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UMA VISO ESTRATGICA

PARA A COOPERAO

PORTUGUESA

UMA VISO ESTRATGICA

PARA A COOPERAO

PORTUGUESA

UMA VISO ESTRATGICA

PORTUGUESA

PARA A COOPERAO

MINISTRO DE ESTADO E DOS NEGCIOS ESTRANGEIROS

O documento Uma viso Estratgica para a Cooperao Portuguesa ilustra a viso do Governo sobre a poltica de Cooperao e representa um mecanismo de dilogo credvel junto dos diferentes actores nacionais e internacionais. Na verdade, as actuais dinmicas internacionais questionam as abordagens existentes e exigem aos governos novas solues polticas, capazes de conciliar as necessidades sociais, com os enquadramentos econmicos e com os novos contextos de segurana. O Mundo est hoje seguramente diferente do que era h 10 anos atrs e a cooperao assume um papel inquestionvel quando pensamos nas solues para os problemas actuais da conflitualidade internacional. Este documento traduz, de forma estruturada e com viso poltica, as nossas prioridades e princpios, potenciando as mais valias da nossa cooperao bilateral no quadro das dinmicas, cada vez mais exigentes e necessariamente mais coordenadas, da cooperao internacional. Portugal deve pensar e escrever a Cooperao como uma poltica pblica, parte integrante da poltica externa. Este documento vem colmatar o dfice de teorizao promovendo a reflexo e o enquadramento da aco da cooperao. Ser, agora, possvel, porque sabemos o que queremos e para onde desejamos caminhar, potenciar a nossa cooperao bilateral no espao multilateral. Conferindo clareza e relevncia cooperao no quadro da poltica externa portuguesa, esta viso estratgica define os princpios transversais, as prioridades sectoriais e geogrficas e os mecanismos que devem conduzir coerncia das polticas pblicas neste domnio. A melhoria da aco da cooperao portuguesa, imperativo principal e misso fundamental desta viso, ter que se construir atravs da promoo da eficcia, da sustentabilidade e da qualidade das relaes de parceria que queremos desenvolver. Neste mbito, de particular pertinncia salientar a cooperao com os pases de lngua oficial portuguesa, seja em termos da nossa relao bilateral, atravs da CPLP. Este um espao de concertao privilegiado, sendo a lngua portuguesa um veculo para a paz e para a democracia. Assim, a pertena ao mundo da lngua portuguesa no apenas uma questo de histria; , antes, um desafio para o futuro. Este passado histrico deve permitir edificar uma viso moderna de Portugal no mundo.

Uma Viso Estratgica para a Cooperao Portuguesa ::

Diogo Freitas do Amaral

Uma Viso Estratgica para a Cooperao Portuguesa ::

Este documento aposta tambm na componente da parceria, como factor essencial ao desenvolvimento. A realidade da cooperao multidimensional e exige conhecimentos multidisciplinares. , ento, fundamental valorizar, de forma muito clara, a participao dos actores no estatais da cooperao e a sua interligao e coordenao com as estruturas e aces do sector pblico. Existe, portanto, uma forte aposta na dinmica das parcerias pblico - privadas. No quadro destas parcerias entendemos importante salientar o papel que o sector privado pode desempenhar, no crescimento econmico, na criao de emprego e no desenvolvimento dos pases parceiros. Esta perspectiva, que cria pontes com a diplomacia econmica, aponta aces e medidas concretas que incentivam o relacionamento entre o nosso sector privado e o dos pases em desenvolvimento, valorizando, assim, a participao do sector empresarial portugus na promoo da ajuda pblica ao desenvolvimento portuguesa. Uma viso estratgica para a Cooperao portuguesa traduz, assim, o papel fundamental da cooperao para uma poltica externa portuguesa integrada, que contribua para valorizar o papel de Portugal no mundo. Esta a misso que pretendemos desenvolver durante a presente legislatura.

SECRETRIO DE ESTADO DOS NEGCIOS ESTRANGEIROS E DA COOPERAO

O contributo de Portugal para os Objectivos de Desenvolvimento do Milnio, um dos maiores desafios internacionais da actualidade, exige uma abordagem coerente e sistemtica, capaz de valorizar do melhor modo as potencialidades da Cooperao Portuguesa. Os primeiros anos do sculo XXI confirmaram o substancial reforo da importncia da Ajuda Pblica ao Desenvolvimento na agenda internacional, correspondendo no s a um renovado compromisso de solidariedade internacional, como tambm a uma convico cada vez mais sedimentada quanto aos possveis efeitos nefastos, para todos, de desigualdades crescentes na era da globalizao. este o contexto que interpela os Estados da OCDE a trabalharem no sentido de maximizar o proveito que se pode tirar dos recursos que dedicam cooperao internacional. Portugal no deixar de desempenhar o seu papel nesta importante tarefa internacional. O documento de orientao estratgica aprovado pelo Governo Portugus, sob coordenao do Ministrio de Negcios Estrangeiros mas com o importante contributo de numerosos outros ministrios, e contando com a opinio de um alargado conjunto de actores da sociedade civil, pretende servir de guio para a Cooperao Portuguesa para os anos mais prximos. Nele se sublinha a importncia de trabalhar no mbito dos mais importantes consensos internacionais, utilizando os recursos nacionais para alavancar outros contributos que possam igualmente concorrer para combater a pobreza e promover o desenvolvimento, particularmente na frica lusfona e em Timor. Evitando qualquer tipo de centralizao asfixiador, o documento aponta para mecanismos de concertao que possam evitar a disperso dos esforos nacionais de cooperao para o desenvolvimento, valorizando a coordenao dos mltiplos e variados contributos da sociedade portuguesa. E no plano interno so referidas as reformas metodolgicas necessrias para que a eficincia e eficcia dos recursos afectados Ajuda Pblica ao Desenvolvimento sejam maximizados. A poltica externa portuguesa tem a desempenhar um papel de primeira importncia neste grande desafio internacional. Com esta Viso Estratgica para a Cooperao Portuguesa, d-se incio a um processo de realizao plena de todo o potencial da nossa cooperao internacional.

Uma Viso Estratgica para a Cooperao Portuguesa ::

Joo Gomes Cravinho

A MISSO DA COOPERAO PORTUGUESA:


A misso fundamental da Cooperao Portuguesa consiste em contribuir para a realizao de um mundo melhor e mais estvel, muito em particular nos pases lusfonos, caracterizado pelo desenvolvimento econmico e social, e pela consolidao e o aprofundamento da paz, da democracia, dos direitos humanos e do Estado de direito.

NDICE

Captulo

1:: INTRODUO 1.1. A Cooperao e a Poltica Externa Portuguesa 1.2. Recursos e Objectivos 1.3. A Responsabilidade Poltica pela Cooperao para o Desenvolvimento PARTE I VALORES, PRINCPIOS E OBJECTIVOS
Captulo

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2:: O CONTEXTO INTERNACIONAL DA COOPERAO PARA O DESENVOLVIMENTO 2.1. Os Objectivos de Desenvolvimento do Milnio 2.2. A Coordenao Internacional
Captulo

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3:: PRINCPIOS ORIENTADORES 3.1. Empenho na Prossecuo dos Objectivos de Desenvolvimento do Milnio 3.2. Reforo da Segurana Humana 3.3. Apoio Lusofonia 3.4. Apoio ao Desenvolvimento Econmico Sustentvel 3.5. Envolvimento nos Debates Internacionais PARTE II QUADRO DE ACO DA COOPERAO PORTUGUESA
Captulo

4:: AS PRIORIDADES DA COOPERAO PORTUGUESA 4.1. Prioridades Geogrficas 4.2. Prioridades Sectoriais
Captulo

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5:: A COOPERAO PORTUGUESA E O ENQUADRAMENTO MULTILATERAL 5.1. Orientaes Gerais Portuguesas no Contexto Multilateral 5.2. Espaos Multilaterais para o Envolvimento Portugus 5.3. Aprofundamento da Abordagem Bi-Multi
Captulo

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6:: O APOIO AO SECTOR PRIVADO

PARTE III QUADRO INSTITUCIONAL DA COOPERAO PORTUGUESA


Captulo

7:: O DISPOSITIVO DA COOPERAO PORTUGUESA 7.1. Dispositivo Central 7.2. Ministrios Sectoriais 7.3. Coordenao Interministerial e Coerncia da Cooperao 7.4. Cooperao Descentralizada 7.5. Frum de Cooperao para o Desenvolvimento
Captulo

37 37 39 39 40 41 43 43 45 49 49 49 50 50 51 52 52 52 54 55

8:: A COOPERAO PORTUGUESA E A SOCIEDADE CIVIL 8.1. Construir Parcerias e Desenvolver Projectos de Qualidade 8.2. Actores da Sociedade Civil
Captulo

9:: MECANISMOS DA COOPERAO PORTUGUESA 9.1. Negociao com Parceiros e Programao Plurianual 9.2. Oramentao Plurianual e Eficincia 9.3. Gesto por Resultados e Normalizao de Procedimentos 9.4. Apoio a Projectos, Apoio a Programas, Apoio ao Oramento 9.5. Clusters de Cooperao: Um Novo Instrumento para a Cooperao Portuguesa 9.6. Voluntariado para a Cooperao 9.7. Reforo da Coordenao nos Pases Terceiros 9.8. Acompanhamento, Avaliao e Aprendizagem 9.9. Aco Humanitria (Catstrofes; Proteco Civil e Emergncia Mdica) NOTAS

Captulo

1:: INTRODUO

Portugal precisa de uma poltica de cooperao. Os investimentos que ao longo de trs dcadas tiveram lugar em actividades de cooperao obedeceram a lgicas muito variadas, foram de natureza extremamente diversa e tiveram resultados mistos, ambguos e mesmo em muitos casos desconhecidos. Exige-se, por uma questo de responsabilidade e responsabilizao poltica, e por razes de eficincia e clareza quanto aos objectivos, que se definam as linhas de orientao para a Cooperao Portuguesa. Em 1999 o XIII Governo aprovou em Conselho de Ministros um documento de orientao estratgica com o ttulo A Cooperao Portuguesa no Limiar do Sculo XXIi. Tratou-se da primeira e, at data, da nica descrio coerente e completa de uma poltica de Cooperao Portuguesa. Esse documento, e as reformas ento encetadas, deixaram importantes marcas na Cooperao Portuguesa. Retoma-se agora o processo de atribuio de racionalidade e direco estratgica cooperao que foi entretanto interrompido. A preocupao central em 1999, ainda hoje vlida, ficou descrita na introduo Resoluo do Conselho de Ministros que aprovou o documento: O importante desafio que se coloca a Portugal o de saber articular, nos planos poltico, econmico e cultural, a dinmica da sua integrao europeia com a dinmica de constituio de uma comunidade, estruturada nas relaes com os pases e as comunidades de lngua portuguesa no mundo, e de reaproximao a outros povos e regies. neste quadro que a poltica de cooperao para o desenvolvimento, vector essencial da poltica externa,

adquire um particular sentido estratgico, constituindo um elemento de diferenciao e de afirmao de uma identidade prpria na diversidade europeia, capaz de valorizar o patrimnio histrico e cultural do Pas. Torna-se assim necessrio dotar a poltica de cooperao de mais rigor e coerncia estratgica, de um comando poltico mais eficaz, de uma organizao mais racional e de um sistema de financiamento adequado. A poltica de cooperao para o desenvolvimento que aqui se prope contm fortes traos de continuidade com a estratgia de 1999, e contm tambm inovaes. No plano da continuidade destacamos a preocupao em estabelecer uma ligao visvel, consequente e eficaz entre princpios, prioridades, programas e projectos. Sublinhamos tambm a importncia que em ambos os momentos se atribui ao requisito fundamental de comando e responsabilizao poltica, por contraste com uma tradio de disperso dos centros de deciso (inclusive no nvel poltico) por entre as instituies que contribuem para a Cooperao Portuguesa, com a consequente perda de eficincia e sentido estratgico. No plano da inovao, notrio que se verificou, desde 1999, uma acentuada tendncia para a coordenao internacional da Ajuda Pblica ao Desenvolvimento (APD), e que a Cooperao Portuguesa est actualmente pouco equipada para lidar com essa realidade, reduzindo desta forma a margem de actuao e a influncia nacional nos grandes centros de discusso e deciso sobre as rela-

INTRODUO

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Uma Viso Estratgica para a Cooperao Portuguesa ::

Uma Viso Estratgica para a Cooperao Portuguesa ::

es Norte-Sul. Esta tendncia sublinha a urgncia do aperfeioamento dos instrumentos e mecanismos da Cooperao Portuguesa, encontrando-se neste documento um conjunto de orientaes a esse respeito. Na senda da estratgia de 1999, o actual documento procura atribuir clareza, objectividade e transparncia Cooperao Portuguesa. Apesar da quebra nos montantes atribudos APD em Portugal em 2003 e 2004ii, estamos hoje perante uma dinmica internacional de acrscimo da APD a que Portugal no pode permanecer alheio. Existem alis, diversos compromissos internacionais que apontam precisamente nesse sentido, conforme se poder verificar no captulo 2. Porm, no pode justificar-se que haja uma participao activa portuguesa neste processo internacional sem que haja igualmente um importante esforo no sentido da rentabilizao da Cooperao Portuguesa - rentabilizao para os pases beneficirios, e rentabilizao para Portugal, nomeadamente para a sua insero mais dinmica nas redes e nos mecanismos que constituem a malha da globalizao.

De forma cada vez mais vincada, os pases da OCDE (e em particular os da Unio Europeia) entendem as suas polticas de cooperao como elementos integrantes das suas estratgias para a globalizao. Para Portugal a cooperao constitui tambm um dos pilares da sua poltica externa, e um instrumento imprescindvel na sua relao com o mundo. A poltica de cooperao reflecte a poltica externa portuguesa, fundamentalmente de trs maneiras. Em primeiro lugar, no que diz respeito aos pases de lngua portuguesa, destacando-se em particular os PALOP e Timor-Leste. A relao com os pases africanos de expresso portuguesa constitui um dos pilares fundamentais da nossa poltica externa, juntamente com a integrao europeia e a aliana atlntica. Igualmente, a ligao a Timor-Leste, cuja independncia constitui um dos grandes xitos da diplomacia portuguesa, profunda. O desenvolvimento desses pases, e a sua boa integrao nas dinmicas econmicas da globalizao, constituem desideratos importantes da nossa poltica externa. Trata-se de desideratos com importncia intrnseca, com evidentes consequncias positivas para a qualidade de vida das populaes desses pases, sendo ao mesmo tempo favorveis aos intercmbios culturais e econmicos que enriquecem a sociedade portuguesa. Segundo, a lngua portuguesa constitui um valor fundamental para a nossa poltica externa. A promoo da lngua portuguesa no mundo contribui para a sedimentao, longevidade e proficuidade de uma comunidade lingustica que constitui, a um s tempo, um importante contributo histrico portugus para o mundo, e um trunfo relevante na era da globalizao. A cooperao, em particular atravs do apoio educao bsica e alfabetizao nos pases parceiros, consubstancia-se como um instrumento imprescindvel para a promoo da nossa lngua. Terceiro, um dos objectivos da poltica externa nacional reside em promover a nossa capacidade de interlocuo e influncia em redes temticas internacionais cujos centros de deciso so supranacionais. Ora, uma das caractersticas mais salientes da cooperao nos anos mais recentes o enorme

[1.1.] A Cooperao e a Poltica Externa Portuguesa


A experincia histrica mais recente do processo de globalizao, e em particular desde o final da Guerra Fria, trouxe uma renovada conscincia e uma nova atitude quanto s relaes Norte-Sul. Em outros momentos, a cooperao portuguesa e a de outros pases encontrava a sua justificao num conglomerado de razes que incluam sentimentos de solidariedade humanitria ou poltica, interesses de ordem geoestratgica ou econmica, e expresses de proximidade lingustica ou cultural. Hoje, sobrepe-se a esse tipo de raciocnio a conscincia de que, para funcionar, a globalizao no pode continuar a ter largas manchas de excluso no hemisfrio Sul. Essa possibilidade constitui a mais poderosa dvida quanto aos benefcios da globalizao, e a mais perigosa semente para a instabilidade global. esta conscincia que est na base da transformao histrica do papel da cooperao internacional a que se assiste, em especial desde a Cimeira do Milnio de 2000.

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INTRODUO

reforo da coordenao internacional atravs dessas redes. No falamos aqui de uma caracterstica exclusiva da cooperao internacional, antes pelo contrrio: encontra-se o mesmo padro em numerosas facetas da vida internacional contempornea. Para um pas de dimenso mdia e recursos limitados, o desafio essencial que se coloca o de saber, com eficincia e profissionalismo, aplicar os instrumentos de que dispe de forma a maximizar a qualidade da sua interveno nos teatros de discusso e deciso que se identificam como mais importantes. A cooperao para o desenvolvimento internacional oferece um caso paradigmtico desta forma de trabalhar. Urge agora orientar a nossa cooperao tanto a multilateral como a bilateral de modo a tirar o melhor proveito possvel das vantagens que temos em algumas das arenas de coordenao internacional. Ao faz-lo, conforme aqui se prope, a poltica de cooperao insere-se de forma inequvoca e descomplexada no cerne da poltica externa nacional.

dades. O documento de orientao estratgica de 1999, j mencionado, constitui a este respeito uma honrosa excepo. Um dos objectivos do presente documento precisamente o de definir, para a Cooperao Portuguesa, uma estratgia geral, identificando os mecanismos necessrios para a canalizao de recursos de acordo com essa estratgia e com as prioridades que ela implica. Portugal dispe de algumas vantagens comparativas interessantes se olharmos para o conjunto de pases doadores, em particular (mas no exclusivamente) nos pases de lngua portuguesa. Essas vantagens comparativas relacionam-se sobretudo com a lngua o que aponta para as reas da educao e formao e com a histria sugerindo-se por esta via uma ateno especial s reas jurdica e de administrao pblica. Mas, vamos tambm encontrar algumas vantagens comparativas em outros sectores, conforme adiante se ver. A capitalizao das vantagens comparativas portuguesas requer evidentemente uma estratgia de concentrao de recursos nessas reas, bem como o desenvolvimento de instrumentos e metodologias de trabalho actualizados face aos imensos progressos na cooperao internacional nestes ltimos anos. A tradio de descentralizao oramental da cooperao, envolvendo igualmente uma descentralizao de decises administrativas e polticas, constitui um obstculo maior racionalidade, eficincia e eficcia da Cooperao Portuguesa. Esta particularidade, diversas vezes identificada ao longo dos anos, e muito em especial pelos relatrios sobre a Cooperao Portuguesa feitos pelo Comit de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE em 1997 e 2001, obriga a que se procurem agora novos mtodos de trabalho, mais adequados realidade contempornea.

[1.2.] Recursos e Objectivos


Face aos desafios de desenvolvimento que se colocam nos pases parceiros, os recursos disposio da Cooperao Portuguesa sero sempre escassos. Em todas as reas podemos encontrar, nos pases parceiros, carncias que podero eventualmente ser atenuadas pelo menos num primeiro momento atravs dos esforos da cooperao. Esta realidade, que deveria constituir um incentivo para o desenvolvimento de uma estratgia de interveno racional e baseada em prioridades claramente assumidas, funcionou antes como um mecanismo de incentivo para a proliferao de actividades de cooperao em quase todos os sectores, sendo essas actividades desenvolvidas com um elevado grau de autonomia. Em parte esta trajectria histrica relaciona-se com a grande importncia das ligaes inter-pessoais, em particular entre funcionrios de servios homlogos das administraes pblicas. Em parte, h que admiti-lo, estamos tambm perante a evidncia de uma abdicao de responsabilidades polticas ao longo dos anos, pois ao nvel poltico que se encontra a responsabilidade pela definio de estratgias e priori-

[1.3.] A Responsabilidade Poltica pela Cooperao para o Desenvolvimento


Uma das prioridades para esta etapa da Cooperao Portuguesa reside no estabelecimento de uma relao correcta entre decises e responsabilizao poltica. Efectivamente, a disperso de centros de deciso

INTRODUO

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Uma Viso Estratgica para a Cooperao Portuguesa ::

Uma Viso Estratgica para a Cooperao Portuguesa ::

administrativa e poltica em matria de cooperao no s tem inviabilizado uma poltica de cooperao, na qual as diversas actividades de cooperao correspondam a um paradigma e desgnio comum, como tem deixado rf a questo da responsabilidade poltica por essas actividades. A este respeito convm estabelecer uma distino entre responsabilidade tcnica e responsabilidade poltica. A responsabilidade tcnica por actividades de cooperao encontra-se em numerosos pontos da administrao pblica portuguesa, e de forma mais ampla tambm na sociedade civil. As competncias necessrias boa execuo de projectos no podem e no devem ser concentradas todas numa s instituio pblica dedicada cooperao para o desenvolvimento. Contudo, a actual etapa de retoma e consolidao de uma poltica de cooperao, com os seus imperativos de racionalidade, eficincia e eficcia,

exige que as actividades de cooperao tenham um quadro de responsabilizao poltica que novo no panorama portugus, apesar de estar formalmente consagrado em sucessivas Leis Orgnicas dos Governos. Registam-se actualmente trs objectivos fundamentais para atingir a conciliao necessria entre a orientao e a execuo de uma poltica. O primeiro reside na elaborao de mecanismos mais adequadas para a oramentao e execuo da APD portuguesa; o segundo reside no desenvolvimento de mecanismos de coordenao interministerial a nvel poltico, retomando uma prtica ensaiada entre 1999 e 2001, dos Conselhos de Ministros para a cooperao. O terceiro consiste na valorizao e coordenao das iniciativas da sociedade civil, nas suas mltiplas manifestaes, em prol de uma abordagem comum.

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INTRODUO

Parte 1 Captulo

VALORES, PRINCPIOS E OBJECTIVOS

2:: O CONTEXTO INTERNACIONAL DA COOPERAO PARA O DESENVOLVIMENTO

:: Parcerias internacionais orientadas para uma aco multilateral integrada promovendo o desenvolvimento, a segurana e os direitos humanos. :: Os Objectivos de Desenvolvimento do Milnio no cerne das parcerias internacionais. :: Uma nova orientao das instituies e dos mecanismos financeiros internacionais vocacionados para o Desenvolvimento. :: Novos compromissos internacionais, tambm partilhados por Portugal, em matria de aumento dos recursos financeiros disponveis para a APD, de gnero, de desenvolvimento sustentvel e do comrcio internacional. :: O Consenso internacional inclui os seguintes princpios: > Promover uma globalizao inclusiva e participada. > Uma mais intensa coordenao multilateral. > Redobrados esforos de harmonizao e coerncia de polticas entre os doadores. > Apoiar a integrao econmica internacional dos pases em desenvolvimento, atravs de estratgias destinadas a fomentar a competitividade econmica.

Annan, In Larger Freedom, a expresso mais completa deste consenso. A ideia dominante neste relatrio a de que os desafios que se colocam no presente devero ser abordados numa perspectiva integrada envolvendo esforos de desenvolvimento, segurana e promoo dos direitos humanos, a um s tempo: Desenvolvimento, segurana e direitos humanos so no s imperativos em si mesmo, como tambm se reforam mutuamente. iii A dignidade, bem-estar bsico, e a salvaguarda fsica do indivduo, enquanto detentor de direitos universais, so alvo central das preocupaes neste relatrio, o qual preconiza tambm um esforo multilateral orientado para a aco global e assente na construo e promoo de parcerias internacionais. Toda a comunidade internacional presentemente confrontada com a necessidade de lidar com movimentos de globalizao das trocas, comunicaes, transportes e outros fluxos, a par de uma crescente integrao ou pelo menos cooperao intensificada a nvel regional. O desenvolvimento e o progresso

Enquanto parte integrante da poltica externa portuguesa, a poltica de cooperao insere-se num contexto internacional cuja relevncia determinante para a definio dos princpios, valores e objectivos que a regem. Os factores principais que estruturam o sistema internacional actual condicionam tambm as prioridades e actividades dos vrios actores que se dedicam cooperao internacional. Encontra-se hoje plenamente consolidada, no plano internacional, a ideia de que desenvolvimento e segurana so duas faces da mesma moeda. O relatrio do Secretrio Geral das Naes Unidas, Kofi

internacional neste contexto dependem sobremaneira da capacidade de encontrar, nos espaos internacionais a que cada pas pertence, o caminho para a insero saudvel e equilibrada na economia mundial. Atenta a esta problemtica, a Cooperao Portuguesa procurar, em estreita coordenao com as autoridades dos pases parceiros, apoiar a sua integrao econmica internacional, atravs de estratgias destinadas a fomentar a competitividade econmica. Assim, o enquadramento e a coordenao multilateral assumem-se como uma via privilegiada para

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Uma Viso Estratgica para a Cooperao Portuguesa ::

Uma Viso Estratgica para a Cooperao Portuguesa ::

permitir a convergncia de esforos no sentido da promoo do desenvolvimento sustentvel universal, alicerando a globalizao numa base mais justa e contribuindo para diluir alguns dos novos riscos e ameaas. Importa aqui traar o quadro geral das tendncias internacionais que definem os esforos cada vez mais integrados e institucionalizados de ajuda ao desenvolvimento dos vrios pases doadores, nos quais Portugal se insere. Tais esforos constituem o contexto de esperana e empenho da prxima dcada, para que em 2015 o mundo se apresente mais optimista, o que s acontecer se forem aproveitadas as oportunidades e sinergias que resultam de um esforo partilhado por todos.

dade de metas, as quais vm sendo enquadradas nos programas de actividades dos doadores internacionais. Tais metas apresentam tambm um calendrio de actuao e indicadores mensurveis que os diferentes Estados, beneficirios e doadores, se comprometeram a observar. Portugal ter em ateno, na medida das suas possibilidades, as formas mais eficazes de contribuir para os diferentes objectivos, e esforar-se- para que no haja duplicao de esforos e para que os apoios sejam atribudos e coordenados de forma eficaz.

OBJECTIVOS DE DESENVOLVIMENTO DO MILNIO (ODM)

1. Erradicar a pobreza extrema e a fome 2. Alcanar a educao primria universal 3. Promover a igualdade do gnero e capacitar as mulheres 4. Reduzir a mortalidade infantil 5. Melhorar a sade materna 6. Combater o HIV/SIDA, a malria e outras doenas 7. Assegurar a sustentabilidade ambiental 8. Desenvolver uma parceria global para o desenvolvimento

[2.1.] Os Objectivos de Desenvolvimento do Milnio


A Declarao do Milnio, aprovada durante a Cimeira do Milnio em 2000, constitui um marco fundamental na histria internacional da cooperao para o desenvolvimento. Durante as grandes reunies internacionais da dcada de 1990, como a Conferncia das Naes Unidas sobre o Ambiente e o Desenvolvimento (Cimeira do Rio) em 1992, a IV Conferncia das Naes Unidas sobre as Mulheres, em Pequim em 1995, ou a Cimeira Mundial sobre Desenvolvimento Social de Copenhaga, no mesmo ano, foi sendo gerado um consenso em torno da necessidade de serem adoptadas, a nvel global, um conjunto de medidas enrgicas no sentido de ultrapassar as desigualdades e injustias existentes e em constante agravamento. Essa determinao teve um impacto muito significativo no s ao nvel do sistema das Naes Unidas mas tambm ao nvel de outros dispositivos institucionais cuja rea de actividade se prende com a cooperao para o desenvolvimento. Os valores fundamentais inscritos na Declarao do Milnio so os da liberdade, igualdade, solidariedade, tolerncia, respeito pelo ambiente, e partilha de responsabilidades. Os objectivos definidos nessa Declarao foram depois incorporados nos chamados Objectivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM), que tm desde ento funcionado como elemento agregador e sintetizador de uma multiplici-

Cimeira do Milnio seguiram-se outras reunies globais de grande relevo, que tm assegurado o acompanhamento dos compromissos assumidos em 2000 em diferentes reas de interveno, atravs da definio de medidas concretas destinadas a operacionalizar e efectivar a prossecuo dos Objectivos de Desenvolvimento do Milnio. Algumas destas reunies tm-se dedicado avaliao de progresso do trabalho iniciado durante os anos 90. Assim, em 2000 foi reiterado o empenho no acompanhamento da implementao da Plataforma de Aco de Pequim, aprovada em 1995, e em 2004 foi reafirmado o consenso da Conferncia Internacional sobre Populao e Desenvolvimento de 1994, consenso esse ainda mais substanciado pelos ODM. A Cimeira de Joanesburgo em 2002 gerou um empenhamento considervel no reforo dos compromissos assumidos na Declarao do Rio e na Agenda 21 para a promoo do desenvolvimento sustentvel. Alguns desses compromissos prendem-se com a

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VALORES, PRINCPIOS E OBJECTIVOS

concretizao de metas e calendrios em matrias como o acesso gua e ao saneamento bsico, aposta na melhoria da estrutura institucional para lidar com as questes da pobreza e da degradao ambiental, com a promoo da modificao de hbitos de consumo e produo, e com a proteco e gesto dos recursos naturais na base do desenvolvimento econmico e social. Em Monterrey, no mesmo ano, a Cimeira de Financiamento para o Desenvolvimento pautou-se pelo consenso relativamente necessidade de uma resposta global e integrada entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento. A discusso essencial centrou-se na erradicao da pobreza e na promoo do desenvolvimento sustentvel atravs da mobilizao e utilizao mais eficaz dos recursos financeiros por forma a atingir os ODM. Para isso acordou-se num maior empenho relativamente mobilizao de recursos domsticos, atraco de fluxos internacionais, promoo de comrcio internacional como motor do desenvolvimento, aumento da cooperao tcnica e financeira para o desenvolvimento, financiamento sustentvel da dvida e alvio da mesma, aumento da coerncia e consistncia dos sistemas financeiros e comerciais internacionais. A questo dos sistemas comerciais foi particularmente debatida em Doha, na IV Conferncia Ministerial da Organizao Mundial do Comrcio, em 2001, onde os pases representados assumiram compromissos sobretudo ao nvel da limitao de tarifas impostas aos Pases Menos Avanados (PMA). A preocupao com os pases menos desenvolvidos foi sublinhada no mesmo ano, durante a III Conferncia das Naes Unidas sobre os Pases Menos Avanados, onde foi aprovada a Declarao de Bruxelas, que contm o objectivo explcito de acabar com a marginalizao dos PMA na economia global. Portugal, para alm de ter estado representado em todas estas reunies e de a ter assumido compromissos, participa tambm nos mecanismos institucionais que asseguram o seguimento e implementao dos mesmos, e pretende contribuir de forma, cada vez mais, eficaz para o processo de deciso a este nvel.

[2.2.] A Coordenao Internacional


Todo este movimento internacional de convergncia aponta em dois sentidos fundamentais: por um lado, a necessidade de polticas de cooperao mais eficazes na utilizao dos recursos e, por outro lado, a necessidade de aumentar tais recursos. Uma preocupao central dos pases doadores tem sido a de reestruturar as suas polticas de cooperao para que as questes de eficcia se sobreponham a outro tipo de consideraes na afectao da ajuda pblica ao desenvolvimento. Para isso, trs tipos de medidas tm dominado os esforos internacionais: a harmonizao das polticas dos doadores, o alinhamento das polticas dos doadores com as dos beneficirios, e o desligamento da ajuda. O movimento de harmonizao aponta para a convergncia de esforos nas diferentes polticas de cooperao, com os objectivos de reduzir a duplicao de esforos, aumentando a sua complementaridade; racionalizar e simplificar os procedimentos dos doadores para permitir maior interaco entre as diferentes iniciativas; aumentar a coerncia e coordenao entre os doadores. Ao nvel da Unio Europeia (UE), por exemplo, tal tendncia reflecte-se nas polticas dos 3 C constantes do Tratado de Maastricht, fortemente traduzidos nas polticas da Comisso Europeia: complementaridade, coordenao e coerncia. A Declarao de Roma, de 2003, marcou a tendncia para o alinhamento das polticas dos doadores com as prioridades dos beneficirios, e foi sublinhada na Declarao de Paris, de 2005. Ambas se inserem numa lgica bidimensional de apropriao pelos beneficirios das polticas de desenvolvimento, por um lado, e por outro, de capacitao dos beneficirios para definirem eles prprios prioridades que possam ser aproveitadas pelos doadores. Uma outra preocupao prende-se com o desligamento da ajuda, pretendendo-se desta forma uma maior influncia das consideraes de eficcia na definio das prioridades e eixos de polticas, em detrimento dos interesses polticos ou econmicos dos pases doadores. Na reunio de Alto Nvel do Comit de Ajuda ao Desenvolvimento, da OCDE, em 2001, os Estados membros e as agncias de desen-

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Uma Viso Estratgica para a Cooperao Portuguesa ::

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volvimento elaboraram uma recomendao no sentido de desligar a ajuda pblica aos pases menos desenvolvidos, ao mesmo tempo que reforava a responsabilidade dos pases receptores na adjudicao dos fundos.iv neste contexto que se exige cada vez mais aos prprios pases beneficirios a definio das suas prioridades em documentos estratgicos que so colocados disposio da comunidade internacional, e na base dos quais a poltica dos diferentes doadores para esse pas definida. Isto permite maior eficcia na distribuio dos recursos. Esta tendncia apoiada pela definio de metas, objectivos e indicadores bastante precisos, em diversos eixos de actuao, que permitem condicionar a ajuda internacional a esses critrios tcnicos. Para alm disso, o estabelecimento destes critrios facilita o progresso no sentido de uma maior coordenao e articulao de esforos entre doadores. Por outro lado, a crescente participao de instituies da sociedade civil nas grandes conferncias internacionais, quer como observadoras, quer como participantes efectivas nos trabalhos preparatrios e consultas prvias, e at mesmo com voz activa nas prprias reunies, reflecte a tendncia para se consensualizar as polticas de cooperao para o desenvolvimento com os diversos intervenientes. No entanto, aumentar a eficcia na utilizao dos

recursos no chega. consensual a ideia de que vital o aumento dos prprios recursos. Tal tem estado a ser trabalhado no contexto do financiamento para o desenvolvimento, iniciado em Monterrey. Ao nvel da UE, foram formalizados compromissos concretos relativamente ao aumento da Ajuda Pblica ao Desenvolvimento. Os compromissos assumidos pela Unio Europeia para os valores de APD so de 0,7% do RNB at 2015. Como objectivo colectivo intermdio foi estabelecido para 2010 o valor de 0,56%. Este inclui objectivos individuais de 0,51% para os Estados Membros mais antigos, no grupo dos quais Portugal se insere, e uma meta de 0,17% para os novos Estados Membros. Portugal comprometeu-se ainda, em 2002, a cumprir o valor de 0,33% do RNB para a APD at 2006. A Declarao de Paris, de 2005, contm tambm compromissos ao nvel do conjunto de doadores internacionais para aumento da APD. Os esforos para aumentar os recursos e racionalizar a sua aplicao tm-se reflectido tambm na criao de instituies financeiras, instrumentos e mecanismos financeiros com vocao especfica para o desenvolvimento, como por exemplo a Facilidade de Investimento do Acordo de Cotonou, a Facilidade de Investimento da NEPAD, ou as European Development Finance Institutions (EDFI), que j existem em muitos pases da Unio Europeia.

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VALORES, PRINCPIOS E OBJECTIVOS

Parte 1 Captulo

VALORES, PRINCPIOS E OBJECTIVOS

3:: Princpios Orientadores

:: Contribuir para a concretizao dos Objectivos de Desenvolvimento do Milnio. :: Contribuir para o reforo da segurana humana, em particular em Estados frgeis ou em situaes de ps-conflito. :: Apoiar a lusofonia, enquanto instrumento de escolaridade e formao. :: Apoiar o desenvolvimento econmico, numa ptica de sustentabilidade social e ambiental. :: Participar mais activamente nos debates internacionais, em apoio ao princpio da convergncia internacional em torno de objectivos comuns. :: Aumentar os recursos em matria da APD.

desdobra-se em diversas orientaes de fundo, entre as quais podemos destacar as seguintes: > Empenho na prossecuo dos Objectivos de Desenvolvimento do Milnio; > Reforo da segurana humana, em particular em Estados frgeis ou em situaes ps-conflito; > Apoio lusofonia, enquanto instrumento de escolaridade e formao; > Apoio ao desenvolvimento econmico, numa ptica de sustentabilidade social e ambiental; > Envolvimento mais activo nos debates internacionais, em apoio ao princpio da convergncia internacional em torno de objectivos comuns.

A globalizao, naquilo que nos oferece de esperanas e potencialidades, e tambm de perigos e vulnerabilidades, obriga a que Portugal tenha ideias e estratgias muito claras para a cooperao, baseadas em valores e princpios que, sendo universais, assentam tambm numa viso da histria e da realidade contempornea portuguesas. Assim, a misso fundamental da Cooperao Portuguesa consiste em: contribuir para a realizao de um mundo melhor e mais estvel, muito em particular nos pases lusfonos, caracterizado pelo desenvolvimento econmico e social, e pela consolidao e o aprofundamento da paz, da democracia, dos direitos humanos e do Estado de direito. Esta viso do papel da Cooperao Portuguesa

[3.1.] Empenho na Prossecuo dos Objectivos de Desenvolvimento do Milnio


A misso fundamental da Cooperao Portuguesa converge harmoniosamente com todo o trabalho internacional, liderado sobretudo pelas Naes Unidas, em torno dos Objectivos de Desenvolvimento do Milnio. Os Objectivos de Desenvolvimento do Milnio constituem a expresso paradigmtica norteadora dos esforos internacionais de cooperao para o desenvolvimento. Portugal orienta os seus apoios de cooperao para o desenvolvimento por forma a que a Cooperao Portuguesa esteja plenamente ancorada neste esforo internacional. Os valores subjacentes aos ODM foram j mencionados: liberdade, equidade, solidariedade humana, tolerncia, respeito pelo ambiente, e partilha de responsabilidades. Os objectivos especficos e as metas que resultam desses valores tero uma presena acrescida e mais visvel

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nos programas da Cooperao Portuguesa, para que Portugal esteja mais sintonizado com o actual momento de convergncia internacional em torno de objectivos comuns, valorizando em particular os contributos que Portugal pode oferecer atravs da lngua portuguesa e da sua experincia histrica. Mais do que uma expresso de solidariedade bsica enraizada na simples partilha da condio humana, os ODM oferecem-nos uma afirmao das condies mnimas para a estabilidade e para a paz internacional no contexto da globalizao. A postura global da poltica externa portuguesa inteiramente consentnea com este objectivo, enquadrando-se deste modo a Cooperao Portuguesa no cerne da poltica externa nacional. O combate pobreza e excluso assume-se, assim, quer como valor em si mesmo, quer como factor de paz e estabilidade. Assim, a Cooperao Portuguesa contribuir para aumentar as capacidades dos pases beneficirios em todas as reas, fortalecendo o tecido social e as instituies locais, promovendo o acesso escolaridade e sade bsicas, e criando condies de emprego, sobretudo para jovens. O combate pobreza exige melhorias constantes em matria de boa governao, e constitui igualmente um contributo para a boa governao. Sabemos hoje que polticas que tenham em considerao a equidade de gnero tendem a ter efeitos multiplicadores mais importantes para a sociedade, para alm de serem tambm intrinsecamente mais justas, e este aspecto ser tido em conta na definio dos apoios a prestar pela Cooperao Portuguesa. Consideramos importante a valorizao do papel social da mulher bem como dos seus direitos sexuais e reprodutivos. Nesta matria, a Cooperao Portuguesa oferece um claro contributo nacional para a prossecuo dos objectivos consagrados na Conveno para a Eliminao de todas as formas de Discriminao Contra as Mulheres, de 1979, e na Plataforma de Aco de Pequim, de 1995. Em suma, os ODM servem Cooperao Portuguesa, tal como servem Cooperao de muitos dos pases mais evoludos em matria de Ajuda Pblica ao Desenvolvimento, como um guio fundamental para as escolhas que tm de se efectuar, atendendo harmonia entre os valores fundamentais da poltica externa portuguesa e os valores subjacentes aos ODM.

[3.2.] Reforo da Segurana Humana


A reviso dos conceitos dominantes de segurana que teve lugar nos anos que se seguiram ao final da Guerra Fria levou consagrao da ideia de segurana humana, e, em 2003, a Comisso sobre Segurana Humana, estabelecida por Kofi Annan e presidida por Sadako Ogata e Amartya Sem, publicou o relatrio A Segurana Humana, Agora. Neste relatrio, que actualmente parte integrante do consenso internacional cada vez mais vincado em matria de responsabilidades globais, chama-se a ateno para o facto de a privao ser uma das grandes causas de violncia, apesar de serem necessrias cautelas no estabelecimento de relaes simplistas e lineares. A cooperao para o desenvolvimento constitui um instrumento de reforo da segurana humana, e por conseguinte da segurana internacional, desde que devidamente enquadrada. No mbito do reforo da poltica de Segurana Humana, e da sua estreita interligao com os Objectivos de Desenvolvimento do Milnio, importar ter presente a contribuio da Cooperao Tcnico-Militar e da Cooperao Tcnico-Policial, designadamente na Reforma do Sector da Segurana. A Cooperao Tcnico-Militar dispe, neste contexto, de um campo de actuao abrangente para, em articulao com os pases com os quais cooperamos: > Garantir eccia acrescida nos respectivos processos de estabilizao interna e de construo e consolidao do Estado; > Participar, no seu mbito de interveno, na capacidade de estes Estados garantirem nveis de segurana compatveis com os princpios da democracia, da boa governao, da transparncia e do Estado de direito, envolvendo questes relacionadas com a estruturao, regulao, gesto, nanciamento e controlo do sistema de defesa, desta forma facilitando o desenvolvimento. A cooperao Tcnico-Policial visa contribuir para o desenvolvimento de formas de organizao do sistema de segurana interna, controlo de fronteiras, gesto de informaes, manuteno de ordem

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pblica e combate criminalidade dos pases com quem cooperamos, privilegiando as relaes entre foras e servios de segurana ao nvel da organizao, mtodos, formao e treino, participando no reforo das condies de estabilidade interna, autonomia das instituies polticas e segurana das populaes e na consolidao do primado dos valores essenciais da democracia e do Estado de direito. A Cooperao Tcnico-Militar e Tcnico-Policial contribuir, pois, para a Reforma do Sector da Segurana apoiando o desenvolvimento de estruturas institucionais adequadas que garantam a primazia do controlo poltico e sejam capazes de levar a efeito as tarefas operacionais atribudas pelas autoridades civis. No contexto actual, em que tambm a segurana e a defesa so marcadas pela globalizao, impe-se dar ateno especial s reas de insero regional dos nossos parceiros, seja aos pases vizinhos, seja s Organizaes Regionais e Sub-Regionais que integram. Esta tendncia significa, ainda, ter em considerao as parcerias que, gradualmente, vm sendo estabelecidas entre aquelas Organizaes Regionais e Sub-Regionais, a UE e a NATO, e nas quais a dupla experincia e conhecimento das nossas Foras Armadas, por um lado pela participao na Unio e na Aliana, por outro pela longa relao bilateral com os parceiros da Cooperao Tcnico-Militar, poder ser de enorme utilidade para estes e relevante para a afirmao e visibilidade externa de Portugal. De acordo com estas normas de actuao, e na medida em que se traduzem em iniciativas indutoras de segurana, condio bsica para o desenvolvimento, as despesas decorrentes da Cooperao Tcnico-Militar devero, cada vez mais, ser contabilizadas como Ajuda Pblica ao Desenvolvimento, de acordo com os critrios de elegibilidade internacionalmente vigentes. A Cooperao Portuguesa est atenta a duas dimenses fundamentais de apoio segurana humana: a proteco e a autonomizao. Proteco significa apoiar civis que so vtimas de conflito violento, integrando abordagens polticas, militares, humanitrias e de desenvolvimento. Em particular, importante ter em ateno a situao de refugiados e deslocados internos, apoiando a aco de organizaes internacionais

em prol destas pessoas. Autonomizao significa criar as condies de assentamento e de emprego em situaes ps-conflito, incluindo o apoio desmobilizao e reintegrao de militares, e ainda o reforo dos mecanismos de criao de segurana humana em Estados frgeis, incluindo cooperao apropriada nos mbitos da polcia e das foras armadas. O apoio boa governao, ao Estado de direito, e ao respeito pelos direitos humanos, constituem elementos importantes de uma poltica de reforo da segurana humana. A criao de uma Comisso para a Construo da Paz no mbito das Naes Unidas apoiada por Portugal precisamente por nela vermos um importante instrumento de reforo da segurana humana. A Cooperao Portuguesa, bilateralmente e atravs da sua aco multilateral, dedicar uma ateno especial a questes de segurana humana, incluindo o apoio a projectos e programas integrados, e o reforo da capacidade nacional e internacional de anlise neste importante domnio.

[3.3.] Apoio Lusofonia


A lngua portuguesa constitui-se hoje como um patrimnio de quatro continentes, sendo um instrumento de primeira importncia para a cooperao e para o desenvolvimento. No plano externo, ao mesmo tempo uma plataforma de comunicao imprescindvel para a participao plena na vida internacional dos nossos tempos, e constitui um importante contributo para o reforo da afirmao dos pases lusfonos no contexto regional em que se inserem. No plano interno, trata-se, para todos os pases lusfonos, de um elemento fundamental da sua identidade, valor cada vez mais importante num contexto de intenso intercmbio de fluxos econmicos e culturais como o do contexto actual. Este patrimnio lingustico constitui, para os pases lusfonos, o ponto de partida para o cumprimento, desde logo, do Objectivo de Desenvolvimento do Milnio que aponta para a universalizao da escolaridade primria. Com efeito, o apoio ao ensino da lngua portuguesa, representa o fornecimento de um instrumento que permitir criana escolarizada desenvolver todas as suas potencialidades, posto que, para alm

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de outras lnguas com as quais convive, a lngua portuguesa representa um importante meio para o desenvolvimento econmico, social e cultural. Tambm em termos de formao profissional, a todos os nveis, a facilidade de comunicao em lngua portuguesa, oferece aos pases lusfonos um veculo privilegiado para a consolidao dos laos j fortes que se encontram e intervm no seio da CPLP. A Cooperao Portuguesa contribuir assim para a formao e a consolidao de elos de solidariedade, reforando os meios disponveis para a actividade de formadores lusfonos em pases da lusofonia. Contribuir para a divulgao da lngua portuguesa, articulando uma poltica de lngua com uma poltica cultural, em particular junto dos jovens e das camadas sociais, que tm menor acesso escolaridade, representa uma mais valia particularmente importante para o desenvolvimento do indivduo e da realidade em que se insere. A este respeito Portugal dispe de evidentes vantagens comparativas, de que far uso na sua poltica de cooperao. Importa tambm referir a necessidade de desenvolvimento conjunto das aplicaes computacionais da lngua portuguesa e da produo de novos contedos para a Internet essenciais para lhe conferir uma nova capacidade de comunicao na era digital.

social, cabe tambm salientar o trabalho desenvolvido em sede dos Acordos de Segurana Social existentes com Portugal e que visam promover a proteco social de pessoas originais de pases com os quais Portugal desenvolve aces de cooperao. A incluso social e o apoio ao desenvolvimento de infra-estruturas sociais assume, neste quadro, especial relevo. O desenvolvimento sustentvel um princpio orientador cuja importncia se reflecte claramente em dois dos objectivos identificados nos ODM, e diversos dos outros esto a ele ligados. Assim, as intervenes da Cooperao Portuguesa neste domnio sero muito diversificadas tendo, no entanto, em ateno a necessidade de apoiar os sectores sociais menos capazes de encontrar outras alternativas de sustento econmico.

[3.5.] Envolvimento nos Debates Internacionais


Os anos mais recentes trouxeram a conscincia aguda da necessidade de haver respostas globais para problemas globais, em especial desde que se percebeu com terrvel clareza que as consequncias da marginalizao econmica e social de algumas partes da populao mundial so potencialmente desequilibradoras das dinmicas internacionais por todo o planeta. A esta conscincia corresponde uma predisposio renovada, por parte de muitos pases, para discutir em comum as melhores estratgias de resposta aos problemas colocados, convergindo esforos internacionais para que se encontrem as solues necessrias. Portugal no ficar alheio a tais debates, e s necessidades de convergncia e coordenao internacional. Nos diferentes crculos onde Portugal faz ouvir a sua voz sobre assuntos de cooperao, seja nos fora internacionais permanentes como a Unio Europeia, as Naes Unidas, a OCDE, ou as Instituies de Bretton Woods e os Bancos Regionais de Desenvolvimento, seja em agrupamentos ad hoc ou temporrios criados em resposta a um problema particular, os princpios orientadores aqui expressos sero defendidos e aprofundados pelos representantes nacionais. A selectividade, que se impe pela natureza limitada dos nossos recursos humanos diplomticos ou tcnicos , ser feita em termos da importncia relativa dos assuntos para os princpios orientadores aqui enunciados.

[3.4.] Apoio ao Desenvolvimento Econmico Sustentvel


Com as vrias dcadas que temos de experincia terica e prtica, podemos considerar como um dado adquirido que o desenvolvimento tem de ser compreendido e apoiado de forma multidimensional. Desde logo, compreende-se hoje que necessrio promover o desenvolvimento tendo em conta a sua sustentabilidade econmica, social e ambiental. A Cooperao Portuguesa, em consonncia com as boas prticas internacionais neste domnio, est empenhada em promover iniciativas que estimulem o desenvolvimento sustentvel, equilibrando o crescimento econmico com mecanismos de proteco social, para que a gerao de riqueza no seja acompanhada da criao de pobreza e de proteco ambiental para que a riqueza material no seja gerada a partir da delapidao do patrimnio ambiental. Em relao proteco

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Em simultneo, Portugal participa no grande esforo quantitativo e qualitativo internacional que se verifica em prol do desenvolvimento. As metas internacionais estabelecidas, para cuja definio Portugal contribuiu, constituem objectivos importantes para o Governo. E,

em termos qualitativos, Portugal subscreve sem reservas a necessidade de se desenvolver e aprofundar uma parceria para o desenvolvimento, nos termos estabelecidos no oitavo objectivo dos ODM: desenvolver uma parceria global para o desenvolvimento.

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Parte 2

QUADRO DE ACO DA COOPERAO PORTUGUESA

Captulo

4:: As prioridades da Cooperao Portuguesa

:: Aplicar os princpios de respeito pelos direitos humanos, pela boa governao, pela sustentabilidade ambiental, pela diversidade cultural, pela igualdade de gnero e pela luta contra a pobreza nas aces de cooperao. :: Concentrar os projectos de cooperao no quadro dos pases de expresso portuguesa, incluindo os espaos regionais em que se inserem. :: Desenvolver aces de cooperao em reas prioritrias: boa governao, participao e democracia; desenvolvimento sustentvel e luta contra a pobreza, em particular nos sectores da educao, sade, desenvolvimento rural, ambiente; crescimento econmico, contribuindo para o desenvolvimento sustentvel, nomeadamente atravs da apropriao e capacitao dos pases parceiros. :: Aumentar o apoio a aces de educao para o desenvolvimento em Portugal e no quadro da EU, criando conhecimento e sensibilizando a opinio pblica portuguesa para as temticas da cooperao internacional.

[4.1.] Prioridades Geogrficas


Os pases de lngua e expresso portuguesa, sobretudo os PALOP e Timor-Leste, so espaos de interveno prioritria da Cooperao Portuguesa. Esta concentrao existe j, desde o incio da nossa cooperao, quer ao nvel dos projectos desenvolvidos no quadro bilateral, quer no que diz respeito aos que so executados pelas diversas organizaes da sociedade civil. Ao concentrarmos a nossa ajuda pblica no quadro dos pases de expresso portuguesa, inclumos os espaos regionais em que estes se inserem como espaos importantes para o desenvolvimento de aces da Cooperao Portuguesa. Mesmo no mbito das nossas relaes bilaterais lusfonas, interessa sabermos ancorar esses relacionamentos no devido contexto regional e sub-regional. Esta concentrao geogrfica da ajuda pblica deve permitir uma maior eficcia da Cooperao Portuguesa, rentabilizando, atravs da definio clara das prioridades sectoriais, a imagem de Portugal

As prioridades da Cooperao Portuguesa definem-se a partir dos princpios e dos objectivos j anteriormente explicitados. Na verdade, os princpios do respeito pelos direitos humanos, pela boa governao e pela sustentabilidade ambiental, pela diversidade cultural, pela igualdade de gnero e pela luta contra a pobreza so tambm entendidos como o ponto de partida para o estabelecimento das prioridades temticas e sectoriais da Cooperao Portuguesa. Por outro lado, estas prioridades reflectem tambm o papel que Portugal pretende assumir no quadro internacional.

como parceiro credvel. Por outro lado, devemos cumprir os compromissos internacionais que assumimos. Portugal tem condies especiais para contribuir positivamente para a importante mobilizao internacional em torno das necessidades do continente africano, e continuar a dedicar grande parte da sua APD a este continente. Neste mbito, devem ainda ser incentivadas as relaes Sul-Sul, sobretudo entre o Brasil, os pases africanos de lngua portuguesa e Timor-Leste. A valorizao do espao CPLP , pela riqueza da partilha de conhecimentos e pela posio estratgica que

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Uma Viso Estratgica para a Cooperao Portuguesa ::

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pode assumir no seio da comunidade internacional, uma prioridade para Portugal. Ainda que seja natural que a Cooperao Portuguesa continue sobretudo dedicada ao espao lusfono, ser dada continuidade tendncia dos ltimos anos de afectar uma parte dos recursos da Cooperao para outros pases. Incluem-se neste caso pases com os quais Portugal tem ligaes histricas relevantes, como so os casos de Marrocos, frica do Sul, Senegal ou Indonsia, entre outros. Todavia, para evitar a fragmentao e disperso, as actividades de cooperao em pases fora do espao da CPLP sero sempre em menor escala.

respeito pelos princpios do Estado de direito; > Apoiar os processos eleitorais; > Aumentar o apoio ao oramento, nos casos em que exista um enquadramento local e internacional prprio; > Nos Estados mais frgeis, apostar no desenvolvimento de programas que promovam a paz, a preveno e a gesto de conflitos, bem como medidas de apoio estabilidade no ps-conflito. Neste contexto, a Cooperao Tcnico-Militar poder apoiar a reforma das estruturas da Defesa dos pases parceiros, designadamente nas seguintes reas: definio da poltica de defesa; reorganizao das foras armadas, por forma a cumprir a sua funo de promotor da estabilidade do Estado, formao e instruo militar e a adopo de cdigos de conduta, que visam o respeito pelo Direito Internacional, pelos Direitos Humanos e pelo Direito Humanitrio Internacional. O apoio insero regional destes pases, em especial sua participao em Organizaes Regionais de Segurana e Defesa, na perspectiva da sua capacitao em matria de Operaes de Manuteno da Paz e Humanitrias, dever ser alvo de uma ateno especial no quadro da Cooperao Tcnico-Militar, designadamente em matria de conceitos, doutrina e princpios. Considera-se fundamental contribuir para a promoo da democracia representativa e participativa e para o pluralismo poltico, promovendo mecanismos de dilogo social, tanto por aquilo que representa directamente em termos de qualidade de cidadania, como pela relao positiva que existe entre democracia e desenvolvimento. Neste sentido, o apoio capacitao da sociedade civil e ao desenvolvimento e consolidao do associativismo revela-se de extrema importncia.
B. Desenvolvimento Sustentvel e Luta Contra a Pobreza

[4.2.] Prioridades Sectoriais


Tendo em conta as realidades especficas de cada um dos pases e regies, os desafios de reorientao da Cooperao Portuguesa para os ODM, e tendo tambm presente que a eficcia da cooperao pressupe uma concertao e concentrao geogrfica e sectorial, so estabelecidas as seguintes prioridades sectoriais da Cooperao Portuguesa:
A. Boa Governao, Participao e Democracia

Assim, pretende-se: > Reforar as aces de apoio institucional e de capacitao que contribuam para o fortalecimento do Estado de direito. Aqui inserem-se programas de formao e capacitao dos organismos pblicos, de apoio boa gesto dos assuntos pblicos, bem como o apoio s reformas das administraes pblicas, em particular aos processos de consolidao das administraes locais; a melhoria de normas e procedimentos administrativos; a criao de legislao adequada; e o reforo da capacidade de planeamento e da melhoria dos mecanismos de gesto, nomeadamente ao nvel das reformas fiscais e do sector da estatstica. > Apoiar reas determinantes para a boa governao, como a administrao interna, a justia e as finanas pblicas; > Colaborar na consolidao do sistema de segurana interna, nas suas diversas valncias e no

Encarando a pobreza como um fenmeno multidimensional, que abrange o acesso a cuidados de sade, alfabetizao bsica e apoio escolar, formao mnima, segurana alimentar, melhoria habitacional; bem como o apoio a actividades gera-

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doras de rendimento, a aces de incluso social e de promoo de igualdade de oportunidades, designadamente entre homens e mulheres, e tendo presente os Objectivos de Desenvolvimento do Milnio, pretende-se contribuir para o desenvolvimento humano e econmico das populaes dos pases parceiros, nomeadamente: > Na Educao, entendendo esta como um sector-chave da Cooperao Portuguesa. No mbito da educao apoiaremos a escolaridade bsica, incluindo a alfabetizao de adultos, promovendo a concretizao do segundo Objectivo de Desenvolvimento do Milnio. Nesta rea ser dada tambm especial ateno ao ensino tcnico e profissional, devendo a tecnologia ser colocada ao servio da educao, nomeadamente atravs de programas de ensino distncia. O ensino tcnico e profissional um instrumento fundamental para o desenvolvimento do sector produtivo dos pases em desenvolvimento e constitui o primeiro passo de um processo multisectorial de incluso social. A Cooperao cientfica e tecnolgica constitui tambm um instrumento relevante no sentido do reforo das capacidades locais para a formulao, implementao e avaliao das polticas pblicas promotoras do desenvolvimento econmico e social, bem como da disseminao de uma cidadania informada e activa com efectiva capacidade de interveno nos desafios da sociedade do saber. No que concerne cooperao na rea do Ensino Superior, tambm ela importante, ser alvo de uma poltica clara e concertada, orientada para a promoo da qualidade do ensino e no desenvolvimento de oportunidades de criao de estabelecimentos de formao pblicos e/ou privados nos pases lusfonos, com vista satisfao das necessidades emergentes de formao para a sociedade global. No mesmo sentido, tambm a actual poltica de bolsas ser redefinida para responder s verdadeiras necessidade de capacitao, formao e valorizao dos pases parceiros. Pretende-se, portanto, possibilitar s populaes locais o

acesso sustentvel e de qualidade educao. A educao deve ainda interagir com a cultura, sendo esta uma rea pertinente e relevante para a construo de sociedades multiculturais com capacidade de promoverem e valorizarem a sua especificidade cultural no mundo globalizado. Inclui-se neste mbito a cooperao no domnio da valorizao do patrimnio cultural, muito em particular o patrimnio mvel e o patrimnio imaterial. > A Sade outra das reas de relevo da Cooperao Portuguesa, pelo saber e experincia adquiridos, ao longo dos anos, sobretudo sobre as realidades dos pases africanos e de Timor-Leste. Os Objectivos de Desenvolvimento do Milnio 4, 5 e 6 apontam para a necessidade de desenvolver um esforo internacional no sentido de reduzir a mortalidade infantil, melhorar os cuidados maternos e combater a incidncia do HIV/SIDA, das doenas sexualmente transmissveis e da malria e da tuberculose. Importa sobretudo melhorar a capacidade de trabalhar no mbito dos cuidados primrios e de higiene, aproximando deste modo o esforo da cooperao s primeiras necessidades das populaes. Garantir o acesso sade constitui uma permissa fundamental do direito proteco social. > O Desenvolvimento Rural est intrinsecamente ligado questo da segurana alimentar e da pobreza, pois uma parte considervel das populaes dos pases em desenvolvimento vive em meio rural, onde os rendimentos so mais baixos. Neste campo a Cooperao Portuguesa dever contribuir para que as populaes nos pases em desenvolvimento tenham acesso, em qualquer momento, a alimentos nutritivos e incuos, em quantidade suficiente para levar uma vida activa e s. Este acesso est reconhecido como direito humano individual na Declarao Universal dos Direitos do Homem. Portugal participar nas iniciativas internacionais contra a fome, e contribuir para a erradicao da pobreza, atravs da valorizao da gesto comunitria e das culturas tradicionais, assim como das insti-

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tuies locais ligadas ao desenvolvimento rural. > A proteco do ambiente e a gesto sustentvel dos recursos naturais, em particular os recursos hdricos constituem tambm uma rea prioritria da Cooperao Portuguesa. A sustentabilidade ambiental uma componente fundamental do desenvolvimento humano. O objectivo 7 dos ODM e os compromissos da Cimeira de Joanesburgo apontam para a necessidade de impulsionar a boa gesto dos recursos ambientais e, em particular, dos recursos hdricos e o acesso gua e ao saneamento. A vasta maioria dos pases em desenvolvimento tm igualmente extensas zonas costeiras e alguns esto j ameaados pelos impactes de ameaas ambientais globais como as alteraes climticas e a desertificao. Assim, a proteco do ambiente e o ordenamento do territrio so essenciais para assegurar o mnimo de qualidade de vida das populaes, uma vez que tm reflexos directos na sade humana e no combate pobreza. , por isso, importante que a Cooperao Portuguesa coloque a mais-valia do seu conhecimento ao servio da gesto sustentvel dos recursos naturais, em particular dos recursos hdricos, nos pases em desenvolvimento. > particularmente importante incentivar o crescimento econmico, o desenvolvimento do sector privado, a formao e a gerao de emprego. A formao e o incentivo criao de emprego garantem a melhoria das condies de vida das populaes locais e promovem o desenvolvimento integrado e sustentado dos pases. Neste sentido, a incluso social dos jovens, sobretudo de grupos de risco, promove a pacificao social e o crescimento econmico dos pases em desenvolvimento. Na verdade, todo o desenvolvimento requer crescimento, assim, a Cooperao Portuguesa apoiar iniciativas que tenham estes objectivos, em parti-

cular as iniciativas mais geradoras de emprego. Neste mbito inserem-se os programas de microcrdito associados s actividades geradoras de rendimento. A Cooperao Portuguesa contribuir tambm para a promoo do associativismo empresarial e para capacitar os Estados beneficirios no sentido de criarem condies laborais, polticas de concorrncia e legislao que captem o investimento e que reforcem e incentivem o desenvolvimento econmico local.
C. Educao para o Desenvolvimento

> A Educao para o Desenvolvimento uma prioridade importante da Cooperao Portuguesa. fundamental criar conhecimento e sensibilizar a opinio pblica portuguesa para as temticas da cooperao internacional e para a participao activa na cidadania global. Esta prioridade, embora menor em termos das suas implicaes financeiras, constitui um importante factor de formao cvica, em particular para que as camadas mais jovens da populao portuguesa tenham capacidade de participar plenamente na resposta aos desafios globais que se colocam no horizonte. As prioridades aqui referidas tero um grau de premncia e pertinncia diferente consoante o pas parceiro, sendo importante sublinhar que em cada pas a Cooperao Portuguesa dever concentrar a maior parte dos seus apoios em apenas trs ou quatro prioridades, de forma a pr termo pulverizao de apoios que tantas vezes se tem verificado no passado e que to nociva para a racionalidade, a eficcia e a eficincia. Para conseguirmos concretizar estas prioridades, h um trabalho de reorientao operacional que necessrio desenvolver. O primeiro passo para essa reorientao dado no presente documento, atravs de uma definio clara destas prioridades.

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Parte 2

QUADRO DE ACO DA COOPERAO PORTUGUESA

Captulo

5:: A Cooperao Portuguesa e o Enquadramento Multilateral

:: Defender o princpio de uma ateno especial a frica e em particular aos Pases Menos Avanados, com vista obteno dos Objectivos de Desenvolvimento do Milnio, e em matrias como o apoio a Estados Frgeis. :: Reforar o espao lusfono valorizando o espao de interveno da CPLP. :: Desenvolver e implementar uma abordagem bi-multi na cooperao portuguesa, cumprindo com os compromissos internacionais assumidos na Declarao de Paris, e potenciando as vantagens comparativas da cooperao portuguesa. :: Conceder especial ateno ao desenvolvimento de parcerias com agncias das Naes Unidas, no quadro da UE, da OCDE e das Instituies Financeiras Internacionais e Regionais.

discusses do meio multilateral dever contribuir de uma forma mais efectiva para a defesa dos interesses estratgicos da poltica externa portuguesa e para a elaborao de estratgias internacionais. Acresce ainda que uma das caractersticas mais visveis do nosso tempo a de que a distino rgida entre cooperao bilateral e cooperao multilateral deixou de ser sustentvel, porque as ideias e as metodologias que se desenvolvem no seio do sistema multilateral condicionam e influenciam sobremaneira a cooperao que se pratica no mbito bilateral. Assim, estamos hoje perante um cenrio em que se impe uma nova forma de trabalhar, levando para os circuitos multilaterais os valores e as convices subjacentes cooperao nacional, e trazendo desses espaos de

O enorme acrscimo na intensidade da coordenao internacional nestes ltimos anos representa um importante desafio para a Cooperao Portuguesa, em particular para a sua capacidade de funcionar no enquadramento multilateral que hoje to importante. Este desafio constitui ao mesmo tempo uma oportunidade que a Cooperao Portuguesa procurar aproveitar para difundir e projectar, em espaos mais amplos do que aqueles que seriam permitidos pela actuao estritamente bilateral, os valores e os princpios que a animam. J hoje, a Cooperao Portuguesa dedica quase metade do volume total de APD cooperao multilateral. Em boa medida, este montante resulta por inerncia da pertena portuguesa a diversos contextos multilaterais, alguns dos quais com grande importncia para a agenda internacional do desenvolvimento. O envolvimento nacional nas grandes

debate novas metodologias e abordagens. Em Maro de 2005 Portugal assinou, juntamente com noventa pases e dezenas de organizaes internacionais e no governamentais, a Declarao de Paris sobre a Eficcia da Ajuda para o Desenvolvimento. Respeitar o esprito e a letra desse compromisso internacional significa desenvolver muito substancialmente a capacidade nacional de trabalhar no espao cruzado entre o bilateral e o multilateral.

[5.1.] Orientaes Gerais Portuguesas no Contexto Multilateral


Uma ateno especial para frica

Portugal congratula-se com a nfase dada nos anos mais recentes ao continente africano, e identifica-se com os compromissos europeus de dedicar um esforo acrescido ao desenvolvimento de frica. Portugal j destina actualmente cerca de trs quintos da sua APD bilateral a frica uma proporo que

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Uma Viso Estratgica para a Cooperao Portuguesa ::

Uma Viso Estratgica para a Cooperao Portuguesa ::

internacionalmente muito elevada e tenciona manter esse compromisso com frica. O apoio ao continente africano constitui, na perspectiva portuguesa, um dos mais importantes desafios da globalizao, uma era histrica que tem o potencial de promover a paz e a prosperidade a uma escala sem precedentes. Porm, este desiderato apenas ser atingido se for possvel evitar a marginalizao de importantes partes do globo e nomeadamente do continente africano. Pela via multilateral, Portugal apoia programas de desenvolvimento individuais de pases africanos, como o caso dos Programas Indicativos Nacionais negociados no mbito do Acordo de Cotonou. O envolvimento portugus neste importante compromisso internacional europeu na senda das inovadoras abordagens das Convenes de Yaound e Lom representa um contributo muito relevante para o desenvolvimento equitativo do continente africano, nomeadamente em pases com os quais Portugal tem poucas ligaes histricas. Portugal apoia igualmente programas nacionais de crescimento e reduo da pobreza de pases africanos em geral, e dos PALOP em particular, atravs da sua participao nos grupos do Banco Mundial e do Banco Africano de Desenvolvimento. Ao mesmo tempo, pela vertente multilateral que melhor se conseguem promover solues para alguns dos problemas estruturais com que os pases beneficirios se confrontam, de que so exemplo as questes da boa governao, da integrao regional ou dos desafios de natureza transfronteiria. Assim, Portugal dedicar especial ateno, no mbito das suas parcerias com agncias das Naes Unidas, no quadro da UE e das Instituies financeiras internacionais, promoo de apoios internacionalmente concertados que procurem responder a problemas sectoriais especficos de pases africanos, comeando pelos PALOP. Outro frum no qual Portugal contribuir para o desenvolvimento africano a OCDE, quer seja na discusso de orientaes gerais para a ajuda pblica ao desenvolvimento internacional, quer seja na promoo de estudos relevantes para a identificao das respostas mais adequadas s circunstncias africanas.

Apoio estabilizao e transio para o desenvolvimento

Portugal deve interessar-se em particular por todas as iniciativas relacionadas com o apoio a Estados ditos frgeis ou falhados, e pelas actividades de estabilizao e desenvolvimento ps-conflito.v Com efeito, a existncia de Estados frgeis constitui uma das mais importantes ameaas na era da globalizao, no s para os habitantes desses pases como tambm para muitas pessoas em outras partes do mundo. A natureza dos problemas com que se confrontam os Estados frgeis exige uma abordagem multilateral e bilateral concertada. Portugal apoiar iniciativas multilaterais destinadas a tornar o mundo mais seguro, sendo fundamental recordar a este respeito as palavras de Kofi Annan no seu relatrio In Larger Freedom: no teremos desenvolvimento sem segurana, no teremos segurana sem desenvolvimento, e no teremos nenhum dos dois sem respeito pelos direitos humanos. Em muitos casos, os custos das iniciativas destinadas a corrigir alguns dos problemas fundamentais dos Estados frgeis poderiam ser substancialmente menores, ou mesmo evitados, se na devida altura houvesse uma interveno internacional concertada em resposta a sinais evidentes de desagregao de uma sociedade. Nos ltimos anos verifica-se um substancial aperfeioamento dos mecanismos de alerta precoce para estes sinais, precisamente devido ao reconhecimento internacional do perigo colocado pelos Estados frgeis. Consideramos, portanto, particularmente pertinente o empenho multilateral em pases que podemos considerar Estados frgeis, isto , aqueles que correm o risco de degenerar e desagregar, fazendo alastrar a insegurana no s por entre os seus prprios cidados como tambm por entre os cidados da regio a que pertencem. Portugal contribuir para os esforos internacionais relevantes em Estados frgeis pela via multilateral ou, quando apropriado, pela via bilateral.

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Apoio aos Objectivos de Desenvolvimento do Milnio

multilaterais ter em conta a necessria coerncia entre as diferentes polticas sectoriais e os valores subjacentes poltica externa nacional.
Reforo do espao lusfono

A transformao operada na cooperao internacional nos primeiros anos deste sculo, de que smbolo e fora motora a congregao de esforos em torno dos Objectivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM), sublinha muito claramente que fundamental a coordenao para fazer face aos desafios internacionais do desenvolvimento. Com efeito, os mtodos utilizados na ajuda pblica ao desenvolvimento durante dcadas, e nomeadamente a ajuda bilateral descoordenada, constituem porventura a mais relevante razo do relativo falhano das actividades de cooperao internacional. Ao mesmo tempo que esta realidade se foi progressivamente impondo nas mais importantes anlises sobre o desenvolvimento, comeou tambm a tornar-se bvio que as consequncias do subdesenvolvimento ameaavam todo o equilbrio internacional na era da globalizao. esta conjuno que leva ao aparecimento e consolidao dos ODM como metas polarizadoras dos esforos internacionais. Portugal no ficar alheio a esta convergncia internacional. Presentemente, regista-se algum atraso em Portugal na adopo dos ODM como elemento relevante na definio da poltica nacional de cooperao. Porm, a partir de 2005 e at ao horizonte internacionalmente estabelecido de 2015, os ODM estaro no centro das opes a tomar pela Cooperao Portuguesa. Deste modo, existe um princpio de alinhamento e harmonizao entre as orientaes estratgicas nacionais e as internacionais, criando-se assim as condies bsicas para que a Cooperao Portuguesa contribua para os grandes objectivos internacionais, e para que os recursos internacionalmente disponveis sejam bem aproveitados para mbitos e problemticas que a Cooperao Portuguesa conhece bem. O sucesso internacional em relao aos ODM no depende apenas da ajuda pblica ao desenvolvimento. O impacto da globalizao faz-se sentir em numerosos mbitos distintos, levando a que, cada vez mais, se fale da necessidade de coerncia nas diferentes esferas da poltica econmica, incluindo as que dizem respeito, por exemplo, ao comrcio e agricultura. A participao portuguesa nos debates

A capacidade de trabalhar em rede, fazendo convergir para uma lgica comum energias e recursos de fontes diversas, reconhecidamente uma competncia fundamental no relacionamento internacional contemporneo. Assume deste modo uma grande relevncia a capacidade de gerar, a partir de referncias partilhadas, abordagens sinergticas face a problemas comuns. assim que a lusofonia deve ser entendida, no apenas como um espao lingustico partilhado, mas antes como um espao relevante para o trabalho em rede. A CPLP, organizao internacional que congrega os pases de expresso portuguesa, representa um importante domnio de trabalho para a Cooperao Portuguesa, criando-se em particular a possibilidade de utilizar a lngua comum como potenciadora de intervenes envolvendo trs ou mais pases lusfonos. O reforo do espao lusfono constitui um reforo da capacidade de resposta dos pases da CPLP aos desafios da globalizao que a todos dizem respeito. A Cooperao constitui, desde a fundao dessa instituio, um dos pilares da CPLP, no tendo no entanto realizado em plena efectividade at agora todo o seu potencial nesta matria. Ao aproximarmo-nos da efemride que a celebrao do dcimo aniversrio da CPLP (2006), vale a pena reflectirmos sobre os mecanismos e as abordagens mais propiciadoras de um aprofundamento da cooperao para o desenvolvimento no espao lusfono.

[5.2.] Espaos Multilaterais para o Envolvimento Portugus


Pas europeu e lusfono, atento aos problemas do desenvolvimento e aos desafios da globalizao, Portugal tem voz num importante conjunto de espaos de dilogo multilateral. No seio da Unio Europeia, Portugal participa na definio da poltica comunitria de ajuda ao desenvolvimento, tanto em relao aos pases ACP (frica, Carabas e Pacfico), atravs do Acordo de Cotonou, como em relao aos

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Uma Viso Estratgica para a Cooperao Portuguesa ::

Uma Viso Estratgica para a Cooperao Portuguesa ::

pases da Amrica Latina e da sia. O recente alargamento para 25 Estados Membros, em breve 27, e a possibilidade de futuros alargamentos, introduzem dinmicas novas nas discusses europeias sobre temticas de desenvolvimento. Respeitando e dialogando com todos os seus parceiros europeus, Portugal defender neste mbito os princpios orientadores para a sua interveno multilateral. No mbito das Naes Unidas, Portugal participa activamente nos grandes debates internacionais sobre temas de desenvolvimento que se realizam na Assembleia Geral e no ECOSOC, e trabalha de perto com as relevantes agncias das Naes Unidas. Entre estas, destacam-se em particular o PNUD, a ACNUR, o FNUAP e a UNICEF. Com estas agncias a Cooperao Portuguesa colabora, no s atravs das contribuies para o seu financiamento central, mas tambm atravs do financiamento de projectos especficos, afectando determinadas verbas a esses projectos. O Ministrio de Negcios Estrangeiros, principalmente atravs do IPAD, trabalhar tambm em estreita coordenao com outros ministrios, no mbito das iniciativas na esfera prpria de agncias como a FAO, a OMS e a OIT. A OCDE constitui outro importante centro de discusso sobre temas de desenvolvimento internacional, em particular atravs do Comit de Ajuda ao D e s e n v o l v i m e n t o ( CA D ) e d o Ce n t ro d e Desenvolvimento. O CAD hoje um dos grandes centros de produo de informao e de gerao de consensos e de conhecimentos sobre a cooperao para o desenvolvimento, e Portugal participar activamente nos trabalhos correntes dessa instituio. No sendo possvel ter uma presena idntica em todo o vasto leque de actividades do CAD, Portugal privilegiar os trabalhos temticos que mais directamente se relacionem com os princpios orientadores expressos neste documento. As instituies financeiras internacionais, nomeadamente o Banco Mundial, o Fundo Monetrio Internacional e os bancos regionais de desenvolvimento, so importantes pontos de referncia para os debates internacionais sobre cooperao para o desenvolvimento. Portugal tem vindo a ampliar a sua

presena e capacidade de interveno nestas instituies, importando reforar a coordenao entre os Ministrios dos Negcios Estrangeiros e das Finanas. Outra esfera multilateral que requer a ateno da Cooperao Portuguesa a relevncia cada vez maior de organizaes de mbito regional. Portugal um participante activo nos trabalhos das cimeiras Ibero-americanas, hoje em vsperas de uma importante transformao institucional, que trar sem dvida uma renovada capacidade de afirmao desse bloco como um espao no s de coordenao poltico-diplomtica mas tambm de cooperao para o desenvolvimento. A Cooperao Portuguesa estar tambm atenta necessidade de apoiar a valorizao e capacidade de interveno de instituies como a Unio Africana, a SADC e a CEDEAO, incluindo a contribuio da Cooperao Tcnico-Militar, que assumem hoje um papel cada vez mais destacado na arquitectura da paz, da segurana e do desenvolvimento internacional.

[5.3.] Aprofundamento da Abordagem Bi-Multi


A evoluo na cooperao internacional para o desenvolvimento ao longo da ltima dcada, com particular intensidade desde a viragem do sculo, torna muito menos signicativa a distino tradicional entre cooperao bilateral e cooperao multilateral. A Cooperao Portuguesa, tal como a de outros pases doadores, tem de estar altura dos desaos que isto coloca. por isso fundamental que sejam aprofundadas metodologias de trabalho bi-multi, fazendo relevar as vantagens de colocar dentro de uma lgica comum os recursos despendidos por via bilateral e por via multilateral. Trata-se de encontrar maneiras de potenciar a cooperao bilateral, colocando-a em parceria com esforos multilaterais, e de, ao mesmo tempo, assegurar que os esforos do mbito bilateral sejam dirigidos de forma coordenada no sentido da convergncia com as intervenes de outros parceiros. O IPAD, enquanto interlocutor simultneo dos ministrios sectoriais e das agncias internacionais, ter um papel fundamental a desempenhar neste processo.

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Esta orientao poder e dever encontrar diversas formas de realizao concreta. Entre elas, destacam-se duas das mais evidentes. A primeira reside no nanciamento directo de projectos multilaterais, no contexto de intervenes em que se verica uma mais-valia relevante desta forma de trabalhar. Portugal j nancia este tipo de projectos, por exemplo com o PNUD, com a OIT e com a UNESCO, atravs do estabelecimento de Trust Funds ou outros mecanismos. A segunda reside na participao muito mais intensa nos processos de coordenao internacional, tanto nos debates de orientao como na consequente canalizao de verbas bilaterais para intervenes sectoriais ou temticas acordadas no mbito dessa coordenao. de realar que em dois dos pases lusfonos Timor e Moambique a coordenao internacional muito intensa e que a participao portuguesa nessa coordenao dever ser muito mais activa. Estes dois exemplos de mecanismos de trabalho bi-multi devem ser mais desenvolvidos, sem prejuzo de outras metodologias com o mesmo objectivo. Regista-se tambm, nesta con-

vergncia entre o bilateral e o multilateral, a existncia de mltiplas possibilidades interessantes no desenvolvimento de projectos partilhados com outros pases individualmente ou em pequenos grupos. Trata-se de uma prtica j muito desenvolvida por alguns pases, que uma consequncia natural das mudanas internacionais aqui retratadas. As relaes Bi-Multi de Portugal esto tambm r e f l e c t i d a s n o s B a n c o s Mu l t i l a t e r a i s d e Desenvolvimento (BMD) atravs dos Acordos de Cooperao Tcnica que deram origem aos actuais Trust Funds bilaterais, que permitem s empresas de consultoria e aos consultores individuais portugueses concorrerem a projectos de Assistncia Tcnica, promovidos pelos BMD nos pases em desenvolvimento, designadamente nos PALOP. Em suma, chegado o momento de uma participao mais empenhada e mais inteligente no sistema multilateral da cooperao para o desenvolvimento, na prossecuo dos valores fundamentais que norteiam a ajuda pblica ao desenvolvimento portuguesa e, mais amplamente, a poltica externa nacional.

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Parte 2

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Captulo

6:: O Apoio ao Sector Privado

mou a ateno para a grande importncia da melho:: Incentivar as parcerias pblico privadas. :: Criar uma nova Instituio Financeira, que tem por misso central promover a dinamizao das economias beneficirias da APD portuguesa, numa perspectiva de apoio ao desenvolvimento sustentvel, em particular atravs do envolvimento das empresas portuguesas. :: Promover uma coordenao nacional estratgica, envolvendo as diferentes instituies do sector pblico e do sector privado.

ria do ambiente de trabalho para a iniciativa privada em qualquer estratgia para o desenvolvimento. Como no pode haver desenvolvimento sustentvel sem o investimento e o dinamismo do sector privado, uma estratgia para o desenvolvimento requer a criao de condies propcias actividade da iniciativa privada. A este respeito, importa sublinhar o papel primordial da boa governao, resumido sucintamente no Consenso de Monterrey:

No h desenvolvimento sustentvel sem iniciativa privada, a qual, de resto, no exclui nem nunca excluiu o papel decisivo do Estado. A APD desempenha um papel insubstituvel em muitos pases do mundo, e nomeadamente nos pases menos avanados, mas constitui um ponto assente que o bom funcionamento de uma economia de mercado o objectivo mais importante para a dinamizao e modernizao de economias com maiores dificuldades de integrao econmica internacional. Uma economia de mercado eficiente e equitativa requer, por sua vez, o desenvolvimento e a consolidao permanente de uma forte base institucional, e nomeadamente de um substrato legal, social e econmico que cabe sobretudo ao Estado assegurar. Esta necessria conciliao entre Estado e mercado que durante alguns anos eram considerados como foras contraditrias representa hoje um consenso alargado nos estudos sobre o desenvolvimento, conforme pode ser visto no relatrio anual do Banco Mundial de 2002, dedicado a este tema. Tambm em 2002, o Consenso de Monterrey cha-

A boa governao essencial para o desenvolvimento sustentvel. Polticas econmicas e instituies democrticas slidas, que respondem s necessidades das pessoas, bem como melhorias de infra-estruturas, constituem a base para o crescimento econmico sustentado, a erradicao da pobreza e a criao de emprego. Conclui-se assim que h um papel de grande relevo para a APD na promoo de economias de mercado, e que esse papel multifacetado, incluindo actividades to diversas como o apoio ao funcionamento de um sistema jurdico fivel, a formao para o mercado de trabalho, o fornecimento de crdito concessional e o fomento de parcerias pblico-privadas, entre outras. A Cooperao Portuguesa est atenta a esta realidade, e apoiar o desenvolvimento do sector privado e das economias de mercado nos pases parceiros, associando-se deste modo s grandes tendncias internacionais neste domnio. As instituies fundamentais para o bom funcionamento de economias de mercado como sejam leis adequadas e um sistema judicial capaz de as fazer

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Uma Viso Estratgica para a Cooperao Portuguesa ::

Uma Viso Estratgica para a Cooperao Portuguesa ::

respeitar dependem em grande medida do Estado. Por exemplo, a matriz jurdica e judicial comum que Portugal partilha com os pases lusfonos constitui um patrimnio evidente para a Cooperao Portuguesa, e uma rea de trabalho imprescindvel para o desenvolvimento econmico desses pases. Ao mesmo tempo, em todos os pases lusfonos as empresas portuguesas esto entre os maiores investidores estrangeiros, constituindo-se assim como uma massa crtica importante para o desenvolvimento econmico do pas. A Cooperao Portuguesa apoiar a consolidao de economias de mercado nos pases em que trabalha, tanto atravs do IPAD, como atravs de uma nova instituio a ser criada no mbito do actual processo de reforma da cooperao. O IPAD, vocacionado para a APD, actuar sobretudo no mbito do apoio criao de um ambiente propcio ao desenvolvimento de economias de mercado, como sejam as reas da justia, da formao, do microcrdito e da assistncia tcnica, entre outras. Em todas estas reas a Cooperao Portuguesa dispe de experincias e competncias que podem trazer importantes contributos para o desenvolvimento econmico. Entre outras, devem ser aproveitadas e valorizadas as potencialidades presentes nas associaes empresariais e sindicais, competindo ao IPAD a mobilizao deste patrimnio em prol do desenvolvimento dos pases parceiros. Assim, o IPAD trabalhar no mbito do conjunto de recomendaes expressas no Consenso de Monterrey sob o Captulo II.A.vi Colmatando uma lacuna na arquitectura da Cooperao Portuguesa desde a extino da APAD em 2002, o Governo vai promover a criao de uma nova instituio financeira, que tem por misso central promover a dinamizao das economias benefi-

cirias da APD portuguesa, numa perspectiva de apoio ao desenvolvimento sustentvel, em particular atravs do envolvimento de empresas portuguesas. Esta instituio visa sobretudo corresponder aos desafios enunciados no Consenso de Monterrey sob o Captulo II.B.vii Recorde-se que nesse documento, que representa uma componente importante do consenso internacional contemporneo sobre cooperao, h uma chamada de ateno para o papel fundamental do investimento directo externo, concluindo-se que necessrio criar as condies para tal investimento, tanto no plano nacional como no plano internacional. Entre os mecanismos recomendados est a criao de instituies apropriadas nos pases doadores para que possam aumentar o seu apoio ao investimento privado estrangeiro, e nomeadamente instituies que possam fornecer crdito de exportao, capital de risco e garantias de crdito. A criao de uma instituio portuguesa destinada a estes objectivos representar um acrscimo decisivo de operacionalidade para a Cooperao Portuguesa. Esta nova instituio, financiada maioritariamente pelo Estado mas com uma forte representao do sector privado entre os seus accionistas, poder integrar a associao EDFI, assumindo-se nessa medida como parceira da Comisso Europeia e do Banco Europeu de Investimentos no contexto do Acordo de Cotonou. Ter tambm um papel catalizador na conjugao de diferentes instrumentos financeiros j disponveis mas dispersos e insuficientemente aproveitados em Portugal, e servir como interlocutor til para bancos de desenvolvimento internacionais. No quadro de uma coordenao nacional, que se quer estratgica, haver, sempre que necessrio, uma articulao com o ICEP.

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Parte 3

QUADRO INSTITUCIONAL DA COOPERAO PORTUGUESA

Captulo

7:: O Dispositivo da Cooperao Portuguesa

:: Promover a centralidade de coordenao poltica da cooperao portuguesa. :: Promover a coerncia de polticas. :: Responder a necessidades efectivamente identificadas, promovendo a racionalizao de meios, a eficincia e a eficcia da ajuda. :: Desenvolver uma coordenao orientada para resultados, integrando as actividades da Cooperao Portuguesa de forma coerente. :: Reforar a coordenao inter-ministerial, em particular articulando estratgias bilaterais e multilaterais, estabelecendo metas transversais e promovendo a sustentabilidade e apropriao das iniciativas pelos parceiros. :: Reforar a misso de coordenao da cooperao Portuguesa pelo IPAD, quer ao nvel bilateral, quer multilateral. :: Reforar a capacidade de acompanhamento e execuo dos projectos e programas da cooperao. :: Realizar Conselhos de Ministros para os Assuntos da Cooperao. :: Aumentar a frequncia de reunies em sede de CIC. :: Promover a cooperao descentralizada, reconhecendo no quadro desta a cooperao intermunicipal. :: Constituir o Frum da Cooperao para o Desenvolvimento.

coordenao da ajuda. Para colmatar este atraso, o dispositivo central da cooperao ser dotado de responsabilidades claras relativamente coordenao e liderana dos esforos conjuntos nesta rea. Este dispositivo central trabalhar em estreita articulao com os ministrios sectoriais que desenvolvem actividades de cooperao, nomeadamente atravs da institucionalizao e implementao efectiva das reunies de coordenao interministerial. A coerncia global da Cooperao Portuguesa passa tambm pela concertao entre todos os agentes pblicos e privados de cooperao, e para esse efeito ser tambm institudo um Frum da Cooperao para o Desenvolvimento, catalizador de sinergias entre esses diversos actores e promotor de formas de complementaridade entre as diversas aces.

[7.1.] Dispositivo Central


Criado em Janeiro de 2003, o Instituto Portugus de Apoio ao Desenvolvimento (IPAD) tem como principais funes a superviso, direco e coordenao da ajuda pblica ao desenvolvimento; o planeamento, programao, acompanhamento e avaliao dos programas e projectos de cooperao; e o enquadramento adequado dos programas de cooperao e de ajuda pblica ao desenvolvimento financiados e realizados por outros organismos do

A poltica de ajuda pblica ao desenvolvimento em Portugal tem-se caracterizado por uma grande disperso institucional, ao nvel da formulao, execuo e financiamento das actividades, apesar dos esforos que desde o final dos anos 90 se foram desenvolvendo no sentido de melhorar as formas de

Estado e demais entidades pblicas. Para alm desta funo de coordenao das actividades pblicas, o IPAD concentra tambm a informao sobre projectos de cooperao promovidos por entidades privadas. A funo de centralizao e disseminao da informao fundamental para as funes de

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Uma Viso Estratgica para a Cooperao Portuguesa ::

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liderana, superviso e coordenao que incumbem ao IPAD. Cabe ainda ao IPAD a funo de financiar projectos e aces de cooperao e de coordenar o planeamento financeiro de toda a cooperao portuguesa. O exerccio da superintendncia e tutela sobre o IPAD atribui ao Ministrio dos Negcios Estrangeiros a responsabilidade pela emanao das directivas sobre os objectivos a atingir nas polticas e nas prioridades da Cooperao Portuguesa, e sobre as estratgias a adoptar nas mesmas. Compete ao IPAD operacionalizar estas instrues, afectando e gerindo os recursos disponveis em concordncia. Relativamente ao planeamento integrado da cooperao, pretende-se progressivamente trabalhar no sentido de o assumir como um mecanismo, afastando as prticas vigentes da tradicional smula de numerosas e diversas actividades de cooperao. A partir das orientaes e dos objectivos gerais definidos a nvel internacional e a nvel nacional, sero estabelecidas polticas sectoriais coerentes e complementares, adaptadas tambm s necessidades efectivamente identificadas no terreno, e no simplesmente definidas com base na disponibilidade de recursos ou de prioridades prprias dos agentes da cooperao. A funo central de coordenao do IPAD deriva da necessidade de combater a disperso de meios, e a disperso de critrios polticos, bem como de melhorar a racionalidade, eficincia e eficcia da ajuda, nomeadamente atravs da identificao das reas em que h vantagens comparativas. Ao nvel operacional trazem-se duas directivas essenciais actuao do IPAD: eficcia na coordenao orientada para resultados, e integrao das actividades da Cooperao Portuguesa de forma a tornar visvel uma lgica de conjunto coerente. Essa visibilidade trar vantagens no s ao nvel da capacidade de negociao com interlocutores externos bilaterais e multilaterais como tem tambm repercusses ao nvel interno, mobilizando a opinio pblica e envolvendo mais activamente a prpria sociedade civil. Polticas mais coordenadas, com distribuio clara

de responsabilidades, permitem ainda um maior compromisso ao nvel poltico pela evoluo das estratgias definidas, e ainda a identificao de eventuais problemas com os mtodos utilizados na prtica, permitindo incorporar a experincia anterior na correco ou preveno de novos erros. Da que seja fundamental desenvolver formas de avaliao do IPAD. A avaliao do IPAD dever incidir no s sobre programas e projectos em curso mas tambm sobre a eficcia da sua aco coordenadora dos diferentes sectores. O objectivo da coerncia da poltica externa portuguesa, designadamente no que toca componente da cooperao para o desenvolvimento, reflecte-se ainda na possibilidade, definida em 1999, de haver delegaes para a cooperao, compostos por pessoal especializado para exercer funes na rea da cooperao, nomeadamente junto das representaes diplomticas portuguesas.viii Pretendia-se com esta possibilidade fazer a devida articulao entre as actividades no terreno e o IPAD, bem como com as outras entidades sectoriais, no-governamentais, empresas e municpios, entre outras. Por outro lado, tal presena permite o devido acompanhamento no terreno da evoluo da execuo dos projectos financiados pela Cooperao Portuguesa. Importa dar continuidade a esta inteno, regulamentando o referido decreto-lei e implementando estas decises sempre que isso se afigure necessrio. Reconhece-se que uma dimenso essencial do papel de coordenao do IPAD consiste na articulao das componentes bilateral e multilateral da Cooperao Portuguesa. Embora se espere que os ministrios sectoriais desenvolvam eles prprios, quando relevante, uma capacidade de se relacionarem com o nvel multilateral, o IPAD, pela sua centralidade na cooperao e distribuio da APD, constitui uma preciosa fonte de contacto e informao que muito pode melhorar a aco dos outros agentes na cooperao. Esta relao impe-se no s no sentido de maximizar a utilizao das contribuies para entidades multilaterais de acordo com as nossas prioridades, mas tambm no sentido de se encontrarem financiamentos para aces em conjunto e parceria com essas entidades.

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precisamente pela natureza pluridisciplinar da Cooperao Portuguesa que se afigura necessrio manter o equilbrio entre a vertente central e a vertente sectorial da cooperao, e encontrar formas de sustentar esse equilbrio, mantendo a riqueza da diversidade e potenciando os retornos que se podem gerar a partir da unidade.

implementados constitui um dos aspectos em que se pretende a conjugao, no plano sectorial, entre o IPAD e os executores no terreno.

[7.3.] Coordenao Interministerial e Coerncia da Cooperao


A Comisso Interministerial para a Cooperao (CIC) foi criada por Decreto-Lei n 175/85, de 22 de Maio, tendo sido objecto de sucessivas reformulaes ix, com o objectivo explcito de reforar o papel de coordenao de toda a poltica nacional de cooperao pelo Ministrio dos Negcios Estrangeiros, em articulao com os restantes ministrios e organizaes pblicas e privadas envolvidas. O grande objectivo desta Comisso o de assegurar direco e controlo poltico, entendendo-se que a consistncia das polticas constitui condio de eficcia da aco. Nela esto representados todos os ministrios sectoriais com interesse na rea da cooperao, sendo a reunio presidida pelo membro do Governo responsvel por essa rea, ou pelo presidente do IPAD, por delegao. Embora esteja estipulado que rene duas vezes por ano em plenrio, a CIC pode reunir extraordinariamente sempre que convocada. A CIC tem por misso acompanhar com uma regularidade mensal o planeamento e a execuo da poltica de cooperao para o desenvolvimento. Alm das questes de carcter geral, debate-se neste rgo a cooperao sectorial e a cooperao global com cada um dos pases parceiros. Perdeu-se nos ltimos anos o hbito de reunir com regularidade a CIC. Contudo, esta constitui um frum relevante de concertao interministerial e de intercmbio de informao, pelo que deve reunir com toda a regularidade.
Conselho de Ministros para os Assuntos da Cooperao

[7.2.] Ministrios Sectoriais


Sendo a coordenao da Cooperao Portuguesa uma das actividades primordiais do IPAD, torna-se fundamental considerar a importante articulao da aco desta instituio com a aco dos ministrios sectoriais que nesta rea tm interesses especficos. So essas diversas actividades sectoriais que devem ser enquadradas de forma coerente numa poltica estrategicamente orientada, com objectivos partilhados e actividades complementares, quer nas aces bilaterais, quer nas aces ao nvel multilateral. Cumpre definir trs eixos centrais na aco de coordenao do IPAD em relao ao trabalho dos ministrios: a definio de estratgias; a importncia das metas transversais; e a sustentabilidade e apropriao das iniciativas pelos parceiros. Haver naturalmente uma maior nfase na coordenao nos sectores definidos como prioritrios para a cooperao. fundamental reconhecer os objectivos estratgicos sectoriais e incorporar essas consideraes nas lgicas de trabalho sectorial. O papel do IPAD desempenha-se tanto na identificao e delineao dos sectores prioritrios, como no apoio aos agentes da cooperao por forma a que as intervenes especficas sejam consentneas com os objectivos de fundo. , pois, essencial que haja uma troca adequada de informao e perspectivas, desde a programao at execuo. Importa tambm realar o trabalho de coordenao ao nvel das metas transversais j anteriormente definidas, como o respeito pelos direitos humanos, a transparncia na governao e a co-responsabilizao das entidades locais. Tambm a adopo de uma lgica comum de sustentabilidade e capacitao dos beneficirios para se apropriarem dos projectos

A discusso da cooperao para o desenvolvimento no plano poltico fundamental para o aprofundamento de um consenso nacional relativamente definio e execuo das grandes linhas de orientao neste domnio. A presena neste alto rgo do Estado de todos os Ministros permite promover no s a coordenao e complementaridade das intervenes sectoriais, mas tambm assegurar a coerncia

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Uma Viso Estratgica para a Cooperao Portuguesa ::

Uma Viso Estratgica para a Cooperao Portuguesa ::

da poltica de cooperao com outras polticas nacionais que afectam o desenvolvimento dos pases aos quais se dirige. Assim, duas vezes por ano, o Conselho de Ministros dever debater temas de fundo relacionados com a Cooperao, como sejam o oramento integrado da cooperao, os planos trienais assinados com pases parceiros, e o balano de actividades e experincias.

ponsveis pelo seu prprio desenvolvimento; > a concertao e complementaridade entre os diversos actores, potenciando abordagens e projectos integrados atravs do desenvolvimento de parcerias pblico-privadas; > uma gesto de recursos descentralizada, que exigir a adaptao das habituais estruturas e modelos de cooperao; > uma abordagem que tem em considerao o processo de desenvolvimento, promovendo a apropriao local, e encarando tal processo como um objectivo em si mesmo e como meio importante para a avaliao de resultados; > a prioridade capacitao institucional para o desenvolvimento nas aces de cooperao a implementar, no sentido de incentivar a autonomia e a sustentabilidade das dinmicas locais. Trata-se, portanto, de um novo enfoque da cooperao caracterizado pela descentralizao de iniciativas. Cmaras Municipais e Associaes de Municpios A cooperao intermunicipal constitui uma das melhores formas conhecidas de cooperao descentralizada. Estabelece-se atravs de laos de parceria entre municpios dos Pases desenvolvidos e dos Pases em desenvolvimento, mediante uma relao de igualdade e reciprocidade. Existem vrios exemplos de cooperao intermunicipal: os protocolos (para realizao de projectos especficos ou para assessorias tcnicas), as geminaes (acordos que visam trocar conhecimentos e concretizar actividades, projectos ou programas, com uma perspectiva mais de mdio e longo prazo) e, num nvel mais avanado, as redes (para promover a troca de experincias). As cmaras municipais e as associaes de municpios desempenham um papel muito importante na capacitao de organismos similares nos pases em desenvolvimento e na elaborao das polticas pblicas da administrao local, contribuindo para a consolidao do Estado e demais entidades pblicas nesses pases. H, portanto, que potenciar este conhecimento tcnico incentivando o desenvolvimento de projectos integrados de cooperao, que

[7.4.] Cooperao Descentralizada


O conceito de Cooperao Descentralizada foi introduzido, como proposta da Unio Europeia, em 1989, na IV Conveno de Lom, reflectindo uma nova orientao do papel do Estado, da participao e protagonismo dos beneficirios, e um maior apoio ao envolvimento da sociedade civil no desenvolvimento. Os desafios da globalizao e do combate pobreza tm conseguido aproximar diferentes actores e as parcerias pblico-privadas so, cada vez mais, uma realidade. O aparecimento da cooperao descentralizada surge, portanto, em resposta s novas dinmicas da sociedade. A descentralizao e a democratizao so processos que se encontram em implementao em muitos pases desenvolvidos e em desenvolvimento, o que tem implicado a emergncia de novos actores, descentralizados, representativos da sociedade civil. importante destacar duas componentes principais: a) a existncia de um novo espao de cooperao para os agentes locais das sociedades em desenvolvimento, aos quais se reconhece um maior protagonismo e responsabilidade na cooperao; b) a redefinio das aces dos actores dos pases doadores no sentido de impulsionarem e fomentarem a participao dos actores locais. Neste sentido, a Cooperao Descentralizada contribui para o reforo do tecido da sociedade civil, mas reconhece tambm como actores de cooperao os rgos descentralizados da administrao pblica. Assim, a Cooperao Descentralizada implica: > a participao activa dos diversos agentes em todas as fases do processo, considerando-os res-

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envolvam parceiros nacionais e locais. A execuo de projectos de mdia e longa durao, a implementao de aces que impliquem uma aposta no processo de desenvolvimento das populaes e das regies, conferir sustentabilidade e credibilidade cooperao descentralizada portuguesa. Desta forma, devem ser criados mecanismos que enquadrem este tipo de actividades de cooperao, para que, atravs de critrios claros de elegibilidade, se apoiem as parcerias entre as Cmaras Municipais e outros actores de cooperao, como ONGD, para a concretizao de projectos que, inserindo-se nas prioridades da Cooperao Portuguesa, constituam tambm uma mais-valia credvel para o desenvolvimento dos pases com os quais cooperamos. Este mecanismo servir igualmente para encorajar as boas prticas na cooperao intermunicipal, excluindo-se o financiamento para actividades menos justificveis luz dos conhecimentos que hoje temos sobre o contributo da cooperao internacional para o desenvolvimento.

coordenadora da Cooperao Portuguesa, o IPAD. Constitui-se como um frum de coordenao com a sociedade civil e com a administrao local, devendo abranger organizaes que desenvolvam, comprovadamente e de forma regular, aces de educao e cooperao para o desenvolvimento. Entre estas organizaes, encontram-se a Plataforma das ONGD, a Associao Nacional de Municpios, o ICEP e as empresas que partilham dos princpios e actuam no mbito da responsabilidade social, as fundaes, associaes empresariais e sindicais, e outras. A complementaridade e coordenao de aces no seio da sociedade civil e destas com o IPAD potenciaro a coerncia e a eficcia da poltica de Cooperao Portuguesa. Desta interaco, que se deseja que ganhe uma dinmica prpria, podero surgir projectos comuns, actuaes em parceria e propostas e pareceres sobre as polticas pblicas da Cooperao Portuguesa, semelhana do que acontece em outros pases europeus. O Frum tem tambm condies para vir a constituir-se como um espao privilegiado para se desenvolverem mecanismos de consulta pblica sobre assuntos relacionados com a cooperao para o desenvolvimento. Sentiu-se a falta, no passado, de mecanismos de envolvimento e dilogo entre o Estado e a sociedade civil na rea da cooperao, uma lacuna que se pretende agora superar com a criao deste Frum.

[7.5.] Frum de Cooperao para o Desenvolvimento


A funo principal do Frum de Cooperao para o Desenvolvimento a de desenvolver, entre os diversos actores que no pertencem administrao central do Estado, mecanismos de reconhecimento, conhecimento e coordenao entre eles e com a instituio

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Parte 3

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Captulo

8:: A Cooperao Portuguesa e a Sociedade Civil

:: Aumentar a coordenao e eficcia promovendo a concertao com actores da sociedade civil, valorizando a sua aco. :: Promover o desenvolvimento de parcerias de qualidade e a co-responsabilizao. :: Promover as parcerias pblico privadas (empresas, universidades, associaes de imigrantes, associaes profissionais, fundaes, entre outros). :: Desenvolvimento de mecanismos e linhas de financiamento claras que promovam a coerncia de polticas e a sustentabilidade das aces. :: Regulamentar o estatuto do cooperante. :: Reformular o enquadramento legal para o mecenato. :: Rever o Estatuto das ONGD. :: Rever o enquadramento dos apoios cooperao inter-universitria nas reas da cooperao para o desenvolvimento. :: Definir uma nova poltica de bolsas. :: Incentivar a introduo da Educao para o desenvolvimento nos curricula escolares. :: Valorizar aces de responsabilidade social empresarial.

Reconhece-se a mais-valia da sociedade civil, enquanto conjunto de associaes, empresas e impulsos de natureza no governamental, independente e autnoma, que constituem um espao privilegiado para o exerccio de uma cidadania activa e responsvel. Todavia, esta riqueza obriga a um esforo ainda mais exigente em matria de coordenao, coerncia e coeso de polticas, bem como a uma maior definio de mecanismos e de instrumentos que traduzam de forma clara as estratgias e prioridades das polticas pblicas da Cooperao Portuguesa. Isso em nada dever coarctar a liberdade de iniciativa, a criatividade e a energia prpria da sociedade civil. Importa tambm melhorar os mecanismos de incentivo, at hoje muito parcos, para que a sociedade civil possa ser mais activa em iniciativas de cooperao. Assim, no mbito dos incentivos fiscais ao mecenato, a cooperao para o desenvolvimento e a ajuda humanitria passaro a beneficiar de condies mais favorveis, reconhecendo-se desta forma o interesse pblico na generosidade dos mecenas.

[8.1.] Construir Parcerias e Desenvolver Projectos de Qualidade


Coordenao

A sociedade civil portuguesa contm um conjunto mltiplo, variado e muito rico de actores que realizam actividades ou projectos de cooperao. Este facto constitui uma mais-valia importante conferindo diversidade, na forma e no contedo, s aces empreendidas, e permitindo que os conhecimentos e intervenes se desenvolvam de modo cada vez mais especializado.

, assim, necessrio desenvolver uma complementaridade efectiva entre actores da sociedade civil e destes com o Estado. Os actores de cooperao da sociedade civil portuguesa tm uma responsabilidade importante no planeamento, execuo e avaliao das aces de cooperao que Portugal desenvolve. , portanto, importante que todos partilhem, com responsabilidade e sentido crtico, os

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sucessos e insucessos da Cooperao Portuguesa. A construo de parcerias de sucesso, que queremos e temos de saber incentivar, assenta em trs vertentes fundamentais:

Negcios Estrangeiros, prioritariamente atravs do IPAD, ter em conta na sua programao e nas suas actividades: > necessria uma coerncia, aquando da defini-

> Em primeiro lugar, o conhecimento: o conhecimento mtuo entre as instituies permite a aceitao e compreenso da misso, do trabalho e da losoa que caracteriza cada uma delas; > O segundo aspecto, que deriva do primeiro, o da conana mtua: desde que os seus objectivos e a sua forma de trabalhar sejam consonantes com os princpios orientadores e as estratgias da Cooperao Portuguesa, conamos em que cada organizao pode complementar as suas especicidades no quadro de uma relao de parceria entre instituies da sociedade civil e do Estado; > E o terceiro ponto: o enfoque sobre os resultados, pois a relao de parceria permite o desenvolvimento e a aplicao de projectos mais sosticados, e deve contribuir para uma aprendizagem mtua que permita optimizar e avaliar resultados. O Governo portugus considera de extrema importncia a existncia de parcerias que permitam operacionalizar com maior qualidade e credibilidade os projectos e programas de cooperao para o desenvolvimento. neste mbito que se enquadra o conceito de clusters, que desenvolvido no captulo seguinte. Este mecanismo contribuir certamente para uma coordenao real e efectiva entre os vrios actores na implementao de projectos e programas de cooperao. A coordenao entre actores e entre parceiros pblicos e privados traduz-se, assim, na criao de sinergias em duas vertentes fundamentais: ao nvel do capital humano e em termos da maximizao dos recursos financeiros disponveis no quadro nacional, europeu e internacional. O desenvolvimento de parcerias slidas contribuir para melhorar, quer a eficcia, quer a eficincia da Cooperao Portuguesa. Uma poltica de desenvolvimento de parcerias encontra diversas exigncias, que o Ministrio dos

o de programas, projectos ou parcerias, entre objectivos e prioridades nacionais, o enquadramento nacional dos pases e as tendncias e debates internacionais. A eficcia das aces decorre da conjugao destes factores; > Os instrumentos desenvolvidos para o apoio sociedade civil e s parcerias devem reflectir as prioridades e as estratgias centrais da Cooperao Portuguesa; > Contudo, s a aposta em programas e projectos de qualidade permitir credibilizar a Cooperao Portuguesa e, consequentemente, reforar a posio internacional portuguesa neste domnio. No basta para tal corresponder s prioridades polticas, necessrio tambm que os projectos, pela sua inovao e sustentabilidade, confiram Cooperao Portuguesa uma imagem de qualidade, muitas vezes contrria disperso de aces que tem sido tradicional; > tambm importante que a aposta na qualidade traduza o respeito pelos princpios da tica e da transparncia. A opinio pblica nacional e internacional tem sido muito crtica perante a fraca actuao da ajuda pblica na resoluo dos problemas dos pases em desenvolvimento. O envolvimento das instituies da sociedade civil, sendo um passo importante para a eficincia das aces de cooperao, exige, no entanto, que estas se comprometam com uma noo de responsabilidade social, agindo em conformidade com cdigos de tica e transparncia internacionais. Este novo tipo de abordagem, face riqueza e diversidade da sociedade civil, na tentativa de tirar partido das suas potencialidades para a cooperao para o desenvolvimento, exigir alguns ajustamentos no quadro legal e nos mecanismos disponveis. Desde logo, exige-se um enquadramento legal mais claro para as aces de mecenato que pretendam apoiar

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actividades de cooperao para o desenvolvimento ou ajuda humanitria e de emergncia. tambm importante rever o Estatuto do Cooperante, agilizando e clarificando os seus procedimentos por forma a corresponder s exigncias de execuo dos projectos de cooperao para o desenvolvimento por parte de actores muito diversos. Torna-se ainda premente contribuir para reforar as dinmicas espontneas da sociedade civil, nomeadamente apoiando, atravs de instrumentos e mecanismos legais, a criao de um voluntariado para a cooperao, jovem e snior, enquadrando aqueles que de forma voluntria pretendem contribuir com o seu conhecimento e experincia para o fortalecimento da Cooperao Portuguesa. Na verdade, o capital humano em Portugal representa um recurso muito importante para a Cooperao, e este assunto ser objecto de aprofundamento no captulo seguinte. Importa aqui referir, como componente indispensvel para a consolidao das parcerias com a sociedade civil, outro mecanismo que ser discutido no captulo seguinte: o reforo dos mecanismos de avaliao que permitam melhorar a qualidade da Cooperao Portuguesa, melhorando resultados e impactos.

Cooperao Portuguesa, sendo sobretudo importante aprender a partir dessa experincia negativa, e no voltar a cometer os mesmos erros. Para reforar a qualidade da parceria entre o Estado e estas organizaes da sociedade civil, importa rever a Lei n 66/98, de 14 de Outubro, que regula o Estatuto das ONGD. Por outro lado, h que consolidar os mecanismos de co-financiamento s ONGD, para que os mesmos abranjam as vrias reas de actuao. O apoio financeiro s ONGD deve acatar as prioridades da Cooperao Portuguesa e ter por base o respeito pelos princpios e valores internacionais que partilhamos. Devem portanto ser criados mecanismos de financiamento e procedimentos claros, perspectivando-se o aumento da percentagem da APD para projectos de ONGD, por forma a comear um processo de aproximao mdia europeia, neste domnio. Existem duas dimenses especficas de actuao que se complementam e para as quais sero desenvolvidos mecanismos apropriados: uma componente nacional, onde se enquadra a educao para o desenvolvimento, e uma dimenso internacional, que abrange quer a cooperao para o desenvolvimento quer a ajuda de emergncia e humanitria.

[8.2.] Actores da Sociedade Civil


8.2.1 ONGD A educao para o desenvolvimento

As Organizaes No Governamentais para o Desenvolvimento (ONGD) so associaes da sociedade civil, de direito privado e fim no lucrativo, criadas expressamente com o propsito de trabalhar no mbito da cooperao para o desenvolvimento. A relao institucional entre o Estado Portugus e as ONGD recente. S em 1994 se aprovou a primeira lei que definia o estatuto das ONGD, reconhecendo a sua qualidade de parceiros da cooperao oficial portuguesa e, portanto, considerando-as passveis de subveno financeira por parte do Estado Portugus. O passado recente caracteriza-se, no entanto, por uma ausncia de mecanismos de dilogo e de coordenao, quando no mesmo pela desconfiana activa e o conflito aberto entre o Estado e as ONGD. Tal abordagem, j corrigida, fragilizou a capacidade operacional e a imagem nacional e internacional da

A educao para o desenvolvimento (ED) constitui um processo educativo constante que favorece as interrelaes sociais, culturais, polticas e econmicas entre o Norte e o Sul, e que promove valores e atitudes de solidariedade e justia que devem caracterizar uma cidadania global responsvel. Consiste, em si mesma, num processo activo de aprendizagem que pretende sensibilizar e mobilizar a sociedade para as prioridades do desenvolvimento humano sustentvel. Trata-se de um instrumento fundamental para a criao de uma base de entendimento e de apoio junto da opinio pblica mundial, e tambm da portuguesa, para as questes da cooperao para o desenvolvimento. Embora a ED no se restrinja educao formal, importante que esta seja incorporada progressivamente nos curricula escolares, semelhana do que

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acontece com outros pases europeus, para que a educao formal reflicta e contribua para a criao de cidados atentos, exigentes e participativos na vida e na solidariedade globais. A coordenao com o Ministrio da Educao nesta matria fundamental. Por outro lado, as temticas de ED no se confinam s a matrias de carcter internacional, antes potenciam solues e respostas para questes transversais da nossa sociedade, como sejam a do respeito pela multiculturalidade; as questes da imigrao e da incluso social; a luta contra a pobreza; as campanhas de educao para a sade e as de sensibilizao ambiental; a questo da responsabilidade social empresarial, do consumo sustentvel e do comrcio justo; e a responsabilidade social dos media.
No mbito da ajuda humanitria

8.2.2 OUTRAS ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL

Existe actualmente uma diversidade de organizaes da sociedade civil que desenvolvem e contribuem para a cooperao para o desenvolvimento, muito embora tenham como principais fins estatutrios outros objectivos. Entre estas, inserem-se as fundaes, as associaes empresariais e sindicais, as universidades e os centros de investigao, as associaes de comrcio justo, as associaes de desenvolvimento local, as associaes de imigrantes, etc. Assim, a Cooperao Portuguesa estar atenta a esta multiplicidade de actores e potenciar as mais-valias de cada uma dessas organizaes, atravs da criao de mecanismos apropriados e do desenvolvimento de parcerias criativas e inovadoras. Dada a importncia, j referida, do sector privado para o desenvolvimento, natural que as empresas e as associaes empresariais devam ser consideradas parceiros relevantes para a Cooperao Portuguesa. Na verdade, a promoo do crescimento econmico sustentvel dos pases em desenvolvimento por todos assumida como uma condio indispensvel para a reduo da pobreza. O desenvolvimento do sector privado , em regra, reconhecido como o motor do progresso dos pases em desenvolvimento. As empresas portuguesas, tambm em parceria com diferentes organizaes ou instituies pblicas, podem participar, entre outras, em aces de formao, de apoio criao de infra-estruturas sociais, de apropriao de tecnologia e de assistncia tcnica, de capacitao em reas de gesto e financeiras, bem como em diversas reas de legislao laboral, ou de incentivo criao de movimentos associativos congneres, potenciando desta forma a criao de emprego e de riqueza nos pases em desenvolvimento. Na realidade, as parcerias pblico-privadas, pela sua abrangncia multifacetada, podem contribuir para uma maior eficcia na execuo dos projectos de cooperao para o desenvolvimento. Por outro lado, as empresas e as associaes empresariais, ao desenvolverem boas prticas de responsabilidade social, que englobam, entre outras, o respeito pelos direitos humanos e pelas questes do

O elevado nmero e a crescente complexidade das situaes de conflito e de crise humanitria fazem surgir a emergncia, a ajuda humanitria, a reabilitao e a reconstruo como reas importantes de actuao das ONGD, e de outras instncias da sociedade civil. Surgem aqui novas reas de especializao: a preveno, gesto e resoluo de conflitos, a diplomacia preventiva, a reabilitao ps-conflito e os processos de reconciliao, os refugiados e as migraes, entre outras. Os princpios da humanidade, da independncia, da imparcialidade, da universalidade e da neutralidade esto claramente traduzidos nas Convenes de Genebra. O princpio da transparncia e o respeito pelos cdigos de tica da interveno humanitria devem ser transversais a todas as aces de ajuda, evitando-se a instrumentalizao da mesma. A aco das ONGD nesta rea deve tambm pautar-se pelo respeito pelos direitos humanos e pelo direito internacional, articulando-se, sempre que possvel, com as autoridades locais existentes no terreno. Neste contexto, haver uma maior clarificao em termos dos financiamentos possveis, nomeadamente criando uma linha especfica de financiamento no mbito do IPAD, suficientemente dinmica para responder s necessidades da Ajuda Humanitria.

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ambiente, contribuem tambm para sensibilizar toda a cadeia de produo, desde os fornecedores aos accionistas, para a necessidade de, em pases desenvolvidos ou em desenvolvimento, executarem boas prticas de governao empresarial que originem padres de consumo e de produo sustentveis. Em Portugal, ao contrrio daquilo que acontece em outros pases europeus, os sindicatos e as associaes profissionais nem sempre tm sido considerados como parceiros tradicionais da Cooperao Portuguesa. Contudo, eles tm um papel importante a desempenhar, por exemplo, em matria de defesa e promoo dos direitos laborais, condio para a realizao dos direitos econmicos, sociais e culturais. Mas tambm em outros mbitos, como sejam a assistncia tcnica e a formao profissional; programas nas reas da segurana e higiene no trabalho; promoo da igualdade de gnero; apoio articulao de redes sindicais regionais e internacionais, promovendo a participao desses pases nos fora de deciso internacional; participao em aces de educao para o desenvolvimento junto dos seus associados em Portugal; etc. So, portanto, agentes importantes na promoo da democracia e do Estado de direito e da reduo da pobreza, sendo consequentemente parceiros naturais da Cooperao Portuguesa. As universidades portuguesas constituem-se como plos de saber especializado, sendo nessa medida parceiros relevantes para a Cooperao Portuguesa. A sua actuao centrada em cinco vertentes fundamentais: > Formao superior especializada (licenciaturas, mestrados, ps-graduaes, doutoramentos, ps-doutoramentos, bem como cursos de especializao), o que contribui para a criao de conhecimento em Portugal e nos pases em desenvolvimento, nomeadamente atravs do acompanhamento do estudante bolseiro da Cooperao Portuguesa, da formao de prossionais em diversas reas e da formao de formadores; > Criao de saber em matrias de cooperao para o desenvolvimento (investigao sobre questes

relacionadas com os estudos para o desenvolvimento); devendo a investigao contribuir para o conhecimento das realidades e para que se encontrem estratgias comuns e solues tcnicas e indicativas para os problemas dos pases; > Criao e capacitao das universidades ou estruturas similares de formao nos pases parceiros: esta importante funo requer uma abordagem cuidada, por forma a que as intervenes correspondam aos objectivos e se assumam claramente como projectos de cooperao para o desenvolvimento; > Espao de debate sobre os princpios e as metodologias da cooperao para o desenvolvimento; > Agentes de cooperao para o desenvolvimento concebendo e implementando os seus prprios projectos; assessorias tcnicas na implementao de projectos de cooperao para o desenvolvimento, cooperando com outras instituies para o efeito. A Cooperao Portuguesa tem apoiado o desenvolvimento de programas de cooperao inter-universitria que visam a capacitao e a criao de conhecimento especializado nos pases em desenvolvimento, com especial incidncia nos PALOP. No sentido de tornar estes apoios mais eficazes, o tipo de aces actualmente em curso ser avaliado, no sentido de rever quer a poltica de bolsas em vigor, quer o modelo de apoio s universidades portuguesas que pretendam desenvolver aces de cooperao. O apoio financeiro s aces de cooperao das universidades portuguesas deve traduzir uma viso integrada das polticas pblicas da Cooperao Portuguesa, e contribuir efectivamente para a capacitao e apropriao de conhecimentos nos pases em desenvolvimento. As associaes de imigrantes so outro actor frequentemente esquecido neste enquadramento. Contudo, trata-se de agentes que em muitos casos desenvolvem projectos de cooperao para o desenvolvimento com os seus pases de origem e que devem ser enquadrados em estratgias de coordenao. As associaes de imigrantes, em particular as

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dos pases africanos de lngua oficial portuguesa, so agentes que promovem a capacitao e promoo econmica nos seus pases de origem. A Cooperao Portuguesa desempenhar um papel de facilitador junto da sociedade civil. Sero, pois, desen-

volvidos mecanismos e linhas de financiamento que permitam operacionalizar, de acordo com as estratgias e as prioridades apresentadas neste documento, e com clareza e eficcia, parcerias integradas que potenciem a implementao de projectos sustentveis.

Parte 3

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Captulo

9:: Mecanismos da Cooperao Portuguesa

:: Valorizar uma programao de segunda gerao. :: Promover a eficincia e a racionalidade da cooperao portuguesa, atravs de uma oramentao de base plurianual. :: Implementar uma gesto por resultados e normalizar procedimentos. :: Desenvolver uma abordagem integrada e eficaz do apoio a projectos, programas e do apoio ao oramento. :: Implementar um novo Instrumento para a Cooperao Portuguesa: Clusters de Cooperao. :: Promover um novo mecanismo para o voluntariado para a cooperao. :: Reforar a coordenao, a presena e a visibilidade da cooperao portuguesa nos pases parceiros. :: Promover a qualidade dos projectos reforando o acompanhamento e a avaliao constituindo-se esta um processo credvel e independente de aprendizagem participada. :: Apostar na coordenao da ajuda humanitria no plano nacional e internacional.

alguma ordem ao conjunto de iniciativas que cada servio da administrao pblica anunciava querer levar a cabo. Como cada servio tem grande autonomia em matria de programao, resultaram inevitavelmente duas consequncias: a primeira que no era possvel que as actividades tivessem uma coerncia global, porque no havia prioridades nem podia haver afectao de recursos de acordo com prioridades. A segunda que os recursos tinham tendncia a ser consumidos por quem programava o seu uso, ou seja, os prprios servios. A esta forma de trabalhar correspondia a ideia de uma cooperao baseada na oferta. A programao de segunda gerao, que surge a partir de 2001 e que requer agora um novo dinamismo, contm trs passos distintos: primeiro, uma identificao poltica das reas prioritrias por via do contacto entre os responsveis polticos pela cooperao em cada pas; segundo, um trabalho de programao tcnica efectuado pelo IPAD, com recurso a consultores especializados nos sectores em que isso se justifique; terceiro, j numa fase de elaborao de projectos, o trabalho com os executores competentes,

[9.1.] Negociao com Parceiros e Programao Plurianual


A relao entre a identificao dos projectos e a programao e negociao dos mesmos tem evoludo ao longo dos tempos, podendo aqui falar-se de uma distino entre a programao de primeira gerao e a programao de segunda gerao, na qual se estabelecia um corte decisivo entre a programao e a execuo. O raciocnio simples: a forma tradicional de programar a Cooperao Portuguesa (programas de primeira gerao) consistia em procurar dar

sejam do sector pblico ou do sector privado, para corresponder ao estabelecido nas primeiras duas fases. A esta forma de trabalhar corresponde a ideia de uma cooperao baseada na procura.

[9.2.] Oramentao Plurianual e Eficincia


A existncia de um oramento integrado para a cooperao, h muito identificado como um passo fundamental para as necessrias reformas no sentido da eficincia e da racionalidade, no ainda uma

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realidade plena, apesar dos progressos registados na contabilidade oramental, nomeadamente com o desenvolvimento de programas plurianuais. Por outro lado, a oramentao numa base plurianual um instrumento essencial para a introduo de uma maior previsibilidade na programao da Cooperao Portuguesa e para a adequao s prioridades geogrficas e sectoriais definidas. Neste sentido, e em sede de Oramento de Estado, dever ser reforada a plurianualidade do Programa Oramental de Cooperao, tendo em conta a necessria compatibilizao com os compromissos plurianuais decorrentes dos programas de cooperao acordados com os pases parceiros e com os actores da cooperao portuguesa. Este esforo traduzir-se-, igualmente, no estabelecimento de metas de desempenho quantificveis, a atingir durante o perodo de implementao, na indicao de modalidades de implementao e na distribuio de tarefas. Tal programao poder tambm contribuir para o objectivo que se pretende de simplificao dos processos administrativos, de clarificao dos nveis de deciso e responsabilizao, bem como da clarificao das formas de coordenao e comunicao. Mais uma vez, neste contexto, o IPAD desempenhar um papel central na definio e implementao destas metas.

doadores a relevncia e eficcia dos programas implementados. Para que esta abordagem tenha significado, necessrio definir indicadores susceptveis de medir o impacto, evitando contudo os riscos associados a um excesso de quantificao que pode levar a menosprezar actividades como a proteco e o respeito pela dignidade humana, dificilmente mensurveis. A implementao desta abordagem obrigar definio de normas e manuais de procedimento para as vrias etapas das actividades de cooperao, desde a programao execuo, ao acompanhamento e avaliao, devendo esta normalizao corresponder aos princpios orientadores da Cooperao Portuguesa atrs definidos e, em especial, aos da eficcia, de harmonizao e de alinhamento.

[9.4.] Apoio a Projectos, Apoio a Programas, Apoio ao Oramento


As grandes linhas de orientao e prioridades estratgicas da Cooperao Portuguesa sero implementadas atravs de medidas concretas como o apoio a projectos, a programas e o apoio ao oramento dos pases parceiros. A. O apoio a projectos destina-se a suportar conjuntos de actividades orientadas para um objectivo especfico. Esse financiamento no suportado inteiramente pela ajuda pblica, podendo ter origens diferentes, desde que o objectivo a atingir e os mtodos a desenvolver sejam partilhados pelas entidades interessadas. Os projectos tm uma componente tcnica muito importante, que dever ser devidamente articulada com os objectivos gerais que se pretendem atingir com as iniciativas de cooperao. Um elemento-chave dos projectos a anlise da sua viabilidade/sustentabilidade tendo em conta o contexto mais alargado de prioridades da cooperao. Outro elemento, igualmente importante, a efectiva resposta s necessidades identificadas no terreno. Embora os projectos tenham necessariamente uma durao limitada no tempo e uma abrangncia definida a priori, entende-se que eles se devem

[9.3.] Gesto por Resultados e Normalizao de Procedimentos


Progressivamente, e seguindo as boas prticas internacionais, dever ser implementada uma abordagem centrada nos resultados. Isto , o enfoque central dever transitar das afectaes de recursos para os resultados prticos obtidos. Assim, a utilizao total dos fundos disponveis e o progresso na taxa de execuo dos projectos e programas, embora importante , por si s, insuficiente. H que demonstrar que estas actividades tiveram um valor acrescentado real e um impacto positivo nas populaes beneficirias. Esta nova metodologia tem vindo a ser progressivamente difundida medida que os montantes destinados cooperao com os pases terceiros aumentam, impondo a necessidade de justificar perante a opinio pblica dos pases

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integrar de forma coerente com outros projectos em programas mais globais, orientados por uma estratgia geral, clara e definida. Por outro lado, dever existir uma ateno constante s diversas fases do ciclo do projecto e ao devido envolvimento/responsabilizao das partes interessadas nessas fases. B. Os programas funcionam como mecanismos de atraco de iniciativas e sinergias para reas prioritrias sectoriais ou reas de interesse regional, e derivam da orientao estratgica definida pela poltica de cooperao para o desenvolvimento. Estes programas devero ter em ateno o alinhamento com as estratgias contidas nos planos nacionais de desenvolvimento dos pases parceiros, bem como as necessidades de articulao e coordenao entre as prioridades sectoriais de cooperao dos diferentes ministrios, e ainda a complementaridade das aces a desenvolver com as que esto a ser implementadas por outros doadores ou agentes de desenvolvimento. Sendo de dimenso varivel, os programas devero considerar as necessidades quer de previsibilidade, quer de flexibilidade, sendo importante uma abordagem que contemple a amplitude geral do programa e das aces que dele decorrero ao longo da sua durao prevista, num plano geral, depois concretizada em documentos mais especficos actualizados e adaptados evoluo da situao no terreno. C. O apoio directo ao oramento dos pases beneficirios constitui um complemento das outras formas de apoio j referidas (a ajuda financeira, a assistncia tcnica, e os fundos globais). Trata-se de uma forma de apoio que produz benefcios a longo prazo, em termos de desenvolvimento sustentvel, baseado na capacitao institucional e no envolvimento das estruturas locais de gesto dos recursos, embora mantendo uma capacidade de acompanhamento que garanta a segurana fiduciria, sobretudo em aco concertada com outros doadores. A natureza desse apoio depende muito das circunstncias no terreno.

[9.5.] Clusters de Cooperao: Um Novo Instrumento para a Cooperao Portuguesa


Em economia, utiliza-se o termo cluster para falar de uma concentrao geogrca de empresas interligadas, fornecedores especializados de bens e de servios, e de outras instituies associadas. A grande vantagem da gura reside no aumento de produtividade que resulta da proximidade geogrca, e da criao de um ambiente propcio adequao do trabalho de cada um s necessidades das outras instituies presentes no cluster. Trata-se de um conceito particularmente pertinente para a Cooperao Portuguesa. As principais crticas que historicamente se tm dirigido Cooperao Portuguesa descrevem-se rapidamente: diculdade na identicao de prioridades; disperso de recursos humanos e materiais por numerosos pequenos projectos; ausncia de nexo entre os projectos ou inexistncia de uma estratgia global visvel; falta de continuidade ou de sustentabilidade devido escala ou concepo tcnica dos projectos; falta de impacto em termos de desenvolvimento para o pas benecirio; falta de visibilidade poltica ou fsica. No obstante, o facto de este elenco de crticas no ser aplicvel a numerosas iniciativas valiosas da Cooperao Portuguesa, deve reconhecer-se que ele corresponde a um retrato identicvel de muitos projectos ao longo dos anos. Paradoxalmente, uma das fontes deste problema reside na grande disponibilidade que se pode encontrar por toda a sociedade portuguesa, tanto na administrao pblica como na sociedade civil, para trabalhar na cooperao. O facto de durante muitos anos no ter havido um conjunto de orientaes claras por parte da tutela poltica levou a que se multiplicassem iniciativas de todo o tipo, quase sempre em pequena escala, e com uma grande diversidade de graus de qualidade. E, no entanto, a fonte original deste problema contm em si mesma elementos que devem ser valorizados e que dicilmente se encontram noutros pases: a frequncia do entusiasmo pessoal por trabalhar em actividades de cooperao (em misses curtas, mas tambm em misses mais prolongadas); e o facto de haver um leque muito alar-

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gado de instituies que esto disponveis para colocar a sua experincia e os seus conhecimentos ao servio da cooperao. A proposta que aqui se faz de clusters de cooperao procura tirar proveito dos elementos mais positivos da tradio portuguesa, resolvendo porm os problemas que resultaram de terem proliferado projectos rdea solta. Um cluster de cooperao constitudo por um conjunto de projectos, executados por diferentes instituies (individualmente ou associadas a instituies do pas parceiro), numa mesma rea geogrca e com um enquadramento comum. Um cluster de cooperao permite mobilizar em torno de uma problemtica comum um conjunto de instituies que de outra forma tenderiam a desenvolver projectos de forma desgarrada, sem economias de escala, sem as vantagens de uma abordagem integrada e quase sempre sem sustentabilidade, visibilidade ou impacto de longo prazo. Em princpio, um cluster de cooperao dever ter como elemento central uma interveno estratgica e substancial nanciada atravs do IPAD, que funcionar tambm como instituio mobilizadora e coordenadora do cluster. Em torno deste projecto estratgico desenvolvem-se outros projectos, menores em escala e mais focalizados, que complementam o projecto central e fornecem uma abordagem integrada. Podem participar nos clusters de cooperao tanto as instituies da administrao pblica como a sociedade civil, sendo a heterogeneidade dos actores uma vantagem e no o contrrio. A ttulo de exemplo, para alm do IPAD e eventualmente de uma ou duas outras instituies do sector pblico portugus, um cluster poderia ter o contributo de uma ou vrias ONGD, universidades, fundaes, sindicatos, associaes patronais, municpios e empresas. Compete ao IPAD naturalmente que em dilogo com as entidades competentes do pas beneficirio a identificao dos potenciais clusters da Cooperao Portuguesa, a sua estruturao conceptual e financeira, e a sua gesto global. Essa gesto global que poder ser efectuada directamente ou em regime de outsourcing diz respeito lgica inte-

grada do cluster, e no execuo quotidiana dos diversos projectos complementares. O cluster poder ainda permitir e potenciar uma presena portuguesa integrada e multifacetada em programas que tenham a interveno de outros doadores multilaterais ou bilaterais, algo que particularmente importante atendendo intensidade crescente da coordenao internacional.

[9.6.] Voluntariado para a Cooperao


Uma das mais-valias da Cooperao Portuguesa certamente a riqueza e a motivao do seu capital humano no que diz respeito ao desenvolvimento de aces de cooperao, sobretudo com os pases de lngua portuguesa. Por outro lado, em termos dos recursos humanos existentes nas instituies pblicas, registam-se, com frequncia, constrangimentos que dificultam a colocao deste pessoal ao servio de projectos de cooperao. H, portanto, que criar condies legais e mecanismos que permitam integrar de forma profissional a disponibilidade voluntria dos indivduos que desejam participar ou colaborar nos referidos projectos. Neste sentido, h que corresponder, em particular, a dois pblicos alvo mais disponveis, em termos da sua carreira profissional, para participarem com maior disponibilidade temporal nestes projectos: os jovens e as pessoas j reformadas, os seniores. Assim, ser desenvolvido um mecanismo para o voluntariado para a cooperao, Jovem e Snior, inserido no actual enquadramento legal da Lei do voluntariado, Lei n 71/98, de 3 de Novembro, adaptando-se este enquadramento medida das necessidades.

[9.7.] Reforo da Coordenao nos Pases Terceiros


A necessidade de reforar a coordenao nos pases terceiros ter uma resposta ao nvel dos dispositivos para a cooperao, no sentido de incrementar o contributo das representaes nos pases beneficirios, quer na identificao, quer na programao dos projectos, mas sobretudo no seu acompanhamento e tambm na avaliao dos mesmos. O reforo do aparelho existente no terreno ser complementado

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pela implementao de um sistema de informao que de forma eficaz d resposta s necessidades dos agentes da cooperao. O investimento actual da Cooperao Portuguesa bastante substancial, sendo no entanto insuficientemente apoiado, em particular nos pases destinatrios. Verifica-se assim que continua a ser muito necessrio criar as delegaes da cooperao, figuras j institudas em 1999 mas at hoje nunca concretizadas.

macro: ter a capacidade de analisar e participar nos debates polticos e nas dinmicas do quadro bilateral e multilateral. Ambos requerem trabalho de reforo no seio da Cooperao Portuguesa. So igualmente pertinentes os sistemas de follow up, internos, na administrao do Estado, e externos, com os vrios parceiros da Cooperao Portuguesa, que permitam acompanhar a execuo e implementao das aces e das polticas. A avaliao, por sua vez, englobando o prprio acompanhamento, um processo to sistemtico e objectivo quanto possvel, que consiste em apreciar um projecto, programa ou poltica em curso, ou j concludo, a sua concepo, execuo e resultados (OCDE, 1992). Vai para alm da auditoria, embora esta deva ser um instrumento cada vez mais utilizado na Cooperao Portuguesa, devidamente enquadrado no mbito da avaliao. A finalidade da avaliao a de aferir processos e resultados, aprender as lies desta avaliao e aumentar o conhecimento tcnico e poltico sobre as realidades e os contextos; prestar contas e promover a transparncia; e contribuir para responder s obrigaes perante a comunidade internacional. Nesta matria, hoje urgente recuperar o tempo perdido, regressando ao processo de consolidao de um sistema de avaliao que foi interrompido nos ltimos anos. Os critrios de avaliao da Cooperao Portuguesa so de duas ordens: > Polticos, pois as aces apoiadas pela Cooperao Portuguesa devem respeitar os valores e os princpios aqui enunciados, enquadrando-se com relevo e pertinncia nas prioridades e objectivos definidos, nomeadamente contribuindo para a concretizao dos Objectivos de Desenvolvimento do Milnio; > Tcnicos, contando-se entre estes, obviamente, a sustentabilidade, o impacto, a eficcia, a eficincia e a coerncia. A avaliao na Cooperao Portuguesa deve tambm constituir um processo credvel e independente de aprendizagem participada, envolvendo os prprios

[9.8.] Acompanhamento, Avaliao e Aprendizagem


O acompanhamento e a avaliao dos projectos, dos programas e das polticas de cooperao constituem mecanismos indiscutivelmente necessrios para a construo de uma cooperao para o desenvolvimento que seja de qualidade e eficaz. Num contexto internacional onde a comunidade de doadores deve acompanhar as dinmicas das sociedades em desenvolvimento e reflectir em tempo sobre o impacto das aces desenvolvidas, e perante uma presso, cada vez maior e mais estruturada por parte da opinio pblica nacional e internacional, que exige maior transparncia e coerncia de polticas, o acompanhamento e a avaliao tornaram-se mecanismos fundamentais. neste contexto que se assiste actualmente, por parte dos pases doadores e das organizaes internacionais, incluindo a prpria Comisso Europeia, reforma dos sistemas, instrumentos e agncias de cooperao no sentido de uma maior harmonizao de polticas e procedimentos por parte dos doadores. Tambm em Portugal se sente essa necessidade, e para estes objectivos a avaliao e o acompanhamento so dois mecanismos essenciais para uma Cooperao Portuguesa de qualidade e com capacidade para agir. A avaliao e o acompanhamento so mecanismos complementares. Por um lado, permitem construir um processo de aprendizagem que contribuir para aumentar a eficcia da ajuda, e por outro permitem a transparncia e a prestao de contas junto da opinio pblica e junto dos nossos parceiros. O acompanhamento deve ser perspectivado quer ao nvel micro: saber e ter capacidade para acompanhar as aces e os projectos que apoiamos; quer ao nvel

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actores e beneficirios, havendo sempre lugar divulgao dos resultados das avaliaes, e assegurando que estes sejam apreendidos e incorporados nas aces em desenvolvimento. , portanto, claro que a avaliao contribui para o processo de deciso poltica e tcnica da Cooperao Portuguesa e deve ser entendida como um mecanismo transversal a toda a cooperao. assim fundamental criar uma cultura de avaliao e aumentar a nossa capacidade tcnica nesta rea, conseguindo nomeadamente acelerar procedimentos que permitam avaliar mais e melhor. A deciso poltica ter obviamente em considerao, na afectao dos recursos disponveis, os resultados dos projectos e das aces e a qualidade das intervenes, bem como as boas prticas desenvolvidas.

tais e da sociedade civil, para que com maior eficcia, e atravs de uma boa utilizao de recursos, conjugados com o necessrio enquadramento internacional na prestao dos cuidados imediatos, seja em situaes de catstrofe ou de crise, se possa atender s necessidades imediatas e prementes das populaes vtimas de catstrofe ou de conflito. A aco humanitria na Cooperao Portuguesa orienta-se fundamentalmente para o apoio em situaes de catstrofe natural e de calamidade pblica, da qual resultem necessidades acrescidas de apoio para as populaes locais. Embora tradicionalmente essa ajuda seja direccionada predominantemente para os pases parceiros da Cooperao Portuguesa, a ajuda humanitria tem sido tambm distribuda noutras zonas onde a dimenso do desastre assuma consequncias particularmente devastadoras. A Cooperao Portuguesa trabalhar com a conscincia de que a transio para a fase de desenvolvimento deve ser tida em considerao o mais cedo possvel no contexto das operaes de ajuda, introduzindo a ponte com aces de reabilitao e de desenvolvimento sustentvel. A aco humanitria portuguesa dever portanto articular-se com os esforos da comunidade internacional, nomeadamente com os mecanismos de coordenao no seio da Unio Europeia, bem como ao nvel das Naes Unidas. Tal coordenao ser desejvel no s nas formas de resposta como tambm nas aces de preveno e alerta precoce. A complexidade da interveno da ajuda humanitria, nomeadamente em termos dos cenrios de actuao e da complexidade de meios e mecanismos, exige tambm uma maior coordenao no plano nacional, para que possamos desenvolver uma capacidade de resposta organizada. Colocam-se no plano nacional desafios importantes no que diz respeito coordenao inter-institucional, a que importa dar resposta. no plano da nossa capacidade de organizao interna que se encontra o primeiro factor de credibilidade da nossa interveno externa.

[9.9.] Aco Humanitria (Catstrofes; Proteco Civil e Emergncia Mdica)


A aco humanitria deve ser enquadrada, planeada e executada no quadro e em coordenao com os outros instrumentos que compem o conceito de Ajuda Pblica ao Desenvolvimento. A aco humanitria uma componente importante da ajuda internacional. Devido sobretudo ao crescente nmero de situaes graves de conflito, e incidncia recente de acidentes naturais graves, tm sido afectados internacionalmente muitos recursos e mecanismos para o apoio aco humanitria. Assiste-se a nvel internacional a uma mudana e reorientao das agncias e organismos internacionais, em particular das Naes Unidas, tanto ao nvel da melhoria da resposta humanitria, tornando-a alvo de avaliao e de procedimentos transparentes e ticos, como quanto criao de mecanismos que enquadrem devidamente estas aces no mbito do Direito Internacional, nomeadamente o direito de proteger as vtimas e a defesa dos princpios humanitrios. Portugal deve continuar a participar activamente no esforo internacional da ajuda humanitria, apostando na coordenao entre os vrios actores esta-

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NOTAS
i Resoluo do Conselho de Ministros n 43/99, de 18 de Maio. ii Em 2004 a APD atingiu ocialmente o montante de 0,63 do Rendimento Nacional Bruto (RNB); porm, este montante resulta de uma particularidade estatstica do sistema desenhado pelo Comit de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD) da OCDE, que assimila o reescalonamento da dvida de Angola a um perdo de dvida, fazendo incidir a totalidade do montante no ano de 2004. O montante real (descontando a operao da dvida angolana) situa-se em 0,21% do RNB, que o montante mais baixo desde 1996. Acresce que, a partir de 2009, quando Angola comear a saldar a dvida nos termos do acordo, segundo o sistema estatstico do CAD os montantes envolvidos contaro como APD negativa, isto , abatendo contra a soma de APD em cada ano subsequente. Trata-se, na realidade, de uma operao que podemos classicar de APD a crdito. iii Assembleia Geral das Naes Unidas, In Larger Freedom: towards development, security and human rights for all, Relatrio do Secretrio-Geral para a 59 sesso (A/59/2005), Maro 2005. iv DAC-OECD, DAC Recommendation on Untying Official Development Assistance to the Least Developed Countries, DCD/ DAC (2001)12/Final. v Aproveitando a denio sugerida pela agncia Britnica DFID, um Estado frgil um Estado cujo Governo no pode ou no quer cumprir as suas funes centrais. As mais importantes funes do Estado para a reduo da pobreza so o controle territorial, a segurana, a capacidade de gerir recursos pblicos e fornecer servios bsicos, e a capacidade de proteger e apoiar as formas de sustento dos mais pobres..DFID, Why We Need to Work More Effectively in Fragile States, Janeiro de 2005. vi Mobilizao de Recursos Financeiros Nacionais para o Desenvolvimento vii Mobilizao de Recursos Internacionais para o Desenvolvimento: Investimento Directo Externo e Outros Fluxos Privados. viii Decreto-Lei n 296/99, de 4 de Agosto. ix A actual orgnica foi aprovada pelo Decreto-Lei n 127/97, de 24 de Maio, alterada pelo Decreto-Lei 301/98 de 7 de Outubro.

NOTAS

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EDIO:

Instituto Portugus de Apoio ao Desenvolvimento Ministrio dos Negcios Estrangeiros


CONTACTO:

Av. da Liberdade, 192 1. 1250-147 Lisboa Tel: 213176700 E-mail: cooperacao.portuguesa@ipad.mne.gov.pt www.ipad.mne.gov.pt

DESIGN:

Jos Brando | Paulo Falardo [Atelier B2]


IMPRESSO:

Textype
ISBN:

972-8975-06-6
DEPSITO LEGAL:

238 719/06 Fevereiro 2006