..

l"-.i.RL LOEWENSTEIN
I I
I

TEORIA
DE LA

CONSTITUCION
y estudio sobre la obra por ALFREDO GALLEGO ANABITARTE
Traduccin
Profeeor ayudaote de I. Faeultad de Derecho co la Uoivereidad de Madrid

. t': ~~;.:.-::;-:;;.::.:;
.':':~~'.1ll q~? 'l.'

_0

.,....

",

EDICIONES ARIEL
BARCELONA

48

PROCESO

POUTICO

Y TIPOS

DE GOBIERNO

.'".

'o
.'

l'

'

ANATO~A DEL PROCESO

GUBERNA1fENTAL

49

LA CLASIFICACIN

SOCIO

GICA DE LOS ESTADOS

Cabra preguntarse si u enfoque ociolgico no presenta un camino para salir de ese callejn s salida e son las clasificaciones tradicionales basadas en la forma e las insti ciones gubernamentales. lPueden distinguirse las sociedades estatales t s un anlisis de sus estructuras socioeconmicas? Cualquie sociedad tatal, histrica o contempornea, presenta un peculiar pe , una espe ifica GestaIt (conformacin) compuesta entre otros de ele entos etno gicos, geogrficos, histricos, socioeconmicos. Aun den ro de una misma familia de pueblos, se diferencian Italia de Fra cia, Norueg de Dinamarca y Egipto de lrak. Consideradas, sin embarg , de una m era global, algunas de estas individualidades estatales pr entan gran finidad con otras por razn de su estructura socioeconmic y desarrolo tecnolgico. lEs posible encontrar denominadores com nes segn 10 cuales cabra clasificar lassociedades estatales, n lugar de agruparl segn las formas de sus instituciones gubernamentales, s o meno accidentales? Por muy sugestivo qu dicho anli is sociolgico pu~da ser, esta clasificacin sobrepasa las osibilidades e ni.lestra actual preparacin metodolgica. Es evid~n~e.l relacin ca aI entre la estructura socioecon6mica de esa sociedlld est tal y el apa to gubernamental que aqulla ha formado. En este sentid el determini mo econmico deI marxismo aparece como un principio conformaci n indistutible. Algunos ejemplos: la democracia directa de la Ciudad-Est do griega, en realidad una oligarquia, aunque con base a plia, fue sl posible sobre el fundamento de una economia preindustr aI basada en I esclavitud, EI Estado romano en los dos ltimos siglos de la Repblica e am los intereses gubernamentales y econmico-poltic s de la nueva lase ecuestre. La fragmeiltacin de la autoridad estatal e la sociedad f daI tuvo sus races en la autarquia de las unidades ec nmicas locale . EI parlamentarismo britnico clsico, tal como fue eje cido por la alt clase media entre 1780 y 1880, correspondi aI sistema e competencia. econmica deI primitivo capitalismo aI que por otra pa te debe su naci iento. La economia dirigida deI capitalismo estatal sovi ico no puede se ararse de la tcnica de institucionalizacin monoltica deI poder en un partido. Sin embargo, por pr funda que sea la impresin que deje el material histrjco, ste ser siem re insuficiente p ra obtener . una teoria ontolgica racional dotada de 1 necesaria precis n para una clasificacin comparada de las sociedade estatales. Por otr parte, los elementos de lo que cada vez se entender or clase domina te son demasiado indeterminados para que sirvan como categorias e una clasificacin sociolgica. Empricamente, cabe d tinguir ciertos d erminantes sociales en el pro-

t
I

ceso deI poder como son los elementos militares, burocrticos, capitalistas e industriales, plutocrtico , come ciales, proletarios, sefioria1es, autocrticos, burgueses, agrario , feuda s y clrigo-teocrticos deI orden social. Adems, puede ser posi le que ualquiera de estos componentes sociales est en situacin de i 'r de anera determinante en la estructura institucional de la maquin ria esta aI y, por lo tanto, en su forma de gobierno. Sin embargo, en la s ciedad statal moderna y tecnolgica los tipos "puros o <ridealeshan esapar ido casi por completo, y persisten slo en lugares alejados y islados, como en algunos Estados rabes y en la teocracia deI lama, en el Tibe agrario. Y hay que indicar que estas pocas excepciones desapa ecen r idamente en cuanto se ponen en contacto con los grupos tecnol 'cos oc identales y comunistas. Considerado sociolgicame e, el E tado moderno est ampliamente estandarizado, o se acerca a e a esta darizacin. Todas las sociedades estatales, en esta era de una eva re olucin mundial, se han convertido -o se estn convirtiend en as estructuras pluralistas en las cuales elementos industriales, pitalis as, socialistas, militares, burocrticos y aun clericales, corresp ndien a ls fuerzas socioeconmicas existentes', encuentran inse arable ente mezclados y confundidos. Tanto eI otorgar a un determin do ele ento socioeconmico Ia cualidad de ser una o la cIase d,ominante asi co o el calificar a una sociedad estatal OOlO"niitarista, <rfeudal -un oncepto particularmente equvoco- "teocrtica, etc., es gener lmente ms una cuestin de apreciacin subjetiva que el resultado de la aplicac n de mtodos cientficos. AI observador individual le puede p recer j sto eI caracterizar, por cjemplo, a la moderna sociedad estatal erican como "plutocrticall, aI imperio alemn guillermino como una s ciedad estatal determinada por los intereses de la alianza entre la indu 'a, b rocracia y militares, o aI sistema sovitico como "proletario. Per toda estas clasificaciones son arbitrarias, dejando de lado, por otra rte, 1 hecho de que el predominio de un determinado elemento plural ta e una sociedad estatal constantemente fluctuante s6Io puede ser empo 1. Asi,.pues, habra que llegar a la conclusin de que las socieda es es atales como tales no podrfan ser ordenadas en una consecuente t ria de clasificacin.

se

~ DISTRIBUCIN Y CONCENTRACI6N

I DEL EJERCICIO DEL PODER COMO BASE PARA UNA CLASIFICACIN

Por lo tanto, slo se podr obtener una til clasificacin de los Estados a travs de una investigacin comparada de sus estructuras rcales de gobierno. En las pginas siguientes se sugiere un nuevo enfoque para suplir el necesitado cri teria de clasificacin. Este cri teria radica en la ma- .~ nera y fonna de ser ejercido y controlado el poder poltico en la sociedad

50

PROCESO

POLTICO

Y TIPOS

DE GOBIERNO

-I

,,(
I

ANATO~A DEL PROCESO

GUBERNAMENTAL

51

- estatal concreta. La distincin entre la distribucin deI ejercicio y con. En eI marco de la tcnica deI poder distribuido y, por lo tanto, con. trol deI poder poltico y la concentracin deI ejercicio deI poder, que trolado, existe un circuito abierto deI poder en eI cuaI las ideologas que est libre de control, crea el cuadro conceptuaI para la fundamental di. compiten y las fuerzas sociales que las apoyan circulan libre e igualmente. cotoma de los sistemas polticos en constitucionalismo y autocracia. La El proceso deI poder en tal sistema poltico es pluralista y dinmico. utilidad de, este principio yace en eI hecho de que todas las formas de EI constitucionalismo caracteriza a una sociedad estatal basada en la gobierno, tanto deI pasado como deI presente, I;lueden ser catalogadas libertad e igualdad y que funciona como Estado de derecho. en ambas categoras. Se probar que la distincin entre eI constitucionaJ. ~JJJ) J" o... 1\ ~p lismo como sistema de distribucin deI ejercicio deI poder, y la autocra. "'" Autocracia. - En eI SIstema polItico opuesto existe un solo detentador cia como sistema de concentracin deI ejercicio deI poder, constituye deI poder; ste puede ser una persona (dictador), una asamblea, un co~ la clave con cuya ayuda cu~lquier rgimen poltico puede ser ubicado en la mit, una junta o un partido. Dado que no existe ningll detentador deI categoria que a l le corresponda. Importa sin embargo hacer una impor. poder independlente de l, el ejercicio deI poder no est distribuido: sino tante reserva; dado que la evolucin poltica no es un proceso mecnico, concentrado en sus manos. Tampoco se encuentra ningn controI efectivo existen tipos con rasgos institucionales tomados de ambos sistemas. sobre su poder. El monopolio poltico deI nico detentador deI poder no () P"d n i;H~~ J o... f:" P I O JNf.J.-Yy)C elo SP est sometido a ningn limite constitucional; su poder es absoluto. Este 'f:'orStriucionalismo. - EI I!stado constitucional se basa en el principio sistema poltico tiene necesariamente que funcionar en un circuito cerra. de la distribUcl6n de! poder. La distribuciIi deI poder existe cuando va. do deI poder,' en el cual se excluye la competencia de otras ideologas' y rios e independientes detentadores deI poder u rganos estat~Ies partici. de las fuerzas sociales que las propugnan. EI sistema poltico de concenpan en la formacin de la voluntad estatal. Las funciones que Ies han tracin deI e~rcicio deI poder ser denominado "autocracia". .. sido asignadas estn some tidas a un respectivo control a travs de' los : V) JlJ.))c h'\t;\ otros detentadores deI poder; como est distribuido, el ejercicio deI pc' Conftgur~ClOne~-tntermed~as. - ClasIficaclOnescomplejas no cumplen der poltico est necesariamente controlado. Es una verdad de Pero su fin y la dIcotomIa que aqUI se expone de la autocracia como concentraGrullo que donde dos cabezas tienen que tomar una decisin una sola cin. y deI constitucionalismo como distribucin deI ejercicio deI poder no podr prevalecer con su opinin. pue~e por lo menos vanagloriarse de su simplicidad. La inmediata asigEs evidente que no sera conveniente -y prcticamente paralizara n.acIn ~e un detenhinado rgimen poltico a su correspondiente categotodo el procesodel poder en la poltica- si todas las acciones, sin ex. ' na se dificulta frecuentemente porque a lo largo deI desarrollo histrico; cepcin, de cada detentador deI poder estuviesen sometidas a dichos con. A ct:ulonoY'l\A4elementos deI sistema poltico autocrtico y constitucional se combinan trOles. Para ser independiente, el detentador deI poder necesita una am.] 4 ~ .. y se unen. Estas fo.~as hbrida~ o intermedias surgen frecuentemente plia autonomia, es decir, debe ser capaz deactuar sin una interferencia 'w.L en poc~s de transIcln de U? SIstema poltico a otro, bien cuando la exterior. Cada especfica forma de gobierno se basa eu el grado o medida ~ft'i '\'\V-<) autocracia se desenvuelve hacla el constitucionalismo, o por el contrario de autonoma y respectiva interdependencia de los diferentes detentadoliY\IJu.j 19'" cuando un Estado que hasta ahora estuvo regido constitucionalmente res deZ poder. Por otra parte, la recproca interdependencia de los diver- ..iJO'~ adquiere la forma autocrtica deI ejercicio deI poder.3 Este tipo hbrido 50S detentadores deI poder no puede ser compltamente simtrica y : apa~ece e~ nuestros dias con gran frecuencia porque los regimenes autoperfectamente igual. Como se expondr en el prximo captulo, los diver. a... \D~) cr~tIcos tIenen la costumb~e d~ enc~brirse adoptando tcnicas y procedisos tipos de gobierno dentro deI sistema poltico deI constitucionalismo ~, mIentos tomados deI constItucIOnalIsmo. Buen ejemplo de este fenmeno se distinguen por el diferente peso que la constitucin y e! proceso fcti./ ~~'Y\. lo 0t:rece eloE.stado pseudoconstitucional neopresidencialista tanto en eI co deI poder asignan a los diferentes detentadores deI poder. Segn la (). ~ mbIto SOVItIco como en el ambiente latino americano de nuestro tiemespecfica situacin institucional, eI grado de autonomia y respectiva ~ I p~: la razn ntima de.e~te ~imetisino ya~e en la validez queen nuestros interdependencia es igualmente variable. Existe menos independencia y dIas se atarga a la legttImacIndemocrtIca deI poder poltico. Para pamayor interdependencia cuando eI gobierno est incorporado en la asam~. recer respetabl~ ante el ~undo, y qui~s, aunque cueste creerlo, tambin bIca como parte integrante -interdependenca pr integracin- como Jl a?te los ~ometIdos a su poder, el rgImen. autocrtico o autoritario. se r - ~ SIente obbgado a someterse por lo menos externa y formalmente a la u~iocurre en el parlamentarismo, que cuando el gobierno y eI parlamento son prcticamente autnomos -interdependenci~ por coordinacin~. Para una exposicin detallada de esta compleja situacin en relacin con el .como ocurre en el presidencialismo americano. ,~

.U ~

'

j M+.

,.,

anllsis

sobre

el Estado

autoritario,

vid. infra, pago 76 y ss.

"l'

P ROCESOPOUTlCO Y

TIPOS

DE

'GOBIERNO

. ..
LA AUTOCRACIA.
()J)
J.{C/'1\.(~~

.,~. j

!
UJj)

versalmente aceptada ideoIoga de Ia sob~rana popular. ~sta slt.u~clOn hace frecuentemente difcil la tarea de clasl1icar un determmado regIme? I poltico en una de las dos cat~goras generales. Da~o que el texto constl: tucionaI en estas casos es d.e~l~erada~~nte semntlco, t.en~r que proce: J). )J'(\1JI..PfI~J.-

!; .

nales desempenan su funcin jurisprudencial con Ia ayuda de Ias tcnicas de celebrar sesiones, interrogatorio de partes, toma de pruebas, interpretacin de Ia Iey, subsuncin deI caso concreto bajo la norma general. Estas tcnicas especficas no son intercambiabIes; ni eI parlamento pu~.

dei aparato burocrtico estu regulados por normas coucretas. Los tribu.

ANATOMiA DEL PROCESOGUBERNAMENTAL

53

derse en cada caso a un anah"s empmco dei proceso fac"co dei poder. MillruJj.
L1S ")CNICAS

de funcionar por ~edlo. de una s??ordinaci6n. jerrquica. ui I~ bnrocrac,.

. ,
-"

FUNCIONALESDEL CONSTITUCIONALISMO Y

DE

por medio de dehberaclOnes poltt.tcas y declsl~ne~ m~yontana~.. .' No ser siempre fcil distinguIr entre una mstltucln y la tecmca.:.1tI-

Ex;',en, sin embargo, ciertos puntos de apoyo para f~cili'ar la iden'i. (\ Clm\ttyId.l) flcacin de un sistema poltico y de las formas de goblerno abarcadas '-N:Ju.., l.JU'Y\LCO.l
por l. Cada sistema poltico utiliza muy determinadas y pec~liares tc-~~ nicas polticas que generalmente son rechazadas por el otro slstem~. Se debe traer aqu a colacin la distincin anteriorment~ h.ec~~ entre l~eologas e instituciones 5 y que ser completada por Ia dlstmclO~ entre ms-~. .

rados Dicamentecomo la tcnic~ de m~vilizar y capaCItar pa.ra I~ acc>on

poltica aI electorado. Pero aI mlsmo tIempo se han convertIdo, l~du~a blemente, en autnti~as institucion~s polticas: en elo Estado constltuclOnal manejan Ias elecclOnes y determman Ia pertene~cla aI p~rla:nento y la composicin poltica deI g?bierno; en .Ias .aut~~raclas. totah~anas, eI partido estatal se ha convertIdo en una mstItucIOn ofiCIal fuslOnada y for.

lizada por ella. Los partidos

polticos,

por ejemplo,

po.dran

ser consl.~e-

""

'iludones

y tcnicas. ,Las. insti'udones

.son dispositivos orgauizador~~

f'.J" "0>'. I.
.'

montados para la reahzacln de las funCIOnes que Ies estn aSlgnadas. I.. A manera de ejemplo, el parlamento sirve como institucin de la legis- \Xi ~ '1\1\ U2 lacin y dei controI deI gobierno; la institucin de Ias fuerzas armadas CJJm.O !,-"YY'C y la institucin de Ia polica protegen respectivamente la seguridadexdJ. ~ e l<riOI l' la in'eli~t; lo, tribunal resuelven los coniliclos de inteteS

1
.

mando una unidad con el Es~ado y el gobierno. ,

EI carcter de una determmada forma de goblerno puede ser fre:-uentemente reconocido en Ias especficas tcnicas con cuya ayuda operan sus instituciones .. Autocracia y constitucionalismo han desarrollado sus propias tcnicas que no encajan en la estructura teolgica dei sistema

que 'urgen aI aplt~a:\e las normas legal,.

Para el cumphmlento de Ia tarea que Ie ha SIdo encomendada, la]

1 e ( tlJl CA. S

polltico oputo, y que cuando son trawlantados a otro .medio polltico. no prOducen los resultados esperados,>' jqci\\.(1.O) ,I!,o ~~"'"
Entre Ias tcnicas caractersticas deI SIstema pohtIco deI constltuclO-

corre'pondiente instituci6n desarrolla determinadas tcuicas y procedimiculos adecuados a esta especfica fund6n. Para bacer esto ms claro:
la asamblea parlamentaria est organizada en sesiones plenarias y comi.

:
I' ' ( .

nalismo se encuentran en prlmera lInea las elecciones, en las cuales' di. versas ideologias, representadas por candidatos y partido" lucban pOI
obtener el voto deI elector, el cual, por su parte, puede eIegir libremente

,6; pala lIevar a cabo ,u funci6n legi,lativa, Trabaja para ello con un
determinado procedimiento, lIamado "parlamentario, compuesto de modones, .debates, de.liberaciones y votacione~. Ninguna otra. tcnica ser~ suscepttble de realizar la tarea parlamentana. La burocracIa de Ia admlnistracin pblica -y por lo dems, cuaIquier otra burocraciafunciona asignando determinadas tareas a determinados funcionarios que, si bien las resuelven bajo su propia responsabilidad, permanece.n some tidos a tina supervisin jerrquica y ai controI por parte de sus superiores. EI rec1utamiento y ascenso de los funcionarios, asi como eI desenvolvimiento 4. Sobre la clasificacin de las constituciones en normativas, nominales y semnticas, vid. infra,pgs. 30216 31. ss. tambin KARL LoEWENSTElN, ePolitical System~, pg. y y Cfr. 5. Vid. supra, Ideologies, and Institutions and the Problem of thelr Circulation., en Western Polltcal Sciellce QLlarter/y, VI (1953). pg. 696 Y sS. 5a. Ell la cdicin inglesa (pag. 32) se encuentra el trmino organizati;mal, traducido aJ est~ trmino orgallisatorisch la definicin de Loewenstem por organ!zad.or. traducido alemn por cn su cita de (pg. 29). LUCAS VERD, RI!P, 108, pago.39. ha
J. Vii P.\RG.\, Los para designar la realidad de .10 lOS, 110 Y ss., em pica cl tcnnmo .organi:~acional" reglmelles polticos, 1962, pgs. poltico-o

entre las posibilidade:; que le son ofreci?as. Absolutamente indispensable

es la libertad en eI acto de votar, el sometimiento deI parlamento bajo Ia decisin de Ia .mayora, ~a inamovilidad de los det:ntadores dei crgo durante la duracln prescnta legalmente y Ia respectIva consulta y cola. . boracin entre los diversos detentadores deI poder. En una palabra, domina0 formas de conducta poltica que se basan en la persuasin Y'la comprensin, asi como en eI toma y daca de ese recproco ajustamiento, tal como lo exige el respeto de Ia mayoria a los derechos de Ia minoda. EI telos deI sistema poltico de'Ia autocracia, por otra parte, genera unas tcnicas polticas completamente diferentes. Se basan en la orden y en Ia obediencia -arden emitida por el nico detentador deI poder y la obediencia prestada tanto por parteb de losd destinatarios deI poder como . d' h'd eado p por parte de todos los rganos su or ma os, que an SI o cr s ar el nico detentador aeI poder en razn de la divisin deI trabajo y de Ia ejecucin de sus rdenes. La relacin entre orden y obediencia est tomada de Ia tcnica de las fuerzas armadas y rige necesariamente para stas tambin en el Estado constitucional. Ningn ejrcito puede ser diri-

tt~
elo
(J

i.

~.

1Jf.iX't n.. : .: ~~
,

r'"""~ I'

,f ~ L

S4

PROCESO

POLtTICO

Y TIPOS

DE GOl

gido por medio de deliberaciones. di~cus~ones y decision.e~ mayo~itarias. como los grupos de combate anarqwstas en Ia guerra CIVIlespanola tuvieron que aprender para su propia desgracia. La autocracia moderna est dotada, por eUo. de un inconfundible eufio militat:. La subordinacin de todas las funciones estatales bajo el mando de un nico detentador deI poder es. por lo tanto. inherente a una jefatura estatal autocrtica. A esta corresponde el hecho de que el nombramiento y cese de los funcionarias yace en la discrecionalidad deI nico detentador deI poder. asi como Ia investidura de los miembros de la pseudoasamblea parlamenta~ ria, que sern designados por el partido nico o por otros procedimientos autoritarios. Caracterstico de la estructura deI Estado constitucional es el consentimiento otorgado desde abajo. que se realiza a travs de la celebracin de elecciones y en Ias decisiones mayoritarias. Coaccin desde arriba es. por contra. Ia inevitabIe tcnica deI proceso deI poder en la autocracia. Para decirIo una vez ms. la tcnica dominante de la orden y la obediencia .est frecuentemente camuflada por elecciones aparentes inspiradas por la tcnica deI Estado constitucional, las cuales, sin embargo. \ ~o afec.tan aI monopolio deI poder ejercido por el detentador n~

ANATOMiA DEL P~OCESO

GUBERNAMENTAL

55

0'y\Q

~ o.. J<.OU-pOfJYY\
UNA

eu

..J.hyfJvl'l
TEOR1A:

Cf:rr..J1J...bJ- (,(Ql\.liJI\
LA "SEPARACIN

1\,(j)

~..do1

ANTIGUA

DE PODERES

iJ~ J.o \JVl1~ Q.LCJYvA.tu,M~ U mJJ U- 5.~ La dicotomia fundamental airui propuesta de distribucin y concentracin en eI ejercicio deI poder poltico sugiere un examen crtico de uno de los dogmas polticos ms famosos que constituye eI fundamento deI constitucionalismo moderno: la as llamada "separacin de poderes. esto es, de los "poderes legislativo, ejecutivo y judicial. ,EI dogma de la equiparacin deI constitucionalismo y de la separacin de poderes encontr su formulacin clsica en el artculo 16 de la Declaracin francesa de los derechos deI hombre, de agosto de 1789: "Toute socit dans Iaquelle Ia garantie des droits n'est p.as assure et Ia sparation des pouvoirs dtermine. n'a point de constitution. Y en la Asamblea constituyente. Lally-TolIendal explicarfa con lgica convincente que tena que haber tres -ni ms ni menos- poderes separados: li: Dn pouvoir unique ~.lra . ncessairement par dvorer tout. Deux se combattraient jusqu' I'un aurait ecras l'autre. Mais trois se maintiendraient dans un parfait quilibre . de maniere que si deux lutteront ensemble. le troisieme. galement interess au maintien de l'un et de l'autre. se joigne celui qui est opprim contre qui opprime, et amene la paix entre tous. e Esta manifestacin es una perfecta ilustracin deI pensar mecanicista. aI cuaI debe su nacimien6.
LlFERRIRE.

to la doctrina de la separacin de poderes. La unin deI principio de la separacin de poderes con la idea de garantizar la libertad individual. es obra genuna de Montesquieu, el cualla haba tomado a su vez de Locke: slo. cuando los diversos detentadores deI poder son independientes entre si y se controlan respectivamente. dndose de esta manera el jaque -le pouvoir arrte le pouvoir-,7 los destinatarios deI poder estarn protegidos deI abuso deI poder por parte de alguno de sus detentadores. La aplicacin de esta teoria en las constituciones americanas posteriores. tanto la federal como las de los Estados, proviene de esta misma fuente espiritual. ~ ~~ ct.oE;PMJri,(,Q Y\.(}') ~~ 2:J~ Desde entonces. el prlhcipio de la separacin de poderes pertenece aI bagaje estndar deI Estado constitucional. Incluso la ms joven colecCn de constituciones despus de la segunda guerra mundial se mantiene firme eu dicho principio, sin tener en. cueIita su superacin y alejamiento de la realidad en eI siglo xx. Dn simple vistazo a la forma. ms corriente de gobierno, eI parlamentarismo. hubiera podido convencer a los auto'::P res constitucionales de que el poder legislativo y el ejecutivo no estn separados ni personal ni funcionalmente. Los miembros deI gobierno son, 1OJu;)('(\J) miembros deI parlamento; se ha producido. pues, una integraci6n de estos dos poderes. Sin embargo, es necesario reconocer que no slo cuenta el hecho de que dogmas arraigados no pueden ser fcilmente descartados, sino que las razones para esta actitud conservadora de las nuevas constituciones yace en las dificultades casi insuperables de formular la nueva conformacin deI poder en el texto constitucional. Lo que en realidad significa la asi llamada separacin de poderes.8 no es, oi ms ni menos. que el reconocimiento de que por una parte eI Estado tiene que cumplir determinadas funciones -el problema tcnico de la divisin deI trabajo- y que. por otra, los destinatarios deI poder salen beneficiads si estas funcines son realizadas por diferentes rganos: la libertad es el telos ideolgico de la teora de la. separacin de~ poderes. La separacin de poderes no es sino la forma c1sic'l.de expre. sar la necesidad de distribuir y controlar respectivamente el ejercicio deI' . poder poltico. Lo que corrientemente, aunque errneamente, se sele deSignar como la separacin de los poderes estatales, es en realidad la . distribucin de determinadas funciones estatales a diferentes rganos deI Est,ado. EI concepto de "poderes. pese a 10 profundamente enraizado que est. debe ser entendido en este.contexto de una manera meramente Q t5j) UYY\\.9 cU.. ~ ~

..j

7. La exposici6n en el texto hace referenda deI Esprit des lois.

Wl!NSTEIN,

aI famoso captulo

VI deI libro XI

Ses6n de la Asamblea Nacional de 31 de agosto de 1789, citado por Manuel de droit constitutionnel (Paris, 1947}, pg. 630, nota 1.

JUl.ES

B. Para uo examen realista de la doctrina de Montesquieu, cfr. KARL Lo!!eThe Balance between Legislative and Executive Power: A Study in Com. para tive Coostitutional Law_, eo University o/ Chicago Law Review, V (1938), pg. 538 y 5S.

PROCESO

POLTICO

Y TIPOS

DE GOBIERNO

rgurativ.J. En la siguiente exposicin se preferir la expresin separa:in de funciones a la de separacin de poderes. .~ O JlCJ(iW Es necesario tener bien claro que el principio de la necesaria separa" clD ~ :in de las funciones estatales segn sus diversos elementos substancia~Qes y su distribucin entre diferentes detentadores, ni es esencial para el S0-m a ~jercicio deI poder poltico, ni presenta una verdad evidente y vlida para . JI odo tiempo. EI descubrimiento o invencin de la teora de la separacin ,"V le funciones estlivo determinado por el tiempo y las circunstancias como ,.A Sjl o. ..I'I..J't/oJi.J.jJ ma protesta ideolgica deI liberalismo polftico contra el absolutismo mo- M Q;JJtW.1J.t,'rt'IJS loltico de la monarqua en el siglo XVII y XVIII. AI desmontar el Levia\ <.111 en sus diferentes elementos, el racionalismo liberal queria destruir el '*' nisticismo estatal deI absolutismo divino de la monarquia. Este proceso fJj () ~~ 'ecibi su cul.o especfico ante la necesidad ideolgica de establecer yJ...d.Jir'W)~CO\A.. Q roteger la libertad individual. Slo el liberalismo constitucional identiic la libertad individual con la separacin de poderes. Esto queda~ J.JJ><-ld..o...o:<., cl clarado por una breve digresin histrica. Q. SP Es curioso observar que el constitucionalismo de la Antigedad fu~ Q ~uj)_ ion sin la separacin de funciones y frecuentemente en conflicto conl'Ulv) '('(li) etQ licho prinCIpio. Es cierto que tanto en la palis como en la Repblica JMI.ot.M.o~ ornana se asignaban determinadas tareas a funcionarias elegidos; sin 'rnbargo, funciones materialmente diferentes -ejecucin, legislacin, juticial- estaban frecuentemente unidas en la persona de una misma ma;istratura. Los griegos no par~cen haberse alarmado ante el hecho de que :t ekklesia ateniense realiza'ra simultneamente funciones legislativas, ejeutivas y judiciales, aunque por razones prcticas -para evitar colisiatCS tcmporales y en inters de la divisin deI trabajoestas actividades 'staban a cargo de diferentes comits y departamentos inferiores. TarnlOCO preocup aI alto sentido de justicia y rectitud de los romanos eI techo de que la magistratura -cnsul, pretores, ediles, tribunos deI pue,10- l'euniese estas tres funciones. Probablemente, la razn ntima de' . sta indiferencia fue el poco inters que el constitucionalismo clsicoJ. tPj1)/~}OJ) uvo por la libertad, centrndolo todo en la igualdad ante Ia ley y el Es- c:l.D.- i!i) W-N.' ado de dcrecho. Ni la polis griega ni la Repblica romana reconocieron O hb J)m lerechos dei individuo inviolables para el poder estatal. Frente a la ideo- . J aga deI constitucionalismo liberal de la poca moderna, la separacin ~I~ ~ ~ te funciones y su asignacin a diferentes rganos estatales no fue, para n 'JA:;NS. 'Y'JJ.D :l tica poltica de los antiguos, un principio esencial en su concepcin do sP

.'ltA

DEL PROCESO GUDERNAMENTAL

57

-sr

E1 Estagirita distingui tres partes o segmentos -el trmino griego es en las funciones estatales 'to ~OtJ).EUOJiE'JOV ':tEpl 'tov xOlv6'J (<<lasdeliberaciones sobre asuntos de inters comD); 't ?tEpl 't PX (<<laorganizacin de cargos o magistraturas); y 'to ?tEp! ixal:;o\l (<<lafunci6n judicial). No se puede dejar de admirar la modernidad deI padre de la ciencia poltica, cuando aI principio de esta exposicin declara que la diferencia entre las diversas constituciones -es decir, en expresin moderna, diversas formas de gobiernoyace en la diferente disposicil1 , de estas tres funciones estatales. Sin embargo, la comprensin aristotli- ..kutJ.rivJy, ca de la diferencia entre estas categorias no puede equipararse con, la ~UJ.. 0:'\ exigencia actual de separacin de funciones tal como se ha pretendid ?:> ~c;j(.1) ,l'Y\.CI'l deducir deI texto en cuestin. De la exposicin que sigue a las citas men0..10 cionadas, resulta que Aristteles intent6 -lo cual ya es en s mrito con- 'i\,:) @ . siderableun anlisis de las funciones estatales segn su substancia. Nada permite deducir que Aristteles observas e empricamente o desease ).M.{}J0\,lo'l'\' tericamente la atribucin de estas tres funciones a diferentes rga- WAA}..I!' nos o personas. Y justamente en este punto yace la importancia ideolgica de la doctrina de la separacin de poderes deI liberalismo constitucional de la primera poca. E1 constitucionalismo de la Antigedad no s adscribi a la teoria de la separacin de poderes.
lloTpa! "'0

DISTRrBUcr6N

DEL PODER Y TCNICA DE LA REPREsENTAcr6N

iel Estado de derecho. ~f1U~ (L JxJ. \lt)'.lJLt, Hay tericos de la pohti- que pretenClen ~.er encontrado en la 'olticr.. de Aristteles el ncleo de la moderna separacin de poderes.'
9.
,in

La exposicin
REIUI,

HERMANN

hace referenda a la Poltica IV, 1279 b 1289 b 20. Cfr. tamGeschichte deI' Staatsrechtswissel1sc1lQft (Leipzig, 18%), pgi-

;~s 84-l',5.

Cualquiera que sea el valor deI descubrimiento aristotIlco de la separacin de funciones -si fue esto lo que l descublji-, el hecho es que se perdi para la posteridad. Durante el milenio, y ms todava, que sigui aI constitucionalismo griego y romano, el monarca absoluto ejerci el poder concentrado, por derecho o por fuerza, y reuni en su persona las tres funciones, aunque por razones prcticas las delegaba segn su arbitrio a funcionarios, autoridades o consejos subordinados. La concentracin deI poder en un dominio absoluto fue regIa general durante este perodo, prescindiendo de algunas excepciones en las ciudades italianas deI medioevo y en algn otro lugar. lPor qu naci, pues, en el umbral de la poca constitucional, la teora y la prctica de la separacin de funciones y distribucin deI poder, convirtindose en un hito de la historia poltica de la humanidad? Se va a intentar aqu contestar a esta pregunta con una nueva teoria. La idea de la distribucin deI poder est esencialmente unida a la teoria y prctica de la representacin, as como a la tcnica gubernamentalque se basa en eUa. La naturaleza, jurdica de la representacin es que los representantes -cualquiera que.sea ( la manera de su investidura,reci~en por adelantado el encargo y Ia

~ J\

\lJJ./'N~U) (lO 10tp"~

,.ffr(\Jfj

5P

PROCESO POTICO Y TIPOS DB GOBIERNO' --- .

'.ATOM.fA

DEL PROCESO GUBBRNAMENTAL

59

rizacin de actuar conjuntamente en nombre de sus representados, . ligarles por sus decisiones colectivas. La tcm.ca .de la representa' ~. . JIi . Poltica fue completamente desconocida en la Antigedad y en la. :l Media. Si hubiese existido antes, los agudos juristas romanos, a los l~ 1 pJ -e ~s les era completamente familiar la relacin deI mandato, la habran .,~ ... 1.. ~_ Ido e incorporado en su sistema.IO En los Estados constitucionales de ~YT\J/vv.. VJJ , ntigedad, en Grecia y Roma, se celebraron frecuentemente eleccio- Al!IYtl, J.. 1mlO.; 'd d . d fu' ._~ para cubrir determinados cargos um os a etermma as nClOnes;W .l/ll~,'V-O tcnica fue. e.scogida por.la.organizacin.de la Iglesia catlica y. de ... \~ tJJ.J.W .. rdenes relIgIOsas, que slrvleron as de Importante lazo de umnslm Vl"NJ -\., . en absoluto se puede equiparar eleccin y representacin, .aunque la u;JJ)QJJ..n) 1 ," .:in es una tcnica indispensable en un autntico, es decir, no slo llico, proceso de representaciI1..Slo. en un sentido simblico, .los istrados elegidos -:representaron la autoridad de la comunida~ es. y la mas a de los destinatarios deI poder. En ltimo trmino, los t daban. ", 'or ello, no es una mera coincidencia que la autntica separacin de unciones estatales y su atribucin a separados detentadores deI pc. tuviese que esperar hasta que la tcnica de la representacin fuese ntada, o mejor dicho, descubierta. AI final deI siglo XIV, .uando, ell \9 MJ.l'St-~ alismo se extinguia, surgieron casi simultneamente en diversos Esta- elo, VN}J..~ de Europa occidental -sobre todo, en Espana (Aragn, Castilla, " 1),11 Francia e Inglaterrainstituciones representativas, bien en vir- ~~ de deliberada imitacin, o lo que es ms probable, en virtud de la le convergencia. Sigue siendo una de las controversias ms fascinan; le la historia 'poltica cmo ocurri realmente este fenmeno, siendo o ms problemtico por el hecho de que no se formasen dichos cuerrepre~entat.ivos e~ ningn otro :nedio estructur~d~ fe~dalmente, como . .". ItO, BIzanclO, IndIa, Japn, Chma o el mundo lslamlco.12 Las teorias (Q p..o~ne ~ '~

. ms diversas han sido expuestas con cierta periodicidad 'para aclarar esta cuestin: la teoria romntica, profesada ingenuamente por;.Montesquieu, segn la cualla representacin babia surgido en los bosques teutnicos; la.suposicin sentimental y mstica que veia su fuente en el alma anglosajona sedienta de libe~tad; o)a suposicin.de que latradiciri. de las asambleas provinciales representativas de la ltima poca deI imperio romano, sobreviviendo en el subconsciente, volvieron a renacer en pspafia y en la.,Gali~.La teoria ms moderna, y probablemfmte la ms "correcta, apunta a la recepc;in por las organizaciones seculares de las tcnicas representativas que desde bacia largo tiempo estaban establecidas en la Iglesia catlica y en las rdenes religiosas.13 Las races de la tcnica representativa no pueden ser establecidas hoy con toda claridad; se produjo el siguiente proceso, sobre el cual es particularmente significativa la situacin en Inglaterra: 14 aI final deI perodo ~eudal, cuando la carona estaba necesitada de dinero, los delegados'. de !as capas sociales poderosas financieram~nte que estaban convocados por el rey, se emanciparon -probablemente en virtud de los primitivos D;1edios de comunicacin- de las instruccionesy mandatos imperativos que ~abian recibido, y tomaron all mismo sus decisiones bajo su propia responsabilidad. De esta manera obligaron y crepresentaronl) a los grupos o asociaciones de personas, de los que eran portavoces y mandatarios. Cualquiera que haya sido el origen de la tcnica de la representacin, ,fue en todo caso la condicin previa e indispensable para distribuir el poder poltico entre diferentes detentadores deI poder. Durante los 'si. glos siguientes estos prometedores comienzos fueron aplastados en toda Europa por el absolutismo monrquico, que mont cada vez con ms eficacia su aparato administrativo constitui do por una burocracia profesional formada en el derecho romano. Solamente en Inglaterra, el parlamen. .to se elev a la categoria de separado e independiente detentadorl deI poder, representando los intereses financieros y territoriales. Siri .estar totalmente dominadas por la corona y en frecuente oposicin a el1a, estas capas sociales aspiraron a una legtima participacin en el proceso deI poder. En virtud de un sabia auto contraI, el parlamento, como institu-

r.

\tU(\,l;c.o.:.;
O. Parece que la polmica sobre el tema no tiene fin, cfr. Ia reciente exposide J. A. O. LARSEN,Representative Govemment in Greek and Roman History teley, 1955), pg. 126 y ss., que es tan erudita como poco convincente. Los gran:erratenientes y los funcionarios que se reunieron en los consejos provinciales , ltima poca deI Imperio romano no representaban a nadie, nada ms que a si lOS. Y cuando sus acuerdos afectaban tambin a los destinatarios deI poder que staban representados en la asamblea, esto era slo consecuencia de su poder :0, pera no como consecuencia jurdica. 1. La transformacin de los consejos feudales de los reyes en Esp'afia -Aragn, Jla, Len, Cataluiiaen autnticos cuerpos representativos est menos bvesti. y es menos investigable que la situacin semejante en Inglaterra y Francia ,ncuentra algn material en MARIER. MADDEN, Political Theory and Law in MerI Spain, Nueva York, 1930, pg. 159 y ss.). Las instituciones representativas ,en, quizs, haber surgido simultneamente a la sustitucin de los fueros -'-<lere:onsuetudinariopor los principias mejor elaborados dei Cdigo de Justiniano. 2. RUSHTONCOULBORN (editor), Feudalism in History (Princeton, N. J., 1956).

CJJ.., ~

1U .'

_",(.

~-

13. Cfr. LEo MOUUN,eLes origines religieuses des techniques lectorales et dlibratives modemes., en Revue internationale d'histoire politique et constitutionnelle (N. S.), Nr. 10 (1953), pg. 106 y ss., en especial pg. 141 y ss.; deI mismo, .Le Gouvemement des communauts religieuses com me type de gouvernement mixte, en Revue franaise de science politique, 11 {1952},pg. 335 y SS.; deI mismo Une forme originale du gouvemement des hommes: Le gouvemement des commu'nauts religieuses', en Revue internationale du droit compar, VII (1955), pg. 753 y sS. 14. V. GEORGE HASKINS, he growth of the English Representative L. T Government (Filadelfia, 1948).

60

PROCESO

POLTICO

Y TIPOS

DE GOBIERNu

ci6n, super el perodo deI despotismo de la familia Tudor. De nuevo por eI valor ideol6gico que corresponde a esta teora como salvaguardia de la . razones totalmente determinadas por el ambiente, el Parlamento triunf libertad de los sbditos. . J\~o.LAOl.l5e (j.o~'P finalmente sobre la prerrogativa real en la Revolucin puritana y en la No faltaron los elementos trgicos con ca cteres de conmoc'{lfmuno . Glorious Revolution, elevndose aI puesto de detentador central deI podial, en aquel esfuerzo en eI que estaba em enada la teora poltica preder en la nueva sociedad estatal, que qued6 as convertida en aconstiturrevolucionaria aI querer escindir el Lev' tn para dominarlo. Cortada donal. 'l.rr-nr</\ segn las medidas de la sociedad estatal r lativamente homognea deI peTodoko es bien conoicidlF~e esta configuracin deI poder la que dodo preindustrial, la teora poltica de e ta poca aspir sin embargo, a condujo aI desarrollo de la teora de la separacin de los. rganos esta~("., una validez absoluta para todas las sociedades estatales futuras. Pero lo tales y de la distribuci6n deI poder poltico, llevada a cabo por Harringque ni Locke, ni Montesquieu, ni la Revoluci6n francesa para su propia ton, Locke, Bolingbroke y finalmente por Montesquieu y la I1ustraci6n (. desgracia no vieron o no quisieron ver -y esto es comprensible dado que francesa. No deja de tener cierta irona que ctiando Montesquieu visit6 A lD- ..J.I'r1.JA. su intenci6n ideolgica se dirigia contra el absolutismo tradicional- es~" O'~ Inglaterra (1729-1731) malinterpret fundamentalmente el orden consti--~ cJ;. que todo gobierno es poder ..Su racionaliz~cin deI proceso deI poder gu.t~ tucional britnico, entonces existente, aI resaltar una separaci6n entre el ~ bernamentalles indujo a creer que el poder podia ser neutralizado y que.J.'~ legislativo y el ejecutivo, que virtualmente haba desaparecido desde Gui~. su carcter demonaco podia ser exorcizado. Las inevitables consecuenllermo lU y Ana, y prcticamente desde la subida aI trono de la casa de cias de esta actitud fueron primero el Terror impuesto por la Conven. Hannover. Esto hace recordar a Polibio, glorificador de la Constitucin ci6n y, tras otro perodo de caos poltico, la dictadura napolenica. romana, cuando sta estaba ya en plena decadencia. El constitucionalismo de esta primera poca se habia olvidado de la Retrospectivamente, aparece claro que la invencin o descubrimiento ", sencilla verdad de que esa alma mistica de la ciudad estatal, que se de la tcnica de la representacin ha sido tan decisiva para el desarrollo creia ver en la avoluntad g~.Il.eral!!,,_n.o acta por si misma, sino que tiene poltico de Occidente y deI mundo, como ha sido para el desarrollo tcque ser dirigi~uni 'fhf y consecuen . nte por lo que hoy se 11ama nico de la humanidad la inv~ncin deI vapor, la electricidad, el motor cliderazgo poltico (political leadership). liderazgo poltico no es sino de explosin o la fuerz atmiCa. Un gobierno es siempre indispensable '.' el ejercicio, conscie ..e,;.desu ob'~ poder poltico. En la conceppara una sociedad estatal organizada. Pero fue la tcnica de la represerr c6n originaria de Rousseau s re a volont gnrale, el poder era un tacin la que hizoposible la institucin dei parlamento como un detenelemento dado y sobrentendido; esta concepcin, pues, por definicin y tador deI poder separado e independiente deI gobierno. La independencia ~ consecuencia, era totalitaria. Pero la subsiguiente construcci6n mecanide los tribunales fue el complemento 16gico de todo un sistema de de. ~ ~.cista del Estado y deI gobierno dividi el proceso deI poder en dos partes.tJ1o(y) tentadores deI poder independientes entre si. Sin la introduccin. deI ~ d...o equilibradas de las que en virtud de la supuesta bondad y deseo de coockJ (lo,'\.. 'principio de la representaci6n, el poder poltico hubiese permanecido mo-' s4 peracin de la naturaleza humana, se esperaba con optimismo 'que estunoltico indefinidamente, como asi ha ocurrido fuera deI mundo occiden. i' viesen dispuestas a un conjunto juego armnico en beneficio deI bien 'rYVJyv-fj 11"Y'JN tal hasta que finalmente en estos territorios el absolutismo ha sucumbido comTI. a experiencia poltica deI siglo XVIII .ha mostrado que todas,las L aI tomar contacto con la idea deI constitucionalismo liberal. Es seguro funciones estatales son instrumentos para elejercicio delliderazgo pol ~I!\ que tambin han contribuido a este proceso las influencias espirituales tico. La tarea deI gobierno no est limitada, si es que alguna vez lo estudeI Renacimiento y de la Reforma, que relajaron la mstica tradiciona .vo, a ejecutar la voluntad popular tal como est formulada en las leyes v\~.

.'\NATOMA DEL PROCESO

GUBERNAMENTAL

61

O~

~)v

ti

~el somletimiento incondicionado bajo el dominado'r. Pero el papel jugaao por a teoria poltica dificilmente podr ser sobrevalorado. El honor corresponde a John Locke: interpretando retrospectivamente el resultado d e la Glorious Revolution, lo proyect como conjunto de regIas vlidas para el futuro; en una operacin gigantesca, seccion~ ~l todopoderoso Leviatn deI poder estatal en diferentes segmentr ~uncionales, quebrando as de una vez para siempre su poder. Dn mrito no menos importante corresponde a Montesquieu, que anadi a la separaci6n tcnica de las funciones estatalcs y a su atribuci6n a diferentes detentadores deI poder,

,J"a \;;....'
.. .~. . ..~. ' (.... _~.. !

e~~ti:~SunPtOardlpasOpaulsaamrbLaleasI'egEl.sslaecIl.lo.indeY~lagOeJ.PecOulictil'Con edlqluae irige y guia dI e s eyes no son ..... /'~ funciones .separadas o separabI~~sino sencillamente diferentes tcnicas ~k., "4 deI liderazgo poltico. Y pertene e a la biologia deI proceso deI poder que elliderazgo politico est en os dei gobierno, un grupo reducido, eficaz y ton capacidad para la accipn, en lugar de ser ejercido por una) asamblea con.mltiples miembros,\:enta e incapaz frecuentemente de formar una voluntad politica unida. ~_ _ ,
'J-\

;~~~V

'"'0. ~~-

c;.I.j);

cl\.

vx.LUJ...cf'\l

-t

ct.t ~

62

PROCESO

POtiTICO

Y TIPOS

DE GOBIERNO

l'
1

t
1

~ATOMiA DEL PROCESO

GUBERNAMENTAL

63

LA DECISI6N

PO.tiTICA

FUNDAMENTAL

L-'

Es difcil desalojar un esquema mental que est profundamente enraizado,u y el dogma de la separacin de poderes es el ms sagrdo de la teoria y prctica constitucional. El iconoclasta no puede sentirse satisfecho eon slo remover de su pedestal aI dolo de la triple separacin deI orden deI dominio en los poderes 11 legislativo, ejecutivo y judicial; en su lugar estar obligado a colocar otro anlisis de la dinmica dei poder ms de aClJerdo con la sociedad pluralista de masas de nuestro siglo. A continuacin se expone una nueva divisin tripartita: la decisin poltica conformadora o fundamental (policy determination); la ejecucin de la decisin (policy execution) y el control poltico (policy control ).le
15. La tradicional c1asificaci6n tripartita es criticada de forma interesante por FRANKJ. GOOONOW, Politics and Administration (Nueva York, 1900), en el primer captulo; el autor expone la hip6tesis de que solamente hay dos funciones de .gobierno, esto es. la legislaci6n y la administraci6n, lo que corresponderia en nuestra exposicin a la policy decision y policy execution; sin embargo, no reconoce el con. trol poltico como una funcin especial y separada. Tampoco consigue captar el problema UoN DUGUIT, aw in the Modem State (Nueva York, 1919), pg. 69 y ss. L ~o que eloautor fra,:!cs distingue ~on ~os c1ases' de legislacin, esto es la legislacln proplamente dlCha- y .la leglslacl6n con carcter, realmente de administracin. (pg. B1); bajo esta ltima comprende Duguit la potestad ~bernamental de emitir reglamentos jurdicos. Un apunte de la nueva divisin tripartita se encuentrr en el art~ulo citado en ~a. I!0ta 8 d~ .este captulo (pg. 576 y ss.). Ciertos signos d~ rebeldia contra la dlvIsl6n tradiCional se encuentran en Alemania; vid., por ejemplo, PErnR SCHNEIDER.Zur Problematik der GewaltenteiJung im Rechtsstaat . der Gegenwart. en Archiv des oflentlichen Rechts, LXXXII (1957), pg. 1 y ss. Y 12 y ss.; WERNERWEBER.Spanmmgen und Kriilte im westdeutschen Verfassungssystem (Stuttgart, 1951). El autor tuvo conocimiento deI trabajo de HERMANN JAHREISS -l?ie Wesensverschiedenheit der Akte des Herrschens und das Prablem der GewaIte~ tellung., en Mensc1t und Staat, Koln.Berlin. 1957, pg. 173 y ss. (con bibliografia en la nota 1 de la pg. 175) tras la publicacin de la edicin americana. JAHRHISS se enfrenta de forma. fundamental con el problema y llega a la conclusi6n (pg. lB6 y ss) . tras rechazar la teora tradicional de la separaci6n de poderes de que el poder ~_ tatal est constituido slo por dos .poderes-, esto es, deI p~der que establece la norma y deI poder que decide en cada caso concreto, excluyendo, por lo tanto -de acuerdo completamente con la tesis defendida en este libro- a la funci6n judicial como poder s':lbsidiario no equiparable (pgs. 186 y 189 y ss.). No hay posibiJidad aqui de polemrz~r con la tesis de Jahreiss. Sea, sin embargo, sefiaIado de que este autor no hace. nmguna distinci6n entre .distribuci6n_ de poderes y cseparaci6n> de poderes; la prlmera es una necesidad funcional de distribucin de trabajo inmanente a cualquier Estado organizado, pero la ltima es un problema que pertenece ai proceso dei 'p?~:r o,. com? Jahreiss d.iria,. ai .orden dei dominio-. Por otra parte, parece que la dlvlslon blpartIta de Jahrelss tIene un carcter ms formalista que real.polti; co, ya que para l. aparentemente, ambos tipos de ejercicio deI .poder> pueden estar fundamentados y unidos en el mismo detentador deI poder. ,Qu es lo que se ha ganado entonces para el telos histrico originario, y qu desde entonces siempre se ha mantenido vivo, de toda separaci6n de poderes, esta es, la protecci6n de la libertad de los sometidos ai dominio? Por otra parte, parece que la restricci6n de Austin dei acto dei dominio a la relacin de orden y obediencia. rIO"- es apropiada a la esencia deI proceso dei poder que tiene lugar preferentemente en formas no captables jurldi. camente. Pero las. observaciones de Jahreiss son dignas de atenci6n como protesta contra el esquema !ripartito clsico tradicional y falsamente atribuido a Montesquieu. 16. La traduccln de las expresiones contenidas en los parntesis, perfectamente

La deternlinYa~ce la .decisNSnpoltica fundamental, o toma de la decisin poltica, consiste .en la eleccin de una~ entre varias posibilidades polticas fundamentales frente a las que se encuentra la comunidad estatal. Como decisiones polticas fundamentales, deben considerarse ~queiIas resoluciones de la sociedad que soI1 decisivas y determinant~s, en el presente y frecuentemente en el futuro, para la conformacin ~e dicha comunidad. Conciernen tanto a asuntos extranjeros como internos, materialmente pueden ser d naturaleza poltica, socioeconmica y has~a moral, por ejemplo, cuando se refiren a cuestiones religiosas. Dado que la demarcacin entre el contenido poltico y conmico de una decisin ha desaparecido prcticamente, y dado que ambos campos estn unidos inseparablemente, no cabe que se d una decisin poltica fundamental con una substancia exclusivamente poltica o econmica. La decisin conformadora ms importante con la que se enfrenta una nacin es la eleccin de su sistema poltico 'y, dentro de ese sistema, de la forma especfica de gobiemo bajo la cual desea vivir, en el supuesto que la voluntad constituyente deI pueblo tenga la posihilidad de dicha eleccin y no le sea impuesto un rgimen por la fuerza.' Todas las constituciones presentan, pues, una decisin poltica fundamental: si la nacin desea adaptar la monarqua constitucional o la repbli" el parlamentarismo o el presidencialis~o. Sin embargo, estas oportunidades para el ejercicio deI poder constituyente se suelen dar raramente. En otros campos, se tendrn que tomar decisiones polticas fundamentales cuando se haga necesaria una solucin ante el enfrentamiento de diferentes intereses e ideologias. En la mayor parte de estas decisiones conformadoras las circunstancias obligan a un compromiso. En el ms reciente aconte.
claras y consolidadas en ingls, ha producido muchos quebraderos de cabeza. aI tra. ductor y al autor. Decisi6n poltica conformadora o fundamental (Gestaltungsoder Grundentsc1teidung) es la terminologia que ms se acerca aI original. Pero a lo largo der texto se traducir frecuentemente, para ms sencillez, policy determination, por etoma- o .determinacinde la decisi6n poltica, o, todavia para ms concisin, como .decisin poltica- (N. deI A.). El traductor espano I no tiene mucho que afiadir a esto; se ha seguido la traducci6n alemana de esta terminologia que reproduce y matiza con aciertoel sentido peculiar dei concepto ingls de policy en este contexto. Vide al respecto EASTON, TlIe Political System, Nueva York, 1960, pgs. 129-130,y 1..AssWELL-KAPuN, policy=un programa de objetivos axiol6gicos y acciones, y URNERLASSWEll,policy = un cuerpo de principios para guiar la accin. Cfr. las consideraciones que sobre policy hacen dos autores de lengua~ romnicas, J. de PARGA, Los regmenes polticos contempordneos, Madrid, 1962, pg. 102 y sS., y Mm'NAUD, lntroduction la science politique, Paris, 1959, pgs. 89.90 (policy = lnea de con. ducta adaptada en un mbito cualquiera, pg. 90). Se observar, pues, que precisando la tercera funcin (polcy control) se debera traducir por _control de la decisin poltica>, pera, como en el caso de .policy determination>, se. traduce para mayor sencillez por .control poltico>.

Pfi J( IJ r t . clOv ~

o.%Ot,. 'rOt('r'\J,.;Y'"v...I\

T
I

!-

..

64

PROCESO pOLTICO Y TIfOS

DE GOBl.:,"N. .

f;ir ~1'rY\lr1 1=(\

cer poltico se pect"env'bservar gran cantidad de ejemplos: la eleccin entre el libre cambio y el proteccionismo; la actitud deI Estado frente a las cuestiones religiosas, como por ejemplo la separacin deI Estado y de la Iglesia y las escuelas confesionales; la direccin que se deber dar a la educacin, humanista o tcnica, o si cabe encontrar un equilibrio; la aI. ternativa entre un sistema econmico eon empresa privada libre deI ecm~ troI estatal o un sistema de economia dirigida; el paso aI Estado'de bienestar; las relaciones entre los empresarios y los empleados y trabajadores en el proceso de produccin; la disposicin de las riquezas naturales; la socializacin y nacionalizaein de partes o de la totalidad de la economa nacional; la subvencin a la economIa agraria; eI paso de una economa agrada a una economa industrial; la politica fiscal y monetaria; el sistema impositivo y su influencia en la distribucin de la riqueza. En el campo de las relaciones internacionales, las decisiones polticas fundamentales se han hecho ms frecuentes. Dado que tambin han desaparecido las fronteras entre las cuestiones de carcter interno y las de carcter internacional, la repercusin de stas en el orden interno es muy amplia. Ejemplos de eIlo son la entrada en una alianza o retirarse de ella; la neutralidad frente a las asociaciones internacionales; una actitud ofensiva ante el comunismo o la resolucin de coexistir con I; la ayuda.para los pases subdesarrolIados; el reconocimiento de un gobierno extranje1'0; problemas de la,st;guridad nacional; el desarme; la actitud frente aI llamado colonialismb e imperialismo. Pese a que en nuestros das se ha acelerado el ritmo de la transformacin revolucionaria de los valores y, necesariamente las decisiones polticas fundamentales tanto en asuntos internos como internacionales, t se h~n hecho ms frecuentes, se. puede decir que dichas decisiones son'-A.i&J-d dJ. r~la~lva~ente raras .. En la prctIca puede que no resulte siempre fcil .. ..vitr~ dlstmgUlr las autntIcas decisiones conformadoras de las que no lo sono '1J0. ; E~ ~na s~ci~dad pl.ur~lista que se encuentra bajo la influencia de la ~ ~ . .>. 0plDln publIca, sera slempre un indicio de si se trata de una verdadera r. decisi6n confonnadora, eI inters que una determinada medida despierte f~ ~ cn la c0r.nunidad. J.. ~lY'()J\vO QO ~ Y... ~ dA qN. Es eVIdente que las decisiones polticas fundamentales semn iniciadas y conformadas por un nmero relativamente pequeno de perso~as: La ley sociolgica deI papel dominante que juega la lite u oligarquia en el p.roceso deI. ~oder de cualquier sociedadestatal, cualquiera que sea su SIstema pohtlco o su forma de gobierno, rige con ms fuerza en el mbito ele la decisin fundamental. Aunque las decisiones polticas estn frecuentemente inspiradas e influi das por detentadores dei poder invisibles, su fonnulacin )' realizacin estn en las manos de los detentadores deI poder legitimos, es decir, deI gobierno y, en su caso, deI parlamento. ScgLm sea el tipo de gobierno, la iniciativa partir deI gobierno o deI

h ! !

r I

_NATOAA

DEL PROCESO GUBERNAMENTAL

65

parlamen(o: Peifenece, sin embargo, -Iaese'ncia' deI constitucionalismo que en un determinado momento deI proceso deI poder tenga que darse c9J.Af~ .por lo menos una colaboracin entre el gobierno y el parla~ento. o. J.I QJ) En general, la gran masa de los destinatarios deI poder est ex~uida .....-iJ .de la iniciativa de la decisin poltica fundamental, aun cuando en la \('. democracia constitucional participan posteriormente en una funcin confumadora, bien directamente a travs de referndum o indirectamente "'. travs de elecciones. Cuanto ms completo sea el aparato democrtico en eI correspondient rgimen poltico, tanto ms se insistir en la intercalaCixi deI electorado en eI proceso deI poder. Por esta razn se exige frecuentemente que las reformas constitucionales sean ratificadas por un referndum. Pero en absoluto se puede decir que todas las enmiendas constitucionales contengan decisiones politicas fundamentales, niaun eu los Estados Unidos, donde la enmienda formal est sujeta' a un procedimiento especialmente difcil. Desde la guerra de Secesi611,slo puedeu considerarse como decisiones fundamentales las enmiendas referentes aI impuesto federal sobre la renta y la eleccin popular de los senadores (nmeros XVI y XVII, 1913) y la prohibicin (nmeros XVIII y XXI, 1919 y 1933, respectivamente). La mayor parte de las enmiendas de la Constitucin suiza, tras haber sido tomada a principio de siglo la decisin fundamental en favor de una ampliacin de la competencia federal a . costa d.e la competencia de los cantones, no han sido sino subsiguientes medid.as de ejecucin. \ ~ .~ ~ Y'I\W\\t;l dJ) ~-8 c9-l ~ EVIdentemente, desde un -punto de vlsta tcnico, el pri.mer medio para la realizacin de la decisin poltica es la legislacin. Las decisiones.politicas internas requieren, sin excepcin, la forma legal. Cuando la inicia. tiva para una tal decisin parte deI gobierno, lo cual suele constituir la regia, laaprobacin deI parlamento es expresin de. Ia distribucin deI poder: el parlamento asume su responsabilidad e~ dicha medida. Si el parlamento rechaza o modifica la medida, ejerce contraI poltico sobre el liderazgo deI gobierno. En oposicin a otras pocas, la legislacin es eI medio normal para la realizacin de las decisiones polticas en el campo de las cuestiones internacionales. Aqui se presenta el tercer poder de Locke, el cfederativo, con cuno particularmente moderno. La mayor part~ de las constituciones exigen una ratificacin parlamentaria de los acuerdos internacionales. Dado, por otra parte, que casi ninguna decisin poltica en asuntos internacionales puede ser Ilevada a cabo sin la disposici6n de medios financieros, eI parlamento tiene otra oportunidad ms para participar en la toma de la decisin. Cuando en csos excepcionales, la iDiciativa para una decisin fundamental en poltica internacional corresponde exclusivamente aI detentador deI ejecutivo -como fue el Caso en la entrega de cincuenta destructores por el presidente Roosevelt. a Gran Bretaa y que orig"nla entrada de los Estados Unidos en la guerra

\()~)

-B 'PQJt.WMIM'9

DOJl.tL~

d.o ~

etl 0J'j

66

PROCESO

ponco

Y TIPOS

DE GOBIE

llevadas a cabo por el Estado de bienestar en la vida de la comunidad, ha habido necesidad de dlegar la mayor parte de la funcin legislativa deI parlamento en el gobierno y en las autoridades. Esto ha dado lugar a que los contactos entre e1 ciudadano y las autoriddes estatales se hicieran mucho ms frecuentes. Ctiantitativamente, a :la administraci~. le corresponde la mayor parte de Ia ejecucin de la decisin poltica y de,la totalidad de. la actividad estatal. () ~. \w::J..rcJ1i lom.o ~ (AJ., \f{).ALJ1'. La legislacin y Ia administracin tb son, sin embargo, las nicas pO'O',j . sibilidades para la realizacin de las decis~ones fundamentales. La 'tun-~ ~) cin judicial, el tercero de los poderes eqUiparado a los otros dos 'en Ia ~. divisin tripartita c1sica,debe sufrir tambin bajo Ia nueva divisin una significacin capitis deminutio Cuando lohn Locke escribi su Two Trea. tises on Government (196,2), no estaba todavia en vigencia el Act of Settle. LA EJECUCI6N DE LA DECISI6N ponCA FUNDAMENTAL ment (1700), que funda~entab Ia independencia de los jueces y no le fue necesaio, por lo tanto, reconocer aI poder judicial como un poder ;.fl..9. rJL, I!YWJ., WJ') Bajo Ia categoria J-ejecucin de ra decisin poltica", se comprende propiamente dicho. Tampoco se sinti obligado Montesquieu a conceder Ilevar'a la prctica dicha decisin. La ejecucin de la decisin. puede a Ia funcin judicial eI mismo rango que a los otros dos detentadores deI aIcanzar cualquier campo de Ias actividades estatales; frecuentemente I poder, gobierno y parlamento. La famosa y -para muchos misteriosaconsiste en Ia ejecucin de la legislacin. La mayor parte de las leyes }J;j~ (';) de que el poder judicial edevient pour ainsi dire, invisible et presfrase que componen nuestros cdigos son, bien los instrumentos para la que nula adquiere, pues, una significacin muy definida: 17 lo que eI juez ejecucin de anteriores decisiones polticas, que trasladan ahora dichas o{ovwcl cu. realmente hace es aplicar Ia norma general aI correspondiente caso con. resoluciones a la vida de la comunidad, o bien tienen un carcter estricereto. Dado, pues, que el juez ejecutala ley en una forma parecida, tamente utilitario aI regular exclusivamente el desarrollo norml\l de las aunque con d.iferentes tcnicas a como lo hace Ia administraci .. no rean, relaciones sociales. Ejemplos de tales leyes puramente tcnic-utilitarias CL1'p.V1 liza una funcin independiente' en el proceso deI poder. J~a funcin son disposiciones sobre Ia sanidad pblica, sobre medidas y pesos, y re- {L'Ct'r\.,( judh::ial es fundamentalmente ejecucin de la decisin polftica fundamengulaciones anlogas. Su cualidad especfica es que son axiolgicamente taI tomada anteriormente y que se presenta en forma legal. neutrales y no afectadas por los contrapuestos intereses pluralistas. La ~.JV....fY\ La independencia de lo~ jueces fue un postulado poltico y no funlegislacin ha dejado, pues, de ser una categoria funcional separada o cional, motivada en Inglaterra por el deseo de quebrar la .prerrogativa separable deI resto de las otras actividades estatales, tal como era con, real y pe introducir el Estado de derecho. En Francia, las constituciones cebida en la teora clsica de la separacin de poderes. .' (Jn~ revolucionarias, influidas por las experiencias habidas con los parlements, La administracin 'es el aspecto de la ejecucin de decisiones polticas Q prescindieron significativamente de elevar Ia funcin judicial a la cateque surgen con ms frecuencia en la vida diaria, y este aspecto corres-~ r-'-<9goria de partner con los mismos derechos en el proceso poltico, mienponde a lo que tradicionalmente se ha llamado eejecutivo.: Bajo esta~~ tras que pusieron. es bien cierto, especial empeno en insistir sobre Ia independencia judicial. categoria se debe entender la aplicacin, tanto de las decisiones polticas . ~ como de aquellas disposiciones de carcter tcnico-utilitario a las necesi-. f EI judicial review americano (control judicial), p0l;"el cual los, tribudades de la vida de la comunidad. Para este fin, la fu~cin de la I nales aI oponerse a laS decisines deI cngreso y deI presidente se han constituido en un tercero y autntico detentador deI poder, no pertenece 'ejecuCfn 'poltica est equipada cori un planteI de personas -'-funciona: rios, burocracia gubernamentalque aplican aI caso concreto las nor~ ,n absoluto a Ia teoria clsica. de la separacin de poderes. l\1aterialmas generales de la legislacin. En la sociedad estatal deI sigla xx, se \\ () }tatc,WJG:> ~ ex ~ -.() C4 Ctm~ puede considerar como el fenmeno ms digno de. ser resaltado la transformacin deI Estado legislativo en el Estado administrativo. Por el enor17. Esprit des lais, libra VI, caprtulo XI; lerdo en el CI:>nt~X.to esta afl;maci.6n se reflere a la despersonalizaci6n deI detentador deI poder JudIcIal: .Dn na pomt ""me crecimiento que han experimentado las intervenciones administrativas continuellement le juges devant les yeux, et on craint la magistrature et non les ma(

contra el Eje-, la posterior legalizacin por medio de la ley de Prstamos y Arriendos incorpor debidamente. aI Congreso en el proceso deJ.toma de la decisi~n. Q -cQ~at ~; no ~ L YQ ~0C0<...v0 Si se aplica Ia categoria de tomar la dectstn poltica en el ststema poltico deI constitucionalismo y de la autocraci~, s~ podr decir que: en . el primer sistema, gobierno y parlamento se dtstrtbuyen esta funcl~, pudiendo ser posible Ia subsiguiente participacin deI electorado en dtcho proceso; en contra de est<;>, el sistema autocrtico el nico detenen tador dei poder monopoliza Ia funcin de tomar la decisin pol~tica, aun cuando, para producir la apariencia de una solidaridad nacional, ordenase la aprobacin. por el parlamento o. la ratificacin por medi o de un referndum.

~
;
i

ANATOMiA DEL PROCESO

GUBERNAMENTAL

67

I';

~~p~ L.

-l'.~'

J\

SA}{)l~~J)

l.lJ)

W;Y-Rd-o ~~

,,-()

&M.cl~ J.~~

gistrats .

.I

.
PROCESO POLTICO

Y TIPOS DE. GOBIERNO

-.

eANATOAA

DEL PROCESd

GUBERNAMENTAL

69

menle, pertenece a la categoria dl control poltico y ser tratado en su ]~~garapropi.ado. CHJ A U. --VX-UV-W'.fJ .\-'1.1)~ { T\6:, ~ CVl,~ Si se aplIcan ahora JTs-categorfasde' la eJecuclOn de la declsIn polItjca fundamental aI sistema poltico deI constitucionalismo y de la autocracia, se podr decir que en el constitucionalismo dicha funcin, igual que la funcin de la decisin poltica, est distribuida entre diferentes detcntadores deI poder. EI parlamento participa aI formular a travs de la legislacin la decisin poltica tomada, y aI establecer para la co~unidad las regias puramente tcnico-utilitarias. EI gobierno participar en esta funcin a travs de la administracin por medio de sus autoridades y funcionarios y, finalmente, los tribunales lo harn aI resolver los casos concretos de conflictos de intereses, asi como aI controlar ampliamente la legalidad de la administracin, es decir, si la actividad administrativa se cncuentra de acuerdo con la ley. En una autocracia, por otro lado, el nico detentador deI poder monopoliza la ejecucin de la decisin fundamental, y si bien puede delegar, segn considere oportuno, la funcin en ayudantes y 6rganos jerrquicamente subordinados, no les otorgar sin embargo ninguna autntica independencia que se escape a su exclusivo poder de mando y controI.
18

.~

EL

CONTROL POLTICO

El ncleo de la nueva divisin radica en la tercera funcin, es decir,. el control poltico.1i En una perspectiva histrica, el constitucionalismo ha sido la bsqueda deI medio ms eficaz para moderar y limitar el poder poltico, primero el deI gobierno y despus el de todos y cada uno de los detentadores deI poder. EI hombre racional desconfia por naturaleza de todo poder ilimitado, y con toda raz6n. Si el fin ms noble de la sociedad es nlcanzar aquel estado que permita el mximo desarrollo de la personalidad de cada miembro, se puede decir que el grado' de acercamiento a dicho fin se corresponde con los progresos que cada sociedad estatal !la renlizudo en relacin con aquellas instituciones destinadas a controlar )' limitar el poder poltico. El actual retroceso que experimenta la libertad se re1eja en la poca fuerza o eliminacin de dichas institu.ciones de contreJ.. El mecanismo ms eficaz para eI controI deI poder poltico consiste en la atribucin de diferentes funciones estatales a diferentes de. tentadores de~ poder u rganos estatales, que si bien ejercen dicha funcin eon plena autonomia y propia responsabilidad estn obligados,
r. ':.' "': ~

en ltimo trmino, a cooperar para que sea posible una voluntad estatal vlida. La distribucin deI poder entre diversos de,tentadores significa para cada uno de eI10suna limitacin y un control a travs' de los eheks and balances -'-frenos y contrapesos-, o, como dijo Montesquieu en frmula famosa, Ie pouvoir arrte Ie pouvoir. iCmo se ejerce la funcin de control? La respuesta varia segn el tipo de gobierno, y de hecho la diferencia entre las formas de gobierno radica en el modo de establecer la funcin de controI entre los diferentes detentad'ores deI poder, asi como en la intensidad con la que funciona0 dichos controles. En la poca de formacin deI constitucionalismo, estas .J1.v> controles fueron s610 eficaces entre eI gobierno ':-Ia corona- y el parIa- ~ menta. Posteriormente, este dualismo origina rio se transform en la' c~ nocida conformacin triangular deI poder, en la cual aI electorado le ~ corresponde una funcin de control, como rbitro entre los otros dos de- ~p. tentadores deI pO,der. El punto critico en el que el elector entra en la escena poltica se produce con el triunfo de Pitt (1784) en las elecciones generales despus de la coalicin de Fox-North.20 Pero el reconocimiento tot~I del.eIectorado como supremo detentador deI poder se hizo esperar caSI un sI~lo en Inglaterra; fue en las reformas de 1867 y 1884 cuando se democratIZ el ~erecho electoraI. La irrupcin deI electorado, o deI crpue-. blol>,en la. realIdad poltica debe ser atribuida a la teoria y prctica de la R~yolucIn francesa. AI principio, la Asamblea constituyente de 1789 tendI aI concepto de representaci6n de tipo lite tal como se encuentra enMontesquieu. La Constitucin de la Convenci6n (1793), estableci firm~mente el principio de que el poder deI gobierno slo deriva su legitimIdad de la voluntad dei puebIo, e introdujo asi eI sufragio universal (~lo varones) como realizacin de la volont gnrale de Rousseau. El sIglo XIX a~ept, como algo dado, la base democrtica dei proceso dei poder, pomndose sta de manifiesto en la ampliacin deI derecho de voto, en las elecciones libres que expresan la verdadera voluntad deI electorad~ y en la libre competicin de los partidos polticos en los que se orga~Izaba el electorado como detentador dei poder independiente. La. .funcI6n de contraI se distribuye asi entre todos leis dete~tadores 'deI poder: e~ gobierno, el parlamento y el electorado. iO)cl0J..'Y'lI9UJ\ClQ ~J)cV . En :ste punto es necesario hacer una importante aclaracin: la dis-~' tnbucion deI poder poltico y el controI deI poder poltico no son dos categorias iguales, sino que se diferencian. La distribucin deI poder significa en si un recproco control deI poder. Cuando dos detentadores deI

-Jv

J". V,d, Infra, p",g. 308 y 55. 19. MAUHlCE DUVERGER, Droit constitllliOll/lel et institutions ,kLlic3 :1 este aspecto una seccin maestra (pg. 197 y Jilllit,'t:on des gouvernants .

sP

CffYY'.,G

~--rY'O..

c4. ~
55.)

elo \'~
potitiqtles (Paris, 1955), baja el Utulo cLa

20. 'Sobre est? se insiste e~ una de. las obras cJsicas deI parlamentarismo: RE1J:sLOB, D,e parlamentansclle Reglerung in ihrer echten und ihrer unecltten Form (TublOga, 1918),p~g. 18 y ss.; deI m.ismo, Le rgime parlementaire (Paris, 1924}, pg. l~ y 55 . C~~'.tambln las notas criticas de ERNST FRAENKEL, Die reprasentative und tlre plebtszrtare Komponente im demokratischen Verfassungsstaat, Tubinga lQj8' pg. 53 y 55. ' . ,
ROIlERT

70

PROCESO

POLfTICO

Y TIPOS

DE COBIEk J

"~--,,.

~l ,
I

poder en el ejercicio de una funcin, por ejemplo de la legislaci?~, estn li ta a una autoridad' de tipo judicial,21 las formas diferentes de responsa obligados a cooperar, no puede imponer el uno ai otro su oplm6n.~t r ""A.1" ~ ,DA"", bilidad a las que estaba sometido eI funcionario republicano en Roma divisi6n de la funcin legislativa entre las dos cmaras .parlamentanas U:1 rW\bU. 'V<, 1 con relacin aI cumplimiento de los deberes de su cargo, o la permanenen eI sistema bicameral, la exigencia de una confirmac16n deI Se~do w1J..JJJJ. te, sin ningn plazo de prescripcin, responsabilidad de todos los funciopara un nombramiento hecho poreI presidente americano, la neceslda~ d.(] ~ / narios en la notable organizacin estatal de la repblica oligrquica venede refrendo por eI gabinete d un acto poltico deI mona~ca o dei pr~sl- ~ h "U'i'\- ciana. Aun dentro de un ambiente autocrtico, la responsabilidad dente de la repblica, eI plebiscito prescrito para la enmlen~ conshtu--;""'\r~ personaI de los funcionarios subordinados frente aI nico detentador dei donaI-todos stos son ejemplos de la funcin de controI en vtrtud ~e la ~ poder es un requisito indispensable deI monopolio deI poder.l\~ Constitucin, segn la cuaI un acto poltico s6Io ser eficaz c.uan.dodiver-, La responsabilidad como instituci6n de controI constitucional es ntieva-~ sos detentadores dei poder participan y cooperan en su realizacl6n. Per ~ mente una invenci6n de los ingle~es. Sustituy6 las previas y toscas formas la distribuCi6n deI poder no agota la esenc.ia de controlar el poder. APar;] (Q ~ de responsabilidad penal por medi o de la acusaci6n (impeachment) y cte de las indicadas, existen unas tcnicas dei contrai autn~mas que el ().l..tJJj~ tos semejantes de la justicia legislativa (bills of attainder), usadas por el dete~tador dei poder puede' usar discrecional e independlentementei i pa.rlamento contra los consejeros y funcionarios dei rey .La importancia eI detentador dei poder es libre de aplicarIas, es decir, puede hacerlo, : de la responsabilidad poltica para el control constitucional deI poder polpero no est obligado a ~llo. As, pues, ,stas tc~cas no apa.recen necetico dificilmente puede ser sobrestimada. Fue eI ariete racional que eI sariamente en el proceso poltico.' Se pueden citar como eJemplos: eI , constitucio~smo us6 frente a la sunllsi6n mstica de los destinatarios deI voto de no confianza dei parlamento aI gobiemo; el d~recho deI gObiemOj~ d.-e poder bajo la autoridad de origen divino deI gobiemo. Cuando eI principio a disolver eI parlamento; eI derecho deI electorado a re~hazar en un pIe- WJ.Juf0J;) de "la responsabilidad poltica estuvo incorporado aI proceso poltico, fue biscito una ley emitida por eI parlamento y por eI goble~oi .e~veto deI dJJ ~ posible privar aIgobiemo o aI parlamento que estuviesen en el cargo deI presidente americano, a una Iey deI Congreso; eI derecho JudiCial a con- ctt. ~ derecho a ejercer eI poder, pudiendo ser destituldos y sustituidos de una trolar la constitucionalidad de las leyes. deI Congreso o dei, Parlamento. ' forma Constitucional, es decir, sin recurrir a la fuerza o la violenci. Todos stos son medias de contraI aut6nomos y estn reservados a un : La responsabilidad poltica se institucionaIiza segn eI tipo de gobier~ ci~terminado demtador dei poder, que los ejerce independientemente de ; no en eI voto de no confianza deI parlamento aI gobiemo; en la posibila acci6n de los otros. En el Estado constitucional, la funcin de control tO ~ lidad concedida aI gobierno de disoIver el parlamento;' y finalmente, en es doble: por una parte consiste en el hecho de que un acto estatal slo Ia~ nuevas elecciones por medio de las cuales eI pue~Io puede confirmar tiene lugar cuando los diversos detentadores deI poder estn dispuestos r" o ,rechazar a los detentadores de cargos parlamentanos o gubemamentaa una comn actuacin. Aqui se da el controI por la distribucin' deI pc- ~E Ies. ],.a responsabilidad polltica se ha convertido en la tcnica ms eficaz der. Pero el control puede tambin consistir en que un detentador deI 1: para controlar aI detentador deI poder~~ ~ cl\. ~O\fJV<Nb poder impida la realizacin de un acto estatal, o que ponga en juego su Y aplicando abora la categoria dei controI polltico en los sistemas existencia como ocurre en el caso de un voto de no confianza deI parla~fi polticos deI constitucionalismo y de la autocracia: eI constitucionalismo mento aI gobierno, o la disolucin deI parlamento por eI gobierno. Aqui li; no es soIamente un gobierno con una base de Estado de derecho; sino se da eI control autnomo deI poder. Distribucin y controI deI pOder'n que significa un gobiemo responsable. Un gobierno se puede considerr sou en todas las circunstancias idnticos.jEI punto critico de la fund ~ como responsable cuando eI ejercicio deI poder poltico est distribudo de controI poltico yace en la posibilidad de exigir responsabilidad polti- (jJ,.. "iJ.,""' y controlado entre diversos detenta dores dei poder. Las tcnicas deI conca. Existe responsabilidad pO,lticacuand un determinado detentador d~l trol en ~u t?talidad estn aneladas .en la c?nstitucin. La supremacia de poder tiene que dar cuenta a otro detent~dor deI p.oder sobre el.cumplt(o ~~%.o la constltucln~s el remate de un SIstema Integral de c~ntroles polticos. miento de la fundn que le ha sido asignada, por eJemplo, eI gob1emo aI c4 ~"".'" - .~\ ~ <D .i. eJ ~~,I lt,Cl( .tll::, parlamento, el parlamento ai gobiemo y, en ltimo trmino, ambos'aI ~ 'FVV~ electorado.

"'-.

ANATOMiA DEL PROCESO

GUBERNAMENTAL

71

~h~

r.

ro

~r"

cmv/v,'

La responsabilidad poltica es tambin una ,~~~ncin dei constitucicnalismo moderno. La responsabilidad de un funcionario eleg~dofue una. institucin perfectamente corriente en el constitucionalismo d e 1a Ant 1gedad; asi, por ejemplo, los funcionarios atenienses tenan que dar cuen-

J.:...

ir t,

~:

21. EI funcionaria estaba some tido no s610 a la.clokimasia -Ia investigaci6n 50bre su conducta intachable como ciudadano y su lealtad democrtica antes de ocupar el perodo de iambin la logistai y examen deI GEORC de su cargo, tra5 Staatsel cargo-, sino5te, ante a un intenso euthynoi (Cfr. ejercicio BUSOLT, riecltischefinalizar G kunde (Parte lI, de HEINRICH SVODODA) (Munich. 1926), pg5. 1072 S5" 1076 55. y y

1 ;~.

I
)

72

.....

PROCESO

POL1TICO

Y TIPOS

DE GOBIE~_

/.
(\AP1TULO

EI gobierno a~cr~~cterizado' por la ausenda de cuaIquier tipo de tcnicas por las cuales se pudiese hacer real la responsabilidad poltica deI nico detenta dor deI poder; la revolucin es aqui la . ultima ratio. El poder no est sometido a ningn lmite, est fuera de cualquir control polItico. Caso de que estuviese subordinado a otro detentador deI poder que estuviera en situacin de controlarle, eI sistema habra dejado de ser autocrtico.

I LA AUTOCRACIA

LOS TIPOS DE GOB ERNO E

LA CLAVE PARA LA CLASIF

CACI6N

DE LOS TIPOS

DE GOBIERNO

I,
o ., ~

b ",

En los captulos precedentes e ha pues o la base con la cuaI se puede ahora abordar la investigacin d los elem tos que diferencian los diver- " 50S tipos de gobierno que, a lo rgo de] historia, han aparecido en eI marco de los dos sistemas pol 'cos de 1 autocracia y de] constitucionalismo. Como clave servir la stincinrtre distribucin y concentracio d~l ejercicio deI poder polit co. EI sistema poltico de la au racia se caracteriza por ]a existencia de un nico detenta dor deI pode cuya co etencia abarca ]a funcin de tomar la decisin poltica fund mental, asi como su ejecucin, y que I adems est libre de cua]quier c tro] efica~. En oposicin a esto, eI constitucionalismo presenta un siste a POltico\ell eI cuaI coexisten diversos e independientes detentadores 1 poder que cooperan en la formacin de ]a voluntad estatal. En la ordenacin especfica d los dispositivos para eI interjuego y la coordinacin de los diferentes d tentadores deI poder en la decisin poltica, ]a ejecucin de dicha de isin y eI controI poltico, proceso ste que conduce a la formacin de a vOluntad~estata1, yace l criterio diferenciador d~ los divers.os tipos e gobiernos constituciona1es. Sin emb.rgo, es necesario t er bien cl ro que pese aI carcter fundamental "la dicotomia de ] s sistemas fi olticos, tanto autocracia como -constitucionalismo. >n onceptos g nricos. Dentro de cada uno de estas sistemas se producen nsiderab]e variaciones en la configuradn deI orden deI poder, que e tar cada Jez determinado por la tradicin nacional de la correspondi nte sociedatl estatal y por e1 clima sociopoltico de un determinado per odo histrico. La distincin se complica todavia ms por ]a existencia de ituacionesl transitarias y configuracianes intermedias, fenmeno que ha dado lugar a que se desarrolle una especie

I
I

de