I PAINEL SOBRE AUTONOMIA MUNICIPAL

PROPOSTA, ORGANIZAO E RESULTADOS

TCMRJ 2007

A PROPOSTA E OS OBJETIVOS DO I PAINEL No foi uma iniciativa fortuita a que levou o Tribunal de Contas do Municpio do Rio de Janeiro a reunir em seu auditrio, nos dias 18 e 19 de junho ltimo, 22 pessoas, entre as quais expositores, debatedores e mediadores do Rio, So Paulo, Braslia e Macei, em seis mesas temticas, perante mais de 150 participantes, para discutir a autonomia municipal, com enfoque sobre o federalismo brasileiro e poder local. Primeiro, porque a reflexo sobre a cidade e seu futuro sempre fez parte da vivncia do TCMRJ. A crena em um Rio autnomo e forte vem permeando as atividades desta Corte de Contas desde seu incio. Segundo, porque o tema urge por si s. As grandes cidades, como Rio e So Paulo, hoje se ressentem da falta de articulaes polticoeconmico-jurdicas para desenvolverem seu potencial. Por que a idia parte de um Tribunal de Contas? Em seus 26 anos de existncia e ao longo do exerccio de suas tarefas constitucionais e legais como julgar contas, analisar processos de contratos e licitaes, entre muitas outras, o TCMRJ vem acumulando um importante acervo de informaes sobre a vida econmicofinanceira da administrao da cidade. Na medida em que acompanha as diversas fontes de receita da Prefeitura, por exemplo, documenta a movimentao e a capacidade econmicas do municpio. O natural acesso a esse conhecimento fez com que o Tribunal atribusse a um rgo interno, a Coordenadoria de Auditoria e Desenvolvimento (CAD), a funo de analisar o Municpio do Rio nos seus aspectos econmicos e financeiros, indo alm da anlise formal dos atos da administrao da Prefeitura, de maneira a refletir sobre a histria e o desenvolvimento da nossa cidade. Com isso, pode oferecer aos legisladores e administradores cariocas subsdios para suas tarefas fundamentais.

Foi exatamente nesse momento que surgiu a oportunidade de parceria com a Fundao Getlio Vargas, viabilizando a elaborao de um estudo em que foram consideradas alternativas para o fortalecimento do poder local, incluindo a criao de um municpio especial, proposta que, naturalmente, se estende a So Paulo. conseqncia disso a realizao do I Painel sobre Autonomia Municipal, reunindo talentos e estudiosos multidisciplinares familiarizados com a questo em foco, idia que obteve do Tribunal de Contas do Municpio de So Paulo uma adeso que muito nos honra. A associao do TCMSP se fez na mesma medida do nosso interesse em contribuir para o aperfeioamento da estrutura de administrao das duas maiores cidades do pas. O evento promovido pelo TCMRJ foi uma oportunidade para iniciarmos uma discusso que no se limitasse ao estudo da FGV, mas que permitisse queles que pensam a questo municipalista exporem suas idias, com todas as divergncias que um tema de tal complexidade inevitavelmente acarreta. Registre-se que esse evento foi concebido como um frum de debate tcnico, com a informalidade necessria para que a discusso de idias, muitas vezes polmicas, ocorresse. O PROCESSO DE ORGANIZAO DO EVENTO A partir da proposta de organizar esta primeira rodada de debates, no incio de 2006, os esforos da equipe envolvida se concentraram em pesquisas e entrevistas para formar uma base de informaes atuais. No corpo-a-corpo com profissionais e estudiosos do tema, comearam a brotar as questes e abordagens para o I Painel sobre Autonomia Municipal: Grandes cidades: uma nova esfera da federao? A partir de artigo elaborado pela ento superintendente do Instituto Brasileiro de Administrao Municipal, Mara Biasi Ferrari Pinto, em parceria com o advogado Marcos Flvio Gonalves e a
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administradora Maria da Graa Ribeiro das Neves, intitulado Pensando a autonomia municipal: dilemas e perspectivas, firmou-se como primordial a discusso, nesse primeiro encontro, sobre a sndrome da simetria, conferida totalidade dos municpios brasileiros, ignorandose sua variedade, particularidades, dimenso de seus problemas, potenciais. O debate seria, portanto, direcionado a investigar a viabilidade de um tratamento diferenciado para capitais como Rio e So Paulo, considerando-se as bvias importncia e representatividade de ambas. Surgiu tambm da o ttulo central do I Painel. Seria possvel pensar sobre a formao de uma nova esfera da Federao, que elevasse essas duas megalpoles a um status diferenciado? Ou as regras existentes poderiam ser flexionadas para se chegar ao mesmo propsito de dar a essas cidades um tratamento mais justo? Relatrio final do estudo da FGV A partir de ento, a apresentao do relatrio final da FGV se inseriu como uma luva nessa discusso. Em 2006, o Tribunal de Contas do Municpio do Rio de Janeiro firmou convnio com a Fundao Getlio Vargas para realizao de um estudo que investigasse as possveis solues institucionais para alavancar a cidade, de acordo com seu potencial. As propostas iniciais se fundamentaram em duas hipteses tericas: a desfuso dos Estados do Rio e da Guanabara, idia esta que ganhou fora por volta do 30 aniversrio da unificao, mas que desde o incio j se mostrava invivel economicamente, ou a criao do municpio especial, outorgando-lhe status de ente autnomo, proposta que poderia ser estendida a outros municpios, como So Paulo, respeitados os parmetros constitucionais. Para tanto, foram financeiras que aferiram atual Estado do Rio com com o novo ente, bem nestas duas hipteses. elaboradas simulaes tcnico-econmicoo impacto e as implicaes que sofreria o a separao e/ou a diviso de competncias como o desempenho do municpio carioca

Reorganizao federativa No se pode falar sobre autonomia municipal sem discutir o federalismo, condio sine qua non. A preocupao, no entanto, era a objetividade, evitar uma discusso longa e abstrata que nos levaria longe do foco inicialmente proposto, que era o de debater tecnicamente os caminhos para o fortalecimento das grandes cidades. Sendo assim, formulada a questo como reorganizar a Federao brasileira para assegurar a autonomia municipal?, esta passou a ser um guia no detalhamento do assunto. E, a princpio, quais seriam os pontos-chave dessa reorganizao? Concluiu-se por poder e dinheiro, ou seja, competncias e tributos, as abordagens desdobradas em duas mesas distintas do I Painel. Competncias Esta questo envolve a discusso de temas intimamente ligados distribuio de competncias constitucionais, sob a tica dos interesses envolvidos, de forma que se verificasse uma possvel alternativa ao tratamento simtrico conferido pelo legislador constituinte aos municpios. O ponto de partida consistiria na verificao de violao do pacto federativo na hiptese de supresso parcial de competncias de um Estado-membro em favor de um determinado municpio. Importante tambm seria a identificao das competncias estratgicas para assegurar a autonomia dos entes polticos envolvidos na proposta de reorganizao federativa.

Sistema tributrio O que mais importa: a reforma tributria ou um novo sistema tributrio? A mesa foi organizada com o objetivo de se pensar sobre a redistribuio de competncias tributrias, novas sistemticas de partilha e diviso de receitas, sob o enfoque dos municpios autnomos ou especiais. Organizao poltica dos novos entes Por fim, definidas as premissas anteriores, restava, ento, investigar como seria, na prtica, a organizao poltica dos municpios autnomos ou especiais. Um dos pontos centrais deste tema so as novas relaes intergovernamentais. A exemplo da Alemanha, como criar uma instncia encarregada de promover a negociao dos conflitos de interesses entre os entes federados? CONTATOS E ASSOCIAES Ao longo desse projeto, foram realizados mais de 40 contatos com profissionais e estudiosos da autonomia municipal e do federalismo. Dentre esses, destaque-se a Oficina Municipal, organizao municipalista, capitaneada por Jos Mario Brasiliense Carneiro, que nasceu das atividades conduzidas no Brasil pela fundao alem Konrad Adenauer em temas de poltica local. O Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (IBAM), a Fundao Getlio Vargas do Rio de Janeiro, o Instituto de Pesquisa em Economia Aplicada (Ipea) e o Instituto Pereira Passos representam, da mesma forma, uma soma de esforos essencial para a realizao do evento. E, por fim, mas no menos importante, ressalte-se a associao do Tribunal de Contas do Municpio de So Paulo, cuja ponte foi feita atravs do Subsecretrio de Auditoria e Controle do rgo, Lvio Fornazieri. Com esta adeso, a idia se fortaleceu na medida em que

configurou-se a unio entre Rio e So Paulo na empreitada que se inicia com o I Painel sobre Autonomia Municipal. ASSIM FALARAM AS MESAS

1. Introduo ao tema
Carlos Augusto Werneck Presidncia do TCMRJ
Expositores

de

Carvalho

Assessor

da

Lvio Fornazieri Subsecretrio de Auditoria e Controle do TCMSP

Tomando o escritor norte-americano Eugene ONeill como referncia, o assessor da Presidncia, Carlos Augusto Werneck de Carvalho, introduziu platia lotada do auditrio os temas centrais do painel, propondo fazer uma ponte entre o que so as grandes capitais, como Rio e So Paulo, e o que elas poderiam ser, numa analogia do que seria, segundo o escritor, a sntese do drama humano. Logo aps, o Subsecretrio de Auditoria e Controle do Tribunal de Contas do Municpio de So Paulo, Lvio Fornazieri, apresentou um quadro geral de sua cidade, que representa um dos cinco maiores oramentos do pas, ressalvando que a qualidade da prestao dos servios pblicos pela administrao paulistana no reflete o aporte de recursos. Dando uma noo do que significam, falou que neste ano esto previstos gastos da ordem de R$ 22 bilhes. Fornazieri concluiu que, considerando a gama e a complexidade dos problemas a serem resolvidos pelas duas metrpoles, legtimo que se pense em um tratamento diferenciado, lembrando que So Paulo j vem pleiteando junto ao Congresso Nacional e Secretaria do Tesouro Nacional uma equiparao da poltica de limites de endividamento com os Estados.

2. Caminhos para um tratamento justo

Mara Biasi Ferrari Pinto Assessora do Instituto Brasileiro de Administrao Municipal IBAM
Debatedores Expositora

Sergio Besserman Vianna Presidente do Instituto Pereira Passos Luiz Paulo Vellozo Lucas deputado federal pelo Estado do ES Jos Roberto Afonso - economista
Mediador

Logo no incio de sua apresentao, Mara Biasi argumenta que uma soluo razovel para a sndrome da simetria seria a flexibilizao, no apenas no arcabouo legal, no que diz respeito a normas e competncias, mas tambm junto aos agentes da administrao pblica, de forma que haja a regulamentao posterior. Para isso, ela lembrou que necessrio deixar clara a diferena entre governo e administrao. - A repactuao passa pela regulamentao. No adianta dizer que vai valer o compromisso escrito no papel, de que o tratamento vai ser diferente para os grandes municpios, se depois os demais entes no compactuarem com as novas medidas. A autonomia municipal uma coisa que tem que ser pensada com a cabea dos agentes polticos tambm, de uma forma sistmica, e com atitude de cooperao disse Mara. A assessora do IBAM acrescentou que os pequenos e mdios municpios, em sua maioria, no tm capacidade para executar aquilo que sua autonomia lhes permite, assim como grandes municpios tm dificuldades, a despeito do volume de sua arrecadao, por uma srie de compromissos e responsabilidades, entre eles, o fato de que no responde por si s, mas tambm pelos municpios menores em seu
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entorno, fazendo referncia s regies metropolitanas, ainda no foi bem resolvido, segundo ela, e para mecanismos de cooperao, como a lei de consrcios solues viveis para alcanar eficincia e eficcia na servios populao.

cujo conceito as quais os pblicos, so prestao de

Debates Parafraseando o articulista poltico Mrcio Moreira Alves, que diz que se s tem no Brasil e no jabuticaba, besteira, Sergio Besserman Vianna, disparou dizendo que a idia de municpio ser entidade federativa no jabuticaba. - Evidente que um municpio de pouca populao no interior do Amazonas e um municpio como Rio ou So Paulo so coisas completamente diferentes e fazer com que eles tenham a mesma relao com a federao no algo que fale bem da nossa inteligncia continuou o presidente do Instituto Pereira Passos. Assim como, segundo ele, muitos sabem os nomes dos prefeitos de Nova York, mas no o do governador do Estado de Nova York, para Besserman o destino dos Estados um livro de histria, assim como aconteceu com as capitanias hereditrias. - As cidades que sero as protagonistas. Os Estados, cuja principal atribuio a de prover segurana, falharam disse ele, dando como exemplo a cidade do Rio, que possui territrios que, juntos, concentram cerca de um milho de pessoas, onde o Estado no exerce o devido monoplio da fora. Finalizando, Besserman previu novas e enormes mudanas que as cidades enfrentaro nos prximos anos, principalmente provocadas pela tecnologia da informao, meio ambiente, diversidade cultural, entre tantas. O deputado federal pelo Estado do Esprito Santo e ex-prefeito de Vitria, Luiz Paulo Vellozo Lucas, concordou com Mara Biasi, quando disse que os territrios funcionam melhor quanto mais sistmica for a administrao, apesar de esta no ser a realidade

comum no pas. Ponderou, entretanto que as chances da administrao pblica funcionar bem se concentram particularmente no plano das cidades. Luiz Paulo contou que, com um grupo de deputados de diferentes partidos e ex-prefeitos, est trabalhando em torno da mudana do sistema de oramentao de investimentos no Brasil, considerando que esse um assunto pertinente s microrregies de planejamento identificadas pelo IBGE. Segundo ele, em vez de 5.700 municpios, o Brasil ficaria dividido, para a aplicao do oramento de investimentos, em torno de 600 grupos de cidades, homogneas entre si. Segundo o projeto, o espao de deciso ficaria naquelas regies, com fora de contrato. Encerrando a mesa de discusses, o economista Jos Roberto Afonso concluiu que o tema se resume, na verdade, ao anseio por mais autonomia, que por trs, reflete a crise dos Estados. Considerando-se mais otimista que seus colegas ao lado, Jos Roberto disse que, particularmente, v os municpios desempenhando bem suas funes, apesar das dificuldades, e exercendo um papel dinmico perante a federao brasileira, seguindo uma trilha que se coaduna perfeitamente com a percepo formada pelo Banco Mundial, de que o novo eixo de poder reside no governo local. - Tomando emprestada a idia de globalizao apresentada por Sergio Besserman, paradoxalmente quanto mais global, menor o espao para fazer polticas pblicas no mbito nacional e maior no mbito local falou o consultor para assuntos tributrios no Congresso Nacional. Voltando ao assunto sobre o enfraquecimento dos Estados, ele identifica como peculiaridade prpria da federao brasileira a ponte direta existente entre o governo central e o governo municipal. - H cada vez menos espao para o governo estadual. As cidades comeam a acreditar que vo resolver os problemas que o Estado no consegue solucionar encerrou Afonso.

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3. Cidades-Estados X Municpios Especiais

Expositores

Renato Villela Subsecretrio Estadual de Fazenda Marcio Gea - advogado Antonio Joaquim Pires e Albuquerque - Advogado Cludio Sancho Mnica Coordenador da CAD/TCMRJ
O Coordenador de Auditoria e Desenvolvimento do TCMRJ, Cludio Sancho Mnica, representante do rgo tcnico do Tribunal, cujas informaes econmico-financeiras da cidade do Rio de Janeiro embasaram o estudo desenvolvido com a Fundao Getlio Vargas, iniciou os trabalhos da mesa, apresentando inicialmente o economista Renato Villela, coordenador do projeto. Segundo Villela, o objetivo do estudo em questo era apresentar um retrato das finanas do Estado do Rio de Janeiro e do Municpio do Rio de Janeiro em dois cenrios: a desfuso dos Estados do Rio e da Guanabara e a criao do municpio especial com novas atribuies e maior autonomia. - Quanto segunda hiptese, a legislao conferiria poderes para atuar, exclusiva ou complementarmente, em reas especficas. Do ponto de vista prtico, pode-se sugerir o estabelecimento de um corte em termos de populao, por exemplo, acima de dois ou trs milhes de habitantes, a partir do qual a autoridade local poderia propor ao legislativo sua transformao em municpio especial explicou ele. A instituio de um novo municpio, com funes ampliadas e fontes de financiamento condizentes com a elevao dos gastos, pode responder s demandas tpicas das grandes metrpoles, segundo Villela. A criao desta nova categoria de municpios significaria uma inovao na federao brasileira e permitiria corrigir uma srie de distores do atual modelo.
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Moderador

Para se discutir a viabilidade em implementar as propostas consideradas neste estudo foram elaboradas simulaes sobre dados fiscais e discutidas as limitaes e possibilidades institucionais. O expositor apresentou planilhas que mostraram o significativo impacto negativo da desfuso sobre o novo Estado do Rio, particularmente em termos de suas receitas. E, em seguida, a anlise do efeito financeiro da criao do municpio especial. - As simulaes sugerem que, no caso do desmembramento do Estado do Rio de Janeiro, haveria aumento significativo da receita tributria do novo Estado da Guanabara. Dado que, por hiptese, trata-se de um jogo de soma zero, ou seja, esse crescimento corresponde a uma reduo de igual valor nas receitas do novo Estado do Rio de Janeiro, assim como dos municpios que o comporo, tendo em vista a queda da base da transferncia do ICMS exps Villela. Isso, segundo ele, pode implicar em grande resistncia poltica, afinal tratam-se de reas em geral mais pobres que o Municpio do Rio de Janeiro e que sero fortemente afetadas por esta sensvel reduo em seus oramentos. Ainda assim, continuou o economista, no seria o nico entrave desfuso. - H que se considerar tambm as potenciais dificuldades para se distribuir passivos como os compromissos decorrentes da previdncia dos funcionrios estaduais e da dvida estadual, principalmente a renegociada junto ao governo federal para a qual no h critrio bvio de distribuio ponderou o coordenador do estudo. - No caso do municpio especial verificou-se o significativo aumento do gasto municipal para a Cidade do Rio de Janeiro. Evidentemente o oramento carioca no pode suportar tal elevao com as receitas que hoje dispe. As projees mostraram que o resultado primrio municipal sairia do virtual equilbrio para um dficit da ordem de R$ 1,7 bilho contou Villela. Duas solues que props para novas fontes de receita seriam a criao de um adicional na alquota marginal do Imposto de Renda da Pessoa Fsica dos residentes no municpio que pudesse ser repassada ao oramento municipal, ou ento cobrir o hiato fiscal atravs de transferncias do oramento estadual e, eventualmente do federal, o que
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dificilmente ocorreria, como reconheceu o prprio Villela, devido s dificuldades enfrentadas tambm pelo Estado atualmente. Em seguida, foram apresentados os aspectos jurdicos do estudo pelos advogados Mrcio Gea e Antonio Joaquim Pires e Albuquerque, segundo os quais a criao de municpios especiais acarretaria uma significativa modificao no sistema constitucional, quebrando a simetria existente entre os entes federais. - A supresso parcial de competncias de um Estado-membro em favor de um determinado municpio, ainda que somente no espao territorial deste municpio, violaria o pacto federativo? lanou a pergunta o advogado Antonio Joaquim, que, a seu ver, no, considerando-se que seja preservado o ncleo essencial do princpio federativo e haja autorizao por meio de emenda constitucional ratificada por referendo popular.

4. Reorganizao Federativa Competncias

Expositora

Sara Jane Leite de Farias Assessora jurdica do TCMRJ

Debatedores

Sergio Ferrari Procurador da Cmara Municipal do RJ Vanice Lrio do Valle Procuradora do Municpio do RJ
Mediadora

Arabella Sampaio de Castro Procuradora do Municpio de SP

- Discordo quando dizem que o Municpio, como ente federativo, uma bobagem. No , a nossa federao municipalista, o Estado que uma fico. Lembremos que o Municpio precedeu o Estado com essas palavras, a procuradora Arabella Sampaio de Castro abriu a mesa de debates, apresentando, a seguir, a expositora Sara Jane Leite de Farias, que iniciou dizendo:

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- Na realidade, as polmicas provocadas pela sndrome da simetria, ou seja, pelo tratamento isonmico conferido pelas constituies a todos os municpios brasileiros, residem na relao entre repartio de competncias e atendimento ao que seja considerado interesse local esquadrinhou a assessora jurdica do TCMRJ. Um caminho apontado por ela para solucionar esta questo sugere gradaes de competncias dentro dos municpios, levando-se em considerao a previso constitucional do estabelecimento de leis complementares. Segundo ela, o pargrafo nico do artigo 23 da Lei Maior de 1988 deixa bem clara a premissa de cooperao entre a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, atravs de normas complementares, para o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. Segundo Sara, para regularizar a situao assimtrica entre os mais de cinco mil e quinhentos municpios do pas e efetivar-lhes a autonomia basta fazer funcionar o que est previsto na Constituio. A assessora jurdica acrescentou ainda, que para distinguir-se o que seria interesse local, nada mais natural do que usar mecanismos de consulta popular. Outro caminho indicado por ela, visando a, particularmente, pequenos e mdios municpios, diz respeito aos pactos de cooperao por meio de instituies j existentes, como consrcios pblicos, convnios, entre outros, estendendo sua aplicao em implementaes de polticas pblicas. Entretanto, como fugir das idias de usurpao de competncias e violao do pacto federativo, que poderiam ensejar do rearranjo citado? A palavra-chave para essa questo chama-se clusula ptrea, conceito o qual Sara se dedicou em desmistificar dentro da proposta da mesa de discusso.

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- Clusula ptrea pode, sim, ser objeto de emenda constitucional, desde que preservado o Estado unitrio e que no se busque usurpar as competncias exclusivas da Unio finalizou Sara. Debates Aprofundando a discusso sobre clusulas ptreas, Sergio Ferrari, questionou a incluso do modelo de federalismo nesse conjunto, justificvel, em sua opinio, somente por pura tradio histrica. - Um novo sistema federal pode ser feito atravs de emenda constitucional, sim sentenciou ele. Dentre as duas alternativas abordadas no estudo da Fundao Getlio Vargas, Ferrari considera a desfuso juridicamente invivel, mas absolutamente possvel a criao de municpios especiais. - Conta com respaldo jurdico a quebra do dogma da simetria entre os municpios e a adoo de uma nova organizao municipal, com estatutos jurdicos especiais e maiores poderes. Para formalizar a iniciativa, o referendo popular proposto no estudo da FGV puramente facultativo, nada o impede, mas no essencial opinou o procurador da Cmara. Para finalizar, Ferrari previu grande resistncia , devida alta litigiosidade do meio jurdico e uma histeria histrica concernente a clusulas ptreas no Brasil. - preciso que os juristas estejam preparados quando a alternativa for levada frente adiantou Ferrari. Por sua vez, a procuradora Vanice Lrio do Valle reforou ainda mais a viabilidade da alterao do modelo institucional, apelando para a preocupao da prpria Constituio, que, em sua opinio, apresenta o federalismo como um instrumento de preveno do abuso de poder e, portanto, que visa harmonia e ao equilbrio entre os poderes. Dentro desta viso, seria um paradoxo considerar este instrumento como uma clusula de barreira absoluta.

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- Na verdade, temos que resgatar, preservar e fortalecer a idia de que o federalismo se destina, ao contrrio, em empreender a repartio de competncias, viabilizar e reforar o exerccio adequado do poder argumentou ela. Isso se aplicaria aos grandes municpios, segundo Vanice, considerando que a situao que existe hoje os impede do pleno exerccio de suas potencialidades. Ou seja, o federalismo atualmente aplicado s cidades que tm caractersticas diferentes, como Rio e So Paulo, no as reveste dos instrumentos necessrios para o cumprimento de seu mister constitucional. H tambm na Constituio, como conta a procuradora, o conceito de federalismo como tcnica de articulao de esforos do poder, ou seja, espao para o desenvolvimento de instrumentos de cooperao, que no acompanhado pela cultura de nossa sociedade, pouco afeita colaborao. Ao encerrar suas impresses, Vanice demonstrou algumas preocupaes no processo de criao do novo modelo institucional, como se pleiteia. - Quando se fala em fazer essas alteraes, me preocupa que ns caiamos na estratgia da repartio de competncias pura e simples. Quero crer que sempre haver espao para as competncias comuns. E, pensando assim, haver a necessidade de pensarmos num mecanismo que crie um patamar mnimo de responsabilidades. De outra forma, situaes como os municpios no entorno das grandes cidades como free riders da promoo dos servios pblicos destas, vo continuar alertou a ex-secretria estadual e municipal de Administrao. Para completar, Vanice falou da necessidade de haver uma flexibilidade no modelo adotado, com uma esfera de coordenao que possibilite um dilogo institucional para garantir uma permanente consensualidade, inclusive com abertura para a participao popular.

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5. Reforma do Sistema Tributria

Expositor

Fernando Rezende Professor da Fundao Getlio Vargas

Debatedores

Franois de Bremaeker Economista e Gegrafo do IBAM Paula de Paiva Nazareth Subsecretria de Auditoria e Controle do TCERJ
Moderador

Jos Mrio Brasiliense Carneiro Diretor da Oficina Municipal

Antes de iniciar os trabalhos da mesa, Jos Mrio Brasiliense Carneiro ressaltou a pertinncia dos temas apresentados no I Painel, sugerindo que os debates se estendessem a todas as capitais, assim como tambm aos mdios e pequenos municpios, para uma rica reflexo sobre a federao brasileira. - Minha convico a de que, sem uma definio de competncias e poder, especialmente na esfera subnacional de governo, que so os Estados e Municpios, dificilmente conseguiremos superar nossos dficits sociais e econmicos opinou ele. Ao iniciar sua exposio, Fernando Rezende afirmou que a discusso referente reforma tributria tem, necessariamente, que incluir a questo da sndrome da simetria, evidenciando, atravs de mapas e grficos, a heterogeneidade entre distribuio populacional, arrecadao e cota de responsabilidades, assim como a dissociao da geografia fiscal da diversidade de problemas, revelada pelos ndices de Desenvolvimento Humano. Rezende tambm demonstrou que a repartio do bolo tributrio nacional para atender s demandas municipais cresceu de 10% para 17% nos ltimos trinta anos, mas estacionou nos ltimos dez anos.

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- A criao de regras homogneas para municpios diferenciados engessou a utilizao dos oramentos, impossibilitando que o princpio da descentralizao seja exercido em sua plenitude acrescentou ele, discriminando diversos fatores, entre os quais o esvaziamento dos fundos constitucionais, engessamentos dos coeficientes de participao e expanso e multiplicidade de outras transferncias. Com isso, a situao das finanas municipais acarretou, segundo Rezende, ineficincia da gesto pblica, falta de alinhamento entre aes locais e demandas da comunidade e prejuzos contribuio dos municpios para o desenvolvimento local. Por fim, o expositor concluiu sua apresentao enumerando os objetivos de uma reforma fiscal, a saber: a preservao da autonomia federativa, a sustentao da responsabilidade fiscal, a eficincia da gesto pblica, accountability, competitividade e modernizao tributria e, por fim, o equilbrio harmnico da repartio de recursos. Debates O economista e gegrafo do IBAM, Franois de Bremaeker, acompanhou a anlise do professor Fernando Rezende quanto enorme heterogeneidade dos municpios brasileiros e necessidade de uma reforma que crie uma harmonizao tributria de forma a atender as caractersticas de todos os municpios. - Os tributos municipais tm como fator de incidncia atividades de natureza urbana, porm a maioria das cidades brasileiras tem nas atividades rurais sua base econmica, criando uma grande distoro na distribuio per capita dos tributos arrecadados falou ele. Estudo apresentado por Bremaeker demonstra que os municpios com menos de dez mil habitantes e com mais de um milho esto acima da mdia brasileira em arrecadao per capita; entretanto a maioria das cidades brasileiras se concentra exatamente nesse intervalo populacional. Para tanto, prope que haja uma equalizao fiscal entre os municpios de forma que estes tenham uma distribuio de suas fontes de recursos compatveis com sua populao.
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- Mais do que tudo, para se levar adiante qualquer proposta de equalizao fiscal necessrio redistribuir atribuies entre os entes federados. E isto envolve redistribuio de poder e todas as conseqncias polticas decorrentes pondera o economista do IBAM. Em seguida, a Subsecretria de Auditoria e Controle do TCERJ, Paula de Paiva Nazareth, esclareceu que a anlise desenvolvida por aquele Tribunal de Contas focada nos 91 municpios do interior, vez que a capital de competncia do TCMRJ. E, falando especificamente deste universo, disse que, ainda que o Estado do Rio de Janeiro configure um dos menores da federao, se observa tambm uma grande heterogeneidade. Paula Nazareth apoiou o entendimento do deputado Luiz Paulo Velozzo Lucas em relao necessidade de uma equalizao fiscal que tenha por base necessidades e demandas, e no simplesmente a capacidade de arrecadao de cada municpio. 6. ORGANIZAO FEDERATIVA DOS NOVOS ENTES

Federativos Debatedor

Vicente Trevas Subchefe da Casa Civil para Assuntos

Expositor

Andras Krell Doutor em Direito pela Universidade de Berlim

Mediadora

Aspsia Camargo Vereadora do Municpio do RJ

Antes de passar a palavra ao expositor Vicente Trevas, a vereadora Aspsia Camargo apresentou algumas ponderaes, entre as quais a de que a reforma federativa, dentre todas as necessrias, a que gerar maior impacto na governabilidade do pas. Para ela, ao conferir aos municpios status de entes federados, novidade que s existe no Brasil, a Constituio de 1988 no soube definir de forma

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satisfatria a questo da repartio de competncias, num universo de municpios absolutamente heterogneos. Aspsia reivindicou que fosse mais aprofundada nos prximos painis a discusso sobre os consrcios pblicos. Para ela, a respectiva lei est aqum do necessrio, principalmente porque falta flexibilidade na articulao das parcerias entre os trs nveis de governo. Os consrcios intermunicipais, para a vereadora, so a soluo para os municpios que formam as regies metropolitanas e, mais do que tudo, so substitutos naturais dos Estados, hoje enfraquecidos, endividados e incapazes de responder aos grandes desafios econmicos, sociais e ambientais. Ao iniciar sua palestra, o vice-Ministro Vicente Trevas pediu muita prudncia antes de se pensar em qualquer alterao institucional, uma vez que a federao brasileira, alm de ser uma trama de complexa equao, ainda no est consolidada plenamente. - O que vejo, particularmente, que, muitas vezes, a crise no do Municpio, do Estado nacional, ele est em construo, somos uma nao ainda jovem. Minha leitura pessoal de que quando se questiona a sndrome da simetria, estamos dialogando, na verdade, com uma agenda estrutural que expressa as histricas desigualdades sociais e regionais, as taxas de excluso social, a busca pelo desenvolvimento, de que forma vamos nos colocar no mundo argumentou ele. Vicente alerta, ainda, que qualquer desenho de arranjo institucional que no processe os contedos do pacto federativo de 1988, como os princpios de aliana e cooperao, no ter sustentabilidade poltica. - Ao se pensar no fortalecimento da autonomia deve-se considerar se isso no colocar a aliana em cheque ponderou o subchefe da Casa Civil.

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Vicente Trevas abordou tambm os vazios institucionais no sentido da inexistncia de mecanismos de coordenao intergovernamentais. - O dilogo federativo est esvaziado. S recentemente constituiu-se uma subcomisso de assuntos municipais no Senado, o que no quer dizer que exista descentralizao na sua agenda contou ele, acrescentando que a Constituio delegou aos Estados a coordenao da gesto pblica em alguns territrios especficos, como as regies metropolitanas, as aglomeraes urbanas e as microrregies, mas o balano que se tem de fragmentao da gesto e agravamento dos problemas desses locais. Para ele a causa a ausncia de uma agenda de cooperao entre os entes federados. No entanto, a recente lei dos consrcios pblicos um arranjo institucional que poder solucionar o problema, segundo ele urgente, porque acredita que o padro civilizatrio brasileiro do sculo XXI vai resultar daquilo que acontea nas grandes aglomeraes. Se somos capazes de constituir uma forte agenda federativa, envolvendo os trs entes federados, devemos repactuar a federao brasileira a partir das regies metropolitanas. Depois, ento, pode-se passar para a questo das competncias finalizou Vicente Trevas. Debates O Kreis, importante instrumento de cooperao intergovernamental alemo, foi detalhado pelo Doutor em Direito pela Universidade de Berlim, Andreas Krell. - No se trata de recomendar o que funciona l prontamente esclareceu ele. H 15 anos morando no Brasil, o professor das Universidades Federais de Alagoas e Pernambuco iniciou o debate explicando quais so as funes diferenciadas dos municpios alemes e como os Estados e a Unio se valem dos rgos executivos destes para cumprir

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suas prprias funes, sem precisarem administrativas suas nesses locais.

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reparties

Contou tambm que as tarefas prprias locais so divididas entre facultativas e obrigatrias, ao mesmo tempo em que, por lei, os municpios devem execut-las segundo um padro uniformizado. - O municpio alemo tem um duplo carter: entidade da autoadministrao e, ao mesmo tempo, rgo executor de seu respectivo estado federado disse Andreas. O Kreis, explicou ele, um rgo clssico de cooperao intermunicipal e intergovernamental, que exerce funes supralocais, como construo de estradas regionais; de compensao (atravs de subsdios, para diminuir diferenas de capacidade administrativa); e de complementao, com servios que os municpios no conseguem resolver sozinhos, como gua, esgoto, hospitais etc. Suas competncias seguem o princpio da subsidiariedade, segundo o qual os entes estatais superiores somente devem assumir tarefas que os menores no podem cumprir de maneira eficiente. O Kreis representa, ao mesmo tempo, uma associao de municpios, um ente de auto-administrao e uma unidade da administrao estadual. So financiados atravs de transferncias do Estado e da Unio, cobrana de taxas pelos servios prestados e contribuio dos municpios-membros. Ao todo, so 300 Kreise na Alemanha, cada um concentrando entre 20 e 30 municpios, basicamente da rea rural. As grandes cidades, cerca de 110, no fazem parte de um Kreis. Alm deste instrumento, o professor enumerou outras formas de cooperao municipal existentes na Alemanha, como associaes para fins determinados, comunidades administrativas e grmios municipais, todos abaixo dos Kreise. Os Estados brasileiros no possuem um direito correspondente, visto que a abrangncia da autonomia local emana diretamente da
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Carta federal reconheceu Andreas Krell, ponderando, entretanto, que a estruturao de um federalismo cooperativo no Brasil possvel se considerado o conceito do artigo 241 da Constituio, que prega a prestao descentralizada de servios e tarefas, atravs de convnios e consrcios, a fixao da cooperao intergovernamental para o exerccio das diferentes funes nas estruturas das microrregies estaduais e o incentivo prestao compartilhada. Isso tudo muito pouco aproveitado aqui concluiu ele. pergunta sobre se deveria haver uma descrio ntida para Municpios e Estados sobre responsabilidades de execuo e controle dos servios pblicos, o professor disse acreditar que no, porque toda a tradio brasileira funciona na base da negociao. Uma rigidez nesse sentido, a meu ver, teria um efeito poltico e administrativo pior disse ele.

CONCLUSO
Mais que concluses, o I Painel sobre Autonomia Municipal suscitou novas questes a serem contempladas de forma mais aprofundada nos prximos encontros que surgiro. Algumas idias recorrentes nas mesas organizadas, importantes em destacar, so: Foi unnime, entre os participantes do evento, a percepo de que a sndrome da simetria imposta pelo corrente modelo de federao uma forma injusta de tratar municpios to desiguais, num pas com dimenses continentais e caractersticas peculiares, tanto regionais, histricas e culturais, como sob os aspectos de tamanho, densidade demogrfica, riqueza, dinamismo e vocao econmica. Chegou-se a comentar que conferir aos municpios status de ente federado no lhes garante nenhuma vantagem, ao contrrio, com esse ineditismo mundial, a Constituio Federal de 1988 no permitiu acesso a nenhum parmetro conhecido sobre repartio de

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competncias e relaes intergovernamentais, entre outros problemas atrelados a essa configurao municipal perante o federalismo. Sem um mecanismo de coordenao entre os entes federados, evidencia-se a falncia institucional dos Estados e o fortalecimento de instrumentos de cooperao, como por exemplo os consrcios pblicos, que teriam a capacidade de favorecer a eficincia e eficcia na prestao de servios pblicos nas regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies do pas. Especificamente para a situao das grandes capitais como Rio e So Paulo, analisou-se a criao de municpios especiais, com ampliao de atribuies e de fontes de arrecadao. Nesse ponto, evidenciou-se a necessidade de flexibilizao de direitos e deveres, com uma equalizao fiscal de forma que os municpios tenham uma distribuio de suas fontes de recursos compatvel com sua necessidade. No captulo sobre a repartio de competncias, que a princpio constituiria clusula ptrea, teve sua imutabilidade posta em cheque. Foi considerada plenamente vivel a edio de uma emenda constitucional para adoo de um novo modelo institucional, que configurasse municpios com estatutos jurdicos especiais e maiores poderes. Criar uma agenda de cooperao e consensualidade permanente entre as trs esferas de poder condio sine qua non para garantir a regulamentao de quaisquer que sejam as medidas adotadas para a soluo das grandes capitais. Partindo desse pressuposto maior, foi pensado o II Painel de Debates sobre Autonomia Municipal, reforada a proposta de aprofundamento, sem esquecer o enfoque multidisciplinar de cada matria. Portanto, brevemente o Tribunal de Contas do Municpio do Rio de Janeiro sediar o prximo encontro, abordando o tema Reforma poltica e poder local, para anlise de alternativas ao modelo eleitoral, como a implementao de voto distrital, voto distrital

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misto ou lista fechada/aberta e outros assuntos que envolvam a poltica de representatividade hoje.

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