 y 16, que garantizan el debido proceso y el ajuste del actuar estatal a la competencia establecida en las leyes. Por su parte, los artculos 39, 40, 41 y 49 reconocen los principios de soberana popular, forma de estado federal, representativo y democrtico, as como la divisin de poderes, frmulas que persiguen evitar la concentracin del poder en entes que no sirvan y dimanen directamente del pueblo, al instituirse precisamente para su beneficio. Por su parte, los numerales 115 y 116 consagran el funcionamiento y las prerrogativas del municipio libre como base de la divisin territorial y organizacin poltica y administrativa de los estados, regulando el marco de sus relaciones jurdicas y polticas. Con base en este esquema, que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin debe salvaguardar, siempre se encuentra latente e implcito el pueblo y sus integrantes, por constituir el sentido y razn de ser de las partes orgnica y dogmtica de la Constitucin, lo que justifica ampliamente que los mecanismos de control constitucional que previene, entre ellos las controversias constitucionales, deben servir para salvaguardar el respeto pleno del orden primario, sin que pueda admitirse ninguna limitacin que pudiera dar lugar a arbitrariedades 141 que, en esencia, iran en contra del pueblo soberano. Tambin se ampli el concepto de inters legtimo. Ahora, el inters legtimo del actor se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada sea susceptible de causarle perjuicio o privarle de un 142 beneficio en razn de la situacin de hecho en la que sta se encuentre. Debe decirse que esta etapa evolutiva es sumamente interesante por cuanto introduce el concepto "bienestar de la persona humana". A pesar de que se pueda argumentar que ese concepto es indeterminado o subjetivo para efectos de identificar el inters legtimo de las partes; sin embargo, hay elementos objetivos que pueden ayudar a delimitar ese inters, como es el mbito territorial o la jurisdiccin en que la autoridad actora puede actuar en busca del bien comn o bienestar de su poblacin.

Adems, debe considerarse que el Estado y sus rganos de poder son ficciones, cuya razn de ser es social y no personal. Es decir, proteger y organizar a la poblacin que vive en el territorio sobre el cual puede organizar el ejercicio del poder pblico que ostenta legitimante. As, un ente pblico puede llegar a tener inters legtimo para demandar que un acto o norma general que afecte el bienestar de las personas que viven en el territorio de su jurisdiccin. Sin embargo, la inclusin de este nuevo concepto ha sido criticada ya que se considera que la Corte estableci un concepto abstracto y generalsimo que le permitir ampliar su competencia de control jurisdiccional. Adems de que el tipo de elementos que se identifican en nuestra carta magna deben ser claros, ya que de no ser as, se podra presentar una situacin en donde, bajo pretexto de estar interpretando ciertos elementos, se introdujeran criterios de aquellas personas que de modo temporal 143 ocupan el cargo de ministros. Este mismo autor considera que se pudo haber resuelto el problema sin la necesidad de crear ese aparato conceptual si la Corte se hubiera preguntado si los contenidos de los artculos 14 y 16 constitucionales deben o no aplicarse a los procesos realizados por las autoridades en los casos en que las normas se produzcan respecto de otras autoridades u rdenes normativos; claro est, para ello el autor considera que debe adoptarse la postura de que las "garantas individuales" son contenidos normativos que determinan las posibilidades de actuacin de cualquier autoridad pblica y, 144 especialmente, de los legisladores locales. Como conclusin a este punto, puede decirse que la decisin de la Suprema Corte de aceptar el anlisis de todo tipo de proposiciones de inconstitucionalidad, en las controversias constitucionales, si bien atiende a la necesidad de un ejercicio total del control que le fue conferido por la carta magna, y que facilita la formulacin de proyectos de sentencia, al eliminar las barreras tcnicas que frecuentemente se plantean para soslayar el estudio de ciertos argumentos, en ocasiones puede interferir con la efectiva solucin de conflictos en el mbito estatal, que quiz pudiesen obtener una mejor respuesta a travs del ejercicio de facultades polticas autnomas a cargo de los entes estatales directamente involucrados, quienes al estar en contacto directo con el problema, pueden ofrecer alternativas diversas a la estrictamente jurdica. X. CONCLUSIONES En los primeros aos de la existencia de las controversias constitucionales, los conflictos entre los rganos podan ser resueltos tanto por rganos jurisdiccionales, como por los polticos. En este sentido, la Suprema Corte de Justicia, en teora, no ha estado exento del conocimiento de los conflictos de intereses suscitados entre los estados; sin embargo, de hecho, se observa que la falta de cultura jurdica en aquella poca, determin que el Poder Judicial estuviera excluido en el conocimiento de dichos conflictos. Se observa que los primeros criterios restringieron la participacin de la Suprema Corte para evitar la preeminencia de un poder sobre los otros. Ms an, si se limitaron las facultades para mantener la integridad del pacto federal y de vigilar la distribucin de competencias sealadas en la Constitucin Poltica. Empero, de 1917 a 1994 los criterios emitidos por la Corte denotan la paulatina y constante particin de sta en la resolucin de este tipo de conflictos que culminara con la reforma de este ltimo ao. Actualmente, las controversias constitucionales son un importante medio de resolucin de conflictos entre poderes, con ello, poco a poco, el pas ha transformado su anterior visin respecto del rgano encargado de la resolucin de este tipo de conflictos; sin embargo, an falta el cambio cultural en algunos actores polticos respecto de las resoluciones emitidas por nuestro mximo tribunal. Se debe tener presente la distincin entre las facultades del Senado respecto de la competencia de la Suprema Corte para la resolucin de este tipo de conflictos. No debe perderse de vista, que aunque la tendencia en Mxico ha sido juridificar la poltica, podra llegar a existir cierto tipo de conflictos en donde la actuacin del Senado sea ms conveniente para el pas. En cuanto a la legitimacin resalta la variedad de criterios emitidos por la Suprema Corte: distincin entre legitimacin en el proceso y en la causa; distincin entre parte actora y parte demanda; o el inters jurdico, simple y legtimo. De stos, se puede apreciar el inters, cada vez mayor, de los poderes en acudir a este medio de control para resolver sus conflictos; sin embargo, falta determinar si existe la posibilidad de extender la legitimacin activa a ciertos sujetos no contemplados expresamente en el artculo 105 constitucional. Respecto de la impugnacin de actos, resalta la posibilidad que este medio de control sea el idneo para impugnar las omisiones legislativas, as como la posibilidad de impugnar omisiones en la emisin de normas por parte del Ejecutivo Federal. En el caso de las causales de improcedencia, se seal que

parece ms aconsejable acudir al texto de la ley reglamentaria para evitar la adopcin de supuesto de improcedencia y excepciones existentes en otros medios de control aun cuando exista similitud lgica en el tratamiento de los procesos constitucionales; sin embargo, la finalidad de stos es distinta. Por lo relativo a la suplencia de la queja, se abre la pregunta de hasta dnde debe ampliarse la litis constitucional cuando no se contemple concepto de invalidez alguno. Adems, se advierten las cuestiones de las recomendaciones emitidas por Corte sin carcter obligatorio, pero que, al hacerlas, se debe ser cuidadoso de no prejuzgar actos que posteriormente podran ser de su conocimiento. En el caso de los efectos de la sentencia, se concluy pertinente revisar la posibilidad de que pueda existir la declaracin de invalidez de una norma por mayora simple de los integrantes de la Suprema Corte. Asimismo, revisar las razones por las cuales los actos de la Federacin son puestos al margen de la generalidad si son contrarios a la Constitucin. Por ltimo, en los alcances del examen de constitucionalidad por la Suprema Corte, se observan los novedosos criterios emitidos por la Corte despus de pasar por tres etapas. Ahora, este medio de control constitucional puede examinar todo tipo de violaciones a la Constitucin federal; se introdujo el fin del bienestar de la persona humana; y se ampli el concepto de inters legtimo con lo cual se ocasion cierta dicotoma en la resolucin de los conflictos: por una parte mayor control, pero, al parecer, exclusin de la posibilidad de resolver ciertos conflictos a travs del ejercicio de facultades polticas autnomas.