Rapport Cour Des Comptes Budget France

1 La situation densemble des finances publiques ( fin janvier 2013)
_____________________ PRESENTATION ____________________ Le dficit public, aprs avoir atteint un niveau exceptionnellement lev en 2009 et en 2010 (respectivement 7,5 % et 7,1 % du PIB), a t ramen 5,2 % du PIB en 2011 et le programme de stabilit prsent par la France en avril dernier prvoyait une nouvelle diminution en 2012, 4,4 % du PIB. Le rapport de la Cour sur la situation et les perspectives des finances publiques de juillet 2012 a notamment examin les risques pesant sur cette prvision de dficit pour 2012 et leffort ncessaire pour ramener le dficit 3 % du PIB en 2013. Il a aussi prsent des principes et leviers daction pouvant orienter les mesures de consolidation budgtaire. Depuis cette publication, les perspectives de croissance se sont assombries et dimportantes mesures de rquilibrage des comptes publics ont t votes dans les lois de finances rectificatives du 16 aot 2012 et du 29 dcembre 2012, ainsi que dans les lois de finances et de financement de la scurit sociale pour 2013 ; en outre, une nouvelle loi de programmation des finances publiques fixe leur trajectoire jusquen 2017. Une actualisation du diagnostic et des recommandations formuls par la Cour dans son audit de juillet 2012 est ainsi ncessaire. Aprs avoir prsent la situation des finances publiques en 2012, la Cour dcrit les risques pesant sur les prvisions de recettes, de dpenses et de soldes publics du Gouvernement pour 2013 et rappelle certaines de ses recommandations en les adaptant ce nouveau contexte. Les observations de la Cour reposent sur les informations disponibles au 29 janvier 2013.
Cour des comptes Rapport public annuel 2013 fvrier 2013 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
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Conformment au trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance au sein de lUnion conomique et montaire europenne ainsi qu la loi organique du 17 dcembre 2012 relative la programmation et la gouvernance des finances publiques, la loi de programmation des finances publiques du 31 dcembre 2012 fixe un objectif de solde structurel nul moyen terme qui serait atteint en 2016. Le solde public effectif, aprs avoir t ramen - 3 % du PIB en 2013, resterait nanmoins lgrement dficitaire en 2016 et 2017. La dette publique atteindrait 91,3 % du PIB fin 2013 pour ensuite diminuer et revenir 82,9 % fin 2017. Tableau n 1 : la loi de programmation des finances publiques6
% du PIB Dficit effectif Dficit structurel Dette publique 2011 5,2 4,8 86,0 2012 4,5 3,6 89,9 2013 3,0 1,6 91,3 2014 2,2 1,1 90,5 2015 1,3 0,5 88,5 2016 0,6 0 85,8 2017 0,3 0 82,9
I - La situation en 2012
A - Laudit de la Cour et la correction de trajectoire de lt 2012
1 - Les conclusions de laudit
Dans son audit de juillet dernier, la Cour avait cherch apprcier si, au regard des informations disponibles dbut juin, le dficit public pouvait tre ramen 4,4 % du PIB en 2012, en tenant compte des seules mesures dcides et traduites en actes au 6 mai 2012.
a) Les dpenses publiques

Sagissant de ltat, les dpenses du budget gnral et les prlvements sur recettes au profit de lUnion europenne et des collectivits locales font lobjet dune double norme : en volume (euros constants) pour leur total et en valeur (euros courants) pour ce total diminu des charges dintrts et des contributions de ltat employeur au financement des pensions de ses agents.
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Dficit et dette, au sens du trait de Maastricht, de lensemble des administrations publiques.
LA SITUATION DENSEMBLE DES FINANCES PUBLIQUES
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Sur le champ de la norme en valeur, les dpenses et prlvements sur recettes taient, dans la loi de finances initiale (LFI) pour 2012, infrieurs de 1,2 Md la LFI pour 2011. La loi de finances rectificative (LFR) du 14 mars 2012 les avait de nouveau rduits de 1,2 Md. La Cour avait conclu de son audit que cet objectif de rduction des dpenses de 2,4 Md (- 0,9 %) en 2012 sur ce champ, par rapport la LFI de 2011, pouvait tre atteint. Des risques de dpassement de lordre de 1,9 2,7 Md avaient t identifis mais pouvaient tre neutraliss en augmentant la rserve de prcaution, en procdant des redploiements et en gageant toute mesure nouvelle par des conomies de mme montant. Sur le champ de la norme en volume, des conomies denviron 0,6 Md pouvaient tre attendues sur la charge dintrts et sajouter celles, de 0,7 Md, qui avaient dj t intgres dans la loi de finances rectificative de mars. Au dbut de lt, la prvision pour les dpenses dassurance maladie tait une augmentation de 2,7 % en 2012 par rapport leur excution en 2011, mais leur progression pouvait, selon la Cour, tre ramene 2,5 %, comme prvu dans le programme de stabilit. Sous rserve de lincertitude affectant les prvisions de dpenses, notamment dinvestissement, des collectivits territoriales, la Cour avait considr, au total, que la prvision de croissance des dpenses publiques pour 2012 figurant dans le programme de stabilit paraissait pouvoir tre respecte.
b) Les recettes, le solde et la dette

En revanche, la dgradation de la conjoncture depuis llaboration du programme de stabilit, en avril 2012, et une surestimation, dans ce programme, de llasticit des recettes publiques la croissance de leurs assiettes avaient conduit la Cour conclure que 6 10 Md risquaient de manquer pour ramener le dficit 4,4 % du PIB dans lhypothse dune croissance du PIB de 0,4 % en volume et 2,0 % en valeur. Aussi la Cour avait-elle estim ncessaires, outre une stricte vigilance sur lexcution des dpenses, des mesures fiscales nouvelles dont le montant exact devait tre apprci par le Gouvernement au vu des informations disponibles dbut juillet. Mme avec un dficit de 4,4 % du PIB, la Cour avait not que lendettement prvu par le programme de stabilit pour fin 2012 (89,0 % du PIB), et mme le seuil de 90 % du PIB, risquaient dtre dpasss.
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2 - Les mesures prises depuis juillet 2012

Lobjectif de dficit pour 2012 a t relev par le nouveau Gouvernement de 4,4 4,5 % du PIB loccasion du dbat dorientation des finances publiques tenu en juillet dernier. Les textes relatifs aux finances publiques en 2012
La programmation des finances publiques a fait lobjet dune loi du 28 dcembre 2010 pour la priode 2011-2014, puis du 31 dcembre 2012 pour la priode 2012-2017. Sagissant de ltat, la loi de finances initiale pour 2012 a t modifie par trois lois de finances rectificatives en date des 14 mars, 16 aot et 29 dcembre 2012. La loi de financement de la scurit sociale pour 2012 na pas t modifie en cours danne. Les comptes prvisionnels des administrations publiques pour 2012 prsents avec la loi de finances initiale vote en dcembre 2011 retenaient un dficit public de 4,5 % du PIB. Celui-ci na pas t modifi loccasion de la loi de finances rectificative de mars 2012 malgr une forte rvision la baisse de la prvision de croissance, des mesures de redressement ayant t prises. Le programme de stabilit dpos en avril 2012 auprs de la Commission europenne a retenu une prvision de dficit de 4,4 % du PIB, qui a t releve 4,5 % en juillet dans le rapport du Gouvernement pralable au dbat dorientation des finances publiques. Les lois de finances rectificatives daot et dcembre ont conserv cette prvision de 4,5 %.
a) Les dpenses
La loi de finances rectificative (LFR) du 16 aot 2012 a maintenu le niveau des dpenses de ltat vot dans la premire LFR sur le champ de la norme en valeur. Un gel complmentaire devait permettre de parer les risques de dpassement et des annulations de crdits devaient compenser les ouvertures dcides pour financer les dpenses nouvelles (recrutements dans lducation nationale pour lessentiel). Les insuffisances de crdits mises en vidence par la Cour ont t combles par un dcret davance, pour les plus urgentes, puis dans la LFR de dcembre. Sur le champ de la norme en valeur, aprs redploiements au sein des programmes, 2,1 Md de crdits ont ainsi t ouverts et financs par des annulations dun mme montant global. Les crdits ouverts concernent surtout les dpenses militaires (rmunrations) et
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sociales (notamment les aides au logement et les allocations aux adultes handicaps)7. Si les dpenses budgtaires excutes en 2012 sont gales aux crdits qui rsultent de ces mouvements de fin danne8, elles seront infrieures de 2,1 Md aux dpenses excutes en 2011 (elles-mmes de 0,3 Md en-dessous de la LFI pour 2011). Au-del du champ couvert par la norme en valeur, la charge dintrt a t rvise la baisse de 2,4 Md au cours des lois de finances rectificatives successives. Selon les premires estimations du Gouvernement, elle serait encore plus faible en excution, au point dtre en 2012 un niveau lgrement infrieur celui de 2011. La contribution aux charges de pensions devant augmenter de 1,9 Md, les dpenses de ltat pourraient avoir lgrement diminu en valeur en excution sur le champ de la norme en volume9. Dans le domaine de la sant, les conomies inscrites dans la loi de financement de la scurit sociale (LFSS) pour 2012 ont eu le rendement escompt et les soins de ville ont peu augment, si bien que les dpenses dassurance maladie devraient se situer un niveau infrieur lobjectif (ONDAM). Les dpenses autres que celles de ltat et de lassurance maladie ont t trs lgrement rvises la hausse loccasion du projet de loi de finances pour 2013. Lavancement de lge minimal de dpart en retraite pour ceux qui ont une carrire longue, entr en vigueur le 1er novembre, a ainsi entran une dpense supplmentaire de 50 M en 2012.
b) Les recettes
Tout en retenant une prvision de croissance du PIB de 0,3 % en volume dans le projet de loi de finances rectificative de lt 2012, le Gouvernement a rvis les recettes publiques la baisse de 7,1 Md, montant se situant dans le bas de la fourchette de laudit (6 10 Md pour une hypothse de croissance du PIB de 0,4 %). Des mesures fiscales et sociales permettant de relever de 7,2 Md le produit des prlvements
La loi de finances rectificative de dcembre procde des ajustements de plus grande ampleur mais beaucoup dentre eux ne concernent pas les dpenses soumises la norme en valeur, comme les dotations au capital de Dexia voques plus loin. 8 Ce que semblent confirmer les premires estimations du Gouvernement. 9 Soit des baisses de 2,1 Md sur le champ de la norme en valeur et de 0,1 Md sur les charges dintrt, compenses par une hausse de 1,9 Md des charges de pensions.
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obligatoires en 2012 ont t votes et ont permis de ramener le dficit prvu 4,5 % du PIB. Dans le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la scurit sociale pour 2013, lhypothse de croissance du PIB pour 2012, en valeur et en volume, tait inchange par rapport la loi de finances rectificative de lt mais les recettes fiscales nettes de ltat ont de nouveau t revues la baisse de 2,2 Md. En revanche, les recettes fiscales affectes aux rgimes sociaux ont t revues la hausse de presque 1 Md. Les prvisions de recettes nont quasiment pas t modifies loccasion de la dernire loi de finances rectificative. Selon les premires estimations du Gouvernement, les recettes fiscales nettes seraient infrieures de 1,7 Md aux prvisions de la dernire loi de finances rectificative, en raison notamment dune moinsvalue de 3,3 Md sur la TVA qui pourrait rsulter dune volution moins favorable que prvu de la consommation des mnages. Sagissant des recettes de la scurit sociale, leur prvision reposait, en septembre dernier, sur une progression de 2,5 % en valeur de la masse salariale prive en 2012. Cette croissance a t rvise la baisse en fin danne et elle est dsormais estime 2,2 %. Les recouvrements de cotisations sociales et de CSG, pour sa part assise sur la masse salariale, pourraient donc avoir t infrieurs aux prvisions. La Cour examinera plus prcisment les dpenses et recettes des administrations publiques en 2012 dans ses rapports de 2013 prvus par les lois organiques sur les lois de finances et de financement de la scurit sociale.
B - Un effort structurel trs significatif

Leffort structurel mesure la contribution de la hausse des prlvements obligatoires et de la matrise des dpenses publiques la rduction du dficit. La matrise des dpenses est elle-mme apprcie en comparant leur croissance celle du PIB potentiel.
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Le solde structurel et leffort structurel

Le solde structurel est calcul en suivant les tapes suivantes : - estimation du PIB potentiel , cest--dire celui qui aurait t enregistr en labsence de fluctuations du PIB, et de lcart entre le PIB effectif et ce PIB potentiel ; - estimation du solde conjoncturel qui rsulte du gain ou de la perte de recettes associs cet cart, en supposant que les recettes publiques voluent toujours comme le PIB (lasticit gale 1,0, conformment sa tendance sur longue priode) ; - estimation du solde structurel par diffrence entre le solde effectif et le solde conjoncturel ainsi calcul. Lhypothse dune lasticit des recettes de 1 est vrifie sur le long terme, mais pas chaque anne. Les variations du solde structurel peuvent ainsi donner une image dforme des volutions de fond des comptes publics. La notion deffort structurel vite de formuler une hypothse sur cette lasticit et, pour lessentiel de son calcul, destimer lcart entre PIB effectif et PIB potentiel. Leffort structurel mesure la contribution de seulement deux facteurs, plus facilement matrisables par un gouvernement, aux variations des soldes effectif et structurel : la croissance des dpenses en volume, dune part, et le montant des mesures nouvelles de hausse ou de baisse des prlvements obligatoires, dautre part. Cet effort peut tre positif ou ngatif. La composante de leffort structurel relative aux dpenses est gale 56 %10 de lcart entre la croissance du PIB potentiel et celle des dpenses publiques en volume (en utilisant le prix du PIB pour corriger leur progression en valeur11). Le solde et leffort structurels doivent enfin, selon les rglements communautaires, tre corrigs des mesures ponctuelles et temporaires telles que des cessions exceptionnelles de licences tlphoniques.
Pour mesurer leffort structurel ralis en 2012, et prvu pour 2013, la Cour retient ici les hypothses de croissance potentielle adoptes par le Gouvernement. Aprs avoir t rvises la baisse, elles sont, pour 2012 (1,3 %) et 2013 (1,4 %), quasiment identiques celles que la Cour avait retenues dans son rapport sur les finances publiques de juillet dernier.
Part des dpenses publiques dans le PIB en 2011. Lindice du prix du PIB est en effet plus adapt que celui des prix la consommation pour estimer la croissance des dpenses en volume et ensuite expliquer lvolution de ratios de finances publiques dont le PIB est le dnominateur.
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Selon le Gouvernement, la composante de leffort structurel relative la matrise des dpenses reprsente 0,3 % du PIB, la croissance des dpenses publiques en volume tant de 0,7 %. La croissance des dpenses publiques en volume
Pour mesurer leffort structurel, la croissance des dpenses publiques en volume est calcule en prenant lindice du prix du PIB pour corriger leur progression en valeur. Toutefois, lindice des prix la consommation (hors tabac) est souvent utilis pour effectuer cette correction, notamment pour mettre en uvre la norme de croissance en volume des dpenses de ltat. La croissance des dpenses publiques en volume serait de 0,4 % en 2012 en utilisant lindice des prix la consommation. Ce rsultat serait obtenu grce une forte baisse des dpenses de ltat en volume (- 0,6 %) et une nette modration des dpenses sociales (+ 0,8 %) et locales (+ 0,4 %). Il ferait suite une croissance en volume des dpenses publiques de 0,8 % en 2011, qui a marqu une premire et forte inflexion par rapport aux volutions antrieures (+ 2,2 % en moyenne sur les annes 2000-2010, hors oprations exceptionnelles et temporaires comme le plan de relance).
Les mesures nouvelles relatives aux prlvements obligatoires, inscrites dans la loi de finances rectificative daot 2012 et les lois de finances et de financement de la scurit sociale antrieures, expliquent la croissance des recettes hauteur de 22 Md, soit 1,1 % du PIB, en 2012 (dont 14 Md pour ltat et 6 Md pour la scurit sociale). Leffort structurel ralis en 2012 serait donc au total de 1,4 point de PIB. Un effort dune telle ampleur navait jamais t ralis en France depuis les annes 1994 et 1996. Il est toutefois dsquilibr entre leffort sur les recettes (1,1 point) et les dpenses (0,3 point).
C - Un dficit vraisemblablement proche de 4,5 % du PIB

1 - Le passage de leffort structurel la rduction du dficit
En 2012, si leffort structurel reprsente 1,4 point de PIB, le dficit effectif na diminu que de 0,7 point (de 5,2 4,5 % du PIB), soit un cart de 0,7 point. Cet cart sexplique dabord, selon le ministre des finances, par une hausse de 0,4 point de PIB du dficit conjoncturel, en consquence dune croissance infrieure son potentiel.
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Il tient, pour 0,2 point de PIB, deux lments non pris en compte dans le calcul de leffort structurel : llasticit des prlvements obligatoires la croissance du PIB et la progression des recettes publiques autres que les prlvements obligatoires12. Il rsulte enfin, pour 0,1 point de PIB, dune augmentation du cot des mesures ponctuelles et temporaires . Cette notion a t introduite dans la rglementation europenne pour corriger le dficit structurel sans tre prcisment dfinie et la Commission europenne retient surtout une analyse au cas par cas. Ces mesures sont seulement constitues, selon le ministre des finances, des contentieux fiscaux communautaires relatifs au prcompte mobilier et la retenue la source sur les dividendes de source franaise perus par des OPCVM non-rsidents13. La Commission considre, quant elle, que la vente de licences de tlphonie sous la norme 4G (0,9 Md en 2011 et 2,6 Md en 2012), constitue aussi une mesure ponctuelle et temporaire, de mme que des dispositions fiscales comme la taxation des rserves de capitalisation des socits dassurance-vie. Lestimation du solde structurel constitue un volet important des missions du Haut Conseil des finances publiques qui va tre mis en place. Il devra se prononcer sur celui de 2012 la fin du printemps 2013.
2 - Les incertitudes affectant encore le dficit public de 2012

A la date laquelle le prsent rapport a t arrt, subsistent dimportantes incertitudes sur le niveau exact du dficit des administrations publiques en 2012. Selon les premires estimations du Gouvernement, le dficit budgtaire de ltat serait suprieur denviron 1 Md celui inscrit dans la dernire loi de finances rectificative. Certains lments du passage entre les soldes en comptabilit budgtaire et en comptabilit nationale restent cependant incertains. Cest, par exemple, le cas pour le traitement en comptatibilit nationale de la dotation de 2,6 Md au capital de Dexia inscrite dans la dernire loi de finances rectificative (hors normes de dpenses). Elle sera sans impact sur la dpense et le dficit publics au sens de la comptabilit nationale si lINSEE et Eurostat considrent que les tats franais et
Llasticit des prlvements obligatoires et les autres recettes publiques interviennent dans le calcul du solde structurel mais pas dans celui de leffort structurel. Ces 0,2 point de PIB rsultent plus de lvolution des recettes publiques hors prlvements obligatoires que de llasticit de ceux-ci. 13 Et, plus marginalement, une amende de 1 Md paye par France Tlcom en 2011.
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belge ont agi en cette circonstance comme des actionnaires attendant un retour minimal sur leur investissement. Sinon, elle sera traite comme une subvention et psera sur le dficit de 201214. Il existe aussi une interrogation sur le traitement par Eurostat de la rduction des intrts sur les prts accords la Grce par des entits publiques (tat et banque centrale), notamment dans le cadre de laccord intervenu fin novembre 2012. Comme la Cour la not dans son rapport de juillet dernier sur les finances publiques, les donnes infra-annuelles sur les comptes de certaines administrations sont souvent lacunaires ou inexploitables. En particulier, linvestissement local est la fois trs fluctuant dune anne lautre et fortement concentr sur le dernier trimestre, ce qui rend son estimation trs difficile avant fvrier de lanne suivante. Certaines incertitudes ne pouvaient pas encore tre leves fin janvier 2013 et un dficit suprieur 4,5 % du PIB nest pas exclure. Le compte des administrations publiques pour 2012 ne devant tre publi par lINSEE que fin mars 2013, les analyses de la Cour sappuient sur le compte prvisionnel annex au projet de loi de finances pour 2013 dont le dficit est de 4,5 % du PIB.
D - Une dette susceptible de dpasser 90 % du PIB

Les rapports annexs aux projets de loi de programmation et de loi de finances pour 2013 prvoient un endettement de 89,9 % du PIB la fin de 2012, aprs 86 % la fin de 2011. Or il a dj atteint 89,9 % du PIB la fin du troisime trimestre 2012. Certes, ce ratio diminue parfois la fin de lanne en raison du calendrier de recouvrement de certaines recettes comme les impts locaux, et des effets dune gestion active de la trsorerie de ltat. Il est nanmoins probable que la dette dpasse 90 % du PIB fin 2012, dautant que le versement de 2,6 Md Dexia laccrotra de 0,1 point de PIB. Cette augmentation denviron 4 points du ratio dendettement entre fin 2011 et fin 2012 tiendrait pour 1,8 point au soutien financier apport aux tats en difficult de la zone euro par lintermdiaire du fonds
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En tout tat de cause, ce versement augmentera le dficit budgtaire et la dette.
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europen de stabilisation financire (FESF)15 et du mcanisme europen de stabilit (MES)16. Mme si les administrations publiques ne staient pas endettes en 2012 pour financer lacquisition dactifs financiers, comme ces prts aux tats de la zone euro, la dette publique aurait continu augmenter car le dficit prvu pour 2012 (4,5 % du PIB) reste nettement suprieur celui (1,7 %) qui aurait permis de stabiliser la dette en 2012, compte-tenu dune croissance en valeur du PIB estime 2 %17.
E - Une situation reste plus dfavorable que la moyenne europenne

Selon les dernires prvisions de la Commission europenne, la baisse du dficit effectif en 2012 a t trs proche en France (0,7 point de PIB) de la moyenne de la zone euro et de lUnion europenne (0,8 point). La France aurait ainsi respect son objectif de dficit, ce qui naurait pas t le cas de grands pays comme le Royaume-Uni et lEspagne, qui ont connu une rcession18. Son dficit public en 2012 (4,5 % du PIB) resterait toutefois suprieur la moyenne de la zone euro (3,3 %) et de lUnion europenne (3,6 %). Il serait surtout bien plus lev que le dficit de lAllemagne : la Commission europenne prvoit quil serait de 0,2 % du PIB et le gouvernement allemand quil serait nul. Selon la Commission, le dficit structurel de la France diminuerait de 1,1 point, pour stablir 3,4 % du PIB en 2012, tandis quil baisserait en moyenne de 1,3 point, pour revenir 2,2 % du PIB, dans la zone euro et de 1,1 point, pour revenir 2,7 % du PIB, dans lUnion europenne. Le mouvement de baisse du dficit structurel serait donc semblable en France et dans la moyenne des autres pays, mais la France, partant dun dficit plus lev, resterait dans une situation plus dfavorable.
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Les prts accords aux tats en difficult par le fonds europen de stabilisation financire (FESF) sont imputs, en comptabilit nationale, aux tats qui garantissent ses emprunts, au prorata des garanties apportes. 16 Celui-ci reoit une dotation en capital des tats, emprunte pour son compte et prte aux tats en difficult. Lapport en capital de la France accrot sa dette publique. 17 Pour rduire le poids de la dette publique dans le PIB, le dficit doit tre infrieur au produit de celle-ci par le taux de croissance du PIB en valeur. 18 La croissance a t ngative en 2012 dans la zone euro et lUnion europenne (respectivement - 0,4 et 0,3 %).
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Le rapport des dpenses publiques au PIB augmenterait en France de 56 % en 2011 56,3 % en 2012 alors quil serait stable dans la zone euro ( 49,5 % du PIB) et dans lUnion europenne ( 49,1 %). Le rapport des recettes publiques au PIB augmenterait de 1 point de PIB en France pour stablir 51,8 % du PIB en 2012, tandis quil saccrotrait de 0,8 point dans la zone euro et lUnion europenne pour stablir respectivement 46,2 et 45,5 % du PIB. La rduction du dficit public de la France en 2012 reposerait donc plus sur les recettes que dans les autres pays et lcart, trs important, entre les ratios de dpenses et de recettes publiques de la France et ceux de la moyenne de lUnion europenne, ou de la zone euro, serait accru.
II - Les perspectives pour 2013

Lanne 2013 devrait tre marque par un effort structurel considrable, reposant principalement sur des hausses de prlvements obligatoires, mais des risques importants, lis notamment la conjoncture, psent sur la ralisation de lobjectif dun dficit ramen 3 % du PIB. Les prvisions de recettes et de dpenses du Gouvernement sont dabord examines, ce qui permet dapprcier les perspectives dvolution du dficit public puis leffort structurel.
A - Des prvisions de recettes affectes de risques importants

Les prvisions de recettes sont affectes de risques relatifs aux hypothses macroconomiques sur lesquelles elles sont fondes, la sensibilit des prlvements obligatoires la croissance, ainsi quau chiffrage des mesures nouvelles. Les prvisions de cot des contentieux fiscaux communautaires prsentent aussi des enjeux non ngligeables.
1 - Le scnario macroconomique
Les prvisions macroconomiques associes au projet de loi de finances pour 2013 reposent sur une reprise progressive de la croissance de lactivit conomique, aprs plusieurs trimestres de progression faible, nulle ou ngative, permettant au PIB de crotre en moyenne annuelle de 0,8 % en volume en 2013.
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La plupart des prvisions de croissance pour la France sont infrieures 0,8 %, notamment celles des organisations internationales : 0,3 % pour le FMI (janvier 2013), la Commission europenne (novembre 2012) et lOCDE (novembre 201219). Dans sa note de conjoncture publie le 20 dcembre, lINSEE prvoit une croissance de 0,1 % pour chacun des deux premiers trimestres 2013, avec un acquis de 0,1 % la fin de juin, ce qui nest gure compatible avec une croissance de 0,8 % sur lensemble de lanne. Une rvision la baisse de 0,5 % du PIB en volume, par exemple, entranerait une hausse denviron 0,25 point de PIB de la prvision de dficit public pour 201320. Le Haut Conseil des finances publiques se prononcera en avril prochain sur le scnario macroconomique du programme de stabilit pour la priode 2013-2017, donc sur la prvision de croissance pour 2013. Les missions du Haut Conseil des finances publiques
Conformment au trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance au sein de lUnion conomie et montaire europenne, la loi organique du 17 dcembre 2012 relative la programmation et la gouvernance des finances publiques a prvu la mise en place dun Haut Conseil des finances publiques, organisme indpendant plac auprs de la Cour des comptes. Il mettra des avis pralables au dpt des textes financiers sur lanne en cours et les annes venir qui concerneront notamment : - les prvisions macroconomiques retenues par le Gouvernement loccasion du programme de stabilit et des projets de lois de programmation des finances publiques, de finances et de financement de la scurit sociale, initiales et rectificatives ; - la cohrence de la trajectoire de solde structurel inscrite dans les projets de loi de programmation avec les engagements europens de la France et la cohrence de larticle liminaire des projets de loi de finances, relatif au solde structurel de lanne concerne, avec la trajectoire de la loi de programmation. loccasion de la loi de rglement, il rendra galement un avis sur dventuels carts importants21 entre le solde structurel de lanne prcdente et la trajectoire prvue dans la loi de programmation.
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LOCDE a tenu compte du pacte de comptitivit. En supposant que le prix du PIB est inchang. 21 Cest--dire suprieur 0,5 % du PIB sur un an ou 0,25 % en moyenne sur deux ans.
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Les travaux du Haut Conseil, qui dboucheront sur des avis, porteront surtout sur la dimension conomique des finances publiques : prvisions macroconomiques, estimation du PIB potentiel et du solde structurel.
2 - La sensibilit des prlvements obligatoires la croissance

Le Gouvernement escompte une croissance de 2,6 % des prlvements obligatoires en 2013, ce qui correspond une lasticit de 1,0 de ces prlvements la progression du PIB en valeur (2,6 %). Pour les annes depuis 2000 o la croissance a t infrieure 1,0 %, elle a t de 0,8 en 2002, de 0,9 en 2003 et de 1,1 en 2008 puis de 1,7 en 200922. Si llasticit peut demeurer gale ou suprieure 1,0 une anne o la croissance diminue brutalement, comme en 2008, parce que le produit des impts recouvrs avec un dcalage dun an par rapport leur assiette (notamment limpt sur le revenu) reste dynamique, cest peu probable lanne suivante si celle-ci se caractrise seulement par une lgre reprise, comme prvu par les pouvoirs publics pour 2013. Chaque prlvement repose sur une assiette spcifique (revenus des mnages, bnfices des socits etc.) et llasticit globale des prlvements obligatoires la croissance du PIB rsulte, dune part, des volutions de chacune de ces assiettes (effet de composition du PIB) et, dautre part, de llasticit de lassiette propre chaque prlvement. Des effets de composition du PIB (volution diffrente de la masse salariale, par exemple) et la sensibilit particulire de certains prlvements, comme limpt sur les socits, pourraient conduire une lasticit globale infrieure 1 en 2013. Les recettes des administrations sociales reposent pour une large part sur la masse salariale prive dont la croissance prvue est de 2,3 %, soit moins que celle du PIB en valeur (2,6 %). Un cart dans ce sens est habituel dans une phase de reprise de la croissance23, mais il pourrait tre bien plus fort24. La prvision du Gouvernement repose sur lhypothse, fragile, que la reprise de lactivit se fera avec une croissance plus forte de lemploi, donc moins de gains de productivit, et une progression plus soutenue du salaire par tte, par rapport aux volutions constates dans le pass.
Le PIB a baiss en valeur en 2009 et la diminution du produit des prlvements obligatoires a t 1,7 fois plus forte. 23 Lemploi et les salaires suivent avec un dcalage les fluctuations du PIB et continuent en gnral ralentir quand la croissance repart. 24 La masse salariale prive augmenterait de 1,1 % en 2013 selon les prvisions de janvier 2013 de lUndic.
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Les recettes fiscales des administrations publiques locales sont supposes crotre de 3,1 %, donc plus vite que le PIB, grce un rebond des droits de mutation titre onreux conscutif leffet sur les transactions immobilires dun abattement exceptionnel de 20 % sur les plus-values ralises en 2013. Or larticle de la loi de finances pour 2013 qui prvoyait cet abattement exceptionnel a t censur par le Conseil constitutionnel. Les recettes fiscales nettes de ltat, lgislation constante, rebondiraient en 2013 avec une croissance de 3,1 % (aprs 1,2 % en 2012), ce qui correspond une lasticit de 1,2. Or limpt sur les socits explique presque le tiers de cette croissance globale, avec un produit suppos crotre de 6 % lgislation constante en 2013 (aprs une baisse de 2,6 % en 2012), ce qui est trs peu probable. En effet, lexcdent brut dexploitation des socits non financires25 diminuerait de 1,6 % en valeur en 2012 (aprs 2,2 % en 2011) pour augmenter de 2,9 % en 2013 et cest sa progression en 2012 qui a le plus dimpact sur la croissance du produit de limpt sur les socits en 201326. Si llasticit de lensemble des prlvements obligatoires tait de 0,8 au lieu de 1, la prvision de recettes serait revue la baisse de plus de 4 Md, soit 0,2 point de PIB, et le dficit public accru dautant.
3 - Le chiffrage des mesures nouvelles

Les mesures nouvelles relatives aux prlvements obligatoires slvent un peu moins de 33 Md (aprs dcision du Conseil constitutionnel et hors impact des contentieux fiscaux), soit 1,6 point de PIB en 201327 : 19 Md au titre des mesures inscrites dans la loi de finances initiale (LFI) et la loi de financement de la scurit sociale (LFSS) pour 2013, 5 Md pour leffet en anne pleine des mesures de la deuxime loi de finances rectificative (LFR) de 2012 (soit 24 Md pour les mesures adoptes sous lactuelle lgislature) et 9 Md pour les mesures antrieures. Le rapport sur les prlvements obligatoires annex au projet de loi de finances pour 2013 rpertorie 85 mesures dun montant suprieur 100 M qui ont t prises depuis la loi de finances initiale pour 2012 (comprise), dont 70 ont un impact en 2013. Seules 8 mesures (dont 5 ayant un impact en 2013) conduisent supprimer un dispositif. Linstabilit et la complexit du systme fiscal ont t accrues, ce qui
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Certes diffrent du bnfice fiscal mais utilis pour faire ces prvisions. Malgr la prise en compte par les grandes entreprises de leurs prvisions de rsultats de lanne en cours dans le calcul du dernier acompte en dcembre. 27 Aprs 1 point de PIB en 2011 et 1,1 point en 2012.
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rend plus fragile le chiffrage des mesures nouvelles. Il est en effet difficile destimer leffet de modifications apportes des dispositifs dont limpact nest lui-mme pas encore connu, faute dun recul suffisant. Les mesures de plafonnement global et de rabot (baisse uniforme des taux et/ou des plafonds) des rductions et crdits dimpt sur le revenu en donnent une illustration. Le plafonnement global (en euros et en pourcentage du revenu) a t cr en loi de finances pour 2009 et modifi chaque anne. Des coups de rabot, de 10 % en LFI 2011 puis de 15 % en LFI 2012 ont aussi t appliqus, sur des champs diffrents. Enfin, la LFI pour 2013 modifie les modalits du plafonnement global de ces avantages fiscaux pour limposition des revenus. Ces mesures ont conduit les contribuables modifier leur comportement en rduisant leurs dpenses donnant droit des avantages plafonns et en les reportant pour partie sur des dpenses donnant droit des avantages non plafonns ou plafonns diffremment. Le recul manque pour dterminer comment se sont faits ces arbitrages et quel en a t limpact sur les recettes fiscales. En consquence, la dernire modification du plafond global na pas t chiffre28. Les risques derreur pourraient conduire rviser le rendement des mesures nouvelles la hausse comme la baisse. Ce rendement est la somme des produits des mesures nouvelles estimes une par une, ou par groupes de deux ou trois, selon le rapport dvaluation pralable de la LFI 2013. Or, du fait de la progressivit des impts sur le revenu des personnes physiques et sur les bnfices des socits29, le rendement total dun ensemble de mesures est gnralement suprieur la somme des rendements de chacune delles30. Etant donn le nombre important de mesures conduisant soumettre de nouveaux
Selon le rapport dvaluation pralable du projet de loi de finances pour 2013, compte tenu de limpact des rabots successifs des niches fiscales de 10 et 15 % sur le comportement des redevables, le durcissement du plafonnement global des niches 10 000 nest pas estim. Il devrait gnrer un gain de quelques millions deuros potentiellement annul en raison de limpact supplmentaire sur le comportement des redevables de lexclusion des rductions dimpts Malraux et SOFICA du champ du plafonnement global . 29 Le taux de limpt sur les socits est nul sur les rsultats ngatifs, de 15 % sur une partie du rsultat des PME et de 33,3 % sur le reste du bnfice des PME et lensemble des bnfices des autres entreprises. 30 Deux mesures prises sparment peuvent maintenir les redevables dans la mme tranche de taux marginal dimposition alors que leur cumul peut les faire passer dans la tranche suprieure. Si les deux mesures sont estimes simultanment, il nest plus possible de rpartir le rendement global entre chacune delles, la rpartition dpendant de lordre dans lequel elles sont prises pour effectuer la simulation.
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revenus au barme et modifier le barme lui-mme (y compris le quotient familial), leur rendement global peut tre sous-estim. En sens inverse, les changements de comportements induits par la hausse des prlvements peuvent rduire ce rendement. Le renforcement de la fiscalit du capital peut ainsi se traduire par des arbitrages en faveur de produits plus largement dfiscaliss (livrets) ou dont la fiscalit na pas t modifie (assurance-vie), ce qui nest pas pris en compte dans le chiffrage des mesures nouvelles.
4 - Les risques budgtaires lis aux contentieux fiscaux

Dans son rapport de juillet 2012 sur les finances publiques, la Cour a soulign les risques budgtaires prsents par deux contentieux communautaires, le premier relatif au prcompte mobilier et le deuxime la retenue la source sur les dividendes verss des organismes de placement collectif en valeur mobilire (OPCVM) trangers. Ltat doit rembourser des impts pour des montants trs importants qui rduiront les recettes fiscales nettes. Le rapport annex au projet de loi de programmation prcise que leur impact en comptabilit nationale sera, sous rserve des dcisions de lINSEE sur la date de comptabilisation des remboursements aux entreprises concernes, de 0,2 Md en 2012 et 1,8 Md en 2013 pour le contentieux sur le prcompte et de 1,5 Md en 2012 puis 1,8 Md en 2013 et en 2014 pour le contentieux sur les OPCVM. Les montants qui devront tre pays au titre du contentieux sur le prcompte sont encore incertains. Les remboursements enregistrs sur lexercice 2012 au titre du contentieux relatif aux OPCVM pourraient tre quasiment nuls, ce qui augmenterait de 1,5 Md les montants comptabiliser en 2013. Le cot total de ce deuxime contentieux sur 2013-2014 et sa rpartition entre les deux exercices restent dterminer prcisment. Le cot dun troisime contentieux, relatif aux taxes sur les communications lectroniques, a aussi t prvu en 2013 pour 1,3 Md.
5 - Synthse sur les risques affectant les recettes publiques

Si la croissance du PIB tait de 0,3 % en 2013 au lieu de 0,8 %, les recettes publiques seraient rduites denviron 0,25 point de PIB et le dficit serait accru dautant. Mme si la croissance est de 0,8 %, les recettes pourraient tre plus faibles que prvu car llasticit globale des prlvements obligatoires qui rsulte des prvisions du Gouvernement est leve. Le risque pourrait reprsenter jusqu 0,2 point de PIB. Ces deux risques affectent les recettes de ltat et des administrations locales et
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sociales. Pour ce qui concerne ltat, sy ajoute une incertitude sur le cot des contentieux fiscaux. En outre, le chiffrage des mesures nouvelles est fragile, mais lala peut jouer dans les deux sens.
B - Un freinage des dpenses publiques reposant peu sur des mesures nouvelles
1 - Les dpenses de ltat a) La norme budgtaire en valeur
Lvolution des dpenses entre 2011 et 2013 Lexpos gnral des motifs du projet de loi de finances (PLF) pour 2013 affiche une stabilit des dpenses de ltat, de la loi de finances initiale (LFI) pour 2012 au PLF pour 2013, sur le champ de la norme budgtaire en valeur. Cette stabilit fait suite une diminution de 1,2 Md de la LFI 2011 la LFI 2012. la suite de lapprobation, le 12 dcembre, par le Parlement europen dun budget rectificatif pour 2012, le Gouvernement a fait voter en LFI pour 2013 une augmentation de 0,8 Md des dpenses en faveur de lUnion europenne, tout en annonant que ces dpenses supplmentaires seront gages en cours de gestion par des conomies due concurrence de faon respecter lobjectif de dpense inscrit dans le projet de loi de finances. La Cour retient que le Gouvernement, malgr cette dpense nouvelle, a toujours pour objectif en 2013 un niveau de dpenses gal celui de la LFI pour 2012 sur le champ de la norme en valeur (dsign par lobjectif 2013 dans les dveloppements suivants). Il reste que les dpenses votes en LFI sont suprieures cet objectif, mme si le Gouvernement a lintention de le respecter. Tableau 2 : dpenses sur le champ de la norme en valeur (primtre constant)
Md LFI Objectif associ la LFI 2013 LFR Excution (*) 2011 279,9 2012 278,7 2013 279,5 278,7
279,9 279,6
277,5 277,5
278,7
(*) Si, les LFR pour 2012 et lobjectif pour 2013 sont respects, ce que confirment, pour 2012, les premires estimations du Gouvernement.
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La premire loi de finances rectificative pour 2012 avait rduit les crdits de paiement de 1,2 Md sur ce champ, par rapport la LFI, et ce nouvel objectif avait t maintenu dans les deux lois de finances rectificatives (LFR) suivantes. Les dpenses baissent donc de 2,4 Md entre la LFI 2011 et les LFR 2012 puis augmentent de 1,2 Md entre ces LFR et lobjectif 2013. Les dpenses excutes en 2011 taient 0,3 Md en-dessous de la loi de finances initiale. Si les objectifs des LFR 2012 sont atteints, comme la annonc le Gouvernement, les dpenses excutes en 2012 devraient tre alors infrieures de 2,1 Md celles de 2011. Ensuite, si lobjectif 2013 est respect, les dpenses excutes en 2013 devraient tre suprieures de 1,2 Md celles de 2012. La stabilit affiche en 2013 par rapport 2012 rsulte de la comparaison de lobjectif 2013 la LFI 2012, alors quil serait logique de tenir compte des lois de finances rectificatives pour 2012 qui ont rduit les dpenses prvues en loi de finances initiale. De nouvelles affectations de recettes et dpenses dautres organismes publics Ltat peut contourner les normes qui sappliquent ses dpenses en affectant certaines dentre elles dautres organismes publics. Ces modifications du primtre de ses dpenses doivent tre neutralises pour apprcier leur volution et le respect des normes en valeur et volume. Ces transferts de ltat vers dautres organismes publics rduisent ses dpenses sans avoir pour autant deffet sur le total consolid des dpenses des administrations publiques. Cependant, si les ressources affectes ces organismes croissent, parce quils bnficient de la cration de nouveaux impts ou du dynamisme de ceux qui leur sont dj affects, le total consolid des dpenses publiques risque de crotre, sans que les dpenses de ltat augmentent. Pour que laffectation de recettes aux oprateurs ne contribue pas augmenter les dpenses publiques, le montant des recettes qui leur sont affectes est plafonn et, depuis la LFI 2013, leur plafond est ajout aux dpenses budgtaires soumises aux normes en valeur et volume. Cette nouvelle rgle, qui est bienvenue, na cependant pas t applique dans les deux cas suivants o laffectation dimpts nouveaux des organismes publics a permis ltat de rduire ou de stabiliser ses propres dpenses tout en augmentant les dpenses publiques dans les domaines concerns. Lagence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) finance depuis longtemps des investissements qui relvent de
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ltat, grce des ressources affectes. A partir de juillet 2013, laffectation de la nouvelle taxe sur la circulation des poids lourds lagence apportera des ressources nouvelles (0,4 Md en 2013) qui permettront daccrotre les dpenses publiques en faveur des transports sans que ltat ait augmenter les siennes31. La vente de quotas de carbone procurera une nouvelle recette publique de 0,6 Md, considre comme un prlvement obligatoire en comptabilit nationale, partir de 2013. Elle sera affecte lagence nationale pour lamlioration de lhabitat (ANAH)32. Celle-ci bnficiait jusqualors dun prlvement de 0,4 Md sur les ressources dAction Logement33 qui sera vers au fonds national daide au logement (FNAL), ce qui permettra ltat de rduire dautant sa subvention au fonds. La cession de ces quotas augmentera donc de 0,6 Md les recettes publiques, permettant lensemble form par lANAH et le FNAL daugmenter ses dpenses de 0,6 Md et ltat de rduire les siennes de 0,4 Md. Ce dispositif se traduit par une baisse des dpenses de ltat alors que les dpenses publiques augmentent. Il saccompagne du maintien dun prlvement sur les ressources dAction logement susceptible de dgrader sa situation financire. Pour pallier cette dgradation, il est prvu que le Fonds dpargne lui accorde un prt garanti par ltat34.
b) Les conomies escomptes pour stabiliser les dpenses en valeur

Les crdits de paiement correspondant lobjectif 2013 sont stabiliss en valeur par rapport la LFI 2012. Selon le Gouvernement, la croissance tendancielle des dpenses sur le champ de la norme en valeur est de 10 Md. Cette stabilisation serait donc obtenue grce une conomie de 10 Md. Cette croissance tendancielle correspond en fait une hausse tendancielle, au sens strict, de 9 Md et 1 Md de crdits nouveaux destins financer les priorits du Gouvernement, comme les emplois davenir. Lconomie nette est donc seulement de 9 Md. Encore faut-il prendre comme hypothse que la croissance tendancielle des dpenses de ltat sur ce champ est de 9 Md, alors que la Cour, sappuyant sur des
La mise en place de cette taxe ayant t retarde, ltat avait toutefois attribu en compensation des subventions temporaires lagence de financement des infrastructures de France (AFITF) qui seront supprimes en 2013. 32 A hauteur dun plafond de 590 M, pour un produit de cession estim 623 M. 33 Class hors du champ des administrations publiques. 34 Le tome II chapitre I du prsent rapport intitul Le 1 % logement : une rforme mi-parcours met ces oprations en perspective la lumire dun bilan de la rforme de ce dispositif engage en 2009.
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travaux de linspection gnrale des finances (IGF), la estime 6 Md dans son rapport daudit de juillet 2012. Cet cart a principalement deux causes. Le ministre des finances considre que le point de la fonction publique est tendanciellement index sur linflation, alors que la Cour et lIGF ont constat quil tait index de fait sur la moiti de linflation avant 2010, ce qui explique un cart de 0,7 Md. Pour le ministre des finances, la croissance tendancielle des dpenses militaires est celle prvue dans la loi de programmation militaire. La Cour et linspection gnrale des finances (rapport de mai 2012 sur la matrise des dpenses de ltat) ont toutefois observ que les lois de programmation militaires ntaient jamais respectes et ont retenu une croissance tendancielle intermdiaire entre la croissance constate dans le pass et celle prvue dans lactuelle loi de programmation, ce qui explique un cart de 1,6 Md. La construction dun scnario tendanciel dvolution des dpenses est assez largement conventionnelle mais, pour la Cour, les conomies ncessaires pour stabiliser les dpenses en valeur de la LFI 2012 lobjectif 2013 sont de 6 Md, auxquels il faut ajouter 1 Md afin de gager les crdits ncessaires pour financer les nouvelles priorits, soit 7 Md au total. Lexpos des motifs du PLF rpartit les 10 Md dconomies affichs par le Gouvernement. La Cour a examin les mesures envisages pour dterminer si elles atteignent les 7 Md ncessaires pour stabiliser les dpenses en valeur par rapport la LFI 2012. La masse salariale Entre les LFI 2012 et 2013, la masse salariale, hors contributions au financement des pensions, augmente de 0,2 Md primtre constant. La LFR daot 2012 a prvu la cration de 6 800 postes la rentre dans lducation nationale qui contribueront augmenter la masse salariale surtout en 2013 compte tenu du calendrier des recrutements. En LFI pour 2013 sont inscrites 11 000 crations de postes supplmentaires dans lenseignement, la scurit et la justice, et 12 300 suppressions dans les autres ministres. Cette rduction nette de 1 300 postes vote en LFI a un peu moins dimpact sur la masse salariale de 2013 que les 6 800 crations de postes de la LFR 201235. Lvolution des effectifs induite par
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Cela rsulte de la diffrence entre le calendrier des recrutements autoriss par la LFR 2012 et la LFI 2013 (surtout en septembre) et celui des dparts (tals sur lanne).
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la LFR 2012 et la LFI 2013 accrot ainsi trs lgrement la masse salariale. Selon le rapport de la Cour de juillet 2012, les autres dterminants de la masse salariale contribuent laccrotre tendanciellement de 0,65 Md au titre de la valeur du point (avec une indexation sur la moiti de linflation), de 0,15 Md au titre du GVT et de 0,5 Md au titre des mesures catgorielles et diverses, soit 1,3 Md au total. Les conomies identifies par la Cour sont le gel du point (pour 0,55 Md en tenant compte de son effet sur la garantie individuelle de pouvoir dachat), et la rduction des mesures catgorielles (pour 0,2 Md), soit un total de 0,75 Md qui ne permet pas dexpliquer le passage dun tendanciel de 1,3 Md une progression limite 0,2 Md. Lexplication rside surtout dans leffet dcal en 2013 du nonremplacement dun dpart la retraite sur deux prvu par la LFI pour 2012. Il en rsulte une conomie de 0,45 Md sur la masse salariale de 2013. En effet, limpact sur celle-ci du non-remplacement dun agent en juillet 2012 est gal, en 2012, la moiti de son salaire annuel et, en 2013, lautre moiti. Compte-tenu des dates de dpart des agents, lconomie de 0,9 Md tire du non remplacement dun dpart la retraite sur deux en 2012 est rpartie peu prs pour moiti entre 2012 et 2013. Les conomies de 1,1 Md ralises en 2013 rsultent donc pour 0,45 Md de la rduction des effectifs dcide en LFI 2012, pour 0,75 Md du gel du point et de la rduction des enveloppes catgorielles tandis que, dans lautre sens, les mesures en faveur des bas salaires et les mesures diverses ont globalement contribu augmenter la masse salariale denviron 0,1 Md, malgr une baisse du cot des heures supplmentaires. Les autres dpenses Le Gouvernement prvoit une conomie de 0,8 Md sur les dpenses de fonctionnement civiles, hors masse salariale et subventions pour charges de service public aux oprateurs. Elles slvent environ 10 Md et il sagit donc de raliser une conomie de 8 %. Selon la direction du budget, les mesures prises dans le cadre de la rvision gnral des politiques publiques (RGPP) se traduiront en 2013 par un gain de 0,7 Md (rationalisation des fonctions support, optimisation des achats et des systmes dinformation, etc.), mais elles ne sont pas toujours prcisment documentes. Lexpos des motifs du PLF mentionne une conomie de 2,0 Md sur les dpenses dintervention. Le seul exemple significatif donn est la
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rforme du barme de lexonration de charges sociales pour lemploi de travailleurs agricoles occasionnels (gain de 0,1 Md). Une autre exonration de charges, en faveur de lemploi agricole permanent, avait t prvue en LFI 2012 mais na pas pu tre mise en uvre car la Commission europenne sy est oppose. Une conomie de 0,2 Md est ainsi constate entre les LFI de 2012 et 2013, mais elle ne tient pas une dcision du Gouvernement. En outre, selon la direction du budget, les mesures prises dans le cadre de la RGPP se traduiraient par 0,5 Md dconomies en 2013. Les autres mesures nont pas pu tre identifies. Une conomie de 2,2 Md est prvue sur les dpenses militaires en retenant une volution tendancielle suprieure de 1,6 Md celle retenue par la Cour et linspection gnrale des finances. Lconomie relle est donc plutt de 0,6 Md. Le Gouvernement retient une conomie de 1,2 Md due larrt ou au dcalage de projets dinvestissement civils. Conformment aux recommandations de la Cour, il a annonc une rforme des procdures dvaluation et de slection des investissements, ce qui rend plausible une partie des conomies annonces, mais elles sont peu documentes. Une conomie de 1,8 Md est prvue sur les versements aux collectivits territoriales et aux oprateurs. Le gel de lenveloppe norme des transferts aux collectivits locales permet une conomie de 0,5 Md par rapport son volution tendancielle. Les subventions pour charges de service public aux oprateurs slvent 25 Md. Une conomie de 1,3 Md, soit 5,2 %, est envisageable, mais elle ne peut avoir dimpact sur la dpense consolide des administrations publiques que si les oprateurs rduisent eux-mmes leurs dpenses (il en est de mme pour la rduction des transferts aux collectivits locales).
c) Synthse sur les dpenses dans le champ de la norme en valeur

Sur le champ de la norme en valeur, les dpenses augmentent entre les LFR pour 2012 et lobjectif pour 2013 mais elles sont stabilises de la LFI 2012 lobjectif 2013. Les conomies brutes ncessaires pour obtenir ce rsultat sont de 7 Md. Les conomies sur la masse salariale slvent 1,1 Md. Les autres mesures reprsentent des conomies de 0,8 Md sur les interventions, de 0,6 Md sur les dpenses militaires, de 1,8 Md sur les transferts aux autres organismes publics et de 0,8 Md sur les autres dpenses de fonctionnement. En outre, une partie des conomies de 1,2 Md annonces par le Gouvernement sur les investissements civils sera probablement ralise. Le total reprsente environ 6 Md et natteint donc pas 7 Md.
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De plus, lobjectif 2013 ne pourra tre atteint que si des conomies supplmentaires, hauteur de 0,8 Md, sont dgages ou constates en excution pour gager le relvement, par voie damendement au projet de loi de finances pour 2013, du montant prvoir du prlvement sur recettes au profit de lUnion europenne36. La stabilisation des dpenses en valeur de la LFI 2012 lobjectif 2013 nest, au total, pas compltement taye et rendra ncessaire de nouvelles conomies en cours dexcution. En outre, 1,7 Md dconomies rsultent des effets dcals du non remplacement en 2012 dun dpart la retraite sur deux (0,45 Md) et de mesures prises dans le cadre de la RGPP (0,5 Md sur les interventions et 0,7 Md sur le fonctionnement).
d) Lvolution des dpenses sur le champ de la norme en volume

La charge dintrt passe de 48,8 Md en 2012 (LFI) 46,9 Md en 2013 (LFI), soit une baisse de 1,9 Md. Les contributions au compte daffectation spciale des pensions augmentent de 3,0 Md, primtre constant, ce qui permet de relever son fonds de roulement conformment la recommandation formule par la Cour dans son audit de juillet 2012. Les dpenses soumises la norme en volume croissent donc au total de 1,1 Md de la LFI 2012 lobjectif 2013, soit de 0,3 % en valeur et diminuent de - 1,4 % en volume avec une prvision dinflation de 1,75 %. Toutefois, les rvisions successives de la charge dintrt en 2012, du fait de la baisse des taux demprunt, aboutissent une estimation de 46,4 Md dans la dernire LFR et lgrement moins en excution. Une augmentation dun peu plus de 0,5 Md est donc attendue, en excution, pour 2013. Cette prvision repose sur des hypothses de remonte des taux dintrt court terme, de 0,05 % en 2012 0,25 % en 2013 (aprs 0,70 % en 2011), et long terme, de 2,7 % en 2012 2,9 % en 2013 (aprs 3,4 % en 2011)37, qui taient conformes aux anticipations de march la date dlaboration du PLF. Par rapport lexcution prvue pour 2012 dans la dernire LFR, lvolution des dpenses sur le champ de la norme en volume serait donc de + 4,7 Md, soit de + 1,3 % en valeur et 0,4 % en volume (contre + 0,3 et 1,4 % si la comparaison se fait de LFI 2012 objectif 2013).
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Cette analyse ne tient pas compte de limpact vraisemblable en 2013 des contrats de gnration. 37 Bons du trsor taux fixe 3 mois et obligations assimilables du Trsor 10 ans.
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2 - Les dpenses autres que celles de ltat a) Les dpenses des administrations sociales
La progression de lobjectif national des dpenses dassurance maladie (ONDAM) en 2013 est fixe 2,7 % (aprs 2,5 % en 2012), ce qui correspond des conomies de 2,4 Md par rapport leur croissance tendancielle estime par le ministre de la sant. Ces conomies sont prcises mais, comme chaque anne, la ralisation de certaines dentre elles nest pas totalement assure. Ainsi, la matrise mdicalise des prescriptions ne repose-t-elle que sur des hypothses dvolution des comportements des mdecins. Pour tenir compte des risques de dpassement, notamment dans le secteur hospitalier, le Gouvernement a toutefois mis en rserve 0,5 Md de crdits, comme chaque anne depuis 2011, ce qui rend vraisemblable la ralisation de lONDAM. Lvolution des autres dpenses des rgimes de base de scurit sociale qui figure dans le compte prvisionnel des administrations de scurit sociale (ASSO) prsent dans les annexes au PLF 2013 ne prsente pas de risques identifis. Par rapport la croissance tendancielle des dpenses sociales retenue par la Cour, dans son rapport sur les finances publiques de juillet 2012 qui intgrait la rforme des retraites de 2010 et son acclration dcide en 2011, la mesure prise en juillet 2012 en faveur des carrires longues contribue pour 0,7 Md laugmentation des dpenses de lensemble des rgimes de base en 2013. Les prestations de retraites verses par ces rgimes augmenteraient au total de 4,8 % en 2013 aprs 4,0 % en 2012. En revanche, sagissant des dpenses dindemnisation du chmage, la prvision retenue par le Gouvernement pour 2013, avec une croissance de 1,6 % en valeur, parat trs basse au regard de la forte dgradation de la situation de lemploi, mme si le nombre de chmeurs indemniss peut augmenter moins que le nombre total de chmeurs. Lcart avec les prvisions de lUndic, qui tait nul pour lanne 2012, est trs important pour 2013. En septembre 2012, lassurance chmage prvoyait dj une augmentation des dpenses dindemnisation de 4,9 % en 201338, prvision qui vient dtre releve en janvier 2013 8,3 %39. En retenant ce dernier taux de croissance, les dpenses publiques
Lvaluation pralable lautorisation dune garantie de ltat sur les emprunts de lUndic en 2013 par la loi de finances rectificative de dcembre 2012 repose sur une volution de la trsorerie de lUndic qui correspond ses prvisions de septembre 2012, donc une hausse de 4,9 % des dpenses dindemnisation. 39 Pour une croissance du PIB de 0,15 %.
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COUR DES COMPTES
sont accrues denviron 2 Md par rapport la prvision du Gouvernement.
b) Les dpenses des administrations locales

Les prvisions du Gouvernement relatives aux administrations publiques locales nappellent pas dobservation particulire ce stade audel du rappel de leur fragilit intrinsque, les budgets locaux pour 2013 ntant pas vots et les comptes pour 2012 tant encore incertains. Ces prvisions reposent sur une lgre croissance de leurs dpenses, de 2,4 % en 2012 2,6 % en 2013 en valeur, surtout du fait dune reprise des investissements, de 1,4 % en 2012 2,7 % en 2013, lie au cycle lectoral, en dpit des difficults rencontrs pour les financer.
3 - Le total des dpenses publiques

Selon le rapport conomique et financier annex au PLF, les dpenses publiques augmenteraient de 0,9 % en volume en 2013, aprs 0,4 % en 201240. Ce rapport note toutefois que la cession de licences tlphoniques a rduit les dpenses publiques en 201241 et que les modalits denregistrement des investissements militaires en comptabilit nationale entranent de fortes fluctuations des dpenses. Hors cessions de licences et corrections au titre des matriels militaires, la croissance des dpenses serait de 0,5 % en 2013 comme en 2012. Cette modration est en partie imputable aux charges dintrt des administrations publiques qui baissent de 3,2 % en 2012 et seraient stables en 2013. Une conomie de plus de 3 Md serait ainsi ralise en 2013 par rapport la croissance tendancielle des dpenses publiques retenue par la Cour dans son audit de juillet dernier, mais elle ne peut tre considre comme durable. Elle tient la crdibilit relative de la France par rapport celle de beaucoup dautres pays europens et la liquidit du march de ses obligations publiques, mais aussi une situation conjoncturelle dgrade qui se traduit par une politique montaire de taux bas et par une faiblesse de linvestissement, donc des taux long terme. Les dpenses primaires (cest--dire hors intrts), aprs corrections au titre des licences tlphoniques et des matriels militaires, augmenteraient en volume de 0,6 % en 2013 aprs 0,7 % en 2012. Si cette poursuite du freinage des dpenses engag en 2011 ne peut tre
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En utilisant lindice des prix la consommation. En comptabilit nationale, elle est enregistre comme un investissement ngatif.
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considre comme irralisable, elle nen repose pas moins sur des hypothses fragiles. Dune part, les dpenses les plus directement soumises laction de ltat, les siennes (norme en valeur notamment) et celles du rgime gnral de scurit sociale, augmenteraient plus en 2013 quen 2012. Le ralentissement prvu des dpenses primaires en volume repose donc sur les hypothses retenues pour celles de leurs composantes les moins directement sous contrle, comme celles de lUndic, des ODAC42 ou de ltat hors champ des normes budgtaires, ou encore sur les cls de passage entre la comptabilit budgtaire et la comptabilit nationale. Dautre part, lobjectif dvolution des dpenses de ltat sur le champ de la norme en valeur suppose, pour tre atteint, de raliser environ 7 Md dconomies qui sont peu documentes. Les conomies nouvelles identifiables, hors effets dcals des mesures prises prcdemment, sont assez limites.
C - Des objectifs atteignables en termes structurels, mais une prvision de dficit de 3,0 % trs fragile
1 - Une rduction du dficit structurel atteignable
Le conseil de lUnion europenne a recommand le 30 novembre 2009 la France de rduire de 4 points de PIB son dficit structurel de 2009 2013. La France sy est engage ds son programme de stabilit de janvier 2010. La Commission prvoit que son dficit structurel diminuera de 1,4 point en 2013 et que, dans cette hypothse, il aura baiss de 4,1 points de 2009 201343. Lengagement peut donc tre tenu, notamment si lvolution des dpenses publiques est strictement conforme aux objectifs du Gouvernement. La rduction du dficit structurel est au cur du nouveau trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance au sein de lUnion
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Les dpenses des organismes divers dadministration centrale (ODAC) pourraient crotre assez sensiblement sous leffet, par exemple, des investissements davenir, des charges du service public de llectricit ou des dpenses en faveur du logement et des infrastructures de transport permises par laffectation de nouveaux impts. 43 La Commission europenne et le Gouvernement franais considrent que le plan de relance a accru le dficit structurel en 2009 et, un peu moins, en 2010. Ils diffrent en revanche sur lestimation du PIB potentiel et sur lampleur des mesures ponctuelles et temporaires. Pour la Commission, plusieurs mesures fiscales effet temporaire en 2013, comme linstauration dun acompte sur limposition des dividendes au barme de limpt sur le revenu, constituent des mesures ponctuelles et temporaires qui namliorent pas le solde structurel.
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COUR DES COMPTES
conomique et montaire europenne ainsi que de la loi organique sur la programmation et la gouvernance des finances publiques.
2 - Une prvision de dficit de 3 % du PIB trs fragilise par le ralentissement conomique

Le conseil de lUnion europenne a aussi recommand la France en novembre 2009 de ramener son dficit public effectif 3,0 % du PIB en 2013 pour ne plus tre en situation de dficit excessif au regard du trait de Maastricht. La France sy est aussi engage ds son programme de stabilit de janvier 2010 et cet engagement a t assum par les gouvernements suivants. Les objectifs de dpenses peuvent tre atteints en exerant une stricte vigilance tout au long de lanne et en renforant au besoin les contraintes sur certaines dpenses (mises en rserve complmentaires, notamment). Il reste que le freinage de la croissance des dpenses publiques repose sur lvolution des dpenses les moins directement soumises au contrle de ltat et que les conomies ncessaires pour respecter les normes budgtaires sont peu documentes. Les risques principaux psent sur lvolution des recettes : le scnario macroconomique est fragile et llasticit des prlvements obligatoires pourrait tre plus faible que prvu. Par ailleurs, des incertitudes subsistent sur le cot des contentieux fiscaux et le chiffrage des mesures fiscales nouvelles prsente des alas importants. La ralisation de lobjectif de dficit de 3,0 % du PIB est donc trs dpendante du contexte conomique qui prvaudra en 2013 et, si la conjoncture ne samliore pas suffisamment vite, elle sera trs difficile. La Commission europenne prvoit pour la zone euro, aprs une rcession en 2012, une croissance encore trs faible en 2013 et note que plusieurs pays pourraient, dans ce contexte, ne pas atteindre leurs objectifs de dficit public effectif. Elle prvoit un dficit de 3,5 % du PIB en France, quasiment identique aux prvisions du FMI (3,5 %) et de lOCDE (3,4 %). Si ces perspectives conomiques se confirment, elles sont susceptibles dappeler au niveau europen un rexamen des poids respectifs accords aux critres de dficit effectif, trs difficile respecter dans une conjoncture dgrade, et de dficit et deffort structurels, plus facilement matrisables par un Gouvernement.
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D - Un effort structurel considrable mais dsquilibr

1 - Un effort structurel considrable
Leffort structurel prvu pour 2013, sous rserve du chiffrage des mesures nouvelles relatives aux prlvements et de la ralisation des objectifs de dpenses, est pourtant considrable : il reprsente 1,9 point de PIB, soit 38 Md, ce qui est indit en France. Dans son rapport de juillet dernier, la Cour avait mis en avant la ncessit dun effort structurel de 33 Md dans lhypothse dune croissance du PIB de 1 % en 2013. Lhypothse retenue par le Gouvernement tant de 0,8 %, leffort ncessaire est suprieur de 2 Md. En outre, la Cour avait retenu un dficit de 4,4 % du PIB en 2012, conformment au programme de stabilit, alors que le Gouvernement le prvoit 4,5 %, ce qui suppose un effort supplmentaire de 2 Md. Leffort annonc par le Gouvernement est donc cohrent avec celui mis en avant par la Cour.
Le passage de leffort structurel la rduction du dficit effectif

Le dficit structurel diminuerait, selon le Gouvernement, de 2 points de PIB. Malgr cette forte rduction, la baisse du dficit public se limiterait 1,5 point de PIB. En effet, le ralentissement de la croissance entrane une hausse du dficit conjoncturel de 0,4 point de PIB et laugmentation du cot des mesures ponctuelles et temporaires y ajoute 0,1 point de PIB. Les mesures ponctuelles sont constitues, pour le Gouvernement, des seuls contentieux fiscaux alors que plusieurs mesures fiscales augmenteront les recettes en 2013 puis auront un rendement plus faible, voire nul, en 2014 et au-del. Il en rsultera une diminution de 4 Md des recettes fiscales en 2014, dont 1,6 Md pour la taxation des dividendes et intrts au barme de limpt sur le revenu.
2 - Un effort portant trop peu sur les dpenses

Selon les rapports annexs aux projet de loi de finances pour 2013 et de loi de programmation, leffort structurel de 1,9 point de PIB prvu pour 2013 porte pour 1,6 point sur les prlvements obligatoires (32 Md) et 0,3 point sur les dpenses (6 Md). Leffort sur les dpenses est calcul en multipliant par 0,56 (part des dpenses publiques dans le PIB) lcart entre la croissance potentielle (1,4 %) et la croissance des dpenses publiques en volume, (0,9 % en
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COUR DES COMPTES
utilisant lindice du prix du PIB). Dans ce calcul, les dpenses ne sont pas corriges de limpact des cessions de frquences tlphoniques et des livraisons de matriels militaires, ce qui est cohrent avec le fait que ces rapports ne les retiennent pas parmi les mesures ponctuelles et temporaires qui viennent en dduction du solde structurel. Si on les corrige pour en tenir compte, les conomies slvent 10 Md, avec la rpartition donne plus haut entre les dpenses primaires (7 Md) et les charge dintrt (3 Md). Quel que soit son mode de calcul, leffort sur les dpenses (6 ou 10 Md) est nettement infrieur la hausse des prlvements obligatoires (32 Md). Dans son rapport de juillet 2012, la Cour avait recommand un effort structurel portant principalement sur les dpenses, tout en notant que limportance et lurgence de leffort raliser en 2013 rendaient difficile lapplication de ce principe, compte-tenu de la rigidit des dpenses. Elle avait alors mis en avant, parmi dautres, un scnario quilibr o cet effort tait partag galement entre recettes et dpenses. Les prvisions pour 2013 scartent sensiblement de cet quilibre.
3 - Une priorit absolue : des efforts accrus dconomies sur les dpenses de toutes les administrations publiques
Les rformes permettant de rduire durablement la part des dpenses publiques dans le PIB appellent des dlais de concertation et de mise en uvre. Le projet de loi de programmation des finances publiques rquilibrait ainsi progressivement les efforts structurels en recettes et dpenses de 2012 2017 sans pour autant atteindre une galit sur lensemble de cette priode (2,5 points de PIB sur les recettes et 2,3 points sur les dpenses). Cet effort sur les dpenses paraissait insuffisant compte-tenu de la situation des finances publiques et dun niveau de prlvements obligatoires pesant dfavorablement, comme la Cour la soulign depuis plusieurs annes, sur la comptitivit. Le pacte de comptitivit , par une diminution nette des prlvements obligatoires de lordre de 10 Md44 finance par des conomies supplmentaires de mme montant, a conduit corriger le projet de loi de programmation. Leffort sur les dpenses de 2012 2017 inscrit dans la loi du 31 dcembre 2012 (2,7 points de PIB) est dsormais
44 Soit 20 Md de baisse, au titre du crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi, et 10 Md de hausse, au titre de la TVA et de la fiscalit environnementale.
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suprieur la hausse des prlvements (2,1 points) et plus concentr sur les annes 2014 et 2015. Cet effort est indispensable, non seulement pour rquilibrer les comptes publics mais aussi pour amliorer lefficience des dpenses. Toutefois, aucune rforme porteuse dconomies substantielles au-del de 2013 ne peut tre identifie. Aussi, la priorit absolue est-elle aujourdhui de prendre sans tarder les dcisions et dengager les rformes ncessaires dans lensemble des administrations publiques pour se rapprocher dune stabilisation en volume des dpenses grce des gains de productivit et une rvision du contenu des missions. La dmarche de modernisation de laction publique annonce par le Gouvernement devra en constituer le cadre en visant explicitement autant les conomies budgtaires, en les quantifiant, que lamlioration de la qualit des services publics. Dans chacune de ses publications, la Cour fournit des orientations et recommandations pour amliorer lefficience de laction publique, rduire certaines dpenses ou en freiner lvolution. Ce rapport en fournit de nouvelles illustrations. loccasion de son prochain rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques (juin 2013), la Cour reviendra sur les principales pistes dconomies possibles rsultant des travaux quelle a mens dans la priode rcente. ______________________ CONCLUSION _____________________ Le rquilibrage des comptes publics engag en 2011 sest poursuivi en 2012, grce un effort structurel vraisemblablement proche de 1,4 point de PIB rsultant surtout dune hausse des prlvements obligatoires (1,1 point). Des mesures supplmentaires ont t prises au cours de lt par le nouveau Gouvernement pour ramener le dficit 4,5 % du PIB en 2012. Des recettes moins leves que prvu pourraient nanmoins conduire un dficit un peu plus important et la dette pourrait avoir dpass 90 % du PIB fin 2012. Les autres pays europens ayant fait des efforts de mme ampleur, la situation relative de la France est reste dfavorable, notamment par rapport lAllemagne. Pour 2013, les prvisions de croissance des recettes retenues par le Gouvernement sappuient sur un scnario macroconomique et une lasticit des prlvements obligatoires la croissance qui sont trop favorables. Les difficults de chiffrage des mesures fiscales nouvelles ajoutent un lment de fragilit supplmentaire. La ralisation de lobjectif de croissance des dpenses de lensemble des administrations publiques pour 2013 continue reposer pour une part significative sur le niveau exceptionnellement bas des taux dintrt. La croissance des dpenses publiques primaires serait
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COUR DES COMPTES
quasiment gale celle de 2012 mais cette prvision repose sur des hypothses fragiles. En effet, les dpenses de ltat, sur le champ hors intrts et pensions, augmenteraient en 2013, alors quelles ont baiss en 2012, et les dpenses des rgimes obligatoires de base de scurit sociale crotraient plus en 2013 quen 2012. La poursuite en 2013 du freinage des dpenses des administrations publiques engag en 2011 tient aux hypothses dvolution des dpenses les moins directement contrles par ltat. Sous cette rserve, leffort structurel programm en 2013 est considrable, presque 2 points de PIB. La rduction du dficit structurel, notion qui est au cur des obligations du nouveau trait europen, devrait tre conforme aux engagements de la France, sur la priode 2010-2013. En revanche, la ralisation de lobjectif de dficit effectif pour 2013 (3 % du PIB) ne manquerait pas dtre compromise, en France comme dans dautres pays europens, si la situation conomique ne samliorait pas suffisamment vite. La priorit absolue est dsormais dintensifier leffort de matrise de la dpense dans lensemble des administrations publiques. En effet, leffort structurel prvu pour 2013 est dsquilibr : il repose pour moins de 25 % sur la matrise des dpenses et pour plus de 75 % sur des hausses des prlvements obligatoires. En outre, les conomies prvues tiennent, pour partie, limpact de mesures anciennes. Un rquilibrage est prvu dans la loi de programmation des finances publiques, au-del de 2013, entre les efforts en dpenses et recettes, du fait notamment du financement du crdit dimpt pour la comptitivit et lemploi par des conomies supplmentaires. Les mesures ncessaires, dans lensemble des administrations publiques, pour se rapprocher dune stabilisation en volume des dpenses partir de 2014 devront tre rapidement prises et prcisment documentes. La modernisation de laction publique annonce par le Gouvernement devra viser explicitement autant le freinage des dpenses que lamlioration de la qualit des services publics.
Sommaire des rponses
Rponse commune du ministre de lconomie et des finances et du ministre dlgu auprs du ministre de lconomie et des finances, charg du budget
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RPONSE COMMUNE DU MINISTRE DE LECONOMIE ET DES FINANCES ET DU MINISTRE DLGU AUPRS DU MINISTRE DE LCONOMIE ET DES FINANCES, CHARG DU BUDGET
Nous nous flicitons que la Cour reconnaisse les efforts raliss par le Gouvernement pour redresser les comptes publics ds la loi de finances rectificative de l't 2012. Le Gouvernement a donn suite aux principales recommandations formules par la Cour des comptes en prenant les mesures ncessaires pour atteindre ses objectifs de finances publiques en 2012 et 2013 : adoption de mesures nouvelles en recettes ds le collectif d'aot 2012 puis dans la loi de finances pour 2013 (7 Md ds 2012 et 20 Md en 2013), mise en uvre surgel de 1,5 Md pour tenir les dpenses de l'Etat en 2012 ; ralisation de 10 Md d'conomies en 2013 sur les dpenses de l'Etat par rapport leur tendance, permettant de financer les engagements prsidentiels, notamment en matire d'ducation et d'emploi. Certaines analyses de la Cour nous semblent cependant devoir tre prcises et nuances. 1- Le Gouvernement maintient ses objectifs de finances publiques Pour 2012, les alas sur le solde public ne seront pas levs avant la notification de l'Insee du 29 mars 2013. Cependant, les objectifs de solde budgtaire sont quasiment atteints. Au 14 janvier, le solde budgtaire pour 2012 est ainsi valu - 87,2 Md, un rsultat proche de la prvision retenue dans la dernire loi de finances rectificative de 2012 (- 86,2 Md). La norme de dpense 0 valeur de l'tat sera bien respecte et l'excution se situera environ 2,5 Md sous le plafond de la norme 0 volume . Les recettes fiscales pour 2012 sont en revanche en lgre moins-value de 1,7 Md par rapport au montant inscrit dans la dernire loi de finances rectificative, du fait principalement de moindres rentres fiscales de TVA. A l'inverse, les rentres d'impt sur les socits et d'impt sur le revenu ont t meilleures qu'attendu. Les recettes non fiscales sont en ligne avec la dernire loi de finances rectificative. Quelques alas importants subsistent sur les recettes sociales et sur les dpenses, en particulier concernant l'volution des dpenses des collectivits locales et la faon dont Eurostat prendra en compte la souscription l'augmentation de capital de Dexia. L'excution 2012 du budget de l'Etat ne remet pas en cause l'objectif d'un dficit public de 3,0 % en 2013, les mesures permettant d'atteindre la cible, avec une croissance du PIB de 0,8 % en 2013, ayant t adoptes dans
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la loi de finances rectificative d'aot 2012 et les lois de finances et de financement de scurit sociale pour 2013. Elles permettront de rduire le dficit structurel de 2 points de PIB en 2013 et ainsi d'atteindre l'objectif fix par le Conseil de l'Union europenne en novembre 2009 d'un ajustement structurel suprieur 4 points de PIB sur la priode 2010-2013. Sur les prlvements obligatoires, le Gouvernement a retenu une lasticit globale de 1,0 en 2013. Comme le note la Cour, certaines bases taxables, en particulier la masse salariale, devraient progresser moins vite que l'activit. En revanche, les recettes fiscales seraient globalement plus dynamiques que le PIB. L'lasticit de l'impt sur le revenu serait ainsi suprieure l'unit en lien avec la bonne tenue des salaires et la dynamique des pensions de retraites en 2012 qui, du fait de la progressivit de l'impt sur le revenu, contribuent son dynamisme en 2013 ; l'impt sur les socits serait soutenu par la bonne tenue du bnfice fiscal, ce que semblent confirmer les recouvrements de 5me acompte nets d'autolimitation de la fin de l'anne 2012. Concernant les perspectives macroconomiques pour 2013, les incertitudes sont toujours nombreuses. Elles concernent notamment le rythme de rsolution des tensions en zone euro, l'impact des consolidations budgtaires synchronises en Europe ou encore les volutions du prix du ptrole dans un contexte de tensions au Moyen-Orient. La prvision pour 2013 sera rvalue dans le cadre de la prparation du programme de stabilit, qui sera transmis au Parlement la mi-avril. Pour la premire fois, et conformment la loi organique du 17 dcembre 2012 relative la programmation et la gouvernance des finances publiques, le Haut Conseil des finances publiques donnera cette occasion un avis public sur ces prvisions. Par ailleurs, conformment la loi organique du 17 dcembre 2012 relative la programmation et la gouvernance des finances publiques, la trajectoire de finances publiques de la France sur la priode 2012-2017 est galement exprime en termes structurels : cette approche permet de corriger le solde public de l'impact de la conjoncture conomique et ainsi de mettre en avant les efforts prennes de rduction du dficit. 2 - Comme le souligne la Cour, le respect de l'objectif de dficit public en 2013 repose sur un effort de redressement sans prcdent 2-1 Un effort important sera ralis concernant les dpenses de l'Etat Prparer et faire voter un budget triennal juste aprs une lection prsidentielle est en soi une ralisation tout fait significative qui a impliqu des arbitrages dans des dlais trs resserrs. Compte tenu des dlais d'laboration de ce budget, il est normal qu'une partie des conomies notamment pour 2014 et 2015 ncessite d'tre prcise l'occasion de travaux complmentaires.
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COUR DES COMPTES
Sur le fond, les dpenses hors charges de la dette et hors pensions seront geles en valeur ce qui signifie, compte-tenu de la progression spontane de certaines dpenses comme les prestations sociales verses par l'tat, de faire des conomies de grande ampleur en matire de fonctionnement, d'investissement et d'intervention. Les dpenses de fonctionnement seront rduites grce en particulier la matrise de la masse salariale, une politique de rationalisation des achats et des mesures d'exemplarit (baisse des dpenses de communication gouvernementales, rduction du train de vie de l'Etat). Concernant les investissements, plusieurs grands projets dont l'efficacit n'tait pas dmontre ont d'ores et dj t ajourns. Enfin, d'importantes conomies sur les dpenses d'intervention seront effectues ; elles se ventilent sur un grand nombre de dispositifs grs par les ministres (rationalisation des dispositifs d'intervention des programmes de recherche scientifique et technologique, rationalisation et meilleur ciblage des aides aux entreprises,...). Ces conomies ne doivent pas tre forfaitaires. Le Gouvernement a ainsi souhait rompre avec la logique de la RGPP. Le Premier ministre a appel les ministres procder une campagne d'valuation des politiques publiques et de modernisation de leurs services. Ce travail a t lanc l'occasion du 1er comit interministriel de modernisation de l'action publique (CIMAP), le 18 dcembre dernier. Les premiers rsultats seront prsents fin mars l'occasion du 2me CIMAP. 2-2 Conformment aux recommandations de la Cour, cet effort concerne aussi l'ensemble des administrations publiques (APU) Dans son rapport de juillet 2012, la Cour prconisait d'associer l'ensemble des administrations publiques (notamment les collectivits locales) l'effort structurel, de poursuivre la matrise des dpenses sociales et de mettre en place une procdure d'valuation systmatique des investissements civils. La LPFP a mis en uvre ces recommandations : elle prvoit que les concours de ltat aux collectivits seront diminus de 1,5 Md en 2014 et 2015, en vue d'inciter la matrise de la dpense locale ; l'association des oprateurs de l'tat l'effort de redressement est renforce par la diminution du montant des taxes affectes et la matrise des subventions de l'tat ; l'ONDAM est matris sur l'ensemble de la programmation (2,7 % en 2013, 2,6 % en 2014 et 2,5 % sur la priode 2015-2017) ; enfin, les valuations socio-conomiques des projets d'investissements civils financs par l'tat, ses tablissements publics, les tablissements publics de sant ou les structures de coopration sanitaire feront l'objet d'une contre-expertise indpendante au-del d'un certain seuil. Par ailleurs, conformment la recommandation de la Cour, la dmarche de modernisation de l'action publique (MAP)
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couvrira, contrairement administrations publiques.
la
RGPP,
l'ensemble
du
champ
des
Dans son analyse de la matrise des dpenses, la Cour pourrait prendre davantage en compte les avances ralises pour renforcer les outils de pilotage sur l'ensemble du champ des APU. Il en va ainsi de l'inclusion dans la norme de stabilisation en valeur applicable l'tat du montant des taxes affectes aux oprateurs. Cette inclusion permet de traiter les taxes affectes des oprateurs de la mme manire que des subventions budgtaires au regard de la norme de dpense. La LPFP prvoit ainsi un plancher d'conomies raliser sur le montant des taxes affectes (191 M en 2013, 265 M en 2014 et 465 M en 2015) ainsi qu'une rvaluation globale d'ici le 30 juin 2013 de la pertinence et de la lgitimit de l'ensemble des taxes affectes. 2-3 L'effort d'conomie en dpenses en 2013 est plus important que ne le laisse entendre la Cour La Cour rappelle qu'elle a propos un scnario quilibr de matrise des dpenses et de hausse des recettes dans son rapport de juillet dernier. Elle mentionne en effet le chiffre de 16,5 Md d'conomies en dpenses en 2013 si les efforts (33 Md pour atteindre un dficit de 3 % en 2013) taient galement rpartis entre dpenses et recettes. Toutefois, les mesures proposes par la Cour dans ce mme rapport, et que le Gouvernement a pour une large part mis en uvre (cf. supra), produisent surtout des effets moyen et long terme, et ne pouvaient conduire 16,5 Md d'conomies ds 2013. La Cour elle-mme reconnaissait que l'ampleur de la consolidation raliser en 2013 rendait ncessaire un recours important aux prlvements obligatoires. Les efforts d'conomies en dpenses ralises ds 2013 sont consquents, avec en particulier une baisse de 9 Md des dpenses de l'tat par rapport leur tendance spontane et le financement par redploiements d'1 Md d'engagements prsidentiels, quoi il convient d'ajouter l'effort ralis sur les dpenses d'assurance maladie (2,5 Md par rapport la tendance). La croissance de la dpense sur l'ensemble du champ des administrations publiques sera ainsi trs faible, seulement 0,5 % en volume (hors lments exceptionnels), compar une moyenne de 1,7 % sur la priode 2007-2011 et 2,3 % sur la priode 2002-2006. Si l'effort structurel en dpense n'est que de 0,3 point de PIB en 2013, c'est la fois en raison de facteurs exceptionnels (recettes de frquences hertziennes comptes en 2012 en moindres dpenses en comptabilit nationale) et du faible niveau de la croissance potentielle.
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COUR DES COMPTES
Comme l'indiquait une tude rcente du FMI45, il est en outre justifi conomiquement de faire porter la majorit de l'effort de redressement sur les recettes en priode de bas de cycle : les multiplicateurs budgtaires court terme sont en effet nettement plus levs sur les dpenses, et une consolidation trop axe sur les dpenses court terme risquerait d'tre contre-productive, notamment pour l'emploi. L'amlioration de la conjoncture conomique permettra de faire porter l'essentiel de l'effort de redressement sur les dpenses partir de 2014. Comme le note la Cour, l'effort sur les dpenses sera ainsi suprieur l'augmentation des prlvements obligatoires sur la priode 2012-2017, comme le prvoit la loi de programmation des finances publiques qui intgre les conomies lies au pacte national pour la croissance, la comptitivit et l'emploi.
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Successful Austerity in the United Stages, Europe and Japan, Nicoletta Batini, Giovanni Callegari et Giovanni Melina, document de travail du FMI, juillet 2012.

Rapport Cour Des Comptes Budget France

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1 La situation densemble des finances publiques ( fin janvier 2013)

COUR DES COMPTES

a) Les dpenses publiques

Dficit et dette, au sens du trait de Maastricht, de lensemble des administrations publiques.

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b) Les recettes, le solde et la dette

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2 - Les mesures prises depuis juillet 2012

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B - Un effort structurel trs significatif

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Le solde structurel et leffort structurel

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C - Un dficit vraisemblablement proche de 4,5 % du PIB

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2 - Les incertitudes affectant encore le dficit public de 2012

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D - Une dette susceptible de dpasser 90 % du PIB

En tout tat de cause, ce versement augmentera le dficit budgtaire et la dette.

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E - Une situation reste plus dfavorable que la moyenne europenne

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II - Les perspectives pour 2013

A - Des prvisions de recettes affectes de risques importants

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2 - La sensibilit des prlvements obligatoires la croissance

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3 - Le chiffrage des mesures nouvelles

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4 - Les risques budgtaires lis aux contentieux fiscaux

5 - Synthse sur les risques affectant les recettes publiques

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b) Les conomies escomptes pour stabiliser les dpenses en valeur

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LA SITUATION DENSEMBLE DES FINANCES PUBLIQUES

c) Synthse sur les dpenses dans le champ de la norme en valeur

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d) Lvolution des dpenses sur le champ de la norme en volume

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sont accrues denviron 2 Md par rapport la prvision du Gouvernement.

b) Les dpenses des administrations locales

3 - Le total des dpenses publiques

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2 - Une prvision de dficit de 3 % du PIB trs fragilise par le ralentissement conomique

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D - Un effort structurel considrable mais dsquilibr

Le passage de leffort structurel la rduction du dficit effectif

2 - Un effort portant trop peu sur les dpenses

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Sommaire des rponses

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