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Captulo III

Gesto Ambiental Pblica


Jos Silva Quintas
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Este texto uma adaptao do artigo Educao no processo de gesto ambiental pblica: a construo do ato pedaggico, de QUINTAS, J.S. publicado em LOUREIRO, C.F.B.; LAYRARGUES, P.P. & CASTRO, R.S (orgs.). Repensar a educao ambiental: um olhar crtico. Rio de Janeiro: Cortez, 2009.

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Introduo Ao se discutir gesto ambiental pblica, necessrio se examinar em que contexto ela praticada. Ter uma noo deste contexto ajuda entender o porqu de determinadas decises e posicionamentos que so assumidos pelos Estados nacionais, governos e mesmo rgos ambientais, embora tenham sido avaliados cientificamente como de alto risco para a populao humana, na contramo do que deveria ser uma atitude ambientalmente responsvel. Talvez um exemplo dos mais emblemticos seja o caso do aquecimento global. Hoje, exceto entre uma minoria, h um amplo consenso envolvendo cientistas, tcnicos, polticos, empresrios, jornalistas, ambientalistas e opinio pblica de que o aquecimento global tem como causa as emisses dos chamados gases estufa, principalmente do dixido de carbono (Co2), na atmosfera terrestre. Entretanto, o conhecimento das causas e consequncias do aquecimento global e a frequncia cada vez maior de desastres climticos no levaram, at o momento, produo de um acordo internacional para reduo significativa das emisses de CO2, que, segundo os cientistas, o nico caminho para evitar a catstrofe climtica que se avizinha j nas prximas dcadas. De acordo com as ltimas previses do Painel Intergovernamental de Mudanas Climticas (IPCC), as perspectivas para a humanidade esto entre o pior e o menos pior, caso no haja, proximamente, uma reduo significativa do lanamento dos gases estufa (IPCC, 2007). Da mesma forma, a constatao de que a destruio de florestas, a eroso de solos agricultveis pela explorao intensiva, a contaminao de mares, rios, lagos e guas subterrneas, a poluio do ar e a extino de espcies esto cada vez mais aceleradas, no tem servido para conter a onda de destruio do planeta. 62
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O fato de a humanidade estar em um estgio de grande avano cientfico e tecnolgico no tem servido para amenizar e muito menos prevenir a ocorrncia dos grandes problemas ambientais. Tudo leva a crer que tanto a mitigao de danos quanto a preveno de riscos ambientais, apesar de necessitarem da aplicao de conhecimentos cientficos e tecnolgicos, dependem de decises de outro campo: o da poltica e da economia. O mais grave que toda esta quantidade de problemas ambientais vem sendo
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De acordo com o PNUMA, as pegadas ecolgicas so uma estimativa da presso humana sobre os ecossistemas mundiais, expressas em 'unidades de rea'. Cada unidade corresponde ao nmero de hectares de terras biologicamente produtivas necessrias para produzir alimento e madeira necessrios ao consumo humano e infraestrutura utilizada nessa produo e para absorver o CO2 produzido pela queima de combustveis fsseis; em seguida, leva em considerao o impacto total causado ao meio ambiente. A pegada ecolgica mundial uma funo do tamanho da populao, do consumo de recursos e da intensidade de recursos utilizada pela tecnologia empregada (PNUMA, 2002).

gerada para satisfazer aos desejos de uma minoria da populao do planeta. Segundo o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA, 2002), 20% do contingente mais rico da populao mundial so responsveis por 86% de todo consumo privado no planeta, enquanto os 20% mais pobres consomem apenas 5%. Conforme esta mesma fonte (PNUMA, 2002), a pegada ecolgica2 mundial cresceu de 1970 a 1996, aumentando de 11 bilhes para mais de 16 bilhes de unidades de rea. Neste mesmo perodo, a pegada mdia mundial ficou estabilizada em 2,85 unidades per capita, o que demonstra a existncia de uma distribuio bastante diferenciada da presso humana sobre os ecossistemas do globo. Analisando o significado deste fato, no contexto das relaes de poder, Porto-Gonalves (2006) observa que: [...] a manuteno dessa pegada ecolgica mdia global abriga dentro de si a colonialidade de poder que a sustm. Vejamos: na frica, a pegada ecolgica de 1,5 hectare pouco ultrapassa a metade da mdia mundial (2,85 hectares); na sia e no Pacfico, a pegada ecolgica sequer alcana 1,8 hectare; na Amrica Latina e no Caribe, no Oriente Mdio e na sia Central, ela gira em torno da mdia mundial; na Europa Central e Oriental, a pegada ecolgica se aproxima de 5 hectares; na Europa Ocidental, chega a 6 hectares, ou seja, 2,10% da mdia mundial e, nos EUA, corresponde a 12 hectares per capita, isto , 4,25% da mdia mundial. Isso significa que um americano mdio equivale, em termos de impacto sobre o planeta, a cerca de 10 africanos ou asiticos [...].

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Para o mesmo autor: [...] quando se sabe que 20% dos habitantes mais ricos do planeta consomem 80% das matrias-primas e energia produzidas anualmente, nos vemos diante de um modelo-limite. Afinal, seriam necessrios cinco planetas para oferecermos a todos os habitantes da Terra o atual estilo de vida vivido pelos ricos dos pases ricos e pelos ricos dos pases pobres que, em boa parte, pretendido por aqueles que no partilham esse estilo de vida. E, assim, vemos, no a populao pobre que est colocando o planeta e a humanidade em risco, como insinua o discurso malthusiano [...]. Assim, a promessa moderna de que os homens e mulheres, sendo iguais por princpio, sejam iguais na prtica, no pode concretamente ser realizada se a referncia de estilo de vida para essa igualdade for o american way of life. Mais do que nunca vemos que a modernidade3 colonial, no s na medida em que no pode universalizar seu estilo de vida, mas, tambm, pelo modo como, pela colonizao de coraes e mentes, procura instilar a ideia de que desejvel e, mais ainda, todos se europeizarem e se americanizarem. Entretanto, este estilo de vida s pode existir se for para uma pequena parcela da humanidade sendo, assim, em sua essncia, injusto [...] (PORTO-GONALVES, 2006: 71, grifos do autor). Se h a necessidade de algo como cinco planetas para tornar acessvel a todos os habitantes o estilo de vida de uma minoria, e se existe apenas um disponvel, pode-se concluir que a permanncia de tal padro depender, cada vez mais, tanto da manuteno das injustias e das desigualdades sociais quanto da sobre-explorao dos recursos ambientais. Assim, este padro de produo e consumo, social e historicamente, construdo com base numa relao de dominao da natureza por seres humanos e de humanos por outros humanos, tem como premissas estruturantes a desigualdade, a injustia e a utilizao intensiva e ilimitada dos recursos naturais. Um padro decorrente de um modo de produo, o capitalista, em que a racionalidade do mercado prevalece sobre todas as demais e no qual a obsolescncia planejada de bens industrializados uma das estratgias centrais 64
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Para Carvalho (2004), modernidade o momento civilizatrio que se inicia no sculo XV e compreende um conjuntos de transformaes relacionadas a aspectos culturais e artsticos (o Renascimento), polticos (o surgimento do Estado-Nao), econmicos (o mercantilismo e, posteriormente, o capitalismo industrial) e filosficos (o surgimento do pensamento cientfico), cuja influncia se estende at nossos dias.

do processo de produo e consumo (PACKARD, 1965). Tambm no h respeito pelos diferentes tempos, seja o da natureza, seja o dos povos com sua diversidade cultural. Portanto, um estilo de vida oligrquico (restrito a poucos) decorrente de uma sociedade estruturada com pouca ou nenhuma perspectiva de sustentabilidade, se pensada como um processo com mltiplas dimenses interdependentes, tanto no plano do meio social quanto do fsico-natural (SACHS, 2002). Ainda, se avaliada segundo critrios ticos, esta ordem social no atende s necessidades fundamentais da maioria da populao no presente e ameaa a sobrevivncia da humanidade no futuro. Nesse sentido, o debate sobre quanto cada pas vai reduzir de emisses de CO2 definir que parcela da populao mundial continuar pagando a conta deste padro civilizatrio social e ambientalmente predatrio, ou seja, quantos bilhes de habitantes da Terra estaro deixando de ter acesso aos seus direitos sociais bsicos e, consequentemente, a um ambiente ecologicamente equilibrado e, tambm, aos recursos naturais, quantitativamente e qualitativamente, essenciais para uma existncia digna. Este um debate vital cujo resultado poder sancionar ou no a atual situao, caso uma minoria de habitantes do planeta, parte significativa da populao dos pases ricos e da pequena parcela dos pases pobres, que tm estilos de vidas equivalentes (os 20% que consomem 80% dos recursos naturais), continue mantendo o atual padro insustentvel de produo e consumo. A grande quantidade de evidncias cientficas sobre a situao do meio ambiente no planeta sinaliza que a crise ambiental a expresso de uma crise maior e mais profunda. Nesta perspectiva, o problema estaria na ordem social vigente, que, para garantir um determinado estilo de vida para uns poucos, tem necessariamente de destruir
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aceleradamente a base material de sustentao da populao do planeta e condenar a maioria pobreza, quando no indigncia. Em outras palavras, a sociedade que estaria em crise. Os danos e riscos ambientais decorreriam de uma determinada ordem social, que se constituiu, historicamente, e se mantm por meio de relaes de dominao, seja da natureza por seres humanos, seja de humanos por outros humanos. Uma outra viso, principalmente de setores dominantes da economia mundial (grandes empresas nacionais e transnacionais) e da maioria dos governos dos Estados nacionais, assume que no h uma relao de causalidade entre a crise ambiental e o modo como a sociedade est estruturada. Sendo assim, o problema no estaria no carter intrinsecamente insustentvel desta sociedade, mas em seu aperfeioamento, que pode ser obtido tornando o atual padro de produo e consumo sustentvel. Para isto bastaria a adoo de tecnologias e prticas ambientalmente saudveis (uso de energia limpa, conservao de energia, extenso do ciclo de vida de equipamentos, infraestrutura e edificaes, combate ao desperdcio, reciclagem e reutilizao de recursos ambientais, tratamento de efluentes, destinao adequada de resduos etc.) a fim de se atingir a ecoeficincia. Portanto, aposta-se no que Ignacy Sachs denomina de otimismo epistemolgico, a crena de que solues tcnicas sempre poderiam ser concebidas para garantir a continuidade do progresso material das sociedades humanas (SACHS, 2002: 51). Segundo este autor, muito popular entre polticos de direita e de esquerda no perodo preparatrio da Conferncia de Estocolmo tudo isto est inscrito no credo da ecoeficincia, cuja [...] ateno est direcionada para os impactos ambientais ou risco sade decorrentes das atividades industriais, da urbanizao e tambm da agricultura moderna.[...] Muitas vezes defende o crescimento econmico, ainda que no seja a qualquer custo. Acredita no desenvolvimento sustentvel, na modernizao ecolgica e na boa 66
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utilizao dos recursos. Preocupa-se com os impactos na produo de bens e com o manejo sustentvel dos recursos naturais [...] (Alier, 2007: 26/27). [...] se apoia na crena de que as novas tecnologias e a internalizao das externalidades [nos sistemas de preos] constituem instrumentos decisivos da modernizao ecolgica [...] (Alier, 2007: 38/39).
Estocolmo (1972), Rio-92, Rio+5, Rio+10, Conferncia das Partes da Conveno da Biodiversidade (vrias), Conferncias das Partes da Conveno de Mudanas Climticas (Kioto, Bali, Poznan e, em dezembro de 2009, Copenhagen) etc.
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no contexto da crise que surgem as conferncias internacionais4, numa tentativa dos pases-membros da Organizao das Naes Unidas negociarem uma agenda de compromissos para lidarem com os chamados problemas ambientais globais de modo articulado. Com esta perspectiva so assinadas as duas principais convenes internacionais: a de Mudanas Climticas e a da Proteo da Biodiversidade durante a Rio92. Tambm nesse processo que surge a proposta de Desenvolvimento Sustentvel, cuja finalidade seria a de compatibilizar desenvolvimento econmico com proteo ambiental. Entendido pela Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento como aquele que atende s necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as geraes futuras atenderem a suas prprias necessidades (CMMAD, 1991: 46), o conceito de Desenvolvimento Sustentvel tem sua institucionalizao consolidada na Rio92. A partir daquele momento, o Desenvolvimento Sustentvel passa a fazer parte do discurso oficial de agncias internacionais, governos, entidades empresariais (ambientalismo de mercado) e at mesmo de certas Organizaes No Governamentais (ONGs) ambientalistas, que por este vis se distinguem das entidades da sociedade civil do campo socioambiental. Tal institucionalizao tem sido avaliada como resultado de uma operao diplomtica, ideolgica e social de grande envergadura em que a questo que orientava o
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debate nos anos 1970 [contradio entre desenvolvimento e proteo ambiental] [...] encontrou uma 'soluo': desenvolvimento e meio ambiente no so contraditrios (NOBRE, 2002: 71). Talvez por isso seja considerado como um conceito deliberadamente vago e inerentemente contraditrio (O'RIORDAN, 1993 apud NOBRE, 2002: 44) e lhe atribuam inmeros significados, como registra Carvalho (1992). Nesta conjuntura no houve espao para qualquer outra proposta, mesmo para aquelas estruturadas no marco da economia capitalista. A proposio de Sachs (2002: 53): [...] um outro desenvolvimento, endgeno (em oposio transposio mimtica de paradigmas aliengenas), autossuficiente (em vez de dependente), orientado para necessidades (em lugar de direcionado pelo mercado), em harmonia com a natureza e aberto s mudana institucionais [...], que, segundo o autor, adota o paradigma do caminho do meio [nem desenvolvimento a
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qualquer custo nem crescimento econmico zero], o qual emergiu de Founex5 e do encontro de Estocolmo e poderia ser chamado de ecodesenvolvimento ou desenvolvimento sustentvel, no foi aceita. Certamente, no foi por uma questo de nomenclatura, visto que a proposta de ecodesenvolvimento foi rechaada na Rio-92. Ao se caracterizar como endgeno, autossuficiente e orientado para necessidades, harmonia com a natureza e abertura para mudanas institucionais, o ecodesenvolvimento entrou em choque frontal com o sistema-mundo-moderno-colonial6 (PORTO-GONALVES, 2006). Para um sistema cuja existncia se funda na dominao (da natureza, de pobres por ricos, da maioria pela minoria), no desrespeito diferena, na concentrao de poder, na acumulao de riquezas por poucos e na ascendncia do mercado sobre o Estado e a sociedade civil, pensar a possibilidade de construo de uma outra ordem social com tais caractersticas, mesmo que se mantenha leal ao modo de produo capitalista, seria a negao do credo neoliberal e, 68
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Encontro realizado em 1971 que precedeu a Conferncia de Estocolmo, de 1972, promovido por seus organizadores (ver SACHS, 2002).

Sistema-mundo-modernocolonial, que mundo cada vez mais interdependente; sistemamundo, mas cuja interdependncia est organizada com base num sistema de relaes hierrquicas de poder moderno-colonial.

portanto, do pensamento nico. Talvez a razo de todas as razes para a derrota do ecodesenvolvimento esteja na constatao de Sachs (2002: 55), um de seus maiores defensores: [...] o desenvolvimento sustentvel [ecodesenvolvimento] , evidentemente, incompatvel com o jogo sem restries das foras de mercado. Os mercados so por demais mopes para transcender os curtos prazos (Deepak Nayyar) e cegos para quaisquer consideraes que no sejam lucros e eficincia smithiniana de alocao de recursos [...]. Em linhas gerais, a partir de como a crise ambiental analisada pode-se identificar duas grandes tendncias para seu enfrentamento. Uma delas assume que possvel reverter a atual situao de crise adotando-se o Desenvolvimento Sustentvel como princpio estruturante do processo de desenvolvimento. Assim, por meio de ajustes nos processos de funcionamento desta sociedade, se compatibilizaria o desenvolvimento com a proteo ambiental, sem alteraes significativas em sua estrutura. Desta forma, haveria mitigao dos impactos ambientais e reduo da injustia e da desigualdade social. Algo como reformar o mundo para torn-lo sustentvel. Entretanto, os dados recentes sobre o estado do meio ambiente e das desigualdades sociais no planeta, publicados pelo PNUMA, PNUD, Banco Mundial e Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas, apontam um agravamento da situao tanto sob o ponto de vista ambiental quanto social, indicando, na prtica, a ineficcia da via reformista que vem sendo consagrada nos acordos, conferncias e agendas internacionais. Segundo o PNUD (2007), no perodo 1990/2004, portanto, com a Conveno de Mudanas Climticas j assinada desde 1992, a taxa de emisso global de dixido de carbono (CO2) cresceu 28%, sendo que a dos Estados Unidos atingiu 20,9% do total, em 2004, apesar do pas possuir apenas 4,6% da populao terrestre.
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A outra tendncia, de viso transformadora, assume que as razes da crise esto no padro civilizatrio eurocntrico, portador da ideia de progresso imposto aos povos do planeta pela colonizao. No entender de Porto-Gonalves (2006: 62), a ideia de desenvolvimento sintetiza melhor que qualquer outra o projeto civilizatrio que, tanto pela via liberal e capitalista, como pela via social-democrata e socialista7, a Europa Ocidental acreditou poder universalizar-se. Desenvolvimento o nomesntese da ideia de dominao da natureza. Afinal, ser desenvolvido ser urbano, ser industrializado, enfim, ser tudo aquilo que nos afaste da natureza e que nos coloque diante de constructos humanos, como a cidade, como a indstria. Assim, a crtica ideia de desenvolvimento8 exigia que se imaginasse outras perspectivas que no as liberais ou socialistas ou, pelo menos, que essas se libertassem do desenvolvimentismo que as atravessava.

Para Porto-Gonalves (2002: 27), [...] a partir do Renascimento, com seu antropocentrismo, que o homem se torna todo-poderoso e passa a se lanar no projeto de dominao da natureza. Para dominar, manipular, submeter, chega-se mesmo a falar em torturar, como fez Francis Bacon. Expulso o sagrado da natureza, esta passa a ser vista como objeto, como recurso. O homem descola-se da natureza e, de fora, passa a domin-la.[...].Um homem desnaturalizado e uma natureza desumanizada, eis o ponto de partida do pensamento/sentimento/ao do mundo moderno [...].

Segundo o autor, um socialismo que tambm permanece produtivista, com sua ideia de oferecer para todos aquilo que o capitalismo oferecia somente para alguns. conhecida a proposta do secretrio geral do Partido Comunista francs, George Marchais, de que todos tinham direito ao automvel, o que, na verdade, longe do socialismo, s nos levaria todos ao congestionamento. [Ibidem] N.A.: Nesta mesma obra, PortoGonalves alerta para a crtica de Marx ao Programa de Gotha, elaborado durante o Congresso de Gotha (1875), que criou o Partido Social-Democrata alemo, onde ele afirma que a riqueza o produto do trabalho e da natureza e que se o trabalho o pai, a natureza a me na produo de riquezas (cf. PORTOGONALVES, 2006: 126).

Entretanto, a desnaturalizao do ser humano implicou, tambm, sua desumanizao por uma minoria da prpria espcie. Como alerta Porto-Gonalves (2002), [...] existe uma armadilha neste paradigma que elude a sua dimenso poltica: que ao falar de dominao da natureza, tendo de antemo dela excludo o homem [tambm natureza], deixamos de observar que o projeto de dominao da natureza implica o trabalho como elemento necessrio desse empreendimento. E o processo de trabalho implica um conjunto de energias fsicas e intelectuais [...] (grifo do autor).

N.A.: O texto se refere s crticas dos ambientalistas nos anos 1960/70, que continuam mais do que nunca atualssimas (cf. PORTO-GONALVES, 2006: 61).

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neste contexto histrico que surge a explorao da maioria de humanos por uma minoria e, consequentemente, a desigualdade e a injustia social to marcantes nos dias atuais. Nessa perspectiva, a crise ambiental apenas a face visvel, a ponta do iceberg, de uma crise maior: a de uma concepo de civilizao. Uma concepo que, ao separar o ser humano da natureza, fez dela um outro a ser dominado (PORTO-GONALVES, 2002) para us-la como fonte inesgotvel de matria-prima e depsito de resduos. Para aqueles que tm este entendimento, no h como se construir uma ordem social sustentvel, que seja justa e ambientalmente segura, sem o rompimento com a matriz de racionalidades que produziu a crise. Portanto, uma proposta que inconcilivel com a concepo de Desenvolvimento Sustentvel e est alm do paradigma do caminho do meio. Para tal perspectiva, h que se reinventar o mundo para torn-lo sustentvel. Ou seja, uma nova utopia se faz necessria, que, no entender de Santos (1996: 323). [...] a explorao de novas possibilidades e vontades humanas, por via da oposio da imaginao necessidade do que existe, s porque existe, em nome de algo radicalmente melhor que a humanidade tem direito de desejar e por que vale a pena lutar [...]. Como afirma Porto-Gonalves (2006: 458), [...] tudo nos incita a buscar uma outra relao da sociedade com a natureza, na qual a justia social e a sustentabilidade ecolgica se faam por meio da liberdade, onde todos tenham direitos iguais para afirmarem sua diferena. Que a diversidade biolgica e a cultural na igualdade e na diferena sejam vistas como os maiores patrimnios da humanidade [...]. Certamente, est a a utopia que este momento histrico, como bem diz Carlos Walter Porto-Gonalves, nos incita a buscar uma sociedade planetria justa, democrtica e sustentvel constituda pela pluralidade e diversidade de sociedades sustentveis. O que no
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ser fcil. A construo de um futuro sustentvel necessitar das riquezas disponveis na natureza e das produzidas pelo trabalho humano, que no presente esto na mo de poucos. Por isso, esta construo antes de tudo um problema poltico. Por outro lado, no se pode perder de vista que, seja apostando-se na reforma da sociedade atual ou em sua transformao, as intervenes no plano prtico para superao da crise e seus resultados sero necessariamente processuais. A busca pela ecoeficincia, pelo aumento da produtividade dos recursos e a aplicao dos instrumentos de gesto ambiental pblica como suporte ao processo so imprescindveis, seja para manuteno do status quo seja para transform-lo. No caso da perspectiva transformadora, avalia-se que essas prticas so necessrias, mas no suficientes. O que distinguir uma postura da outra ser a finalidade das intervenes, se elas sero realizadas com o propsito de reformar a sociedade atual, mantendo seus estruturantes, ou se se construir uma outra em que a justia social, a democracia e a segurana ambiental sejam premissas fundantes.

Gesto ambiental pblica no Brasil: custos, benefcios e controle social No Brasil, a Constituio Federal, em seu artigo 225, ao estabelecer o meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito dos brasileiros, bem de uso comum e essencial sadia qualidade de vida, tambm, atribui ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. Assim, trata-se da defesa e preservao pelo Poder Pblico e pela coletividade de um bem pblico (o meio ambiente ecologicamente equilibrado), cujo modo de apropriao de seus elementos constituintes pela sociedade pode alterar suas propriedades e provocar danos ou, ainda, produzir riscos que ameacem sua integridade. A mesma coletividade que deve ter assegurado seu direito de
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viver num ambiente que lhe proporcione uma sadia qualidade de vida tambm precisa
Entendido como: atmosfera, guas interiores, superficiais e subterrneas, os esturios, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora ( inciso V, art. 3, Lei 6.938/81).
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utilizar os recursos ambientais9 para satisfazer suas necessidades. Porm, esta coletividade no homognea; ao contrrio, sua principal caracterstica a heterogeneidade. Nela convivem interesses, necessidades, valores e projetos de futuro, diversificados e contraditrios, classes sociais, etnias, religies e outras diferenciaes. No caso do Brasil, o poder de decidir e intervir para transformar o ambiente, seja ele fsico, natural ou construdo, e os benefcios e custos decorrentes esto distribudos social e geograficamente na sociedade de modo assimtrico. Por serem detentores de poder econmico ou de poderes outorgados pela sociedade, determinados atores sociais possuem, por meio de suas aes, capacidade variada de influenciar direta ou indiretamente a transformao (de modo positivo ou negativo) da qualidade do meio ambiente. o caso do setor empresarial (poder do capital); dos legislativos (poder de legislar); do Judicirio (poder de condenar e absolver); do Ministrio Pblico (o poder de investigar e acusar); dos rgos ambientais (poder de definir padres de qualidade ambiental, embargar, licenciar, multar); dos jornalistas (poder de influenciar na formao da opinio pblica); das agncias estatais de desenvolvimento (poder de financiamento, de criao de infraestrutura) e de outros atores sociais, cujos atos podem ter grande repercusso na qualidade ambiental e, consequentemente, na qualidade de vida das populaes. Entretanto, estes atores, ao tomarem suas decises, nem sempre levam em conta os interesses e necessidades dos diferentes grupos sociais, direta ou indiretamente afetados. As decises tomadas podem representar benefcios para uns e prejuzos para outros. Um determinado empreendimento pode representar lucro para empresrios, emprego para trabalhadores, conforto pessoal para moradores de certas reas, votos para polticos, aumento de arrecadao para
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governos, oportunidade de emprego para um segmento da populao e, ao mesmo tempo, implicar prejuzo para outros empresrios, desemprego para outros trabalhadores, perda de propriedade, empobrecimento dos habitantes da regio, ameaa biodiversidade, eroso, poluio atmosfrica e hdrica, violncia, prostituio, doenas, desagregao social e outros problemas que caracterizam a degradao ambiental. Assim, na vida prtica, o processo de apropriao e uso dos recursos ambientais no acontece de forma tranquila. H interesses, necessidades, racionalidades, poder, custos e
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benefcios em jogo e, consequentemente, conflitos10 (potenciais e explcitos) entre atores sociais que atuam de alguma forma sobre estes recursos, visando seu uso, controle e/ou sua defesa. Processo que em ltima instncia determina a qualidade ambiental e a distribuio espacial, temporal e social de custos e benefcios. Todavia, um mesmo dano ou risco ambiental decorrente de alguma ao sobre o meio que, a partir de determinada racionalidade, tido como inaceitvel por um ator social, pode ser considerado desprezvel ou inexistente por outro, se avaliado sob o ponto de outra racionalidade. O primeiro ator social, ao justificar seu posicionamento, certamente tentar demonstrar que a interveno proposta uma ameaa de tal ordem integridade do meio, que, se realizada, provocar a mdio e longo prazos danos irreversveis ao ambiente e sadia qualidade de vida da populao. E assim estar caracterizando a insustentabilidade do empreendimento e, portanto, sua inviabilidade socioambiental. O segundo ator provavelmente argumentar que a escala do dano e o potencial de risco so mnimos, se aplicadas as medidas mitigadoras adequadas. Afirmar tambm a inexistncia de estudos cientficos comprovadores da ameaa e, ainda, que a mdio e longo prazos novos conhecimentos e tecnologias podero resolver os problemas que eventualmente surgirem. 74
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Conflito (social e poltico), segundo Bobbio, Matteucci & Pasquino (1992: 225), uma forma de interao entre indivduos, grupos, organizaes e coletividade que implica choques para o acesso e a distribuio de recursos escassos. [...] Quando um conflito se desenvolve segundo regras aceitas, sancionadas e observadas, h sua institucionalizao. Neste sentido, a disputa pelo acesso e uso dos recursos ambientais um conflito institucionalizado quando ocorre segundo regras que esto estabelecidas na legislao ambiental. Ver Bobbio, Matteucci & Pasquino, (orgs.). Dicionrio de poltica. Braslia: EdUNB, 1992 [N.A.].

Para ele, no h dvida alguma sobre a sustentabilidade do empreendimento e, portanto, de sua viabilidade socioambiental. Nos dois casos exemplificados, um mesmo conceito foi evocado para justificar posies opostas, o que uma constante quando se discute a viabilidade socioambiental de um empreendimento, seja a construo de um conjunto de usinas hidreltricas em uma bacia hidrogrfica, seja a introduo de organismos geneticamente modificados (OGM) na agricultura, ou de qualquer atividade potencialmente impactante. Para Marrul-Filho (2003: 86): [...] ao contrrio de estruturas conceituais que pretendem explicar o real, a noo de sustentabilidade se vincula a ele e lgica das prticas humanas. Assim, se constitui historicizada e socialmente construda, tendo razes em questes como: sustentabilidade do que, para quem, quando, onde, por que, por quanto tempo (Acserald,1995; Ll, 1991; Carvalho, 1994). Isso significa que os atores sociais se movem, em seus discursos e prticas, buscando legitim-los, ou sendo por outros(as) deslegitimizados, de modo a prevalecerem aqueles(as) [discursos e prticas] que vo construir autoridade para falar em sustentabilidade e, assim, discriminar, em seu nome, aquelas prticas que so sustentveis ou no (ACSELRAD, 1995) [...]. E ainda alertando que a noo de sustentabilidade , fundamentalmente, relacional, o autor (MARRUL-FILHO, 2003: 87) lembra que [...] a construo tanto da autoridade como da discriminao de prticas, boas ou ruins, constituem uma relao temporal entre passado, presente e futuro (Acselrad, 1995) e, em uma comparao entre o que se retira e o que se deveria retirar da natureza, para satisfao das necessidades humanas presentes e futuras [...] (grifos do autor). Citando Acselrad (1995 apud MARRUL-FILHO, 2003: 87), o referido autor conclui que [...] sustentvel hoje aquele conjunto de prticas portadoras de

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sustentabilidade no futuro [...].(grifo do autor). Assim, a condio para uma sociedade, um grupo social ou um indivduo avaliarem se determinada prtica, em determinado momento, sustentvel ou no (e, consequentemente, sobre a convenincia de adot-la) depender, fundamentalmente, do carter que ela ir assumir no futuro. Portanto, h um vnculo indissolvel entre as aes do presente e as do futuro. E como estas aes so realizadas para a satisfao de necessidades humanas presentes e futuras, fica o problema, ainda, de se lidar no presente com algo (necessidades), cuja veracidade estar explcita em outro tempo. Ento, como determinar no presente se um conjunto de prticas sustentvel e se realmente sua realizao responde a necessidades da sociedade, tambm, do futuro, ou se ser apenas um futuro nus para ela? Para Derani (1997 apud MARRUL-FILHO, 2003: 88), [...] a discusso sobre a construo da sustentabilidade no tempo presente est vinculada quantidade de bens ambientais que extrada da natureza para a satisfao das necessidades das presentes geraes, sem que se inviabilize as geraes futuras. Significa tambm entender o que so necessidades humanas e como elas podem ser satisfeitas de maneira sustentvel. O conceito de necessidade, alm de seu contedo subjetivo no plano do indivduo, [...] possui um contedo histrico e cultural, e por si no capaz de descrever um estado fixo, imutvel, para todas as sociedades do planeta, e, sobretudo, para as futuras geraes. Por tudo o que foi discutido, sustentabilidade no um problema tcnico que pode ser resolvido por meio da escolha de prticas sustentavelmente adequadas (reciclagem de resduos, por exemplo), propostas por especialistas em vrias reas de conhecimento. Ainda que se reconhea a importncia da cincia e da tecnologia no processo de busca da sustentabilidade, sua contribuio condio necessria, jamais suficiente, pois quando se fala em sustentabilidade, h sempre que se perguntar: [...]sustentabilidade do que, para

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quem, quando, onde, por que, por quanto tempo[...] (MARRUL-FILHO , 2003: 86). Na verdade, o que est em debate o carter da relao sociedade-natureza a ser construda para a constituio de um outro futuro, liberto da lgica da economia de mercado, cujo processo instituinte comea por criar um outro presente diverso do atual. Portanto, na tenso entre a necessidade de assegurar o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, como bem de uso comum da populao, e a definio do modo como devem ser apropriados os recursos naturais na sociedade que o processo decisrio sobre sua destinao, ou seja, a gesto ambiental pblica praticada (QUINTAS, 2002). Nesta perspectiva, o 1 do artigo 225 da Constituio Federal, com o objetivo de tornar efetivo o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, responsabiliza o Poder Pblico (e somente ele) por sete incumbncias, mesmo impondo a este e coletividade a obrigao por sua defesa e preservao. So elas: I Preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e prover o manejo ecolgico das espcies e ecossistemas; II Preservar a diversidade e a integridade do patrimnio gentico do pas e fiscalizar as entidades dedicadas a pesquisa e manipulao de material gentico; III Definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alterao e a supresso permitidas somente atravs de lei, vedada qualquer utilizao que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteo; IV Exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade; V Controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;
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VI Promover a educao ambiental em todos os nveis de ensino e a conscientizao pblica para a preservao do meio ambiente; VII Proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as prticas que coloquem em risco sua funo ecolgica, provoquem a extino de espcies ou submetam os animais crueldade. Das sete incumbncias: a) Quatro (I, II, III e VII) direcionam a ao do Poder Pblico para defesa e proteo de processos ecolgicos essenciais, ecossistemas, patrimnio gentico, flora e fauna utilizando diferentes estratgias (preservar, restaurar, manejar, fiscalizar, criar reas protegidas); b) Duas (IV e V) para a preveno de danos e avaliao de riscos ambientais, decorrentes da realizao de obras e atividades potencialmente degradadoras, e da produo e circulao de substncias perigosas; e c) Uma (VI) para a criao de condies para coletividade cumprir o seu dever de defender e proteger o meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras geraes, por meio da promoo da educao ambiental. Estas incumbncias podem ser categorizadas em dois domnios da ao do Poder Pblico, inter-relacionados e complementares, para garantir a efetividade do direito da populao brasileira ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. No primeiro domnio, o Estado exerce o comando e o controle dos modos de destinao social dos recursos ambientais, no sentido de regular seu acesso e uso e, ainda, estabelecer mecanismos para preveno de danos e avaliao de riscos ambientais. Neste contexto, tem-se o Poder Pblico praticando alguma forma de ordenamento da apropriao social dos recursos 78
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ambientais por meio da aplicao de instrumentos de gesto ambiental pblica estabelecidos na legislao. No outro domnio, o Estado age promovendo processos educativos (EA) com diferentes grupos sociais, para que a coletividade exera o controle social dos processos de apropriao dos bens naturais na sociedade e, assim, cumpra seu dever de defender e proteger o meio ambiente ecologicamente equilibrado. Deste modo, tem-se o Poder Pblico atuando direta e indiretamente com a finalidade de proporcionar condies para que os diferentes grupos sociais se capacitem a intervirem coletivamente, de modo organizado e qualificado, no ordenamento das prticas de apropriao social dos bens ambientais que o Estado realiza e, tambm, a exigirem sua ao, caso se omita. Estas incumbncias estabelecem as bases legais para o ordenamento da prtica da gesto ambiental no Brasil, pelo Poder Pblico, seja pela validao de dispositivos anteriores Constituio de 1988, seja pela promulgao de novos. Assim, cabe ao Estado praticar a gesto ambiental pblica, ordenando o processo de apropriao social dos recursos ambientais e, ao mesmo tempo, proporcionando condies para o exerccio do controle social desta prtica, por meio dos instrumentos estabelecidos na legislao. Para cumprir suas incumbncias constitucionais, a legislao infraconstitucional concede ao Poder Pblico poderes os quais lhe permitem promover desde o ordenamento e controle do uso dos recursos ambientais, inclusive articulando instrumentos de comando e controle com instrumentos econmicos e de controle social, at a reparao e mesmo a priso de indivduos responsabilizados pela prtica de danos ambientais. Nesse sentido, o Poder Pblico estabelece padres de qualidade ambiental, avalia impactos ambientais, licencia e revisa atividades efetiva e potencialmente poluidoras, disciplina a ocupao do territrio e o uso de recursos naturais, cria e gerencia reas
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protegidas, obriga a recuperao do dano ambiental pelo agente causador, e promove o monitoramento, a fiscalizao, a pesquisa, a educao ambiental e outras aes necessrias ao cumprimento de sua funo mediadora. Alm disso, media interesses e conflitos, potenciais ou explcitos, entre atores sociais sobre os modos de destinao dos recursos ambientais no meio social. Esta definio deve ser produto de consensos construdos com atores sociais envolvidos (os quais no devem ser confundidos com unanimidade), sobre o uso e o no uso; quem, como, onde, quanto e para que usa; e quando, por quanto tempo etc. se usam os recursos naturais. Todavia, este processo tambm define e redefine como se distribuem em termos sociais e espaciais, no presente e no futuro, os custos e benefcios decorrentes do processo decisrio sobre os modos de apropriao dos recursos ambientais na sociedade. Portanto, a prtica da gesto ambiental no neutra. O Estado, ao assumir determinada postura diante de um problema ambiental, est de fato definindo quem ficar, na sociedade e no pas, com os custos, e quem ficar com os benefcios advindos da ao antrpica sobre o meio, seja ele fsico, natural ou construdo (QUINTAS & GUALDA, 1995). Assim sendo, quando o rgo ambiental licencia um empreendimento ou nega seu licenciamento, estabelece o perodo do defeso de determinado recurso pesqueiro, cria uma Unidade de Conservao, probe ou impe regras para o desmatamento e a extrao de determinado recurso florestal ou, ainda, embarga uma atividade ilegal, tambm estar definindo quem na sociedade ficar com o nus e quem ficar com o bnus decorrentes do ato de gesto ambiental praticado. Portanto, qualquer ato que ordene o acesso e o uso de recursos ambientais, por mais justificvel que seja, em princpio contraria interesses legtimos e ilegtimos e, em muitos casos, pe em risco as condies materiais e simblicas
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que devem garantir a satisfao das necessidades bsicas, de grupos sociais j vulnerveis. Ao pensar a gesto ambiental pblica, no Brasil, deve-se tomar como premissa estruturante que sua realizao acontece, sobretudo, em territrios sociais (LITTLE, 2002)11 e no
O autor define territorialidade como o esforo coletivo de um grupo social para ocupar, usar, controlar e se identificar com uma parcela especfica de seu ambiente biofsico, convertendo-a assim em seu 'territrio' [...]. O fato de que um territrio surge diretamente das condutas de territorialidade de um grupo social implica que qualquer territrio um produto histrico de processos sociais e polticos [...] (LITTLE, 2002: 3).
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apenas em territrios de fauna e flora, portanto, em ambientes culturalmente diversos, que tambm so portadores de diversidade biolgica (QUINTAS, 2008). Desse modo, o processo de apropriao social dos recursos ambientais, alm de no ser neutro, tambm assimtrico: distribui custos e benefcios de modo pouco ou nada equitativos, em muitos casos com alta incidncia de injustia ambiental12. Por outro lado, h ainda a considerar que no necessariamente bvio para comunidades afetadas a existncia de um dano ou risco ambiental (GUIVANT, 1998) e nem tampouco suas causas, consequncias e interesses subjacentes ocorrncia deles. No evidente para a maioria das pessoas as possveis mudanas, em sua vida cotidiana, que podem advir da implantao de um complexo porturio, distrito industrial, polo petroqumico, gasoduto, hidreltrica, estrada ou de qualquer empreendimento com potencial de produzir e ou induzir impactos ambientais. O processo de contaminao de um rio, por exemplo, pode estar distante das comunidades afetadas, espacial (os contaminantes so lanados a vrios quilmetros rio acima) e temporalmente (comeou h muitos anos, e ningum lembra quando). O processo pode, tambm, no apresentar um efeito visvel (a gua no muda de sabor e de cor, mas pode estar contaminada por metal pesado, por exemplo) e nem imediato sobre o organismo humano (ningum morre na mesma hora ao beber a gua). Outra dificuldade para a percepo objetiva dos problemas ambientais a tendncia das pessoas assumirem a ideia da infinitude de certos recursos ambientais. comum se ouvir que um grande rio jamais
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Definida como o mecanismo pelo qual sociedades desiguais, do ponto de vista econmico e social, destinam a maior carga dos danos ambientais do desenvolvimento s populaes de baixa renda, aos grupos sociais discriminados, aos povos tnicos tradicionais, aos bairros operrios, s populaes marginalizadas e vulnerveis (Manifesto de Lanamento da Rede Brasileira de Justia Ambiental, Disponvel em <www.justicaambiental.org.br>, acesso em 28/07/09).

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secar (at que fique visvel a diminuio do volume de suas guas) ou, ainda, que uma grande floresta no vai acabar ou que os peixes continuaro abundantes todos os anos, at que a realidade mostre o contrrio. O efeito cumulativo, quando gradativo, no autoevidente. Um outro fator que dificulta, muitas vezes, a participao dos grupos sociais no enfrentamento de problemas ambientais que lhes afetam diretamente a sensao de impotncia frente sua magnitude e desfavorvel correlao de foras subjacentes, principalmente quando envolvem grandes interesses de grupos econmicos e polticos. Isto leva as pessoas a se sentirem incapacitadas de reagir perante a fora dos atores sociais responsveis pela degradao daquele ambiente. H ainda a descrena da populao em relao prtica do Poder Pblico para coibir as agresses ao meio ambiente, quando a degradao decorre da ao de poderosos (QUINTAS, 2002). H ainda a se considerar que as pessoas no nascem participativas como nascem respirando. Ser participativo no uma conduta social automtica dos indivduos. algo que se aprende somente na prtica e sob certas condies. De acordo com Alonso et al. (2001: 5) e a Teoria do Processo Poltico (TILLY, 1978; MCADAM, 1982; TARROW, 1994 apud ALONSO et al, 2001: 5), a participao poltica, ou como preferem cham-la, 'as mobilizaes coletivas' [...] so motivadas simultaneamente por crenas e interesses, e no existem sem um conjunto de recursos materiais e cognitivos de organizao (grifo do autor). E ainda segundo esta teoria, Alonso et al. (2001: 5) entendem que as sociedades so estratificadas em grupos e cada grupo pode ter diferentes recursos de organizao, diferentes interesses, diferentes valores. Por essa razo, os processos de deciso sobre questes pblicas, que afetam muitos grupos, so necessariamente conflitivos [...].
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Nessa configurao, cabe ao Estado criar condies para transformar o espao tcnico da gesto ambiental em espao pblico. E, desta forma, evitar que os consensos sejam construdos apenas entre atores sociais com grande visibilidade e influncia na sociedade, margem de outros, em muitos casos os mais impactados negativamente pelo ato do Poder Pblico. Tais atores, em geral, por no possurem meios materiais e capacidades necessrias, no campo cognitivo e organizativo, para intervirem de modo qualificado no processo de gesto ambiental, no conseguem defender seus interesses e necessidades. Consequentemente, na prtica da gesto ambiental pblica a ocorrncia de assimetrias entre grupos sociais no se resume distribuio de custos e benefcios, decorrentes dos modos de destinao dos recursos ambientais na sociedade. H, tambm, assimetrias entre grupos sociais, nos planos cognitivo, organizativo e dos meios materiais, cuja existncia dificulta ou inviabiliza a defesa de seus direitos durante este processo. Buscar a mitigao de assimetrias, pelo menos no plano simblico, uma das tarefas primordiais da Educao Ambiental com centralidade na gesto ambiental pblica, uma vez que injustia e desigualdade so inerentes ordem social vigente (QUINTAS, 2008). O espectro das participaes representativas da diversidade social dos afetados pelo modo de destinao dos recursos e a capacidade poltica e cognitiva dos grupos com vulnerabilidade socioambiental para intervirem nos processos decisrios determinaro o carter mais ou menos pblico e democrtico da gesto ambiental praticada (QUINTAS, 2008). Se os consensos continuarem sendo construdos apenas com os grupos historicamente hegemnicos da sociedade, como tem sido a tradio no Brasil, tem-se o exemplo de uma gesto ambiental nada pblica e democrtica.
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