Gua de la Federacin Internacional

1999 Federacin Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja

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1999 Federacin Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja Apartado Postal 372 CH-1211, Ginebra 19 Suiza Tel.: +41 (22) 730 4222 Fax: +41 (22) 733 0395 Tlex: 412 133 FRC CH Correo electrnico: secretariat@ifrc.org Sitio Web: www.ifrc.org

NDICE
PREFACIO _____________________________________________ 5 INTRODUCCIN
Un desafo para el siglo XXI _____________________________________________ 8 Estudio monogrfico: Cruz Roja Britnica Formulacin de una estrategia nacional adecuada ________________________ 8 Estudio monogrfico: Cruz Roja de Filipinas Programa de planificacin comunitaria integrada para casos de desastree_____________________________________________ 9

PRIMERA PARTE La importancia de la evaluacin de la vulnerabilidad y la capacidad

Propsito de la Gua ___________________________________________________ Conceptos bsicos _____________________________________________________ Grfico 1: Progresin de la vulnerabilidad______________________________ Dinmica de la EVC ___________________________________________________ El proceso de cambio __________________________________________________ Cuadro 1: Caractersticas institucionales _______________________________ Estudio monogrfico: Cruz Roja Sueca Leffet mobilisateur dune EVC locale _________________________________ 11 11 12 12 13 13 14

SEGUNDA PARTE Preparacin para una evaluacin de la vulnerabilidad y la capacidad

Definicin de metas y objetivos __________________________________________ Cuadro 2: Diseo del programa y fortalecimiento de la capacidad ___________ Estudio monogrfico: Cruz Roja Canadiense Concentracin en las personas ms vulnerables __________________________ Est el Movimiento preparado para el desafo?_______________________________ Cuadro 3: Puede la Sociedad Nacional emprender una EVC? ______________ Estudio monogrfico: Cruz Roja Finlandesa Comprensin de la vulnerabilidad y la penuria __________________________ Una accin mancomunada ______________________________________________ Gestin del tiempo y los recursos _________________________________________ Estudio monogrfico: Cruz Roja y Media Luna Roja de Kazajstn La asistencia a corto plazo en el invierno_______________________________ 15 15 16 16 17 17 18 18 19

TERCERA PARTE Ejecucin de una evaluacin de la vulnerabilidad y la capacidad

Cundo se debe utilizar una EVC?________________________________________ Eleccin del mtodo ___________________________________________________ Enfoque participatorio _________________________________________________ Cuadro 4: Ventajas y desventajas del enfoque participatorio ________________ 21 22 22 23

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Estudio monogrfico: Cruz Roja Argentina/Cruz Roja Boliviana Mtodos participatorios evaluar a las comunidades vulnerables ______________ Funcin de la EVC dentro de las actividades de las Sociedades Nacionales __________ Estudio monogrfico: Cruz Roja Nepalesa Empleo de las tcnicas SWOT y de ERP ______________________________ Estudio monogrfico: Media Luna Roja de Bangladesh Reestructuracin institucional _______________________________________ Acopio de datos_______________________________________________________ Cuadro 5: Ventajas y desventajas de los cuestionarios _____________________ Levantamiento cartogrfico de riesgos y peligros ______________________________ Divulgacin de la informacin obtenida ____________________________________

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CUARTA PARTE La utilizacin de los resultados de una evaluacin de la vulnerabilidad y la capacidad

El futuro ____________________________________________________________ Desafos comunes _____________________________________________________ Recapitulacin: tres pasos _______________________________________________ Enseanzas aprendidas de los estudios monogrficos___________________________ 29 29 30 31

CONCLUSIN__________________________________________ 32

PREFACIO
Mediante la presente Gua, la Federacin Internacional da un nuevo paso en cumplimiento de la decisin de reducir la exposicin de los pueblos de todo el mundo a los riesgos que se derivan de los peligros naturales y antropognicos. El proceso de evaluar la vulnerabilidad de las personas y sus capacidades brinda a las Sociedades Nacionales la oportunidad de reunir informacin importante sobre posibles riesgos antes de que se produzca un siniestro. De esta manera, las Sociedades Nacionales podrn formular programas para mitigar las posibles prdidas de vidas y de bienes, as como mejorar los sistemas de organizacin, las corrientes de informacin y los procesos de adopcin de decisiones necesarios para planificar los programas de reduccin de los riesgos y de intervencin en casos de desastre. Juntamente con los dirigentes mundiales y las organizaciones internacionales, la Federacin Internacional y las Sociedades Nacionales deben adoptar mtodos de prevencin de desastres que estn en consonancia con las necesidades de distintos sectores de la sociedad. Las estrategias eficaces de prevencin que emplearn las Sociedades Nacionales se elaborarn con la participacin de las personas expuestas a riesgos e incorporarn sus percepciones de los riesgos, sus estrategias para hacer frente a las crisis y sus necesidades crticas. La Federacin Internacional debe velar por que sus programas fortalezcan a las personas en sus comunidades, potenciando su autonoma, y por que estn coordinados efectivamente con los planes nacionales y locales de intervencin en casos de desastre. Las estrategias de preparacin para desastres se deben basar en informacin pertinente y fiable. Como las estrategias de las personas vulnerables para hacer frente a las crisis estn sujetas a un constante cambio, como los riesgos mismos, es preciso supervisarlas, evaluarlas y modificarlas peridicamente. El desafo que se le plantea a la Federacin Internacional y a las Sociedades Nacionales radica en velar por que las experiencias y las enseanzas aprendidas gracias a las evaluaciones de la vulnerabilidad y la capacidad se traduzcan en medidas concretas. La informacin reunida permitir que los delegados de preparacin para desastres y las Sociedades Nacionales produzcan y divulguen guas regionales y nacionales que describan tareas importantes como las siguientes: los exmenes de la capacidad de preparacin de las Sociedades Nacionales, las contribuciones a los sistemas nacionales y locales de preparacin y de gestin de actividades relacionadas con los desastres y la supervisin permanente de peligros y riesgos. La Federacin Internacional reconoce con agradecimiento el apoyo financiero recibido del Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido para la preparacin de esta Gua.

Ibrahim Osman Subsecretario General Divisin de Cooperacin y Desarrollo de las Sociedades Nacionales

INTRODUCCIN
Aunque los desastres son inevitables, y la eliminacin de todos los riesgos es imposible, muchas medidas tcnicas, prcticas tradicionales y experiencias pblicas pueden ayudar a reducir la escala o gravedad de los desastres econmicos y sociales. Los peligros y los preparativos de emergencia son parte de la convivencia con la naturaleza, pero el comportamiento humano es susceptible de modificacin. As se expresaron los participantes en un foro organizado, en julio de 1999, por el Decenio Internacional de las Naciones Unidas para la Reduccin de los Desastres Naturales. En el foro, titulado Estrategias para un mundo ms seguro en el siglo XXI: la reduccin de desastres y de riesgos, se examinaron las medidas que deban adoptarse para reducir el riesgo de desastres y mitigar sus efectos. El 9 de julio de 1999, los participantes del foro aprobaron el Mandato de Ginebra sobre Reduccin de los Desastres. En ese Mandato se hicieron eco de la conviccin de muchos en el sector humanitario internacional de que se necesitan medidas de prevencin, ms que de reaccin, para reducir la vulnerabilidad de los pueblos a los desastres naturales y antropognicos. Esas medidas se deben adoptar en los planos internacional, nacional y local, a fin de consolidar comunidades resistentes a los peligros. En el foro, el Secretario General de las Naciones Unidas, Sr. Kofi Annan, seal lo siguiente: Debemos, ante todo, pasar de una filosofa de reaccin a una filosofa de prevencin. La prevencin es ms humanitaria que la curacin y tambin mucho ms econmica... Ante todo, no debemos olvidar que la prevencin de desastres es un imperativo moral, tan importante como el de reducir los riesgos de guerra.1 La presente publicacin no es una gua prctica: es un paso ms en el proceso encaminado a demostrar a las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja en qu forma las evaluaciones de la vulnerabilidad y la capacidad (EVC) pueden ayudarles a mejorar su comprensin de las necesidades de las personas con mayor riesgo de sufrir los efectos de desastres naturales y antropognicos y, de ese modo, a preparar medidas ms apropiadas para ayudar a las personas a hacer frente a estos peligros y recuperarse de sus efectos. La Gua incluye estudios monogrficos de las Sociedades Nacionales y ejemplos que describen la utilidad de la EVC y las enseanzas aprendidas. El Departamento de Preparacin para Desastres de la Federacin Internacional estima que la EVC har entender mejor la naturaleza, la escala y las causas de los riesgos que corren las personas vulnerables, las personas que resultarn ms afectadas por esos fenmenos, los medios disponibles en todos los niveles para reducir los riesgos y las iniciativas destinadas a que los programas de las Sociedades Nacionales fortalezcan la capacidad de las personas que corren mayores riesgos. La Gua muestra tambin en qu forma la EVC puede dar apoyo a las Sociedades Nacionales a fin de realizar una labor de mediacin ms eficaz en beneficio de los grupos vulnerables, dentro del proceso de preparacin para desastres y de intervencin en casos de desastre. De esa manera, contribuye al establecimiento de redes y planes de prevencin de riesgos ms eficaces. Mediante la EVC, el Movimiento de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja puede sensibilizar mejor a la poblacin sobre los riesgos y velar por que las actividades de las Sociedades Nacionales tengan objetivos precisos y ajustados a la realidad y por que el personal, los voluntarios, las comunidades y otros interesados principales orienten sus recursos hacia una meta comn. Esta meta se puede describir diciendo sencillamente que se trata de reducir la vulnerabilidad de las personas expuestas a riesgos mediante estrategias de preparacin sostenibles, elaboradas por las comunidades mismas, sus Sociedades Nacionales y la Federacin Internacional.

1 Decenio Internacional de las Naciones Unidas para la Reduccin de los Desastres Naturales, A Safer World in the 21st century: Disaster and Risk Reduction, Foro del Programa, Ginebra, julio de 1999.

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Un desafo para el siglo XXI

Una enseanza valiosa que se ha aprendido en el presente siglo es que los desastres no se pueden resolver en forma aislada. Tampoco se pueden reducir las prdidas que causan los desastres si los planificadores de gestin de desastres no modifican su estrategia para hacer frente a los complejos factores que contribuyen a los desastres en el entorno contemporneo. En el Plan Estratgico de Trabajo para el Decenio de 1990 se dijo que a la Federacin Internacional se le planteaba el desafo de mejorar la situacin de las personas ms vulnerables. Esta declaracin indicaba la necesidad de ir ms all de la evaluacin de las necesidades bsicas de las personas ms vulnerables. Instaba a comprender mejor las causas de la vulnerabilidad de las personas y a determinar los factores que contribuan a su vulnerabilidad y las capacidades disponibles para lograr un cambio sostenible. Otra enseanza importante es que son los seres humanos no la naturaleza quienes determinan si un siniestro ha de plantear o no una amenaza al bienestar de la sociedad. La forma en que las personas consideran tanto los siniestros como los factores de mitigacin, y en que los dems interesados principales responden ante esos problemas, determinar tanto las medidas preventivas que se adoptarn como las que se pasarn por alto. En consecuencia, los seres humanos son quienes determinan su cociente de vulnerabilidad y capacidad para aceptar las prdidas causadas por los desastres. Un desafo clave que se le plantea al Movimiento en el siglo XXI es el de ayudar a las personas a definir y a lograr el nivel deseado de sostenibilidad para soportar y superar los daos, la disminucin de la productividad y la degradacin de la calidad de su vida a causa de un desastre, sin una asistencia externa importante. Muchas Sociedades Nacionales se encuentran en situacin ventajosa para contribuir a superar este desafo mediante el apoyo a las evaluaciones de los peligros y riesgos, el establecimiento de redes sostenibles de mitigacin y preparacin que se ocupen de potenciar la capacidad de las comunidades vulnerables, la educacin y la capacitacin, y la divulgacin de las enseanzas aprendidas en cada episodio de desastre, a fin de fortalecer, de forma permanente, las estrategias de intervencin en casos de desastre.

Estudio monogrfico
Estudio monogrfico Cruz Roja Britnica: Formulacin de una estrategia nacional adecuada
La Cruz Roja Britnica (CRB) emprendi un estudio de los barrios urbanos pobres, las zonas industriales deprimidas y las zonas rurales aisladas, a fin de determinar cules eran los grupos ms vulnerables y de utilizar esa informacin para formular una nueva estrategia nacional. La CRB estaba preocupada por el hecho de que muchos grupos vulnerables quedaban marginados debido a que los programas de muchas secciones no se haban modificado desde el fin de la Segunda Guerra Mundial; a esta circunstancia se le deba sumar la rpida transformacin de las condiciones econmicas y sociales. Esta conjuncin de factores hizo comprender a la Sociedad Nacional que el deterioro de la imagen pblica de la CRB se deba a las deficiencias en los servicios que prestaba y a una visin institucional anticuada. En esta evaluacin se procedi a entrevistar a ms de mil personas en cada una de las tres esferas temticas. El estudio, dirigido por coordinadores locales nombrados por cada seccin, aport informacin sobre la vulnerabilidad de nuevos grupos, adems de las percepciones positivas y negativas respecto de la CRB. Con esta informacin fue posible determinar con ms precisin los desafos que tena ante s la CRB y tambin adoptar decisiones para abordar las deficiencias internas fundamentales y crear una estrategia nacional ms adecuada.

Introduccin

Estudio monogrfico
Estudio monogrfico Cruz Roja de Filipinas: Programa de planificacin comunitaria integrada para casos de desastre
La Cruz Roja de Filipinas (CRF) propuso un programa quinquenal (el Programa de Planificacin Comunitaria Integrada para Casos de Desastre) en 20 provincias que son especialmente vulnerables a los desastres econmicos y naturales. La CRF adopt este enfoque en consonancia con la estrategia de la Federacin Internacional para el decenio de 1990 y la Declaracin de Beijing, que recomendaban la adopcin de medidas para mejorar la vida de los grupos ms vulnerables. El programa se concentr en fomentar la participacin de la comunidad en una planificacin participatoria para casos de desastre y en la capacitacin en el uso de los instrumentos de la planificacin para casos de desastre. La CRF hizo participar a dependencias de las administraciones locales en los programas de capacitacin de la comunidad. A los participantes y colaboradores de las comunidades se les dio amplio tiempo y espacio para adaptar sus planes y materiales de capacitacin cuando ello fue necesario. La puesta a prueba de los cuestionarios y el proceso de reunin de datos dieron oportunidad a la CRF de elaborar perfiles concretos de vulnerabilidad, adems del levantamiento cartogrfico participatorio. Gracias al proceso de evaluacin, se emprendieron actividades comunitarias de preparacin para desastres, incluidas las actividades de construccin de infraestructura (puentes y senderos), cursos de primeros auxilios y servicios de enfermera a domicilio e iniciativas de agrosilvicultura, abastecimiento de agua y saneamiento. De la evaluacin del proceso y los resultados de la EVC se sacaron las siguientes conclusiones: La EVC aument la sensibilizaci n de los miembros de la comunidad respecto de los desastres. Las comunidades aceptaron que la mitigaci n de los riesgos pod a disminuir la amenaza que planteaban los desastres naturales y antropognicos. Se estableci una mejor relaci n de trabajo entre la comunidad, las dependencias de las administraciones locales y la Cruz Roja. Sin embargo, al igual que los estudios monogrficos de otros pases, en las localidades en las cuales la CRF tropez con resistencia a la formulacin de nuevas estrategias y programas de mitigacin, se crearon barreras para proteger ideas y tradiciones profundamente arraigadas.

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PRIMERA PARTE

La importancia de la evaluacin de la vulnerabilidad y la capacidad

Propsito de la Gua
La presente Gua tiene por objeto examinar en beneficio de las Sociedades Nacionales, los delegados y las autoridades que determinan las estrategias de socorro y de reduccin del riesgo de desastres nuevos enfoques para realzar la comprensin de las necesidades, las percepciones y los recursos de las personas ms vulnerables a los desastres. Se ha demostrado claramente que, cuando la reduccin de los desastres se concentra en reducir la vulnerabilidad local y aumentar las capacidades de las comunidades vulnerables, es posible encarar los riesgos y aminorar las prdidas. Un ejemplo a este respecto lo da el municipio de La Masica, en la costa del Caribe de Honduras, donde se inici una serie de actividades de fortalecimiento de la capacidad, con apoyo tcnico de los organismos locales, junto con un sistema de alerta temprana de inundaciones. A diferencia de las comunidades vecinas, en La Masica no hubo una sola muerte cuando se produjo el huracn Mitch, porque la comunidad pudo mitigar de manera satisfactoria los estragos del fenmeno.2 Se debe destacar que este marco no es un producto terminado, sino una gua para presentar conocimientos en constante evolucin, a medida que la Federacin Internacional y las Sociedades Nacionales, en forma mancomunada, elaboran mtodos e instrumentos eficaces y aprenden lecciones valiosas. En 2000-2001, la evaluacin colectiva de estos esfuerzos facilitar la preparacin de guas nacionales o regionales para describir el proceso de evaluacin utilizado para formular estrategias ms eficaces de preparacin para desastres y actividades de fortalecimiento de la capacidad, con la participacin de las comunidades vulnerables y de los principales interesados en la intervencin en casos de desastre. Esta iniciativa de las Sociedades Nacionales y de los delegados de preparacin para desastres pondr al Movimiento en condiciones de demostrar el efecto sostenible de su accin en la creacin de comunidades resistentes a los desastres.

Conceptos bsicos
La evaluacin de la vulnerabilidad y la capacidad es un proceso bsico que se usa para determinar las ventajas y deficiencias de hogares, comunidades, instituciones como las Sociedades Nacionales y pases. La vulnerabilidad se puede definir del siguiente modo: Las caractersticas de una persona o un grupo desde el punto de vista de su capacidad para predecir un peligro natural o antropognico, hacerle frente, resistir a sus efectos y recuperarse de stos. Esta definicin de vulnerabilidad sugiere que no se la puede describir sin hacer referencia a una crisis o a un peligro concretos. En consecuencia, es preciso preguntarse siempre: La vulnerabilidad a qu?. Los habitantes de zonas litorales o fluviales pueden ser vulnerables a tormentas e inundaciones estacionales, mientras que los habitantes de pases con problemas sociales, polticos y econmicos pueden tropezar con dificultades para lograr una calidad de vida satisfactoria y sostenible. Tambin puede ocurrir que una Sociedad Nacional adolezca de ciertas limitaciones institucionales que le
2 Maskrey, Andrew, Reducing Global Disasters, Natural Disaster Management, pg. 86, alocucin principal, La Red, Per, Tudor Rose Holdings Limited, 1999.

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impidan afianzar su capacidad para ejecutar programas ms eficaces de preparacin para desastres y de intervencin en casos de desastre. En el grfico siguiente se describe la progresin de la vulnerabilidad debida a causas subyacentes y los resultados de un peligro que se convierte en un desastre.

2 3 1 2 3 1
Causas subyacentes
Pobreza Acceso limitado a: - las estructuras de poder - los recursos Ideologas Sistemas Econmicos Factores de predisposicin generales

Progresin de la vulnerabilidad
Presiones dinmicas

Desastre
Riesgo Fenmenos que desencadenan el desastre
Terremoto Vientos huracanados Inundaciones Erupciones volcnicas Corrimientos de tierra Sequa Guerra o conflicto civil Accidente tecnolgico

Condiciones de riesgo
Entorno fsico frgil - emplazamientos peligrosos - edificios e infraestructura peligrosos

Desastre
(o desastre) = vulnerabilidad + peligro

Falta de: - instituciones locales - educacin - capacitacin - aptitudes apropiadas - inversiones locales - mercados locales - libertad de prensa Macrofuerzas - crecimiento demogrfico - urbanizacin - degradacin medioambiental

Desastre

Desastre

Peligro

Economa local frgil - medios de vida inseguros - bajos niveles de ingresos Medidas pblicas

Fuente: Blakiet, Piers et al., At Risk, Londres, Routledge, 1994

Grfico 1: Progresin de la vulnerabilidad

Lo contrario de la vulnerabilidad es la capacidad, que se puede describir diciendo que se trata de los recursos de los particulares, las familias, las comunidades, las instituciones y los pases para resistir el impacto de un peligro. Las estrategias de las personas para superar diversos peligros son diferentes segn la sociedad de que se trate, y muchas veces se modifican en el curso del tiempo. Los habitantes de pases con una propensin crnica a desastres mltiples, como las sequas, las plagas de langosta y los disturbios civiles, ven reducidas sus capacidades y ello, a su vez, disminuye su capacidad para mitigar los efectos de la prxima crisis. Tambin se pueden modificar con el correr del tiempo las capacidades de las Sociedades Nacionales y de otras instituciones para mantener los recursos humanos y materiales necesarios a fin de mitigar, en forma eficaz, el prximo desastre e intervenir cuando ste se produzca.

Dinmica de la EVC
El uso de la evaluacin de la vulnerabilidad y la capacidad puede ser una novedad para muchas Sociedades Nacionales, que estn ms familiarizadas con el mtodo de la evaluacin basado en las necesidades. La EVC se puede usar como instrumento para el diagnstico de la capacidad institucional y como instrumento de programacin, a fin de evaluar la eficacia y el impacto de los programas en curso. La evaluacin tradicional basada en las necesidades es importante para cerciorarse de que las fases de preparacin para emergencias, intervencin y rehabilitacin han atendido a las necesidades bsicas de las personas afectadas por un episodio de crisis. La EVC es un instrumento importante para sustentar las decisiones de preparacin para desastres y la formulacin de programas de mitigacin. La informacin obtenida gracias a la EVC describe el riesgo que las personas o las instituciones estn dispuestas a asumir en la preparacin para la prxima crisis. Otra dinmica importante de la EVC es que permite sensibilizar al pblico respecto de los peligros, las vulnerabilidades y las capacidades y los riesgos que asume la sociedad. El proceso de EVC puede, muchas veces, generar respuestas positivas de las comunidades, que emprenden entonces programas de mitigacin contra las crisis que menoscaban los progresos que han hecho en su desarrollo.

Evaluacin de la vulnerabilidad y la capacidad. Gua de la Federacin Internacional

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El proceso de cambio
La preparacin para desastres es una actividad bsica de la Federacin Internacional y de cada Sociedad Nacional, y se la considera como una manera eficaz de reducir el impacto de los desastres, tanto de menor escala y localizados como de gran escala. La adopcin de una nueva poltica sobre preparacin para desastres por parte de la Asamblea General de la Federacin Internacional, en octubre de 1999, garantizar la integracin de las iniciativas estratgicas y fortalecer el impacto colectivo de la reduccin de los efectos dramticos de los desastres sobre las personas vulnerables del mundo. Las Sociedades Nacionales tienen una reputacin bien afianzada en lo que concierne a suministrar asistencia directa a las vctimas de los desastres naturales y antropognicos, en forma oportuna y eficiente, para aliviar el padecimiento y acelerar la recuperacin. Sin embargo, el nmero de personas en situacin de riesgo contina en aumento, de ao en ao, y la escala del padecimiento humano y de las prdidas econmicas que causan los desastres es intolerablemente elevada. Ello demuestra la necesidad de fortalecer las capacidades en las esferas de preparacin para desastres y mitigacin. En el proceso de evaluar las vulnerabilidades y capacidades de una comunidad, una Sociedad Nacional debiera comenzar por evaluar su propia funcin en las iniciativas de preparacin para desastres y de intervencin en casos de desastre. Las Sociedades Nacionales con una firme capacidad de intervencin podran examinar la forma en que las nuevas iniciativas en materia de mitigacin podran reducir las prdidas potenciales de vidas y de bienes de capital en el prximo desastre. Las Sociedades Nacionales que tienen una estrategia eficaz de mitigacin podran examinar la forma en que sus propios esfuerzos ayudan a abordar los factores crticos de vulnerabilidad de una poblacin expuesta a riesgos. En todos los casos, la evaluacin de las condiciones de la comunidad proporcionar a las autoridades de la Sociedad Nacional la informacin pertinente para adoptar decisiones estratgicas. En el cuadro siguiente se describen algunas de las caractersticas observadas en organizaciones que se concentran en la prestacin de servicios y en otras que adoptan el proceso de fortalecimiento de la capacidad:

Cuadro 1: Caractersticas institucionales

ORGANIZACIONES QUE PRESTAN SERVICIOS DIRECTOS
El enfoque institucional acta por reaccin, impulsado por las necesidades; las decisiones se adoptan de arriba abajo. Fuerte orientacin hacia la intervencin en casos de desastre. Formulacin de procedimientos operacionales uniformes y eficaces para las funciones de prestacin de servicios. La operacin requiere una participacin mnima de la comunidad y una participacin mxima de los voluntarios y el personal. El programa es esttico: no se le introducen cambios importantes para hacer frente al prximo episodio de desastre. Las necesidades de capacitacin de los voluntarios y del personal son mnimas.

ORGANIZACIONES QUE FACILITAN EL FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD

El enfoque institucional acta como catalizador de la accin, se ve impulsado por los problemas; las decisiones se adoptan de abajo arriba. Fuerte orientacin hacia la preparacin para desastres. Constante adaptacin y adopcin de nuevos enfoques para lograr medios sostenibles de potenciar la autonoma de la poblacin expuesta a riesgos. La operacin requiere una participacin mxima de la comunidad y una participacin mnima de los voluntarios y el personal. El programa se adapta: se modifica constantemente en consonancia con la evolucin de los factores de vulnerabilidad y capacidad. Las necesidades de capacitacin de los voluntarios y del personal son elevadas.

El proceso de comprensin de la vulnerabilidad y de la capacidad de una sociedad har ver las opciones respecto de la forma de contribuir a la potenciacin de la autonoma de las personas en situacin de riesgo. El uso de la EVC pondr a las Sociedades Nacionales en condiciones de supervisar y evaluar su impacto sobre la preparacin para desastres y las actividades de intervencin en casos de desastre. El estudio monogrfico de la Cruz Roja Sueca que figura en la pgina 14 demuestra la forma en que la EVC contribuy a sus esfuerzos de desarrollo.

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Estudio monogrfico
Estudio monogrfico Cruz Roja Sueca: La EVC local se traduce en movilizacin
La Cruz Roja Sueca (CRS) viene realizando evaluaciones de la vulnerabilidad y la capacidad (EVC) desde 1994. Como primer paso, la CRS estudi las investigaciones que se haban hecho en el pas y que se encontraban en el dominio pblico, por ejemplo, las encuestas comunes sobre el nivel de vida. Seguidamente, examin las EVC locales. El objetivo principal de la EVC local es identificar a los grupos ms vulnerables y determinar su capacidad para responder ante una crisis. Sin embargo, igualmente importante es sensibilizar a los voluntarios y empleados locales frente al cambio en la CRS, tanto en el plano local como nacional, y movilizarlos para que asuman la responsabilidad de ese cambio y de los nuevos programas. Otros objetivos importantes son desarrollar el voluntariado local y promover una mejor cooperacin con las autoridades y organizaciones locales. La EVC local es un proceso todava en marcha, pues se trata de un ejercicio que requiere tiempo y que involucra a ms de 1.600 secciones. Se ejecutaron proyectos piloto en tres de las 24 secciones de distrito de la CRS. Tras evaluar los proyectos, la CRS decidi realizar EVC locales en todo el pas, bajo la responsabilidad de las juntas locales; se prepar un manual y se dio formacin a 150 colaboradores, que se asignaron a cada uno de los distritos. Como parte de una estrategia de informacin, que incluy cintas de vdeo y artculos periodsticos, el Presidente y el Secretario General de la CRS informaron a las secciones acerca de la EVC local y las alentaron firmemente a llevar adelante esos proyectos. Tras una primera fase, en la que se inform y motiv a los miembros locales, se constituyeron grupos de empleados y voluntarios de todas las edades y antecedentes, que estaban autnticamente interesados en el proyecto. Se trat de que todos los grupos estuvieran compuestos por igual nmero de hombres y de mujeres. Se utilizaron los siguientes mtodos: reunin de estadsticas oficiales, entrevistas, visitas de estudio, reuniones y dilogos con la poblacin y las autoridades locales, anotacin de observaciones y verificacin con los medios de difusin locales. En los informes por escrito se describen las comprobaciones de las evaluaciones. Hasta ahora, se han hecho 150 EVC locales y otras 50 ms se encuentran en curso de ejecucin. La EVC local ha producido dos tipos de resultados: resultados directos (resultados de la evaluacin), por ejemplo, determinacin de los grupos locales ms vulnerables, y resultados indirectos (resultados de proceso), por ejemplo, ampliacin de la influencia de los programas de apoyo nuevos o ya establecidos , mejoramiento de las relaciones con las autoridades locales y una visin ms amplia por parte de las secciones locales. Como instrumento de mediacin en favor de las personas ms vulnerables, las EVC locales han servido, en muchos lugares, para influir en las medidas de las administraciones locales y de otras organizaciones voluntarias. Se plantearon algunos problemas: a veces fue difcil hacer participar a las personas vulnerables mismas en las evaluaciones; los grupos encargados de la evaluacin tuvieron dificultad para identificar a las personas vulnerables y hacerlas participar y algunas secciones locales se embarcaron en las evaluaciones ms para atender las solicitudes de la sede que para determinar las capacidades de la sociedad local y de las personas vulnerables. Aunque la CRS tropez con muchos problemas, dificultades y reveses en las evaluaciones locales, es evidente que el mtodo es efectivo y produce un efecto de movilizacin, no slo en las secciones mismas, sino tambin, en alguna medida, en su entorno local, esto es, en las administraciones locales, las organizaciones voluntarias, las empresas y la poblacin.

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SEGUNDA PARTE

Preparacin para una evaluacin de la vulnerabilidad y la capacidad

Definicin de metas y objetivos
Las Sociedades Nacionales que realicen evaluaciones de la vulnerabilidad y la capacidad debieran comenzar por preguntarse: Qu obtendr la Sociedad Nacional si emprende una EVC? Para determinar la vulnerabilidad y la capacidad de una comunidad se requiere una inversin importante de tiempo y recursos de personal y voluntarios. Las organizaciones que apoyan el desarrollo de la sociedad civil emplean la EVC para cerciorarse de que sus esfuerzos estn concentrados en la mitigacin de los problemas esenciales de las personas ms vulnerables. Sin embargo, la EVC se puede usar tambin para examinar de manera crtica los mtodos que utiliza una organizacin para lograr sus objetivos y compararlos con otros mtodos que pueden producir iguales resultados, de manera ms eficiente y eficaz. Organizar una EVC es una actividad positiva para el fortalecimiento de la capacidad de las Sociedades Nacionales, pues los empleados y los voluntarios obran en forma mancomunada con las comunidades locales, en un proceso dinmico de participacin y dilogo. En el cuadro siguiente se describen algunos de los resultados esperados de una EVC en lo que se refiere a dar apoyo al diseo de programas y al fortalecimiento de la capacidad de una Sociedad Nacional.

Cuadro 2: Diseo del programa y fortalecimiento de la capacidad

DISEO DEL PROGRAMA
Contribuir a un levantamiento cartogrfico eficaz de la vulnerabilidad y a la actualizacin de las estrategias de identificacin de objetivos. Reorientar los servicios disponibles para atender a las necesidades de los grupos vulnerables. Formular nuevos programas para atender a los grupos vulnerables. Replantearse las relaciones con el Gobierno y otros interesados principales. Utilizar la EVC como nuevo mtodo para vigilar los cambios y evaluar las actividades.

FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD
Impartir una formacin sobre EVC al personal y los voluntarios, creando as una red ms eficaz para vigilar las condiciones de vulnerabilidad, sujetas a constante cambio. Reforzar la motivacin del personal y de los voluntarios de base. Crear una nueva imagen institucional que atraiga a ms voluntarios. Forjar nuevas asociaciones con organizaciones que tienen objetivos similares y realizan su accin en sectores similares. Usar los resultados de la EVC en el proceso de adopcin de decisiones para formular una nueva visin institucional y nuevas estrategias operativas.

Los dirigentes de la Sociedad Nacional se deben cerciorar de que el resultado deseado de la EVC sea compartido y entendido en toda la sociedad, y de que este aspecto se incorpore en los planes de trabajo estratgicos y en otros documentos de planificacin. La experiencia ha demostrado que el proceso de planificacin se debe sustentar en el compromiso de todas las personas que intervienen, directa o indirectamente, en la EVC, desde los rganos de gobierno y de gestin hasta los voluntarios, los representantes del Estado y otros interesados principales. Adems, todos los participantes en la

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evaluacin deben estar en condiciones de aprovechar los resultados de la reunin y el anlisis de los datos y de las medidas adoptadas en consecuencia por la Sociedad Nacional. En el siguiente estudio monogrfico de la Cruz Roja Canadiense se describen la forma en que sta utiliz una evaluacin de la vulnerabilidad y la capacidad para examinar la eficacia de sus servicios a las personas vulnerables.

Estudio monogrfico
Estudio monogrfico Cruz Roja Canadiense: Concentracin en las personas ms vulnerables
La Cruz Roja Canadiense (CRC) decidi examinar la eficacia de su organizacin mediante la adopcin de un modelo de EVC como instrumento para llevar adelante su proceso nacional de planificacin estratgica. 3 En las actividades preliminares se contaron un anlisis SWOT interno, a fin de verificar la capacidad de la Sociedad Nacional para emprender esta actividad, y la aplicacin experimental de la metodologa de EVC en una regin, con los voluntarios y empleados regionales disponibles. Se elabor un manual de EVC basado en la experiencia adquirida en el proyecto piloto regional. La EVC inicial se llev a cabo en el sur de Alberta con una poblacin de 1,5 millones de habitantes y const de cinco fases: La elaboracin de un perfil demogrfico regional de las personas ms vulnerables. La definicin de las amenazas atendidas por los servicios disponibles y tambin de las que afectaban a toda la poblacin de la regin. La identificacin del perfil del grupo de riesgo (la poblacin que corre mayor riesgo a causa de las amenazas y la eficacia de los programas actuales para reducir su vulnerabilidad). La evaluacin de las capacidades. La determinacin de los grupos ms vulnerables (la poblacin que corre mayor riesgo y tiene menos capacidad para afrontar eficazmente las amenazas). La CRC comprob que los servicios no atendan a las necesidades de todos los grupos expuestos a riesgos dentro de la regin (nios vctimas de malos tratos, refugiados traumatizados, pueblos indgenas, personas que viven con el VIH/SIDA y personas sin hogar). Se elaboraron nuevas iniciativas con los voluntarios y el personal, y se acrecent la colaboracin con organizaciones que realizaban actividades similares. Mediante la organizacin de cursos de capacitacin sobre cuestiones de justicia social, la CRC ha creado un clima favorable al cambio, en lugar de una actitud de resistencia a adoptar nuevas medidas y a adaptar su labor de resultas de la informacin reunida durante la EVC. Seguidamente se mencionan las enseanzas operacionales importantes aprendidas por la CRC en la ejecucin de la EVC: No se debe subestimar el tiempo que se necesita para el proceso de reunin y anlisis de datos y de modificacin (si corresponde) de las operaciones de la Sociedad Nacional. Hay que cerciorarse de que estn claramente enunciadas y se comprendan las responsabilidades de todos los interesados principales que intervienen en la EVC y, adems, de que se disponga de los recursos humanos y financieros necesarios para mantener la actividad. Se debe dedicar tiempo a una amplia capacitacin y orientacin del personal y de los voluntarios en el uso de las metodologas de EVC; tambin hay que explicar al personal y a los voluntarios la forma en que estas metodologas se diferencian de los enfoques ms familiares de evaluacin de las necesidades. Se ha de velar por que todo proceso de cambio adoptado por la Sociedad Nacional sea interpretado en el sentido de que realza la importancia de la labor realizada por el personal y los voluntarios.

Est el Movimiento preparado para el desafo?

Una de las conquistas ms importantes del pasado decenio es la comprensin de que un mejor entendimiento del ser humano como vctima, superviviente o comunidad vulnerable contribuir al fortalecimiento de la capacidad y a la reduccin de la vulnerabilidad a nivel popular. Los habitantes de zonas propensas a desastres se benefician de la EVC cuando este mtodo es empleado por las Sociedades Nacionales para lograr una mayor autosuficiencia, la sensibilizacin respecto de los riesgos y la eleccin de soluciones apropiadas para poder hacer frente al prximo desastre.
3 Este acrnimo en ingls significa ventajas, deficiencias, oportunidades y amenazas.

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La EVC es un instrumento que contribuye a un proceso de autorreflexin, sacando a la luz las ventajas y deficiencias de las actividades en curso y destacando las necesidades insatisfechas de los nuevos grupos vulnerables. Este proceso se debe considerar como una oportunidad para que la Sociedad Nacional afirme su contribucin permanente a la sociedad y, cuando sea necesario, introduzca ajustes estructurales, a fin de velar por que los programas estn en consonancia con las necesidades, siempre cambiantes, de las personas ms vulnerables. En el cuadro 3 figuran algunas preguntas ms que las Sociedades Nacionales han de tener en cuenta al abordar el proceso preparatorio de una evaluacin de la vulnerabilidad y la capacidad.

Cuadro 3: Puede la Sociedad Nacional emprender una EVC?

Cmo se pueden comunicar y hacer comprender claramente las metas y objetivos de la EVC en todos los niveles de la Sociedad Nacional? Est preparada la Sociedad Nacional para aprender de los resultados de la EVC? Est la Sociedad Nacional resuelta a adoptar nuevas prcticas y programas para obtener mejores resultados en su asistencia a las personas en situacin de riesgo? Cuenta la Sociedad Nacional con el apoyo cabal de todos sus miembros, desde los rganos de gobierno y de gestin hasta los voluntarios? Ha emprendido la Sociedad Nacional un anlisis institucional para comprender su capacidad de responder ante nuevas prioridades e iniciativas? Est dispuesta a destinar recursos materiales y humanos suficientes para asegurar el xito de la EVC? Se ha informado a los interesados externos de la planificacin de la EVC y se les ha dado oportunidad de contribuir al proceso de planificacin, ejecucin y evaluacin?

La Cruz Roja Finlandesa examin el efecto de sus actividades sobre los grupos vulnerables mediante la preparacin y distribucin de un cuestionario. Los resultados se describen en el estudio monogrfico que figura a continuacin.

Estudio monogrfico
Estudio monogrfico Cruz Roja Finlandesa: Comprensin de la vulnerabilidad y la penuria
Ante una declinacin en la prestacin de servicios sociales en Finlandia, la Cruz Roja Finlandesa (CRF) decidi realizar un anlisis de la vulnerabilidad y de la capacidad mediante un cuestionario. En el cuestionario bsico se pidi a las secciones locales que evaluaran los cambios que podan producirse en la vida de las personas en situaciones difciles. El proceso no siempre fue fcil. Algunas secciones locales dijeron que les era imposible evaluar la situacin de los grupos vulnerables; otras, en cambio, dijeron que las respuestas eran de sobra conocidas. Una cuarta parte de las secciones locales, por lo tanto, no respondi al cuestionario. Las principales comprobaciones del estudio revelaron que muchas secciones estimaban que se haba intensificado mucho la vulnerabilidad de los jvenes, afectados por el desempleo a largo plazo y agobiados por las deudas. Tambin se observ que los problemas psicosociales, incluido el aumento del uso de estupefacientes, eran uno de los factores que incidan en la vulnerabilidad del grupo. Otra circunstancia que realzaba la vulnerabilidad era que el Estado tena una capacidad reducida para mantener el nivel de los servicios sociales, en particular en el sector de la vivienda, en beneficio de una creciente poblacin en situacin de riesgo. Un nmero cada vez mayor de grupos vulnerables acuda a las organizaciones sin nimo de lucro en busca de asistencia. Los resultados de la encuesta indicaron una creciente necesidad de que la CRF estableciera vnculos ms estrechos con las autoridades encargadas del bienestar social, adems de informarse mejor de los factores que influan en la vulnerabilidad y la capacidad de la sociedad. Por otra parte, la encuesta puso de manifiesto un grado variable de capacidad en las secciones para responder a los problemas sociales emergentes. Se prepar un resumen del estudio, que se transmiti a las autoridades gubernamentales ms importantes.

Como se observ en este estudio monogrfico, es necesario ocuparse de la capacidad de la Sociedad Nacional tanto para realizar una EVC como para utilizar de manera ptima la informacin obtenida. El estudio finlands puso de manifiesto las limitaciones de la Sociedad Nacional en sus servicios para atender a las crecientes necesidades de los grupos vulnerables; al propio tiempo, la CRF comparti los resultados del estudio con las autoridades gubernamentales ms importantes.

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Una accin mancomunada

Una Sociedad Nacional debiera considerar cuidadosamente la seleccin de los miembros, los consultores y otros interesados principales a quienes se confiar la realizacin de los diversos elementos de su EVC. El proceso de seleccin depender de diversos factores, incluida la metodologa escogida, las disponibilidades de recursos para la EVC y las metas y objetivos de sta. Estos factores influirn en la escala y el mbito de la actividad planificada, la amplitud de los datos primarios y secundarios que se reunirn y la determinacin de si se necesitar el concurso de consultores u otros agentes ajenos a la Sociedad Nacional para llevar adelante satisfactoriamente la EVC. Una regla importante es hacer participar en el proceso a las personas que debern dar efecto a las decisiones dimanadas de los resultados de la EVC. El personal y los voluntarios de las secciones locales aceptarn con ms facilidad los cambios en las polticas y en los programas operacionales si han intervenido en la reunin y el anlisis de los datos y en el proceso de adopcin de decisiones. A su vez, la participacin de la junta nacional en los componentes del proceso facilitar la aprobacin de las recomendaciones dimanadas del anlisis de la EVC. Quines deben intervenir en el proceso? La Sociedad Nacional debiera considerar la conveniencia de hacer participar en el proceso a interesados principales como los que se mencionan seguidamente:
Los representantes del Estado, los organismos no gubernamentales y las instituciones

acadmicas y de investigacin. Los dirigentes locales o tradicionales de la regin o comunidad. Los especialistas en los riesgos, peligros, vulnerabilidades y capacidades de la poblacin en la zona del estudio. Los integrantes de las comunidades que sern objeto de estudio. Los miembros de otras Sociedades Nacionales de la regin que puedan estar interesadas en realizar su propia EVC.

Gestin del tiempo y los recursos

La Sociedad Nacional tendr que determinar, con sumo cuidado, cul ser el momento ms apropiado para emprender una EVC. En muchas partes del mundo, la vulnerabilidad puede aumentar en ciertas pocas del ao. Estos factores se deben tener en cuenta cuando se programa la EVC y tambin cuando se evalan los datos reunidos. La EVC no debe imponer una carga ni a quienes la realizan ni a los grupos que son objeto del estudio. En consecuencia, se deben tener en cuenta circunstancias como los das feriados locales o nacionales, los perodos punta en las necesidades de mano de obra y las condiciones climticas estacionales que puedan dificultar el calendario de la EVC. Las Sociedades Nacionales debieran, tambin, prever un plazo suficiente para impartir formacin al personal y a los voluntarios que han de participar en la EVC. Desde el momento mismo en que comience la formacin previa a la EVC, se ha de insistir en que se tengan presentes las condiciones que afectan a las poblaciones vulnerables, por un lado, y el derecho de todas las personas a que se les respete, por el otro. Adems, en las primeras etapas de la planificacin, se debe incorporar un proceso para investigar la informacin que ya existe y que se puede usar en la EVC. Otra regla que se ha de considerar es que no se deben duplicar, pero s aprovechar, los trabajos que hayan realizado otras organizaciones en los estudios de las evaluaciones de la vulnerabilidad y la capacidad. En el estudio monogrfico de la Cruz Roja y Media Luna Roja de Kazajstn se describe la forma en que la Sociedad Nacional determin el momento ms oportuno para realizar una EVC a fin de atender a vulnerabilidades estacionales crticas.

Evaluacin de la vulnerabilidad y la capacidad. Gua de la Federacin Internacional

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Estudio monogrfico
Estudio monogrfico Cruz Roja y Media Luna Roja de Kazajstn: La asistencia a corto plazo en el invierno
El estudio de vulnerabilidad de Kazajstn comprendi a 2.800 familias que fueron entrevistadas respecto de cuestiones como sus ingresos, la seguridad alimentaria y las condiciones sanitarias. El estudio tuvo por objeto formular un perfil de vulnerabilidad y, al propio tiempo, evaluar las consecuencias de las transformaciones econmicas y sociales y sus efectos sobre los mecanismos tradicionales para hacer frente a las crisis. El estudio deba ayudar a determinar cules eran los factores ms crticos que incidan en el aumento de la vulnerabilidad y cules eran los mecanismos que todava se usaban para hacer frente a las crisis. La oportunidad del estudio (que se llev a cabo en febrero y marzo de 1997) ayud a determinar con ms precisin los grupos vulnerables antes de la estacin invernal, cuando las inclemencias meteorolgicas, junto con los efectos adversos del colapso econmico y de la transformacin social, realzaban la situacin de vulnerabilidad. El estudio determin que las familias con cinco o ms hijos, los ancianos y los discapacitados eran los grupos de poblacin que corran mayor riesgo. Se comprob que las familias monoparentales eran las que tenan un menor nmero de nios matriculados en la escuela, sufran los efectos de una ingesta alimentaria ms reducida y tropezaban con dificultades para usar los servicios pblicos. La conclusin del estudio ayud a la Cruz Roja y a la Media Luna Roja de Kazajstn, por un lado, a determinar los sectores ms vulnerables de la sociedad y, por el otro, a formular un programa de asistencia a corto plazo en el invierno, a fin de mitigar los padecimientos de la poblacin; adems, le sirvi para mejorar sus propias capacidades en otros programas.

Para las Sociedades Nacionales que estn estudiando la posibilidad de realizar una EVC, ser til recapitular las enseanzas aprendidas en los estudios monogrficos antes mencionados.
Es esencial formar al personal y a los voluntarios, para que comprendan el objeto de una

EVC y para que la ejecuten de manera satisfactoria y organizada.

La puesta a prueba de una EVC, a fin de cerciorarse de la validez de los mtodos utilizados,

har que los resultados estn a la altura de las expectativas de la Sociedad Nacional y de otros interesados principales. Hay que obrar con paciencia. La ejecucin de una EVC de carcter institucional es un proceso prolongado. Hay que disponer de tiempo para que los empleados y los voluntarios se familiaricen con el proceso planificado. Los calendarios se deben elaborar tratando de evitar obstculos innecesarios que impidan una utilizacin eficaz de la informacin obtenida.

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TERCERA PARTE

Ejecucin de una evaluacin de la vulnerabilidad y la capacidad

Cundo se debe utilizar una EVC?
El objetivo primordial de la evaluacin de la vulnerabilidad y la capacidad es servir de instrumento de diagnstico, a fin de generar datos analticos que permitan que se tomen con mejor conocimiento de causa las decisiones sobre las actividades de las Sociedades Nacionales en las esferas de la preparacin para desastres, la mitigacin de los efectos de los desastres, el socorro y el desarrollo. La EVC har entender mejor la naturaleza, la escala y las causas de los riesgos que corren las personas vulnerables, las personas que resultarn ms afectadas por esos fenmenos, los medios disponibles en todos los niveles para reducir los riesgos y las iniciativas destinadas a que los programas de las Sociedades Nacionales fortalezcan la capacidad de las personas que corren mayor peligro. La EVC se puede tambin aplicar de muchas maneras: en diferentes etapas del ciclo de desarrollo o como medio de diagnstico o de planificacin en diferentes sectores o en un sector determinado, como el agua y el saneamiento, la salud o la alimentacin. Es importante reconocer que la EVC no es slo un enfoque para definir quines han de beneficiarse de la asistencia de socorro, sino tambin para determinar por anticipado y modificar cuando sea posible las condiciones que crean o intensifican el estado de vulnerabilidad de las poblaciones en situacin de riesgo. Muchas amenazas, a pesar de los esfuerzos por disminuir la vulnerabilidad de las personas en peligro, eventualmente se traducirn en desastres que causen muertes y daos. La EVC dar apoyo al plan de intervencin de emergencia de cada Sociedad Nacional, pues determinar los grupos que tienen ms necesidad de asistencia mediante un programa eficaz y eficiente de socorro. En consecuencia, la EVC permite una planificacin favorable a las iniciativas de la Sociedad Nacional y, al propio tiempo, modifica el perfil tradicional de las poblaciones que corren riesgos como vctimas que necesitan ayuda. En las fases de rehabilitacin posteriores a un desastre, a las Sociedades Nacionales se les presenta la oportunidad de evaluar lo que podran haber hecho para reducir al mnimo las prdidas de vidas y de bienes y los efectos a largo plazo sobre los supervivientes. El mejor momento para la mediacin de las Sociedades Nacionales en favor de los programas de reduccin de riesgos es cuando la poblacin todava tiene un vvido recuerdo del desastre. Es importante analizar por qu algunos grupos resultaron ms afectados que otros y tambin determinar cules son los grupos que no podrn recuperarse enteramente del impacto de los desastres sin recibir asistencia. El uso de la EVC dar un apoyo eficaz a la concentracin en los grupos ms vulnerables, a fin de velar por que la repeticin de fenmenos similares no agrave la situacin de pobreza. La EVC se puede usar tambin para respaldar las iniciativas de la Sociedad Nacional en materia de desarrollo a largo plazo. Las actividades de desarrollo tienen por objeto fortalecer las capacidades de los grupos vulnerables, a fin de que stos puedan alcanzar una situacin de sostenibilidad, esto es, una situacin en la que sern menos vulnerables a los desastres y dependern menos de la asistencia externa. La EVC identificar las ventajas especiales de cada grupo vulnerable, que han de servir para elaborar mancomunadamente los programas destinados a reforzar su capacidad para alcanzar la autosuficiencia.

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Seguidamente se mencionan algunas de las razones que justifican el uso de la EVC como instrumento de diagnstico y de planificacin:

La EVC como instrumento de diagnstico

A B C C A C C

Ayuda a comprender los problemas (sntomas) y su origen (causas subyacentes).

Ayuda a examinar de manera sistemtica los medios disponibles para mitigar el problema (recursos, aptitudes profesionales y capacidades) y decidir si la Sociedad Nacional ha de intervenir y, en caso afirmativo, en qu nivel ha de hacerlo. Facilita la concentracin en condiciones locales concretas (amenazas y riesgos determinados, grupos ms vulnerables, causas de vulnerabilidad, percepciones locales de los riesgos y recursos y capacidades locales). Destaca las diferentes esferas de responsabilidad para reducir la vulnerabilidad, pues algunas requerirn medidas de carcter poltico, tcnico, financiero y social. Esta informacin ayudar a la Sociedad Nacional a definir con ms claridad sus funciones y posibles esferas de colaboracin con el Gobierno, las comunidades y otros organismos.

La EVC como instrumento de planificacin

Por cuanto la reduccin de la vulnerabilidad es un proceso a largo plazo, la EVC ayuda a determinar la prioridad de las medidas y de las contribuciones, a establecer la secuencia apropiada de stas y a determinar las personas y las medidas que se han de tener en cuenta en cada etapa de las actividades de la Sociedad Nacional. Da oportunidad para efectuar una planificacin dinmica y ajustada a la realidad, en la que se pueden supervisar los cambios y evitar los programas que dan soluciones aisladas a los problemas. Ayuda a evaluar los efectos de un proyecto desde el punto de vista de la reduccin de riesgos y de las condiciones de vulnerabilidad, a medida que se fortalecen las capacidades locales.

Eleccin del mtodo

En la eleccin de la metodologa que ha de usar la Sociedad Nacional para realizar una EVC se deben tener en cuenta diversos factores, a saber:
En qu contexto social, cultural y poltico se ha de realizar la EVC? Qu recursos humanos y financieros tendr que invertir la Sociedad Nacional en una
EVC?

Que capacidad tiene la Sociedad Nacional para disear y ejecutar la EVC y para
analizar y utilizar los resultados obtenidos en el proceso de planificacin estratgica?

Enfoque participatorio
Las Sociedades Nacionales deben obtener la participacin de los grupos vulnerables en los componentes de planificacin, ejecucin y anlisis de una EVC. Cuando intervienen en todas las etapas del proceso, los grupos vulnerables pueden contribuir activamente a ampliar el caudal de conocimientos sobre los problemas esenciales vinculados con la vulnerabilidad, como los atributos positivos y los mecanismos para hacer frente a las crisis de que ya dispone la poblacin local, y pueden hacer ver qu aspectos de los programas han de ser tiles para lograr la autosuficiencia. Es tambin muy importante recordar que las personas que colaboran en una EVC pueden abrigar grandes esperanzas de que los problemas esenciales se han de resolver con la asistencia de las Sociedades Nacionales. Por lo tanto, es esencial discutir el propsito de la EVC con todos los grupos interesados, en particular con los grupos de riesgo, a fin de evitar expectativas exageradas en cuanto a los resultados de la evaluacin.

Evaluacin de la vulnerabilidad y la capacidad. Gua de la Federacin Internacional

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Cuando se elige un enfoque participatorio, es necesario que las Sociedades Nacionales establezcan una relacin de confianza con las comunidades vulnerables, y que estn dispuestas a aceptarlas en calidad de asociados, con un inters creado en el resultado del proceso de reunin y anlisis de datos de la EVC. En el cuadro siguiente se describen algunas de las ventajas y desventajas del empleo de un enfoque participatorio.

Cuadro 4: Ventajas y desventajas del enfoque participatorio

VENTAJAS
Imparte una comprensin ms fiable y cualitativa de las vulnerabilidades y capacidades de los distintos grupos de riesgo. Imparte un fuerte sentido de autora al proceso de evaluacin. Afianza las bases para crear programas sostenibles con las comunidades locales. Es eficaz para formular un enfoque a corto y largo plazo de la mitigacin del riesgo y los peligros y de las intervenciones respectivas.

DESVENTAJAS
No incorporar los datos disponibles de las fuentes de informacin nacionales que muchas veces solicita la comunidad de donantes. El enfoque participatorio requiere una mayor sensibilidad, ms tiempo y ms recursos. Puede dar lugar a expectativas carentes de realismo en cuanto a la asistencia que se brindar en futuros programas de desarrollo. El proceso es demasiado complicado si el objetivo de la EVC es establecer datos de referencia para evaluar futuros programas.

Las Sociedades de la Cruz Roja de Bolivia y la Argentina utilizaron un enfoque participatorio en su EVC para determinar las necesidades crticas de los grupos vulnerables y para formular programas ms eficaces que ayudaran a estos grupos a lograr la autosuficiencia. En el estudio monogrfico siguiente se describen el proceso y las principales enseanzas aprendidas.

Estudio monogrfico
Estudio monogrfico Cruz Roja Argentina/Cruz Roja Boliviana: Mtodos participatorios para evaluar a las comunidades vulnerables
En Bolivia y en la Argentina, la EVC se ha utilizado para fortalecer y sustentar la labor de aproximadamente 300 secciones de la Cruz Roja. Esta actividad abarc la formacin de los miembros de las secciones respecto de la planificacin participatoria y los mtodos de anlisis de la vulnerabilidad. A fin de continuar la labor de la Cruz Roja en la comunidad, se trat de obtener la participacin activa de los grupos vulnerables en el diagnstico y la determinacin de la prioridad de los problemas que afectaban a sus comunidades. Se hizo un anlisis SWOT en dos niveles: a nivel de la seccin (con intervencin de los comits de administracin, el personal tcnico y los voluntarios) y a nivel de la Sociedad Nacional (con intervencin de los miembros que trabajaban en instituciones locales, de los grupos vulnerables, del pblico en general y del personal de la Federacin Internacional). Se estim que el enfoque participatorio tendra crucial importancia para elucidar mejor las funciones y la capacidad tcnica requeridas por la Cruz Roja para precisar la orientacin de sus trabajos y elaborar proyectos sociales que tuvieran un impacto ms directo sobre los grupos de beneficiarios preferentes. Los diferentes niveles culturales de las zonas del estudio hicieron necesario que los mtodos se adaptaran a las condiciones existentes, razn por la cual fue necesario invertir ms tiempo y recursos en la elaboracin del proceso de evaluacin y formacin. Se observ resistencia a las nuevas ideas en las zonas en las cuales la tradicin y los patrones culturales estaban muy arraigados, y los problemas entre los consultores de gestin y los voluntarios dificultaron el avance de la evaluacin. Por ltimo, el proceso puso de manifiesto varias deficiencias de organizacin interna. Las Sociedades Nacionales comprendieron que haba una dependencia institucional respecto de dirigentes fuertes, que las Sociedades Nacionales proyectaban una dbil imagen institucional en la comunidad, y que no eran capaces de atraer nuevos voluntarios, que aportaran estrategias y pericias tcnicas nuevas para elaborar programas sociales y abordar problemas muy complejos. Una vez que identificaron debidamente sus problemas, las tres Sociedades de la Cruz Roja en Bolivia, Chile y en Argentina pudieron elaborar planes para reducir su vulnerabilidad.

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Funcin de la EVC dentro de las actividades de las Sociedades Nacionales

Otro mtodo participatorio eficaz para realizar una EVC es la evaluacin rural participatoria (ERP). Este mtodo se utiliza para analizar los medios de vida de la poblacin, esto es, la forma en que la poblacin sobrevive (sus capacidades) y los factores que se consideran una amenaza para su supervivencia (sus vulnerabilidades). El empleo de la ERP ayuda a las Sociedades Nacionales a comprender la forma en que la poblacin se ve afectada por diferentes riesgos, y la razn por la cual puede o no hacer frente a un peligro determinado. Muchas organizaciones de fomento locales han utilizado los mtodos de la ERP o de la evaluacin rural rpida (ERR) para obtener una informacin importante en sustento de sus procesos de evaluacin y de adopcin de decisiones. Las tcnicas de la ERP pueden incluir instrumentos para examinar los factores socioeconmicos siguientes:
Mundo fsico: Se utilizan mapas para describir las dimensiones espaciales de la
comunidad y mostrar aspectos del entorno fsico y las actividades humanas que se realizan dentro de l.

Grupos de personas: Las clasificaciones de riqueza y bienestar y los levantamientos

de la cartografa social sirven para clasificar a las personas en grupos.

Instituciones: Se utilizan organigramas, grficos econmicos y rboles genealgicos

para expresar las relaciones entre las organizaciones locales y los grupos sociales.

Uso del tiempo: Los grficos del uso diario del tiempo y los calendarios estacionales
pueden captar variaciones cclicas en las actividades (por ejemplo, los ingresos y gastos relacionados con diversas actividades), las variaciones estacionales en la disponibilidad de alimentos y la diversificacin del empleo y de los ingresos. Los diagramas histricos y los calendarios pueden servir para representar los cambios que se producen en el tiempo.

Secuencias: Los diagramas de circulacin y los rboles de soluciones son tiles

instrumentos de diagnstico que pueden facilitar la comprensin de la dinmica y secuencia de las actividades en una comunidad.

Comparaciones: El uso de grficos, diagramas y clasificaciones matriciales y

puntajes puede servir para comparar personas, actividades y objetos entre individuos y comunidades.

Las Sociedades Nacionales recibirn mayor informacin sobre los diversos instrumentos de la ERP en la caja de herramientas de la EVC y la bibliografa sobre preparacin para desastres que la Federacin Internacional est elaborando y tiene proyectado distribuir para junio de 2000. En la pgina siguiente se presentan dos estudios monogrficos de la Cruz Roja Nepalesa y de la Media Luna Roja de Bangladesh. En el primero se describe la experiencia nepalesa utilizando tcnicas SWOT y de ERP; en el segundo se examina el uso de la EVC por parte de la Media Luna Roja de Bangladesh para facilitar una reestructuracin institucional.

Evaluacin de la vulnerabilidad y la capacidad. Gua de la Federacin Internacional

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Estudio monogrfico
Estudio monogrfico Cruz Roja Nepalesa: Empleo de las tcnicas SWOT y de ERP
La Cruz Roja Nepalesa (CRN) realiz dos evaluaciones experimentales de la vulnerabilidad y la capacidad en diferentes zonas, con distintos perfiles socioeconmicos, a fin de determinar las vulnerabilidades y las capacidades de sus programas de desarrollo comunitario, as como de los esfuerzos encaminados al desarrollo institucional. Las tcnicas de ERP se emplearon para examinar los programas comunitarios; por otra parte, el anlisis SWOT se emple para examinar el programa de desarrollo institucional. Se imparti formacin al personal y a los voluntarios respecto de los objetivos de la EVC y de los mtodos para realizar la evaluacin. El proceso de la ERP ayud a la CRN a comprender mejor la vulnerabilidad de las poblaciones en situacin de riesgo. La CRN se dio cuenta de que la vulnerabilidad estaba relacionada con los factores de la produccin alimentaria, la migracin estacional, el campesinado sin tierra, la alfabetizacin y el acceso a agua salubre. Estos factores se examinaron mediante un conjunto de indicadores, incluidos la longevidad (esperanza de vida), los conocimientos (alfabetizacin y educacin) y el acceso a los recursos. Seguidamente se procedi a clasificar a los distritos de acuerdo con los valores atribuidos a estos indicadores. La CRN pudo tambin ampliar su conocimiento de las creencias y costumbres tradicionales que influan en el comportamiento en las comunidades. La ERP motiv a las comunidades a crear grupos a fin de abordar sus propios problemas esenciales mediante proyectos generados por las comunidades mismas. Una enseanza importante de este proceso fue que el nivel de tiempo y esfuerzo invertido para elaborar programas que incidan positivamente sobre el sector ms vulnerable de la poblacin se ve afectado por un sistema social sumamente estratificado y por los usos culturales tradicionales.

Estudio monogrfico
Estudio monogrfico Media Luna Roja de Bangladesh: Reestructuracin institucional
La Media Luna Roja de Bangladesh (MLRB) decidi pasar de una estructura de organismo centralizado de intervencin y socorro en casos de desastre a una estructura ms descentralizada, que utilizara un enfoque de base comunitaria en la preparacin para desastres. Como trabajo preparatorio de esa transformacin, la MLRB organiz un taller destinado a la administracin intermedia y superior para presentar los nuevos enfoques y, al propio tiempo, crear una actitud positiva y favorable a la reestructuracin. Se contrat a un gabinete consultores para definir y formular los objetivos crticos y las capacidades internas de la Sociedad Nacional, con objeto de describir las funciones, las relaciones y los desafos de cada departamento. Se cre un grupo de trabajo multidisciplinario para formular, con dedicacin exclusiva, un plan de preparacin para desastres a largo plazo y una estrategia en colaboracin con todos los interesados principales y comunidades de la MLRB. El grupo de trabajo llev a cabo una ERP en las comunidades; en la sede y en las unidades de la Sociedad Nacional, en cambio, se utiliz el anlisis SWOT. Los resultados de las evaluaciones brindaron un gran caudal de conocimientos acerca de la naturaleza y de las soluciones de los problemas de la vulnerabilidad y los riesgos de desastres. El proceso facilit la transformacin gradual de la Sociedad Nacional de una organizacin sumamente centralizada a una organizacin descentralizada. En la evaluacin final del proceso, la MLRB estim que los consultores externos hubieran podido realizar una labor ms eficaz si se hubieran familiarizado con los antecedentes del Movimiento de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, y si se hubieran informado del marco institucional y de la estructura poltica de la Sociedad Nacional. Se observ que el calendario de seis meses haba sido insuficiente para las evaluaciones planificadas y que el apoyo de las comunidades beneficiarias se haba desarrollado muy lentamente. El personal de la Sociedad Nacional se mostr renuente a describir las deficiencias institucionales o a formular recomendaciones crticas, circunstancia que indicaba a todas luces una incertidumbre respecto de los motivos en que se sustentaba el proceso de reestructuracin. Tambin se observ una cierta tensin en cuanto a la sustitucin de un enfoque tradicional de arriba abajo, por parte de la administracin, por un rgimen de responsabilidades descentralizadas. Debido a este ltimo problema, a la MLRB le result difcil establecer vinculaciones entre departamentos estrechamente relacionados entre s.

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Acopio de datos
La experiencia de las Sociedades Nacionales y de otras organizaciones que realizan evaluaciones de la vulnerabilidad y la capacidad es que el proceso participatorio descrito en muchos manuales sobre la ERP no es viable en pocas caticas. Por ejemplo, en Uganda, Oxfam trat de comprender la forma en que las comunidades asoladas por la guerra superaban la adversidad en situaciones extremas. Con las tcnicas de la ERP, se alent a los integrantes de la comunidad a que hablaran de la forma en que reaccionaran si los combatientes armados regresaran a la comunidad. La mayor parte de los informantes no quiso discutir esa eventualidad. La poblacin ms traumatizada por la guerra estimaba que no poda defenderse contra ese riesgo, y haba decidido no pensar en el asunto ni en los medios para mitigar el peligro. En consecuencia, una enseanza importante que se ha de recordar es que la gente que vive en pocas de extrema tensin no necesariamente querr dar su apoyo a un proceso de EVC. Las Sociedades Nacionales pueden decidir que les conviene recurrir a otros medios para reunir datos importantes para su proceso de adopcin de decisiones. Para muchas Sociedades Nacionales, la reunin de datos secundarios bien puede ser la forma de EVC ms eficiente y eficaz en funcin de los costos. Merced al examen de la documentacin que han elaborado los gobiernos, las Naciones Unidas y las organizaciones de desarrollo y de investigacin, las Sociedades Nacionales pueden extraer un gran caudal de informacin sobre vulnerabilidades y capacidades. Dados los avances que se han hecho en la tecnologa de la informacin, se debe dar la debida consideracin, como mtodo de EVC, al acceso a los datos pertinentes y a la forma en que esa informacin puede ser utilizada por las Sociedades Nacionales. La Federacin Internacional y las Sociedades Nacionales han recurrido tradicionalmente a los cuestionarios como medio de evaluacin. Un cuestionario es til slo en la medida en que sus preguntas son pertinentes. Sin embargo, se corre el riesgo de omitir preguntas esenciales, con la consecuencia de que la comprensin de las vulnerabilidades y las capacidades resulte incompleta. La utilizacin experimental de un cuestionario puede reducir este riesgo y, al propio tiempo, aclarar la informacin precisa que se trata de recabar con cada pregunta. La estructuracin de cuestionarios eficaces es una tcnica especial que las Sociedades Nacionales pueden obtener de diversas fuentes, que van desde las instituciones acadmicas, pasando por los servicios sociales, hasta los consultores en gestin de empresas. Estos especialistas pueden orientar el proceso mediante: una clara definicin de las necesidades de informacin de la Sociedad Nacional, la determinacin de un entendimiento uniforme de cada pregunta formulada, la formacin de los entrevistadores que utilizarn el cuestionario, el proceso que se ha de usar para completar y evaluar la informacin recogida y la forma en que se la puede usar para contribuir al proceso de adopcin de decisiones de la Sociedad Nacional. En el cuadro siguiente se presentan las principales ventajas y desventajas del uso de cuestionarios en las evaluaciones.

Cuadro 5: Ventajas y desventajas de los cuestionarios

VENTAJAS
El estudio se puede amoldar a necesidades de informacin especficas. La reunin de datos cuantitativos se puede usar en simples evaluaciones comparativas. Es una metodologa ms eficaz para producir los resultados deseados. Es un proceso ms econmico cuando se lo compara con otros estudios cualitativos profundos.

DESVENTAJAS
Un diseo con una orientacin muy precisa puede dar lugar a que se pase por alto informacin importante. Se necesita contar con expertos en el diseo de cuestionarios estadsticos complejos. Es esencial impartir formacin a los entrevistadores respecto del uso del cuestionario. Los resultados del cuestionario se deben someter a un anlisis sensitivo de los datos reunidos.

Evaluacin de la vulnerabilidad y la capacidad. Gua de la Federacin Internacional

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Levantamiento cartogrfico de riesgos y peligros

Si bien las tcnicas participatorias de evaluacin se pueden utilizar para efectuar un levantamiento cartogrfico de riesgos y peligros, esa misma informacin se puede obtener de otras fuentes: los gobiernos, las Naciones Unidas y otras entidades dedicadas a la preparacin para desastres. Las fuentes secundarias pueden servir tambin para evaluar los peligros en los planos nacional y regional y para describir los factores de riesgo de la poblacin frente a ciertos peligros. Sin embargo, el entorno en constante transformacin y los patrones de vulnerabilidad de las comunidades en zonas propensas a desastres obligarn a efectuar un levantamiento cartogrfico de la vulnerabilidad local, a fin de planificar medidas de reduccin de riesgos de base comunitaria. Las organizaciones locales e internacionales han hecho un progreso considerable en la utilizacin de las tcnicas de levantamiento cartogrfico de riesgos para reunir informacin sobre las prioridades, las necesidades y las percepciones de las personas en situaciones de riesgo. La leccin importante que se ha aprendido en el levantamiento cartogrfico de riesgos y peligros, en el caso de las Sociedades Nacionales, es que resulta imperativo ir ms all de los enfoques que llevan a imponer soluciones externas a los problemas comunitarios y de los aspectos fsicos de los riesgos y peligros.

Divulgacin de la informacin obtenida

Otro aspecto importante y a menudo descuidado del proceso de la EVC es la forma en que las Sociedades Nacionales tienen previsto documentar y divulgar los resultados de la evaluacin. En todo estudio destinado a producir un cambio en las instituciones o en las actitudes, es esencial que los resultados sean puestos en conocimiento de otros interesados principales, dentro o fuera de la Sociedad Nacional. Las Sociedades Nacionales no tienen que recurrir exclusivamente a los informes escritos para divulgar la informacin reunida o analizada. Una forma eficaz de sensibilizar al personal y a los voluntarios de la Sociedad Nacional es dejar que los miembros de las comunidades vulnerables narren sus propias historias para describir su percepcin de los peligros importantes y los procesos de decisin que utilizaron para formular una estrategia de mitigacin o superacin de la crisis. En todo el proceso de la EVC, se ha de tener presente quin utilizar la informacin reunida y cmo la utilizar. Tambin es esencial establecer una estructura para recoger comentarios y favorecer el dilogo entre los principales interesados y las personas que dentro de la Sociedad Nacional emplearn la informacin. En suma, es importante advertir que la mayor parte de las Sociedades Nacionales utilizarn una combinacin de enfoques en el proceso de la EVC. La amplitud de los sistemas de alta tecnologa, como los sistemas mundiales de alerta temprana y de teleobservacin, con combinaciones innovadoras de la ERP para determinar las percepciones de las comunidades, depender de los objetivos, el compromiso de recursos, las capacidades internas y el entorno operacional de la Sociedad Nacional. El propsito de la presente Gua es describir diversas opciones de entre las cuales las Sociedades Nacionales pueden elegir la que mejor atienda a sus necesidades institucionales.

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CUARTA PARTE

La utilizacin de los resultados de una evaluacin de la vulnerabilidad y la capacidad

El futuro
En los ltimos 25 aos, los desastres naturales (sequas, huracanes, terremotos, incendios e inundaciones en todo el mundo) han demostrado que los desastres mismos y los riesgos que plantean pueden anular aos, e incluso decenios, de desarrollo econmico e inversin. Adems, desde el principio del decenio de 1990, la experiencia ha indicado que en la intervencin en casos de desastre ha habido tambin que ocuparse de las consecuencias del colapso de las sociedades y de los Estados (desde la guerra del Golfo hasta la implosin de Yugoslavia, pasando por la desintegracin de Somalia y de Sierra Leona y el genocidio de Ruanda). La gestin del riesgo de peligros naturales es una tarea enorme. La incorporacin, en el proceso de preparacin para desastres, de medidas para responder a los desastres antropognicos hace que esta tarea sea an ms difcil. La tarea que tienen ante s la Federacin Internacional y las Sociedades Nacionales es inmensa: continuar la elaboracin de programas innovadores para convertir en ventajas las vulnerabilidades de los grupos de riesgo y, al propio tiempo, crear comunidades capaces de resistir a los desastres. El logro de este objetivo requiere la concentracin de mayores esfuerzos para reducir la vulnerabilidad de una comunidad frente a los episodios de desastre. La Federacin Internacional y las Sociedades Nacionales estn en condiciones privilegiadas para abordar los problemas de las vulnerabilidades comunitarias mediante programas dinmicos de preparacin para desastres que atiendan a los problemas crticos de las vulnerabilidades; al propio tiempo, los programas de intervencin en casos de desastre brindan una crucial asistencia de socorro y recuperacin. La clave del xito en ambas dimensiones radica en poder determinar qu informacin necesita la Sociedad Nacional para llevar a cabo su accin, cmo se ha de elaborar el plan ms eficaz para reunir y analizar esta informacin y cmo se ha de elaborar un plan de accin que d la solucin ms eficaz a los problemas esenciales.

Desafos comunes
El gran desafo que se les plantea a las Sociedades Nacionales en lo que concierne a la EVC radica en la diversidad de las vulnerabilidades y las capacidades de la poblacin. Las personas muestran no slo diferencias en cuanto a sus capacidades y vulnerabilidades, sino tambin en cuanto a su disposicin a aceptar diversos grados de riesgo ante los peligros comunes. Cuando se lleva a cabo una EVC, es importante examinar los conocimientos que los distintos sectores de la sociedad tienen para hacer frente a los desastres, a fin de formular planes eficaces de mitigacin de desastres y de preparacin para desastres. El personal y los voluntarios de una Sociedad Nacional pueden tener percepciones muy diversas de la vulnerabilidad y de los grupos vulnerables. Cuando ello ocurre, es fcil decir que algunas personas pasarn a ser vctimas desvalidas cuando se produzca el prximo desastre. Es esencial examinar sin ideas preconcebidas las capacidades y las vulnerabilidades de las personas expuestas a riesgos. Una tcnica til es formular las siguientes preguntas a los miembros de la Sociedad Nacional y a los miembros de las comunidades beneficiarias:
Quin es vulnerable?

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Federacin Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja

A qu peligros en particular son vulnerables esas personas? De qu capacidades disponen las personas para mitigar esos peligros? Se han integrado en la planificacin de la Sociedad Nacional los riesgos que corren los grupos

vulnerables?
Han participado los grupos vulnerables en la formulacin de los planes de preparacin para

desastres?
Quin ha influido en la planificacin de la Sociedad Nacional en materia de mitigacin y

preparacin para desastres? En el curso del tiempo, las vulnerabilidades y las capacidades de los grupos de beneficiarios preferentes para la accin de una Sociedad Nacional pueden modificarse. Ello se pone de manifiesto, en particular, en los pases que han sido afectados por un desastre de proporciones inesperadas, o por desastres repetidos, que han dado a los grupos vulnerables una oportunidad de recuperarse. La EVC, por lo tanto, se puede considerar como un instrumento que se ha de usar de manera sistemtica en el proceso de planificacin, a fin de elaborar programas de mitigacin de desastres y de intervencin de emergencia, por un lado, y en el proceso de planificacin de la rehabilitacin despus de un desastre, por el otro.

Recapitulacin: tres pasos

Paso 1: Comprender la importancia de la EVC
La preparacin para desastres es un proceso dinmico encaminado a reducir la vulnerabilidad de la sociedad frente a los peligros naturales y antropognicos. La EVC favorece el entendimiento de las necesidades y de las aptitudes de las personas que conviven con riesgos importantes. Los desastres no son problemas que se pueden resolver en solitario. Las Sociedades Nacionales deben colaborar con los gobiernos, las organizaciones no gubernamentales, otros interesados principales y los grupos vulnerables a fin de formular soluciones sostenibles. La EVC da oportunidad de mancomunar los esfuerzos de todas las partes interesadas a fin de buscar soluciones. Para ser eficaces, la preparacin para desastres y la planificacin de la intervencin en casos de desastre requieren que las instituciones tengan experiencia en el fortalecimiento de la capacidad y en la mitigacin de desastres, as como en la prestacin de servicios y la logstica. La EVC ayuda a las organizaciones a determinar sus ventajas y deficiencias para responder en ambas dimensiones: la preparacin para desastres y la capacidad de intervencin.

Paso 2: Prepararse para una EVC

La determinacin de la vulnerabilidad de una comunidad o de una organizacin requiere una importante inversin de recursos y de tiempo del personal y de los voluntarios. No se olvide de hacer esta pregunta: De qu manera puede beneficiarse una Sociedad Nacional si realiza una EVC? Todo cambio que se haga en las actividades y operaciones tradicionales de una Sociedad Nacional requiere el cabal apoyo de sus miembros. No se olvide de hacer esta pregunta: Est preparada la Sociedad Nacional para aprender de los resultados de la EVC, y est decidida a adoptar nuevos programas y prcticas para lograr mejores resultados en su asistencia a las personas en situaciones de riesgo? Evaluar la vulnerabilidad y la capacidad de una sociedad es una tarea que conviene emprender en forma mancomunada con los interesados principales. No se olvide de hacer esta pregunta: Se ha informado a los interesados externos y se les ha dado la oportunidad de participar en el proceso de planificacin, ejecucin y anlisis de la EVC?

Evaluacin de la vulnerabilidad y la capacidad. Gua de la Federacin Internacional

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El xito de una Sociedad Nacional se afianzar si el personal y los voluntarios recuerdan que deben: Prever un plazo amplio para la capacitacin del personal y de los voluntarios. Poner a prueba la EVC, de forma experimental, a fin de determinar tanto sus ventajas como sus deficiencias y, de ese modo, estar a la altura de las expectativas. Obrar con paciencia, pues la EVC es un proceso prolongado.

Paso 3: Utilizar los resultados de la EVC

La EVC, en su calidad de instrumento de diagnstico y de planificacin, ayuda a: Comprender la naturaleza y el nivel de riesgo que encaran las personas vulnerables. Comprender la causa de estos riesgos y saber quines sern las personas ms afectadas. Determinar las capacidades disponibles para reducir los riesgos de las personas ms vulnerables. Fortalecer el impacto de las organizaciones y de los programas fin de realizar una labor ms eficaz. Compartir la informacin recopilada de la EVC con los principales interesados contribuir a reforzar la red para elaborar futuros programas junto con los grupos vulnerables, el Gobierno, las organizaciones no gubernamentales y otros interesados principales.

Enseanzas aprendidas de los estudios monogrficos

Los estudios monogrficos reseados en la presente Gua han servido de base para destilar las enseanzas aprendidas por las Sociedades Nacionales. La informacin importante que se ha de recordar es la siguiente:
La EVC ser un proceso til para concentrar los programas de mitigacin de desastres y de

intervencin en casos de desastre, en beneficio de los grupos ms vulnerables de la sociedad.

El enfoque participatorio de la EVC es eficaz cuando se asigna tiempo suficiente para que las

comunidades, las Sociedades Nacionales y otros interesados principales puedan planificar, reunir y analizar la informacin. Tambin es importante que no se subestime el plazo requerido para planificar la ejecucin de los cambios en las funciones operacionales o programticas que se recomienden como resultado de la EVC.
Se requiere la participacin activa de las Sociedades Nacionales, en todos los niveles, para velar

por que haya congruencia entre los objetivos de la EVC, los resultados de los datos reunidos y el proceso de evaluacin.
El proceso de EVC puede servir para analizar tanto la capacidad y la vulnerabilidad de los

grupos expuestos a riesgos como la capacidad interna de la Sociedad Nacional.

Se debe dedicar tiempo suficiente a formar al personal y a los voluntarios en los mtodos de

EVC. Se debe explicar la diferencia entre el enfoque de la EVC y la evaluacin ms tradicional basada en las necesidades. Se ha de velar por que el personal y los voluntarios comprendan que la EVC es un proceso permanente, encaminado a mantener la eficiencia y la eficacia de los programas de la Sociedad Nacional, en el contexto de las condiciones siempre cambiantes de la poblacin en situacin de riesgo.
La EVC puede aportar una valiosa informacin sobre la situacin de los grupos vulnerables,

informacin que se puede compartir con las autoridades gubernamentales y con otros interesados destacados que formulan y ejecutan programas de preparacin para desastres. Las

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Federacin Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja

Sociedades Nacionales tienen la oportunidad de realizar una labor dinmica de mediacin en favor de las poblaciones en situacin de riesgo.
Al planificar los calendarios de la EVC, se deben tener en cuenta los eventos locales y

nacionales. No se olvide de hacer esta pregunta: Habr das feriados o acontecimientos especiales en las zonas de estudio que afecten a la ejecucin de la EVC?
Se ha de velar por que los mtodos elegidos para la EVC sean culturalmente apropiados y estn

en consonancia con la idiosincrasia de las personas que contribuyen al proceso. Cuando haya incertidumbre en cuanto a estos aspectos de los mtodos de estudio, se debe recabar el asesoramiento y la orientacin de las instituciones acadmicas o de las organizaciones de la sociedad civil que tengan experiencia en la reunin de datos sobre el terreno. A continuacin, se deben poner a prueba los mtodos de estudio a fin de tener la certeza de que se obtendr la informacin necesaria.
Cuando se recurra a consultores, se ha de velar por que se les proporcione una cabal

informacin sobre la Sociedad Nacional y el Movimiento. Esta fase preparatoria pondr a los consultores en condiciones de coadyuvar de manera ms eficaz al logro de los objetivos de la evaluacin.
Por ltimo, HAY QUE OBRAR CON PACIENCIA. El proceso de la EVC puede llevar

mucho tiempo y ser oneroso y difcil.

CONCLUSIN
Es necesario que las Sociedades Nacionales colaboren de manera ms eficaz con las comunidades vulnerables, los gobiernos y otros interesados principales a fin de que la planificacin de la preparacin para desastres sea ms eficaz. Esa colaboracin se debe hacer realidad ahora mismo, antes de que se produzca un nuevo desastre, de modo que todos los interesados principales puedan empezar a promover actividades de mitigacin. No peca de optimista esperar que una mejor comprensin de los factores esenciales que influyen en las vulnerabilidades de las comunidades en situacin de riesgo vaya a ayudar a las Sociedades Nacionales a formular programas ms eficaces. La EVC, adems de ahondar la comprensin de las condiciones de vida locales, hace comprender mejor la eficacia de las organizaciones para fortalecer las capacidades de las poblaciones que corren mayores riesgos, a fin de que stas puedan hacer frente a las crisis recurrentes que inciden en sus medios de vida. Si bien la meta ltima de la preparacin ha de ser una reduccin de la vulnerabilidad frente a los desastres, las Sociedades Nacionales tambin deben prestar atencin a las necesidades crticas cuando se plantea una crisis. Por lo tanto, la Federacin Internacional y las Sociedades Nacionales deben estar siempre en condiciones de seguir el ritmo de las transformaciones del entorno mundial y local, y estar al corriente de las mudables condiciones que pueden incidir en las capacidades y en las vulnerabilidades de las poblaciones a las que prestan sus servicios.

La Federacin Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja promueve las actividades humanitarias de las Sociedades Nacionales en favor de las personas vulnerables. Mediante la coordinacin del socorro internacional en casos de desastre y el fomento de la asistencia para el desarrollo, se propone prevenir y aliviar el sufrimiento humano. La Federacin, las Sociedades Nacionales y el Comit Internacional de la Cruz Roja constituyen, juntos, el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja.

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