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8CCSADEMT A EVOLUO DOS GASTOS PBLICOS POR FUNO E POR GRUPO DE DESPESAS NO PERODO DE 1980 A 2006 (2) (3) Patrcia Arajo Amarante , Ivan Targino Moreira Centro de Cincias Sociais Aplicadas/Departamento de Economia/MONITORIA RESUMO Este artigo objetiva analisar a composio dos gastos pblicos e sua participao no PIB, no perodo de 1980/2006, buscando mensurar a destinao e a alocao de recursos efetuados pelo governo no perodo em anlise. Para tanto, foram utilizadas duas formas de apresentao das despesas: por funo e por categorias econmicas. A primeira permite avaliar as prioridades governamentais com relao aplicao de recursos nos diferentes setores. A sua evoluo no perodo em anlise demonstrou alteraes significativas com relao participao de cada funo no montante total dos gastos governamentais. Quanto a sua natureza econmica, as despesas so divididas em: a) despesas correntes, representando os gastos de manuteno da mquina estatal; b) despesas de capital, os gastos com investimentos realizados. Essa subdiviso reflete o dimensionamento da participao das despesas nos principais agregados da anlise econmica, bem como a concretizao dos objetivos governamentais de promoo do crescimento econmico e de redistribuio de renda, identificando-se quatro principais categorias: Custeio, Investimento, Transferncias e Inverses Financeiras. Durante praticamente todo o perodo estudado, as despesas correntes, incluindo-se basicamente as despesas do governo com pagamento de pessoal, consumo, manuteno e encargos da dvida, mantiveram-se mais elevadas em comparao com as despesas de capital que, por sua vez, correspondem tanto os investimentos em obras e instalaes quanto em integralizao de capital de outras empresas. A participao dos gastos como proporo do PIB, apresentou momentos de oscilaes independentes entre essas duas variveis, perodos de correlaes positivas e situaes de disperso. Palavras-Chave: Gastos pblicos; alocao de recursos; prioridades governamentais. 2. INTRODUO

Juntamente com as receitas, os gastos integram a poltica fiscal do governo (BLANCHARD, 1999). Atravs deles, o governo estabelece suas prioridades no que se refere prestao de servios pblicos bsicos e aos investimentos a serem realizados. Dada a relevncia desse instrumento, torna-se extremamente importante a interpretao dos fenmenos que interferem em sua magnitude bem como o seu comportamento e o seu crescimento ao longo do tempo.
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Bolsista, (2) Voluntrio/colaborador, (3) Orientador/Coordenador, (4) Prof. colaborador, (5) Tcnico colaborador

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Dessa forma, o presente estudo visa analisar as despesas da Unio, por funo e por grupo, no perodo de 1980 a 2006. O objetivo fornecer uma viso panormica, mas relativamente profunda da evoluo dessa varivel fiscal ao longo do perodo analisado. A partir das despesas por grupo, possvel: avaliar a situao financeira do governo, quando analisada conjuntamente com as receitas; conhecer o peso de cada componente na estrutura de gastos; apurar a capacidade de poupana e investimento do governo; a rigidez da composio dos gastos e a margem de flexibilidade do governo, no que se refere a sua poltica de gastos. As despesas por funo, por sua vez, refletem, de certa forma, as prioridades dadas pelo governo alocao dos recursos que lhe so disponveis. Dessa maneira, essa forma de apresentao til para se medir a destinao dada pelo governo no que se refere prestao de servios bsicos sociedade. Alm disso, ser apresentada a participao das despesas como proporo do PIB, buscando verificar o dispndio total do governo em relao ao valor dos bens e servios finais produzidos internamente durante o perodo analisado, e se existiu alguma correlao entre essas variveis. 3. DESCRIO Segundo Riane, os gastos pblicos podem ser conceituados como uma escolha poltica dos governos no que se refere aos diversos servios que ele presta sociedade. Representam o custo da quantidade e da qualidade dos servios e bens por eles oferecidos. No modelo keynesiano, um gasto adicional induz a uma variao na renda superior variao do gasto inicial devido ao efeito multiplicador. Dessa forma, a renda de equilbrio ser sempre um mltiplo das despesas autnomas, pois qualquer variao inicial na renda, provocada por uma variao nos gastos autnomos, acarretar variaes sucessivas na renda devido a mudanas nas despesas de consumo. No caso das despesas, a renda comporta-se como um referencial de tendncia, na medida em que afeta a demanda por bens e servios pblicos. Em geral, esperam-se gastos maiores quando o produto aumenta, mas a proporcionalidade no necessariamente unitria. Supondo que em sociedades com significativo

desenvolvimento industrial o governo dever prover cada vez mais infra-estrutura (Lei de Wagner), as despesas devero aumentar mais rapidamente do que o produto nacional, pelo menos por algum perodo de tempo. Na anlise de Peacock e Wiseman (1967), baseada na evoluo dos gastos no Reino Unido durante 1890 e 1955, duas preposies bsicas sobre o crescimento dos gastos pblicos foram estabelecidas. Primeiro, notaram que o total dos gastos do

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governo havia crescido relativamente mais rpido do que o PIB. Segundo, eles observaram que o nvel dos gastos do governo foi claramente afetado pelas duas guerras mundiais, e eles denominaram estas variaes como efeito deslocamento e que aps esses perodos o crescimento dos gastos seguiria sua trajetria normal, porm num nvel superior ao anterior guerra. Anlises aplicadas por eles em outros pases mostraram que o efeito deslocamento poderia ocorrer tambm devido depresso ou qualquer outro distrbio social marcante. Rostow admite a existncia de relaes entre a participao do setor pblico e os estgios de desenvolvimento do pas, acrescentando que a relao dos gastos pblicos com o PIB volta a crescer nos ltimos estgios de crescimento devido aos gastos de investimento nos servios sociais, que crescero relativamente mais que proporcional a outros itens dos gastos. Atravs dos modelos microeconmicos dos gastos pblicos, tentou-se

demonstrar os fatores que determinam e influenciam a oferta e a produo dos servios pblicos, analisando-se as variaes nas demandas pelos vrios servios prestados pelo governo e suas alteraes no conjunto das atividades de produo, na sua qualidade, nos preos e na quantidade de servios por ele produzidos. Herber, por sua vez, desenvolve a Lei de Wagner e associa a participao e o crescimento dos gastos pblicos com os estgios de industrializao do pas. Assim, podemos observar que ao analisar os gastos pblicos durante um determinado perodo de tempo, tanto no Brasil quanto em qualquer outro pas, existe uma srie de fatores que podem afetar direta ou indiretamente o nvel das despesas e as oscilaes nelas ocorridas. Isto dependendo da conjugao de aspectos polticos, econmicos e sociais de cada pas, bem como de fatores como a renda nacional, a capacidade do governo em obter receitas, problemas sociais, gastos pblicos em perodos anteriores etc. 4. METODOLOGIA Para o estudo do comportamento das despesas governamentais no perodo de 1980 a 2006, foi utilizada a composio das despesas de acordo com a sua natureza econmica despesas correntes e de capital e sua funo. Para fins de anlise, a descrio de sua evoluo buscar avaliar a participao dos principais itens de despesas em relao ao seu total, bem como a sua participao em relao ao PIB. Para tanto, foram coletados dados brutos disponibilizados pelo Ministrio da Fazenda/Tesouro Nacional. As quantias expressas em moedas brasileiras anteriores ao Plano Real foram convertidas para moeda vigente. Para evitar o efeito da inflao sobre os dados nominais, os valores das despesas apresentam-se atualizados com base no

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IGP-DI, ndice de preos disponibilizado pela Fundao Getlio Vargas, tendo como base o ano de 2007.

5. RESULTADOS

5.1 EVOLUO DOS GASTOS

Acompanhando a tendncia mundial, o volume e o crescimento dos gastos no Brasil, bem com a sua participao como proporo do PIB, vm se expandindo consideravelmente. Durante o perodo em anlise, pode-se observar trs comportamentos distintos das despesas: a) na primeira metade dos anos 80, as despesas apresentaram-se em nvel baixo e relativamente estvel, independentemente das oscilaes do PIB; a participao das despesas como proporo do PIB atingia a mdia de 16%; b) na segunda metade dessa dcada, elas apresentaram uma forte tendncia de crescimento, movimento inverso ao do PIB e; c) a partir de 1991, as despesas mostraram-se crescentes e com forte correlao positiva com o desempenho do PIB; sua participao no PIB, apresentou uma mdia de 41% no perodo de 1990 /1995, muito superior apresentada na dcada de 80, alcanando o pice de 49% , nos onze anos posteriores, 1996/ 2006.

Grfico 1 - Brasil: Evoluo do PIB e dos gastos da Unio (1980-2006)

3.000.000,00 2.500.000,00 2.000.000,00 1.500.000,00 1.000.000,00 500.000,00 0,00

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PIB

Gastos

Fonte: Ministrio da Fazenda/Tesouro Nacional

No incio da dcada de 90, perodo politicamente conturbado, a inflao continuava a sua trajetria ascendente e, com a despesa estabelecida em termos reais e a receita indexada, a tcnica de administrar o gasto pblico na boca do caixa, isto retendo as liberaes por algum perodo quando chegavam os pedidos, revelou-se extremamente eficaz para controlar a evoluo da despesa (GIAMBIAGI, 1999).

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5.2 AS DESPESAS POR FUNO

5.2.1 Administrao Direta, ou Central: Constitui-se dos servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da Repblica, correspondente s seguintes funes: Legislativa, Judiciria e Essencial Justia, Administrao e Planejamento, Defesa Nacional e Segurana Pblica e Relaes Exteriores.

Tabela 1 Brasil: Despesas com a Administrao Direta ou Central (% dos Gastos) - 1980-2006 ANO 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 % 32,1 27,6 27,4 34,9 30,2 28,0 38,6 23,4 39,2 ANO 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 % 72,6 75,1 48,8 60,5 57,4 33,1 17,3 18,0 28,4 ANO 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 % 28,5 24,4 4,7 5,4 5,3 4,0 4,7 4,1 4,4

Fonte: Ministrio da Fazenda/Tesouro Nacional

Nesse primeiro grupo de funes observa-se uma diminuio significativa das despesas com a Administrao direta ou Central a partir do ano 2000, destacando-se a elevada contribuio dessas no perodo 1989/1993.

5.2.2 Gastos Sociais: Os gastos sociais cresceram, em termos reais, 5% entre 1980/82. Segundo Rezende (2006), a principal explicao para esse aumento foi eleio de 1982, quando a populao tornou a escolher , mediante o voto direto, os governadores e prefeitos das capitais do pas. Portanto, o ciclo poltico foi um fator importante na determinao do montante dos gastos sociais. Outro subperodo de anlise o binio 1983/84, que registrou uma queda de 3% nos gastos sociais. O perodo de 1985/89 caracterizou-se pela retomada da expanso dos gastos sociais, tendo seu auge em 1985, quando atingiu 30% do total dos gastos. Na dcada de 90, patamar mdio variou em torno de 27%. No perodo de 2000/06, destaca-se o aumento dos gastos com previdncia e assistncia social e cincia e tecnologia, funo criada a partir do ano 2000. Ainda no ano

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2000, criada a funo Direito da Cidadania que passou a corresponder a pouco mais de 0,8% dos gastos totais e a funo desporto e lazer com 0,04%.

5.2.3 Infra-Estrutura Econmica (Urbanismo e Habitao, Comunicaes, Energia e Recursos Minerais e Transporte): As despesas com urbanismo e habitao representaram, durante todo o perodo analisado, uma parcela modesta no percentual total dos gastos, girando em torno de 1% , com poucas oscilaes ao longo do tempo. As despesas com comunicao, por sua vez, apresentaram perodos de grandes variaes durante toda a dcada de 80, estabilizando-se a partir de 2000 com uma trajetria continua e praticamente linear de oscilao nos anos seguintes. Os gastos com energia e recursos minerais, apresentaram uma evoluo descontnua, durante toda a dcada de 80, com perodos de quedas e crescimento. A partir de 1990, essa trajetria estabilizou-se, tendo apenas um perodo de pice, em 2002, quando atingiu 16% do total dos gastos daquele ano. Quanto s despesas com transporte, essas representaram uma expressiva parcela do total dos gastos no perodo de 1980/87, em torno de 12%, passando para o patamar mdio de 2% nos anos seguintes.

5.2.4 Indstria, Comrcio e Servios: As despesas com indstria, comrcio e servios, ao longo do perodo analisado, permaneceram com uma participao no percentual total do PIB variando em torno de 1%, atingindo o pice de 6% em 1987.

5.2.5 Agricultura e Organizao Agrria: Os gastos com a agricultura e organizao agrria, representaram ,na dcada de 80, uma parcela considervel dos gastos totais atingindo uma mdia de 6%. Nos anos 90, a mdia declinou para 2,5%, passando para 1% nos anos seguintes.

5.3 DESPESAS POR CATEGORIAS ECONMICAS

A anlise da composio das despesas segundo as principais categorias econmicas permite quantificar, por outro ngulo, o alcance dos principais objetivos governamentais de promoo do crescimento econmico e de redistribuio da Renda Nacional (REZENDE, 2006). A evoluo da despesa corrente do governo aponta para um desempenho crescente. A mdia desses gastos passou de 8% do PIB, entre o perodo 1980/89, para 19%, na dcada de 90, e 23% no perodo de 2000 a 2006. As despesas que tiveram maior taxa de expanso foram os gastos com pessoal e encargos sociais, os juros e encargos da dvida e as transferncias a Estados, Distrito Federal e Municpios. Alm disso, os benefcios previdencirios mostraram uma trajetria contnua de crescimento.

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Grfico 2 Brasil: Despesas correntes e Despesas de Capital (1980-2006)

1.000.000,000 900.000,000 800.000,000 700.000,000 600.000,000 500.000,000 400.000,000 300.000,000 200.000,000 100.000,000 0,000
8 19 0 8 19 1 82 19 8 19 3 8 19 4 85 19 86 19 8 19 7 8 19 8 8 19 9 9 19 0 9 19 1 92 19 9 19 3 9 19 4 95 19 9 19 6 9 19 7 98 19 99 20 0 20 0 0 20 1 02 20 0 20 3 0 20 4 05 20 06 19

Despesas Correntes

Despesas de Capital

Fonte: Ministrio da Fazenda/Tesouro Nacional

As despesas de capital, por sua vez, sempre representaram um montante menor em relao s despesas correntes, com exceo dos perodos 1989/90 e 1992/93. Das rubricas mais importantes desse grupo de despesa, destacam-se os investimentos e a amortizao da dvida. A primeira apresentou uma evoluo extremamente descontnua, com sucessivos momentos de quedas e de crescimento. As despesas com a amortizao da dvida registraram um elevado crescimento no ano de 1990, fato que contribuiu para que as despesas de capital fossem maiores em relao s despesas correntes nesse mesmo ano.

5.4 CONCLUSO

A experincia brasileira mostra que, no perodo de 1980/2006, o comportamento dos gastos governamentais apresentou uma trajetria ascendente, e uma participao cada vez maior no PIB. Em relao s despesas por funo, estas variaram consideravelmente ao longo do tempo. Nesse perodo, as prioridades do governo em relao alocao de recursos variaram bastante, destacando-se a elevao dos gastos sociais e a criao de novas funes especficas como o desporto e lazer e direitos da cidadania. As despesas por grupo, por sua vez, apontaram gastos correntes, durante praticamente todo perodo, mais elevados em comparao com as despesas de capital. Os investimentos do governo oscilaram durante todo o perodo e os gastos com pessoal e

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encargos sociais e com os juros e encargos da dvida apresentaram um crescimento contnuo. 5.5 REFERNCIAS

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GIAMBIAGI, Fabio; ALEM, Ana Cludia. Finanas pblicas: teoria e prtica no Brasil. Rio de Janeiro: Editora Campus, 1999.

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SACHS, Jeffrey D.; LARRAIN, Felipe. Macroeconomia. So Paulo: Makron Books, 1995.

RIANE, Flvio. Economia do setor pblico: uma abordagem introdutria. 3 ed. So Paulo: Editora Atlas, 1997.

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