COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE FACULTATEA DE ADMINISTRAIE PUBLIC Masterat Capacitate administrativ i acquis comunitar

BUNURILE ADMINISTRAIEI PUBLICE

-|Suport de curs1-

Prof. Univ. dr. Emil Blan

Informaiile din suportul de curs se ntregesc cu prelegerile susinute i cu sursele bibliografice recomandate la curs. (A se vedea i lucrarea Introducere in studiul domenialitatii , autor
1

Emil Blan ,ed.All Beck, 2004). 1

CUPRINS

1. Conceptul de domeniu administrativ.3

2. Domeniul public...............................................................................6

3. Domeniul privat..............................................................................36

Conceptul de domeniu administrativ Pentru a-i ndeplini prerogativele de asigurare a funcionrii regulate i continue a serviciilor publice, administraia public are nevoie de o serie de bunuri mobile i imobile, care fac parte din patrimoniul statului sau colectivitilor locale, alctuind domeniul administrativ. Elaborarea unei definiii tiinifice a noiunii de patrimoniu a constituit un obiectiv important al teoriei juridice. Aa cum apreciaz profesorul L. Pop11 un "rudiment de definiie" poate fi sesizat n art. 1718 din Codul civil: "Oricine este obligat personal este inut de a ndeplini ndatoririle sale cu toate bunurile sale mobile i imobile, prezente i viitoare". Autorul arat c textul mai sus citat "evoc ideea de universalitate sau de totalitate, care exist i se menine indiferent de modificrile ce intervin n coninutul su". n general, patrimoniul este definit ca fiind totalitatea drepturilor i obligaiilor patrimoniale aparinnd unei persoane fizice sau juridice determinate, privit ca o sum de valori active i pasive, strns legate ntre ele. Aadar, coninutul concret al patrimoniului este alctuit din drepturile i obligaiile patrimoniale care aparin unei persoane determinate. Drepturile patrimoniale sunt acele drepturi subiective care au coninut economic, fiind evaluabile n bani. Ele se mpart n dou mari categorii: drepturi reale i drepturi de crean. Drepturile reale sunt drepturile subiective patrimoniale care confer titularului lor anumite prerogative recunoscute de lege asupra unui bun, pe care acesta le poate exercita n mod direct i nemijlocit, fr a fi necesar, n acest scop, intervenia oricrei al te persoane. Toi ceilali sunt obligai s se abin de la orice aciune prin care ar mpiedica exerciiul liber i deplin al acestor drepturi de ctre titularii lor. Drepturile de crean sunt acele drepturi subiective patrimoniale n virtutea crora titularul lor sau subiectul activ, numit creditor, are posibilitatea juridic de a pretinde subiectului pasiv, numit debitor, persoan determinat, s dea, s fac sau s nu fac ceva, sub sanciunea constrngerii de stat. Noiunea de domeniu i are originea n latinescul dominium, care nseamn stpnire, proprietate. Referindu-ne la noiunea de domeniu administrativ, relevm c aceasta nu se confund cu cea de patrimoniu. Domeniul administrativ cuprinde numai bunuri mobile i imobile, pe cnd patrimoniul are un coninut mai larg. Prin bunuri se neleg, n general, toate lucrurile utile omului i care sunt totodat susceptibile de apropriere sub form de drepturi patrimoniale, fiind valori economice2. Unii autori apreciaz c, n sens larg, prin bun se desemneaz att lucrul ct i dreptul patrimonial care are ca obiect acel bun3. Astfel, potrivit art. 121 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, "constituie patrimoniu al unitii administrativ-teritoriale, bunurile mobile i imobile care
1

L. Pop, Dreptul de proprietate i dezmembrmintele sale, Bucuresti, Lumina Lex, 1996, p. 9. A. Ionacu, Drept civil, Partea general, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1963, p. 58. 3 O. Cozmnc, M. Preda, Legea administraiei publice locale. Explicaii teoretice i practice, Lumina Lex, 1996, p. 201.
2

aparin domeniului public al unitii administrativ-teritoriale, domeniului privat al acesteia, precum i drepturile i obligaiile cu caracter patrimonial". Prin analogie cu alte ramuri de drept, domeniul administrativ ar putea fi asemnat cu fondul de comer din dreptul comercial. n dreptul roman14, existau bunuri care compuneau domeniul public res publicae, ce constituiau ansamblul bunurilor care aparineau poporului roman. Aceste bunuri erau divizate n dou categorii: a) bunuri care constituiau un izvor de venituri: res publicae in pecunia populi, n compunerea crora intrau i ager publicus pmnturile cucerite de la dumani; b) bunurile afectate uzului public, date n folosina direct i imediat a publicului, denumite res publicae in usu publico. Res publicae in usu publico cuprindea res comunis rmurile mrii, socotite pn acolo unde ajungeau apele n caz de flux. Res publicae cuprindeau porturile i fluviile, res universitatis teatrele, drumurile, pieele publice etc. i res divini juris n care erau incluse templele, mormintele i zidurile oraelor. Primele res publicae in pecunia populi constituiau, ceea ce am numi astzi domeniul privat al statului, cci att ager publicus ct i succesiunile vacante se nchiriau sau se vindeau particularilor dup dispoziiile dreptului privat. Bunurile res publicae in usu publico, nu puteau fi nstrinate, ele aparinnd folosinei colectivitii, cum sunt: strzile i pieele publice precum i acele devenite publice prin destinaie, cum erau arsenalele i fortreele. Ele nu puteau fi nici nstrinate i nici lovite de prescripie, ntocmai ca bunurile din domeniul public actual. Totui ele puteau fi obiectul anumitor drepturi particulare, cum ar fi servituile de vedere asupra cilor publice. De asemenea, se acordau, asupra acestui domeniu, autorizaii particularilor de a se folosi de un lucru public, n schimbul unei redevene. Aceast redeven nu constituie o arend sau o chirie, la romani, ci lua titlul de impozit, denumit vectigalium publicum. Aceast concesiune nu ddea beneficiarului nici drept de proprietate, nici drept de servitute sau alt drept real, ea fiind precar i revocabil, i guvernat numai de principiile dreptului public. O evoluie n materie este marcat de Revoluia Francez de la 1789, cnd s-a pus n discuie distincia dintre domeniul naional i domeniul coroanei. De la aceast dat, naiunea nemaivoind s fie una cu persoana regelui, s-a cerut s se fac distincia ntre cele dou domenii. Astfel, prin Legea din 22 noiembrie 1 decembrie 1790, dei nu se fcea o distincie ntre domeniul public i domeniul privat al statului, totui se creeaz domeniul naional, trecndu-se asupra naiunii toate proprietile productoare de venitiuri alturi de cele afectate folosinei tuturor. Deci, res publicae in pecunia populi, puteau fi alienate prin aceast lege, dup anumite forme, n virtutea unui decret al corpului legislativ sancionat de rege, iar res publicae in usu publico, erau inalienabile, ntruct erau afectate folosinei tuturor. Codul civil romn, n art. 476, vorbete de bunuri care nu sunt proprietate particular: "ca dependine ale domeniului public", cu sensul de bunuri domeniale sau bunuri ale statului, fr a distinge ntre domeniul public i privat.
1

Vezi i Ilie St. Mndreanu, Concesiunile asupra domeniului public. Natura lor juridic, Bucureti, Tipografia R. Cioflec, 1943, p. 9-14.

De asemenea, prin art. 477 Codul civil romn consider ca fcnd parte din domeniul public i succesiunile vacante sau averile fr stpni. Distincia dintre domeniul public i domeniul privat este opera doctrinei. Potrivit art. 135 alin. (2) i (3) din Constituia Romniei adoptat n anul 1991: "Proprietatea este public sau privat. Proprietatea public aparine statului sau unitilor administrativ-teritoriale". Domeniul administrativ cuprinde dou categorii de bunuri i anume: bunuri proprietate public i bunuri proprietate privat, putnd vorbi de un domeniu public i un domeniu privat al statului i respectiv al unitilor administrativ-teritoriale. Din textul constituional mai sus evocat rezult c titular al domeniului public nu poate fi dect statul sau unitile administrativ-teritoriale. Trebuie reinut c noiunile de proprietate public i de domeniu public, respectiv de proprietate privat i de domeniu privat nu sunt sinonime. Proprietatea este o instituie juridic, iar domeniul repezint o totalitate de bunuri care fac obiectul proprietii. n ceea ce privete sfera titularilor proprietii publice, remarcm c aceasta este complet stabilit n Constituie (art. 135 (3), pe cnd sfera obiectului proprietii publice este nceput de Constituie (art. 135 (4) i trebuie desvrit prin lege, aceeai fiind situaia i n privina regimului juridic al bunurilor proprietate public, pentru care Constituia art. 135 (5) fixeaz doar cteva repere fundamentale. Ansamblul de reguli speciale, derogatorii de la dreptul comun, aplicabile domeniului public, constituie, n opinia lui Andr de Laubadere, "regimul domenialitii"15. Aadar, statul i colectivitile publice locale, denumite uneori n doctrin i persoane administrative, sunt, ca i persoanele private, proprietare de bunuri, dar acestea sunt mprite n dou categorii: domeniul public i domeniul privat. Datorit apartenenei acestor bunuri unor persoane de drept public persoane administrative, n concepia doctrinei interbelice, cum ara fi statul sau dezmembrmintele sale teritoriale au fost denumite generic domeniu administrativ. Distincia dintre domeniul public i cel privat nu este pur formal, ci ea antreneaz o dualitate de regimuri juridice crora bunurile celor dou domenii li se supun. Dincolo de deosebirile de regim juridic, domeniul public i domeniul privat au o funcie comun, i anume, aceea de a permite persoanelor publice s-i ndeplineasc misiunile lor administrative. Putem defini domeniul administrativ ca pe un ansamblu de bunuri de care statul sau colectivitile locale se folosesc n realizarea intereselor generale ale colectivitii statale sau locale. Domeniul public Sfera bunurilor care alctuiesc domeniul public Bunurile aflate n proprietate public alctuiesc domeniul public al statului sau al unitilor administrativ teritoriale. Celelalte bunuri aparinnd acelorai titulari sunt
1

Andr de Laubadere i colectiv, Manuel de droit administratif, Paris, 1988, p. 336.

proprietate privat a acestora, alctuind domeniul privat al statului sau unitilor administrativ-teritoriale. Se cuvine subliniat faptul c noiunile de proprietate public i domeniu public nu se substituie una alteia: proprietatea public reprezint o instituie juridic, pe cnd domeniul public este o totalitate de bunuri care fac obiectul proprietii publice. Aa cum artam anterior, titularii (subiectele) dreptului de proprietate public sunt strict i complet determinai de norma constituional art. 135 alin. (3): "Proprietatea public aparine statului sau unitilor administrativ teritoriale". Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, reglementnd personalitatea juridic a comunelor, oraelor i judeelor, la art. 19 dispune: "comunele, oraele i judeele sunt persoane juridice de drept public. Acestea au patrimoniu propriu i capacitate juridic deplin". n doctrin nu exist unitate de vederi cu privire la aceast dedublare a personalitii juridice, sugerat de textul art. 4 (2) din legea nr. 69/1991, considerndu-se c statul i unitile administrativ-teritoriale nu sunt, ca persoane juridice, dect de drept public, dar exercit dreptul de proprietate n regim de drept public sau de drept privat, dup cum este vorba de bunuri din domeniul public sau din domeniul privat. Se pune problema determinrii sferei bunurilor care sunt obiect al dreptului de proprietate public i fac, deci, parte din domeniul public al statului i unitilor administrativ-teritoriale. Analiznd reglementrile n vigoare, constatm c, n primul rnd, sunt obiect al dreptului de proprietate public acele categorii de bunuri enumerate expres de Constituie sau lege. Astfel, potrivit art. 136 (4) din Constituie: "Bogiile de orice natur ale subsolului, cile de comunicaie, spaiul aerian, apele cu potenial energetic valorificabil i acelea care pot fi folosite n interes public, plajele, marea teritorial, resursele naturale ale zonei economice i ale platformei continentale, precum i alte bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietii publice". n completarea textului constituional care face trimitere la lege, mai trebuie s avem n vedere i unele dispoziii ale Codului Civil, ale Legii fondului funciar nr. 18/1991, precum i ale altor acte normative. Codul Civil cuprinde cteva textae referitoare la bunurile care sunt obiecte ale dreptului de proprietate public, n Cartea a II-a, titlul I, capitolul III, intitulat "Despre bunuri n raportul lor cu cei care le posed", art. 475-478. Textele sunt lipsite de claritate i imprecise1, fcndu-se referiri la aa-zisele "bunuri care nu sunt ale particularilor", categorie n care sunt incluse bunuri din domeniul public, mpreun cu unele bunuri din domeniul privat al persoanelor de drept public. Astfel, art. 476 Cod Civil prevede: "drumurile mici i uliele care sunt n sarcina statului, fluviile i rurile navigabile sau plutitoare, rmurile, adugirile ctre mal i locurile de unde s-a retras apa mrii, porturile naturale sau artificiale, malurile unde trag vasele i, ndeobte, toate prile din pmntul Romniei care nu sunt proprietate particular, sunt considerate dependine ale domeniului public". Art. 477 Cod Civil dispune: "Toate

Vezi L. Pop, Dreptul de proprietate i dezmembrmintele sale, Bucureti, Editura Lumina Lex, 1996, p. 62-63.

averile vacante i fr stpn, precum i ale persoanelor care mor fr motenitor sau ale cror moteniri sunt lepdate sunt ale domeniului public". Legea fondului funciar nr. 18/1991, republicat, la art. 5 alin. 1 enumer categoriile de terenuri care intr n domeniul public: "Aparin domeniului public terenurile pe care sunt amplasate construcii de interes public, piee, ci de comunicaie, reele stradale i parcuri publice, porturi i aeroporturi, terenurile cu destinaie forestier, albiile rurilor i fluviilor, cuvetele lacurilor de interes public, fundul apelor maritime interioare i al mrii teritoriale, rmurile Mrii Negre, inclusiv plajele, terenurile pentru rezervaii naturale i parcuri naionale, monumentele, ansamblurile i siturile arheologice i istorice, monumentele naturii, terenurile pentru nevoile aprrii sau pentru alte folosine care, potrivit legii, sunt de domeniul public ori care, prin natura lor, sunt de uz sau interes public". De asemenea, art. 35 din aceeai lege, la alin. (2), prevede: "Terenurile proprietate de stat administrate de instituiile i staiunile de cercetri tiinifice, agricole i silvice, destinate cercetrii i producerii de semine i material sditor din categorii biologice superioare i animalelor de ras, precum i din administrarea Institutului pentru Testarea i nregistrarea Soiurilor de Plante de Cultur i a centrelor sale teritoriale aparin domeniului public i rmn n administrarea acestora", iar n alin. (3): "Dispoziiile alineatului precedent se aplic i terenurilor proprietate de stat folosite la data prezentei legi de unitile de nvmnt cu profil agricol sau silvic i care trec n administrarea acestora". Sunt, de asemenea, de reinut dispoziiile art. (4) lit. a din Legea nr. 56/1992, privind frontiera de stat a Romniei, potrivit cu care fia de protecie a frontierei de stat a face parte din domeniul public. Totodat, legea prevede c imobilele aflate n punctele de trecere a frontierei fac parte din domeniul public i sunt administrate de Ministerul de Interne sau de ctre alte organe centrale. Enumerarea textelor legale reproduse mai sus nu este limitativ. Configurarea obiectului proprietii publice arhitectura domeniului public este trasat de Constituie, dar trebuie finalizat prin lege, att n privina enumerrii bunurilor i a criteriilor de ncadrare a bunurilor, ct i a nivelelor: stat interes public naional; jude interes public judeean; comun sau ora interes public local. n acest fel sfera domeniului public trebuie s fie complet (s nu rmn bunuri nencadrate) i clar, evitndu-se ambiguitile i conflictele de ncadrare pe nivele. Stabilirea criteriilor de ncadrare a bunurilor n domeniul public precede i determin enumerarea acestora. Cu privire la chestiunea criteriilor, n doctrina din ara noastr s-au conturat mai multe opinii. Astfel, ntr-o opinie1 trebuie avut n vedere criteriul naturii bunurilor. Fac parte din domeniul public al statului toate bunurile care prin natura lor nu sunt susceptibile de proprietate privat. Ali autori au susinut c n categoria bunurilor publice pot fi incluse numai acele bunuri care sunt afectate unui serviciu public2.

A se vedea C. Hamangiu, I. Rosetti-Blnescu, Al. Bicoianu, Tratat de drept civil, Bucureti, 1928, p. 919.

ntr-o alt opinie s-a considerat c sunt obiecte ale dreptului de proprietate public acele bunuri care sunt afectate "la uzul direct al ntregului public" i "nu la realizarea unui serviciu public sau de utilitate public"3. n prezent, remarcm existena n dreptul pozitiv a unor dispoziii disparate, cum ar fi: art. 4 alin. (4) din Legea 18/1991, republicat: "Terenurile din domeniul public sunt cele afectate unei utiliti publice", iar n art. 5 alin. 1, teza final se precizeaz c intr n categoria bunurilor domeniului public i alte terenuri care "prin natura lor, sunt de uz sau interes public". n concluzie, fac obiect al proprietii publice bunurile declarate ca atare de lege, prin dispoziii exprese ale acesteia. De asemenea, se pot reine drept criterii de ncadrare a unui bun n domeniul public urmtoarele: uzul public, determinat de natura bunului; interesul public, innd de afectarea acestora unei folosine publice, care se realizeaz direct sau prin intermediul unui serviciu public. Bunurile de "uz public" sunt acele bunuri care prin natura lor sunt de folosin general, cum ar fi: parcurile publice, cimitirele, pdurile etc. La aceste bunuri au acces toi membrii societii. Bunurile de "interes public" sunt acele bunuri destinate pentru a fi folosite sau exploatate n cadrul unui serviciu public, pentru realizarea unor activiti care intereseaz ntreaga societate sau colectivitate, fr a avea acces la folosina lor concret i nemijlocit orice persoan sau toate persoanele, cum sunt: cile ferate, reelele de distribuie a energiei electrice, termice, dotrile tehnico-edilitare, cldirile colilor, spitalelor, muzeelor, teatrele i bibliotecile publice, czrmile etc. Bunurile domeniului public au fcut obiectul clasificrii dup numeroase criterii, de referin rmnnd cea realizat n perioada interbelic de ctre Erast Diti Tarangul1. Dintre autorii contemporani, o clasificare complex, potrivit doctrinei i legislaiei actuale, realizeaz A. Iorgovan2, dup cum urmeaz: I. Din punctul de vedere al interesului pe care l prezint: a) domeniul public de interes naional (domeniul public naional); b) domeniul public de interes judeean (domeniul public judeean); c) domeniul public de interes comunal (domeniul public comunal). II. Din punctul de vedere al modului de determinare: a) bunuri ale domeniului public nominalizate de Constituie; b) bunuri ale domeniului public nominalizate de legi; c) bunuri ale domeniului public nominalizate de autoritile administraiei publice, n baza criteriilor stabilite de Constituie i legi.
2

A se vedea D. Alexandresco, Explicaiunea teoretic i practic a dreptului civil romn, vol. III, partea I, Bucureti, p. 212. 3 A se vedea C. Hamangiu, I. Rosetti-Blnescu, Al. Bicoianu, op. cit., p. 920.

E. D. Tarangul, Tratat de Drept administrativ romn, Cernui, Tipografia Glasul Bucovinei, 1944, p. 359-362. 2 A. Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, vol. III, Bucureti, Editura Proarcadia, 1993, p. 8182.

III. Din punctul de vedere al naturii juridice a dreptului statului (autoritii publice): a) bunuri ale domeniului public ce aparin statului sau unitilor administrativ-teritoriale; b) bunuri ale domeniului public ce aparin proprietii private, dar afectate de dreptul de paz i protecie al statului (drept de poliie). IV. Din punctul de vedere al modului de ncorporare: a) domeniul public natural; b) domeniul public artificial. V. Din punctul de vederea al modului de utilizare de ctre public: a) bunuri utilizate direct; b) bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu public. VI. Din punctul de vedere al serviciului public organizat: a) bunuri care sunt puse n valoare prin serviciul public; b) bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public. VII. Din punctul de vedere al naturii bunurilor: a) domeniul public terestru (cile de comunicaie i instalaiile aferente, terenurile afectate utilitilor publice, rezervaiile i monumentele naturii etc.); b) domeniul public maritim (marea teritorial, apele maritime interioare, rmurile mrii, faleza i plaja mrii, fundul apelor maritime interioare i al mrii teritoriale, resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental, porturile maritime); c) domeniul public fluvial (apele de suprafa fluviile, rurile, canalele navigabile, lacurile navigabile, barajele, lacurile de acumulare, lacuri i nmolurile terapeutice, lacurile de distracie i orice ap cu potenial energetic valorificabil, apele subterane izvoarele de ape potabile, izvoarele de ape minerale, izvoarele de ape termale i orice izvoare care pot fi folosite n interes public); d) domeniul public aerian (spaiul aerian cuprins n limitele i deasupa Romniei); e) domeniul public cultural (obiecte de art picturi, sculpturi, mobilier etc. lucrri arhitectonice, curi, palate, ceti, mnstiri, biserici, cldiri pentru alte destinaii etc., vestigii arheologice, monumente, ansambluri i situri istorice, letopisee, cronici, manuscrise, obiecte de cult, cri din bibliotecile publice, obiectele de muzeu i orice bun mobil i imobil care intr n patrimoniul cultural naional); f) domeniul public militar (cazrmile, cazematele, zidurile de aprare, amenajrile genistice i diferitele tipuri de adposturi, cile de comunicaie militar, cile de telecomunicaii militare, armamentul i muniia, parcul de maini etc.). Cu privire la bunurile mobile i imobile afectate unui serviciu public, s-a precizat c nu au fost reinute ca o categorie aparte de bunuri domeniale, deoarece ele se integreaz la oricare dintre categoriile menionate mai sus, fiind subnelese. Observaia noastr critic i a altor autori, la aceast clasificare, este generat de includerea n domeniul public a unor bunuri proprietate privat, fa de care statul exercit numai un drept de poliie administrativ. L. Giurgiu1 apreciaz c, din punct de vedere al modului de utilizare a bunurilor afectate uzului public, se pot distinge dou categorii de dependine (bunuri) ale domeniului public:
1

L. Giurgiu, Domeniul public, Editura Tehnic, Bucureti, 1997, p. 62.

a) bunuri destinate uzului direct i colectiv al publicului (rmurile mrii, plaja, oselele, pieele publice etc.); b) bunuri destinate uzului direct, dar individual i privat, prin intermediul unui serviciu public pentru care aceste bunuri joac un rol esenial (locuri de nhumare n cimitire, mese n piee i hale .a.). Regimul juridic al domeniului public Regimul juridic definete un ansamblu de reguli de form i fond care sunt aplicabile unei materii determinate. Dreptul de proprietate public asupra bunurilor domeniului public prezint o seam de caractere juridice specifice, care l deosebesc, sub aspectul regimului juridic, fa de dreptul de proprietate privat. Astfel, art. 135 (5) din Constitiuie prevede: "Bunurile proprietate public sunt inalienabile". Timp ndelungat, coninutul regimului juridic al domeniului public a fost limitat la regula inalienabilitii, pornindu-se de la ideea c acest domeniu se identific cu dependinele inalienabile ale domeniului2. O dat cu fundamentarea unui nou concept asupra domenialitii publice, doctrina i jurisprudena au admis c domeniului public i sunt specifice i alte reguli, dup cum urmeaz: pentru dobndire moduri speciale de achiziie, expropriere i rechiziie; pentru amenajare un regim special al lucrrilor publice; pentru determinarea limitelor moduri speciale de delimitare; pentru utilizarea bunurilor domeniale de ctre particulari un regim special de folosin al acestei categorii de utilizatori. Caracterele juridice ale domeniului public local sunt clar definite de art. 11 (1) din Legea 213/1998 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia: "Bunurile care fac parte din domeniul public sunt inalienabile, imprescriptibile i insesizabile". Cu privire la terenuri, n art. 5 alin. 2 din Legea nr. 18/1991, republicat, se precizeaz: "Terenurile care fac parte din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile i imprescriptibile. Ele nu pot fi introduse n circuitul civil dect dac, potrivit legii, sunt dezafectate din domeniul public". Vom studia pe rnd caracterele juridice generale ale proprietii publice. Prin caracterul inalienabil al dreptului de proprietate public se nelege c bunurile care fac obiectul su sunt scoase din circuitul civil, deci nu pot fi nstrinate n mod voluntar, prin acte juridice, i nu pot forma obiectul exproprierii. Caracterul inalienabil nu permite dezmembrarea dreptului de proprietate prin constituirea de drepturi reale derivate cum ar fi: uzul, uzufructul, abitaia, servituile sau superficia. Concesiunile nu confer beneficiarilor un drept real. Servituile constituite asupra bunurilor imobile nainte de afectarea lor la domeniul public se pstreaz numai dac sunt compatibile cu uzul sau folosina public a acestor bunuri. Dreptul de folosin general pe care l au persoanele asupra drumurilor publice nu sunt servitui, ci faculti de care se bucur toate persoanele, n raport cu destinaia normal a acestora.
2

Ibidem, p. 69.

10

De asemenea, bunurile proprietate public nu pot garanta obligaii, nefiind obiect al gajului sau ipotecii. ncheierea de acte juridice privind bunuri ale domeniului public, cu nclcarea principiului inalienabilitii, atrage nulitatea absolut a acestora. Trebuie subliniat c nu ne aflm n faa nclcrii acestui principiu n situaia dezafectrii unui bun aparainnd domeniului public i intrrii acestuia n domeniul privat. Exemplu: prin reorganizarea cilor publice de comunicaie un drum poate fi dezafectat i s devin, n acest fel, teren aparinnd domeniului privat i, deci, alienabil. Dreptul de proprietate public este imprescriptibil. Sub aspect extinctiv, imprescriptibilitatea const n faptul c aciunea n revendicarea dreptului de proprietate public poate fi introdus oricnd, iar dreptul la aciune nu se stinge indiferent de timpul ct nu a fost exercitat. Sub aspect achizitiv, imprescriptibilitatea const n faptul c bunurile proprietate public nu pot fi dobndite n proprietate prin uzucapiune sau posesie de bun-credin. Art. 1844 din Codul Civil prevede: "Nu se poate prescrie domeniul lucrurilor care din natura lor proprie sau printr-o declaraie a legii nu pot fi obiect de proprietate privat, ci sunt scoase afar din comer". E. D. Tarangul1 apreciaz c "inalienabilitatea i imprescriptibilitatea domeniului public este consecina direct a faptului c domeniul public a fost afectat unui interes general. Pentru ca bunurile mobile i imobile afectate unui interes general s fie pstrate scopului pentru care au fost afectate, ele au fost declarate inalienabile i imprescriptibile". Caracterul insesizabil al dreptului de proprietate public reprezint o excepie de la prevederile art. 1718 Cod Civil i este o consecin a inalienabilitii bunurilor domeniului public. Astfel, aceste bunuri nu pot fi urmrite de ctre creditorii proprietarului sau ai persoanelor care le posed n temeiul unui titlu valabil. Acest caracter juridic, mpiedic nclcarea pe cale ocolit, a inalienabilitii bunurilor domeniului public, n situaia n care bunurile ar fi urmrite silit de ctre creditorii proprietarului, ajungndu-se n acest fel la nstrinarea acestora pentru acoperirea creanelor din preul obinut. Aciunile posesorii nu sunt aplicabile domeniului public; dac vreo persoan deine o poriune din domeniul public, aceasta poate fi evacuat fr a dispune de vreun mijloc de aprare. Delimitarea domeniului public local fa de domeniul public naional Delimitarea din sfera bunurilor care, prin natura sau afectaiunea lor, aparin domeniului public, a componentelor domeniului public naional de a celui local presupune, la rndul ei, existena unor criterii. Urmrind domeniul public aparinnd nivelului local judeean, orenesc, comunal reinem prevederile art. 122 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, potrivit cu care: "Aparin domeniului public de interes local sau judeean (distincia local-judeean fiind neconstituional n opinia noastr, primul nivel incluzndu-l i pe cel de-al doilea) toate bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau interes public i nu
1

E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Cernui, 1944, Tipografia Glasul Bucovinei, p. 363.

11

sunt declarate prin lege de uz sau de interes naional. Bunurile domeniului public de interes local sau judeean cuprind terenurile pe care sunt amplasate construcii de interes public local sau judeean, pieele, reelele stradale, parcurile publice, cldirile, monumentele de interes public local sau judeean, pdurile i locurile care potrivit legii nu aparin domeniului public de interes naional. Pot aparine domeniului public de interes local sau judeean i alte bunuri dobndite de comun, ora sau jude, n condiiile legii. innd seama de realitile rii noastre la momentul Revoluiei din 1989, n ceea ce privete existena fondului unic al proprietii de stat, desigur c aplicarea principiilor noii constituii privind recunoaterea ca persoane juridice a dezmembrmintelor statului jude, ora, comun presupune un proces dificil de delimitare a patrimoniilor colectivitilor locale, n primul rnd, prin defalcare din patrimoniul de stat. Legea privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, nr. 213/1998, pentru a determina sfera bunurilor cuprinse n domeniul public, folosete urmtoarea formulare: "Domeniul public cuprinde bunurile prevzute n art. 135 alin. 4 din Constituie i cele stabilite prin Anexa care face parte integrant din prezenta lege, precum i orice alte bunuri care, prin natura lor sau prin determinarea legii, sunt de uz sau interes public i sunt dobndite de stat sau unitile administrativ-teritoriale prin modurile prevzute de lege". n Anexa la lege, la pct. 1 sunt cuprinse bunurile aparainnd domeniului public al statului: bogiile de orice natur ale subsolului, n stare de zcmnt; spaiul aerian; apele de suprafa cu albiile lor minore cu bazine hidrografice, malurile i cuvetele lacurilor, apele subterane, apele maritime interioare, faleza i plaja mrii, cu bogiile lor naturale i potenialul energetic valorificabil, marea teritorial i fundul apelor maritime, cile navigabile interioare; pdurile i terenurile destinate mpduririi, cele care servesc nevoilor de cultur, producie ori administraie silvic, iazurile, albiile praielor, precum i terenurile neproductive, incluse n amenajamentele silvice, care fac parte din fondul forestier naional i nu sunt proprietate privat; terenurile institutelor i staiunilor de cercetri tiinifice i ale unitilor de nvmnt agricol i silvic destinate cercetrii i producerii de semine i material sditor din categorii biologice superioare i animalelor de ras; parcurile naionale; rezervaiile naturale i monumentele naturii; patrimoniul natural al Rezervaiei Biosferei "Delta Dunrii"; resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental, mpreun cu platoul continental; infrastructura cilor ferate; tunelele i casetele de metrou, precum i instalaiile aferente acesteia; drumurile naionale autostrzi, drumuri expres, drumuri naionale europene, principale, secundare;

12

 canalele navigabile, cuvetele canalului, construciile hidrotehnice aferente canalului, ecluzele, aprrile i consolidrile de maluri i taluze, zonele de siguran de pe malurile canalului, drumurile de acces i teritoriile pe care sunt realizate acestea; reele de distribuire a energiei electrice; spectrul de frecven, planul de numerotare i poziiile orbitale atribuite Romniei; canelele magistrale pentru irigaii cu prizele aferente; conductele de transport al ieiului, produsele petroliere i al gazelor naturale; lacurile de acumulare i barajele acestora, n cazul n care activitatea de producere a energiei electrice este racordat la sistemul energetic naional; digurile de aprare mpotriva inundaiilor, cu excepia celor ridicate pe terenuri proprietate privat; lucrrile de regularizare a cursurilor de ape; cantoanele hidrotehnice, staiile i instalaiile hidrologice, meteorologice i de calitate a apelor; porturile maritime i fluviale, civile i militare terenurile pe care sunt situate acestea, diguri, cheiuri, pereuri i alte construcii hidrotehnice pentru acostarea navelor i pentru alte activiti din navigaia civil, bazine, acvatorii i enale de acces, drumuri tehnologice n porturi, monumente istorice aflate n porturi, cheiuri i parcuri situate la malul cilor navigabile n afara incintelor portuare destinate activitilor de navigaie; terenurile destinate exclusiv instruciei militare; pichetele de grniceri i fortificaiile de aprare a rii; pistele de decolare, aterizare, cile de rulare i platformele pentru mbarcare, debarcare situate pe acestea i terenurile pe care sunt amplasate; statuile i monumentele; ansamblurile i siturile istorice i arheologice; muzeele, coleciile de art; terenurile i cldirile n care i desfoar activitataea Parlamentul, Guvernul, ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i instituiile publice subordonate acestora; instanele judectoreti i parchetele; unitile militare ale Ministerului Aprrii Naionale i ale Ministerului de Interne, precum i cele ale Direciei Genereale a Penitenciarelor, serviciile publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i prefecturile, cu excepia celor dobndite din venituri proprii extrabugetare, care constituie proprietatea privat a acestora; terenurile i cldirile din alte state n care i desfoar activitatea reprezentanele diplomatice, consulare i comerciale ale statului romn, dac sunt proprietatea acestuia; fia de protecie a frontierei de stat; terenurile din zonele libere; locuinele de protocol. Potrivit textului legii, domeniul public al judeelor cuprinde bunurile stabilite n Anexa la lege, precum i alte bunuri declarate de uz sau interes public judeean prin hotrre a consiliului judeean, dac nu au fost declarate prin lege de uz sau interes public naional. n anexa la lege sunt cuprinse n domeniul public judeean urmtoarele bunuri: drumuri judeene;

13

 terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea consiliul judeean i aparatul propriu al acestuia, dac fac corp separat de sediul prefecturii, precum i instituiile publice de interes judeean, cum sunt: biblioteci, muzee, spitale i alte asemenea bunuri, dac nu au fost declarate de uz sau interes public naional sau local. Domeniul public al comunelor i oraelor, n reglementarea legii sus-menionate, cuprinde bunurile din anexa la lege, precum i alte bunuri de uz sau interes public local declarate ca atare prin hotrre a consiliului local, dac nu au fost declarate prin lege de uz sau interes public naional. Astfel, la pct. 3 din Anexa la lege sunt cuprinse urmtoarele bunuri: drumurile comunale, vicinale i strzile; pieele i parcurile publice, precum i zonele de agrement; lacurile i plajele; reelele de alimentare cu ap, canalizare, termoficare, staiile de tratare i epurare a apelor uzate, cu instalaiile, construciile i terenurile aferente; terenurile i cldirile n care i desfoar activitatea consiliul local i primria, dac fac corp separat de sediul prefecturii sau al consiliului judeean, precum i instituiile publice de interes local, cum sunt: teatre, biblioteci, muzee, spitale, policlinici i altele asemenea; locuinele sociale; statuile i monumentele, dac nu au fost declaratae de interes public naional; bogiile de orice natur ale subsolului, n stare de zcmnt, dac nu au fost declarate de interes public naional; terenurile cu destinaie forestier, dac nu fac parte din domeniul privat al statului i dac nu sunt proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept privat; cimitirele oreneti i comunale. n Capitolul III Dispoziiile finale, al Legii proprietii publice sunt stabilite reguli privind evidena, inventarul i delimitarea domeniului public al statului, judeului, comunei sau oraului, precum i cu privire la soluionarea litigiilor ivite n derularea acestor proceduri. Astfel, pe baza normelor tehnice aprobate de ctre Guvern, la propunerea Departamentului pentru Administraia Public Local, ministerele, celelalte organe centrale de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i unitile administrativ-teritoriale, aveau sarcin s ntocmeasc inventarul bunurilor care alctuiesc domeniul public al statului i respectiv local. Inventarele ntocmite se transmit Guvernului, pentru ca prin hotrre s ateste apartenena bunurilor la domeniul public de interes naional sau local. Legea mai prevede i faptul c, litigiile cu privire la delimitarea domeniului public al statului, judeului, comunelor, oraelor sau municipiilor sunt de competena instanelor de contencios administrativ.

Constituirea domeniului public 1. Chestiuni generale

14

Dup cum s-a vzut ntr-un capitol anterior, domeniul public poate fi mprit i dup criteriul modului de ncorporare a bunurilor din componena sa, n acest fel distingnd un domeniu public natural, adic acela constituit printr-un fapt natural administraia mrginindu-se numai s constate existena lui i domeniul public artificial, adic acela care este ncorporat n baza unui act juridic de afectare, act emis de ctre titularul domeniului public (administraie). n general, se consider c bunurile naturale sunt cele create de ctre natur. Astfel, sunt bunuri imobile naturale: bogiile de orice natur ale subsolului, n stare de zcmnt; spaiul aerian; apele cu potenial energetic valorificabil; apele navigabile i acelea care pot fi folosite n orice alt mod n interes public naional; terenurile institutelor i staiunilor de cercetri tiinifice i ale unitilor de nvmnt agricol i silvic destinate cercetrii i producerii de semine i material sditor din categorii biologice superioare i animalelor de ras; parcurile naionale, rezervaiile naturale i monumentele naturii; patrimoniul natural al Rezervaiei Biosferei "Delta Dunrii", rmul mrii, plaja maritim i marea teritorial; resursele naturale ale zonei economice i ale platoului continental. Bunurile artificiale ale domeniului public sunt considerate a fi cele create de ctre om, cum ar fi: cile ferate, staiile de cale ferat i instalaiile feroviare; autostrzile i drumurile publice; canalele navigabile; reelele de distribuire a energiei electrice i reelele de telecomunicaii i de radio-televiziune ale posturilor naionale de radio i televiziune; conductele de transport al ieiului, al produselor petroliere i al gazelor naturale; lacurile de acumulare i barajele acestora, n cazul n care activitatea de producere a energiei electrice este racordat la sistemul energetic naional; porturile maritime i fluviale, civile i militare; terenurile destinate exclusiv instruciei militare; pichetele de grniceri i fortificaiile de aprare a rii; aeroporturile i grile aeriene; statuile i monumentele; ansamblurile i siturile istorice i arheologice, precum i alte asemenea bunuri declarate de uzul sau folosina de interes public naional, prin lege. Doctrina i practica administrativ au consacrat mai multe procedee folosite n dreptul public pentru constituirea domeniului public. Un astfel de procedeu este ncorporarea. L. Giurgiu1 apreciaz c prin aceast noiune se nelege "actul juridic sau fapta material pe baza crora un anumit bun, de regul imobil, intr n domeniul public". ncorporarea reprezint procesul de dobndire, pe cale natural, a proprietii publice asupra bunurilor domeniului public. Din momentul ndeplinirii de ctre un bun a condiiilor naturale prevzute de lege, acesta devine obiect al domeniului public. Titularului domeniului public statul sau colectivitile locale i revine rolul de a constata prin act juridic administrativ, producerea fenomenului i a delimita domeniul. "Este absolut indiferent constat E. D. Tarangul2 dac faptul acesta natural s-a produs independent sau dependent de voina i intervenia administraiei. Aa de exemplu, dac un ru, care devine navigabil sau flotabil, sau rmul mrii pe poriunea ct este acoperit n cursul anului de ctre mare, este declarat domeniu public. Rul poate s devin navigabil sau flotabil i n urma unor lucrri ale administraiei. Cu toate acestea administraia, printr-o decizie constat numai c rul a devenit navigabil sau flotabil".
1 2

L. Giurgiu, op. cit., p. 103-104. E. D. Tarangul, op. cit., p. 364.

15

Aadar incorporarea unui bun n domeniul public presupune i afectarea sau clasarea acestuia printr-un act administrativ. Afectarea se realizeaz printr-un act administrativ de autoritate prin care se deterimin destinaia i modul de folosin ale bunurilor, respectiv utilitatea acestora, care pot reveni oamenilor, n mod direct sau prin intermediul unui serviciu public. Pentru cile de comunicaie drumuri, ape sau bunurile aparinnd patrimoniului cultural, afectarea poart numele de clasare. Prin operaiunea de dezafectare sau declasare, bunurile reintr sau intr n domeniul privat al administraiei i, deci, n circuitul civil. Actul administrativ de dezafectare sau declasare trebuie s prevad n mod explicit i nu implicit aceast operaiune. Pentru ca principiul inalienabilitii i al imprescriptibilitii s nu devin iluzoriu, "n urma faptului c administraia, care are posibilitatea s nstrineze bunurile, are i posibilitatea s dezafecteze sau s declaseze oriicnd un bun din domeniul public, care devine astfel alienabil i prescriptibil"3, practica administrativ a stabilit unele restricii n exercitarea acestui drept. Astfel, a fost, consacrat principiul c decizia de dezafectare sau declasare a domeniului public trebuie s aparin altor autoriti dect acelea care administreaz domeniul public i care pot consimi la nstrinarea acestuia. Prin dispoziiile art. 6 din Ordonana Guvernului Romniei nr. 15/1993 s-a stabilit c att crearea de noi bunuri proprietate public, din categoria celor stabilite de Guvern ca fiind de interes naional, precum i dezafectarea unor asemenea bunuri se poate face numai cu aprobarea Guvernului, pentru regiile autonome de interes naional, i cu aprobarea consiliilor locale i a consiliilor judeene, n cazul regiilor autonome de interes local sau judeean. n cazul autoritilor colectivitilor locale, competena de a hotr afectarea sau dezafectarea unui bun din domeniul public aparine consiliilor locale potrivit art. 38 alin. (2) lit. g din Legea nr. 215/2001, precum i consiliului judeean, potrivit art. 104 (1) lit. g din aceeai lege. Sfera bunurilor dependinelor, n accepiunea unor autori domeniul public poate suferi modificri n timp, n sensul lrgirii sau restrngerii acesteia. Unele bunuri, care n prezent nu aparin domeniului public, pot prin expropriere pentru cauz de utilitate public, n cazul imobilelor ori prin rechiziie, n cazul mobilelor sau prin trecerea din domeniul privat s devin bunuri aparinnd domeniului public, n condiiile legii. De asemenea, unele bunuri care n prezent aparin domeniului public pot fi incluse n domeniul privat al statului ori unitilor administrativ-teritoriale, intrnd n circuitul civil general. Bunurile proprietate public enumerate n Constituie art. 135 (4) pot deveni proprietate privat, numai prin procedura de revizuire a legii fundamentale. Alte bunuri proprietate public pot trece din domeniul public n cel privat prin dezafectare sau declasare, realizate printr-un act administrativ de autoritate, emis de ctre organul competent, n condiiile mai sus artate. 2. Exproprierea pentru cauz de utilitate public
3

Ibidem, p. 365.

16

n afara mijloacelor tradiionale, specifice dreptului comun, de achiziionare a bunurilor, statul i colectivitile locale pot face acest lucru utiliznd instrumente de drept public contractele administrative, spre exemplu. Totodat, sistemul nostru constituional recunoate posibilitatea titularului domeniului public de a utiliza procedee de transmitere forat a bunurilor care presupun constrngerea particularului de a ceda bunul su n numele unui interes general. Prin expropriere se nelege trecerea forat n proprietatea public, prin hotrre judectoreasc, a unor imobile aflate n proprietate privat, cu o just i prealabil despgubire, n temeiul unei cauze de utilitate public. Exproprierea reprezint o excepie de la caracterul inviolabil al dreptului de proprietate privat prevzut de art. 135 (6) din Constituie i poate fi realizat numai "n condiiile legii". n aplicarea prevederilor constituionale a fost adoptat Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauz de utilitate public, lege care ine seama de dispoziiile art. 41 alin. 3 din legea fundamental, potrivit crora: "Nimeni nu poate fi expropriat dect pentru o cauz de utilitate public, stabilit potrivit legii, cu dreapt i prealabil despgubire". n alin. 5 al aceluiai articol se prevede c despgubirile se stabilesc de comun acord cu proprietarul sau, n caz de divergen, prin justiie. Acest procedeu special de achiziie forat a bunurilor imobile a fost creat de Revoluia francez, care a proclamat dreptul de proprietate ca un drept natural i intangibil, opunndu-l suveranitii statului i a introdus principiul c nimeni nu poate fi expropriat dect numai pentru o cauz de utilitate public i numai dup o just i prealabil despgubire. Legiuitorul pozitiv a fost obligat s stabileasc anumite principii care s fie o garanie pentru proprietatea privat mpotriva abuzului i a arbitrarului administraiei. Exproprierea a fost limitat, n ceea ce privete scopul pentru care se poate face, bunurile care pot fi expropriate, autoritile care pot face exproprieri, precum i procedura de expropriere. Legea nr. 33/1994 circumscrie sfera bunurilor imobile care pot face obiectul exproprierii, reglementeaz utilitatea public i declararea acesteia, msurile premergtoare exproprierii, soluionarea cererilor de expropriere de ctre instanele de judecat, modul i criteriile de stabilire a despgubirilor care se cuvin proprietarului imobilului, modalitatea de plat a acestor despgubiri, consecinele juridice ale exproprierii. Legea nr. 33/1994 se completeaz cu Regulamentul privind procedura de lucru a comisiilor pentru efectuarea cercetrii prealabile n vederea declarrii utilitii publice pentru lucrri de interes naional sau de interes local, adoptat prin H.G. nr. 583/1994, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 271/1994. Trebuie menionat c exproprierea intervine numai n cazul n care prile nu convin o alt modalitate de transmitere a imobilului sau imobilelor n proprietate public. n situaia n care prile convin ca transferul bunului imobil expropriabil s aib loc printr-o alt modalitate (vnzare-cumprare, donaie, schimb etc.), trebuie s fie respectate condiiile de valabilitate i publicitate cerute de lege pentru actul juridic care se ncheie. Potrivit art. 4 din Legea nr. 33/1994 n situaia n care prile cad de acord cu privire la modalitatea de transfer cu titlu oneros a bunului (vnzare-cumprare, schimb), dar nu se neleg referitor la natura sau ntinderea echivalentului pe care urmeaz s l

17

primeasc proprietarul, instana de judecat competent va lua act de nelegerea prilor i va stabili, dup caz, ntinderea despgubirilor ori echivalentul n natur care se cuvine proprietarului. Art. 2 din Legea nr. 33/1994 prevede c pot fi expropriate bunurile imobile proprietatea persoanelor fizice sau juridice, precum i cele aflate n proprietatea privat a comunelor, oraelor, municipiilor i judeelor. Nu pot fi expropriate bunurile aflate n proprietatea privat a statului, ntruct "statul n calitatae de proprietar are dreptul ca, prin puterea sa exprimat de organul competent, s afecteze unei utiliti publice oricare dintre bunurile imobile pe care le are n proprietate privat. Urmare acestei afectaiuni, imobilul respectiv nceteaz a mai fi obiect al dreptului de proprietate privat intrnd n sfera bunurilor proprietate public"1. O situaie similar se ntlnete cu privire la bunurile proprietate privat ale unei colectiviti locale comun, ora, municipiu, jude pentru care declararea utilitii publice de interes local se realizeaz prin afectarea bunului interesului public de ctre organul local competent consiliul local sau judeean care va avea drept efect trecerea bunului respectiv din domeniul privat n domeniul public al aceleiai colectiviti. O etap premergtoare exproprierii prevzut de lege este declararea utilitii publice, care se poate face de ctre Guvern, sau de ctre consiliile locale, dup cum lucrurile sunt de interes naional sau local. Pentru orice alte lucrri dect cele enumerate la art. 6 din Legea nr. 33/1994, utilitatea public se declar n fiecare caz n parte, prin lege. La fel se procedeaz n situaia exproprierii de lcauri de cult, monumente, ansambluri i situri istorice, cimitire, alte aezri ori localiti urbane sau rurale n ntregime. Declararea utilitii publice este precedat de efectuarea unei cercetri prealabile, de ctre o comisie numit de Guvern sau de delegaia permanent a consiliului judeean, n funcie de natura interesului care st la baza exproprierii. Rolul cercetrii prealabile este acela de a stabili dac exist elemente care s justifice interesul naional sau local, avantajele economico-sociale i de alt natur care s justifice i s fundamenteze necesitatea efecturii lucrrilor, imposibilitatea realizrii lucrrilor respective pe alte ci dect prin expropriere, ncadrarea acestora n planurile de urbanism i amenajare a teritoriului aprobate potrivit legii. Rezultatele cercetrii prealabile, consemnate ntr-un proces-verbal, stau la baza actului de declarare a utilitii publice, emis de ctre Guvern sau consiliul judean, act care va fi adus la cunotin public potrivit art. 11 din Legea nr. 33/1994. Propunerile de expropriere a imobilelor i procesul-verbal ntocmit de comisia de cercetare prealabil se notific titularilor drepturilor reale asupra imobilelor n cauz, care pot face ntmpinare n termen de 15 zile de la primirea notificrii. ntmpinarea se depune la primarul comunei, oraului sau municipiului pe al crui teritoriu se afl imobilul.

A se vedea i L. Pop, Dreptul de proprietate i dezmembrmintele sale, Bucureti, Editura Lumina Lex, 1996, p. 43.

18

Documentaia ntocmit, mpreun cu eventualele ntmpinri depuse de cei ndreptii, se va nainta Guvernului sau, dup caz, consiliului judeean ori al municipiului Bucureti. Potrivit dispoziiilor legale, ntmpinrile urmeaz a fi soluionate n termen de 30 zile de ctre o comisie constituit n acest scop. n alctuirea comisiei intr, printre alii, i 3 proprietari de imobile din comuna, oraul sau municipiul n care sunt situate imobilele propuse pentru expropriere, alii dect cei n cauz, rudele i afinii lor pn la gradul IV inclusiv. Hotrrea comisiei, adoptat prin vot secret, poate avea ca rezultat admiterea sau respingerea propunerilor fcute de ctre expropriator. Hotrrea se motiveaz i se comunic prilor n 15 zile de la adoptare. n situaia respingerii propunerilor de expropriere, iniiatorul poate reveni, n urma refacerii planurilor, cu noi propuneri. Atunci cnd i noile propuneri sunt respinse, expropriatorul, proprietarul i titularii altor drepturi reale asupra imobilului propus pentru expropriere pot introduce o contestaie mpotriva hotrrii comisiei la curtea de apel n raza de competen a creia se afl imobilul. Procedura de introducere i soluionare a contestaiei este cea reglementat de Legea contenciosului administrativ, nr. 29/1990, soluionarea urmnd a fi fcut de urgen. Competena de soluionare a cererilor de expropriere aparine titularului n raza cruia este sitiuat imobilul propus pentru expropriere. La cererea expropriatului, preedintele tribunalului va fixa termen de judecat i va dispune citarea proprietarului, a altor titulari de drepturi reale i a oricror persoane cunoscute care pot justifica un interes legitim n legtur cu imobilul. Soluionarea cererii de expropriere se face cu participarea obligatorie a procurorului. Dup verificarea ndeplinirii condiiilor prevzut de lege pentru expropriere, instana va stabili ntinderea despgubirilor cuvenite proprietarului i sumele cuvenite posesorului i titularilor altor drepturi reale. Prile se pot nvoi n faa instanei cu privire la expropriere i ntinderea despgubirilor, situaie n care instana, lund act, pronun o hotrre definitiv i irevocabil. Atunci cnd prile nu se neleg cu privire la ntinderea despgubirilor, instana va constitui o comisie de 3 experi unul desemnat de expropriator, unul numit de instan i unul desemnat de ctre proprietarul imobilului i de ctre celelalte persoane, care au dreptul la despgubiri. Instana va compara rezultatele expertizei cu oferta expropriatorului i cu preteniile formulate de ctre proprietarul imobilului i va hotr asupra ntinderii despgubirilor. Despgubirea stabilit de instan nu poate fi mai mic dect cea oferit de expropriator sau mai mare dect cea solicitat de ctre proprietarul imobilului expropriat. Hotrrea judectoreasc definitiv i irevocabil produce urmtoarele efecte: imobilul expropriat intr n domeniul public liber de orice sarcini, din momentul ndeplinirii de ctre expropriator a tuturor oblligaiilor stabilite n sarcina sa prin hotrrea judectoreasc de expropriere;

19

 se sting drepturile reale principale, derivate din dreptul de proprietate: uzufruct, uz, abitaie i superficie precum i servituile stabilite, prin fapta omului, n msura n care devin incompatibile cu situaia natural i juridic a obiectivului urmrit prin expropriere; dac bunul imobil expropriat este grevat de un drept de ipotec sau de un privilegiu imobiliar special, acesta se strmut asupra despgubiririi stabilite de ctre instan sau prin acordul prilor; orice drepturi personale dobndite de alte persoane asupra imobilului expropriat, cum ar fi cele nscute din contractul de locaiune sau de comodat, se sting; se nate un drept de crean n favoarea persoanelor stabilite prin hotrrea judectoreasc asupra despgubirilor acordate ca o consecin a exproprierii imobilului. Eliberarea titlului de proprietate i punerea n posesie a expropriatorului se realizeaz numai pe baza unei ncheieri a tribunalului, prin care se constat ndeplinirea obligaiilor privind plata despgubirilor, dar nu mai trziu de 30 de zile de la achitarea acestora. n sitiuaia n care obiectul exproprierii l formeaz terenuri cultivate sau plantaii, punerea n posesie a expropriatorului asupra lor va avea loc numai dup ce recolta a fost culeas, n afar de situaia n care valoarea recoltei a fost inclus n calculul despgubirilor. Legea nr. 33/1994 reglementeaz o serie de drepturi n favoarea proprietarului expropriat, cum sunt: un drept privitor la nchirierea imobilului expropriat, n cazul n care expropriatorul sa hotrt s l nchirieze pe perioada cuprins ntre momentul punerii sale n posesie i cel al utilizrii bunului n scopul pentru care s-a fcut exproprierea; dreptul de a cere i obine retrocedarea imobilului expropriat dac sunt ndeplinite urmtoarele condiii: imobilul nu a fost utilizat n termen de un an pentru realizarea scopului n considerarea cruia a fost preluat prin expropriere, nelegnd prin aceasta c lucrurile respective nu au fost ncepute i nu s-a fcut o nou declarare de utilitate public. Cererea va fi adresat instanei care a hotrt exproprierea, care va putea hotr retrocedarea imobilului, n schimbul plii unui pre stabilit n aceleai condiii n care s-a stabilit valoarea despgubirii atunci cnd s-a dispus exproprierea; - lucrrile pentru a cror executare s-a dispus exproprierea nu au fost ncepute i realizate i expropriatorul s-a hotrt s nstrineze imobilul. n aceast situaie expropriatul are un drept de preempiune 1 la cumprarea imobilului pe care l poate exercita n termen de 60 de zile de la data primirii comunicrii trimis de expropriator. Acest drept are un caracter legal i nu contractual, nscndu-se direct din lege. Utilizarea domeniului public 1. Chestiuni generale

Ibidem, p. 50.

20

Teoria general a proprietii ne relev c aceasta reprezint, att n sens economic, ct i n plan juridic, expresia suprem a accesului oamenilor la posesia, folosina bunurilor, fiind un mod de realizare a puterii oamenilor asupra bunurilor. Codul civil romn definete dreptul de proprietate la art. 480 astfel: "Proprietatea este dreptul pe care l are cineva de a se bucura i dispune de un lucru n mod exclusiv i absolut, ns n limitele determinate de lege". Potrivit art. 41, pct. 6 din Constitiuia Romniei adoptat n anul 1991, "dreptul de proprietate oblig la respectarea sarcinilor privind protecia mediului i asigurarea bunei vecinti, precum i la respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legii sau obiceiului revin proprietarului". Definiia dreptului de proprietate dat de Codul civil romn trebuie interpretat nuanat. Sunt numeroase situaiile cnd, n practic, o parte din atributele sau chiar toate, sunt exercitate de ctre o alt persoan dect proprietarul, de regul n temeiul unui drept real derivat din dreptul de proprietate (uzufruct, uz, abitaie sau superficie). Din aceste motive este necesar lmurirea rspunsului la ntrebarea: care este deosebirea dintre proprietar i alte persoane care exercit unele din atributele care alctuiesc coninutul dreptului de proprietate? n literatura de specialitate, se consider c, spre deosebire de titularii altor drepturi subiective, derivate asupra aceluiai bun, proprietarul exercit atributele juridice ale dreptului de proprietate n putere proprie i interes propriu1. Proprietarul exercit atributele dreptului su ntotdeauna n putere proprie, nefiind subordonat nimnui, dect legii. Toate celelalte persoane exercit aceste atribute att n puterea legii, ct i n puterea proprietarului care le-a constituit dreptul subiectiv sau permisiunea utilizrii bunurilor sale. Aadar, aceste persoane exercit atributele ce le-au fost conferite n puterea transmis de ctre proprietar i nicidecum n putere proprie. Avnd n vedere coninutul su juridic i poziia specific a proprietarului, dreptul de proprietate este definit de ctre prof. L. Pop2 ca fiind "acel drept real care confer titularului atributele de posesie, folosin i dispoziie asupra unui bun, atribute pe care numai el le poate exercita n plenitudinea lor, n putere proprie i n interesul su propriu, cu respectarea normelor juridice n vigoare". Aadar, dreptul de proprietate poate fi considerat dreptul real cel mai deplin, deoarece este singurul drept subiectiv care i confer titularului su cele trei atribute: posesia, folosina i dispoziia. Posesia const n posibilitatea recunoscut titularului dreptului de proprietate de a stpni bunul care i aparine n materialitatea sa. Folosina confer proprietarului posibilitatea de a ntrebuina bunul su, percepnd n proprietate toate fructele pe care acesta le produce. Dispoziia cuprinde dou componente: dispoziia material i dispoziia juridic. Dreptul de dispoziie material este posibilitatea proprietarului de a dispune de substana bunului, adic de a-l putea transforma, consuma sau distruge n condiiile legii. Dispoziia juridic const n posibilitatea proprietarului de a nstrina dreptul de proprietate, cu titlu
1

A se vedea C. Sttescu, C. Brsan, Dreptul civil, teoria general a drepturilor reale, Universitataea Bucureti, 1988, p. 28-30; L. Pop, Dreptul de proprietate i dezmembrmintele sale, Lumina Lex, 1996, p. 34-36. 2 L. Pop, op. cit., p. 35-36.

21

oneros sau gratuit, prin acte ntre vii sau pentru cauz de moarte i de-al greva cu drepturi reale derivate, principale sau accesorii, n favoarea altor persoane, cu respectarea regimului juridic stabilit de lege. Dreptul de proprietate prezint o serie de caractere proprii care l individualizeaz n rndul drepturilor reale. Astfel, dreptul de proprietate este: absolut i inviolabil. El este opozabil erga omnes; deplin i exclusiv; perpetuu i transmisibil. Caracterul transmisibil este propriu numai bunurilor proprietate privat. Dreptul de proprietate public, indiferent de obiectul su, este inalienabil i deci netransmisibil. Dup relevarea acestor caractere generale ale dreptului de proprietate, ne vom ocupa de modul de utilizare a bunurilor domeniului public, parte component a domeniului administrativ, bunuri care prin natura lor sau prin afectaiune sunt destinate folosinei generale. Aa cum s-a artata anterior, titularii domeniului public sunt statul i unitile administrativ-teritoriale, care exercit administrarea general a bunurilor proprietate public. Subliniem faptul c n activitataea de administrare general a bunurilor domeniului public, att statul, ct i colectivitile locale acioneaz n calitate de autoriti publice, adic de subiecte de drept administrativ i nu de drept civil. Aceasta are drept consecin faptul c "administrarea general" presupune exercitarea atributelor cuprinse n sfera de competen pe care legea le-o confer i nu exercitarea unor drepturi i obligaii de natur civil. Modalitile de utilizare a domeniului public se pot clasifica dup cum urmeaz: exercitarea direct a dreptului de proprietate asupra bunurilor domeniului public de ctre titularii acestuia i administrarea general a lor; utilizri directe i colective ale domeniului public; utilizri privative ale domeniului public. 2. Administrarea general a bunurilor domeniului public n temeiul competenelor legale cu care sunt investite, autoritile publice ale statului sau colectivitilor locale pot hotr ca dreptul de proprietate public asupra unor bunuri aparinnd domeniului public s fie exercitat n plentitudinea sa, n mod direct i nemijlocit de ele nsele. Astfel, n temeiul art. 38 (2) lit. f din Legea nr. 215/2001 i respectiv art. 104 (1) lit. f din aceeai lege, consiliul local i respectiv consiliul judeean "administreaz domeniul public i privat" al unitii administrativ-teritoriale n care este constituit. Situaiile de administrare direct, de ctre stat sau colectivitile locale, prin autoritile lor, a bunurilor domeniului public, sunt n practic, destul de rare. De cele mai multe ori exercitarea majoritii atributelor dreptului de proprietate public se realizeaz prin ncredinarea acestora n administrarea unor subiecte de drept public regii autonome sau instituii publice aflate n raporturi juridice de drept administrativ cu titularii dreptului de proprietate.

22

Aceast situaie i are temeiul n prevederile art. 135, pct. 5 din Constituie: "n condiiile legii, ele (bunurile proprietate public n.n.) pot fi date n administrare regiilor autonome ori instituiilor publice..." Regiile autonome i instituiile publice sunt persoane juridice de drept public, nfiinate prin acte administrative de ctre autoritile statului sau colectivitilor locale, n scopul realizrii unor servicii publice, i se afl n raporturi juridice de subordonare fa de autoritile care le-au nfiinat. nfiinarea, organizarea i funcionarea regiilor autonome a fost reglementat prin Legea nr. 15/1990, care a stabilit c "regiile autonome se organizeaz i funcioneaz n ramurile strategice ale economiei naionale... precum i n unele domenii aparinnd altor ramuri stabilite de guvern". Regiile autonome au fost clasificate n regii de interes naional, cele nfiinate prin hotrre de Guvern i aflate sub autoritatea administraiei publice centrale, i regii autonome de interes local, nfiinate prin hotrre a consiliului judeean, municipal, orenesc sau comunal, dup caz, i aflate sub autoritatea acestora. n doctrina juridic1, regiile autonome sunt considerate a fi persoane juridice de natur mixt, de drept public i de drept privat. Avnd drept scop prestarea unor servicii publice prin punerea n valoare a bunurilor domeniului public, regiile autonome acioneaz n numele statului sau, dup caz, al unitilor administrativ-teritoriale, care exercit puterea de instrucie i pe cea de control asupra lor. Instituiile publice sunt, ca i regiile autonome, persoane juridice nfiinate prin acte de putere ale statului sau colectivitilor locale, n scopul realizrii unor servicii publice. Remarcm c n doctrina i dreptul nostru pozitiv nu exist o percepie clar cu privire la conceptul de instituie public, elementul de difereniere fa de alte structuri administrative fiind, n opinia noastr, unul periferic, i anume modul de finanare de la buget. Apreciem c noiunea de instituie public este un substitut al celei de organ, putndu-se opera cu ea att n construirea sistemului administraiei publice, ct i a celui legislativ sau judectoresc. Atunci cnd am analizat criteriile de ncadrare a unui bun n domeniul public am reinut printre acestea i interesul public, care determin afectarea bunurilor folosinei publice prin intermediul unui serviciu public. Utilizarea bunurilor domeniului public de ctre serviciul public exclude utilizarea acestora, n mod direct, de ctre public. Uneori, excluderea particularilor are caracter expres, ca n cazul bunurilor destinate aprrii naionale, alteori se recunoate particularilor posibilitatea accesului la bunurile domeniului public, dar cu permisiunea i n limitele impuse de ctre instituia public care administreaz aceste bunuri. n general, accesul particularilor la bunurile domeniului public afectate unui serviciu public se face prin utilizarea serviciului public (spre exemplu: utilizarea cii ferate prin intermediul serviciului de transport public).

Vezi i A. Iorgovan, Drept administrativ. Tratat elementar, vol. III, Editura "Proarcadia", Bucureti, 1994, p. 99.

23

3. Natura juridic i caracterele specifice dreptului de administrare al regiilor autonome i instituiilor publice asupra domeniului public Doctrina i dreptul pozitiv nu au conturat un punct de vedere unitar i coerent cu privire la natura juridic a dreptului de administrare al regiilor autonome i instituiilor publice asupra bunurilor domeniului public. Opiniile oscileaz de la natura de drept real derivat din dreptul de proprietate public, pn la cea de simpl competen de gospodrire i gestionare a bunurilor domeniului public1. n opinia celor care acrediteaz prima ipotez2 se argumenteaz prin faptul c premisa naterii, existenei i exercitrii acestui drept, originea i fundamentul su se afl n dreptul de proprietate public. Dreptul de administrare apare ca modalitatea juridic de exercitare a dreptului de proprietate public. Dei derivat din dreptul de proprietate public, dreptul de administrare, n opinia prof. L. Pop, n raporturile publice de drept civil, are o fiin proprie, de sine stttoare. Caracterele juridice ale dreptului de proprietate public, respectiv inalienabilitatea, imprescriptibilitatea i insensizabilitatea sunt i caractere ale dreptului de administrare. Acest lucru rezult i din prevederile Ordonanei Guvernului Romniei nr. 15/1995 privind unele msuri pentru restructurarea regiilor autonome, care prevede urmtoarele: bunurile proprietate public se evideniaz distinct n patrimoniul regiei, fiind inalienabile; bunurile proprietate public vor fi evideniate, evaluate i dimensionate extracontabil, n baza normelor metodologice aprobate de Guvern; n cazul reorganizrii regiilor autonome ca societi comerciale, bunurile proprietate public nu pot fi aduse ca aport la capitalul societilor comerciale rezultate din reorganizare; creditorii regiei autonome nu pot cere executarea silit asupra bunurilor proprietate public aflate n administrarea acesteia; este interzis regiilor autonome s constituie garanii de orice fel asupra bunurilor proprietate public. Ca orice drept real, dreptul de administrare are un caracter absolut, fiind opozabil erga omnes. O particularitate nsemnat a sa se refer la inopozabilitatea fa de titularul dreptului de proprietate public statul sau colectivitatea local aa nct, indiferent de modalitatea constituirii, el poate fi revocat printr-un act simetric celui de constituire. Atunci cnd retragerea sau revocarea dreptului de administrare are loc, prin actul de putere al organului competent, beneficiarul dreptului de administrare nu se poate opune prin mijloace de drept comun, cum ar fi: aciunea n revendicare, aciuni posesorii etc. Prof. L. Pop consider inopozabilitatea dreptului de administrare fa de titularul dreptului de proprietate public ca o consecin a raporturilor juridice de drept public, de subordonare dintre cele dou pri, raporturi juridice n cadrul crora dreptul de administrare apare ca un drept real de natur administrativ. De remarcat c
1

A se vedea M. T. Oroveanu, Tratat de Drept administrativ, Universitatea Cretin "Dimitrie Cantemir", Bucureti, 1994, p. 418. 2 Vezi L. Pop, op. cit., p. 73-75.

24

revocabilitatea se manifest numai n raporturile dintre regia autonom sau instituia public beneficiar a dreptului de administrare i titularul dreptului de proprietate asupra bunului domeniului public, orice act de aceast natur emis de o alt autoritate public care nu are competena legal n materie putnd fi atacat de beneficiarul dreptului de administrare prin aciune n contenciosul administrativ, conform Legii nr. 29/1990. n raporturile juridice ale regiei autonome sau instituiei publice cu alte subiecte de drept civil manifestndu-se egalitatea: n cazul reorganizrii regiilor autonome ca societi comerciale bunurile proprietate public nu pot fi aduse ca aport la capitalul societilor comerciale rezultate din reorganizare; creditorii regiei autonome nu pot cere executarea silit asupra bunurilor proprietate public aflate n administrarea acesteia; este interzis regiilor autonome s constitiuie garanii de orice fel asupra bunurilor proprietate public. Ca orice drept real, dreptul de administrare are un caracter absolut, fiind opozabil erga omnes. O particularitate nsemnat a sa se refer la inopozabilitatea fa de titularul dreptului de proprietate public statul sau colectivitatea local aa nct, indiferent de modalitatea constituirii, el poate fi revocat printr-un act simetric celui de constituire. Atunci cnd retragerea sau revocarea dreptului de administrare are loc, prin actul de putere al organului competent, beneficiarul dreptului de administrare nu se poate opune prin mijloace de drept comun, cum ar fi: aciunea n revendicare, aciuni posesorii etc. Profesorul L. Pop consider inopozabilitatea dreptului de administrare fa de titularul dreptului de proprietate public ca o consecin a raporturilor juridice de drept public, de subordonare dintre cele dou pri, raporturi juridice n cadrul crora dreptul de administrare apare ca un drept real de natur administrativ. De remarcat c revocabilitatea se manifest numai n raporturile dintre regia autonom sau instituia public benefiar a dreptului de administrare i titularaul dreptului de proprietate asupra bunului domeniului public, orice act de aceast natur emis de o alt autoritate public, care nu are compeatena legal n materie, putnd fi atacat de beneficiarul dreptului de administrare prin aciune n contenciosul administrativ, conform Legii nr. 29/1990. n raporturile juridice ale regiei autonome sau instituiei publice cu alte subiecte de drept civil, manifestndu-se egalitatea juridic a prilor, dreptul de administrare poate fi aprat prin mijloace de drept comun, prin aciunile reale reglementate de acesta. Coninutul juridic al dreptului real de administrare cuprinde atributele de posesie, folosin i parial, de dispoziie. ntre posesia titularului dreptului de proprietate i aceea a titularului dreptului de administrare exist deosebire numai sub aspectul voliional, titularul celui din urm stpnind bunul cu intenia de a se considera doar un administrator al lui i nu un proprietar. Atributul folosinei confer titularului dreptului de administrare, posibilitatea utilizrii bunurilor domeniului public n scopul ndeplinirii obiectului su de activitate, de regul pentru uz public sau n interes public. Regiile autonome sau instituiile publice pot s culeag i s foloseasc, n anumite limite, fructele naturale i industriale pe care bunurile domeniului public primite n administrare le produc, iar n anumite condiii i pe cele civile.

25

n coninutul dreptului de proprietate public, atributul de dispoziie cuprinde numai dispoziia material, nu i pe cea juridic, deoarece acest drept este inalienabil i nu poate fi dezmembrat. n acest fel, nici titularului dreptului de administrare nu i se poate transmite dect dispoziia material asupra bunurilor proprietate public i aceasta n condiiile prescrise de normele legale. 4. Utilizri directe i colective ale bunurilor domeniului public Aa cum s-a relevat anterior, o caracteristic a bunurilor domeniului public o reprezint aceea c prin natura lor sunt de uz, de folosin public. Utilizrile comune sau colective ale domeniului public sunt acelea realizate n mod direct, de ctre public, uzul fiind liber i necondiionat de o autorizare prealabil din partea administraiei. Aa sunt spre exemplu: circulaia pe drumul public, pe faleza mrii, utilizarea pentru recreere a parcurilor publice etc. Regimul juridic al utilizrii directe i colective a bunurilor domeniului public are drept caracteristici libertatea, egalitatea i gratuitatea de care trebuie s beneficieze toi utilizatorii. La acestea, dup cum subliniaz L. Giurgiu, "trebuie adugat anonimatul absolut n care particularii folosesc domeniul public". Libertatea folosinei reprezint expresia unor liberti publice fundamentale, cum ar fi cea de circulaie a persoanelor i bunurilor, de exercitare a comerului i industriei etc. Astfel, accesul n lcaurile de cult i utilizarea acestora, potrivit destinaiei lor, corespunde libertii de credin i de practicare a cultului religios. n unele situaii, utilizrile colective fac obiectul unor reglementri prin norme legale sau regulamentare (ex. regulamentul de utilizare al parcurilor i grdinilor publice), alteori ele rezult dintr-o decizie de afectare a bunului unei folosine comune (ex. clasarea unei ci de coumicaii). Intervenia titularului dreptului de proprietate public, a administraiei statului sau colectivitilor locale, cu rezultatul aparent al limitrii libertii de utilizare a bunurilor (dependinelor n accepiunea unor autori1), are rolul de a asigura condiiile generale de utilizare direct i colectiv a acestor bunuri precum i conservarea lor. Libertatea uzului exist numai n msura n care utilizarea bunului este conform cu afectaiunea care i-a fost dat de autoritatea competent2. n unele situaii i pentru uzul colectiv, administraia, n mod excepional i pentru protejarea unor interese generale, poate pretinde o autorizare prealabil. Exemplul dat de dr. L. Giurgiu3 este revelator: pentru a preveni unele sustrageri sau degradri, cetenii care doresc s consulte documentele pstrate la Arhivele Statului trebuie s obin o aprobare individual, de acces, din partea acestei instituii publice, ipotez n care nu ne gsim ntro situaie de utilizare privativ a unui bun public, ntruct aceeai aprobare poate fi acordat simultan tuturor solicitanilor care se afl n situaia obiectiv i impersonal care le permite s o obin.

L. Giurgiu, Domeniul public, Editura Tehnic, Bucureti, 1957, p. 143. Vezi E. D. Tarangul, Tratat de Drept administrativ romn, Cernui, 1994, Glasul Bucovinei, p. 380. 3 Vezi E. D. Tarangul, Tratat de Drept administrativ romn, Cernui, 1994, Glasul Bucovinei, p. 380.
2

26

Intervenia administraiei publice nu are drept scop s asigure prin msuri de poliie administrativ doar ordinea public i prevenirea nclcrii acesteia, ci i s creeze condiiile necesare pentru exploatarea economic, n regim optim, a domeniului public. i regula gratuitii utilizrilor colective ale domeniului public a cunoscut,o dat cu trecerea timpului, nuanri i modificri ale concepiei tradiionale, pentru adaptarea la cerinele actuale. Astfel, este unanim acceptat ideea instituirii unor taxe pentru accesul la bunurile publice a cror exploatare se realizeaz prin intermediul unui serviciu public cruia i-au fost afectate bunurile (ex. muzeele). De asemenea, autoritile locale au dreptul de a institui taxe de staionare pe anumite poriuni, special amenajate, ale domeniului public. Utilizarea bunurilor domeniului public nu trebuie s fie fcut n mod abuziv, sau s conduc la stnjenirea celorlali utilizatori, nclcnd astfel principiul libertii. Uzul acestor bunuri trebuie s fie conform cu regulamentele administraiei care urmresc realizarea obligaiei beneficiarilor de a aciona astfel nct s nu mpiedice exercitarea egal a dreptului de folosin de ctre oricare beneficiar, sau degradarea bunurilor. 5. Utilizri privative ale bunurilor domeniului public Domeniul public este susceptibil nu numai de utilizri n comun, ci poate face obiectul unor utilizri privative, n msura n care asemenea utilizri sunt compatibile cu destinaia general a bunurilor proprietate public. Astfel, persoane fizice sau juridice private se pot instala pe o poriune determinat a domeniului public, n vederea desfurrii unei activiti, cu excluderea celorlali particulari, care nu posed o autorizaie administrativ. Caracterul privativ al ocuprii este de natur s fac imposibil utilizarea concomitent i n concordan cu afectaiunea bunului de ctre o alt persoan. n general, scopul utilizrilor privative este organizarea unor activiti comerciale, industriale sau pentru satisfacerea unor nevoi legate de circulaia pe drumurile publice, asigurnd att satisfacerea unor interese generale ale colectivitii, ct i a unor interese ale beneficiarilor particulari. Regimul juridic al utilizrilor privative are o serie de particulariti, care l deosebesc de utilizrile directe i colective ale domeniului public. Astfel, ele nu pot fi exercitate dect n urma unei autorizri prealabile din partea administraiei, emis prin organul competent. Prezena actului de investitur reprezint o abatere de la folosina general i de aceea titularul proprietii publice, prin organele sale, este ndrituit s aprecieze cnd asemenea utilizri nu mpiedic destinaia fireasc a domeniului public, s aprecieze deci oportunitatea actului i conformitatea acestuia cu afectaiunea bunului. Reprezentnd pentru beneficiarii lor o folosin special, deosebit de utilizare colectiv, utilizrile privative sunt supuse plii unor sume de bani, care au caracterul unor taxe n cazul permisiunii de staionare sau al unor redevene n cazul permisiunilor de ocupare temporar. Este de remarcat caracterul precar i revocabil al utilizrilor privative, care decurge, pe de o parte din principiul inalienabilitii proprietii publice, iar pe de alta din dreptul recunoscut administraiei publice, care servete interesul general, de a aprecia oportunitatea meninerii sau nu a autorizrii date n funcie de condiiile concrete.

27

Administraia poate s retrag unilateral sau s rscumpere permisiunea de utilizare privativ a unui bun al domeniului public, dac condiiile avute n vedere la eliberarea autorizaiei s-au schimbat esenial, iar interesul general impune ncetarea utilizrii privative. Retragerea autorizaiei, precum i dreptul de apreciere cu privire la acordarea sau refuzul acordrii acestuia, constituie acte administrative de autoritate supuse controlului de legalitate pe calea aciunii la instana de contencios administrativ. Se poate constata o oarecare gradare a precaritii utilizrii privative n funcie de natura ocuprii. Astfel, un autor1 reine c gradul de precaritate este mai ridicat n cazul permisiunilor sau concesiunilor stabilite prin acte administrative unilaterale i mai sczut n cazul ocuprii consimite prin acte juridice cu caracter contractual. Acelai autor distinge ntre utilizrile privative, conforme cu destinaia normal a dependinelor domeniului public, cum ar fi spre exemplu staionarea autovehiculelor ntro parcare autorizat i utilizrile anormale, la care beneficiarul aduce unele modificri n structura exterioar a domeniului, neconforme destinaiei fireti a acestuia, cum ar fi instalarea de cabluri, conducte, reele edilitare, n subsolul cilor de comunicaie. Clarificarea utilizrilor privative poate avea drept criteriu i natura actului juridic care st la baza constituirii lor. Astfel, putem distinge ntre utilizri privative ntemeiate pe un act administrativ unilateral, cum sunt: permisiunea sau autorizaia de staionare; permisiunea de ocupare temporar a domeniului public i utilizri privative ntemeiate pe un contract. A. Permisiunea (autorizaia) de staionare Staionarea ca modalitate de utilizare privativ a domeniului public se caracterizeaz prin conformitatea utilizrii cu destinaia normal a bunurilor domeniului public asupra crora se exercit, excluznd orice lucrare aderent acestora. Fa de utilizarea colectiv, care are caracter temporar i pentru care nu este necesar un permis (exemplu staionarea unui autovehicul n faa unui imobil pentru a descrca diverse bunuri), staionarea se deosebete prin durat, avnd caracter de permanen. Caracterul permanent nu se confund cu cel perpetuu. Exemplul clasic este cel al taxiurilor care staioneaz ntr-o staie de taxiuri pe baza unei reguli permanente, care va dinui pn ce staia va fi mutat sau desfiinat. Permanena nu presupune, n mod necesar, continuitatea n ceea ce privetae ocuparea domeniului public1. Ceea ce este permaneant este numai situaia juridic, nu i faptul obiectiv. Regula staionrii este permanent, nu i faptul material al staionrii, n mod perpetuu a taxiurilor. Tot astfel, prin strngerea meselor de pe trotuar, n timpul noii sau n caz de furtun, de ctre

L. Giurgiu, op. cit., p. 153.

Vezi M. T. Oroveanu, op. cit., p. 421-422.

28

particularul care posed o permisiune de staionare, nu se pierde i beneficiul permisiunii, care subzist i este folosit imediat ce condiiile normale de folosin o permit. Alt caracteristic a permisiunii de staionare este lipsa oricror lucrri aderente solului, astfel nct nimic nu este fixat n pmnt, fie c este vorba de taxiuri, autobuze sau mese aezate pe trotuar. Administraia are o putere discreionar cu privire la acordarea sau refuzul permiselor de staionare precum i cu privire la revocarea acestora. Aceast putere discreionar este limitat n manifestarea ei de principiul legalitii care domin activitatea administraiei, mpiedicnd transformarea acesteia n arbitrariu. La solicitarea unei permsiuni (unui permis) de staionare, autoritatea competent n general cea care reglementeaz circulaia pe poriunea respectiv a cilor publice urmeaz s aprecieze dac limitarea adus folosinei normale a strzii nu este excesiv, nu se abate de la destinaia bunului general i este compatibil cu aceasta. Aceleai considerente sunt avute n vedere i la aprecierea revocrii sau prelungirii unui permis de staionare. n general, se apreciaz c utilizarea privativ a unor poriuni din cile publice este admisibil, atunci cnd, n ciuda unei limitri n folosina normal a drumului public, aceasta nu mpiedic n mod absolut folosina i destinaia bunului domenial. Desigur, autoritatea emitent a permisului de staionare va avea n vedere la emiterea actului administrativ i alte raiuni legate de prevederea interesului general, cum ar fi cele privind protejarea mediului, asigurarea linitii publice etc. Actele administrative unilaterale emise de autoritile administrative competente sunt supuse controlului de legalitate de ctre instanele de contencios administrativ, la sesizarea prii interesate sau a prefectului, n condiiile art. 122 din Constituie i ale Legii administraiei publice locale. Prin faptul c o poriune din domeniul public este sustras folosinei comune a colectivitii, n profitul unui (unor) particulari este echitabil ca beneficiarul unei utilizri privative a domeniului public s fie obligat la plata unei sume de bani, a unei redevene fa de administraia care i-a acordat permisul de staionare. Redevena respectiv i are cauza juridic n avantajul special pe care beneficiarul utilizrii privative l are din ocuparaea, cu titlu exclusiv, a unei poriuni a domeniului public. Doctrina i jurisprudena din perioada interbelic au caracterizat redevena, ca fiind o tax, o contribuie indirect la venitiurile publice, stabilit n mod unilateral de ctre administraie, i nu o chirie, care ar avea la baz negocierea dintre pri. Remarcm totodat i situaia special n care se afl titularul unei permisiuni de staionare, fa de aceea n care se gsete cel care folosete domeniul public n comun cu alii. Astfel, dreptul titularului permisiunii de staionare este individualizat juridicete att fa de administraia care a emis actul de atribuire (autorizare), ct i fa de teri. n practic, autorizaiile administraiei publice abilitate s hotrasc asupra autorizaiei permisiunilor de staionare sunt, n general cele locale consiliile oreneti, comunale, care administreaz domeniul public i primarii ca autoriti executive care emit, n fapt, permisele de staionare, pe baza hotrrilor consiliilor. B. Permisiunea de ocupare temporar a domeniului public

29

Un alt mod de utilizare privativ a domeniului public este ocuparea temporar a acestuia, care, spre deosebire de permisiunea de staionare, repezint o utilizare neconform cu destinaia normal a bunului domenial, presupunnd executarea unor lucrri aderente care se ncorporeaz n sol, modificndu-i structura iniial. Este cazul realizrii unor staii de benzin pe marginea drumului public, montarea unor stlpi de susinere pentru reelele electrice, realizarea canalelor edilitare etc. Acordarea permisiunii de ocupare temporar a domeniului public presupune eliberarea unei autorizaii din partea administraiei publice competente. Administraia este chemat s vegheze la oportunitatea eliberrii unei astfel de permisiuni, avnd n vedere concepia modern asupra domeniului public ca resurs ce trebuie conservat i utilizat optim sub aspect economic i social, pentru a putea fi transmis generaiilor viitoare. Aadar, suntem n faa unui act de gestiune domenial i nu a unui simplu act de poliie administrativ. Permisiunea de ocupare temporar a domeniului public este un act administrativ unilateral, a crei procedur este reglementat de norme de drept public. Uneori, autorizarea poate conine anumite condiii speciale de utilizare, clauze de precaritate i revocabilitate a permisiunii stipulate n interesul general al utilizrii optime a domeniului public, care apropie permisiunea de ocupare temporar de concesiune, fr a-i schimba caracterul de act unilateral. Ocuparea temporar a domeniului public n temeiul unei permisiuni din partea administraiei publice competente atrage obligaia permisionarului de plat a unei redevene, asimilat de doctrin i jurispruden unei taxe, contribuie indirect la veniturile bugetului public. Cuantumul redevenei este stabilit de ctre administraie, care poate scuti de plata acesteia lucrrile executate pentru deservirea unor interese generale ale unor instituii publice coli, spitale, cmine etc. situaii n care ocuparea temporar a domeniului public nu produce avantaje materiale pentru permisionar i chiar dac domeniul public respectiv este sustras folosinei normale a altor cataegorii de utilizatori, acesta este redat uzului public pe alt cale. Cu privire la natura juridic a ocuprii temporare a domeniului public i protecia juridic care trebuie acordat permisionarului, n doctrin i jurispruden s-a conturat ideea unui drept real administrativ constituit n favoarea utilizatorului privativ, denumit i drept exclusiv de folosin, supus normelor dreptului public i avnd un caracter temporar i revocabil. Acest drept real administrativ se caracterizeaz prin inopozabilitatea fa de titularul dreptului de proprietate asupra domeniului public, avnd deci un caracter precar, putnd fi, oricnd interesul genereal o cere, revocat. Dreptul real de administrare confer permisionarului, dreptul de a folosi aciunile posesorii mpotriva terilor, alii dect titularul proprietii domeniului public, n condiiile similare titularilor de drepturi reale civile. Drepturile de utilizare temporar nu confer permisionarului atribuii de poliie administrativ i nici capacitataea de a ncheia acte juridice prin care acesta s cedeze sau s transmit dreptul su dect cu acordul administraiei. Utilizarea privativ autorizat prin actul de putere al administraiei competente nceteaz nu numai la retragerea permisiunii de ocupare a domeniului public, ci i n urmtoarele situaii:

30

 la exprimarea termenului prevzut n atorizaia administrativ sau la ndeplinirea unei condiii extinctive cuprins de acest act juridic; la renunarea beneficiarului la permisiunea sau autorizaia de ocupare temporar; la decesul permisionarului. La retragerea sau ncetarea permisiunii, fostul beneficiar trebuie s lase liber bunul domenial, el neavnd un drept creia s-i corespund vreo obligaie corelativ a administraiei la renoirea permisiunii. Permisionarul are la dispoziie o aciune n contenciosul administrativ, mpotriva refuzului administraiei, instana urmnd s verifice, la cererea prii interesate, att realitatea, ct i existena motivelor de refuz. Instalaiile ncorporate n domeniul public utilizat trebuie demontate de ctre permisionari, ele putnd fi meninute numai la cererea expres a administraiei, devenind componente ale domeniului public. C. Concesiunile asupra domeniului public Aa cum arat Ilie St. Mndreanu1 concesiunile domeniului public au jucat un rol deosebit n crearea i dezvoltarea statului modern i a organizrii sale. Prin sistemul concesiunilor "s-au valorificat bogiile naturale, absolut necesare dezvoltrii statului, graie lor s-au nfrumuseat i organizat instituiuni ce lncezau, prin sistemul concesiunilor s-au utilizat bunuri neproductive din domeniul public i prin ele s-a nlesnit progresul civilizaiei, uurnd viaa individual i colectiv, fr a greva bugetul statului, ci din contr aducndu-i venituri. Concesiunile au fost alese ca mijloc de realizare a cilor ferate, prin mijlocirea lor s-au asanat malurile mrii, s-au creat canale, poduri, s-au ndiguit ruri navigabile, s-au fcut instalaiuni de distribuire de ap, electricitate, transporturi n comun etc. Concesiunea unei dependine a domeniului public reprezint o modalitate de utilizare privativ a acestuia. Leon Duguit1 recunoate dou feluri de utilizri privative: a) concesiunile, pe care le denumete utilizri contractuale, ntruct au la baz o convenie, i b) permisiunile, sunt situaii necontractuale i care pot fi revocabile prin actul unilateral al administraiei. Actul juridic care st la baza concesiunilor domeniului public este un contract, act bilateral, spre deosebire de actele administrative unilaterale pe care se ntemeiaz permisiunea de staionare sau ocupare temporar a domeniului public. De aici deriv i situaia privilegiat a concesionarului, n raport cu permisionarul, primul beneficiind de o serie de garanii privind stabilitatea contractului, inclusiv de dreptul la plata de despgubiri n cazul retragerii concesiunii. Contractele de concesiune, care dup natura juridic sunt contracte administrative, prevd anumite condiii i termene. Principalele drepturi ale concesionarului sunt acelea de a utiliza domeniul public potrivit clauzelor din contract i caietul de sarcini sau prevederile stipulate n regulamentele administrative. Aceste drepturi pot fi valorificate
1

Ilie St. Mndreanu, Concesiunile asupra domeniului public, Natura lor juridic, Tipografia Remus Cioflec, str. Aristide Demetriade, nr. 2, Bucureti, 1943, p. 63.
1

L. Duguit, Trait de droit constitutionel, 2 meed, p. 345 i urm.

31

mpotriva terilor, prin aciuni posesorii i chiar mpotriva administraiei concedente, n situaia n care i exercit abuziv dreptul de revocare. Regimul juridic al concesiunilor face obiect de reglementare al unei legi adoptate de Parlamentul Romniei2, lege prin care se stabilesc bunurile care pot face obiect al concesiunilor, reglementri privind iniierea i procedurile de concesionare, contractul de concesiune, dispoziii privind exercitarea controlului asupra concesiunilor etc. Prin adoptarea acestei legi asigur cadrul juridic care s permit exploatarea optim a domeniului administrativ. Potrivit acestuia pot face obiect al unei concesiuni bunuri domeniale ca: terenurile proprietate public, plajele; autostrzile, podurile; infrastructurile rutiere, feroviare, portuare i aeroportuare civile; reelele de transport prin conducte i distribuie a petrolului i gazelor combustibile; reelele de transport i distribuie de energie electric i termic; zcmintele minerale i de substane solide i fluide; resursele naturale ale zonei economice maritime i ale platoului continental etc. Concesionarea unor astfel de bunuri se realizeaz printr-un contract ncheiat ntre dou pri purtnd numele de concedent i respectiv de concesionar. Au calitate de concedent, n numele titularilor proprietii publice statul, judeul, oraul sau comuna urmtorii: a) ministerele sau alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, pentru bunurile proprietate public a statului; b) consiliul judeean, consiliile municipale, oreneti sau comunale, sau instituiile publice de interes local pentru bunurile proprietate public local. Calitatea de concesionar o poate avea orice persoan fizic sau juridic de drept privat, romn sau strin. n schimbul dreptului de ocupare temporar a unei poriuni determinate din domeniul public, concesionarul datoreaz o sum de bani numit redeven, care se face venit la bugetul statului sau la bugetele locale, dup caz. Iniiativa concesionrii poate aparine concedentului sau oricrui investitor interesat. La primirea propunerii de concesionare, concedentul va trebui s procedeze la ntocmirea unui studiu de oportunitate, studiu care va cuprinde n principal urmtoarele: a) descrierea bunului care urmeaz a fi concesionat; b) motivele de ordin economic, financiar, social i de mediu care justific acordarea concesiunii; c) investiiile necesare pentru modernizare sau extindere; d) nivelul minim al redevenei, dup caz; e) modalitatea de acordare a concesiunii avut n vedere; f) durata estimat a concesiunii; g) termenele previzibile pentru realizarea procedurii de concesionare. n vederea aprobrii concesionrii unor bunuri aparinnd domeniului public, se ntocmete caietul de sarcini al concesiunii care va sta la baza hotrrii Guvernului
2

Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 459 din 30 noiembrie 1998.

32

pentru bunurile de interes naional sau consiliului judeean, municipal, orenesc sau comunal pentru bunurile de interes local. Concesionarea unui bun aparinnd domeniului public se poate realiza prin licitaie public sau prin negociere direct. Licitaia public poate fi deschis, atunci cnd orice persoan fizic sau persoan juridic de drept privat, romn sau strin, poate prezenta o ofert. Licitaia public poate fi i licitaie deschis cu preselecie, atunci cnd nu pot prezenta oferte dect persoanele fizice sau persoanele juridice de drept privat, romne sau strine, pe care concedentul le-a selecionat pe baza unor criterii elaborate n prealabil de ctre acesta. n aceast situaie, concedentul este obligat s elaboreze i s publice un anun de primire de candidaturi n care va meniona: a) obiectul concesiunii; b) obiectivele pe care i le propune concedentul; c) actele doveditoare privind calitile i capacitile care le sunt solicitate candidailor; d) termenul de primire a candidaturilor; e) criteriile de selecie a candidailor. n cazul procedurii licitaiei publice, concedentul are obligaia ca, pe lng caietul de sarcini, s elaboreze i instruciunile privind organizarea i desfurarea procedurii de concesionare. Caietul de sarcini va cuprinde o condiie de exploatare a concesiunii, investiiile care urmeaz a fi realizate de ctre concesionari, clauze financiare i de asigurri, regimul bunurilor utilizate de concesionar, obligaiile privind protecia mediului. Concedentul i constituie o comisie de evaluare a ofertelor, care le va analiza i va alege oferta pe care o consider cea mai bun din punctul de vedere al satisfacerii criteriilor de selecie enunate n instruciunile privind organizarea i desfurarea procedurii de concesionare. Aceste criterii au n vedere suma investiiilor propuse, preul prestaiilor, costul lor de utilizare, valoarea lor tehnic, asigurarea obligaiilor de protecie a mediului i a problemelor sociale, garaniile profesionale i financiare propuse de fiecare ofertant i termenele de realizare a lucrrilor de investiii. Procedura de negociere direct este aplicabil n cazul n care licitaia public nu a condus la desemnarea unui ctigtor. Aplicarea acestei proceduri presupune efectuarea de ctre concedent a publicitii corespunztoare privind intenia de a recurge la procedura de negociere direct. Anunul public va trebui s cuprind: denumirea i sediul concedentului; obiectul concesiunii; modalitatea prin care concedentul organizeaz desfurarea negocierilor. Concesionarea se face n baza unui contract prin care o parte numit "concedent" transmite, pentru o perioad determinat, unei alte pri numit "concesionar", care acioneaz pe riscul i rspunderea sa, dreptul de exploatare a unui bun public n schimbul unei redevene. Contractul de concesionare, n situaia analizat de noi, are ca obiect ocuparea domeniului public, adic utilizarea lui privativ, care implic realizarea unor lucrri aderente, ncorporate solului. Contractul de concesionare are caracterul unui contract administrativ, cuprinznd o parte reglementar i una contractual propriu-zis. Partea reglementar include clauze privind condiiile de exploatare sau folosire a obiectului

33

concesiunii, preurile pe care le poate stabili concesionarul n raporturile sale contractuale cu terii, dreptul concedentului de a controla i de a da dispoziii concesionarului i obligaiile concesionarului de supunere la control i de ndeplinire a instruciunilor date de concedent, precum i dreptul concedentului de a modifica unilateral unele clauze ale contractului pentru adaptarea concesiunii la cerinele interesului general. Prii reglementare a contractului de concesiune i se aplic regimul juridic de drept public, administrativ. Partea contractual propriu-zis cuprinde clauze negociate de pri referitoare la preul concesiunii, durata concesiunii, avantajele acordate concesionarului. Clauzele cuprinse n aceast parte a contractului sunt supuse regimului de drept privat. Utilizatorul privat va trebui s-i valorifice dreptul su astfel nct s nu deturneze bunul domeniului public de la scopul pentru care a fost afectat. Contractul de concesiune va cuprinde clauzele prevzute n caietul de sarcini i cele convenite de pri contractante, n completarea celor din caietul de sarcini i fr a contraveni obiectivelor concesiunii. Contractul de concesiune va trebui s menioneze interdicia pentru concesionar de a ncredina sau subconcesiona n tot sau n parte, unei alte persoane, obiectul concesiunii, fr autorizarea prealabil din partea concedentului. De asemenea, contractul poate cuprinde i clauze contractuale referitoare la mprirea responsabilitilor de mediu ntre concedent i concesionar. La expirarea termenului de concesiune, concesionarul este obligat s restituie n deplin proprietate, liber de orice sarcin, bunul concesionat, inclusiv investiiile realizate. n contractul de concesiune trebuie precizate, n mod distinct, cataegoriile de bunuri care vor fi utilizate de concesionar n derularea concesiunii, respectiv: a) "bunuri de retur" care revin de plin drept, gratuit i libere de orice sarcin, concedentului, la expirarea contractului de concesiune. Sunt bunuri de retur bunurile care au fcut obiectul concesiunii, precum i cele care au rezultat n urma investiiilor impuse prin caietul de sarcini; b) "bunuri de preluare", care, la expirarea contractului de concesiune, pot reveni concedentului, n msura n care acesta din urm i manifest intenia de a prelua bunurile respective, n schimbul plii unei compensaii, conform caietului de sarcini. Sunt bunuri de preluare bunurile care au aparinut concesionarului i au fost utilizate de ctre acesta pe durata concesiunii; c) "bunurile proprii" care, la expirarea contractului de concesiune, rmn n proprietatea concesionarului. Sunt bunuri proprii bunurile care au aparinut concesionarului i au fost folosite de ctre acesta pe durata concesiunii, altele dect cele cuprinse la litera b). n contractul de concesiune se va meniona repartiia acestor bunuri la ncetarea, din orice cauz, a concesiunii. Durata concesiunii se stabilete n limitele legale, n funcie de perioada de amortizare a investiiilor care urmeaz s fie realizate de ctre concesionar. Concedentul poate modifica unilateral partea reglementar a contractului de concesiune, cu notificarea prealabil a concesionarului, atunci cnd apreciaz c msura este impus de un motiv de interes general. Aceasta nu poate fi pentru concesionar motiv de sustragere de la obligaiile sale contractuale.

34

Relaiile contractuale dintre concedent i concesionar se bazeaz pe principiul echilibrului financiar al concesiunii, respectiv pe realizarea unei posibile egaliti ntre avantajele care i sunt acordate concesionarului i sarcinile care i sunt impuse. n consecin, concesionarul nu va fi obligat s suporte creterea sarcinilor legate de execuia obligaiilor sale, n cazul n care aceast cretere rezult n urma: a) unei aciuni sau unei msuri dispuse de o autoritate public; b) unui caz de for major sau a unui caz fortuit. Printre obligaiile concesionarului se nscrie i aceea a depunerii, ntr-un interval de timp de la semnarea contractului, a unei sume de bani, cu titlul de garanie, reprezentnd o cot parte din suma obligaiei de plat ctre concedent. Dac este necesar, din aceast sum, vor fi prelevate penalitile i sumele datorate concedentului de ctre concesionar n baza contractului de concesiune. Cu acordul concedentului garania poate fi constituit i din valori mobiliare titluri de credit asupra crora se instituie un drept de gaj. ncetarea contractului de concesionare poate avea loc n urmtoarele situaii: a) la expirarea duratei stabilite n contractul de concesiune; b) n cazul nerespectrii obligaiilor contractului de ctre concesionar, prin rezilierea unilateral de ctre concedent, cu plata unei despgubiri n sarcina concesionarului; c) n cazul nerespectrii obligaiilor contractuale de ctre concedent, prin rezilierea unilaterale de ctre concesionar cu plata de despgubiri n sarcina concedentului; d) la dispariia, dintr-o cauz de for major, a bunului concesionat sau n cazul imposibilitii obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renunare din partea concedentului, fr plata unei despgubiri. n virtutea principiului precaritii, administraia poate pune capt concesiunii nu numai atunci cnd concesionarul nu i ndeplinete obligaiile asumate, ci ori de cte ori retragerea este motivat de un interes general. Aadar, dreptul real de folosin al utilizatorului privat i care rezult din partea contractual a actului de concesionare este un drept cu titlu precar, temporar, i revocabil ad nutum. Avnd n vedere principiul echilibrului financiar al concesiunii, s-ar putea pune n discuie, n situaia de mai sus, naterea unei obligaii n sarcina concedentului la plata unei despgubiri juste i prealabile. Concedentul are dreptul s verifice, n perioada derulrii contractului de concesiune, modul n care se respect condiiile i clauzele acestuia, de ctre concesionar. Aceste atribuii se realizeaz de ctre stat prin ministerele de resort i ministerul finanelor, iar la nivelul local, prin instituiile colectivitilor locale. Contractele de concesiune a terenurilor domeniului public vor trebui nregistrate de ctre concesionar n registrele de publicitate imobiliar, ntr-un interval de timp prevzut de lege, pentru a fi opozabile terilor. La ncetarea concesiunii, concesionarul are obligaia de a preda concedentului bunul concesionat, liber de orice sarcini. Bunurile imobile constituite de concesionar devin ale concedentului, intrnd n proprietatea statului sau colectivitii locale. n situaia n care unele bunuri care fac parte din obiectul concesiunii au pierit din culpa concesionarului, acesta va fi obligat la despgubiri. ncetarea contractului de concesiune poate produce i alte efecte n funcie de obiectul i cauza de ncetare a concesiunii.

35

Dispoziiile art. 135 (5) teza final din Constitiuie prevd ca modalitate de utilizare a bunurilor proprietate public alturi de concesiune i nchiriere. Natura juridic a contractului de nchiriere a bunurilor domeniului public este una complex, mbinnd caracterul dreptului comun cu elemente de drept public, cum ar fi obligaia licitaiei i posibilitatea recunoscut administraiei de revocare, atunci cnd un interes general o solicit, a contractului ncheiat.

Domeniul privat O a doua component a domeniului administrativ, alturi de domeniul public, este domeniul privat, care cuprinde bunuri supuse normelor dreptului comun, dac prin lege nu se prevede altfel. Potrivit art. 1845 din Codul civil: "Statul, stabilimentele publice i comunale, n ceea ce privete domeniul lor privat, sunt supuse la aceleai prescripii ca particularii i, ca i acetia, le pot opune". Aplicarea regimului de drept comun nu exclude ns existena unor particulariti care difereniaz bunurile domeniului privat de cele care aparin particularilor. n doctrina interbelic1 s-au manifestat mai multe preri cu privire la regimul juridic al bunurilor domeniului privat. Astfel au existat opinii n sensul c bunurile din domeniul privat, spre deosebire de cele din domeniul public, sunt susceptibile de proprietate privat i sunt alienabile i prescriptibile. Alte opinii susineau c bunurile din domeniul privat nu sunt afectate unui serviciu public, unui interes general i unui uz general, nefiind supuse unui regim juridic special, ci dreptului comun. Regimul de protecie juridic a dreptului de proprietate privat este acelai, indiferent de proprietar. Aa cum s-a subliniat n literatura din perioada interbelic2, domeniul privat al statului este format, n general, din bunuri pe care "statul le stpnete ca orice proprietar particular, adic de care se folosete, care i produc venituri i pe care, de obicei, le poate nstrina. Aceste bunuri nu sunt afectate uzului public. Ele nu se deosebesc de bunurile particularilor dect prin aceea c proprietarul lor este statul, judeul sau comuna, n loc de a fi o persoan particular". Constituia Romniei din anul 1991 la art. 41 prevede c: "Proprietatea privat este ocrotit n mod egal de lege, indiferent de titular", iar art. 135 (6): "proprietatea privat este, n condiiile legii, inviolabil". De asemenea, legea organic a administraiei publice locale, nr. 215/2001, la art. 123 prevede: "domeniul privat al unitilor administrativ-teritoriale este alctuit din bunuri mobile i imobile... intrate n proprietatea acestora prin modalitile prevzute de lege", iar la art. 82 (2): "domeniul privat este supus dispoziiilor de drept comun, dac prin lege nu se prevede altfel". Domeniul privat are un rol important n realizarea veniturilor administraiei, prin exploatarea sa putndu-se obine nsemnate resurse bugetare, mult mai puine ns dect

A se vedea E. D. Tarangul, op. cit., p. 397-398. C. Hamangiu, I. Rosetti-Blnescu, Al. Bicoianu, Tratat de drept civil, vol. I, Bucureti, 1928, p. 918.

36

cele fiscale, obinute din impozite i taxe, dac privim structura bugetului public naional actual. Faptul c titularul proprietii bunurilor din domeniul privat este statul sau o colectivitate teritorial atrage dup sine o serie de particulariti fa de bunuri similare aparinnd unui particular. Aceste derogri se refer la modalitile de dobndire, de achiziie, condiiile de nstrinare etc. Astfel, citndu-l pe R. Bonnard, prof. E.D. Tarangul 1 arat c bunurile domeniului privat sunt incesibile, adic nu pot fi urmrite de ctre creditorii administraiei. Aceste bunuri nu constituie o garanie pentru plata datoriilor administraiei i nu pot fi urmrite pe calea executrii silite. Este o derogare de la principiul garantrii de ctre debitor a obligaiilor cu averea sa mobil i imobil. n literatura de specialitate s-a artat c problema urmririi bunurilor care alctuiesc domeniul administrativ nici nu se poate pune deoarece solvabilitatea statului i a unitilor administrativ teritoriale este prezumat. L. Giurgiu2 citeaz prevederile art. 216 ale Legii adiministrative din 27 martie 1936, potrivit cu care averea mobil i imobil, precum i alte venituri ale comunelor i judeelor puteau fi urmrite numai de Casa Naional de Economii i Cecuri Potale (CEC) i Casa de Credit judeean i comunal pentru creditele acordate acestor administraii locale. Acelai act normativ stabilete c ceilali creditori i pot exercita creanele certe, lichide i exigibile, recunoscute legal sau constatate prin titluri executorii, n contra judeelor i comunelor, numai prin nscrierea lor n bugetul anului urmtor aceluia n care s-a cerut executarea, n ordinea vechimii creanelor i a datei cererii. Dac n decursul a dou exerciii bugetare creanele nu erau satisfcute, creditorii aveau posibilitatea de urmrire a lor potrivit procedurii prevzute de Legea contenciosului administrativ. n aceeai materie prof. L. Pop3 apreciaz c, de regul, bunurile proprietate privat a statului i unitilor administrativ-teritoriale sunt alienabile, prescriptibile i chiar sesizabile pentru datoriile regiilor autonome i instituiilor publice care le au n patrimoniu. n schimb, ele nu pot fi sechestrate i urmrite pentru datoriile statului i unitilor administrativ-teritoriale, care sunt ntotdeauna subiecte de drept solvabile. Datoriile acestor persoane juridice se nscriu n bugetul de stat, n bugetele locale pentru a fi pltite. Pentru creanele aferente domeniului su privat, administraia poate s recurg att la procedeele specifice dreptului comun, ct i la procedeele specifice dreptului public. Titularul domeniului privat are i o serie de obligaii specifice necunoscute dreptului comun. Astfel, citnd doctrina interbelic, se remarc faptul c legiuitorul a impus administraiei anumite formaliti pentru a putea nstrina bunuri din domeniul privat. "Aceste forme sunt necesare pentru ca s mpiedice o nstrinare uuratic i nejustificat a domeniului privat. Ele nu sunt de natur ca s modifice dreptul de proprietate, ci constituie numai garanii pntru o bun administrare a domeniului privat"4.
1

E. D. Tarangul, op. cit., p. 399 L. Giurgiu, op. cit., p. 67. 3 L. Pop, Dreptul de proprietate i demembrmintele sale, Lumina Lex, 1996, p. 93. 4 E.D. Tarangul, op. cit., p. 399.
2

37

R. Bonnard5 relev c nstrinarea cu titlu gratuit a unui bun din domeniul privat este, n general, oprit. Administraia, n principiu, nu poate s fac liberaliti, dect n cazuri cu totul excepionale, prevzute de lege. Statul sau autoritile administraiei publice locale nu pot constitui servitui convenionale asupra bunului domeniului privat i nu l pot lsa n nelucrare, fiind obligatorie asigurarea folosinei directe sau indirecte a acestora. Spre deosebire de bunurile domeniului public care sunt inalienabile, bunurile domeniului privat pot fi nstrinate, ba chiar sunt susceptibile de expropriere pentru cauz de utilitate public (este vorba de domeniul privat local, bunurile statului fiind trecute dintr-un domeniu n altul prin act administrativ). O prevedere important referitoare la utilizarea bunurilor domeniului administrativ, o regsim n art. 126 din Legea nr. 215/2001, potrivit cu care "consiliile locale i consiliile judeene pot da n folosin gratuit, pe termen limitat bunuri mobile i imobile, proprietate public sau privat local ori judeean, dup caz, persoanelor juridice fr scop lucrativ, care desfoar activitate de binefacere sau de utilitate public ori serviciilor publice". O prevedere similar o intlnim la art. 17 din Legea 213/1998: "statul i unitile administrativ-teritoriale pot da imobile din patrimoniul lor n folosin gratuit pe termen limitat, persoanelor juridice fr scop lucrativ care desfoar activiti de binefacere sau de utilitate public, ori serviciilor publice. Constatm c ne aflm n faa unui dezmembrmnt al dreptului real de proprietate, care i confer beneficiarului posesia i folosina unor bunuri domeniale, mai puin dispoziia juridic.Beneficiarii acestui drept pot fi stabilimentele de utilitate public asociaii, fundaii, persoane juridice care contribuie la realizarea unor sarcini ale administraiei, fr a face parte din sistemul administraiei publice. Darea n folosin a acestor imobile, componente ale domeniului administrativ, se realizeaz pe termen limitat, desigur, n concordan cu cel de realizare a sarcinilor publice asumate de stabiliment i cu titlu gratuit, avndu-se n vedere considerente sociale. Pentru a mpiedica arbitrariul n gospodrirea domeniului privat legiuitorul a instituit reguli stricte privind evidena, nstrinarea i achiziia bunurilor care l compun. Astfel, potrivit art. art. 124 din Legea nr. 215/2001 "toate bunurile aparinnd unitilor administrativ-teritoriale sunt supuse inventarierii anuale. Consiliilor locale i judeene li se prezint anual de ctre primar, respectiv de preedintele consiliului judeean un raport asupra situaiei gestionrii bunurilor". De asemenea, nstrinarea, concesionarea i nchirierea bunurilor domeniului privat se pot face numai prin licitaie public organizat potrivit legii. Evaluarea bunurilor care urmeaz a fi nstrinate trebuie, s fac obiectul unei expertize prezentat consiliului local i nsuit de ctre acesta prin emiterea unei hotrri act administrativ: "nstrinarea bunurilor aparinnd domeniului privat al comunelor, oraelor sau judeelor, schimburile de terenuri, delimitarea sau partajarea imobilelor aflate n indiviziune cu acest domeniu privat, renunrile la drepturi sau recunoaterile de drepturi n favoarea terelor persoane se fac pe baz de expertiz nsuit de consiliu".1
5

R. Bonnard, Prcis, Ed. 4, p. 677.

38

i cu privire la dobndirea bunurilor domeniului privat ntlnim reguli speciale, care-i difereniaz pe titularii domeniului administrativ de particiulari. n principiu, administraia poate s dobndeasc bunuri pentru domeniul su privat dup procedeele dreptului comun, prin vnzare-cumprare sau cu titlu gratuit. Achiziiile de bunuri de ctre stat sau colectivitile locale achiziiile publice se desfoar dup reguli stricte, avnd la baz procedeul licitaiei. Legea administraiei publice locale prevede la art. 123 (3) c: "Donaiile i legatele cu sarcini pot fi acceptate numai cu aprobarea consiliului local sau, dup caz, de consiliul judeean, cu votul a dou treimi din numrul membrilor acestuia". Aceast procedur are menirea de a prentmpina ca administraia s primeasc donaii sau legate cu sarcini prea oneroase. n cazul domeniului privat nu este aplicabil exproprierea pentru cauz de utilitate public ca un mod extraordinar de achiziionare a bunurilor ca n cazul domeniului public. Totui, aa cum sublinia E. D. Tarangul1, administraia are la dispoziie un mod special de achiziie a domeniului privat, care nu st la dispoziia particularilor. Este vorba de bunurile fr stpn, care, n baza dispoziiilor art. 477, 646 i 680 din Codul civil, intr n domeniul administrativ al statului. Prof. E. D. Tarangul remarc, pe bun dreptate, c art. 477 este "ru redactat cnd stabilete c averile vacante i fr stpn sunt ale domeniului public. Acestea nu pot intra dect n domeniul privat al statului, deoarece ele nu sunt afectate unui interes general. Numai dac administraia le-ar afecta ulterior unui interes general ele ar intra n domeniul public al administraiei". Legea nr. 213/1998 prin dispoziiile art. 25, ncearc s ndrepte aceast eroare: "n accepiunea prezentei legi, prin sintagma domeniu public, cuprins n art. 477 din Codul civil se nelege domeniul privat al statului sau al unitilor administrativteritoriale, dup caz". n acest capitol am urmrit s identificm principalele elemente ale regimului juridic care difereniaz bunurile domeniului privat de cele similare aparinnd persoanelor private, altele dect titularii domeniului administrativ, neinsistnd pe trsturile comune aflate sub reglementarea dreptului civil.

Aceast reglementare inscris la art. 84 din Legea 69/1991, republicat nu a mai fost preluat n Legea nr. 215/2001.
1

E. D. Tarangul, op. cit., p. 400.

39