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TEMA 2
PRESUPUESTOS CONSTITUCIONALES DE LA INTERVENCIN PBLICA EN MATERIA DE TRFICO.- PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y ATRIBUCIN DE POTESTADES ESPECIFICAS A LA ADMINISTRACION.- LA PROBLEMTICA DEL RANGO NORMATIVO DE LA DISCIPLINA JURIDICA DEL TRAFICO.

1.-PRESUPUESTOS CONSTITUCIONALES DE LA INTERVENCIN PBLICA EN MATERIA DE TRFICO 1.1.- Formas de intervencin pblica. 1.2.- La intervencin pblica en materia de trfico 1.2.1.- Evolucin histrica 1.2.2.- Elementos a que afecta la intervencin 1.2.3.- Medios jurdicos utilizados 1.3.- Presupuestos constitucionales de la intervencin pblica en el trfico 1.3.1.- Ttulos de intervencin y su superacin en el momento actual 1.3.2.- Bienes y derechos constitucionales que intervienen en el fenmeno del trfico: verdaderos ttulos de intervencin. 2.- PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y ATRIBUCIN DE POTESTADES ESPECFICAS A LA ADMINISTRACIN 2.1.- El principio de jerarqua normativa 2.2.- El principio de legalidad de la actividad administrativa 2.3.- La normativa reguladora del trfico y el principio de legalidad: potestades. 2.3.1.- Normas atributivas de potestades 2.3.2.- El principio de legalidad y la potestad sancionadora de la administracin 3.- LA PROBLEMTICA DEL RANGO NORMATIVO DE LA DISCIPLINA JURDICA DEL TRFICO 3.1.- Consideraciones previas 3.2.- Rango de la normativa que regula el derecho de la libre circulacin 3.3.- Rango de la normativa reguladora del trfico 3.4.- Debera de haber regulado la materia de trfico una Ley Orgnica?

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Josefina Mayayo Calvo

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1.- PRESUPUESTOS CONSTITUCIONALES DE LA INTERVENCION PUBLICA EN MATERIA DE TRAFICO 1.1.- Formas de intervencin pblica. Las formas de actuacin administrativa estn conectadas con los fines del Estado, los cuales dependen de la ideologa poltica predominante. As en la poca absolutista nicamente se daban medidas de fomento, policiales y algn servicio asistencial. Con el advenimiento del Estado de Derecho se suma a esas actividades la de servicio pblico. La ampliacin cuantitativa de los fines del Estado ha influido en las formas de actividad, amplindolas tambin, y se ha producido otro fenmeno, el de una mayor intensidad en las formas de su ejercicio, con el descubrimiento de nuevas tcnicas intervencionistas. La doctrina ha puesto de relieve que, a consecuencia de las citadas tcnicas, se est produciendo una invasin del campo privado por el Derecho Pblico Son medidas intervencionistas: Las prohibiciones. Las autorizaciones previas como condicionantes de una actividad privada. Los mandatos positivos de hacer La inspeccin y vigilancia.

Jordana de Pozas seala que, para lograr la satisfaccin de las necesidades generales, se utilizan una gran variedad de medios que se pueden agrupar en cuatro grupos: legislacin, polica, fomento y servicio pblico. Legislacin: los poderes pblicos intervienen en diversos sectores a travs de medios jurdicos utilizando dos tipos de actividades, una normativa, que se mueve en el mbito de la creacin del Derecho, y otra ejecutiva que procura su aplicacin. Polica: Para Garrido Falla se puede definir como el conjunto de medidas coercitivas utilizadas por la Administracin para que el particular ajuste su actividad a un fin de utilidad pblica. Se realiza esencialmente imponiendo a los particulares unas conductas concretas (rdenes), imponindoles la no realizacin de otras (prohibiciones), o condicionndolas al cumplimiento de determinados requisitos que la Administracin debe verificar (autorizaciones). Fomento: Garrido Falla lo define como aquella actividad que se dirige a satisfacer indirectamente ciertas necesidades consideradas de carcter pblico, protegiendo o promoviendo, sin emplear la coaccin, las actividades de los particulares o de otros entes pblicos que directamente las satisfacen. Utiliza medidas de carcter honorfico (por ejemplo, condecoraciones) o de carcter econmico (por ejemplo exenciones y desgravaciones fiscales).

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Servicio pblico: Actividad fundamentalmente consistente en proporcionar bienes o servicios a los administrados, bien directamente por la propia Administracin, bien a travs de otra persona (concesionario).

1.2.- La intervencin pblica en materia de trfico. El vehculo de motor es un bien productor de riesgos y siendo el espacio por el que se mueve escaso, coincidiendo en l circulaciones varias y diversas, se hace necesaria la intervencin de los poderes pblicos en la materia de trfico para regular, ordenar y dar solucin a los problemas tcnicos, econmicos y sociales que ha trado consigo su aparicin y proliferacin. La intervencin administrativa en materia de trfico se vale de todas las formas jurdicas expuestas en el punto anterior. La Administracin del Estado y los Municipios pueden aprobar Reglamentos. Como actividad de fomento podran considerarse los Planes Prever y Renove, destinados a renovar el Parque de Vehculos. Como actividad de servicio pblico podemos considerar la educacin vial y las Campaas de Informacin. Pero la actividad ms predominante es la de polica, es decir, la actividad de limitacin. Las principales tcnicas de limitacin en materia de trfico son: - Las autorizaciones, que se exigen para poner en circulacin los vehculos de motor, para conducirlos, para la apertura y funcionamiento de Centros de Enseanza de la Conduccin y los de Reconocimiento de las aptitudes psicofsicas de los conductores (artculos 60. 1 y 2 y 61 de la LTSV - La imposicin de deberes es otra de las tcnicas utilizadas por la Administracin para realizar una actividad de tipo limitativo. Se pueden imponer a travs de normas o actos administrativos. Los impuestos a travs de actos administrativos se llaman rdenes y requieren que la potestad de la Administracin de la que emanan haya sido conferida por Ley.

1.2.1.- Evolucin histrica de la intervencin del poder pblico en materia de trfico Una regulacin jurdica de la circulacin ha sido en todos los tiempos necesaria y ha existido desde siempre. El poder pblico, desde la antigedad, trat de ordenar y reglamentar la necesidad de movimiento del hombre tratando de tutelar distintos intereses implcitos en

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el fenmeno e intentando dar solucin a los diferentes problemas que emergen del mismo. En la legislacin romana se encuentran abundantes disposiciones sobre trfico y circulacin en las vas terrestres, que tanta importancia adquirieron durante el Imperio Romano gozando de un intenso trfico, que favoreca la consecucin de diversos intereses: polticos, militares, econmicos, sociales, culturales, etc., participando de esa red viaria la Pennsula Ibrica que, hasta entonces, debido a su orografa, no haba apenas dispuesto de vas de comunicacin, desarrollndose el comercio a travs del mar y los ros. Las Autoridades romanas intervienen en el fenmeno del trfico: Dictando normas para la conservacin de las vas. Regulando el trnsito por las calzadas y preocupndose de su seguridad. En los ncleos urbanos ordenan el trfico y lo regulan con una incipiente sealizacin. Calificando determinadas vas como pblicas, distinguindolas de las privadas y de las vecinales. Eran de uso pblico, formaban parte del demanio y, en consecuencia, se hallaban fuera del trfico jurdico, o sea, no estaban sujetas a las normas del Derecho Privado.

La tutela y vigilancia de las vas corresponda a los Ediles como responsables de polica y orden pblico y sus funciones eran: - Cuidar la conservacin de la va. - Procurar la seguridad. - Garantizar el libre trnsito. En el ejercicio de sus funciones podan imponer sanciones, as como establecer obligaciones y prohibiciones. En las grandes ciudades se vieron obligados a establecer limitaciones de circulacin por problemas de seguridad y congestin e, incluso, se lleg a prohibir la circulacin de vehculos destinados al transporte de personas. Cipriotti seala en su libro Contribucin al estudio de la Circulacin Vial en la antigedad: Roma y Pompeya, que la competencia de los ediles, magistrados locales, estaba subordinada a la autoridad de los magistrados romanos (pretores) y del Senado, toda vez que los primeros no podan dictar Reglamentos u rdenes contrarias a las leyes o a otras normas romanas en vigor, ni las leyes Municipales podan ser contrarias a las Constituciones Imperiales. El Derecho Romano contemplaba tambin un importante instrumento jurdico, los interdictos, que protegan no el inters colectivo de la cosa pblica, sino el inters particular de alguien que pudiendo hacer uso de la cosa comn, se ve impedido por alguna causa. En el Derecho Romano, todos tienen derecho al uso comn de la cosa pblica, siendo ese derecho protegido a travs de los interdictos. Por medio de ellos se

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efecta la garanta y tutela de la circulacin vial prohibiendo u ordenando determinadas acciones. El libro XLIII del Digesto, dedicado a los interdictos en general, contiene interdictos en las vas pblicas, consagrando el principio de libertad de circulacin en las vas, constituyendo los interdictos el instrumento de que cada persona dispone para ejercer esa libertad, consiguiendo mantener as las vas libres y sin obstculos. En la Edad Media la situacin cambia. Los ncleos urbanos decaen y se produce la emigracin al campo. Las grandes explotaciones agrcolas se hacen autosuficientes y decrece el trfico comercial. Se fragmenta el poder y se reducen al mnimo las funciones consideradas pblicas, sin embargo los caminos son unos de los pocos sectores en el que intervienen las Autoridades pblicas: Construyendo y manteniendo los caminos, funciones que son responsabilidad de los monarcas, era una de sus potestades o regalas, aunque a causa de la debilidad de su poder y de su falta de estructura organizativa tendrn que delegar esta potestad en los pueblos. Tanto en Las Partidas, como en el Ordenamiento de Alcal, aparece la obligacin de los vecinos de colaborar en la construccin y conservacin de las vas pblicas. Calificando el camino como bien de dominio pblico. En l existe libertad de circulacin, pero su uso no es gratuito, ya que est sometido a un impuesto (Portazgo) que cobra el propio Monarca, los nobles o los Concejos provistos de la autorizacin real. La preocupacin por la proteccin, no slo de la va, sino tambin del usuario de la misma, se convierte en una de las funciones principales del poder pblico, constituyendo ttulo de intervencin que explica la presencia y potestades de la Administracin en el sector. La defensa del camino es una funcin primordial del poder pblico y pertenece al Rey. El quebrantamiento del camino era un delito independiente del delito de resultado(robo, lesiones, etc.) y le corresponda una multa que la cobraba el Rey. Dictando normativas para mantener libres y seguros los caminos. El Fuero Juzgo, traduccin al romance del Lber Iudiciorum de Recesvinto, (promulgado por ste en el ao 654), contiene en el libro VIII numerosas leyes en este sentido que luego pasarn a travs del Ordenamiento de Alcal (promulgado por Alfonso XI en el 1548) y de la Nueva Recopilacin a la Novsima Recopilacin, imponiendo sanciones a los infractores de estas normas, siendo el producto de las multas para el Rey. El Fuero Real de Alfonso X y Las Partidas tambin se preocupan de garantizar la libre circulacin de los caminos protegiendo su construccin, conservacin y su seguridad, tanto de la propia va como la de sus usuarios. Alfonso X consideraba deber real mandar construir y reparar caminos pero el coste de las obras no recaa sobre el tesoro real, sino sobre los pueblos y sus vecinos.

Durante el reinado de los Reyes Catlicos las Autoridades pblicas continan interviniendo en los caminos y en su circulacin:

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Construyendo nuevas vas y reparando las existentes. Aparecen nuevos medios de transporte y aumenta la movilidad al hacer desaparecer las trabas fiscales por el uso del camino, por lo que el comercio aumenta. Preocupndose por la seguridad en los caminos. Los Reyes Catlicos crean la Santa Hermandad, que estaban formada por cuadrilleros, tenan crceles y jurisdiccin especial.

En el reinado de los Austrias, siglos XVI y XVII, contina el intervencionismo de las autoridades pblicas en los caminos, pero disminuye la preocupacin por la construccin y conservacin de la red viaria que, junto a su financiacin, corresponder a los Municipios y a los Seoros locales, bajo la supervisin del poder real a travs de los Corregidores. Se dictan nuevas normas, que encontramos de modo disperso en la Novsima Recopilacin, que vienen a limitar la actividad de los particulares, as: Se somete a licencia real el uso y fabricacin de determinados medios de transporte de personas y se exige su inscripcin en un registro Se prohibe la utilizacin de determinados animales de tiro Se somete a autorizacin la fabricacin, transmisin y uso de vehculos.

En el siglo XVIII, con el advenimiento de la Monarqua absolutista de la dinasta de los Borbones, el fuerte intervencionismo estatal se deja sentir tambin en el sector del trfico, ya que adems de las limitaciones anteriores: Aparece una nueva normativa que se ocupa de la seguridad de los transentes, de los aparcamientos, de la sealizacin de los caminos y se limita la velocidad. Nace una Administracin especfica encargada de la gestin de los caminos y de su trnsito. Se produce una mejora de los caminos que pasan a llamarse carreteras, dictndose disposiciones para su construccin y conservacin, que no siempre se llevaron a cabo.

Las obras en la red viaria no efectuadas en el siglo XVIII son llevadas a cabo en el siglo XIX. En este siglo contina el intervencionismo de los poderes pblicos en las vas: Se generaliz la pavimentacin de las carreteras. Aparece una legislacin especfica sobre carreteras, que no se ocupa de la circulacin sobre las mismas. De sta se ocupan los Reglamentos de conservacin y polica de carreteras, ya que la circulacin era una materia

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incluida en la polica demanial. La regulacin de la circulacin urbana aparece en las Ordenanzas Municipales. En 1897 se dicta la primera disposicin de carcter general sobre el trfico de vehculos de motor. En ella se exige el permiso de circulacin y trata el problema del ruido y de los humos causados por el trfico rodado. En el siglo XX con la aparicin del vehculo de motor se produce una revolucin en el trfico y surgen numerosos problemas tcnicos econmicos y sociales que es necesario resolver y que conllevan a una creciente intervencin de los poderes pblicos: El poder pblico dicta normas especficas adquiriendo la regulacin jurdica del trfico autonoma propia, desgajndose de los Reglamentos de Polica de las carreteras. Su fundamento ya no es la polica demanial, sino la polica de circulacin. Su preocupacin, igual que en pocas anteriores, es garantizar la libertad y la seguridad en la circulacin. Se mejora y transforma la red viaria para adaptarla a las nuevas necesidades. Nace una industria nacional del automvil y, al producirse un crecimiento del nivel de renta, ello repercute en el aumento del nmero de vehculos. Se exige para circular, no solo el permiso de circulacin del vehculo, sino que adems, su homologacin y el permiso de conducir de su conductor. (Reglamento de 1900) Se establecen lmites de velocidad Se impone la obligacin de llevar dos placas de matrcula, reconocimientos peridicos y comunicar reformas de importancia. (Reglamento de 1918). El Cdigo de la Circulacin (1934) configura la actividad de la Administracin desde una vertiente puramente limitativa o policial (normas de comportamiento, autorizaciones, rdenes, sanciones, etc.). La Ley sobre Trfico Circulacin de Vehculos a Motor y Seguridad Vial, cuyo texto articulado es aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990 abandona la anterior concepcin puramente policial de la actuacin de la Administracin, para pasar a un planteamiento activo de la misma orientada a promover la seguridad de la circulacin y la prevencin de accidentes, tanto en carretera como en zonas urbanas, al constituir estos accidentes un problema grave e importante, tanto en el plano econmico y social como en el de la salud y bienestar pblico. En su Prembulo expone que Las innegables secuelas negativas del trfico tienen su mximo exponente en los accidentes de circulacin, que representan un alto coste para la sociedad y vienen a acentuar la obligada intervencin de los poderes pblicos en el mantenimiento de la

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seguridad de la circulacin vial, como corolario inexcusable de la competencia exclusiva que otorga al Estado, en materia de trfico y de circulacin de vehculos a motor, el artculo 149,1,21, de la Constitucin.

1.2.2.- Elementos a que afecta la intervencin: La intervencin afecta: Al vehculo de motor: sus condiciones tcnicas, homologaciones, matriculacin, permiso de circulacin, inspecciones tcnicas peridicas, reformas de importancia, bajas. Realmente, el vehculo de motor es objeto de una intensa regulacin jurdico-administrativa cuyo objetivo es garantizar la seguridad vial y la proteccin del medio ambiente. Al conductor: debe de poseer unos requisitos de capacidad, conocimientos y habilidad necesarios para utilizar con seguridad un vehculo, conducirlo en un determinado estado fsico y mental, con ausencia en el organismo de alcohol y de sustancias estupefacientes, contratar el Seguro Obligatorio, llevar consigo el permiso de circulacin del vehculo, su permiso de conducir, la Tarjeta de Inspeccin Tcnica, as como el justificante del pago de la prima del seguro obligatorio y, adems, respetar la reglamentacin que regula la circulacin. A las vas: se regula el uso de las vas: sentido de la circulacin, utilizacin de carriles, velocidad, prioridades de paso, cambios de direccin y de sentido, la parada y el estacionamiento, etc.

1.2.3.- Medios jurdicos utilizados Como ha sealado el profesor Cano Campos los poderes pblicos intervienen en el fenmeno del trfico a travs de diversos medios jurdicos que podemos sintetizar en dos funciones: Funcin normativa.- Se mueve en el mbito de la creacin de la norma. Trata de regular el comportamiento de los sujetos privados que intervienen en el fenmeno del trfico, as como determinar las organizaciones pblicas encargadas de la gestin del mismo, concretando sus funciones, potestades y competencias. Corresponde al legislador con la promulgacin de la Ley de Bases sobre Trfico Circulacin de vehculos a Motor y Seguridad Vial y, al Gobierno, con la aprobacin del Texto articulado de la L.T.S.V. y sus Reglamentos de desarrollo. En cuanto al tipo de normas presentes en la normativa reguladora del trfico podemos distinguir: - Prescriptivas o imperativas que contienen un mandato o una prohibicin, por ejemplo la obligacin de respetar los lmites de velocidad.
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Regulan la actividad de las personas que integran la colectividad. Son las ms numerosas. Todas las normas de comportamiento contenidas en el Titulo II de la LTSV y las relativas a sealizacin del Ttulo III, que desarrollan, respectivamente las Bases cuarta y quinta de la LBTSV, pertenecen a este tipo de normas. Suelen llevar aparejada una sancin en caso de incumplimiento. - Organizativas, que se ocupan de los Entes y rganos encargados de establecer y ejecutar las normas que regulan el trfico. Regulan las organizaciones (creacin, constitucin, fundamento, sus relaciones) y distribuyen funciones y competencias. - Normas que confieren potestades. - Enunciados jurdicos que son definiciones, por ejemplo el Anexo de la LTSV. - Enunciados jurdicos que son remisiones, por ejemplo la tipificacin de las infracciones en el artculo 65 de la LTSV Funcin ejecutiva.- Se refiere a la aplicacin del Derecho. No acta mediante una actividad normativa, sino a travs de actos administrativos, coacciones, etc. y, aunque contiene actividad de fomento y servicio pblico, la que predomina es la actividad de polica o limitacin.

1.3.- Presupuestos constitucionales de la intervencin pblica en el trfico. Es importante en este punto estudiar el por qu interviene el poder pblico en un fenmeno como el de la circulacin vial. Para dar respuesta a esta pregunta habr que examinar cules han sido los ttulos de intervencin en la materia, es decir qu es lo que ha justificado que los entes pblicos hayan intervenido en la misma.

1.3.1.- Ttulos de intervencin y su superacin en el momento actual. El Poder Pblico, en los diversos sectores del ordenamiento jurdicoadministrativo, incluido el del trfico, al objeto de legitimar su intervencin, ha utilizado una pluralidad de ttulos de potestad, como hemos visto en el estudio de la evolucin histrica de esa intervencin desarrollada en el punto 1.2.1, que podemos concretar en los siguientes: El del dominio. Realmente la demanialidad de las vas ha constituido durante mucho tiempo el principal ttulo de intervencin en la circulacin vial. El profesor J.L.Villar Palas en su libro La intervencin administrativa en la industria pone de manifiesto que, desde la Edad Media hasta mediados del
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siglo XIX, es el ttulo que ha servido mejor para la creacin de potestades administrativas. El Monarca tena el deber de mantener la paz pblica en los caminos y de este deber va a surgir su afectacin a la potestad del Monarca, siendo ese mismo deber el ttulo de potestad que le permite intervenir en la materia. El de la polica demanial. En el reinado de Carlos III se emprende la construccin de numerosas vas, cuya financiacin recae sobre el poder real, lo que refuerza la titularidad estatal de las mismas. Con la finalidad de garantizar la integridad material de las vas y la seguridad de los que las transitan, el poder pblico ejerce sobre ellas su poder de polica, dando lugar as a la polica demanial, la que servir de ttulo de intervencin para justificar su actividad interventora. Durante todo el siglo XIX se considera la circulacin como una parte de la polica demanial, que comprenda: - La conservacin de las vas pblicas. - La regulacin de la circulacin. - La garanta de libertad y seguridad en los desplazamientos. La polica demanial, as entendida, constituye ttulo de intervencin administrativa en la materia, pero el ejercicio de ese poder de polica sobre las carreteras (bienes demaniales) corresponde a la Administracin General del Estado y no al titular de la va en razn de que las carreteras constituyen verdaderos servicios estatales, poniendo de manifiesto la estrecha y confusa relacin que ha existido en la poca entre los conceptos de dominio pblico, obra pblica y servicio pblico, que eran utilizados indistintamente para justificar la intervencin estatal en los mas diversos sectores. El de la polica de circulacin. En el siglo XX la polica de trfico o circulacin se desgaja de la polica demanial, dando lugar a una de las policas especiales, promulgando una legislacin autnoma desligada totalmente de la demanialidad de la va, y cuya finalidad ser la de procurar la seguridad de la circulacin independientemente de la titularidad y del carcter de la va. El Reglamento de Circulacin de 1918, y el Cdigo de la Circulacin de 1934 as lo demuestran al considerar su mbito de aplicacin a todas las vas pblicas y a las privadas destinadas al uso pblico. El Estado regula el fenmeno del trfico de forma exclusiva, y la Administracin Central acapara para s la totalidad de las competencias en materia de trfico, siendo el instrumento tcnico-jurdico empleado para conseguirlo el considerar que la polica de circulacin forma parte del concepto de orden pblico. En virtud de este concepto se limitan derechos y libertades, no se respeta el principio de legalidad, ni los lmites de la potestad reglamentaria e, incluso, se utiliza para excluir del control de la jurisdiccin

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contencioso-administrativa denominados polticos.

determinados

actos

de

la

administracin

En la Ley 47/1959, sobre competencias en materia de trfico, tiene lugar esa consolidacin del proceso de concentracin de competencias en la Administracin Estatal, a favor del Ministerio de la Gobernacin y de los Gobernadores Civiles, a travs de la idea de orden pblico. Esta idea de que la polica de circulacin es un elemento constitutivo del orden pblico fue admitida por el Consejo de Estado (informe de 27 de Abril de 1961 relativo a las competencias de Alava y Navarra en materia de trfico) y por la doctrina cientfica. En resumen, podemos decir que la polica de circulacin encuentra en el concepto de orden pblico el instrumento para: Acrecentar la intervencin administrativa en la materia de trfico. Para concentrar en la Administracin del Estado la casi totalidad de competencias en la materia. El de la necesidad de regular y tutelar los bienes y derechos constitucionales implicados en el fenmeno del trfico. Despus de la Constitucin de 1978, la polica de circulacin y su fundamento en el mantenimiento del orden pblico, no sirve para fundamentar la intervencin de la Administracin en materia de trfico, porque: 1. En un Estado social y democrtico de Derecho no tiene cabida un poder de polica o potestad ilimitada de la Administracin para limitar el mbito de la libertad del ciudadano con el fin de mantener el orden pblico. 2. La problemtica actual del trfico (con el incremento del parque automovilstico, la insuficiencia de la capacidad de las vas y el excesivo aumento de la siniestralidad) y la configuracin de un Estado constitucional donde los poderes pblicos tienen como finalidad promover las condiciones necesarias para que el individuo pueda ejercer los derechos de libertad e igualdad reconocidos en la Constitucin, exige la introduccin de nuevas formas de actividad administrativa, abandonando la idea nica de actividad de limitacin o policial, que ha de continuar existiendo, pero que es insuficiente para dar solucin a los problemas actuales del trfico y para proteger los bienes y derechos de rango constitucional que inciden en el sector. Hay que acudir a otras formas de actuacin como pueden ser las actividades de planificacin, de prestacin y de fomento El profesor Toms Cano Campos en su libro El Rgimen Jurdico-Administrativo del Trfico, tenido en cuenta en el desarrollo del tema que nos ocupa, expone que el estudio de la disciplina jurdico-administrativa del trfico ha de partir de la propia Constitucin. En ella, en efecto, est hoy su propio fundamento, que no es otro que la

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necesidad de regular, tutelar y armonizar la pluralidad de bienes y derechos constitucionales presentes en el fenmeno del trfico. En la C.E. se determina tambin la distribucin de competencias en la materia y los Entes pblicos encargados de su regulacin y actuacin. Dicha norma tambin reconoce a la Administracin una pluralidad de privilegios y potestades al objeto de que la misma sirva con objetividad los intereses generales presente en este y otros sectores, por lo que el ncleo bsico y esencial de la intervencin administrativa en el trfico (o en cualquier otro sector),se halla en la propia C.E. Y en el texto constitucional, en fin, se encuentra la configuracin de una Administracin cuyas funciones van mucho ms all de la propia actividad de limitacin, como revela el artculo 9.2 de la misma cuando seala que las Administraciones Pblicas, como poderes pblicos que son, deben promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos sean reales y efectivas y remover los obstculos que impidan o dificulten su plenitud.

1.3.2.- Bienes y derechos constitucionales que intervienen en el fenmeno del trfico: verdaderos ttulos de intervencin. La disciplina jurdica del trfico incide en bienes y derechos reconocidos en la Constitucin, que necesitan tutela y proteccin, correspondiendo al legislador regular el fenmeno y habilitar la actuacin administrativa, atribuyendo a la Administracin una serie de potestades, normativas y ejecutivas, que son las que posibilitan, justifican y limitan aquella actuacin, constituyendo esos bienes y derechos ttulos de intervencin de los poderes pblicos en la materia. De entre ellos destacamos: A) El derecho a la libertad de circulacin. En la Constitucin espaola de 1978 este derecho ha sido reconocido como un derecho desligado y distinto de la libertad personal. Su artculo 19 establece que Los espaoles tienen derecho a elegir libremente su residencia y a circular por el territorio nacional, y su artculo 139.2 prohibe la adopcin de cualesquiera medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulacin y establecimiento de las personas y la libre circulacin de bienes en todo el territorio espaol. El citado artculo 19 no alude a la libertad de circulacin vial, pero es porque sta constituye una de las principales manifestaciones de la libertad de circulacin. El legislador reconoce en diversas leyes que la circulacin vial constituye una de las manifestaciones de la libertad de circulacin. Y as la Constitucin Espaola en sus artculos 55 y 116 permite que determinados derechos fundamentales entre los que se encuentra la libertad de circulacin, puedan ser suspendidos o limitados en circunstancias extraordinarias o situaciones excepcionales. En cumplimiento de este precepto fue aprobada la Ley Orgnica 4/1981, de 1 de junio, relativa a los estados de alarma, excepcin y sitio, que establece que el Decreto de declaracin del estado de alarma podr incluir medidas de limitacin de circulacin a personas o vehculos, y en el caso del estado de excepcin, incluso, se podr prohibir la circulacin de personas y vehculos.

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La libertad de circulacin consiste en la facultad del individuo de desplazarse libremente dentro del territorio nacional, y como es uno de los derechos fundamentales que pueden necesitar determinados medios para ser ejercidos, tambin supone el derecho al libre uso de los medios con los que esa libertad se ejerce, vehculos y vas, de conformidad con las obligaciones, limitaciones y prohibiciones que, sobre la base de una Ley, puedan imponer las Administraciones Pblicas competentes en la materia. Determinados derechos fundamentales necesitan medios para poder ser ejercidos. La libertad de circulacin presupone vas pblicas o de uso pblico y medios de locomocin para hacer posible su ejercicio. En cuanto al carcter de la va en que este derecho se ejerce, debe ser de titularidad pblica o, sin tener esa aptitud, sea de uso comn, o de titularidad privada, pero que sea utilizada por una colectividad indeterminada de usuarios (artculos 2 de la Ley de Seguridad Vial y 1 del Reglamento General de Circulacin). El derecho a la libertad de circulacin incluye la facultad de desplazarse con todos los medios de locomocin de que disponga el hombre, los que gozan de la tutela propia del derecho cuyo ejercicio posibilitan. Entre los medios de locomocin empleados hoy resulta fundamental el uso del vehculo de motor, as se destaca en la Exposicin de Motivos de la Ley de Seguridad Vial: el fenmeno del trfico de vehculos a motor se ha generalizado y extendido de tal manera que puede afirmarse que forma parte de la vida cotidiana y que se ha transformado en una de las expresiones ms genuinas del ejercicio de la libertad de circulacin. El anterior prrafo de la Exposicin de Motivos de la Ley de Seguridad Vial pone tambin de manifiesto la conexin existente entre la disciplina jurdica del trfico y la libertad de circulacin. De igual modo, en el mbito de la Unin Europea se ha seguido esa conexin con la libertad de circulacin, reconocida en el artculo 18 del Tratado de la Comunidad. As, la Directiva 91/439/C.E.E. del Consejo, de 29 de julio de 1991 declara que el establecimiento de un modelo comunitario del permiso de conducir facilita la libre circulacin de las personas en el territorio de los estados miembros. En consecuencia, puede decirse que parece evidente que la libertad de circulacin est presente en el fenmeno del trfico y que los medios de locomocin con los cuales se ejerce ese derecho y la necesidad de vas pblicas en que la libertad de circulacin se desarrolla, exigen que exista una disciplina jurdica que regule el uso adecuado de tales medios y permita un ordenado y seguro ejercicio del derecho por parte de todos, toda vez que el derecho de libre circulacin no es un derecho ilimitado, sino orientado al inters general, existiendo en su ejercicio, adems, otro lmite que es el deber de respeto recproco. Esa disciplina jurdica es el Derecho Administrativo de la Circulacin que restringe el derecho de libre circulacin: En sentido estricto, a travs de normas de circulacin: L.T.S.V. y R.G. Circulacin. En sentido amplio, a travs de la exigencia de determinadas autorizaciones:

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Puesta en circulacin de vehculos Conduccin de vehculos Empresas ligadas a la Seguridad Vial (Escuelas de Conductores, Centro de Reconocimiento de Conductores, etc.). Rgimen de publicidad Actividades ligadas al medio ambiente. B) El derecho a la vida y a la integridad fsica.

Como seala G. von Humboldt, una de las principales funciones del Estado es la garanta de la seguridad, pues sin seguridad no puede existir libertad. El artculo 15 de la Constitucin establece que todos tienen derecho a la vida y a la integridad fsica y moral.... La seguridad vial forma parte del amplio concepto de seguridad general. Supone la ausencia de todo dao o peligro para la vida e integridad fsica de las personas y sus bienes en la circulacin vial. Es uno de los fines de los poderes pblicos en el sector del trfico y uno de los ttulos que justifican su intervencin en la materia. Su objetivo principal es reducir el nmero de accidentes de circulacin y sus secuelas negativas. Es una actividad que compete esencialmente a los poderes pblicos en general y a las administraciones pblicas en particular. Como hemos visto en la evolucin histrica la preocupacin por la seguridad en las vas ha sido una constante en la historia de la disciplina jurdica del trfico. Pero con la irrupcin del vehculo de motor ya no son factores externos a la circulacin los causantes de la inseguridad (salteadores de caminos, el estado de las vas, etc.) sino el propio vehculo, por lo que la normativa reguladora del trfico se ha dirigido a regular el vehculo y lo que le rodea: desde las condiciones tcnicas que debe reunir, las condiciones psicofsicas de sus conductores, dictando numerosas reglas a tener en cuenta en su utilizacin. La circulacin con un vehculo a motor es una actividad que conlleva un cierto riesgo para la vida e integridad de las personas por lo que precisa una intervencin pblica encaminada a conseguir una circulacin lo ms segura posible, es decir, orientada a la consecucin de la seguridad vial. El derecho a circular con vehculos a motor debe estar sometido a una normativa al objeto de hacer posible el ejercicio seguro del mismo. Aunque la Constitucin no contempla la seguridad vial de forma directa, la Ley de Bases sobre Trfico, Circulacin de Vehculos a Motor, y Seguridad Vial, con la que el Estado ejerce la competencia exclusiva reconocida en el artculo 149.1.21 (trfico y circulacin de vehculos a motor), la contempla incluso en su denominacin, considerndola como el fin principal al que se ha de tender regulando la materia. Por su parte, el R.D. Legislativo 339/90, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la L.T.S.V., justifica el acentuado intervencionismo de los poderes

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pblicos en el trfico para mantener la seguridad de la circulacin vial y en el artculo primero del Texto Articulado, relativo al objeto de la ley, seala que la misma regula: Los elementos de seguridad activa y pasiva de los vehculos Las condiciones tcnicas de los vehculos y de las actividades industriales que afecta de manera directa a la seguridad vial. Las autorizaciones administrativas que, para garantizar la seguridad vial, debe otorgar la Administracin. Las medidas cautelares que pueden adoptar en orden al mismo fin.

Del mismo modo, los reglamentos dictados en ejecucin de la Ley de Seguridad Vial hacen de la seguridad vial tambin su principal objetivo. La Unin Europea, igualmente, ha convertido la consecucin de la seguridad vial en un objetivo prioritario. Numerosas directivas que en relacin con el trfico han sido aprobadas, se centran en la necesidad de garantizar la seguridad vial: armonizacin de las normas sobre construccin de vehculos, tasas de alcoholemia, etc. En consecuencia, puede decirse que la seguridad vial es el pilar fundamental de la normativa reguladora del trfico y el objetivo preferente y prioritario de la intervencin pblica en el sector, siendo la vida y la integridad fsica de las personas lo que con ella se pretende tutelar. C)Proteccin del medio ambiente. La Constitucin espaola contempla entre los principios rectores de la poltica social y econmica el derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, as como el deber de conservarlo, aadiendo el deber de los poderes pblicos de velar por la utilizacin racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyndose en la indispensable solidaridad colectiva (art. 45.1 y 2) En el momento actual, el trfico motorizado es uno de los principales factores que intervienen en el deterioro del medio ambiente, por lo que la normativa reguladora del trfico debe de tenerlo en cuenta. La preocupacin existente en la Constitucin ha sido contemplada en la citada normativa. conteniendo la Ley sobre Trfico, Circulacin de Vehculos a Motor y Seguridad Vial algunas alusiones: El art. 10.5 prohibe la emisin de perturbaciones electromagnticas, ruidos gases y otros contaminantes en las vas objeto de esta Ley, por encima de las limitaciones que reglamentariamente se establezcan y el apartado 6 del mismo precepto, aadido en la reforma efectuada por Ley 19/2001, de 19 de diciembre, establece que no podrn circular por las vas objeto de esta Ley los vehculos con niveles de emisin de ruido superiores a los reglamentariamente establecidos, as como tampoco emitiendo gases o humos en valores superiores

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a los lmites establecidosTodos los conductores de vehculos quedan obligados a colaborar en las pruebas reglamentarias de deteccin que permitan comprobar las posibles deficiencias. El artculo 19 dispone que todo conductor debe respetar los lmites de velocidad estableciendo la obligacin de adecuar la velocidad a las condiciones meteorolgicas, ambientales y de circulacin. El artculo 44.3 de la LTSV y el 110 del RG. de Circulacin hacen referencia a las seales acsticas. El artculo 43 del Reglamento General de Conductores y el 10 del Reglamento General de Vehculos tambin contienen alusiones a la proteccin del medio ambiente.

Normas que al margen de la legislacin de trfico se ocupan de la incidencia de la circulacin vial en el medio ambiente son: Las relativas al control de las emisiones producidas por los vehculos de motor, dispersas en una pluralidad de Decretos y Ordenes ministeriales que, de acuerdo con las Directivas comunitarias, se refieren a las reglas tcnicas que han de reunir los vehculos de motor, con el fin de reducir la contaminacin atmosfrica y acstica, para ser homologados. Las relativas al uso de carburantes en las que se contempla la obligacin de usar carburantes menos contaminantes.

Esta preocupacin por el medio ambiente se produce a nivel internacional. La Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico se propuso conseguir una estabilizacin de la concentracin de gases de efecto invernadero en la atmsfera a un nivel que evite peligrosas interferencias antropognicas en el sistema climtico. El Protocolo de Kioto de la citada Convencin, acordado en diciembre de 1997 en la Conferencia de Kioto, ha aceptado el objetivo de reducir las emisiones de una serie de gases de efecto invernadero en un 8% durante el periodo 2008-2012, en relacin con los niveles de 1990. En el mbito comunitario, tambin la proteccin del medio ambiente se considera como uno de los objetivos a alcanzar por la Unin Europea. El artculo 174 del Tratado Constitutivo de la C.E. prev la utilizacin prudente y racional de los recursos naturales, propugnando que el uso racional de la energa es uno de los principales instrumentos por los que se puede alcanzar el objetivo de reducir la contaminacin medioambiental y, al reconocerse que los turismos son fuente de emisiones de CO 2, se elabora y publica la Directiva 199/94/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 1999, publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas el 18 de enero de 2000, relativa a la informacin sobre el consumo de combustible y sobre las emisiones de CO2 facilitada al consumidor al comercializar turismos nuevos, incorporada al Ordenamiento jurdico espaol por el Real Decreto 837/2002, de 2 de agosto (BOE de 3

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de agosto). Anteriormente, la Decisin 1753/2000/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 2000, haba establecido un plan de seguimiento de las emisiones de CO2 de los turismos nuevos. En consecuencia, la proteccin del medio ambiente es un bien reconocido a nivel nacional, comunitario y mundial, y necesita proteccin, hacindose necesaria la regulacin del legislador, siendo la proteccin de ese bien el ttulo de intervencin para que puedan actuar los poderes pblicos. 2.- PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y ATRIBUCIN DE POTESTADES ESPECIFICAS A LA ADMINISTRACION.-

2.1.- El principio de jerarqua normativa.Todo el sistema normativo general est construido a partir de un vrtice supremo, la Constitucin, norma jerrquicamente superior a todas y cada una de las normas que integran aqul. Las normas con rango de Ley se encuentran en posicin de subordinacin jerrquica frente a la Constitucin, pudiendo ser declaradas nulas por el Tribunal Constitucional, si infringen sus preceptos (art. 164 de la C.E y art. 38 y 39 de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional). Los Reglamentos, dentro de cada subsistema normativo, se encuentran en posicin de subordinacin jerrquica frente a las normas con rango de ley (y, por supuesto, frente a la Constitucin), siendo nulos los que contravengan sus preceptos. (art.106.1 de la C.E. y art. 62 de la LRJ.-PAC).

2.2.- El principio de legalidad de la actividad administrativa.Segn Garrido Falla, el principio de legalidad es una de las consagraciones polticas del Estado de Derecho y, al mismo tiempo, la ms importante columna sobre la que se asienta el total edificio del Derecho Administrativo. Supone la sumisin de la actuacin administrativa a la ley, al exigir la preexistencia de una norma con rango de Ley. La Constitucin espaola proclama en el artculo 9 el principio de legalidad al expresar que la Constitucin garantiza el principio de legalidad y en el art. 103.1 establece que las Administraciones Pblicas actuarn con sometimiento pleno a la Constitucin, a la ley y al Derecho, sometimiento reconocido en el art. 3.1 de la LRJPAC y que se refiere tanto a las normas que rigen su propia organizacin, como al rgimen jurdico, al procedimiento administrativo y al rgimen de responsabilidad. Es un principio constitucional que debe cumplir la Administracin hasta sus ltimas

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consecuencias porque es la clave que sostiene todo el Estado Social y Democrtico de Derecho.

2.3.- La normativa reguladora del trfico y el principio de legalidad: la atribucin de potestades especficas a la Administracin en materia de trfico.Rige en la materia reguladora del trfico, como en cualquier otro tipo de actividad administrativa, el principio de legalidad. La necesidad de tutelar los bienes y derechos constitucionales que intervienen en el trfico es lo que justifica la existencia de una regulacin jurdica del trfico que exige la atribucin expresa a la Administracin de potestades especficas al objeto, precisamente, de garantizar y tutelar esos bienes y derechos. A la Ley le corresponde regular la tutela de esos derechos y habilitar la actuacin administrativa en el sector, atribuyendo a la Administracin una serie de potestades, normativas y ejecutivas, que al ser actuadas inciden en la esfera jurdica de los particulares, limitando restringiendo o excluyendo sus posibilidades de accin, de aqu la necesidad de que esa atribucin se haga de forma expresa por la Ley. En un Estado Social y Democrtico de Derecho, como el actual, cuyo valor superior es la libertad, no cabe justificar la intervencin de los poderes pblicos en el trfico para limitar la actividad de los particulares, con un ttulo de intervencin tan indeterminado y genrico como puede ser el concepto de polica de circulacin. Segn el profesor Cano Campos, lo que en realidad subyace en la normativa reguladora de trfico no es un poder implcito de polica de la Administracin para garantizar la seguridad, salubridad y tranquilidad de la circulacin, sino un conjunto mas o menos amplio de potestades singulares y especficas de intervencin atribuidas en cada caso por la Ley a las distintas Administraciones Pblicas.

2.3.1.- Normas atributivas de potestades La legislacin de trfico confiere a las Administraciones Pblicas competentes en la materia un conjunto de potestades, entre las que destacan: La potestad reglamentaria, a travs de la que la Administracin del Estado y los Municipios pueden dictar reglamentos en materia de trfico y circulacin, que pueden incidir en la esfera jurdica de los ciudadanos. La Disposicin final de la LTSV faculta al Gobierno para dictar las disposiciones necesarias para desarrollar la presente Ley y respecto a los Municipios esta potestad est reconocida en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Rgimen local (artculo 4.1a). La potestad de vigilancia o inspeccin con el fin de comprobar el cumplimiento de la normativa en la materia. La LTSV atribuye al Ministerio del Interior la vigilancia y disciplina del trfico en las vas interurbanas, potestad que ejerce a travs de la Agrupacin de Trfico de la Guardia Civil, mientras que en
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las vas urbanas esa potestad corresponde a los Municipios que la ejercen a travs de sus propios agentes. La potestad de otorgar autorizaciones. La legislacin de trfico somete a autorizaciones diversas actividades: la puesta en circulacin de vehculos, su conduccin, el ejercicio de la enseanza de la conduccin, pruebas deportivas, etc. La LTSV atribuye esta potestad al Ministerio del Interior: artculo 5,a), c), d), e), f) y m). La potestad para imponer mandatos o prohibiciones. A travs de la misma, la Administracin ordena determinados comportamientos a los ciudadanos como por ejemplo cerrar a la circulacin una carretera. Esta potestad est incluida en el artculo 5, i) y k) de la LTSV que atribuye al Ministerio del Interior la regulacin gestin y control del trfico en las vas interurbanas, as como en artculo 7 a) que confiere a los Municipios la ordenacin y control del trfico en las vas urbanas. La potestad sancionadora a travs de la que se imponen sanciones por infraccin a la normativa de trfico. Esta potestad se contempla en el artculo 5 i) y j) y 7 a) de la LTSV que atribuyen la denuncia y sancin de las infracciones al Ministerio del Interior y a los Municipios, respectivamente, dependiendo del lugar donde se cometa y del tipo de infraccin de que se trate. Tambin las Comunidades Autnomas cuentan con competencias en esta materia, pero la norma sancionadora autonmica tendr que atenerse a lo dispuesto en el artculo 149, 1,1 de la Constitucin, de modo que no podr introducir tipos ni prever sanciones que difieran de los ya recogidos en la norma vlida para todo el territorio; adems, el procedimiento sancionador habr de atenerse al procedimiento sancionador comn, cuya configuracin, segn establece el artculo 149, 1,18 de la Constitucin, es de exclusiva competencia estatal. La potestad para ejercer la coaccin. La LTSV otorga esta potestad tanto a la Administracin del Estado como a los Municipios en los artculos 5 g), 7 c), 70 y 71. Consiste en la potestad conferida a los Agentes de la autoridad encargados de la vigilancia del trfico para proceder a la inmovilizacin, retirada y depsito de los vehculos de motor cuando se den determinadas circunstancias.

2.3.2.- El principio de legalidad y la potestad sancionadora de la Administracin. La intervencin de los Poderes Pblicos en el trfico sera intil si el ordenamiento jurdico no dispusiera de mecanismos para hacer cumplir las normas o actos administrativos en que se concreta la intervencin. Entre esos mecanismos se encuentra la sancin, que se impone cuando no se respetan las normas o mandatos. El poder de imponer sanciones corresponde tanto a los Tribunales como a la Administracin. Algn sector de la doctrina no est de acuerdo con esa atribucin de poderes represivos a la Administracin, as el profesor Parada se ha mostrado

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partidario de un sistema represivo judicializado. Por el contrario, el profesor Martn Retortillo considera normal que hoy la Administracin Pblica, entre las potestades y prerrogativas que deben encauzar su actuacin, ostente la potestad sancionadora. Segn Parada, la justificacin de la potestad sancionadora de la Administracin responde a razones pragmticas de ordenacin del sistema represivo para el que no basta un sistema judicial, con un proceso formalista, no dotado de mecanismos procesales que permitan a los Jueces resolver con prontitud un nmero considerable de asuntos como son las infracciones de trfico. La Constitucin espaola en su artculo 25 reconoce esta potestad de la Administracin de forma expresa al establecer que las Administraciones Pblicas pueden imponer sanciones en los distintos sectores de intervencin, aunque sometindola a las necesarias cautelas que preserven y garanticen los derechos de los ciudadanos. La STC 42/87, de 7 de abril, determina que en todo caso esa potestad se encuentra siempre subordinada al principio de legalidad. El artculo 106 de la Constitucin subordina la potestad sancionadora de la Administracin a la Autoridad Judicial, en cuanto atribuye a sta el control posterior de los actos sancionadores, mediante la actuacin de los rganos de la JCA. La potestad sancionadora de la Administracin est regida por una serie de principios reconocidos no slo por la doctrina, sino tambin por la Jurisprudencia constitucional y el Derecho positivo ordinario: El principio de tipicidad: es necesario que la Ley determine qu acciones u omisiones concretas constituyen infraccin administrativa. Se encuentra reconocido en: - El artculo 25 de la Constitucin, al expresar que nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infraccin administrativa, segn la legislacin vigente en aquel momento - El artculo 129 de la LRJA-PAC, que establece que solo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del Ordenamiento jurdico previstas como tales infracciones por una Ley. - La Base 8 de la Ley 18/89, que expresa que las infracciones a las normas de circulacin se tipificarn de forma clara y precisa. Principio de culpabilidad: la Jurisprudencia ha impuesto la necesidad de dolo o culpa en el acto de la infraccin como requisito de la imposicin de una sancin. Ni la Ley de Bases, ni el Texto Articulado, se refieren a la culpabilidad y la LRJA-PAC la recoge de modo impreciso, al establecer en el artculo 130 que slo podrn ser sancionados por hechos constitutivos de infraccin administrativa, las personas fsicas y jurdicas que resulten responsables de

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los mismos, an a ttulo de simple inobservancia. Quiere decir esto que no solo est comprendido el dolo y la culpa, sino tambin cualquier omisin de la debida diligencia. Principio de proporcionalidad: supone un lmite lgico a la discrecionalidad administrativa en la aplicacin de las sanciones. Est recogido en el artculo 131 de la LRJA-PAC, en la Base 8.2 de la Ley 18/89 y en el artculo 69 del Texto Articulado que expresa que las sanciones se graduarn en atencin a la gravedad y trascendencia del hecho, a los antecedentes del infractor y al peligro potencial creado. Principio non bis in dem, que tiene una doble vertiente: - Incompatibilidad de sancin administrativa y pena judicial por un mismo hecho, recogida en el artculo 133 de la LRJA-PAC y 65 del Texto Articulado de 1990 y que, adems, establece la subordinacin de la potestad administrativa a la jurisdiccional, en cuanto precepta que las infracciones u omisiones contrarias a esta Ley o a los Reglamentos que la desarrollan, tendrn el carcter de infracciones administrativas y sern sancionadas en los casos, forma y medida que en ellas se determinen, a no ser que puedan constituir delitos o faltas tipificadas en las Leyes penales, en cuyo caso la Administracin pasar el tanto de culpa al Ministerio Fiscal y proseguir el procedimiento abstenindose de dictar resolucin mientras la Autoridad Judicial no pronuncie sentencia firme o dicte otra resolucin que le ponga fin sin declaracin de responsabilidad y sin estar fundada en la inexistencia del hecho. - Incompatibilidad de varias sanciones administrativas por un mismo hecho, recogida en el artculo 279, III del Cdigo de la Circulacin (vigente como norma reglamentaria en cuanto no se opone, conforme a la Disposicin Transitoria del Texto Articulado), donde se establece que cuando un hecho constituya dos o mas infracciones administrativas, las sanciones correspondientes no se acumularn, sino que nicamente se impondr la ms grave que corresponda. Principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de los derechos individuales, recogido en el artculo 9.3 de la Constitucin y 128 de la LRJA-PAC Principio de legalidad. Hay que tener en cuenta que el principio de legalidad (en el mbito de la potestad sancionadora de la administracin) puede significar: - Capacidad de imponer sanciones legalmente previstas. Deber ser reconocida por ley, y en materia de trfico ya lo est en el artculo 68 de la LTSV.

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- Posibilidad de crear sanciones. En este caso el principio de legalidad prohibe que la Administracin lo haga a travs de normas de rango reglamentario. A este segundo aspecto nos vamos a referir. El principio de legalidad viene recogido en el citado artculo 25 de la Constitucin al establecer que nadie puede ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan infraccin administrativa segn la legislacin vigente. Consiste en que es el poder legislativo el que debe fijar los lmites de la actividad sancionadora de la Administracin. Se traduce en la necesidad de que la norma previa que tipifique la infraccin, o imponga la sancin, tenga rango legal. El artculo 127 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, dispone en su prrafo primero que la potestad sancionadora de las Administraciones Pblicas, reconocida en la Constitucin, se ejercer cuando haya sido expresamente atribuida por una norma con rango de Ley, con aplicacin del procedimiento previsto para su ejercicio, y, de acuerdo, con lo establecido en el Ttulo IX de la ley. En consecuencia, el principio de legalidad presenta dos importantes garantas: la reserva de Ley, o garanta formal, de un lado, y el mandato de tipificacin o garanta material, por otro. La Sentencia del Tribunal Constitucional 34/1996, de 11 de marzo, no solo establece una reserva de Ley y la exigencia de tipicidad sino que, adems, veda la interpretacin analgica de las normas sancionadoras y su aplicacin extensiva, incluyendo la prohibicin del bis in dem. En cuanto a las normas reguladoras del Trfico, tambin cumplen las exigencias del principio de legalidad, y as en la propia Exposicin de Motivos de la Ley de Bases sobre Trfico se reconoce que uno de los motivos que ha inducido al empleo de la delegacin legislativa para la regulacin del trfico ha sido la de revestirla del rango legal requerido por su importancia y por amparar el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administracin en la ordenacin del trfico. La Ley de Bases 18/89 en su base octava, regula el tema estableciendo en materia sancionadora no slo criterios y principios (que es lo nico que cabra exigirle al ser una Ley de Bases), sino que tambin establece normas concretas sobre sanciones. La LTSV, en su Ttulo V, se ocupa de las infracciones y sanciones y viene a reproducir el contenido de la Base Octava sin vulnerar las exigencias del Principio de Legalidad y, aunque el artculo 65.1 hace una remisin a los Reglamentos de Desarrollo al establecer que las acciones u omisiones contrarias a esta ley o a los reglamentos que la desarrollen tendrn el carcter de infracciones administrativas y sern sancionadas en los casos, forma y medida que en ella se determinan..., lo que parece quebrar en una primera lectura el principio de legalidad, hay que considerar que: nicamente hace referencia a las normas de comportamiento y a las normas sobre sealizacin, encontrndose el rgimen de las dems infracciones en los artculos 66 y 67, fundamentalmente en el apartado 4 de este ltimo artculo, en

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el que se sanciona la circulacin sin matrcula, sin las autorizaciones previstas por la Ley, etc. La remisin que hace a los reglamentos no es contraria a la reserva de ley, sino que es una remisin a normas reglamentarias que constituyen un complemento necesario de la LTSV y claramente subordinadas a la misma, como lo demuestra la expresin desarrollo de la Ley. Los Reglamentos nicamente desarrollan la Ley, precisan cada supuesto de hecho, pero no crean nuevas infracciones. Las infracciones ya estn tipificadas en la propia Ley, por lo que slo son infracciones en materia de trfico las previstas como tales en la propia LTSV. La remisin a normas reglamentarias es posible siempre que queden suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta antijurdica y la naturaleza o lmites de las sanciones, as lo reconoce la Sentencia del TC 60/2000, de dos de marzo. En consecuencia, la previsin constitucional del principio de legalidad se cumpli en la Ley 18/89, de 25 de julio de Bases sobre Trfico, Circulacin de Vehculos a motor y Seguridad Vial, que en su Base octava prev las infracciones y sanciones correspondientes.

3.- LA PROBLEMTICA DEL RANGO NORMATIVO DE LA DISCIPLINA JURIDICA DEL TRAFICO 3.1.- Consideraciones previas. Se considera ley formal toda norma escrita emanada del poder que tiene atribuida la suprema potestad legislativa, el Parlamento, como rgano de expresin de la soberana popular. Tipos de leyes: Ley Constitucional, que ocupa el escaln supremo de la jerarqua normativa en cualquier ordenamiento. Leyes orgnicas, que son un tipo especial de leyes para cuya aprobacin, modificacin o derogacin se requiere un qurum especialmente reforzado en el Congreso, el de la mayora absoluta y slo pueden ser dictadas para materias expresamente previstas en la Constitucin, no pudiendo operar fuera de estas materias. Leyes ordinarias, que son las que emanan del rgano legislativo ordinario que son las Cortes Generales, formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado. Pueden ser Leyes de Pleno y leyes de Comisin, ya que las Cmaras funcionan en Pleno y en Comisiones.

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Disposiciones del Gobierno con fuerza de Ley, que constituyen los Decretos legislativos y los Decretos-Leyes. Segn Garca de Enterra es una variedad legislativa ambigua, por cuanto participan simultneamente de la naturaleza de los Reglamentos (al proceder del Gobierno y no de las Cortes Generales) y de las leyes (al tener fuerza de tal y, por tanto, poder de derogar o modificar otras leyes y no poder ser afectadas por simples reglamentos). Los Decretos legislativos constituyen la llamada legislacin delegada que consiste en una transferencia de potestad legislativa que a favor de la Administracin hace el poder legislativo. Se trata de una transferencia de ejercicio pero no de titularidad. En el Derecho espaol la legislacin delegada cuenta con expresa cobertura constitucional en el artculo 82.1, pero prohibe la delegacin respecto a aquellas materias que han de ser reguladas y desarrolladas mediante Ley orgnica. Conforme al artculo 82.2, dos variedades de leyes delegadas tiene en cuenta nuestra Constitucin, los textos refundidos y los textos articulados, que reciben el ttulo de decretos legislativos.

3.2.- Rango de la normativa que regula el derecho de la libre circulacin. La libertad de circulacin constituye un derecho fundamental consagrado en el artculo 19 de nuestro texto Constitucional y, por tanto, se encuentra dentro de los derechos del Captulo II del Ttulo I. El artculo 81 de la Constitucin exige que la Ley que desarrolle los derechos fundamentales y las libertades pblicas sea Ley Orgnica, o sea, que para su aprobacin se precise la mayora absoluta del Congreso. Por otra parte, el artculo 53 de la Constitucin, que se refiere a las garantas de las libertades y derechos fundamentales, recoge en su apartado 1, que los derechos y libertades del Captulo II, del Ttulo I, vinculan a todos los poderes pblicos y slo por Ley que, en todo caso, deber respetar su contenido esencial, podr regularse su ejercicio. En consecuencia, la libertad de circulacin precisa una ley orgnica para regular el desarrollo de esa libertad, pero para regular su ejercicio es suficiente una ley, sin necesidad de que sea orgnica. El hecho de que las suspensiones a la libertad de circulacin en los supuestos de declaracin de los estados de alarma, excepcin y sitio estn contemplados y recogidos en una Ley Orgnica (la Ley 4/1981, de 1 de junio), no deriva de lo preceptuado en el artculo 81 de la C.E., sino de la especfica reserva que para la declaracin de tales estados exige el artculo 116 de la citada norma fundamental.

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3.3.- Rango de la normativa reguladora del trfico. La conexin entre la regulacin del trfico y la libertad de circulacin ha sido ya expuesta en la primera pregunta de este tema, donde tambin se ha puesto de manifiesto que la circulacin vial es una manifestacin de la libertad de circulacin. Teniendo en cuenta lo expuesto anteriormente, es preciso ahora analizar cul es la forma que ha de revestir la normativa reguladora del trfico en nuestro sistema jurdico y si es conforme con la Constitucin el rango normativo de la actual regulacin. El primer paso normativo fue utilizar la tcnica de la Ley de Bases para legislar en materia de trfico, con fundamento en el artculo 82 de la Constitucin que establece que las Cortes podrn delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de Ley sobre materias determinadas, no incluidas en el artculo anterior, y que la delegacin legislativa deber otorgarse mediante una Ley de Bases, cuando su objeto sea la formacin de textos articulados, o por una Ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales. Fue la Ley 18/89, de 25 de julio, con el ttulo de Bases sobre Trfico, Circulacin de Vehculos a motor y Seguridad Vial, la que inici, a nivel de Ley, la regulacin sobre el trfico, con posterioridad a la vigencia de la Constitucin. Hasta entonces la materia haba sido regulada por el Cdigo de la Circulacin de 1934, norma de rango reglamentario y con carcter de reglamento independiente, que no tena conexin con Ley alguna, lo que no se adecuaba debidamente a las nuevas exigencias derivadas de la Constitucin de 1978. Una de las manifestaciones ms importantes de la libertad circulacin no poda ser regulada con una norma de carcter reglamentario, como tampoco poda servir de justificacin a la atribucin de determinadas potestades a la Administracin que limitaban la esfera de actuacin de los particulares en la materia. Una vez promulgada la Constitucin, se plante el problema de la inconstitucionalidad del Cdigo de la Circulacin, pero al estar ste fuera de la reserva de Ley establecida por la Constitucin y en tal sentido es de citar la Sentencia del Tribunal Constitucional de 7 de mayo de 1981, segn la cual la reserva absoluta de la ley no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del Derecho con anterioridad al momento en que la Constitucin fue promulgada, es evidente que slo hubieran quedado derogadas del Cdigo aquellas disposiciones preconstitucionales que se hubieran encontrado enfrentadas abiertamente a la misma o no hubieran podido ser interpretadas con arreglo a la Constitucin por ser de un contenido incompatible con ella, por lo que el tratamiento de la reserva de la Ley por el Tribunal Constitucional permiti el mantenimiento en vigor del Cdigo de la Circulacin en todos aquellos aspectos que, interpretados conforme a la Constitucin, no se oponan materialmente a ella, hasta que se dict la nueva regulacin. Pero, por qu se acudi al instrumento normativo previsto en el artculo 82 de la Constitucin, es decir, al empleo de una Ley de Bases para legislar en materia de trfico?. La propia Ley 18/89 lo justifica en su Exposicin de Motivos: Para revestir de rango legal la materia de trfico.

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Para amparar el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administracin en la ordenacin del trfico, dando cumplimiento al artculo 25.1 de la Constitucin que establece que nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infraccin administrativa, segn la legislacin vigente en aquel momento. Para permitir que el Gobierno en el desarrollo de la misma, disponga de un instrumento normativo idneo como es el Decreto Legislativo, para adaptar la regulacin objeto de la Ley de Bases y, con el alcance en ella previsto, a la multiplicidad de supuestos que la ordenacin del trfico comporta; se consider que, debido a la complejidad tcnica de toda regulacin sobre el trfico y la seguridad vial, era ms conveniente establecer unas bases para su regulacin legal, que someter la normativa en todos sus extremos a la consideracin de las Cortes Generales. La Disposicin Adicional Segunda de la Ley de Bases establece un control a posteriori del Decreto Legislativo que apruebe el Gobierno para verificar la adecuacin del mismo a las Bases, control que se llevar a cabo por el Pleno del Congreso de los Diputados, de acuerdo con el artculo 82.6 del texto constitucional, que contempla la posibilidad de que las leyes de delegacin puedan establecer frmulas adicionales de control. El segundo paso normativo fue el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Trfico, Circulacin de Vehculos a Motor y Seguridad Vial, de acuerdo con los principios y criterios contenidos en la Ley de Bases 18/1989, de 15 de julio. Para Entrena Cuesta no se trata, en rigor, de una Ley, sino de un Decreto Legislativo, dictado en desarrollo de la referida Ley de Bases; lo que no es obstculo para que, segn prescribe el artculo 82 de la Constitucin, nos encontremos ante una disposicin con rango de Ley.

3.4.- Debera de haber regulado la materia de trfico una Ley Orgnica? Hemos visto anteriormente que el artculo 81 de la Constitucin requiere una Ley Orgnica para el desarrollo de los derechos fundamentales, entre los que se encuentra la libertad de circulacin. Ahora bien, si realmente es cierto que en el fenmeno del trfico est presente el derecho fundamental de la libertad de circulacin, no es menos cierto que la regulacin jurdica del trfico no encaja dentro de la frmula del desarrollo de los derechos fundamentales contenida en el citado artculo 81 de la C.E., pues no est desarrollando la libertad de circulacin, sino regulando el ejercicio de unas de sus principales manifestaciones o modalidades, como as se desprende del propio Prembulo del R.D. Legislativo 339/90 cuando dice que el fenmeno del trfico se ha transformado en una de las expresiones ms genuinas del ejercicio de la libertad de circulacin.

Autora:

Josefina Mayayo Calvo

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La interpretacin que del trmino desarrollo, a los efectos del artculo 81 de la C.E., ha hecho tanto la doctrina como la jurisprudencia constitucional ha sido restrictiva, ya que de no haber sido as, toda regulacin que de cualquier forma hubiere afectado a un derecho fundamental habra exigido una Ley Orgnica, reduciendo el espacio a la Ley ordinaria. Numerosas sentencias del Tribunal Constitucional admiten esta tesis, exigiendo slo Ley Orgnica para el desarrollo directo de los derechos fundamentales.

Como seala el profesor Cano Campos, la normativa reguladora del trfico no supone un desarrollo de la libertad de circulacin, como tampoco suspensin o privacin alguna de dicho derecho, sino regulacin de una de sus modalidades de ejercicio: el trnsito o desplazamiento con cualquier medio por las vas pblicas o de uso pblico. El artculo 53.1 de la C.E. establece respecto a los derechos y libertades reconocidos en el Captulo II del Ttulo I, entre los que se encuentra la libertad de circulacin, que podr regularse su ejercicio nicamente por Ley. En consecuencia, no es necesario regular la materia de trfico mediante Ley Orgnica porque no se regula de modo directo ningn derecho fundamental, es suficiente el rango de Ley ordinaria y, por tanto, es correcta la utilizacin del Decreto Legislativo, en aplicacin del artculo 82.1 de la Constitucin (utilizacin vedada a los supuestos que la C.E. exige la forma de Ley orgnica). La Ley sobre Trfico, Circulacin de Vehculos a Motor y Seguridad Vial constituye, nicamente, el instrumento normativo por el que, en cumplimiento de las exigencias constitucionales se otorga la debida cobertura legal a la normativa reguladora del trfico y en ella habrn de integrarse las disposiciones reglamentarias necesarias para el desarrollo y ejecucin de la misma, para lo que se facult al Gobierno para que dicte las disposiciones necesarias para llevar a cabo dicho desarrollo.

Autora:

Josefina Mayayo Calvo

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