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EL TRIBUNAL FISCAL FACTORES PARA SU DESCONCENTRACIN INTRODUCCIN GENERALIDADES CAPTULO I : EVOLUCIN HISTRICA 1.1 ANTECEDENTES HISTRICOS EN EL PER.1.1.1.

1 EN EL INCANATO A diferencia del drama humano provocado por los excesos de la imposicin durante la colonia, en el Incanato el Estado, personificado por el Inca, reconoca el valor del hombre sobre el de los bienes materiales. Y como no exista el dinero sino el cambio ocasional del bien por el bien 1, entonces los sbditos tributaban con sus propias fuerzas y personas a la seguridad, al orden, al culto, en suma al bien comn. Se sabe, as, que nadie escapaba a sus obligaciones y que ms bien gustosos se entregaban a su cumplimiento y, por consiguiente, nadie trabajaba ms que otro. Es as que durante el Incanato tenemos: La Minka, que era trabajo colectivo en obras pblicas, y EL Ayni que era el trabajo particular retribuido por trabajo, constituy la base del sistema tributario de entonces. No hay modo, por tanto, de establecer un parangn con el sistema tributario colonial ni el republicano. De otro lado, el Poder inca que en sus etapas de expansin anex a su dominio vastos territorios, no impuso a los vencidos otro tributo que el que exiga a sus propios sbditos.

Sobre la permuta y los artculos que sirvieron de valores de cambio, vase la obra de Hildebrando Castro Pozo, Del Ayllu al Cooperativismo Socialista, Pg. 118 a 118.

Waldemar Espinoza2, quien profundizo sobre las formas de propiedad, trabajo y tributacin que rigi durante el horizonte inca destaca que lo ms interesante era la tenencia de la tierra, y que a este respecto hallamos derechos de personas, de grupos y de instituciones sobre la tierra. Para todos ellos el uso de los terrenos constitua un derecho fundamental, porque les permita parte o la totalidad de los productos, ya directamente o como renta. Existan adems diversos tipos de tierras sobre las que se ejerca ese derecho, y a este respecto se reconocan el dominio de: 1. Del Estado, 2. Del Sapainca, como patrimonio personal, 3. De las Panacas o Ayllus de la realeza cusquea, 4. Colectivos de los Ayllus, ya fueran regncolas, o de mitmas o extranjeros. 5. De culto, a cargo de sacerdotes, 6. de Los Nobles o Curacas regionales y/o locales, 7. Parcelas en usufructo a cargo de yanaconas y yanayacos en tierras del Estado, del Sapainca, de las panacas, del culto y de curacas, 8. Lotes de usufructo a cargo de pinas 1.1.2.1 EN LA COLONIA Para comprender la tributacin que impuso la conquista, es menester remontarnos a la historia del Sistema Tributario Espaol. Veremos entonces si el sistema fue ntegramente trasplantado, o hubo distorsin y excesos en su aplicacin por los funcionarios (encomenderos o corregidores) que actuando en nombre del Rey amasaron grandes fortunas privadas. Asimismo conviene destacar, en las postrimeras del Siglo XVIII, la presencia del Inspector General Jos Antonio de Areche, quien excedi largamente la comisin. Su gestin motiv a partir de la rebelin de Tupac Amaru II (a quien ajustici del modo mas cruel), la prdida de las posesiones de la Corona en Amrica. Boleslao Lewin 3, despus de expresar su sentimiento de repudio hacia el nombre de Areche, encuentra justificaciones a sus medidas al decir: La poltica progresista de Carlos II tenda a levantar a Espaa de la postracin en que yaca durante siglos. Para esto necesitaba mucho dinero.
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En su obra LOS INCAS, Economa y Estado en la era del Tahuantinsuyo, Pg. 181 La rebelin de Tupac Amaru y ... Pg. 301

Lo buscaba en las colonias, encargando de ello a los visitadores generales que, despus de su llegada a Amrica, se vieron en un aprieto muy grande, al principio, por los preparativos blicos contra Gran Bretaa, y despus por la conduccin de la guerra... La exaccin fiscal provocaba siempre grandes descontentos y ms de una vez los pueblos de Amrica se levantaron en armas contra los funcionarios que extremaban el rigor, Pero como dijimos, en la poca, la conciencia separatista ya entr en la etapa de su formacin definitiva y la actividad de los agentes fiscales que antes provocaban alborotos aislados ahora causaba trastornos generales; lo que antes se aceptaba como inevitable, hacia 1780, en el ambiente trabajado por las influencias revolucionarias, se rechazaba rotundamente. Areche logr elevar exitosamente los ingresos de la Real Hacienda en 1779. En este ao, despus de largo tiempo, se recaudaron 5.828,741 pesos. ste celoso guardin de los intereses reales parece haberse preocupado con un celo no menor de su propio peculio. As llo indica uno de los cargos que provoc su sustitucin4. Areche invocaba la soberana ltima disposicin de 26 de julio de 1776, sobre la cuota de alcabala establecida por el Rey, en carta al Corregidor de la Paz amonestndolo ...porque haba reducido la Real Aduana por los alborotos execrables con que se amenaz la quietud de esa ciudad a su antiguo encuadernamiento y que se rebajase la cuota de alcabala al cuatro por ciento, usando de la facultad que no tiene, ni le puede dar circunstancia alguna respecto de no hay quien la conozca bastante para romper una ley tan sagrada Lucas Beltrn Florez5, refiere que los siglos XVI y XVII o sea todo el perodo de la Casa de Austria, perodo que particularmente interesa examinar en ese informe con relacin al sistema tributario espaol-, fue una poca de gran esfuerzo financiero, consecuencia de las diversas guerras exteriores que sostuvo la monarqua espaola.

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B. LEWIN. 1967, Op. cit. pg. 302 Lecciones de Derecho Fiscal pg. 71

Y como nota singularmente importante, el mismo autor seala: El sistema financiero sobre el que se apoy la corona en esta poca se puede considerar constituido por los siguientes elementos fundamentales: a) caudales de las indias; b) recursos de crditos, c) impuestos indirectos sobre el gasto, consumo y trfico en Castilla; d) rgimen fiscal especial en cooperacin financiera en la iglesia, rdenes militares y nobleza; f) algunas tasas y otros tributos que alcanzan mayor desenvolvimiento posteriormente. A fines del siglo XVIII comenzaron a elevarse voces que reclamaban la entrega al libre trfico econmico de los bienes de las llamadas manos muertas. Se entenda por tales a aquellos propietarios que nunca o rara vez enajenaban sus bienes, los cuales quedaban as amortizados, y, en cierto modo, alejados del trfico econmico. Se llamaba manos muertas al Estado, a los municipios, al clero secular, a las rdenes religiosas, a las corporaciones benficas y docentes, a los mayorazgos y vinculaciones. Aunque no existen estimados fidedignos, puede afirmarse que la cuanta de los bienes amortizados era considerable a fines del siglo XVIII. Canga-Argelles en su Diccionario de Hacienda, hacia los clculos siguientes: La superficie cultivada era de 24,495.000 has.; o sea la mitad de Espaa, de ellas, slo 12,650.000 has. pertenecan a manos vivas, del resto 12,650.000 has. eras bienes seoriales (mayorazgos y vinculaciones), y 4,023.000 has. pertenecan a las dems manos muertas. Las razones de tal situacin hay que buscarlas en al Reconquista. Al ser tomada a los moros, buena parte de la tierra fue atribuida al Rey, a las ordenes militares, a otras ordenes religiosas, al clero secular, a los municipios y a la nobleza. Los caudales procedentes de Indias fueron de los ingresos fundamentales de la Hacienda espaola durante sta poca. Pero, no todo el caudal que llegaba de Indias iba directamente a la Corona. Sin embargo, sta perciba una quinta parte del rendimiento de todas las minas americanas. Adems perciba otros ingresos, como el derecho de Cobos (llamado as porque originariamente fue concedido a un secretario de Carlos I, de este

nombre), sobre la fundicin, ensayo y marca de metales. Por tanto, una parte importante de los caudales pasaba directamente a la Hacienda Real. Adems en 1601 se estableci el servicio de millones, que consisti en un gravamen sobre el vino, carnes, aceites, velas de sebo y jabn. Este impuesto fue administrado directamente por la Hacienda Real, recaudndose por encabezamiento municipal, o sea estableciendo un cupo por cada pueblo. La Iglesia vena prestando una eficaz colaboracin financiera a la Corona, especialmente en ocasiones extraordinarias. Los reyes solicitaban a veces autorizacin del Pontfice para imponer estas cargas, pro en otras ocasiones imponan la exaccin por la fuerza. Adems, los auxilios que ocasionalmente prestaba la Iglesia fueron convirtindose en esta poca en un sistema de tributos regulare y permanentes6. Los mas importantes son: las tercias reales, el excusado del reino, o participacin del Rey sobre los diezmos de los eclesisticos: las medias anatas eclesisticas. O descuentos sobre mercedes y cesiones de los reyes a la Iglesia, distintas de las medias anatas nobiliarias; la bula de la Santa Cruzada y adems haba los impuestos pagados por las rdenes militares, maestrazgos y prioratos. La historia de la Conquista y la Ley Primera, Ttulo II del Libro Vi y I, tambin del Ttulo VII de la Recopilacin de Leyes de Indias nos dan la respuesta. Los conquistadores al aduearse del pas se reparten las tierras y los indios como objeto de propiedad, para servirse de ellos y aprovecharlos en lo que mejor conviene a sus intereses. Muchos de stos, temerosos y pavoridos, porque all estaban sus pueblos, huyeron a las punas y cerros, desde donde podan columbrar a sus enemigos tan pronto fueran stos a buscarlos. Los conquistadores los persiguieron y redujeron por la violencia, quitndoles las tierras de cultivo y conglomerndolos en sus fundos para que se los labraran. Empero, todo esto era en provecho de los descubridores y pacificadores. La Real Corona en ello note na ninguna participacin econmica; y porque lo susodicho se ejecut en la mayor parte de nuestras
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L. Flores, op. Cit. Pg. 74

indias dicen estas leyes- y porque es cosa justa y razonable, nos sirvan y den tributo en reconocimiento del seorio, u servicio, que como si tenan costumbre de tributo a sus tecles y principales; mandamos que les persuada a que por esta razn nos acudan con algn tributo en moderada cantidad de los frutos de la tierra como, y en los tiempos, que se disponer por las leyes de este ttulo...; ordenando a continuacin que estos tributos sean cobrados y recogidos por los espaoles, a quienes legalmente se hubiese concedido tales encomiendas para que cumplan con las cargas a que estn obligados. Reservndose para la Corona todas las cabeceras y puertos de mar, y las dems encomiendas, y pueblos incorporados, y que se incorporen en aqulla. Las reducciones, encomiendas, corregimientos y repartimientos, fueron el zarpazo metdico y sistemtico del conquistador, sobre la propiedad territorial de los ayllus que escaparon al despojo inicial. Por las primeras, como los indios tenan sus llactas sobre los cerros, al pie de sus andenes o cerca de sus bajos y quebradas que venan laborando desde tiempo inmemorial, se les hizo descender de aquellos lugares aun correspondiendo a diferentes ayllus y se les redujo en sitios slo accesibles a los recaudadores de tributos. Con lo cual, por el hecho de prohibrseles que se ausentaran de la reduccin a otro pueblo, surgi la imposibilidad de seguir laborando en los viejos labrantos, si es que estos no haban sido ya objeto de apropiaciones para constituir una peona o una caballera, que era lo ms probable. Y, por las segundas, como el encomendero de repartimiento, gozaba la encomienda o ste, que para el tributo daba lo mismo, por dos vidas civiles de cincuenta aos cada una, las tierras de los encomendados o repartidos pasaban a formar parte lentamente del patrimonio de encomenderos y repartimenteros, an contra todas las leyes y disposiciones que lo prohiba; pues como se ha dicho, los indios no saban ni leerlas y, en caso de haberlas entendido y tener el valor de pedir su cumplimiento,

bastaba con enviarles a otros sitios, con buena custodia, si es que no se proceda por medios ms expeditivos7. Un silgo despus de la conquista, la propiedad territorial del pas quedaba totalmente en manos de los encomenderos o repartimenteros, y los fundadores de estos pueblos se convirtieron en colonos, de ese modo los compradores o composicionistas, eran las iglesias, los santos, las abadas, ayllus, curacas y caciques. Todas estas tierras labradas por el indio mitayo o esclavizado en las reducciones, encomiendas, obrajes o repartimientos, sirviendo de valioso auxiliar a las yuntas y caballos en el arado y labranto de las mismas. Los espaoles no introdujeron ningn nuevo sistema agrcola, y, de las herramientas slo el arado de hierro importado por ellos, prest mayores servicios que el chaquitaclla, pero nada ms que en las tierras planas de la costa o valles serranos. El indio laborado todo el da o toda la semana para ganarse unas cuantas chaupicuna (equivalente a la octava parte de un real sencillo). El salario que Toledo fij a los indios fue superior pero nunca se cumpli, adems de que nunca supieron aprovecharlo, tanto porque stos no conocan el valor adquisitivo de la moneda, cuanto porque el taiti huiracocha se lo pagaba a tres plazos: tarde, mal y nunca, como reza el adagio castellano. Y caso de abonrselos, de ellos se descontaban los tantos convenientes para el tributo debido al rey, al alcalde mayor, a los veedores, al protector de naturales, al juez que tena a cargo la cobranza, para otros ministros y el hospital8, en virtud de los cuales siempre quedaba adeudado. La mujer y los varones menores de 18 aos, segn las leyes de Indias, no deban tributar, y, aun cuando se dispone que stos pueden trabajar como pastores o aprendices en determinadas labores ganando dos reales y medio semanales, o cada ao cinco pesos, pagados en moneda corriente ms la comida y el vestido a uso de indios, lo cierto es que
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H. Castro Pozo. Op. Cit. P.135 (vase: Recopilacin de Leyes de Indias, los considerandos y antecedentes de la Ley XIV, Ttulo XV, Libro Vi, pg. 292).

aquellos y sus madres cultivaron una pequea parte de la parcelas de la marka, de cuyos productos se aliment la familia y se pag el tributo. Este sistema tributario aplicado amplia y persistentemente en las colonias, con el agravante de la servidumbre impuesta sobre sus habitantes, encubierto como trabajo asalariado que nunca se pag, y que Fray Bartolom de las Casas denunci tempranamente, increment la fortuna particular de los conquistadores, los funcionarios coloniales y de los miembros de la Iglesia, sin que la Corona pudiese evitarla. Cuando el sistema haba sobrepasado la capacidad contributiva de los americanos, por tantos modos inicuos tanto oficiales como particulares de obtener ingresos a expensas de los Indios y de las nuevas clases explotadas, incluidos espaoles e hijos de espaoles sin fortuna, el Inspector General Jos Antonio de Areche comisionado el 11 de marzo de 1776 para descubrir evasiones y apropiaciones de las rentas de la Corona, implant el Impuesto de Aduana, incluso en puerto seco, cuando todo lo vivido hasta entonces en las colonias, hacia esperar que la Corona finalmente mitigara los excesos. En 1808 el gobierno espaol declaro abolido el tributo del Indio, pero en 1808 lo volvi a establecer de hecho, con el nombre de contribucin de indgena. El tributo lleg a ser abolido otra por decreto de 27 de agosto de 1821. 1.1.3.1 EN LA REPBLICA El rompimiento de la Repblica con el sistema tributario colonial llev muchos aos. Este sistema se mantuvo formalmente hasta 1812, en que en las Cortes de Cdiz, se discuti y vot unnimamente su abolicin por el Decreto de 05 de enero de 1811. Segn leemos en La Causa Indgena Americana en las Cortes de Cdiz, compendio de Fray Cesreo de Armellada9, denunciado como sistema odioso, pas a adoptar las doctrinas en boga respecto del rol del Estado republicano, que en muchas partes del mundo ya tena base Constitucional. Sus fundamentos estuvieron en la obra
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DE ARMELLADA, Fray Cesreo. LA causa Indena Americana en las Cortes de Cdiz. Edic. Cultura Hispanica, Madrid 1959. pg. 72

privada de estudiosos como Adam Smith, as como en la obra colectiva del constitucionalismo ingls que tanto influy en la constitucin de Amrica del Norte, la primera en el continente americano, y en la Declaracin de los Derechos del Hombre producto de la Revolucin Francesa. La larga senda recorrida en materia tan voltil como es la ciencia econmica poltica en particular, se ha enriquecido cotidianamente con las confrontaciones del liberalismo y el materialismo a lo largo del ltimo siglo, en que se ha puesto en revisin el papel del Estado en la Economa. Tal confrontacin ideolgica ha permitido que en algunos pases como el nuestro dicho papel se haya distorsionado con confusas interpretaciones de las doctrinas econmicas, pero, a partir de posiciones polticas, cuando a mayor tributacin, ha seguido menor responsabilidad social del Estado, resultando que los valores de justicia, de salud y de educacin sean accesibles slo a quienes pueden pagar las respectivas tasas, y que los impuestos se destinen al pago de la deuda externa. LA guerra de la Independencia Por ello en la etapa republicana el concepto de finanzas pblicas ha cambiado, el tributo ya no es la obligacin debida al monarca sino al Estado, as las finanzas pblicas son el conjunto de problemas que tiene como centro de la cuestin el proceso ingreso-gasto del Estado10, pero en una definicin de la materializacin de poltica econmica del Estado a travs del presupuesto pblico. Porque reflejan los criterios de asignacin de recursos, las polticas sectoriales y funcionales, las polticas de servicio y empleo, y en general la concepcin del apoltica de desarrollo del Estado. De manera similar por el lado de los ingresos, las Finanzas Pblicas son los instrumentos fiscales de que dispone el estado y que afectan la distribucin de la Renta y de la Riqueza. Los indicadores en materia de ingreso y gasto responden a ciertos patrones de desarrollo econmico definidos en la sociedad y al proyecto dominante en particular.

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Musgrave 1969, citado por Tantalean, pg. 28.

Aspecto importante en la preocupacin del Estado, seala Tantalean, es la forma a travs de la cual puede disponer de un flujo de financiamiento para cumplir con su principal instrumento de la poltica econmica (el presupuesto pblico). Este financiamiento puede obtenerse de los propios ingresos; va los impuestos directos o indirectos, de la renta patrimonial del Estado y de los servicios pblicos y recurriendo al recurso del endeudamiento pblico. El Estado en las dos dcadas de ingresos que se obtenan de las aduanas tuvieron una importante creciente. Luego, de representar el 28% de los ingresos corrientes en 1822, las rentas de aduanas llegan al 52% en 1831. Este hecho tiene una correlacin estrecha con el incremento de las exportaciones e importaciones. Siendo la plata el producto que representa como fuente de ingreso del fisco en la dcada del veinte fueron los derechos de extraccin de moneda, que definan el 22% de los ingresos corrientes en 1822 y el 37% en 1826, y que estaban en directa relacin con el aumento de la produccin minera de plata. Los derechos de extraccin de la moneda tenan un origen feudal, consistiendo en el derecho patrimonial del soberano sobre los minerales de la naturaleza que otorgaba a sus sbditos para explotarlos. Los tipos concretos de tributo sobre el mineral son los mismos que los utilizados en la colonia; los diezmos y los cobos. El primero constitua la retencin, por el Estado del 10% de la produccin de plata. En cambio los derechos de cobos en la colonia, fueron el pago de 1 1/2% que se tenia que hacer por el servicio que efectuaban los Oficiales Reales de la Hacienda en las primitivas callanas por ensayar y fundir en lingotes y marcar los metales preciosos11. Estos dos impuestos constituan un pesado lastre que prcticamente volva no rentables a las minas. El 15 de diciembre de 1829 se dict una ley declarando libres los derechos de cobos y diezmos a las pastas de plata y el 3% de impuestos a

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Stevenson 1826 T. (Moreyra 1945, citasdo por Tantalean)

las pastas de oro, con la finalidad de alentar la produccin de metales preciosos. Un rubro especialmente significativo lo conform el tributo indgena dentro de los impuestos de indgenas, se basaba en el tributo que los indios deberan entregar al Estado. Su origen se remonta al perodo feudal-colonial y fue cobrado en Amrica desde 152312. En el perodo republicano San Martn lo anula en 1821, se lo prohbe en 1825 pero se le restablece en 1826, Por esto no aparece considerado en 1822 como ingreso del Estado. La reimplantacin del tributo indgena influye en los ingresos corrientes del 31% en 1826 y del 34% en 1830, lo que significa que los trabajadores indgenas son el apoyo financiero del Estado Caudillista determinando grosso modo la tercera parte de los ingresos. En la distribucin del Ingreso del ingreso en las dcadas de 1820 a 1830, hay indicios que permiten pensar que en la categora de indgenas se encontraban los sector ms pobres de la poblacin13. Los otros componentes de los impuestos directos lo conformaban los patentes, predios y castas. Las patentes gravaban las utilidades que renda cada arte, oficio o profesin14. Establecido para las capitales de departamento y ciudades de conocido trfico. La tarifa variable de acuerdo al tipo de negocio, profesin o especialidad. Los predios son los impuestos a la propiedad rstica y urbana. En 1825, la tasa era del 3% para los propietarios y 2% a los arrendatarios cobrados sobre el precio del arriendo15. El impuesto de castas que durara hasta 1829, de acuerdo a Rodrguez (1895), se fij en el 4% de la renta neta. Por el trmino de castas se comprenda al trabajador jornalero, al artesano, la poblacin urbana laboral, los mineros y agricultores de descendencia indio-espaola negroespaola, o indio-negra y a los de descendencia blanca. Su importancia se traduce en lo que representaba en 1826; el 13% de los ingresos corrientes.
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Barry David,m en Ulloa 1826 Tomo II:265 Tantalean, ob. Cit. Pag. 54 14 Morales 1826: citado por Tantalean, ob. Cit. 15 Rodrguez 1895: 195-221, citado por Tantalean, ob. Cit.

Aunque parece que las dificultades en su cobranza y la resistencia que opondran los de las castas llevaron a anularlo. Para compensarlo se aumento la contribucin de indgenas en un peso ya que por la antigua costumbre queran pagar el tributo ampliado los indgenas. En conclusin, durante la dcada del veinte el Estado caudillista sigue la misma lgica (en sus tendencias estructurales) del patrn de ingresos corrientes 1.1.4.1 PRIMERA ETAPA: DE 1936 A 1968 El Impuesto a la Renta establecido por la Ley N 7904 que rigi hasta 1968, afectaba las rentas gravadas en dos etapas de Imposicin. La primera, a nivel cedular, afectaba la renta de predios, capital movible, utilidades industriales y comerciales, sueldos y salarios y utilidades profesionales. Es impuesto directo. Su equivalente actual son las cinco categoras de rentas . El Impuesto de Timbres Fiscales era el principal tributo indirecto que gravaba el gasto y el consumo, pero su naturaleza era de tipo documentario; por eso afirmaba que gravaba al documento. La ley matriz fue la 9923 y en sus primeros aos este tributo cumpli cabalmente su finalidad. Con el crecimiento de la actividad econmica, el impuesto de timbres fue hacindose cada vez ms complicado, desapareciendo su inicial sencillez y convirtindose en el dolor de cabeza de los contribuyentes que no estaban actualizados en sus modificatorias. Ambos tributos: impuesto a la renta y timbres fiscales constituyeron, a lo largo de ms de 35 aos, la principal fuente de ingresos tributarios del pas, Crecieron y se modificaron conforme a las necesidades tributarias presupuestarias; sin mayor justificacin tcnica ni financiera; sin lineamientos a corto, mediano y largo plazo; sin responder a criterios de poltica tributaria esencial; incrementando sus tasas en las medida que se incrementaban las necesidades fiscales, y sin aumentar el nmero de contribuyentes empadronados, gestndose as el curioso fenmeno de que en el Per unos cuantos pagan los tributos que les corresponde a todos.

Cada vez que el presupuesto General de la Repblica presentaba problemas de financiacin y de dficit, los legisladores y gobernantes de turno acudan al manido recurso de aumentar las tasas del impuesto de timbres fiscales, generalmente, y del impuesto a la renta, excepcionalmente. En el impuesto de timbres fiscales se puede apreciar en forma objetiva esta falta de coherencia en la aplicacin de las tasas porque en pocos aos los porcentajes del impuesto variaron radicalmente. As en 1962 la tasa general era del 4.5 por mil y en el ao de 1972 la tasa general era del 4.5 por mil y a finales del mismo ao la tasa era del 5 por ciento. En julio de 1984 era del 8%; en diciembre de 1984 era del 11% y en marzo de 1986 se ha rebajado al 6%. En el impuesto a la renta suceda algo parecido pero no a nivel de tasas o porcentajes del tributo, sino en lo referente a los montos de las deducciones por cargas de familia y deducciones personales, que rebajan el monto de la materia imponible. Durante mucho tiempos estas deducciones permanecieron inalterables, pero el costo de vida suba inexorablemente. Adems, se pagaba recargo por soltera, como un rezago de formas anticuadas de imposicin que han sido superadas en la generalidad de pases occidentales. El resultado ha sido un cuadro distorsionado, donde los contribuyentes pagaban su impuesto a la renta sobre bases irreales, incompatibles con la realidad socio-econmica donde vivan y desarrollaban su actividad productiva. Es que al Estado slo le preocupaba y le preocupaba el impuesto como recaudacin prevista, como ingreso calculado, no hay otras consideraciones ms profundas, con ms sentido tcnico. No le interesa al Estado ni a sus burcratas que las deducciones personales y por cargas de familia sean de montos tan ridculos que hasta el ms nefito comprende que est alentando la evasin o la inercia ante el tributo. 1.1.4.2 SEGUNDA ETAPA: 1978 a 1986 La segunda etapa comprende un lapso de dieciocho aos. Entre 1968 a 1982, sus notas ms importantes las constituyen las reformas

radicales que se introdujeron en 1968 en lo que respecta al sistema legal del Impuesto a la Renta, mediante la promulgacin del Decreto Supremo N 287-68-HC., del 09 de agosto de 1968, derogando la ley N 7904 y estableciendo una nueva estructura impositiva sobre la renta, partiendo de cinco categoras de rentas que sustituyeron a las cdulas de la ley derogada. En la realidad, se trat de una reestructuracin del impuesto a la renta, en sus aspecto adjetivos, pero no en lo sustantivo, y sin otra fundamentacin que la necesidad de incrementar los recursos fiscales para solucionar el dficit presupuestario de aquel momento, como se desprende del texto de las explicaciones oficiales que se divulgaron pblicamente, primero para defender el Decreto Supremo N 203-68-HC (antecedente del D. SN. N 287-68-HC); y despus para defender al Decreto Supremo N 287-68-HC dictado a los pocos das modificando al anterior, en una carrera apresurada contra el tiempo porque el desequilibrio en la balanza de pagos lo exiga. El Decreto Supremo N 087-68-HC no constituy una Reforma Tributaria, como se le denomin en 1968. Fue el soporte de una serie de innovaciones impositivas como la creacin de los Impuestos Patrimoniales que originalmente se llamaron: Impuesto al Valor de la Propiedad Predial e Impuesto al Patrimonio Accionario. Modernizando el sistema se introdujeron nuevos tributos. Esto signific, en el aspecto financiero, que a partir de 1968 se advierte que el Estado exige a los peruanos un mayor desprendimiento patrimonial; un mayor aporte de su riqueza personal para incrementar los recursos del Tesoro Pblico y financiar los gastos de sostenimiento del Estado, cuya composicin comienza tambin a hacerse ms compleja, multiplicndose, especialmente por la va de las empresas pblicas cuyas prdidas debe subsidiar el Estado. Lamentablemente, este incremento de la presin tributaria y nuevas formas de imposicin sobre objetos que antes no eran gravables como el patrimonio predial y empresarial, por ejemplo- no fue acompaado de la renovacin y modernizacin de la estructura de la Administracin Tributaria,

ni de un programa tcnico de incorporacin de nuevos contribuyentes, incentivndose as, de modo indirecto, el contrabando, la evasin tributaria y la informalidad que en 1988 presentan volmenes enormes. La angustia fiscal que crnicamente se evidencia cada ao para solucionar dficit presupuestarios, se manifest concretamente en el Decreto Supremo N 287-68-HC. Con fuerza de ley por mandato de la Ley N 17044, Ley de Facultades Extraordinarias por que, entre otras cosas, no se modificaron los montos de las deducciones por cargas de familia (inalterables desde 1963) y se comenz a gravar capitales mediante el Impuesto al Patrimonio Accionario, cuando en nuestro pas se evitaba esta imposicin, porque nacin subdesarrollada, escasa de capitales, la medida resultaba poco tcnica. En 1972 se introducen radicales modificaciones en el cuadro tributario peruano, y que comienzan a regir a partir del 1 de Enero de 1973. En el campo de los Impuestos Patrimoniales, se reordenan estos tributos, por mandato del Decreto Ley N 19654, que establece el Impuesto al Patrimonio Accionario; y el Impuesto al Patrimonio Predial No Empresarial, (En 1986: Impuesto al Valor del Patrimonio Predial) 1.1.4.1 JDJFDSKFJDS

1.1.5.1 1.1.6.1

FJSDKFJSDF 3

1.2 EVOLUCIN DEL TRIBUNAL FISCAL EN EL DERECHO COMPARADO

1.2.1 ARGENTINA

Los orgenes del Tribunal Fiscal de Apelacin se remontan al ao 1948 con la promulgacin de la ley 5.246. El 2 de febrero de ese mismo ao se public en el Boletn Oficial dicha ley y el 20 de marzo el de su Decreto reglamentario N 7127. Mediante esta ley se dicta el primer Cdigo Fiscal. El Cdigo Fiscal de la Provincia de Buenos Aires fue elaborado en 1947 por una comisin de funcionarios designados por el ministro de Hacienda, Economa y Previsin, Dr. Miguel Lpez Francs, con el asesoramiento del distinguido jurista italiano, Dr. Dino Jarach. La cmara de Diputados lo sancion a libro cerrado, mientras que la de Senadores le introdujo algunas reformas. Luego de una segunda revisin por la Cmara de origen el 26 de diciembre de 1947 fue convertido en ley y promulgado el 10 de enero de 1948 (ley 5246). Se cre entonces la Cmara Fiscal de Apelacin contemplada en el artculo 48 de la ley donde se establece que los contribuyentes podrn interponer recurso de apelacin ante ella en el supuesto de resolucin de la Direccin recada sobre el recurso de reconsideracin. De la misma forma, esta ley prev la impugnacin con recurso de apelacin ante la Cmara Fiscal de las resoluciones de la Direccin sobre el recurso de repeticin. Segn el artculo 49 de la misma ley la Cmara debera estar compuesta por un presidente nato, siendo ste el Ministro de Hacienda, Economa y Previsin de la Provincia y por dos vocales letrados nombrados por el Poder Ejecutivo con el acuerdo de la Cmara de Diputados por un perodo de 4 aos, renovable sin limitacin. El Ministro podra delegar la funcin de miembro y presidente de la Cmara Fiscal en el Oficial Mayor, Subsecretario de Hacienda o del Director Gral. del Ministerio. Los doctores Dino Jarach y Ricardo Enrique La Rosa fueron quienes se desempearon como vocales durante todo el perodo de funcionamiento de la Cmara. Los mismos tenan reconocida especializacin en materia tributaria.

Esta ley estableca que tanto el Fiscal de Estado como el contribuyente podan recurrir a la Suprema Corte por la va contencioso administrativa cuando la Cmara no hubiere dictado su decisin en los trminos establecidos en el artculo 51. La conformacin del organismo dio lugar variadas y polmicas opiniones. Giuliani Fonrouge afirmaba que un organismo constituido por funcionarios designados por tiempo determinado y reelegibles, y presidido por el Ministro de Hacienda o sus subordinados inmediatos, no es ms que una dependencia del Poder Ejecutivo y carece de los atributos inherentes a un verdadero rgano jurisdiccional, de modo que no puede inspirar confianza a los administrados: el propio poder que aplica el impuesto o la sancin se pronunciar sobre los reclamos. En ese sentido Mateo Kaufman aseguraba que la dependencia del ministro de Hacienda, Economa y Previsin() hace que el ministro sea juez y parte, incurriendo en la lamentable situacin tan criticada en las legislaciones comparadas. La necesaria independencia con relacin al Poder Ejecutivo se convierte luego en un requisito fundamental para la constitucin del Tribunal Fiscal. El 6 de junio de 1956 se dict la ley que prev la creacin del Tribunal Fiscal de Apelacin. El organismo se erige como ltima instancia administrativa, sobre las cuestiones relativas a materia tributaria. Mediante la ley orgnica del Tribunal Fiscal se definen competencias, se lo separa del Cdigo Fiscal y se hace una ley especfica, se define un cuerpo orgnico, composicin, las funciones tcnicas, incluso se incorpora una materia especfica de competencia que era la de Catastro Territorial. Segn la citada norma el Tribunal debera estar compuesto por 3 vocales letrados, inamovibles mientras durase su buena conducta, que deberan ser nombrados mediante el procedimiento previsto para los miembros del Poder Judicial de la Provincia, es decir deberan ser nombrados por el

Gobernador con acuerdo del Senado. Slo podran ser removidos por previa decisin de un jurado presidido por el Procurador de la Suprema Corte e integrado por cuatro miembros abogados de la matrcula nombrados por el Poder Ejecutivo a propuesta del Colegio de Abogados de la Provincia (art.10). Esto tiene como fin garantizar la imparcialidad e independencia del Tribunal. El 30 de agosto de dicho ao se redact el Reglamento Interno del Cuerpo por Acuerdo Extraordinario N 19 modificado por el Acuerdo Extraordinario N 205 del 27 de marzo de 2000. El 16 de abril de 1970 se sancion y promulg la ley Orgnica del Tribunal Fiscal (decreto ley 7.603/70) que fue publicada en el Boletn Oficial el da 23 de abril de ese mismo ao. Sufre distintas modificaciones a travs de las leyes 7924/72 y 11. 796/96. Esta ley fue modificada en junio de 1996 establecindose que el Tribunal se compondr de 9 vocales que sern designados por el Poder Ejecutivo con acuerdo de ambas Cmaras otorgadas en sesin pblica, previa seleccin de los aspirantes mediante un concurso de antecedentes que acredite la competencia exigible para el cargo en cuestiones impositivas. Hasta ese momento, el Tribunal estaba compuesto por tres miembros o vocales dos de los cuales cuando menos deberan ser abogados pudiendo el restante ser contador. Si bien se prev la constitucin interdisciplinaria del cuerpo es slo a partir de la ley 11.796/96 que la misma pasa de opcional a obligatoria. A travs de las modificaciones introducidas por esta ley el tribunal se compone de nueve (9) vocales y se divide en tres Salas integradas por 2 (dos) abogados y un contador. Cada vocal debe ser asistido por un relator con ttulo de abogado si es contador y viceversa. Para ser miembro del Cuerpo se requiere tener una residencia en la Provincia de Buenos Aires no menor de (5) cinco aos, haber nacido en territorio argentino o ser hijo de ciudadano nativo si hubiere nacido en pas

extranjero; tener treinta (30) aos de edad como mnimo y no ms de sesenta y cinco (65) aos, poseer ttulo habilitante de abogado o contador, y haber ejercido la profesin por lo menos por, durante seis (6) aos. Cada sala debe funcionar con un secretario y un prosecretario. La integracin mixta del organismo posibilita una mirada integral en sus anlisis y fallos, una visin ms correcta y acabada del hecho imponible. La especificidad del derecho tributario requiere del saber del contador para complementar el conocimiento del derecho sobre el tema. Giuliani Fonrouge asegura que la evolucin producida en los hechos y costumbres hacen conveniente la intervencin de los no juristas en la decisin de las causas sometidas al Tribunal Fiscal. Asimismo, Friedman asegura que cada da nos inclinamos ms a considerar los tribunales especializados y otros organismos cuasijudiciales, que no estn formados exclusivamente por jurisconsultos, no como tribunales extrordinarios, sino como forma nueva de tribunal requerida por las circunstancias sociales de nuestro tiempo. Por Decreto PEP N 593 en abril de 1997 se crea la Comisin Permanente Honoraria de Preseleccin de los aspirantes a ocupar cargos de vocal que estar integrada por los Sres. Subsecretario de Justicia(quien la preside), de Poltica y Coordinacin Fiscal; Asesor General de Gobierno, Subsecretario de Ingresos Pblicos, y por el presidente del Tribunal Fiscal de Apelacin. Por el Decreto 1667 de junio de 1997 se llama a concurso de Antecedentes para cubrir 6 cargos de vocal. Tres corresponden a abogados y los restantes a contadores. La conformacin de las salas se resolvi mediante Acuerdo Extraordinario el da 14 de diciembre de 1999 ratificndose la misma por Decreto 278 del 31 de enero de 2000. El Tribunal queda entonces compuesto por nueve vocales, seis de ellos abogados y tres contadores constituyndose como un

organismo de carcter interdisciplinario. Asimismo su independencia funcional respecto del Poder Ejecutivo se encuentra garantizada atento al modo de designacin y remocin de sus miembros. El Tribunal en su nueva composicin mediante Acuerdo Extraordinario N 203 aprob su Reglamento de Procedimiento publicado en el Boletn Oficial el 28 de marzo de 2000 cumpliendo as con lo establecido en el artculo 20 bis de la Ley Orgnica del Cuerpo. De esta manera el ensamble interdisciplinario logrado en sus Salas, da respuesta integrada unvocamente tanto los conceptos jurdicos como econmicos en cada uno de sus pronunciamientos a las cuestiones sometidas a su decisin. 1.2.2 MEXICO El primero de enero de 1937, entr en vigor la Ley de Justicia Fiscal y con ella inician las actividades del entonces Tribunal Fiscal de la Federacin. Conforme a lo dispuesto por esta Ley, el Tribunal estaba integrado por 15 magistrados que podan actuar en Pleno o a travs de cinco Salas; las cuales estaban formadas por tres magistrados cada una. La competencia que les asign el Legislador era en materia estrictamente fiscal, conociendo de las controversias que se suscitaban de actos o resoluciones emitidas por autoridades fiscales. Un ao despus de haber entrado en vigor la Ley de Justicia Fiscal, fue derogada por el Cdigo Fiscal de la Federacin de 1938, conservando igual competencia para el Tribunal, misma que a travs de leyes especiales se fue ampliando. As en el ao de 1942 la Ley de Depuracin de Crditos otorga competencia para conocer de esta materia a cargo del Gobierno Federal. De igual manera, la competencia del Tribunal tambin se ampla al conocer sobre la legalidad de los requerimientos de pago realizados por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico; exigir fianzas otorgadas a favor

del Gobierno Federal; conocer las controversias que surgan por las resoluciones emitidas por el Instituto Mexicano del Seguro Social; sobre las resoluciones fiscales emitidas por el Departamento del Distrito Federal; respecto a las aportaciones que los patrones estn obligados a efectuar para el establecimiento de las Escuelas Artculo 123; de controversias en materia de pensiones militares; de las controversias que surjan por las aportaciones que deben hacer los patrones conforme a la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores; respecto a la interpretacin de contratos de obra pblica; sobre resoluciones que fincan responsabilidades en contra de funcionarios o empleados de la Federacin o del Departamento del Distrito Federal; en materia de multas por infracciones a las leyes federales o del Distrito Federal; y, en materia de pensiones civiles con cargo al Erario Federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado. Para el ao de 1946, se crean dos Salas ms, que aumenta el nmero de magistrados a veintiuno. En el ao de 1967 se expide una nueva Ley Orgnica del Tribunal Fiscal de la Federacin, en la que se previeron los aspectos orgnicos del propio Tribunal, incrementndose a veintids magistrados, integrando las siete Salas que ya existan, ms el Presidente que no integrara Sala, asimismo se establecan las normas relativas a la competencia que tenan asignada, conservando el Cdigo las correspondientes al procedimiento. Se introduce el concepto de Organismos Fiscales Autnomos y se otorga al Tribunal facultades para conocer de los juicios de lesividad. A esta Ley la sustituye una nueva que se expide con el mismo nombre en el ao de 1978 y en la que se prev la Regionalizacin del Tribunal, crendose las Salas Regionales y la Sala Superior, precisndose la competencia de ambas la diferencia era fundamentalmente respecto a la cuanta del asunto; asimismo se prev el recurso de revisin, con el que se

otorga a la Sala Superior facultades para revisar las sentencias dictadas por las Salas Regionales. Es en 1983 cuando se expide un nuevo Cdigo Fiscal, conservando bsicamente las normas procesales en los mismos trminos. Posteriormente se incluyen en este ordenamiento las disposiciones relativas a la queja, para lograr el adecuado cumplimiento de las sentencias. Posteriormente en el ao de 1988, se modifica el Cdigo Fiscal y la Ley Orgnica del Tribunal, con el objeto de promover la simplificacin administrativa, y se suprime la competencia que hasta ese entonces otorgaba la Ley para que la Sala Superior revisara las resoluciones de las Salas Regionales a travs del recurso de revisin. En los aos siguientes aparecen diversas leyes que otorgan competencia al Tribunal. En materia de comercio exterior, para conocer en juicio de las resoluciones recadas respecto al recurso de revocacin previsto en la Ley de la materia, as como de las resoluciones recadas al recurso de revisin que contempla la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Para 1996 entra en vigor la Ley Orgnica del Tribunal Fiscal de la Federacin, conservando su nombre y la competencia, pero modificando la integracin de la Sala Superior de nueve magistrados a once, as como su forma de operacin a travs de Pleno o Secciones. Estas ltimas conforme a la Ley son dos y se integran cada una con cinco magistrados. Es a finales del ao 2000 cuando el Congreso de la Unin aprueba las reformas en materias trascendentales para el Tribunal, como son: en primer lugar el cambio de nombre de la Ley Orgnica y del nombre de la Institucin, por el de Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, reflejando con ello la competencia que a travs de los casi 65 aos de existencia se le ha ido asignado, as como la que adicionalmente el propio

Decreto de reformas le otorga sealando competencia para conocer de los juicios que se promuevan contra las resoluciones dictadas por las autoridades que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente en los trminos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Asimismo se le proporcionan facultades al Pleno para determinar las regiones y el nmero y sede de las Salas, as como la forma de integrar jurisprudencia al resolver contradicciones de las resoluciones de las Secciones o de las Salas Regionales. Las reformas a la Ley Orgnica del Tribunal Fiscal de la Federacin y al Cdigo Fiscal de la Federacin, se dan en el Diario Oficial de la Federacin del 31 de diciembre de 2000, conforme al primer ordenamiento citado, se reform la denominacin de Tribunal Fiscal de la Federacin por la de Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y adems se volvi a reformar la fraccin XIII del artculo 11 de esa ley, con el fin de establecer la competencia, no slo para resolver los juicios en contra de resoluciones que concluyan el recurso de revisin de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, sino tambin para conocer de las controversias respecto de los actos dictados por las autoridades administrativas, que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en los trminos de la referida ley procedimental; asimismo se incorpora la competencia para conocer demandas contra resoluciones negativas fictas configuradas en las materia que son de la competencia de dicho tribunal. Adems se facult a la Sala Superior para determinar la jurisdiccin territorial de la salas regionales, as como su nmero y sede; y, por ltimo, se modific la competencia territorial de las salas regionales, en cuanto que ahora sern competentes para conocer del juicio, aquellas en donde se encuentre la sede de la autoridad demandada. En cuanto a las reformas del Cdigo Fiscal de la Federacin, entre otras tenemos las siguientes: a) se cambia el nombre de "Procedimiento Contencioso Administrativo" por el de "Juicio Contencioso Administrativo";

b) que el actor debe sealar domicilio para or y recibir notificaciones en la jurisdiccin de la sala regional, y de no hacerlo las notificaciones se le harn por lista; c) se establece como facultad de las salas, y a peticin de parte, el otorgamiento de la suspensin de la ejecucin del acto impugnado; d) se establece la posibilidad de sealar domicilio electrnico para recibir notificaciones; e) se establece que en la sentencia se podr declarar la existencia de un derecho subjetivo, cuando previamente se pruebe su existencia, y condenar al cumplimiento de una obligacin, adems anular la resolucin impugnada; g) se le otorga al pleno de la Sala Superior la facultad para establecer jurisprudencia por contradiccin de tesis. El proyecto de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo tiene su base en el actual procedimiento previsto en el ttulo VI del Cdigo Fiscal de la Federacin, al cual se le hicieron las adecuaciones que se estimaron pertinentes para establecer un nuevo procedimiento, que sea "gil, seguro y transparente". 1.2.3 COSTA RICA El Tribunal Fiscal Administrativo, fue creado por Ley Nmero 3063 de 14 de noviembre de 1962. En esa oportunidad se le denomin Tribunal Fiscal Administrativo de la Tributacin Directa y se encontraba integrado por una sola Sala, compuesta por dos abogados, un Ingeniero Civil, un Contador Pblico y un Ingeniero Agrnomo. Sus integrantes eran nombrados por el Poder Ejecutivo por un periodo de cuatro aos, pudiendo ser reelectos. Para su nombramiento, se deba escoger cada miembro propietario y su suplente, de cada una de las ternas que para cada propietario y su suplente le sometieran las Juntas Directivas de aquellos Colegios Profesionales, debiendo sus cargos por un periodo de cuatro aos a tiempo completo. desempear

La jurisprudencia de este Tribunal era vinculante para la Administracin Tributaria, situacin que no sucede en la actualidad. Mediante Ley 4755 de 29 de abril de 1971, al promulgarse el Cdigo de Normas y Procedimientos Tributarios, se constituye como Tribunal Fiscal Administrativo y se divide en dos salas especializadas. Con la ley nmero 8343 de 18 de diciembre del 2002, Ley de Contingencia Fiscal, se modifican algunas disposiciones del Cdigo Tributario, de manera tal que actualmente dicho Tribunal se encuentra integrado por dos Salas: La Sala Primera cuenta con tres abogados. La Sala Segunda cuenta con dos Abogados y un Ingeniero Agrnomo. Por la promulgacin de la citada Ley de Contingencia Fiscal, se vara la integracin de este rgano pudiendo ser miembros de este: Abogados, Ingenieros Civiles, Contadores Pblicos o Ingenieros Agrnomos u otros profesionales segn la materia de especializacin. El monto de los asuntos que conoce asciende a varias decenas de miles de millones de colones y su volumen de trabajo es superior a los Tribunales Superiores de la Corte Suprema de Justicia. El Presidente del Tribunal, preside ambas Salas y debe ser Abogado. El Poder Ejecutivo, constituido por el Seor Presidente de la Repblica y el Ministro de Hacienda, designa individualmente a sus integrantes. de los miembros de los tribunales superiores del Poder Judicial. El procedimiento y las normas de actuacin de dicho Tribunal estn previstas en el artculo 158 y siguientes del Cdigo de Normas y Procedimientos Tributario y supletoriamente en lo dispuesto en la Ley General de la Administracin Pblica, Ley Reguladora de la Jurisdiccin El perodo es por plazo indefinido y su retribucin debe ser igual al sueldo

Contencioso Administrativa y Ley Orgnica del Poder Judicial, as como el Reglamento de Organizacin de Funciones y Procedimientos del Tribunal Fiscal Administrativo. Los fallos que dicta este Tribunal agotan va administrativa y si el interesado considera que los mismos no se ajustan a la ley, puede interponer proceso contencioso especial tributario dentro de los treinta das siguientes a la notificacin del fallo. La Misin del Tribunal Fiscal Administrativo es la de Impartir justicia administrativa pronta y cumplida como el nico rgano especializado en materia tcnica fiscal, con decisin autnoma, que ejerce su competencia funcional en todo el territorio nacional, con grado de desconcentracin mxima, mediante la resolucin, en ltima instancia, de los recursos de apelacin interpuestos contra los actos dictados por la Direccin General de Tributacin a travs de sentencias y autos, ejerciendo control de legalidad, en carcter de superior jerrquico impropio y garantizando una revisin justa, objetiva y razonable, dentro del respeto a los derechos de la Administracin Tributaria y dems rganos y entidades pblicas y privadas que ejercen o se relacionen con la gestin tributaria, as como tambin de los dems usuarios del servicio, mediante la correcta interpretacin y aplicacin de la normativa. 1.2.4 1.2.5 1.3 EL TRIBUNAL FISCAL COMO REFERENTE EN LOS ORGANISMOS PUBLICOS CENTRALIZADOS 1.4 LOS TRIBUNALES FISCALES EN LATINOAMRICA.Tanto la Estructura orgnica como los procedimientos contencioso tributarios en los pases iberoamericanos, ofrecen cierta variedad que responde a las distintas influencias doctrinales, y del derecho positivo extranjero y en no pocos casos, a las caractersticas propias de cada uno de aquellos.

Intentado una clasificacin de tal estructura, advertiremos cuatro grandes grupos de los cuales tambin se destacan diferencias, como un denominador comn al cual haremos referencia ms adelante. a) PRIMER GRUPO.El de los Tribunales Voluntarios integrados

plenamente en el Poder Judicial,; pero conformando rganos colegiados y especializados en la materia como exigencia para una justa dirimicin de un proceso con caractersticas tan especiales. Son ejemplos los tribunales de Brasil, Paraguay y Venezuela; en esos dos ltimos pases, con la particularidad de constituir jurisdiccin en lo Contencioso Administrativo. b) SEGUNDO GRUPO.- El de los Tribunales Fiscales que gozan de facultades jurisdiccionales por leyes especiales con distintos grados de independencia en relacin a la Administracin activa o Poder Ejecutivo. Son los casos de Argentina, Costa Rica, Mxico y Per. c) TERCER GRUPO.- Tribunales creados por Ley Constitucional con competencia en materia administrativa y tributaria e independientes del Poder Ejecutivo como del Poder Judicial. Es el caso del Consejo de Estado en Colombia y el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Uruguay, incorporando este ltimo (posteriormente) al Poder Judicial con igual jerarqua a la de la Corte Suprema de Justicia. d) CUARTO GRUPO.Tribunales con Jurisdiccin y competencias

especficamente en materia tributaria e independientes del Poder Ejecutivo y de la Administracin Activa. Ejemplos son, en Bolivia, el extribunal Fiscal de la Nacin, hasta la desacertada reforma de la Ley de Organizacin Judicial y en Ecuador, Tribunal Fiscal, que es un rgano jurisdiccional de creacin constitucional., En el caso de Bolivia, el exTribunal Fiscal estaba vinculado al Poder Judicial slo a travs de los recursos de casacin y nulidad ante la Corte Suprema de Justicia.

El nico pas que escapa a la clasificacin precedente es Chile, ya que los Tribunales Administrativos estn ntimamente vinculados al Poder Ejecutivo, dependiendo de la Administracin Impositiva. Fue, por tanto, generalizada en el mbito del Derecho Financiero y Tributario la conviccin de que la creacin de tribunales especializados e independientes responde a la evidencia de que los tribunales de la jurisdiccin ordinaria no renen las condiciones mnimas de formacin profesional para el conocimiento y administracin de justicia en litigios cuyo contenido, por su vinculacin con la economa, la contabilidad comercial y la complejidad de tcnicas que acompaa a la delimitacin de los llamados hechos generadores y fijacin aritmtica de sus bases imponibles, presenta caractersticas y absolutamente opuestas a las de los procesos entre particulares. CAPTULO II : EL TRIBUNAL FISCAL 2.1 DEFINICIONES Y CONCEPTUALIZACIONES.Antes de entrar a definir que es el Tribunal Fiscal, debemos conocer que es Tribunal y que es Fiscal. Tribunal segn el diccionario Omeba viene a ser el Conjunto de jueces o magistrados que administran colegiadamente justicia en un proceso o instancia. El Tribunal Fiscal es el organismo resolutivo de mxima jerarqua administrativa en materia tributaria, siendo su principal funcin la de resolver en ltima instancia administrativa los reclamos de los contribuyentes sobre cuestiones tributarias de orden general y municipal. Fue creado por el Art. 151 de la Ley N 14920 del mes de febrero del 1964, reemplazando al antiguo Concejo Superior de Contribuciones, Dentro de la estructura del sector Pblico, el Tribual Fiscal, es un organismo de naturaleza contenciosoadministrativo dependiente del Ministerio de Economa y Finanzas (Dec. Leg. N 183, Art. 381, Ley Orgnica del Ministerio de Economa y Finanzas).

Desde el punto de vista jurisdiccional, la existencia de ste tribunal constituya una garanta para el contribuyente, quien tiene perfecto derecho de plantear sus puntos de vista ante un rgano especializado en materia tributaria, como lo es el Tribunal Fiscal, contra lo resuelto por este Tribunal, podr interponerse demanda contencioso-administrativo, la misma que se regir por las normas contenidas en el Ttulo IV del Cdigo Tributario, en observancia a lo preceptuado en el artculo 148 de la constitucin Poltica del Estado. El Cdigo Tributario norma su Constitucin y funciones (Ttulo VII del Libro Segundo, Arts. 98 al 102) en concordancia con su "Reglamento de Organizacin y Funciones" aprobado por Res. Min. N 085-94-EF/10 de fecha 11-05-94. As como en el "Texto nico Ordenado del Reglamento de Organizacin y Funciones del Tribunal Fiscal", aprobado mediante Res. Min. N 160-95-EF/10. La definicin que adopta nuestro Cdigo Tributario en su Art. 154, seala que El Tribunal Fiscal es el rgano que cierra la fase administrativa del procedimiento tributario y es, asimismo, aqul cuyas decisiones constituyen criterios jurisprudenciales de observancia obligatoria de gran importancia no slo para los contribuyentes, sino tambin para las propias administraciones tributarias. 2.2 EL TRIBUNAL FISCAL EN EL MARCO DEL CDIGO TRIBUTARIO PERUANO.Con el transcurrir del tiempo en el Per, el Tribunal Fiscal ha sufrido una serie de modificaciones en su composicin a fin de responder a los requerimientos de la Administracin Fiscal de Turno. Los cambios operados desde la dacin del Primer Cdigo Tributario hasta el actual, principalmente ha sido: a) Hasta antes de la vigencia del actual Cdigo Tributario (Dec. Leg. N 81), exista el Tribunal Fiscal y el Tribunal de Aduanas, rganos

independientes. Actualmente el Tribunal de Aduanas ha pasado a formar parte del nuevo Tribunal Fiscal, y ste dentro de su estructura orgnica cuenta con una Sala Especializada en Asuntos Aduaneros. b) En un principio el Tribunal Fiscal estaba conformado por una (1) Sala, luego se ampli a dos (2), actualmente son cinco (5) las Salas encargas de resolver asuntos tributarios. c) Slo podan ser miembros del Tribunal Fiscal los Abogados, posteriormente se permiti la participacin de profesionales Contadores, actualmente cualquier profesional con versacin en materia tributaria puede ser miembro del Tribunal Fiscal, creemos que este se debe modificarse y regresar al sistema intermedio de profesionales vinculados a la especialidad como es el caso de Abogados y Contadores. d) En un inicio tambin el nombramiento de los miembros del Tribunal Fiscal se haca en base a una terna de candidatos propuestos por el Ministerio de Economa y Finanzas, el colegio de Abogados de Lima y el Colegio de Contadores Pblicos de Lima, y eran elegidos por Resolucin Suprema refrendada por el Ministro de Economa y Finanzas. En la actualidad los vocales son nombrados directamente por el Ministerio de Economa. 2.3 ESTRUCTURA DEL TRIBUNAL FISCAL. 2.3.1 ORGNICA.- EL Tribunal Fiscal est conformado por la Presidencia, la Sala Plena que est compuesta por todos los vocales del Tribunal Fiscal, las Salas Especializadas en materia tributaria o aduanera, la Vocala Administrativa y la Oficina Tcnica. Las Salas Especializadas estn conformadas por tres (03) vocales, uno de los cuales la presidir, un (01) Secretario Relator y Asesores en materia tributaria y aduanera. EL numero de Salas Especializadas que segn las necesidades operativas del Tribunal se requieran, se establecer por Decreto Supremo. Actualmente, el Tribunal Fiscal cuenta con seis Salas Especializadas, las cinco Salas Especializadas conocen asuntos en materia

tributaria general, regional y loca, inclusive la relativa a las aportaciones de seguridad social y las administradas por la Oficina de Normalizacin Previsional y, adicionalmente, una de ellas conoce sobre asuntos en materia de tributaria aduanera.

PRESIDENCIA

Sala Plena

Vocala Administrativa

Oficina Tcnica

Salas Especializadas Los vocales deben ser profesionales de reconocida solvencia moral y versacin en materia tributaria o aduanera segn corresponda, con no menos de cinco (05) aos de ejercicio profesional o diez (10) aos de experiencia, en materia tributaria o aduanera. El Secretario relator deber ser de profesin abogado. Los vocales de las Salas Especializadas del Tribunal Fiscal se nombran y ratifican por Resolucin Suprema refrendada por el Ministro de Economa y Finanzas. Sern removidos de sus cargos si incurren en negligencia, incompetencia o inmoralidad comprobada y fundamentada. Con Decreto Supremo N 097-2002-EF, del 12 de Junio de 2002, se dispuso que en forma previa al nombramiento, se efecte un proceso de seleccin por concurso de mrito abierto al pblico, que estar a cargo de una Comisin conformada por un representante del Ministro de Economa y Finanzas, quien la presidir y tendr voto dirimente, el Presidente del Tribunal Fiscal, el Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional ms antigua y

el Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Privada ms antigua. Asimismo, la ratificacin de los vocales deber contar con la opinin favorable de la citada Comisin. Los Secretario Relatores de la Sala Especializada del Tribunal Fiscal se nombran por Resolucin Ministerial de Economa y Finanzas, Con el Decreto Supremo anteriormente mencionado, se dispuso que para tal efecto se realizar un concurso de mrito abierto al pblico, siendo de cargo de Comisin la seleccin del candidato cuyo nombramiento ser propuesto por el Presidente del Tribunal Fiscal. 2.3.2 FUNCIONAL.- Las funciones del Tribunal Fiscal estn taxativamente

sealados en el Art. 101 del Cdigo Tributario y en el Art. 21 de su Reglamento de Organizacin y Funciones aprobado por Re. Min. N 08594-EF, concordante con su Texto nico del Reglamento de Organizacin y Funciones aprobado mediante Res. Min. N 160-95-EF, as tenemos: a) Conocer y resolver en ltima instancia administrativa las apelaciones contra las Resoluciones de la Administracin que resuelven reclamaciones interpuestas contra Ordenes de Pago, Resoluciones de Multa, Resoluciones de Determinacin u otros actos administrativos que tengan relacin directa con la determinacin de la obligacin tributaria; as como contra las Resoluciones que resuelven solicitudes no contenciosas vinculadas a la determinacin de la obligacin tributaria, y las correspondientes a las aportaciones administradas por el Instituto Peruano de Seguridad Social y la Oficina de Normalizacin Previsional. b) Conocer y resolver en {ultima instancia administrativa, las apelaciones contra las Resoluciones que expida la Superintendencia Nacional de Aduanas ADUANAS y las Intendencias de las Aduanas de la Repblica, sobre los derechos aduaneros, clasificaciones arancelarias

y sanciones previstas en la Ley General de Aduanas, su reglamento y normas conexas y los pertinentes al Cdigo Tributario. c) Conocer y Resolver en ltima instancia administrativa, las apelaciones respecto de la sancin de comiso de bienes, internamiento temporal de vehculos y cierre temporal de establecimiento u oficina de profesionales independientes, as como las sanciones que sustituyan a sta ltima de acuerdo a lo establecido en el Art.183 del Cdigo Tributario, segn lo dispuesto en las normas sobre la materia. d) e) Resolver las cuestiones de competencia que se susciten en materia tributaria. Resolver los recursos de Queja que presenten los deudores tributarios, contra las actuaciones o procedimientos que los afecten directamente o infrinjan lo establecido en el Cdigo Tributario, as como los que se interpongan de acuerdo con la Ley General de Aduanas, su Reglamento y disposiciones administrativas en materia aduanera. f) g) Uniformar la jurisprudencia en materia de su competencia. Proponer al Ministro de Economa y Finanzas las normas que juzgue necesarias para suplir deficiencias en la legislacin tributaria y aduanera. h) i) j) Resolver en va de apelacin o de consulta terceras que se interpongan con motivo del procedimiento coactivo de cobranza. Resolver en va de apelacin o de consulta terceras que se interpongan con motivo del procedimiento coactivo de cobranza. Celebrar convenios con otras entidades del Sector Pblico, a fin de realizar la notificacin de sus resoluciones, as como otros que permitan el mejor desarrollo de los procedimientos tributarios. k) Aplicar las normas de mayor jerarqua y emitir Resoluciones que constituyan jurisprudencia de observancia obligatoria de conformidad con lo establecido en el Art. 154 del Cdigo Tributaria.

En

numerosas

oportunidades,

la

Administracin

Tributaria

los

contribuyentes acuden en apelacin al Tribunal Fiscal por asuntos que no son de competencia de este organismo, en estos casos el Tribunal se inhibe o sea, se declara incompetente, abstenindose de conocer el asunto. Por ejemplo, se tiene la creencia errada de que el Tribunal Fiscal puede resolver consultas sobre el alcance e interpretacin de las leyes tributarias, lo que no es de su competencia. La jurisprudencia tributaria es muy frondosa, en este aspecto, y viene aclarando una seria de situaciones en las que el Tribunal Fiscal debe abstenerse de conocer por carecer de competencia, por ello trataremos de algunos aspectos respecto a la Interpretacin de Normas en el Tribunal Fiscal: 2.3.2.1 PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO Y ADMINISTRACIN PBLICA.- Los principios Generales del Derecho son conceptos o proposiciones de naturaleza axiolgica o tcnica, que informan la estructura, la forma de operar y el contenido mismo de las normas, grupos normativos, sub-conjuntos, conjuntos y del propio Derecho como totalidad. Pueden sin recogidos e la legislacin, pero que no estn no es bice para su existencia y funcionamiento. Los principios generales de son alguna manera el substrato de todo el Derecho, son aquellos preceptos a que responde la naturaleza de todo sistema. Es por ello que su uso es imperativo para todo operador del Derecho, sin importar que se encuentren plasmados en normas positivas ni que se est frente a una laguna del Derecho. No slo deben ser usados en ausencia de normas es decir, en la labor de integracin jurdica- o en base a un mandato legal imperativo, sino que deben ser utilizados tambin ah donde no existe laguna alguna, a fin de informarnos del contenido de las normas y de la naturaleza de las instituciones. No se le puede negar importancia al derecho positivo, sin embargo, ello tampoco puede llevarnos a negar sus limitaciones.

En este sentido, la administracin se encuentra obligada a responder a los principios que informan nuestro ordenamiento y no puede apartarse de dicha obligacin al no tratarse de un poder soberano, sino de una organizacin al servicio de la comunidad. Sera ilgico que uno de los principales operadores del Derecho se desvincule de los cimientos del Derecho mismo. 2.3.2.2 LA INTERPRETACIN DE NORMAS Y LA APRECIACIN DE HECHOS POR PARTE DEL TRIBUNAL FISCAL.- La Norma VIII del Cdigo Tributario permite usar todos los mtodos de interpretacin permitidos por el Derecho al aplicar las normas tributarias. As, el tribunal Fiscal est facultado a usar los diversos mtodos interpretativos cuando resuelve las controversias en materia tributaria: 2.3.2.2.1.- LA FACULTAD DE INTERPRETAR DEL TRIBUNAL FISCAL.- Toda Norma Jurdica por clara o inequvoca que sea, necesita ser previamente entendido, esto es, interpretada, pensndose tambin que la interpretacin no slo es necesaria en el momento de la aplicacin del Derecho, sino tambin en el de su creacin. Si las normas tributarias son tan generales como las de cualquier otra rama del derecho, no se ve razn alguna por la cual no se puede aplicar a su interpretacin cualquiera de los mtodos admitidos en Derecho, el derecho es constante creacin y las normas no pueden cubrir satisfactoriamente todos los supuestos que se presentan en la realidad. Las normas VIII del cdigo Tributaria estipula que al aplicar las normas tributarias podrn usarse todos los mtodos admitidos por el Derecho. Asimismo, en su segundo prrafo establece que, para determinar la verdadera naturaleza del hecho imponible, la SUNAT, tomar en cuenta los

actos, situaciones y relaciones econmicas que efectivamente realicen persigan o establezcan los deudores tributarios. El segundo prrafo de la Norma VIII del cdigo Tributario permite a la SUNAT utilizar la interpretacin econmica, por lo que deber tomar en cuenta el contenido econmico de los hechos para determinar la verdadera naturaleza del hecho imponible. Garca Belaunde, al referirse a la interpretacin Econmica, afirma que son dos las bases fundamentales de este mtodo interpretativo: el contenido del presupuesto de hecho de la obligacin tributaria, es decir, el contenido econmico del derecho tributario, y la prescindencia del formalismo jurdico respecto de las relaciones que el derecho tributario regula, para atender a la realidad de ellas mismas. Afirma que sostener la interpretacin econmica no es negar la naturaleza econmica del tributo, pues la relacin tributaria es una relacin de derecho que nace cuando se dan las circunstancias previstas por la ley, pero es indudable que esas circunstancias son de naturaleza econmica, pues la manifestacin de una capacidad contributiva, exteriorizada por la existencia de una riqueza valorada con criterio econmico-social por el legislador, es la causa del impuesto. 2.3.2.2.2.- LIMITES DE INTERPRETACIN DE LAS NORMAS Y HECHOS POR PARTE DEL TRIBUNAL FISCAL.- Si bien el Tribunal Fiscal posee la facultad de interpretar hechos y normas tributarias al resolver conflictos en la materia, dicha prerrogativa no es ilimitada, ni podra serlo de ninguna manera. En primer lugar, la labor de interpretacin implica analizar la norma -o los hechos, de ser el caso-, los criterios que subyacen a ella, y evaluar su aplicacin en el supuesto determinado; sin embargo, no significa nunca aplicar la norma utilizndola en un sentido diferente

al que tiene, es decir, disfrazar la inaplicacin de una norma que no tiene arguyendo que se est haciendo labor interpretativa. Interpretar una norma consiste en establecer el alcance y sentido de la norma. Consideramos que interpretar es crear, pero dentro de los lmites que nos permite aquello que fue creado anteriormente y que est siendo objeto de interpretacin; interpretando no podemos variar la naturaleza de aquello que sometemos al ejercicio interpretativo. Nos referimos a las limitaciones que fluyen de las normas mismas y de la naturaleza de los rganos que ejercer la facultad de interpretar, tenemos el caso de la norma VIII del Cdigo Tributario, a manera de resumen diremos que dicha norma permite usar todos los mtodos de interpretacin admitidos por el Derecho al aplicar las normas tributarias, as el Tribunal Fiscal est facultado a usar los diversos mtodos interpretativos al aplicar normas y evaluar hechos cuando resuelve las controversias en materia tributaria. Finalmente, la norma VIII hace una precisin consistente en dejar sentado que en va de interpretacin no podrn crearse tributos, establecerse sanciones, concederse exoneraciones, ni extenderse las disposiciones tributarias a personas o supuestos distintos a los sealados en la Ley. es claro, interpretar no puede implicar nunca legislar. Tenemos tambin la disposicin contenida en el artculo 102 del Cdigo Tributario referida al principio de jerarqua de normas. En dicho artculo se estipula que, al resolver, el Tribunal Fiscal deber aplicar la norma de mayor jerarqua, podramos entender que el Tribunal est facultado a preferir una mayor jerarqua frente a otra de menor jerarqua, pero no podemos admitir en sentido tan amplio dicha disposicin. Este artculo del Cdigo Tributario se orienta

ms a conflictos entre normas infraconstitucionales, por ejemplo, en los casos en que un reglamento transgrede una norma con rango de ley, pero no le otorga facultades de rgano jurisdiccional al tribunal fiscal. es ejercitar el control de legalidad. 2.3.2.3 ALGUNOS DE LOS PRINCIPALES CRITERIOS UTILIZADOS POR EL TRIBUNAL FISCAL AL RESOLVER COMO ULTIMA INSTANCIA ADMINISTRATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA.2.3.2.3.1.PRINCIPIO DE JERARQUA NORMATIVA.Expresamente contemplado en el artculo 102 del Cdigo Tributario, el principio de jerarqua normativa es, ms que una facultad, una obligacin de parte del Tribunal Fiscal frente a los administrados. Asimismo dicha norma es concordante con el artculo 51 de la Constitucin Poltica que establece la jerarqua de las normas. 2.3.2.3.2.- PRINCIPIO DE BUENA FE.- Otro de los principios que viene tomando en cuenta el Tribunal Fiscal es el principio general de la buena fe. As, considera que si en una operacin medi la buena fe ella puede resultar determinante a fin de resolver un conflicto en favor del administrado. La buena fe se evala evidentemente cuando no media negligencia de quien la invoca, ya que de haber estado ste en posibilidad de advertir alguna anomala al llevar a cabo la operacin, ser responsable de aqulla. 2.3.2.3.3.- PRINCIPIO DE ECONOMA PROCESAL.- El principio de economa procesal es un criterio fundamental que subyace a cualquier proceso y en general a todo el derecho procesal. En el Per se le ha dado mayor nfasis con la entrada en vigencia del

Cdigo Procesal Civil en 1993 y muchas instituciones responden a l, tales como la acumulacin, la litispendencia, el abandono, etc. El tribunal Fiscal, en algunos casos actuando en el lmite de lo que expresamente le permite la norma, ha utilizado este principio, procurando evitar que los administrados gasten ms, cuando las circunstancia no lo ameritan. Finalmente como hemos visto, el Tribunal no slo puede, sino que debe interpretar. Para ello tiene incluso facultad de expresas, cuyos lmites ya lo analizamos. Asimismo no puede dejar de utilizar los principios generales del Derecho, los que subyacen a todo el ordenamiento jurdico y lo informan.

2.3.2.4 PLAZO.- Tal como estn establecidos en el Cdigo Tributario, tienen una distribucin y duracin razonable desde el punto de vista de un proceso ideal u ptimo. As por ejemplo, 20 das para interponer la reclamacin desde la notificacin de los valores, 30 das para ofrecer y actuar las pruebas, 06 meses para resolver la reclamacin, 15 das para interponer la apelacin desde la notificacin de la Resolucin que resuelve la reclamacin, 30 das para elevar el expediente al Tribunal Fiscal, 45 das para solicitar el uso de la palabra en informe oral contados a partir de la interposicin del recurso de apelacin, 6 meses para emitir Resolucin, entre otros, son plazos razonables. Sin embargo, esa propuesta genrica, siendo buena, para ser eficaz, requiere de una estructura administrativa lo suficientemente operativa que la haga real. En este sentido, sera necesario considerar los plazos con relacin a la carga procesal y a la capacidad operativa de cada dependencia con la facultad resolutiva, pues de lo contrario el proceso ideal difcilmente llegar a ser real.-

2.4

PROBLEMAS,

DIFICULTADES

PERSPECTIVAS

DEL

TRIBUNAL

FISCAL.- El derecho a ser juzgado mediante un procedimiento racional y justo est reconocido en prcticamente todas las Constituciones modernas y en los tratados internacionales sobre Derecho Humanos. Sabido es que no puede concebirse la existencia de una sociedad humana sin conflictos de intereses y de derechos, por que las normas jurdicas que la regulan son susceptibles de ser violadas. Ante tales vulneraciones, la historia demuestra que los pueblos han adoptado diversas formas de solucin de conflictos, es decir, que cada uno persiga su defensa y busque aplicar lo que entienda ser su justicia, personal y directamente; la autocomposicin, esto, el acuerdo de los interesados, y, finalmente, atribuir al Estado la facultad de dirimir las controversias. Precisamente, una de las caractersticas esenciales de toda sociedad organizada es la reglamentacin de la facultad de desatar los conflictos entre las personas o de reparar lesiones y sancionar los ilcitos. As en la sociedad moderna, la potestad jurisdiccional, la resolucin de los conflictos entre sus componentes est reservada al Estado, como asimismo a ste se le reserva la determinacin de las normas adecuadas a ese objetivo. El Ordenamiento Jurdico tiene por objeto regular los procedimientos conforme a los cuales se debe llegar a la dictacin de una sentencia, es decir, a la resolucin del conflicto sometido a la decisin de un tribunal, es por ello que en algunas de sus disposiciones el Cdigo Tributario y otras leyes especiales, que imponen un desenvolvimiento determinado de la actuacin de los jueces y partes que ante ellos intervienen CAPTULO III : ESTADSTICAS 3.1 3.2 3.3 DESARROLLO Y ANLISIS DE LA MUESTRA ENCUESTAS ANLISIS CUANTITATIVO Y CUALITATIVO CONCLUSIONES PARCIALES

CAPTULO IV : MODELO 4.1 EL TRIBUNAL FISCAL EN EL MARCO DEL PROCESO DE

DESCENTRALIZACIN. 4.2 PROPUESTA DE ORGANIZACIN REGIONAL DEL TRIBUNAL FISCAL. 4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.4 ORGANIGRAMA ORGANIZACIN FUNCIONES ATRIBUCIONES 4.3 PROPUESTA DE ANTEPROYECTO DE LA LEY PARA LA DESCENTRALIZACIN DEL TRIBUNAL FISCAL CONCLUSIONES RECOMENDACIONES BIBLIOGRAFA NDICE

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