Universidade da Amaznia UNAMA

Universidade Virtual Brasileira UVB Rede de Ensino Luiz Flvio Gomes REDE LFG

Curso de Especializao Telepresencial e Virtual em Direito Processual: Grandes Transformaes

Disciplina

Processo Civil: Grandes Transformaes

Aula 4 LEITURA OBRIGATRIA 1
Luiz Manoel Gomes Junior Mestre e doutor em direito pela PUC-SP, coordenador do curso de mestrado da Universidade de Ribeiro Preto (UNAERP-SP), professor dos cursos de ps-graduao da Universidade Paranaense (UNIPAR-PR), dos Institutos Paraibanos de Ensino (UNIP-PB) e da PUC-SP (COGEAE) Professor do curso de direito das Faculdades Integradas FAFIBE (Bebedouro/SP) e da Fundao Educacional de Barretos (FEB) - Coordenador Regional do Exame de Ordem-SP e Diretor Jurdico da Fundao Educacional de Barretos (FEB)

Ronaldo Fenelon Santos Filho Mestre em direito pela Universidade de Ribeiro Preto (Unaerp) Presidente do Conselho Diretor da Fundao Educacional de Barretos (FEB) Professor do Centro Universitrio de Rio Preto (Unirp) Advogado.

ASPECTOS RELEVANTES DA AO POPULAR AMBIENTAL

Como citar este artigo:

GOMES JUNIOR, Luiz Manoel; SANTOS FILHO, Ronaldo Fenelon. Aspectos relevantes da Ao Popular Ambiental. Material da 4 aula da Disciplina Processo Civil: Grandes Transformaes, ministrada no Curso de Especializao Telepresencial e Virtual de Direito Processual: Grandes Transformaes UNAMA UVB - REDE LFG.

SUMRIO: 1. Introduo A Ao Popular. 2. As inovaes originrias da Constituio Federal de 1988. 3. Caracteres da Ao Popular Ambiental. 4. Concluses. 5. Bibliografia. Resumo: O presente trabalho visa analisar os caracteres principais da Ao Popular Ambiental, bem como as diferenas da Ao Popular que visa a defesa do errio (Lei 4.717/65). Palavras-chave: Ao Popular Ambiental Ao Popular Prescrio Legitimidade. 1. INTRODUO Conforme j tivemos ensejo de argumentar, 1 com o advento da Carta Poltica de 1988, em que vrios Princpios Constitucionais restaram positivados, 2 houve uma crescente preocupao com o errio, bem como com a adoo de mecanismos tendentes a proteg-lo. No ordenamento jurdico ptrio, sob a gide das Constituies anteriores, consolidou-se o entendimento de que a Ao Popular o instrumento adequado para atacar ato ilegal e lesivo aos cofres pblicos. Consoante posicionamento clssico, a Ao Popular 3 demanda de natureza constitucional, por meio da qual se objetiva atacar no s ato comissivo mas tambm a omisso administrativa, quando conjugados dois requisitos ilegalidade e lesividade. Nesse sentido, HELY LOPES MEIRELLES 4 afirma que a Ao Popular instituto de natureza constitucional, utilizado pelo cidado, visando ao reconhecimento judicial da invalidade de atos ou contratos administrativos, desde que ilegais e lesivos ao patrimnio federal, estadual ou municipal, incluindo-se as autarquias, entidades paraestatais e pessoas jurdicas que
Ao Popular Alterao do plo jurdico da relao processual Consideraes. So Paulo: Dialtica, Revista Dialtica de Direito Processual Civil n. 10, p. 120. Trabalho tambm publicado na Revista Nacional de Direito n. 54/2004 e no Boletim IOB de Jurisprudncia 12/2004 e Ao Popular Aspectos Polmicos. Rio de Janeiro: Forense, 2004. 2 Segundo a doutrina, essencial que o princpio esteja positivado para que possa ser validamente invocado (CANARIS, Claus-Wilhelm. Pensamento Sistemtico e Conceito de Sistema na Cincia do Direito. Lisboa: ed. da Fundao Calouste Gulbekian, trad. da 2 ed. alem, 1996), lio a qual aderimos, pois, somente havendo previso normativa, que poderia haver a incidncia e obrigatoriedade daquele, isso sob pena de subjetivismos inaceitveis. 3 Tivemos a oportunidade de analisar esse interessante tema (interessante o qu?) no mbito da Dissertao de Mestrado PUC-SP 2001, sob a orientao da Profa. Dra. Teresa Arruda Alvim Wambier, tendo sido a mesma publicada pela Editora Forense (Ao Popular Aspectos Polmicos. Rio de Janeiro: Forense, 2004, 2 ed.). 4 Mandado de Segurana, Ao Popular, Ao Civil Pblica, Mandado de Injuno, "Habeas Data". So Paulo: Malheiros Editores, 1992, p. 85.
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recebam subvenes pblicas. Tal lio respaldada pela jurisprudncia: 5 (...). Para que possam ser respondidas tais colocaes h necessidade de se refletir um pouco sobre os requisitos que constituem os pressupostos da demanda, sem os quais no se viabiliza a ao popular, que so, na lio de HELY LOPES MEIRELLES (In: Mandado de Segurana, Ao Popular, Ao Civil Pblica, Mandado de Injuno, Habeas Data. Malheiros Editores, 14 ed., atualizada por Arnoldo Wald, 1992, So Paulo, p. 88-89), os seguintes: a) condio de eleitor, isto , que o autor seja cidado brasileiro, no gozo dos seus direitos cvicos e polticos; b) ilegalidade ou ilegitimidade, vale dizer, que o ato seja contrrio ao direito por infringir as normas especficas que regem sua prtica ou se desviar dos princpios gerais que norteiam a Administrao Pblica (fls. 88); e, c) lesividade, isto , h necessidade de que o ato ou a omisso administrativa desfalquem o errio ou prejudiquem a Administrao, ou que ofendam bens ou valores artsticos, cvicos, culturais, ambientais ou histricos da comunidade (fls. 88). Alis, a jurisprudncia firme nessa mesma convico de que a ao popular s se viabiliza com a presena simultnea da ilegalidade e da lesividade do ato impugnado, conforme fixado nos RREE 92.326 (Rel. Min. Rafael Mayer, RDA 143/122), 65.486 (Rel. Min. Amaral Santos, RTJ 54/95) e no voto do Min. Nelson Hungria, quando justifica que no basta a lesividade do ato impugnado, referida ao patrimnio da entidade de direito pblico ou de economia mista, seno tambm a sua nulidade ou anulabilidade (RDA, 54/325), todos referidos por PRICLES PRADE (In: Ao Popular. Saraiva, 1986, p. 28). De todos esses ensinamentos, doutrinrios e jurisprudenciais, conclui-se que a ao popular s pode ser julgada procedente se o ato por ela atacado contiver os vcios da ilegalidade e da lesividade. Foroso reconhecer que a Ao Popular, de igual modo, possui, em regra, um aspecto poltico, 6 uma valorao subjetiva do indivduo sob tal tica, pois como sempre, no plo passivo, estar uma autoridade ou um agente pblico, o que leva a uma anlise, na qual no impera apenas o aspecto econmico, como ocorre, de regra, em outras espcies de feitos, inclusive pela natureza difusa do direito a ser protegido. Afirma ELIVAL DA SILVA RAMOS que a Ao Popular instrumento de atuao do cidado enquanto agente fiscalizador do poder pblico, sendo esta faculdade de evidente natureza jurdica. 7 Como argumentado por CNDIDO RANGEL DINAMARCO, 8 o cidado que visa anulao de um ato por meio da Ao Popular, atua como membro ativo da sociedade, evidenciando uma preocupao com a utilizao da res publica. Atualmente, segundo este, o prprio ato de invocar a funo jurisdicional teria um contedo poltico (no s jurdico), sendo importante

STJ REsp. 28.833-6, rel. Min. Csar Asfor Rocha RSTJ 54/203. Nesse sentido: JUCOVSKY, Vera Lcia. (Meios de Defesa do Meio Ambiente. Ao Popular e Participao Poltica. So Paulo: RT, 2000, Revista de Direito Ambiental 17, p. 79) afirma que a (...) ao popular constitucional, no Brasil, tem uma perspectiva poltica, de participao poltica do povo na construo da democracia, enfim, do Estado democrtico de direito, to almejado nas modernas sociedades. 7 A Ao Popular como Instrumento de Participao Poltica. So Paulo: RT, 1991, p. 198. 8 Fundamentos do Processo Civil Moderno. So Paulo: Malheiros Editores, 2000, v. 1, p. 424-425.
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a abertura de vias para a participao de tal natureza pelo cidado, enquanto objetivo fundamental da garantia do direito de ao. A Ao Popular, sob o ponto de vista de um conceito positivo do termo poltico, uma forma de o indivduo, enquanto participante da sociedade, atuar isoladamente, como fiscalizador dos atos dos governantes e daqueles que recebem, sob qualquer justificativa, dinheiro, bens ou valores pblicos. 9 Analisando aspectos processuais da Ao Popular, notadamente o da legitimidade, o Supremo Tribunal Federal 10 j deixou consignado: (...) Hoje, no entanto, registra-se sensvel evoluo no magistrio da doutrina, que agora, identifica o autor popular como aquele que, ao exercer uma prerrogativa de carter cvico-poltico, busca proteger, em nome prprio, um direito, que, fundado em sua condio de cidado, tambm lhe prprio (TUCCI, Rogrio Lauria e CRUZ E TUCCI, Jos Rogrio. Constituio de 1988 e Processo, Ao Popular, p. 108-109, 1994, RT; MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 3 ed. 1998, Atlas p. 172-173, item n. 7.5; BASTOS, Celso Ribeiro. Comentrios Constituio do Brasil. Vol. 2/369, 1989, Saraiva; MIRRA, lvaro Luiz Valery. Um Estudo sobre a Legitimao para Agir no Direito Processual Civil A legitimao ordinria do autor popular. In: RT 168/34-47, 45-46, v.g.). Essa posio terica que se vem impondo no panorama doutrinrio contemporneo foi exposta, de modo lapidar, por JOS AFONSO DA SILVA (Ao Popular Constitucional, p. 195, item n. 155, 1968, RT): (...) a ao popular constitui um instituto de democracia direta, e o cidado, que a intenta, f-lo em nome prprio, por direito prprio, na defesa de direito prprio, que o de sua participao na vida poltica do Estado, fiscalizando a gesto do patrimnio pblico, a fim de que esta se conforme com os princpios da legalidade e da moralidade. (Grifei) (...) destaques no original. Nem poderia ser diferente; se o bem/direito pblico, mais do que bvio que no deve ser restringida a possibilidade de o cidado fiscalizar a sua aplicao, sob a tica da legalidade e lesividade.

2. AS INOVAES ORIGINRIAS DA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 Na Constituio Federal de 1967 o instituto da Ao Popular era disciplinado da seguinte forma: (...) art. 150 - A Constituio assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade dos direitos concernentes vida, liberdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: (...). 31 - Qualquer cidado ser parte legtima para propor ao popular que vise a anular atos lesivos ao patrimnio de entidades pblicas destaques nossos. J na Carta Poltica de 1988 houve uma sensvel alterao na disciplina normativa: (...) art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindose aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida,

Por tal razo, sem consistncia jurdica, contestaes (respostas do ru) nas quais resta argumentado que a nica motivao do Autor Popular de natureza poltica, pois justamente com base em tal aspecto que referida demanda , normalmente, ajuizada. 10 STF PET n. 2.131-2 rel. Min. Celso de Mello j. 13.10.2000 DJU de 20.10.2000 n. 203-E p. 131.

liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: (...). LXXIII qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, 11 ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia destaques nossos. Desse modo, ao contrrio do texto constitucional anterior, que limitava a utilizao da Ao Popular apenas para a proteo ao errio municipal, atualmente se mostra vivel a sua invocao com a finalidade de proteger a moralidade administrativa 12 e o meio ambiente. A opo do constituinte foi clara no sentido de privilegiar determinados direitos de natureza coletiva, ampliando os instrumentos para a respectiva proteo. 13 Segundo a sempre abalizada posio do Ministro CARLOS AYRES BRITO, 14 h certos valores previstos na Carta Poltica que no podem ser ignorados: (...). Efetivamente, se considerarmos a evoluo histrica do Constitucionalismo, podemos facilmente ajuizar que ele foi liberal, inicialmente, e depois social. Chegando, nos dias presentes, etapa fraternal da sua existncia. Desde que entendamos por Constitucionalismo Fraternal esta fase em que as Constituies incorporam s franquias liberais e sociais de cada povo soberano a dimenso da Fraternidade; isto , a dimenso das aes estatais afirmativas, que so atividades assecuratrias da abertura de oportunidades para os segmentos sociais historicamente desfavorecidos, como, por exemplo, os negros, os deficientes fsicos e as mulheres (para alm, portanto, da mera proibio de preconceitos). De par com isso, o constitucionalismo fraternal alcana a dimenso da luta pela afirmao do valor do Desenvolvimento, do Meio Ambiente ecologicamente equilibrado, da Democracia e at de certos aspectos do urbanismo como direitos fundamentais. Tudo na perspectiva de se fazer da interao humana uma verdadeira comunidade; isto , uma comunho de vida, pela conscincia de que, estando todos em um mesmo barco, no tm como escapar da mesma sorte ou destino histrico destaques nossos. Tem-se, na verdade, que a proteo e defesa do meio ambiente um dos maiores desafios da sociedade moderna, j que haver srios reflexos no bem estar, ou melhor, na prpria sobrevivncia das geraes vindouras; trata-se de um desafio decisivo. 15 A importncia desse instituto jurdico no passou despercebida pela doutrina. Segundo ANDR

Com referncia ao patrimnio histrico e cultural, j havia previso no art. 1, 1 da Lei n. 4.717/65. ARRUDA ALVIM (A Ao Popular do Direito Brasileiro como instrumento de tutela jurisdicional dos chamados interesses difusos. So Paulo: RT, 1982, RePro 28, p. 10) j alertava para a possibilidade de a Ao Popular ser utilizada para a defesa dos denominados interesses difusos, com fundamento na previso do art. 1, 1 da Lei n. 4.717/65. 12 Na doutrina, h quem adote posio radical quanto inovao constitucional: (...). O legislador no mais exige a lesividade e ilegalidade, mas armou o cidado diante da mera agresso moralidade. Ultrapassou o binmio legalidade/prejuzo, e ampliou o objeto da ao popular incluindo neste a afronta moralidade administrativa, sendo, ipso facto, desnecessria a prova da leso (arts. 3 e 6, caput), ou mesmo da nulidade (art. 2). Basta que o ato seja imoral. FERNANDES NETO, Guilherme. (Direito da Comunicao Social. So Paulo: RT, 2004, p. 102). Discordamos de tal entendimento, remetendo o leitor para trabalho anterior (Ao Popular Aspectos Polmicos. Rio de Janeiro: Forense, 2004, p. 15 e s.). 13 Podemos citar como exemplo o Cdigo de Defesa do Consumidor, o Estatuto da Criana e do Adolescente e, mais recentemente, o Estatuto do Idoso. 14 Teoria da Constituio. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 216. 15 SUORDEM, Fernando Paulo da Silva. O Princpio da Separao dos Poderes e Os Novos Movimentos Sociais, Coimbra: Almedina, 1995, p. 199-200.

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LUIZ BORGES NETTO: 16 (...) possvel afirmar que tratamos do mais importante meio processual existente em nosso ordenamento jurdico a ligar o cidado ao controle da higidez do meio ambiente. Com a nova previso constitucional, foi estendido o emprego da ao popular tutela ambiental, importando em dizer que, ante tal inovao, foi aumentada consideravelmente a responsabilidade de todos os cidados na fiscalizao e represso de atitudes comprometedoras do meio ambiente ecologicamente equilibrado. De qualquer modo, no se pode olvidar que o intrprete deve almejar uma interpretao que privilegie diversos direitos sociais, bem como a incluso de parcelas da populao e, ainda, a proteo aos direitos difusos e coletivos, dentre eles o meio ambiente e seus reflexos. Na lio de UGO RUFFOLO, 17 a sociedade de massa exige do cultor do direito nova viso, sendo evidente a (...) insufficienza di strumenti propri dei momenti in cui quei fenomini (conflitos de massa) erano socialmente meno incidenti (...). Com relao Ao Popular, no de ser diferente. Frente ao novo texto constitucional e aos novos mecanismos de proteo aos direitos difusos e coletivos, no se mostra vivel a adoo de uma exegese restritiva quanto ao alcance dos meios de controle dos atos administrativos e, ainda, que inviabilize a proteo do meio ambiente. Conforme j decidido pelo Superior Tribunal de Justia: 18 Em verdade, desenvolveu-se, entre os juristas e magistrados, o errneo entendimento de que a ao popular s se fazia pertinente quando provada leso econmica (desfalque patrimonial). O entendimento pretoriano foi, alis, uma das razes de ter sido a ao popular, durante muitos anos, intil instrumento de cidadania, diante das dificuldades para chegar-se at ao quantitativo da leso. Este posicionamento hoje est inteiramente superado, de forma que, independentemente de no ter o ato impugnado contedo econmico, se de alguma forma, causa leso ao patrimnio estatal, inclusive moralidade administrativa, ao patrimnio artstico e paisagstico pode sofrer a reprimenda por via da ao popular, j que no se pode medir, pesar ou contar em termos quantitativos o prejuzo. A certeza da ilegalidade de um ato administrativo leva a uma s conseqncia: prejuzo ao patrimnio por falta de moralidade, requisito que hoje est explicitado na CF1988 como princpio da administrao pblica. (verificar aspas nestes perodos) (Eu abro as aspas e fecho apenas no final da citao). Anote-se, ainda, que a Ao Popular Ambiental (...) mostra-se, pois, como um instrumento valioso de atuao concreta do interesse pblico. Em outras palavras: o cidado, atravs da ao popular ambiental, busca fazer valer e ver cumprida a legislao de tutela do meio ambiente. 19

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A Defesa do Meio Ambiente como Princpio da Ordem Econmica. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1995, Cadernos de Direito Constitucional e Cincia Poltica vol. 11, p. 164. 17 Interessi Collettivi o Difussi e Tutela del Consumatore. Milo: Giuffr, 1985, p. 106. 18 STJ REsp. 260.821-SP, rel. Min. Eliana Calmon, j. 21.05.2002 DJU 19.05.2003. 19 BENJAMIN, Antnio Herman V. A Citizen Action Norte-Americana e a Tutela Ambiental. So Paulo: RT, 1991, Revista de Processo 62, p. 70.

3. CARACTERES DA AO POPULAR AMBIENTAL Assim, j podemos adiantar a nossa concluso principal: no texto do inciso LXXIII do art. 5 da Constituio Federal h dois institutos completamente distintos Ao Popular utilizada para a defesa do errio, com a disciplina prevista na Lei n. 4.717/65 e Ao Popular Ambiental para a proteo ao patrimnio histrico e cultural, bem como ao meio ambiente. A primeira delas verdadeiramente uma Ao Popular, j a segunda, na verdade, uma Ao Civil Pblica de titularidade do cidado, posto que o instituto jurdico disciplinado na Lei n. 7.347/85 somente atribui a legitimidade ativa ad causam s pessoas jurdicas (art. 5). A ttulo de exemplo, no Direito Portugus, 20 a Ao Popular possui um objeto mais amplo, aproximando-a da Ao Civil Pblica. Nesse sentido: (...). Outro interessante ponto de contacto entre os dois modelos, este por certo resultante de um passado comum, a aco popular. Esta, enquanto meio processual especialmente dirigido contra actos ilegais lesivos dos bens pblicos, implica uma certa forma de legitimao altrusta, isto , o envolvimento de um cidado na defesa de um bem que no integra ou no integra em exclusividade a sua esfera jurdica. Num interessante desenvolvimento recente imposto pela Constituio portuguesa, a aco popular passou a ser utilizada tambm para obter a tutela jurisdicional de interesses difusos interesses ligados ao ambiente, ao ordenamento do territrio, ao patrimnio arquitectnico e arqueolgico, designadamente , aproximando-se desta forma da aco civil pblica brasileira, muito embora nesta a legitimidade activa seja conferida ao Ministrio Pblico, e no, como sucede em Portugal, a quaisquer cidados no gozo dos seus direitos civis e polticos, s associaes e fundaes institudas para a defesa daqueles interesses e, ainda, s autarquias locais (cf. art. 2. da Lei 83/95, de 31 de agosto). (...). J.J. GOMES CANOTILHO 21 tambm defende a posio de que a Ao Popular, no direito portugus, no tem a sua legitimidade ativa restrita pessoa fsica, sendo vivel a utilizao por pessoas coletivas, j que, em tese, compatvel com a natureza das pessoas jurdicas (especialmente as associaes) e com a espcie de direito cuja proteo almejada. Tais aspectos fazem com que a Ao Popular do direito portugus tenha uma semelhana muito mais prxima da Ao Civil Pblica brasileira. Adotando essa mesma diretriz MIGUEL TEIXEIRA DE SOUZA, 22 ou seja, o direito portugus (...) admite quer a class action, em que a legitimidade concedida a um particular, quer a aco associativa, em que essa mesma legitimidade atribuda a uma associao de defesa do respectivo interesse. 23 Desse modo, temos algumas questes que devem receber nova abordagem: Primeira: a Lei n. 4.717/65, que disciplina o processamento da Ao Popular, bem como

CAUPERS, Joo. O Controle Jurisdicional da Administrao Pblica nos Estados Lusfonos. So Paulo: RT, 2001, vol. 789, p. 19). Analisando a questo da legitimidade GOMES, Carla Amado. Aco Popular e efeito suspensivo do recurso: processo especial ou especialidade processual? Coimbra: Almedina, 2000, Revista Jurdica do Urbanismo e do Ambiente, v. 14, p. 152. Na Espanha, a Ao Popular possui natureza penal (LATORRE, Virgilio Latorre. Accin Popular Accin Colectiva. Madri: Civitas, 2000). 21 Direito Constitucional e Teoria da Constituio. Coimbra: Almedina, 2003, p. 510. 22 Legitimidade Processual e Ao Popular no Direito do Ambiente. So Paulo: RT, 1994, RePro 76, p. 133. 23 Na Colmbia, a Lei 472/1998 regula a Ao Popular, sendo certo que, tal como no direito portugus, ela possui maior similaridade com a nossa Ao Civil Pblica, havendo, de igual forma, expressa possibilidade de defesa do meio ambiente por meio dessa via (art. 4).

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algumas questes de natureza material, no pode ser invocada quando se tratar da Ao Popular Ambiental, mas, sim, a Lei da Ao Civil Pblica e o Cdigo de Defesa do Consumidor. 24 A disciplina prevista na Lei n. 4.717/65 foi elaborada, visando ao processamento de uma Ao Popular cuja finalidade era e a proteo ao errio, no se justificando a sua incidncia quando o objeto perseguido outro; na hiptese, proteger o meio ambiente. Isso afasta, desde o incio, a necessidade de ajuizamento da Ao Popular Ambiental contra todos os responsveis pelo ato impugnado (art. 6 da Lei n 4.717/65), 25 j que, em se tratando de dano ambiental a responsabilidade solidria, 26 autorizando o ajuizamento contra apenas um dos responsveis, o que facilita tanto a propositura quanto o processamento da demanda, sem os entraves existentes na norma retro apontada. Em sentido contrrio, podemos citar a posio de HERALDO GARCIA VITTA, 27 defendendo a utilizao da Lei da Ao Popular (Lei n. 4.717/65). Contudo, referido autor preocupou-se em fazer um paralelo com as regras processuais do Cdigo de Defesa do Consumidor e no de forma especfica com a Lei da Ao Civil Pblica. Argumenta, no entanto, que o Poder Pblico no deve, necessariamente, ser citado em toda e qualquer Ao Popular Ambiental 28 j que deve figurar no plo passivo (...) to-somente nos casos em que tenha dado causa ao evento e, ainda assim, no ser beneficirio da ao, tratando-se de ru, podendo ser condenado na forma da lei. S que referido entendimento est em dissonncia com a regra do art. 6, da Lei n. 4.717/65, que determina, de forma expressa, que a Ao Popular deve ser ajuizada, sempre, contra as pessoas pblicas ou privadas indicadas no seu art. 1. J se v, assim, que no h qualquer possibilidade, data venia, de se adotarem as regras procedimentais previstas na Lei n. 4.717/65. Segunda: a competncia para o julgamento do local onde ocorreu o dano. A questo deve ser disciplinada pelo art. 2, da Lei da Ao Civil Pblica, 29 o que, desde j, afasta a

Adotando essa diretriz: FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2000, p. 263, j que os textos mencionados so a base fundamental da jurisdio coletiva. 25 Rodolfo de Camargo Mancuso (Ao Popular. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 166), citando Ruy Armando Gessinger, afirma que: Sendo um s o ato argido de ilegtimo, tal circunstncia faz nascer uma comunho de interesses entre seus sujeitos passivos, que conduz ao litisconsrcio necessrio (CPC, art. 88) (...) as pessoas citadas na ao popular esto ligadas assindeticamente (pela vrgula) e sindeticamente (pela conjuno e) sero, portanto, obrigatoriamente (ser futuro imperativo) litisconsortes passivos necessrios, ou seja, integrantes do plo passivo, sem o que no se integra a triangularidade processual (RJTJRS 99/259). Nesse sentido: STJ - REsp. 13.493-0-RS, rel. Min. Demcrito Reinaldo, j. 24.06.1992 - RSTJ 43/332. (Rodolfo de Camargo no encontrado na bibliografia e Gessinger sim. Quem o autor?) Corrigi... 26 Na Ao Popular regida pela Lei 4.717/65 nem sempre haver solidariedade, pois haver litisconsrcio necessrio simples, o que permite que a sentena discipline, de forma diversa, a situao jurdica e ftica de cada um dos rus. 27 O Meio Ambiente e a Ao Popular. So Paulo: Saraiva, 2000, p. 50-51. 28 Ibid., p. 52-53. 29 Art. 2 - As aes previstas nessa lei sero propostas no foro do local onde ocorrer o dano, cujo juzo ter competncia funcional para processar e julgar a causa. Adotando esse entendimento: FIORILLO, Celso Antonio Pacheco; RODRIGUES, Marcelo Abelha; NERY, Rosa Maria de Andrade (Direito Processual Ambiental Brasileiro. Belo Horizonte: Del Rey, 1996, p. 226) e FIORILLO, Celso Antonio Pacheco (Curso de Direito Ambiental..., op. cit., p. 266).

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aplicao do disposto no art. 5, da Lei n. 4.717/65. 30 Nos termos da correta ponderao de MOTAURI CIOCCHETTI DE SOUZA, 31 no caso das Aes Coletivas, o intrprete deve analisar as questes envolvendo a competncia do rgo julgador sob a tica de critrios prprios e especficos, considerando as particularidades de tal espcie de tutela jurisdicional. A Ao Popular Ambiental, nos termos do art. 2 da Lei 7.347/85, dever ser ajuizada perante o rgo jurisdicional do local onde ocorrer o dano, sendo hiptese de competncia funcional, 32 j que (...) possui melhores condies quando em cotejo com qualquer de seus pares de exercer a funo jurisdicional no caso concreto, merc de presumido conhecimento dos fatos e maior facilidade na coleta e obteno das provas necessrias para deslind-lo. 33 Conforme anotado por RODOLFO DE CAMARGO MANCUSO, 34 o art. 2 da Lei 7.347/85 disciplina hiptese de competncia absoluta, j que (...) improrrogvel e inderrogvel, porque firmada em razes de ordem pblica, onde se prioriza o interesse do prprio processo. (onde fecha esta aspa?)Em princpio, prevalece o interesse das partes apenas quando se trata de distribuio territorial da competncia (competncia de foro). Apontam-se as seguintes conseqncias decorrentes do reconhecimento de que se trata de competncia absoluta: a) no se prorroga; b) no depende de exceo para ser conhecida; c) pode ser declarada ex officio em qualquer grau de jurisdio e d) fato de nulidade absoluta, invocvel em sede de rescisria. A opo do legislador justificvel, j que, no local onde ocorrer o dano, haver maior facilidade para a colheita dos elementos probatrios, com menor custo e possibilidade de uma rpida soluo do litgio. 35 Terceira: sempre se entendeu, com razo, que a regra do art. 2 da Lei n. 8.437/92, que determina a prvia oitiva do Poder Pblico, antes do deferimento de medida liminar, no seria invocvel em Ao Popular, mas apenas em se tratando de Ao Civil Pblica e Mandado de Segurana Coletivo. 36 A razo simples: a Ao Popular ajuizada em favor do ente de direito pblico, j que ser o beneficiado com eventual sentena acolhendo o pedido. Contudo, no caso da Ao Popular Ambiental, que possui a mesma natureza jurdica de Ao Civil Pblica, de ser aplicada a norma do art. 2 da Lei n. 8.437/92, quando houver pedido de liminar contra o Poder Pblico, 37 sob pena de nulidade.

Em sentido contrrio, podemos citar a posio de VITTA, Heraldo Garcia (O Meio Ambiente..., p. 61). Ao Civil Pblica. So Paulo: Malheiros Editores, 2003, p. 96. 32 MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos Interesses Difusos em Juzo. So Paulo: Saraiva, 2002, p. 212. 33 SOUZA, Motauri Ciocchetti de. Ao Civil Pblica..., op. cit., p. 94. 34 Ao Civil Pblica. So Paulo: RT, 2001, p. 65. 35 Nesse sentido: STJ CC n. 19.126-RJ, rel. Min. Garcia Vieira, j. 10.09.1997. 36 Pacfica a posio do Superior Tribunal de Justia quanto ao tema: STJ REsp. n. 147.869-SP, rel. Min. Adhemar Maciel, j. 20.10.1997 DJU 17.11.1997. A razo simples: atuaria o Autor Popular na defesa do errio pblico e no contra os interesses deste. De qualquer modo, a norma clara ao restringir sua incidncia nas hipteses de Ao Civil Pblica e Mandado de Segurana Coletivo. 37 (...). PROCESSUAL CIVIL. AO CIVIL PBLICA. ATO DE DESAPROPRIAO. NULIDADE. LIMINAR. OITIVA DO PODER PBLICO. LEI N 8.437/1992, ART. 2. - nula a liminar concedida sem a audincia prvia do representante judicial da pessoa jurdica de direito pblico afetada. Inteligncia do art. 2, da Lei 8.437/1992. - Recurso especial provido (...) (STJ REsp. n. 285613 SP rel. Min. Francisco Falco j. 17.04.2001 DJU de 03.09.2001). Tendo como indispensvel a providncia prevista no art. 2 da Lei n. 8.437/92, quando se tratar de Ao Popular Ambiental: TJMG Ag. In. n. 1.0000.00.314437-5, rel. Des. Corra Marins, j. 18.09.2003
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 Quarta: o prazo prescricional de cinco anos, previsto no art. 21, da Lei n. 4.717/65, no pode ser invocado em se tratando de Ao Popular Ambiental. Conforme consignado em precedente originrio do Tribunal Regional Federal da 4 Regio, 38 h direitos que por seu interesse coletivo e social, no esto sujeitos prescrio, j que est ausente a natureza patrimonial. o caso do dano ambiental, que pode ser questionado a qualquer tempo. Anote-se que no estranho ao Sistema Jurdico a existncia de direitos imprescritveis, bastando mencionar os da personalidade (vida, liberdade, honra, dentre outros) e aqueles inerentes ao estado da pessoa (filiao, p. ex.). No direito pblico, merece ser apontada a hiptese do art. 37, 5 da CF-88 imprescritibilidade das aes de ressarcimento dos danos causados ao errio pblico, por atos de improbidade administrativa. 39 Na verdade, tratando-se de matria ambiental, (...) a conscincia jurdica indica a inexistncia de direito adquirido de degradar a natureza, da mesma forma, tem-se admitido a imprescritibilidade da pretenso reparatria. No se pode formar direito adquirido de poluir, j que o meio ambiente patrimnio no s das geraes atuais como futuras. 40 Seguindo essa diretriz, podemos apontar RICARDO DE BARROS LEONEL: 41 Considerando a sistemtica normativa e a natureza dos bens jurdicos tutelados, conclui-se que no ocorrem a prescrio e a decadncia com relao aos interesses difusos, coletivos e individuais homogneos e as respectivas aes. Prossegue referido doutrinador afirmando que (...) motivos ticos e sociais tambm justificam a no incidncia da prescrio ou da decadncia nos interesses supra-individuais, pois no seria razovel aceitar que pela inrcia dos legitimados, o responsvel pela violao ficasse isento de qualquer sano. Quinta: eventual recurso de apelao contra a sentena prolatada em sede de Ao Popular Ambiental deve ser recebido, em regra, apenas no efeito devolutivo, aplicando-se a norma do art. 14, da Lei da Ao Civil Pblica. 42 Como ponderado por NELSON NERY JUNIOR e ROSA MARIA DE ANDRADE NERY: 43 (...). Embora as aes propostas com base na LACP devam submeter-se ao regime recursal do CPC (...), a regra desta lei quanto aos efeitos dos recursos deve ser extrada a contrario sensu da norma sob comentrio. Como a norma estabelece poder o juiz conceder efeito

DJ 06.11.2003. Em sentido diverso: 2 inexigvel prvia audincia do Poder Pblico para concesso de liminar em ao cautelar (sic o correto popular), no se aplicando ao caso o disposto no art. 2 da Lei n 8.437, de 30/06/1992 (TRF-1 Regio Ag. In. n. 2000.01.00.130131-7/PA, rel. Des. Antonio Ezequiel, j. 15.04.2002). 38 TRF-4 - Apelao Cvel n. 2001.04.01.045587-9/SC, rel. Des. Federal Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz, j. 06.08.2002. 39 O que talvez justificasse a tese de que o art. 21 da Lei da Ao Popular no seria aplicvel, frente regra do art. 37, 5 da CF-88, quando o ato questionado possuir nota de improbidade administrativa. 40 MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos Interesses Difusos em Juzo. So Paulo: Saraiva, 2001, p. 424. No mesmo sentido, NERY JUNIOR, Nelson. Ao Civil Pblica em face das indstrias sediadas em Cubato, objetivando a reparao dos danos causados Mata Atlntica e encosta da Serra do Mar. So Paulo: RT, 2004, Revista de Direito Privado n. 20, p. 335. 41 Manual do Processo Coletivo. So Paulo: RT, 2002, p. 356-357. 42 TJPR Ag. In. n. 141526-7, rel. Des. Luiz Cezar de Oliveira, j. 05.11.2003. 43 Cdigo de Processo Civil Comentado. So Paulo: RT, 2003, p. 1.345, nota 4. No mesmo sentido, MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ao Civil Pblica. So Paulo: RT, 2001, p. 264-267.

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suspensivo aos recursos, significa a contrario sensu que os recursos no sistema da LACP tm, sempre, o efeito meramente devolutivo como regra geral (...) destaques nossos. No mesmo sentido, RODOLFO DE CAMARGO MANCUSO 44 e RICARDO DE BARROS LEONEL: 45 Quanto aos efeitos dos recursos, h previso de que o juiz poder conferir-lhes carter suspensivo para evitar dano irreparvel parte. A contrariu sensu, como regra, todos 46 os recursos do sistema coletivo tm s efeito devolutivo. (...) a apelao recebida s de forma devolutiva e, excepcionalmente suspensiva, do que decorre, como regra, a possibilidade de execuo provisria do julgado de procedncia. Tecendo comentrios sobre o alcance da regra do art. 14 da Lei da Ao Civil Pblica, THEOTNIO NEGRO 47 afirma, com razo, que: O texto abrange todos os recursos, inclusive, portanto, aquelas apelaes que, no sistema do CDC, deveriam ser recebidas tambm no efeito suspensivo. Abre-se, assim, a possibilidade de execuo provisria (...) destaques nossos. Poderia ser argumentado que incidiria, na hiptese, o disposto no art. 520 do Cdigo de Processo Civil, sendo a exceo o recebimento apenas no efeito devolutivo. 48 Referido argumento no pode prevalecer. Na busca de uma exegese entre os vrios sistemas, quando se tratar de relaes jurdicas atinentes s aes coletivas, deve o intrprete utilizar-se, em primeiro lugar, da Lei da Ao Civil Pblica e, apenas no encontrando regra aplicvel, socorrer-se do Cdigo de Processo Civil. No caso, h regra especial na Lei da Ao Civil Pblica (art. 14) que determina que os recursos devam ser recebidos apenas no efeito devolutivo. 49 Last but not least, uma ltima indagao mostra-se relevante: qual o motivo pelo qual um instituto de alcance to amplo, como o da Ao Popular Ambiental, j que qualquer cidado

Ao Civil Pblica. So Paulo: RT, 2001, p. 264-267. Defendendo o mesmo entendimento: (...). O Cdigo de Defesa do Consumidor, consubstanciado na Lei 8.078, de 11 de setembro de 1990, determina que se aplicam s aes previstas neste Titulo as normas do Cdigo de Processo Civil e da Lei 7.347, de 24 de julho de 1985, inclusive no que respeita ao inqurito civil, naquilo que no contrariar suas disposies (art. 90). Por essa razo, correto interpretar essa regra de modo que os dispositivos de carter especial previstos na Lei 7.347, de 24 de julho de 1985, prevaleam sobre aqueles constantes do Cdigo de Processo Civil. Portanto, como visto, sendo na Lei da Ao Civil Pblica a apelao recebida apenas no efeito devolutivo, certo que as sentenas proferidas em aes reguladas pelo Cdigo de Defesa do Consumidor devero produzir eficcia imediata, no tendo o recurso o condo de produzir efeito suspensivo (...) (LUCON, Paulo Henrique dos Santos. Eficcia das Decises e Execuo Provisria. So Paulo: RT, 2000, p. 317) destaques nossos. 45 Manual..., op. cit., p. 363-364. 46 No nos afigura correta a utilizao da expresso todas, j que a Ao Popular, demanda tambm de natureza coletiva, o recurso de apelao recebido tambm no efeito suspensivo (art. 19 da Lei 4.717/65). 47 Cdigo de Processo Civil e legislao processual civil em vigor. So Paulo: Saraiva, 2000, nota art. 14:3, p. 1.001. 48 Nesse sentido: 1 TACivSP Ag. In. n. 1.160.758-2 Barretos rel. Juiz Cerqueira Leite, j. 19.03.2003, afirmando, ao nosso ver sem razo, que o art. 14 da Lei da Ao Civil Pblica apenas faculta ao juiz receber, tambm no efeito suspensivo, os recursos previstos no Cdigo de Processo Civil que no possuam tal efeito. Tal entendimento tornaria intil o art. 14 da Lei da Ao Civil Pblica, data venia. 49 Adotando tal entendimento: TJSP Emb. Decl. n. 251.805.5/01, rel. Des. Torres de Carvalho, j. 05.08.2002 RT 809/244, inclusive negando efeito suspensivo prpria remessa obrigatria (art. 475, inciso I do CPC), aplicando o regime geral da Lei da Ao Civil Pblica (art. 14 da Lei n. 7.347/85).

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pode fazer-lhe frente, to pouco utilizado no direito brasileiro? 50 Analisando essa questo sob a tica do direito norte-americano, mas com algumas das concluses perfeitamente adaptveis ao direito brasileiro, ANTNIO HERMAN V. BENJAMIN 51 enumera diversos motivos: Primeiro: que h mecanismos processuais mais geis, sob o ponto de vista das entidades ambientalistas, inclusive no mbito poltico. No caso brasileiro, h realmente uma opo pela utilizao da Ao Civil Pblica, j que pessoas jurdicas no podem utilizar-se da Ao Popular. 52 Segundo: seria o deficiente sistema norte-americano de condenao em honorrios, o que no ocorre no direito brasileiro, j que, em decorrncia da regra do art. 19 da Lei 4.717/65 o sistema da sucumbncia do Cdigo de Processo Civil (art. 20 do CPC) aplicvel em sede de Ao Popular. Terceiro: seria a falta de informao sobre a existncia da Ao Popular Ambiental, qual somamos a ausncia de conhecimentos tcnicos de considervel parcela dos operadores do direito (juzes, promotores e advogados) sobre as Aes Coletivas de um modo geral. Essa situao deve ser contornada em mdio prazo com a adoo da disciplina Aes Coletivas nos cursos de graduao em Cincias Jurdicas e Sociais. Quarto: a dificuldade na colheita das provas e a posio de parcela da jurisprudncia que exige que o Autor Popular arque com o seu custo, apesar da regra do art. 10, da Lei n. 4.717/65. Alguns julgados entendem que o Autor Popular deve arcar com os custos da prova pericial. 53 Conquanto seja respeitvel tal entendimento, ele cria srios embaraos ao exerccio de um direito constitucionalmente assegurado ajuizamento de Ao Popular. Considera-se que a exegese mais consentnea com as finalidades da Ao Popular a de que a iseno abrange as despesas com a realizao da Prova Pericial. H precedente de lavra do Superior Tribunal de Justia 54 dispensando o Autor Popular do pagamento das despesas com a realizao da prova pericial:

Uma realidade inafastvel: no se vem muitas Aes Populares Ambientais em tramitao. Em pesquisa feita nos sites dos Tribunais de Justia e nos dos Tribunais Regionais Federais, para este trabalho, pouqussimos precedentes foram encontrados. 51 A citizen action norte-amerciana e a tutela ambiental. So Paulo: RT, 1991, RePro 62, p. 72. 52 Smula 365-STF: A pessoa jurdica no tem legitimidade para propor Ao Popular. 53 TJSP AgIn. n. 46.582-5, rel. Des. Ricardo Lewandowski, j. 15.10.1997 JTJ 200/223. No mesmo sentido: (...). Honorrios ou salrios de perito so despesas processuais, que no integram o estrito conceito de custas. O autor, na ao popular, ganhou iseno de custas do processo e --- digase, lamentavelmente ---, tambm, se livrou do nus do sucumbimento. Anote-se que a iseno livra, desobriga, exclui. Quebra, pois, a regra geral, estabelecendo exceo. Todo preceito excepcional deve-se interpretar de maneira restrita. No se pode ver, no mandamento constitucional, o que nele no se contm. (...). Se o autor, na ao popular, no adianta os honorrios do perito, nem as despesas com a percia quem deve faz-lo? No h regra jurdica, que force o demandado a padecer o nus processual do demandante, mesmo em ao popular. Inexiste normas jurdica, que constranja o perito, no oficial, a servir e a gastar, com a percia, no processo, sujeitando-se mora, em receber do sucumbente. Afinal, ningum pode ser tangido a fazer, ou deixar de fazer algo, seno em virtude de lei, ou de coisa julgada (artigo 5, incisos II e XXXVI, da Constituio da Repblica) (...) (TJSP AgIn n. 99.537-5 SP rel. Des. Srgio Pitombo j. 04.10.1999 JTJ 230/201-202). 54 STJ REsp. n. 151.400-PR, rel. Min. Demcrito Reinaldo, j. 04.05.1999 DJU 14.06.1999.

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(...). A Ao Popular, como, alis, outros instrumentos processuais com iguais fins (ao civil pblica, ao civil de improbidade) objetiva a defesa da moralidade administrativa. O autor, no caso, no age em nome prprio, mas, da coletividade, da sociedade como um todo. Da a dispensa do pagamento de custas, como fator de estimao para que, o autor popular exera, efetivamente, a cidadania, na preservao, sobretudo, do patrimnio pblico. Exigir-se o pagamento de custas, especialmente na forma de depsito prvio, constituiria manifesto empeo ao exerccio do munus que a Constituio Federal cometeu aos cidados, em geral. (...). A promoo da ao popular condiz com a cidadania, com os deveres polticos que o cidado desempenha na sociedade na fiscalizao do bom emprego das rendas pblicas. Penaliz-lo com o pagamento de custas, que, na lei e na Constituio, esto no sentido lato de despesas processuais, sejam de qual natureza for (exceto honorrios de advogado) impedir, seno dificultar a sua ao, mediante o instrumento que a prpria Carta Poltica lhe propiciou. a prpria Constituio que torna gratuitos os atos de cidadania. A ao popular , sobretudo, o exerccio da cidadania, constituindo-se um direito, mas, tambm, um dever que tem o cidado de zelar pelo patrimnio da Comunidade. O STJ j decidiu que os salrios periciais devem ser suportados pelo Estado, que est obrigado a prestar a assistncia judiciria (RSTJ, vol. 37/484). (verificar aspas nestes perodos) No mesmo sentido, h julgado do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo: 55 (...). A determinao de se efetuar depsito provisrio para as despesas de percia afeioase aos preceitos legais (Cdigo de Processo Civil, artigos 19 e 33, Lei Estadual n. 4.476, de 20.12.84, artigo 24). Todavia, a Constituio da Repblica de 1988 isentou o autor popular do pagamento de custas judiciais (artigo 5, inciso LXXIII), assim consideradas as que se originam de atos processuais em que haja intervindo o Juiz ou outro funcionrio pblico, ou pessoa nomeada pelo Juiz, que haja de atuar (PONTES DE MIRANDA, Comentrios ao Cdigo de Processo Civil, t. I/409). Dada a gratuidade com que vem caracterizada a ao popular, a regra do artigo 10 da Lei n. 4.717, de 1965, exigindo o pagamento das custas e preparo a final, pelas partes, est parcialmente revogada, no tocante ao autor que no aja com comprovada m-f (ROGRIO LAURITA TUCCI e JOS ROGRIO CRUZ E TUCCI, Constituio de 1988 e Processo, pg. 188). (...). Isto posto, do provimento em parte ao recurso para que a percia se faa sem nus para o autor. (verificar aspas nestes perodos) Como bem ponderado nesses precedentes retro colacionados, do Sistema Normativo que, nas aes, nas quais estejam sendo tratados direitos difusos ou coletivos hiptese de Ao Popular , no haja adiantamento de custas, emolumentos, honorrios periciais e outras despesas (artigo 18 da Lei 7.347/85). J alertava RODOLFO DE CAMARGO MANCUSO 56 que na ao que objetiva a proteo do meio ambiente, a disciplina dos nus da prova deve ser aplicada com reservas, j que visa defesa de um direito coletivo.

4. CONCLUSES

TJSP AgIn. n. 213.219-1, rel. Des. Ernani Paiva, j. 16.12.1995 JTJ 172/168. Tutela Judicial do meio ambiente: reconhecimento de legitimao para agir aos entes naturais? So Paulo: RT, 1988, RePro 52, p. 68.
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Observa-se, a ttulo de concluso, que houve uma evidente preocupao do legislador constituinte em adotar mecanismos de proteo ao meio ambiente, optando pela criao de um novo instrumento, no caso a Ao Popular Ambiental. Ao contrrio da Ao Popular regulamentada pela Lei n. 4.717/65, a Ao Popular Ambiental possui natureza jurdica de Ao Civil Pblica, mas de titularidade ampla, j que pode ser ajuizada por qualquer cidado. Desse modo, frente natureza jurdica da Ao Popular Ambiental, de se aplicar a sistemtica prevista na Lei n. 7.347/85 (Lei da Ao Civil Pblica) e no a da Lei n. 4.717/65 (Lei da Ao Popular), sob pena de se criarem embaraos indevidos proteo ao meio ambiente.

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