Deuda pblica en estados y municipios: Mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas Notas para una agenda de trabajo

Victor S. Pea

En el siglo XVI, el rey Francisco I de Francia se enfrenta a un interlocutor que le interroga sobre lo que, como soberano, puede obtener de sus sbditos, respondindole en los siguientes trminos: tout ce dont jai besoin, selon ma volont (todo lo que necesite, de acuerdo con mi voluntad). Referido por Fernndez Cainzos (2006)

En la administracin pblica, la contratacin de deuda es afrontar necesidades presentes empleando ingresos futuros; es uno de los tres mecanismos tpicos de financiamiento: crear empresas estatales que produzcan excedentes para, luego, poderlos destinar a gastos sociales y crear nuevos impuestos o elevar los ya existentes, son los otros dos (OConnor, 1981:221).

Despus de 2009, el uso del mecanismo de la deuda pblica en estados y municipios ha crecido significativamente. Ao tras ao desde entonces, se han superado las cantidades consideradas como normales desde 1995. Se ha vuelto tema importante en la agenda pblica tanto por el nivel de los montos contratados como por la ausencia de transparencia en el ejercicio del gasto.

El presente documento no pretende ser exhaustivo. Su objetivo es delinear los principales rasgos de la situacin que se desea estudiar y las aproximaciones para hacerlo.

A manera de breve diagnstico De acuerdo con Musgrave y Musgrave (1980), las finanzas pblicas tienen, al menos, tres funciones bsicas: la de asignacin (allocation function), constituido por la provisin de bienes sociales entendidos como diferentes a los bienes privados; la de distribucin (distribution function), sobre el ajuste en la distribucin del ingreso y riqueza para asegurar lo que la comunidad considere justo; y la de mantener un grado razonable de estabilidad en los precios y empleo (stabilization function).

A diferencia de lo ocurrido en el siglo XVI, referido en el epgrafe de este texto, una concepcin moderna de la hacienda pblica, como una organizacin encargada de ejecutar la actividad fiscal y financiera del estado, tiene lugar, ms all de cualquier otro rasgo digno de destacarse, con la aparicin del llamado principio democrtico en el manejo del erario destinado a los fines colectivos. Es, como seala Fernndez Cainzos (2006), cuando el adjetivo pblico comienza a adquirir su verdadero sentido superando lo que, en un principio, eran simplemente las finanzas del prncipe o soberano en la hacienda de la nacin.

Como instrumento, a la luz de las funciones bsicas de las finanzas pblicas y del principio democrtico que debiera vertebralas, la deuda pblica, sirve mediante la eleccin poltica, para cumplir las tareas atribuidas al hogar pblico conforme a los principios econmicos y morales bsicos de esa esfera de relaciones sociales (Fernndez Cainzos, 2006:37). A nivel normativo constitucional, as lo entendi el Constituyente. Vase, especficamente, el segundo prrafo de la fraccin VIII del artculo 117 establece que:

Los Estados y los Municipios no podrn contraer obligaciones o emprstitos sino cuando se destinen a inversiones pblicas productivas1, inclusive los que contraigan organismos

descentralizados y empresas pblicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los ejecutivos informarn de su ejercicio al rendir la cuenta pblica.

Sin embargo, al da de hoy, pueden identificarse elementos que suguieren una brecha entre el deber ser normativo y lo que ocurre en la realidad.

Antes de 1995, que los gobiernos de estados y municipios pudieran contratar deuda, era prcticamente imposible. Despus de ese ao, con la entrada en vigor de la reforma al artculo 9 de la Ley de Coordinacin Fiscal estos gobiernos subnacionales pueden ya hacerlo con la banca comercial, la banca de desarrollo o instituciones similares; incluso es posible recurrir al mercado de valores con emisiones de deuda para financiarse del pblico en general.

Posterior a la reforma de 1995 y hasta 2009, el empleo de este mecanismo fue moderado. Posterior a este ao y hasta la fecha, el incremento de los montos solicitados se aceler de manera significativa. En 2011, el tema de la deuda pblica ocupa ya un lugar importante en la agenda poltica: despus de que en Coahuila se conociera un incremento oculto del monto de deuda, de 350 millones de pesos a 36 mil millones en tres aos, el inters se volc sobre las finanzas estatales y municipales.

Al tercer trimestre de 2012, el 80% del total de los ingresos de los estados va participaciones se encuentran comprometidos. De acuerdo con esta medicin, relacin obligaciones financieras con participaciones de ingresos federales, los
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Subrayado nuestro.

diez estados con mayor deuda son: Coahuila (sus obligaciones representan el 298.7% de las participaciones recibidas anualmente), Quintana Roo (225.4%), Nuevo Len (186.2%), Chihuahua (124.1%), Nayarit (115.8), Veracruz (111.6%), Michoacn (101.5%), Sonora (100.3%), Distrito Federal (97.3%) y Baja California (97.3%).

En esta relacin, un alto porcentaje de compromiso significara una implicacin directa en la naturaleza y alcances de las polticas pblicas de mediano y largo plazo2: cuando los gobiernos se endeudan, estn decidiendo utilizar en el presente los ingresos que les corresponden a las administraciones futuras y, al hacerlo, se sacrifican los beneficios de la poblacin futura por brindar beneficios a la poblacin del presente (Sena Menchaca, 2011). Esta aseveracin, por cierto, sigue siendo motivo de discusin en la academia. Relacionados con la solvencia de las finanzas pblicas, sobre la carga de la deuda pblica a futuras generaciones, pueden

identificarse dos posturas (Musgrave & Musgrave, 1980):

1) Los que consideran que s hay una carga, pues eventualmente la deuda ser pagada a travs de los impuestos por lo que nicamente se ha pospuesto el momento de hacerlo; 2) Los que consideran que no hay una carga, pues el costo que se paga a travs de impuestos ser equivalente a los beneficios recibidos, por lo que se compensan mutuamente.

Musgrave y Musgrave (1980), de hecho, se inclinan por la segunda de las posturas. Para el caso nacional, ejemplo que refieren en su estudio, sealan que no hay necesidad del pago de una deuda, entendida como un todo, pues bastara con la renegociacin de los trminos del vencimiento. Mientras que el asunto se mantenga dentro del propio pas, agregan, slo el pago de los intereses crean requerimientos impositivos adicionales. Ahora bien, si esos sealamiento pudieran

Es la denominada carga y equidad intergeneracional de la deuda pblica (burden and intergeneration equity, en trminos de Musgrave & Musgrave (1980:706).

aplicar a la deuda de un pas, no parecen aplicar para las deudas en estados y municipios. De hecho, los autores aclaran que el problema de la carga y la equidad intergeneracional destaca con mayor intensidad en los niveles estatales y locales (Musgrave & Musgrave, 1980:710).

Pero los montos de las deudas pblicas y sus probables implicaciones en polticas pblicas de mediano y largo plazo, es apenas una de las aristas que pueden estudiarse. De lo observado en el caso mexicano se desprende que slo despus de 2009, la deuda pblica fue un mecanismo empleado de manera preponderante por, al menos, diez administraciones estatales. Atendiendo a la disposicin constitucional (el ya citado prrafo segundo, fraccin VIII del artculo 117) o los criterios jurisprudenciales en torno a ello (la tesis 100/2010 novena poca, por ejemplo orientan sobre la obligacin de identificar el destino del financiamiento y la tesis 101/2010 novena poca, sobre el fin de dichas inversiones, generar ingresos de manera directa o indirecta), debiera existir una correlacin entre

endeudamiento e inversiones productivas que, en la realidad, no se observa. Qu estara provocando esta brecha entre el ser y el deber ser?

La informacin necesaria para tratar de formular una respuesta se encuentra dispersa o protegida bajo el denominado secreto bancario. El esquema de acceso a la informacin pblica existente no le permite al ciudadano tener la certeza de: 1) por qu se contrat un crdito, 2) cules fueron los elementos considerados para contratarlo con una institucin bancaria en particular, 3) cunto cuesta (en trminos de intereses, ingresos afectados en garanta, comisiones) el crdito, 4) el destino de los recursos.

Estudios ya realizados en torno a las deudas subnacionales han concluido existe una relacin entre deuda pblica y elecciones, asunto que se aparta de lo establecido en la Constitucin. De acuerdo con Carpizo Riva Palacio (2012), por ejemplo, ante una competencia poltica baja, el gobernador de un estado tiene mayor margen de maniobra para aprobar montos de endeudamiento ms
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elevados;

de

manera

contraria,

cuando

la

competencia

es

mayor,

el

endeudamiento estar limitado por una negociacin poltica ms intensa en el congreso y un escrutinio ms cercano a los planes de endeudamiento del ejecutivo estatal. A esto, el autor denomina efectos cruzados entre la

competencia poltica y el endeudamiento estatal. Enfocndose al municipio, Sena Menchaca (2011) concluye que el efecto del ciclo electoral en las decisiones de la deuda de largo plazo es importante. De acuerdo con la evidencia estudiada, sugiere adems se estn destinando mayores recursos por endeudamiento para financiar gasto corriente.

En caso de asumir la postura que considera que el endeudamiento s tiene implicaciones en las polticas pblicas de mediano y largo plazo o al identificarse que la deuda pblica estara siendo empleada para un fin distinto al permitido en el orden constitucional, no existen mecanismos legales para inconformarse frente a decisiones que, dada la inexistente transparencia, pueden ser arbitrarias. Es decir, no parece haber un esquema propicio para la rendicin de cuentas.

Preguntas detonantes y enfoque de la lnea de investigacin, primer ao En la academia, el sector pblico y en la sociedad civil organizada, comienzan a observarse esfuerzos para abordar diferentes aspectos de la deuda pblica en estados y municipios.

En lo particular, durante el primer ao, se trabajar en torno de dos preguntas: primera, qu condicionantes comparten los Estados ms endeudados en Mxico? Y, segunda, a la luz de la transparencia y la rendicin de cuentas cul es la naturaleza de los mecanismos existentes? El estudio parte de una primera aproximacin de derecho comparado, en el entendido de que el deber ser habr de complementarse a partir de lo que ha sucedido y sucede en la realidad. En la reconstruccin de este ltimo aspecto, la aproximacin complementaria ser a

partir de los imperativos de Rein & Rabinovitz (1978 [2000]): adems del legal, el racional-burocrtico y el consensual.

El estudio est delimitado a los diez estados ms endeudados, de acuerdo con la informacin disponible en la SHCP al tercer trimestre de 2012, en la relacin obligaciones financieras y participaciones. En el orden municipal, se estudiar la situacin de las capitales de esos estados y hasta un municipio adicional si se encuentra dentro de los 25 municipios ms endeudados del pas.

El observatorio, como instrumento A la par de la investigacin, dentro del primer ao se proyecta desarrollar un Observatorio de la deuda pblica en estados y municipios como un espacio de vinculacin y anlisis.

En el internet, el Observatorio es una pgina de internet con una doble funcin: 1) Reunir y sistematizar informacin referente a las deudas en los estados y municipios mexicanos, as como de la transparencia y los mecanismos de rendicin de cuentas existentes en torno de ellas; 2) Ser un punto de encuentro, dentro del tema, de cuatro mbitos complementarios: la academia, los medios de comunicacin, la sociedad civil organizada y el sector pblico (incluyendo el Poder Ejecutivo Federal, los Estatales, las instancias legislativas, tanto nacional como estatales y los municipios).

Funciona a partir de una red de personas provenientes de cualquiera de los mbitos descritos, que participan de manera voluntaria en respuesta a una convocatoria permanente. El trabajo realizado es de cuatro clases: 1) Conocer: Entender la informacin existente y la importancia de que sea un tema adoptado por la agenda pblica; 2) Hacer: Investigacin, dilogos, foros;
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3) Conservar: Para que la informacin existente quede en la memoria y no se olvide; 4) Difundir: Los productos de lo hecho (investigacin, dilogos, foros) y las noticias existentes sobre el tema para hacer un acompaamiento informativo.

Conceptualmente, se explica en el siguiente esquema:

Ilustracin 1: Esquema del funcionamiento de Observa la Deuda. Elaboracin propia.

Actualmente, est en elaboracin.

Bibliografa Carpizo Riva Palacio, C. I. (2012). Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas de la H. Cmara de Diputados. Recuperado el 5 de febrero de 2013, de V Premio Nacional de las Finanzas
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Pblicas.

Mencin

Honorfica:

http://www.cefp.gob.mx/portal_archivos/convocatoria/pnfp2012/pnfp2012_m encionhonorifica.pdf Fernndez Cainzos, J. J. (2006). Sociologa de la Hacienda Pblica. Madrid: Instituto de Estudios Fiscales. Musgrave, R. A., & Musgrave, P. B. (1980). Public finance in theory and practice. Nueva York: McGraw Hill. OConnor, J. (1981). La crisis fiscal del Estado. Barcelona: Pennsula. Rein, M., & Rabinovitz, F. F. (1978 [2000]). La implementacin: una perspectiva terica. Entre la intencin y la accin. . En L. F. Aguilar, La implementacin de las polticas (pgs. 147-184). Mxico: Miguel ngel Porra. Sena Menchaca, W. A. (2011). Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas de la H. Cmara de Diputados. Recuperado el 5 de febrero de 2013, de IV Premio Nacional de Finanzas Pblicas:

http://www.cefp.gob.mx/portal_archivos/convocatoria/pfp2011/pfp2011mh2.pdf