Lectura 1 - DERECHO PBLICO PROVINCIAL

1. 1. Derecho Pblico Provincial 1.1.1. Concepto: El Derecho Pblico Provincial era el sistema constitucional de las Provincias,
tal como lo deca Juan Bautista Alberdi en su libro Derecho Pblico Provincial Argentino. Podramos decir que es la rama del derecho pblico que estudia las instituciones provinciales, su relacin con los dems rdenes de gobierno y el sistema de derechos y garantas que rigen la vida de una provincia determinada.1

1.1. 2. Objeto y fuentes.

En cuanto a los elementos del derecho provincial, teniendo en cuenta que nos encontramos en presencia de un Estado Federal, con una organizacin jurdico- poltico dada por el Art. 121 de la Constitucin Nacional (C.N.), de todo el derecho no delegado expresamente por las provincias al gobierno nacional, es que tambin veremos las relaciones que se dan entre la Nacin y las Provincias, considerando que las provincias delegaron en 1853 determinadas competencias y atribuciones en funcin de conformar un solo Estado para el gobierno y la administracin de ciertos objetivos. De este modo, entendemos por regla que todo aquello no delegado de manera expresa a la Nacin corresponde a las Provincias; tendremos en consecuencia como fuentes la Constitucin Nacional y los Tratados de Derechos Humanos con jerarqua constitucional, la Constitucin de la Provincia, las leyes provinciales, los tratados interprovinciales (Regin Centro por ejemplo) y doctrina y jurisprudencia nacional y provincial.

1.2. El sistema federal argentino. 1.2.1. Origen

Ahora bien, como nos encontramos en un esquema de estado federal, debemos comprender qu significa el federalismo: entendemos por tal la forma de Estado que se caracteriza por la divisin de poder. Si bien es cierto y debemos reconocer que como hablamos de tcnicas de divisin de poder, existen tantos modelos de federalismo como Estados Federales se conocen, en contraposicin con los Estados unitarios que, como bien sabemos, se caracterizan por la centralizacin del poder en un solo rgano de gobierno.

1.2. 2. Antecedentes
El federalismo argentino es el resultado de diversos factores que confluyeron y que le dieron las notas que lo caracterizan: por un lado, la idea federal nacida de la emancipacin de 1810, con la presencia inobjetable y el protagonismo reconocido no slo de los habitantes de la ciudad de Buenos Aires sino del reconocimiento de un interior que deba ser escuchado en las decisiones que se tomaran en relacin al ejercicio del poder. Se generaba la situacin de encontrarnos con una sociedad que tena en frente dos modelos a adoptar, ambos con sus adeptos (un modelo unitario o un modelo federal), adems de las fuertes
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El alumno podr ampliar este punto con la lectura de pgina 1 a la pgina 21 del libro Derecho Pblico Provincial que coordina el Dr. Antonio Mara Hernndez de la editorial Lexis Nexis del ao 2008.

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migraciones y las grandes extensiones de territorio que hacen de nuestro federalismo un sistema particular, caracterizado por fuertes sentimientos localistas. En tal sentido es que para llegar a conformar en 1853 un estado federal fueron necesarios numerosos tratados y pactos que luego fueron reconocidos por el convencional constituyente como fuente de inspiracin y base jurdica poltica de nuestro Estado. La regla federal es una idea que nace del pensamiento del Dr. Frias, segn el cual se busca fortalecer el sistema federal, delimitando las competencias de las provincias, para as evitar el avasallamiento de competencias por parte del Estado Nacin, esto es, introducir en las constituciones provinciales una suerte de disposiciones que protejan al Estado provincial; en la constitucin de la provincia de Crdoba lo expuesto se encuentra previsto en el Art. 16. En dicho artculo se establecen los principios y normas que refieren al goce de la autonoma de las provincias. Cabe destacar que tal como lo informara el convencional constituyente Antonio Mara Hernndez, en la Convencin Constituyente de 1987, se incorporaron en el mismo algunas competencias no tradicionales (Incs. 2 a 6). En el Inc. 2 puede interpretarse claramente la intensin de promover un federalismo de concertacin, idea propulsada por el Dr. Pedro J. Fras, lo cual no es otra cosa que trabajar entre los distintos rdenes de gobierno en pos de lograr, sobre los temas de inters comn, acuerdos mnimos para afianzar un sistema federal real y posible. Por otra parte, el texto constitucional provincial, en este inciso, tambin faculta a la Provincia para celebrar acuerdos, efectuar gestiones o mantener relaciones con otras provincias, con la Nacin, en el mbito de sus propios intereses y sin afectar los poderes polticos delegados al Gobierno Federal. Se trata de una facultad ampliamente reconocida en el Derecho Pblico Provincial y, por extensin, en las dems constituciones provinciales. El Inc. 3 se encuentra una disposicin mediante la cual se establece que las provincias pueden ejercer, en los establecimientos de utilidad pblica, el poder de polica, en tanto no interfiera en los fines para los que ste fue creado, principio que en 1994 fue incorporado en la Constitucin Nacional en su Art. 75, Inc. 30. En el Inc. 4 se posibilita a la Provincia la posibilidad de concertar con el Gobierno Federal el rgimen de coparticipacin, idea manifiesta en la Constitucin Nacional luego de la ltima reforma, cuando establece en el Art. 75 que la Ley Convenio de Coparticipacin a dictarse ser en base a un acuerdo entre la Nacin y las provincias, y que no habr transferencia de competencias ni funciones sin la correspondiente reasignacin de fondos aprobada por el Congreso y por la Legislatura de la Provincia interviniente. En el Inc. 6, y anticipndose a lo dispuesto en el Art. 124 de la Constitucin Nacional, ya daba la posibilidad a las provincias de tener vnculos internacionales, sin desconocer la competencia delegada por stas a la Nacin en la materia. La base para observar este inciso est en diferenciar la facultad del manejo de las relaciones exteriores, que pertenece al Gobierno Nacional de, por ejemplo, la gestin que pueda realizar la Provincia para firmar convenios para la radicacin de empresas internacionales en el territorio provincial, siempre con la precaucin de que esto no afecte a la poltica exterior fijada por la Nacin, no comprometa el crdito pblico y sea puesto en conocimiento del Congreso.

1.6. Principales disposiciones que reafirma el federalismo en la Constitucin Nacional

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El federalismo en la reforma de 1994, fue la figura central del debate y esto porque desde el Pacto de Olivos, el ncleo de coincidencias bsicas y la ley declarativa de la necesidad de la reforma, los dos partidos polticos preponderantes por aquel entonces, acordaron como ejes de la reforma, establecer mecanismos de fortalecimiento del estado federal y la limitacin del poder ejecutivo nacional. En consecuencia, los convencionales de 1994 dispusieron una serie de medidas que segn su saber y entender son las que serviran para fortalecer el vapuleado sistema federal.

1.2.3. Evolucin
Federalismo en la reforma de 1994 A) INSTITUCIONAL/ POLTICO 1) Existencia de IV rdenes de gobierno. Se deja de hablar de Nacin y Provincias solamente y se fortalece dando reconocimiento constitucional a la * Ciudad Autnoma de Buenos Aires (Art. 129), con caractersticas propias, que la diferencian de una provincia y de un municipio. * Municipios. Arts. 5 y 123, donde se deja en claro que el rgimen municipal que se debe garantizar es el autnomo y, en consecuencia, se fortalece la Autonoma Municipal. 2) Senado * Existencia de 3 senadores (Art. 54) Representacin de la minora. Recordemos que antes de la reforma se encontraban slo dos senadores por provincia. * Eleccin Directa (Art.54). Como antes de la reforma de 1994 no se dispona la forma de eleccin, el mecanismo era por la legislatura provincial. Esto implicaba que los dos senadores representaban al mismo partido poltico, que generalmente era el oficialismo provincial, en consecuencia la oposicin, las minoras provinciales no tenan representacin. * Reduccin de mandato (Art. 56) 3) Intervencin Federal (Art. 5,6, 75 Inc. 31 y 99 Inc. 20) dejando en claro que la disposicin de este remedio es una atribucin del Congreso de la Nacin y que slo cuando ste se encuentra en receso puede ser adoptada por el Poder Ejecutivo Nacional, debiendo convocarse de manera inmediata el Legislativo para su tratamiento. B) ECONMICO / FINANCIEROS 1) Ley Convenio de Coparticipacin. Caractersticas de la Ley. Sistema tributario, impuestos directos e indirectos (Art. 75 Inc. 1, 2, 3, 19). 2) rgano Fiscal Federal (Art. 75 Inc. 2) que se encarga de controlar el cumplimiento de la ley convenio de coparticipacin 3) Banco Federal (Art. 75 Inc. 6)

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C) ECONMICO SOCIALES 1) Creacin de Regiones (Art.124) para el desarrollo econmico y social exclusivamente; no constituyen un nuevo orden poltico. 2) Convenios Internacionales (Art. 124) siempre que stos no vayan en contra de la poltica exterior fijada por el gobierno nacional (ya que el manejo de las relaciones exteriores fue una de las facultades que las provincias delegaron en la Nacin.) no comprometan el crdito pblico y se ponga en conocimiento del Congreso. 3) Propiedad de los Recursos Naturales (Art.124) 4) Poder de Polica Provincial y Municipal en Establecimientos de Utilidad Pblica (Art. 75 Inc. 30), siempre que no interfiera en los fines para los cuales stos han sido creados.2

El alumno podr ampliar este tema con el libro Federalismo, Autonoma Municipal y Ciudad Autnoma de Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994 del Dr. Antonio Mara Hernndez de Editorial Depalma

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2. El Estado Provincial
2.1. Elementos constitutivos
Las provincias como estados que son, poseen los mismos elementos constitutivos que el estado nacin, esto es territorio, poblacin y poder. Cuando hablamos de poblacin nos referimos a esos habitantes que tienen cierto carcter de permanencia, que viven, en el suelo provincial. Territorio es el espacio, la tierra, el suelo en donde se van a asentar las personas para conformar un estado y as lograr su subsistencia. Y poder es el poder de imperio, es el conjunto de normas que van a regir las relaciones de las personas que habitan en ese territorio determinado, digamos que es la organizacin jurdica que tiene todo estado. Territorio Provincial. El territorio de las provincias encuentra su reglamentacin a partir de lo dispuesto por el Art. 75 Inc. 15 de la Constitucin Nacional, cuando dice que es atribucin del congreso arreglar definitivamente los lmites del territorio de la Nacin, fijar los de las provincias y resulta natural que as sea, ya que es el Congreso el rgano en el cual se encuentran representados no slo los intereses generales de la poblacin (Cmara de Diputados), sino las distintas provincias que conforman nuestro estado (Cmara de Senadores). Por tal motivo, en caso de presentarse conflictos ser la Corte Suprema de Justicia de la Nacin la que entender y resolver los mismos. Cesin de Territorio y Formacin de Nuevas Provincias. El ltimo artculo mencionado de la Constitucin Nacional, junto al Art. 13, constituyen el marco que establece que, para formarse nuevas provincias se requiere al igual que para ceder territorio, la aprobacin de las legislaturas de las provincias en cuestin y cada uno de los ordenamientos locales (Constituciones Provinciales) establecen en qu caso y de qu forma lo permitiran, luego de ello el Congreso de la Nacin lo aprobara. En el caso de la provincia de Crdoba la constitucin establece no solamente un procedimiento diferente para la cesin de territorio, sino que tambin para el abandono de territorio y su puesta en consideracin a la ciudadana. La integridad territorial de las Provincias en las constituciones. El principio de integridad territorial, significa la garanta, no desmembramiento del territorio de la provincia, y esto en consecuencia de que, como ya vimos, el territorio en un Estado es uno de los elementos constitutivos, es un elemento de vital importancia, por ser el espacio fsico donde se asentarn las personas que decidan habitar en ese Estado, es por ello que la constitucin de la provincia de Crdoba lo prev en su Art. 1, y comprende el suelo, subsuelo, etc.

2.1.3. Poder constituyente provincial.

Toda Constitucin es una declaracin de la voluntad popular, que se basa en el reconocimiento de dos pilares esenciales de toda sociedad polticamente organizada: por un lado, los derechos fundamentales que esa sociedad reconoce como legtimos para quienes la habitan y, por otro, una declaracin de la forma de organizacin poltica que ha elegido para regirse. As, todas las constituciones modernas contienen una columna vertebral de derechos y libertades fundamentales, a cuyo respecto se obliga el Estado para con los habitantes, y otra de igual relevancia, con la estructura del poder. La forma de organizar y distribuir el poder es necesaria

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para delimitar las actuaciones del Estado e impedir que se puedan lesionar los derechos antes mencionados. Una Constitucin, entonces, no slo debe contener la organizacin del Estado, sino tambin el marco de desarrollo de la sociedad a la que est dirigida y, dentro de l, como condicin importante para que se realicen aquellas aspiraciones y valores supremos de los seres humanos que la conforman, el reconocimiento a la dignidad y a la libertad de las personas, en el marco de un plano de igualdad, es decir, teniendo como pilar fundamental el respeto a los derechos humanos. Para no caer en un anlisis simplista, que tendera a sealar que las constituciones proveen a los ciudadanos las garantas necesarias para protegerse de las intervenciones del Estado, debemos tener en cuenta que en la actualidad, y con una democracia lo suficientemente madura, se debe comenzar a avanzar en una nueva forma de ver la Constitucin, que consiste en apreciarla no slo como instrumento protector de los derechos de las personas frente a los abusos de poder, sino tambin como el mecanismo ms til y eficaz para la defensa de las minoras frente a los intentos de las mayoras de avasallarlas, como motor de desarrollo de un pueblo en la bsqueda de garantizar, cada vez ms adecuadamente, la calidad de vida de las personas. En estos ltimos aos se han fortalecido las bases de nuestro sistema democrtico de gobierno, por lo que corresponde que demos un paso ms y trabajemos en pos de mejorar la calidad de esa democracia conseguida, porque el ciudadano de hoy no se conforma ya con el cumplimiento de los requisitos formales de esa ley suprema sino que es una persona plenamente consciente de sus derechos y demanda continuamente un nuevo modelo de desarrollo capaz de traducir esos conceptos que an siente abstractos, vacos de contenidos, en verdaderas herramientas de transformacin social. El poder constituyente es la expresin ms acabada del ejercicio de la soberana popular, es la forma en la que el pueblo genera su propio ordenamiento jurdico poltico, que regir sus destinos; se produce de manera originaria (la primera vez que se ejerce) o derivado (cuando reforma su constitucin). La Constitucin de la Provincia de Crdoba cuenta como importante reforma la del ao 1987, la motivacin de los convencionales constituyentes fue adaptarla a las nuevas pocas que se vivan y convertirla en un instrumento moderno y capaz de dar las herramientas jurdicas esperadas. Fundamentalmente debemos considerar que sta fue producto de un profundo consenso, por lo que no hay definiciones terminantes, impuestas por la fuerza de los votos, sino que se trata de pautas consensuadas y ampliamente debatidas. Se reform el Prembulo a los principios consagrados histricamente: se le incorporaron valores tales como la dignidad de la persona humana, la solidaridad, la democracia participativa y el fortalecimiento de la autonoma municipal. Luego, la Constitucin estableci que la Provincia se organizara bajo un Estado social y democrtico de Derecho, que se deban armonizar los derechos de las personas a ejercer todo tipo de actividad lcita con los intereses propios de la comunidad y mantuvo el sistema bicameral en el Poder Legislativo, el Defensor del Pueblo como rgano encargado de defender los derechos de las personas, el Consejo Econmico Social como rgano de consulta y la eleccin directa por parte de los ciudadanos de los integrantes del Tribunal de Cuentas, entre muchas otras innovaciones. Las modificaciones planteadas sirvieron de fuente a muchas otras constituciones provinciales e incluso a la misma Constitucin Nacional.

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Sin lugar a dudas, no slo fue la ltima gran reforma que tuvo nuestra Constitucin provincial sino la ms importante, debido a la magnitud de las innovaciones planteadas y a la forma en la cual se llev a cabo el proceso de reforma. En 2001, al abrirse el perodo de sesiones ordinarias de la Legislatura, el Gobernador incluy en su discurso algunos puntos que deban ser producto de una futura reforma de la Constitucin Provincial, lo cual result ms que controvertido doctrinariamente, ya que el Poder Ejecutivo, segn dispona la Constitucin de la Provincia de Crdoba de 1987 en su Art. 197, no poda iniciar la ley que declarara la necesidad de la reforma ni tampoco podra vetarla. Pero lo cierto es que se dio la reforma, en el ao 2001, con los temas habilitados por la ley 8947. Los fundamentos estaban basados en la necesidad de redisear el modelo de Constitucin Provincial que, si bien se haba adecuado a las necesidades sociales con la reforma de 1987, en el transcurso del tiempo y con los profundos debates que se estaban abriendo en el seno de sociedad con respecto al funcionamiento de algunas de las instituciones que componen nuestra vida democrtica, se tornaba necesario la actualizacin de los contenidos constitucionales. El bloque de convencionales constituyentes de Unin por Crdoba estableci como objetivos de la Reforma, el de prestigiar el Parlamento, escuchar lo que la sociedad les estaba reclamando, tratar el tema de la crisis de representatividad, avanzar sobre la eficiencia y la eficacia del Poder Legislativo, reformular el sistema de privilegios parlamentarios (que estaban siendo duramente cuestionados por la sociedad) y, por sobre todo, fortalecer el juego entre las distintas fuerzas polticas, respetando y garantizando el pluralismo. El bloque de la Unin Cvica Radical, por su parte, manifest que llegaba al recinto a reformar la Constitucin Provincial, porque el pueblo as lo haba dispuesto y porque crea que el sistema electoral para elegir a los integrantes del Poder Legislativo deba ser reformado. Sin embargo se evidenci la existencia de una falta de debate profundo y de consenso poltico, lo cual se vislumbr en el cincuenta por ciento de votos en blanco en la eleccin para los convencionales3. Ms all de lo expuesto, se perdi una oportunidad valiosa de hacer una verdadera reforma constitucional como las que la historia ha demostrado que Crdoba es capaz de hacer, cuando as es su voluntad, avanzando en la incorporacin del Consejo de la Magistratura, de dotar al Consejo Econmico y Social de facultades reales, en ir ms all e incluir nuevas pautas para garantizar an ms la autonoma de los municipios, en dar legitimacin procesal al Defensor del Pueblo y en incorporar de manera directa la garanta del hbeas data, entre muchos otros temas. Ahora bien, mirando la constitucin de la provincia de Crdoba, en primer lugar debemos decir que la Constitucin de la Nacin es la norma jurdico-poltica que crea al Estado Federal y sienta las bases fundamentales de la organizacin de los Estados provinciales. Satisfechas las bases fundamentales, las provincias tienen un amplio margen para establecer en sus constituciones la organizacin de sus instituciones sin ninguna dependencia. Distintos sistemas de reforma. Existen diversos sistemas de ejercer el poder constituyente, en el caso de la provincia de Crdoba, sigui el modelo de Constitucin Nacin estableciendo el sistema de reforma por convencin, dejando de lado modelos que se presentan en muchas otras provincias de nuestro pas, como son el sistema de reforma por la legislatura, con o sin referndum posterior, o la variante menos usada en nuestro pas que es el de reforma por convencin ad referndum.
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Ver diario de Sesiones de la Convencin Constituyente Provincial 2001

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En nuestra provincia de Crdoba, como a nivel nacional, la reforma de la constitucin se da en base a una ley declarativa de la necesidad de la reforma que dicta la legislatura de la provincia en la que se indican los temas a tratar, el plazo que se dar a la convencin y se convoca a elecciones de convencionales. El sistema por enmiendas es el que se da por lo general cuando lo que se busca es modificar uno o dos artculos de la constitucin, entonces la reforma la hace la legislatura de la provincia y luego cuando es ad referndum, se pone en consideracin de la ciudadana en las prximas elecciones, para que sta decida si est de acuerdo o no, y si es aprobada entra en vigencia. Inconstitucionalidad de la reforma constitucional. La reforma de la constitucin puede ser inconstitucional y el primer antecedente que encontramos es la reforma de 1860, cuando se incorpora Buenos Aires modificando el texto constitucional de 1853, en clara violacin de lo dispuesto en el Art. 30, cuando deca que esta constitucin no podra ser reformada por un termino de diez aos, se recurri a la teora del poder constituyente originario abierto (en un solo acto) y cerrado (como sera el caso) para poder seguir adelante y salvar la objecin de inconstitucionalidad. En consecuencia podemos decir que la inconstitucionalidad de una reforma constitucional se produce cuando se violentan los lmites establecidos para el ejercicio del poder constituyente derivado.

2.2 La Regin.
El Art. 124 de la ley suprema dispone, en su primera parte: "Las provincias podrn crear regiones para el desarrollo econmico y social y establecer rganos con facultades para el cumplimiento de sus fines". En el proyecto de reforma constitucional se propuso la creacin de regiones y en los fundamentos los convencionales expresaron que: "La regionalizacin es un instrumento apto para el desarrollo econmico y social de importantes sectores de nuestro territorio. En tal sentido, el proyecto prev la posibilidad de crear regiones en un marco de coordinacin y consenso, evitando la imposicin, desde escritorios de tecncratas, de estructuras carentes de sustento real". En primer lugar, una regionalizacin para el desarrollo econmico y social. Esto significar que, ms all de la existencia de rganos para el cumplimiento de sus fines, no se podrn afectar ni las autonomas provinciales ni las autonomas municipales. Naturalmente, tendr que ponerse nfasis en el desarrollo de las economas regionales para asegurar una Argentina que no siga siendo un desierto, como deca Alberdi, con algunas pequeas islas de desarrollo econmico, sino que exista la posibilidad de un desarrollo equilibrado de la Argentina" Aunque el mapa regional se encuentra casi formalizado con las regiones ya constituidas del gran Norte Argentino, Patagonia, Nuevo Cuyo y Centro, (faltando slo la integracin de la Provincia de Buenos Aires y de la ciudad Autnoma), no se aprecia un avance de dicho proceso y mucho menos que la conformacin de la misma haya servido para lograr el objetivo planteado. Las graves situaciones institucionales, econmicas y sociales atravesadas, sumadas a la ausencia de una poltica arquitectnica, seguramente han influido en ello. Slo se advierte ltimamente una cierta actividad destacable en la Regin Centro, que depende del entusiasmo circunstancial de los gobernadores de turno. Seguimos por ende, sin lograr una modificacin del ordenamiento territorial con proyectos estratgicos como los corredores biocenicos.

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2.3. La provincia y las relaciones internacionales La reforma de 1994 dispuso la facultad de las provincias de celebrar acuerdos internacionales, y esto a simple vista parece que estara en contraposicin con la delegacin del manejo de las relaciones exteriores que hicieron las provincias a la nacin a la hora de conformar el Estado Nacin. Ahora bien, detenindonos en su anlisis, lo que los convencionales constituyentes establecieron, fue la disposicin por la que las provincias, en un mundo global, necesitan interactuar con otros estados nacionales, o provincias de otros estados, es por ello que se les permite que firmen acuerdos internacionales (no los llaman tratados) con determinados requisitos a cumplir. stas deben observar que no sean acuerdos que vayan en contra de la poltica exterior fijada por el gobierno nacional, que no comprometan el crdito pblico y que sea puesto en conocimiento del Congreso, esto es que el Congreso de la Nacin no presta su consentimiento sino que controla el cumplimiento de las pautas establecidas en la carta magna (Art. 125 Constitucin Nacional).

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3. Provincia en la Nacin 3.1. Poderes de las Provincias

En el fundamental tema de la distribucin de competencias en el Estado federal, la reforma constitucional de 1994 no modific la regla mxima en la materia, que es el antiguo Art. 104 actual 121. Pero no debemos dejar de reconocer que la regla ratificada y fortalecida por los convencionales sufri modificaciones, a medida que se fue produciendo el proceso de centralizacin del pas; incluso la propia jurisprudencia de la Corte Suprema fue admitiendo los avances del gobierno central, situacin ms presente hoy que nunca. Son poderes prohibidos a la Nacin, el dictar las constituciones provinciales, establecer impuestos directos, dictar leyes procesales, disponer el rgimen municipal, la administracin de justicia, la educacin primaria, etc. A su vez, las provincias conservan todos los poderes no delegados de manera expresa a la nacin por lo que, lo que no le fue delegado, le esta prohibido. La Nacin y las Provincias tienen poderes concurrentes en las llamadas clusulas de progreso que tienden a garantizar el bienestar para toda la poblacin, segn reza el Art. 75 Incs. 2 y 125. Las provincias no pueden ejercer aquellos poderes delegados expresamente, como por ejemplo, dictar cdigos de fondo, manejo de relaciones exteriores, expedir leyes de ciudadana, disponer la guerra o firmar la paz, etc.

3.2 Poder de Polica Provincial.

Es la potestad, la facultad que tiene el Estado de limitar, restringir, reglamentar el ejercicio de los derechos de la persona para de este modo poder garantizar la normal convivencia en comunidad. Segn la teora amplia se ejerce en materias de moralidad, seguridad, salubridad y bienestar general, mientras que la tesis restringida (menos seguida) habla de seguridad, moralidad y salubridad pblica. Debemos tener en cuenta que es una de las facultades concurrentes entre los rdenes de gobierno por la importancia que reviste, pero prioritariamente y atendiendo al principio de proximidad, es una atribucin que ejercen las provincias. En este sentido y cuando hablamos de la facultad de reglamentacin, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha dicho que se debe entender por reglamentar un derecho: es limitarlo, es hacerlo compatible con el derecho de los dems dentro de la comunidad y con los intereses superiores de esta ltima. Es que ningn derecho es absoluto y como ha dicho la Corte: ...un derecho ilimitado sera una concepcin antisocial, (Fallo 136/161). O como dice Bielsa: ninguna libertad es ilimitada, pero ninguna norma reglamentaria puede destruir, por sus disposiciones, esa libertad (citado por Marienhoff, T. IV, p.666) Es de la mayor relevancia, fundamental, tratar de precisar el ambiguo concepto de razonabilidad, porque dar la pauta o metro patrn de hasta donde se puede llegar con la reglamentacin. El profesor Bidart Campos sostiene que el principio de legalidad es verdaderamente formalista en cuanto exige la ley formal para mandar o prohibir. Pero no basta, se requiere que la ley sea

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constitucional, que responda a pautas de valor suficiente. Por eso resulta menester brindar contenido material de justicia, lo que constitucionalmente se traduce en la regla o principio de la razonabilidad.

4. La Provincia en la Nacin 4. 1 El sistema tributario Argentino.

La reforma, al constitucionalizar la coparticipacin impositiva bajo estrictas condiciones, tambin cumpli su objetivo de fortalecer el federalismo. Primeramente, la reforma define con claridad la distribucin de competencias entre el gobierno federal y provincias, en relacin a los tributos indirectos externos, como nacionales (en el Inc. 1 del Art. 75); a los tributos indirectos internos, con carcter de concurrentes (en el Inc. 2, primer prrafo del Art. 75) y a los tributos directos, como correspondientes slo en forma excepcional al gobierno federal (en el Inc. 2, segundo prrafo, del Art. 75), tal como lo haba sealado la doctrina . Inmediatamente despus, el Inc. 2 del Art. 75 prescribe como coparticipables a los tributos indirectos internos y a los directos que en forma excepcional recaude el gobierno nacional, salvo la parte o el total de ellos que tengan asignacin especfica. Esta ltima cuestin fue objeto de intensas negociaciones, ya que fue un sistema comnmente utilizado para detraer fondos de la masa coparticipativa perjudicando a las provincias, y por ello se fijaron especiales condiciones en el Inc. 3, como oportunamente se apreciar. Tampoco integran la masa coparticipable los tributos que corresponden a las provincias que poseen recursos naturales, v.gr., regalas petroleras, como una derivacin de su propiedad, reconocida en el Art. 124 de la Ley Suprema. Seguidamente el Inc. 2 expresa: "Una ley-convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nacin y las provincias, instituir regmenes de coparticipacin de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisin de los fondos". Dicha ley-convenio debe cumplir adems las siguientes condiciones segn la ley suprema: 1) El Senado es la Cmara de origen. 2) La sancin debe ser con la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara. 3) No puede ser modificada unilateralmente. 4) Tampoco puede ser reglamentada. 5) Debe ser aprobada por las provincias. 6) La distribucin entre la Nacin, las provincias y la Ciudad de Buenos Aires, y entre stas, se efectuar en relacin directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas, contemplando criterios objetivos de reparto. 7) Estos criterios deben ser: la equidad, la solidaridad y la prioridad para lograr un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. La incorporacin del instituto de la ley-convenio a la Constitucin es, para nosotros, una trascendental reforma destinada a afianzar el federalismo de concertacin, en uno de los captulos ms conflictivos de la historia argentina: la relacin financiera entre Nacin y provincias. Estos especiales requisitos intentaron revertir, por un lado, las simples adhesiones que las provincias deban prestar a la legislacin que impona casi siempre el gobierno central frente a la dependencia de las provincias y, por otro lado, fijar un rgimen definitivo con reglas claras, que permita un desarrollo equilibrado de la federacin, en lugar de la arbitrariedad que ha signado la relacin Nacin-provincias.

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La Constitucin ha prescrito la integracin de la masa coparticipable con los impuestos indirectos internos y los directos que correspondan a la Nacin en forma excepcional, segn el Inc. 2 del Art. 75, pero ha admitido la posibilidad de detraccin de una parte o de la totalidad de ellos mediante asignaciones especficas. Sin embargo, como por esta va se afect el federalismo (en casos como la creacin del Fondo Transitorio para financiar desequilibrios fiscales provinciales (ley 23.562), o el impuesto sobre intereses y ajustes de los depsitos a plazo fijo en beneficio de determinadas provincias, ley 23.658), el Inc. 3 del Art. 75 ha establecido requisitos especiales para ellas. En efecto, se ordena que las leyes que establezcan o modifiquen asignaciones especficas de recursos coparticipables tengan tiempo determinado y que sean sancionadas por un qurum especial de la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara. Este ltimo requisito es muy importante como garanta para las provincias, ya que no es fcil alcanzar dicho qurum en la tarea legislativa, sin un alto grado de consenso. La reforma ha impuesto criterios de reparto, tanto para la distribucin primaria como para la secundaria. En relacin a la distribucin primaria, es decir, entre la Nacin por un lado y las provincias y la Ciudad de Buenos Aires por el otro, se seala: a) lo vinculado a asignaciones especficas, recientemente analizadas, y b) "la relacin directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto", como sostiene el Inc. 2 del Art. 75, en una frase que se correlaciona con un prrafo posterior de la misma norma que expresa: "No habr transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignacin de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la Ciudad de Buenos Aires, en su caso". Resaltamos la trascendencia de este criterio, ya que una de las herramientas del gobierno federal para lesionar el federalismo fue imponer trasferencias de competencias, servicios o funciones a las provincias o a la Ciudad de Buenos Aires, con lo que centraliz recursos y federaliz los dficits, situacin del traspaso de la polica a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Lamentablemente, sabemos que tampoco se cumpli la disposicin transitoria sexta de la reforma, que indic como plazo para la sancin de la ley-convenio de coparticipacin "antes de la finalizacin del ao 1996". Ms adelante volveremos a abordar este tema, completando el punto 4.1 del programa, a travs de algunos grficos que le facilitarn la comprensin sobre los aspectos financieros del federalismo que venimos trabajando en el presente mdulo.

4.2. Servicios Pblicos

La materia servicio pblico no est suficientemente elaborada doctrinariamente y slo tienen una justificacin constitucional los que denominamos grandes servicios pblicos. Se entiende, entonces, la necesidad de penetrar sucintamente en esas elucubraciones doctrinarias que sobre el particular se han hecho. Algunos autores como Bielsa, Greca, Marienhof, etc. se apoyan en la teora funcional que considera servicio pblico segn la importancia de la necesidad que se pretenda atender. Entendemos que la propia definicin sobre el servicio pblico, que aqu se ha adoptado como mayormente aceptada, la teora funcional, es la que define la cuestin. En efecto, esta teora

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advierte que se debe considerar la importancia o mrito del tipo de necesidad que con esa actividad se intenta satisfacer. Por principio, la creacin de un servicio pblico corresponde a la jurisdiccin local o provincial, pues se trata de potestades cuyo ejercicio general no fue delegado por las provincias al constituir la unin nacional. Por excepcin, la creacin de un servicio pblico podr corresponderle a la Nacin, circunstancia que deber hallar fundamento en un texto de la Constitucin. Cuando el servicio tenga caracteres interprovinciales o internacionales (C.N. Art. 67 Inc. 13, hoy 75, Inc. 13); cuando la Nacin ejercitare al respecto las atribuciones que le confiere el Art. 67, Inc. 16; cuando la Nacin ejerciere actividades que la Constitucin le atribuye expresamente y que constituyen servicios pblicos, como sera la instalacin de establecimiento de Correos generales (Art.67, Inc. 13) (Marienhoff, II, 85 - 86). En definitiva se trata de la actividad por la cual se satisface una necesidad colectiva a travs de un procedimiento de Derecho Pblico, cuyos caracteres son la continuidad, la regularidad, la uniformidad y la igualdad en la prestacin; la titularidad est en manos de Estado, quien es el que debe garantizar su cumplimiento a travs de los instrumentos que dispone, ya que los servicios pblicos pueden ser prestados en forma directa por la administracin pblica o por medio de concesionarios o prestatarios.

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4. 1. ASPECTOS FINANCIEROS DEL FEDERALISMO

Coparticipacin impositiva La distribucin de competencias en materia impositiva en la Constitucin Nacional FEDERAL Impuestos Indirectos externos (aduaneros): En forma excluyente y permanente. (Arts. 4, 9, 67 inc. 1 y 108 CN). Indirectos internos: En forma permanente y concurrente con las Provincias (Art. 4 CN) Directos: Excepcionales (Art. 67 inc. 2 CN)

Gobierno

Indirectos Internos: En forma concurrente y permanente con el gobierno Federal (Art. 4 CN). Directos: En forma excluyente y permanente, salvo que el gobierno Federal utilice la facultad otorgada por el Art. 67 inc. 2 CN. La coparticipacin impositiva en la Reforma Constitucional.

PROVINCIAS Impuestos

La Reforma Constitucional constitucionaliz la coparticipacin impositiva y fortaleci el federalismo, estableciendo una clara dicotoma en la distribucin de competencias entre gobierno Federal y Provincial con relacin a los tributos indirectos externos, tributos indirectos internos (concurrentes) y tributos directos (en forma excepcional al gobierno Federal). El Art. 75 inc. 2 de la CN establece que: Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nacin y las provincias, instituir regmenes de coparticipacin de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisin de los fondos. Esta Ley Convenio debe cumplir con las siguientes condiciones de acuerdo a la CN: El senado es la cmara de origen. La sancin debe ser con la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada cmara. NO puede ser modificada unilateralmente. NO puede ser reglamentada. Debe ser aprobada por la Provincias. La distribucin entre Nacin- Provincia y Ciudad de Buenos Aires, se efectuar en relacin directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas, contemplando criterios objetivos de reparto (con solidaridad, equidad y prioridad).

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La CN prescribi la integracin de la masa coparticipable con los impuestos indirectos internos y los directos que corresponden a la Nacin en forma excepcional, pero admiti la detraccin de una parte o de todo mediante asignaciones especficas por va de la creacin del Fondo Transitorio para financiar desequilibrios fiscales provinciales. La Reforma Constitucional impuso criterios de reparto para la distribucin: PRIMARIA Corresponde al gobierno Federal.

Es la que establece el Art. 75 inc. 2: No habr transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignacin de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso.

Principios que dominan la distribucin primaria entre Nacin Provincias Automaticidad en la remisin de los fondos, para evitar negociaciones de motivacin poltica ajenas a los recursos. Justicia interregional para la homognea calidad de las prestaciones estatales. Relacin de los servicios que ofrezca con los distintos niveles de gobierno.

SECUNDARIA

Entre las Provincias y la Ciudad de Bs. As. Los criterios de distribucin deben ser:

Objetivos: Es decir, claramente determinados. Equitativos: Hace referencia a la justicia en el caso concreto. Solidarios: seala la ayuda mutua que debe existir entre las Provincias. Prioritarios: Es decir, la bsqueda del logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio Nacional.

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EL ROL DEL FEDERALISMO FISCAL EN LA DEMOCRACIA ARGENTINA Trabajo presentado en el Congreso de la Asociacin Argentina de Derecho Constitucional por los Profesores Andrea Mensa Gonzlez y Marcelo Bernal. Tucumn. 2009 1. Introduccin Observando cmo los gobiernos centrales, en especial el de nuestro pas, usan sus poderes fiscales para influir o controlar a los gobiernos provinciales y municipales, por diversas vas, en este trabajo explicaremos la relacin existente entre el federalismo fiscal y el sistema poltico institucional de nuestro pas. Veremos si, en la conexin entre el sistema poltico y el sistema fiscal, se encuentra alguna explicacin que nos lleve a determinar cul es la relacin que se da entre el gobierno nacional, las provincias y los municipios. Por ltimo, podremos entender cul es la relacin que se da entre los distintos rdenes de poder en nuestro pas y su posible influencia en el sistema poltico y fiscal adoptado. Concluiremos seguramente, con la conviccin de que se deben encarar reformas estructurales en todos los mbitos, donde la descentralizacin fiscal y poltica sea la piedra fundacional de una nueva Argentina. 2. Federalismo argentino. Nuestro pas, de acuerdo con lo establecido en el artculo 1 de la Constitucin Nacional, se organiza como un estado federal; en l conviven cuatro rdenes de gobierno, la Nacin, las Provincias, la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y los municipios. Cuando hablamos de federalismo, nos referimos a una forma de organizacin del poder, donde existen diferentes rdenes de gobierno con facultades y atribuciones determinadas. Federalismo es una forma de organizacin territorial del poder, que se expresa de diversas formas y que se presenta en una gran variedad de modelos poltico constitucionales, en el mundo actual4. Es una tcnica de distribucin del poder del Estado, a travs de la cual los distintos centros de poder se reservan cierto grado de autogobierno. Por este sistema de distribucin de competencias propias de un Estado federal, las fuerzas centrpetas y centrifugas se ven coordinadas, cooperando, en el concierto federal, reconociendo como eje articulador al gobierno nacional en el diseo de las polticas pblicas, principalmente. El origen del federalismo se puede reconocer en la sancin de la Constitucin de Estados Unidos de Norteamrica en el ao 1787. La formacin de este Estado se basa en la existencia de un pacto por el cual, los Estados soberanos acordaban asociarse, unirse y construir un vnculo fuerte y slido entre ellos, en pos del bienestar general. En definitiva, su origen se relaciona con el
Veintiocho pases en los que habita el 40% de la poblacin mundial se autodenominan federales. Blgica, Etiopa y Espaa pases originariamente unitarios se estn volviendo cada da ms federales, otros pases como Bosnia, Sri Lanka, Nepal, Repblica Democrtica del Congo adoptaron el federalismo en contextos de posconflictos.
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principio de negociacin entre voluntades diversas y la tendencia de la democracia liberal a dotarse de mecanismos de pesos y contrapesos, controles mutuos y recprocos entre los distintos estamentos de gobierno. Generalmente se considera que un Estado es federal, cuando tiene al menos dos rdenes de gobierno, (uno para todo el pas y otro para las unidades constitutivas de la federacin), una constitucin no reformable unilateralmente por el gobierno nacional, una carta magna que atribuya poderes legislativos, inclusive los fiscales, autonoma en cada uno de los rdenes de gobierno, representacin de las unidades constitutivas en el poder legislativo nacional, un rbitro para la resolucin de los conflictos de poderes entre los gobiernos y un sistema fuerte de instituciones que funcionen coordinadamente. De acuerdo a lo que venimos sealando, cuando hablamos de federalismo, observamos un juego pendular de potestades, atribuciones y responsabilidades, articulado por el gobierno central, que va desde, la descentralizacin, hasta el necesario mecanismo compensatorio que tiende a equilibrar las desigualdades regionales, existentes en nuestro pas.5 Segn nos muestra nuestra historia institucional, el progreso del federalismo est relacionado con la estabilidad y fortaleza de las instituciones, la vigencia del orden democrtico, el desarrollo econmico y social sostenido y el respeto a los derechos humanos. En efecto, el federalismo es uno de los blancos ms atacados, junto con los derechos civiles y garantas constitucionales, en las pocas de crisis.

Art 75 Inc. Constitucin Nacional cuando dice: Corresponde al Congreso: 1. Legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de importacin y exportacin, los cuales, as como las avaluaciones sobre las que recaigan, sern uniformes en toda la Nacin.

2. Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nacin, siempre que la defensa, seguridad comn y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepcin de la parte o el total de las que tengan asignacin especfica, son coparticipables. Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nacin y las provincias, instituir regmenes de coparticipacin de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisin de los fondos. La distribucin entre la Nacin, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre stas, se efectuar en relacin directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; ser equitativa, solidaria y dar prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. La ley convenio tendr como Cmara de origen el Senado y deber ser sancionada con la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara, no podr ser modificada unilateralmente ni reglamentada y ser aprobada por las provincias. No habr transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignacin de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso. Un organismo fiscal federal tendr a su cargo el control y fiscalizacin de la ejecucin de lo establecido en este inciso, segn lo determine la ley, la que deber asegurar la representacin de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composicin. 3. Establecer y modificar asignaciones especficas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por ley especial aprobada por la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara.

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En situaciones de emergencias, los gobiernos centrales suelen imponer su propia agenda, acentuando la concentracin de facultades y recursos extraordinarios en el poder ejecutivo nacional, so pretexto de dotar al mismo de las herramientas necesarias para afrontar tales situaciones. 3. Federalismo Fiscal Los acuerdos en torno a la recaudacin, coparticipacin y el gasto pblico son cruciales tanto poltica como econmicamente, para el funcionamiento real de todo sistema federal. El tema de quin determina cul es el orden de gobierno encargado de recaudar los impuestos y dems ingresos y quin los gasta y cmo los gasta, son ejes fundamentales para la real divisin de poderes de un gobierno federal. En un segundo aspecto a conspirar es que la forma en la que se recauda y se invierte el dinero pblico puede afectar de manera significativa a la salud econmica y productiva de estado federal. La poltica fiscal adoptada tiene consecuencias positivas o negativas en el funcionamiento de la economa de las unidades constitutivas de la federacin, los incentivos fiscales, por ejemplo, pueden atraer empresas, generar fuentes de empleo, reactivar el consumo, si son las adecuadas. De no aplicarse correctamente los incentivos, si no se invierte adecuadamente lo recaudado, se produce una prdida de los mismos, cuyos efectos repercuten en las provincias y municipios ms fuertemente que en la Nacin. Existen algunos principios para distribuir con eficacia los poderes de recaudacin de los ingresos entre los gobiernos de una federacin, sin embargo en la prctica, debido a las diversas disposiciones constitucionales existe gran variacin de modelos, de acuerdo a la historia tributaria de cada uno de los pases En cuanto al poder impositivo argentino, la Constitucin Nacional atribuye potestad tributaria a la nacin y a las provincias segn el tipo de impuesto del que se trate. Es decir, en lo formal, los convencionales constituyentes de 1994 han dejado bien en claro el principio de la separacin de las fuentes tributarias. Ahora bien, en la realidad, observamos que ha primado una centralizacin en la nacin, quien legisla y recauda los impuestos de mayor potencial recaudatorio (Impuesto al Valor Agregado IVA, ganancias, impuestos internos sobre consumos especficos, combustibles, etc.)6, de cuyo producido participa a las provincias segn los criterios fijados en el llamado rgimen de coparticipacin federal de impuestos. Esta realidad normativa ha generado una progresiva centralizacin del poder en el gobierno nacional, tanto en materia de gasto pblico, como de potestades tributarias y facultades regulatorias. La situacin se repite, y an se acenta, en cuanto a la relacin provinciasmunicipios. Los gobiernos locales dependen, de las decisiones y el financiamiento tanto de la provincia como de la Nacin. Lo expuesto, ha llevado a crear una relacin de dependencia de los intendentes a los gobernadores y a su vez de estos con el Poder Ejecutivo Nacional, distorsionando la base misma del sistema federal, por lo que el esquema bsico de todo sistema federal, que era la existencia de
Conforme a la CN el gobierno federal tiene facultades exclusivas con relacin a los derechos de importacin y exportacin e impuestos directos por tiempo determinado. Nacin y provincias gozan de potestades concurrentes con relacin a los impuestos indirectos. Las provincias conservan todo el poder no delegado al gobierno federal, pudiendo, por tanto, imponer tributos directos permanentes.
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distintos rdenes de gobierno con autonoma propia, queda totalmente desdibujado, ya que en lugar de autonoma tenemos dependencia. Esta situacin no se da slo de los gobernadores hacia la nacin y de los intendentes a las provincias, sino que en el ltimo tiempo, se observa directamente la dependencia de los intendentes al poder ejecutivo nacional. Una situacin a contemplar y que ejemplifica todo lo que venimos sosteniendo es la que se origina en relacin con los recursos naturales. Nuestro pas tiene abundantes recursos naturales que constituyen una fuente importante de ingresos: petrleo, gas, metales, tierras frtiles para el cultivo, etc. Estos recursos, que estn desigualmente distribuidos a lo largo del territorio nacional, provocan tensiones y desigualdades entre las distintas unidades constitutivas de la federacin. Las discusiones que se dan en torno a esta situacin se centran fundamentalmente en quin recauda, cmo se distribuyen los ingresos provenientes de su explotacin, entre otras. En el interior de las provincias la situacin se presenta similar. Las provincias recaudan los principales tributos, los cuales junto con la coparticipacin nacional se distribuye a su vez a los municipios, en un porcentaje promedio del 15 %. Esta perversa realidad en cuanto a federalismo fiscal se refiere, presenta las siguientes desventajas: 1. Falta de correspondencia fiscal: implica la necesidad de que exista un alto nivel de vinculacin entre el gasto que realiza una comunidad y el financiamiento necesario para sustentarlo. 2. Responsabilidad poltica: este criterio se respeta cuando los dirigentes responden frente a los votantes por la calidad de las polticas pblicas. Esta capacidad de respuesta y control es mayor cuanto ms cercano est el votante del nivel poltico donde se deciden y ejecutan las polticas pblicas. Como podemos apreciar hasta aqu, queda claro que las provincias argentinas dependen de forma excesiva de las transferencias del gobierno central, lo cual constituye la caracterstica principal del federalismo fiscal argentino. 4. Federalismo Fiscal y Poltico Al adentrarnos en el estudio del federalismo fiscal argentino, debemos analizar cules son los elementos polticos que caracterizan este sistema. En primer lugar partimos de la premisa que todo sistema fiscal debe ser el resultado de un proceso de negociacin poltica, donde los distintos actores jurisdiccionales acuerden su rol. Este acuerdo se desarrolla en un marco institucional determinado, cuyos lineamientos generales se encuentran delineados en la Constitucin Nacional. El diseo constitucional tributario se basa a nuestro entender en dos premisas fundamentales, la primera que establece la igualdad de todas las provincias de nuestro pas, sin atender al liderazgo o pertenencia partidaria de sus gobernantes, o al grado de desarrollo de las mismas, a la hora de sentarse a negociar su porcentaje de coparticipacin. La segunda, habla del reconocimiento que la Carta Magna realiza en pos de atender a las distintas situaciones que se presentan en nuestro territorio. Como conclusin de estas dos reglas bsicas, la Constitucin Nacional, dispone un sistema tributario con reconocimiento a las provincias y sus realidades locales y el rol del Estado Nacional como articulador y garante de la satisfaccin del bienestar general de toda la poblacin. En el derecho comparado se observa que existen variados modelos de asignacin tributaria, en algunos, el gobierno central domina la imposicin y la recaudacin de los mismos, mientras que

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en otras, el gobierno central, el gobierno de las unidades constitutivas y los gobiernos locales desempean un papel significativo. En Canad y Suiza, el gobierno central recauda aproximadamente el 45 % de los ingresos totales, en Estados Unidos el 54%, en Australia, Brasil, Alemania y Espaa el 60%, mientras que en nuestro pas el gobierno nacional recauda mas del 80% de los ingreso , siendo superados por el 98% de Venezuela y Nigeria.7 Ahora bien, debemos observar quien se ejecuta el gasto pblico en esas situaciones, ya que observamos una gran variedad de modelos al respecto, en algunas el gobierno federal tiene a su cargo la ejecucin de las polticas pblicas, mientras que en otras, los gastos de las provincias y municipios son mayores. La diferencia radica no slo en los distintos andamiajes constitucionales sino tambin a la historia poltica y cultural de cada uno de ellos. Suiza, Canad y Alemania son en las que, el gasto pblico total del gobierno central es menos del 30%, en nuestro pas es ms del 60%. En Estados Unidos el gasto de un estado promedio es del 90% y el estado central slo participa con el 10% En la mayora de los Estados Federales, se establece que la mayora de los impuestos, esto es, la potestad tributaria originaria la detentan las provincias y de forma excepcional la nacin. stas, en un principio, en uso de sus atribuciones, determinaron que resulta ms eficiente que determinados tributos sean recaudados centralizadamente, originando de este modo el sistema de coordinacin fiscal llamado Coparticipacin Federal. Cabe preguntarnos si el hecho de que la Nacin recaude y coparticipe a las provincias, es una forma eficiente de recaudar, dada la mayor capacidad de la Nacin que la de las provincias, o ms bien, estamos en una simple situacin de conveniencia poltica de estas ltimas. Creemos que si bien es cierto que la administracin de ciertos tributos a travs del gobierno nacional resulta conveniente, no es menos cierto que delegar en la Nacin tal actividad exime a los gobernadores de la responsabilidad de recaudar impuestos y de rendir cuentas sobre el uso de esos fondos. Los poderes ejecutivos provinciales y municipales no se sienten presionados por sus electorados por el gasto pblico, ya que ni los gobernadores, ni los intendentes son actores que los ciudadanos visualizan con poder autnomo de decisin y accin. Todo lo cual lleva aparejado mltiples situaciones, gobernadores que, en muchos casos, utilizan al estado provincial como botn de guerra, la instauracin de polticas prebendarias y la anomia total, que se observa en la ausencia total del estado provincial y municipal como actor protagnico El sistema electoral que impera en Argentina en todas las provincias, es la base de este fenmeno. Los ciudadanos votan listas sbanas cuyo acceso est vedado slo a aquellos que aseguren una obediencia sin lmite al caudillo provincial. 8 Gobernadores fuertes y autoritarios, y legisladores que representan no al electorado, sino a los intereses del caudillo, convierten al sistema federal argentino casi en una utopa, y como no puede ser de otra manera, lo mismo sucede con el sistema de coparticipacin federal.
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Anderson George, Una Introduccin al federalismo. Ed. Marcial Pons. Madrid 2008. Pgs. 55 Crdoba es la primera provincia que en el ao 2008 sancion la ley que prev la boleta nica y la prohibicin de sumatorias para la eleccin de sus autoridades

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Los municipios y ms an las provincias, escasamente pueden satisfacer las demandas ciudadanas, con prescindencia del aporte de los fondos provenientes de la Nacin. 5. Conclusiones y propuestas Federalismo fiscal, gobernabilidad democrtica, regmenes electorales y sistema institucional poltico, no son compartimientos estancos. Su funcionamiento es absolutamente interdependiente cuya coordinacin y eficiencia es un fenmeno eminentemente poltico. El esquema poltico y fiscal que se observa en nuestro pas, conduce a crear una distancia entre la poltica y el ciudadano, convirtiendo a la democracia en un espejismo, que slo satisface los intereses de unos pocos. En ese marco, un nuevo proceso de descentralizacin poltica y fiscal y su coordinacin entre los distintos niveles de gobierno, generar un escenario de participacin ciudadana absolutamente imprescindible para devolverle confianza al sistema republicano, constituyendo con ello al fortalecimiento de la gobernabilidad democracia. Algunas medidas a considerar: 1. Sistema de Coparticipacin Fiscal, analizando en especial, la viabilidad de que sean las provincias quienes recauden, logrando con ello mejorar la correspondencia fiscal y la responsabilidad poltica. De esa manera los gobiernos provinciales sern ms cautelosos en su relacin con el gasto pblico. 2. Descentralizacin efectiva de los municipios, fortaleciendo la relacin entre ciudadanos y gobernantes, logrando una mayor participacin de estos en la gestin pblica. 3. Responsabilidad fiscal, esto es, lograr conocimiento de las actividades del gobierno y disear un diagrama institucional que fomente la participacin de la comunidad en la asignacin del gasto pblico. 4. Control en el gasto pblico, se trata de relacionar la recaudacin y la asignacin del gasto con el diseo poltico, fortaleciendo los mecanismos de atribucin de responsabilidades de los funcionarios pblicos. 6. Bibliografa Anderson, George, Una introduccin al federalismo. Editorial Marcial Pons. Madrid, Espaa. 2008 Bird, Richard, y Stauffer, Thomas (comps.), Intergovernmental Fiscal Relations in Fragmented Societies . Institute of Federalism. 2001. Friburgo, Suiza Hernndez, Antonio Mara, Federalismo, Autonoma Municipal y Ciudad Autnoma de Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994. Editorial Depalma. 1997. Buenos Aires, Argentina Hernndez, Antonio Mara y otros, Derecho Pblico Provincial y Municipal. Editorial Lexis Nexis. 2008. Buenos Aires. Argentina

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