PROGRAMA SOBRE CIENCIA, TECNOLOGA Y DESARROLLO

Las finanzas pblicas en Mxico, 1970-2000 Crnica del fracaso de la poltica fiscal
Marcos Chvez

[VERSIN PRELIMINAR]

2001

Procientec Centro de Estudios Econmicos El Colegio de Mxico

http://www.colmex.mx/informacion_academica/centros/cee/procientec/index.htm

Las finanzas pblicas en Mxico, 1970-2000 Crnica del fracaso de la poltica fiscal
Marcos Chvez M.*

Procientec
PRIMER CONGRESO DE HISTORIA ECONMICA ASOCIACIN MEXICANA DE HISTORIA ECONMICA MESA DE DISCUSIN X: HISTORIA DE LOS IMPUESTOS EN MEXICO DOCUMENTO PRESENTADO EL 24 DE OCTUBRE DE 2001

1. El mito de Ssifo Uno de los mltiples problemas estructurales irresueltos de la economa mexicana, ha sido la crnica precariedad de las finanzas pblicas. A pesar de las sucesivas reformas fiscales instrumentadas entre los aos 1970 y el 2000, periodo del que se ocupa el presente ensayo, que han tratado de superar las severas restricciones financieras del estado, las cuales han imposibilitado que pueda cumplir adecuadamente con su papel asignado en el desarrollo nacional, y que durante ese tiempo se haya experimentado un viraje estratgico en el desarrollo, al transitarse del modelo de economa cerrada, sustentado terica, poltica e ideolgicamente en el pensamiento estructuralista, la versin latinoamericana del keynesianismo, al de economa abierta, justificado en la corriente neoliberal, que replantea radicalmente las funciones de esa entidad, los resultados alcanzados han conducido siempre al mismo lugar: las recurrentes crisis presupuestales del sector pblico, cuyas consecuencias han sido cada vez ms devastadoras para Mxico. Los cinco regmenes que transcurren en el lapso de referencia, han realizado cambios de dismil intensidad en la estructura de los ingresos y egresos pblicos, varios de los cuales incluso han sido considerados, pretenciosamente, como la reformas fiscal integral requerida en ese momento por el pas. En realidad, en algunos casos, los ajustes fiscales aplicados nicamente han tenido por objeto ampliar los mrgenes de maniobra oficial, sin corregir estructuralmente los problemas. Simplemente se hereda el colapso financiero del estado al gobierno subsecuente. En otras circunstancias, las dificultades en las cuentas pblicas se
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Programa de Ciencia, Tecnologa y Desarrollo (Procientec), El Colegio de Mxico. Este ensayo forma parte de una investigacin ms amplia, denominada "Diseo de una nueva estrategia de desarrollo para Mxico", que se trabaja de manera colectiva en dicho Programa, con el apoyo de la Fundacin John D. And Catherine T. MacArthur. Agradezco los comentarios y las sugerencias de Alejandro Nadal y Carlos Salas, integrantes del Procientec, para mejorar el texto, as

entrelazan con otros graves desequilibrios macroeconmicos y productivos acumulados durante sus respectivos sexenios y, al cabo, terminan por desencadenar una crisis fiscal y el desplome general de la economa. Como si se guardara escrupulosamente un smil con el mito de Ssifo, unos y otros gobiernos se han visto obligados a reforzar las debilitadas finanzas pblicas o reconstruirlas despus de los acontecimientos. Esas dificultades son acontecimientos que normalmente no ocurren de manera aislada. Por el contrario, corresponden a un ciclo, el cual, por cierto, guarda una peculiar regularidad. Los contratiempos presupuestarios son seguidos por la quiebra fiscal e insolvencia de pagos del estado y la aplicacin de polticas estabilizadoras que buscan corregir y restaurar el equilibrio de los principales agregados econmicos bsicos: las cuentas externas, la sobrevaluacin cambiaria, el productivo y el fiscal. Las medidas empleadas para lograrlo son la correccin de los precios relativos y la contencin de la demanda agregada, a travs de la poltica monetaria (altas tasas de inters) y fiscal restrictivas (menor gasto pblico) y la fijacin de los incrementos de los salarios nominales por debajo de la tasa de inflacin. Las devaluaciones eliminan o tornan manejable el dficit externo, y disminuyen los recursos necesarios para cerrar la brecha de divisas, en un escenario donde el pas ha sido marginado de los mercados de capitales. Pero esa forma de ajuste externo, impuesta cuando es inevitable, tiene varios costos colaterales excesivos. Uno de ellos es la espiral inflacionaria que suscita. Otra es su sesgo recesivo. La competitividad ganada por las exportaciones se debe principalmente al abaratamiento de los precios y los bajos salarios reales, la cual parcialmente anulada por la inflacin y las desfavorables condiciones internas para los productores. El efecto perverso de la devaluacin se concentra en las compras forneas que paralizan la produccin se encarece el precio de los bienes intermedios y de capital forneos, sin que se presente una sustitucin de importaciones. La correccin de la balanza de pagos descansa esencialmente en la contraccin del mercado domstico. Para controlar la inflacin posdevaluatoria se emplea la ortodoxia estabilizadora, es decir, la contencin de la demanda agregada, por medio de las polticas monetaria (altos rditos) y fiscal (reduccin del gasto pblico y aumento de los ingresos), la contraccin de los salarios reales. Estas medidas, junto a la devaluacin terminan por agudizar la recesin (produccin e inversin), el desempleo, el desplome de los ingresos reales de la poblacin, el consumo y la tributacin. La reduccin del desbalance fiscal se alcanza sobre todo por la contraccin del gasto corriente y de capital, excepto los egresos destinados al costo financiero de la deuda pblica, ms que por el aumento de los ingresos alza impositiva y de los precios de los bienes y servicios pblicos. Ello, sin corregir los problemas fiscales estructurales, contribuye a reducir los requerimientos financieros del estado y el nivel de la inflacin. A cambio, refuerza la recesin, el desempleo, el deterioro de la calidad de los servicios pblicos, la infraestructura y el bienestar social. La contratacin de nuevos crditos forneos que nicamente buscan evitar la interrupcin en el pago del servicio de los dbitos internacionales y la recuperacin de la confianza de los inversionistas.

como el inestimable apoyo recibido por parte de Tania Hernndez y Hugo Garca. Los defectos este documento son de mi exclusiva responsabilidad.

El equilibrio macro se alcanza con la economa en el fondo del pozo. Despus, al reactivarse la produccin, reaparecen nuevamente los desajustes, los cuales, ms adelante, darn origen a una nueva crisis. Ese reiterado ciclo ha sido la norma dominante en la historia econmica de Mxico entre los aos1970 y 2000. Ante la precariedad de las finanzas pblicas heredada por los gobiernos conservadores del llamado desarrollo (des)estabilizador (1958-1970), que favorecieron esencialmente al sector privado, a costa de imposibilitar que el estado pueda atender las rezagadas y crecientes demandas de la poblacin en ascenso y del desarrollo econmico, Luis Echeverra lvarez (1970-1976) pretende llevar adelante una reforma fiscal en parte basada en las medidas progresivas sugeridas por Nicholas Kaldor. Pero la rspida oposicin empresarial le obliga recular. As, la fuerte expansin de los egresos pblicos, acompaada de la debilidad de los ingresos fiscales bajas cargas tributarias y precios de los bienes y servicios pblicos subsidiados, se traduce en un rpido aumento del dficit pblico que es financiado por el endeudamiento interno que resta recursos al sector privado y externo y la emisin primaria del circulante. La ausencia de una reforma fiscal, la falta de correccin de los desequilibrios estructurales del modelo de sustitucin de importaciones, el deterioro de las cuentas externas, el ascenso de la inflacin, la insostenible sobrevaluacin cambiaria y la fuga de capitales, financiada con la contratacin de deuda pblica externa, entre otros factores, conducen a la crisis de 1976 y la firma de un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI), que impone un programa ortodoxo de estabilizacin, el cual es reconocido por el gobierno de Jos Lpez Portillo (1976-1982). Entre otras medidas, la ortodoxia monetarista propone enfrentar la crisis fiscal por medio del mtodo fcil o falso: la austeridad, que descansa esencialmente en la contraccin del gasto, ante la escasa elasticidad en el aumento de los ingresos. Sin embargo, los recientes descubrimientos petroleros no slo permiten al gobierno abandonar prematuramente los compromisos asumidos con el FMI, incluyendo entre ellos la correccin del dficit presupuestal. Las cuantiosas divisas recibidas por concepto de las exportaciones de los hidrocarburos eliminan la posibilidad de llevar a cabo la anhelada reforma fiscal. De esa manera se inicia la dependencia fiscal del petrleo. El crecimiento del gasto gubernamental no puede ser compensado por los ingresos petroleros ni por la deuda externa contratada con relativa facilidad, debido la temporal existencia de la liquidez internacional, las bajas tasas de inters forneas y la garanta del crudo, cuyos precios se proyectan exponencialmente. El desplome de los precios del petrleo en 1981-1982, el aumento de los rditos forneos, los errores en la instrumentacin de la poltica econmica, el desborde de la economa, la crisis poltica entre el gobierno y los empresarios, las fugas de capitales y la contratacin de crditos externos de corto plazo, entre otros factores, desencadenan la crisis de 1982. En ese ao, el dficit pblico no slo alcanza su mayor nivel histrico conocido. Adems, el gobierno tiene que reconocer su insolvencia de pagos y se ve obligado a demandar el rescate financiero por parte de estados Unidos y un nuevo respaldo del FMI. A partir del rgimen de Miguel de la Madrid (1982-1988), que transcurre en el peor escenario interno y externo, empieza a delinearse un viraje estratgico en el modelo de desarrollo y en el nuevo papel que jugar el estado hasta la fecha. El proceso de saneamiento de las finanzas pblicas sigue una doble perspectiva.

Por un lado, el ajuste fiscal es considerado como un factor fundamental dentro de los programas ortodoxos y heterodoxos de estabilizacin. Bajo esos enfoques, influidos por la tradicin monetarista, se responsabiliza al dficit pblico del proceso inflacionario. Como de costumbre, la correccin descansa fundamentalmente del lado del gasto programable, que registra un notable desplome, excepto el costo financiero de la deuda pblica. En materia tributaria, se realizan diversos cambios para tratar de elevar la recaudacin que, no obstante, no superan la dependencia y vulnerabilidad fiscal del petrleo. Entre esas medidas trasciende una que indica un giro radical en la orientacin de la poltica tributaria: la reduccin de las cargas fiscales directas (impuesto sobre la renta), supuestamente para estimular el crculo virtuoso del ahorro, la inversin, la produccin, el crecimiento y el empleo, que es compensada con la creciente importancia de los gravmenes indirectos (impuestos al consumo), bajo el argumento de que stos ltimos son socialmente neutrales. Por otro lado, se promueve la reforma estructural del estado, bajo los fundamentos neoliberales, que abarca desde la liquidacin y fusiones de la administracin central, las primeras privatizaciones de empresas paraestatales, hasta el cambio de sus funciones como entidad benefactora, inversionista, reguladora y administradora de la demanda, que, segn el nuevo enfoque ideolgico oficial, explican el ineficiente funcionamiento de los mercados, la escasa creatividad empresarial y la generacin de sectores parasitarios de la poblacin que subsisten al amparo del tutelaje pblico, en favor de una institucin menos intervencionista, cuyas tareas se limitaran a preservar el funcionamiento eficiente del libre mercado y optimizar de la acumulacin privada de capital. Ello aligerara las presiones financieras del sector pblico y le proporcionara ingresos extraordinarios por una sola ocasin que ayudaran a ajustar las hojas de balance. En apariencia, esas medidas resultados fallidas, pues el dficit pblico se mantuvo a niveles similares a los de 1982. Sin embargo, el balance primario arroja un balance positivo, lo que indica la existencia de un sobreajuste, y el operacional reduce significativamente su signo negativo, debido a los efectos de la inflacin y de las tasas de inters sobre las finanzas estatales. Ante la marginacin del pas de los mercados internacionales de capital, la deuda interna y el financiamiento primario se convirtieron en los principales mecanismos para compensar los requerimientos financieros. El crecimiento cero de la economa, el desborde de los precios y los bajos precios del crudo comprometieron los ingresos, entre otros problemas, comprometieron el balance pblico, obligando a imponer medidas drsticas (la heterodoxia estabilizadora) en el ltimo ao de ese rgimen. La crisis de 1987 marca el fracaso de esas polticas pblicas. Si bien con De la Madrid se empiezan a delinear las directrices del nuevo proyecto de nacin, a Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) le corresponde el mrito de moldearlo y radicalizar las reformas estructurales, las cuales, en realidad, nicamente sigue fielmente las directrices promovidas por el gobierno estadounidense (el llamado Consenso de Washington), el FMI y el Banco Mundial medidas que, por cierto, ya experimentaban en el Cono Sur de Amrica latina desde principios de los aos setenta. Salinas lleva a cabo lo que se ha denominado como el proceso simultneo de desestructuracin y estructuracin, la desarticulacin y demolicin de un modelo y la construccin de otro que se orienta al mercado mundial, que busca integrarse al mundo globalizado, donde el estado adquiere un papel decisivo. Las dos lneas anotadas anteriormente se profundizan. El ajuste fiscal contina considerndose importante en la heterodoxia estabilizadora. La poltica tributaria ampla su nuevo perfil regresivo al recortarse an ms las

cargas a las empresas y las personas fsicas, en la bsqueda por homologarla a los niveles prevalecientes en Estados Unidos para tratar de atraer capitales forneos. El gasto ejercido contina reducindose, lo que, inevitablemente, deteriora la calidad y la oferta de los servicios pblicos. La inversin pblica fsica desciende y aunque a finales del sexenio tienden a aumentar los egresos sociales, estos son insuficientes para atender las necesidades de la poblacin. El manejo de las finanzas pblicas, regidas por el mito del balance fiscal de cero por ciento a cualquier precio, posibilita que en la primera mitad de los aos noventa los balances pblico, operacional que registran los efectos de la inflacin en el costo financiero de la deuda pblica y primario que ya haba sido corregido previamente alcancen un supervit, situacin reforzada por la privatizacin masiva de las empresas paraestatales y el inicio del retiro del estado de sectores estratgicos de la economa. Ciertamente, la renegociacin de la deuda pblica externa, a finales de los aos ochenta, atempera los requerimientos financieros del estado. Pero su efecto en el saldo total es, en sentido estricto, modesto. Y, la baja en los intereses pagados anualmente por ese concepto, est ms asociada al recorte de los rditos internacionales que a dicha negociacin. El efecto favorable radica ms bien en el hecho de que permite el gobierno y los empresarios retornar al sistema financiero internacional, sobre todo a los mercados voluntarios, ms que al bancario tradicional. La crisis devaluatoria al inicio del gobierno de Ernesto Zedillo (1994-2000) el subsecuente colapso econmico, muestran la fragilidad, los lmites y las contradicciones de las polticas de estabilizacin y de ajuste estructural promovidas por el salinismo. En particular, las finanzas pblicas se ven quebrantadas, entre otras razones, por la incapacidad para cubrir con el alto monto de los pasivos internos pblicos vinculados al tipo de cambio (Tesobonos) y el servicio de la deuda externa. El rescate financiero organizado por Estados Unidos a favor del gobierno mexicano, tiene varios objetivos: evitar su insolvencia de pagos que hubiera afectado a los inversionistas de su pas; garantizar la sobrevivencia del rgimen; preservar la imagen de la experiencia mexicana, considerada como un modelo ejemplar para otras naciones; y cerrar el paso a una eventual reversin de las reformas neoliberales, que podran contaminar a otras zonas, lo que hubiera sido perjudicial para los intereses hegemnicos de esa potencia. Ese rescate slo permite superar los requerimientos financieros asociados a los dbitos pblicos. El ajuste fiscal descansa en una alza importante de los impuestos indirectos. Pero como la cuanta de los ingresos recibidos es menor a la deseada, debido a la baja recaudacin provocada por la recesin, el peso de la correccin recae, a la usanza ortodoxa, en el gasto programable, que termina por profundizar la contraccin de 1995. Adems, la disminucin de los egresos es determinada por otro factor que exige una contraccin ms intensa: el imperativo por obtener un excedente significativo que se emplea para financiar el rescate bancario que, al igual que el costo financiero de la deuda pblica en especial la externa que se eleva por la conversin de los Tesobonos en fornea, aunque despus desciende, y el respectivo aumento de sus intereses que se mantendrn altos, gravitar sobre el gasto total. En parte, los apremios financieros son compensados con la radicalizacin en el retiro de la intervencin pblica en la economa, de acuerdo el compromiso asumido con el FMI por llevar hasta sus ltimas la llamada segunda generacin de las privatizaciones de sectores estratgicos de la economa.

La mejora fiscal observada despus de la recesin de 1995-1996, es alterada en 1998 por la cada de los precios del crudo, obliga a realizar otro fuerte ajuste en el gasto con tal de cumplir la meta del balance fiscal programado. La permanencia de la debilidad fiscal determina que se de un manejo austero en las finanzas pblicas durante los dos siguientes ao. El gobierno zedillista cierra con un dficit pblico mnimo y sin la presencia de la tradicional crisis de fin de sexenio, lo que conduce a suponer que las reformas fiscales, el nuevo estado y el modelo neoliberal han sido relativamente exitosos, lo que justificara el que mandato encabezado por Vicente Fox, el primer rgimen conservador no priista, haya decidido presentarse como heredero y continuador de ese proyecto de nacin, imponindole slo algunos ajustes para mejorar su eficiencia. Sin embargo, el nuevo desplome de los precios del petrleo en el 2000 testifica, entre otras cosas, el fracaso de las reformas fiscales de la era neoliberal. La situacin fiscal actual no es precaria, es dramtica, pues subsiste la dependencia y vulnerabilidad estructural de los ingresos petroleros (stos aportan el 36.8% del total de la recaudacin del gobierno federal), la tributacin es notoriamente baja para atender las necesidades econmicas y sociales del desarrollo, y el balance pblico estimado para el 2001 (0.9% del PIB) no revela los verdaderos requerimientos financieros del estado la eventual conversin del rescate bancario en deuda pblica interna y el pago de los proyectos de inversin financiada (Pidiregas) realizados por el sector privado, que evidencian que las finanzas pblicas se encuentran seriamente comprometidas para el futuro.1 Al balance arrojado por los cambios instrumentados entre finales de los aos 1982 y el 2000, obsesionado por alcanzar un balance fiscal cero a cualquier precio, y que pretendi modernizar la hacienda pblica, muestra los siguientes aspectos: 1) La carga tributaria del sector pblico (los ingresos como proporcin del PIB) es ms baja respecto del nivel registrado a principios de los aos ochenta 21.4% contra 28%; los tributarios pasaron de 15.5% a 15.6%), y del prevaleciente en otras naciones subdesarrolladas similares a Mxico, lo que indica la pobreza de los resultados alcanzados. 2) Ante los limitados ingresos recibidos, la correccin fiscal ha recado principalmente en la una mayor contraccin de los egresos diferentes al costo financiero de la deuda pblica. Los efectos nocivos de esa medida han sido la acumulacin de notables rezagos en la calidad de los servicios pblicos, el bienestar social, que ha contribuido a acrecentar el empobrecimiento, el malestar social de la mayora de la poblacin y el riesgo de estallidos polticos, y el deterioro de la inversin fsica, el cual, por no ser compensada con la privada, ya representa un grave deterioro en la infraestructura bsica y el desarrollo prximo del pas.

El problema fiscal es realmente preocupante, ya que si las llamadas obligaciones no contabilizadas que representan 2.08% del PIB en el 2000 son legalizadas como deuda gubernamental, el dficit pblico se elevara a 3% del producto y por encima de 4% hacia el 2006, lo que exigir buscar las formas para compensarlo. Slo la conversin del rescate bancario, estimado en alrededor de 800 mil millones de pesos, ms que duplicara la deuda pblica interna, cuyo monto actual es de 714 mil millones, equivalente a 12.5% del PIB. La deuda pblica total respecto del PIB, que es de 1.5 billones de pesos 26.6% del PIB superara los 2 billones en ms de 10 puntos porcentuales, con la consecuente elevacin del costo financiero, que en estos momentos absorbe el 11.2% del gasto total, y que podra incrementarse a cerca del 20%, lo que comprometera el presupuesto futuro del pas por varias dcadas y aumentara el riesgo de reiteradas crisis fiscales. Vase: SHCP, La nueva hacienda pblica, Mxico, 2001. Los datos son estimados en base de los anexos estadsticos de los informes de gobierno e informes de la Secretara de Hacienda y crdito Pblico.

3) La estrategia fiscal instrumentada en ese periodo, sin embargo, dista de ser un problema exclusivamente tcnico y neutral. En el fondo es un problema fundamentalmente poltico, donde se definen las responsabilidades del estado en el desarrollo, las pugnas sociales por la distribucin del ingreso y la riqueza nacional, la distribucin social de los costos y beneficios de las crisis, las polticas estabilizadoras y la emergencia del nuevo proyecto de nacin. La poltica fiscal, como parte de las polticas pblicas en general, representa la ruptura definitiva con el pacto social que defini el desarrollo de Mxico despus de la revolucin mexicana hasta principios de los aos ochenta. El manejo tributario progresivo es sustituido por la opcin regresiva al estilo

reaganeano/thatcheriano. Por su parte, el ejercicio del gasto tambin desmantela las bases de legitimidad y consenso, los arreglos fiscales y corporativos que definieron la antigua relacin estado-empresarios-sociedad. Omite el compromiso para promover, as sea plidamente, el bienestar, el crecimiento a largo plazo, para atenuar la violencia del ciclo econmico. Bajo el nuevo pacto, la poltica fiscal concentra su atencin en favor de la acumulacin privada de los conglomerados nacionales y extranjeros. El estado, en realidad, no se retira de la escena. Slo cambia de ropaje y de beneficiarios. Su fuerza se reduce con la economa abierta. Lo mismo que el manejo soberano de poltica econmica.

1. Primer ciclo: el fracaso fiscal del populismo, 1970-1982

La situacin de las finanzas pblicas heredada por los regmenes del desarrollo estabilizador al rgimen de Luis Echeverra lvarez (LEA), es sin duda comprometida, si se considera la disponibilidad de recursos que se requieren para financiar las necesidades del desarrollo nacional. Aunque la preocupacin por el problema fiscal que padece el estado mexicano ha sido por dcadas un tema recurrente,2 durante el periodo 1958-1970 nada se hizo para superar estructuralmente esa restriccin. Por el contrario, los gobiernos de Adolfo Lpez Mateos (ALM) y de Gustavo Daz Ordaz (GDO) prefieren ocultar esa dificultad detrs de la aparente estabilidad mostrada por la economa durante esos aos y transferirle a LEA la responsabilidad y el conflicto por tratar de llevar adelante la reforma fiscal, merced a los costos polticos que implica asumir una decisin de esa naturaleza.3 ALM y GDO optan por trabajar con una base tributaria anmica, restrictiva y regresiva, y con un gasto conservador, an cuando de esa manera se sacrifica la eficacia rectora del estado en la promocin del
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Vase al respecto los trabajos de Victor Urquidi, El impuesto sobre la renta en el desarrollo econmico de Mxico, en Leopoldo Sols, La economa mexicana, FCE, Lecturas, nm. 4, Mxico, 1978; La poltica fiscal en el desarrollo econmico de Amrica Latina, en Hector Assael, Ensayos de poltica fiscal, FCE, Lecturas, nm. 2, Mxico, 1978. Jos Ayala, Lmites y contradicciones del intervensionismo estatal: 1970-1976, en Rolando Cordera, Desarrollo y crisis de la economa mexicana, Lecturas, nm., 39, Mxico, 1981. 3 Como ha comprobado Towel Aarn, alrededor de la poltica fiscal generalmente se observa un conflicto social que involucra la disputa sobre la renta nacional y las cargas fiscales, as como la distribucin de los beneficios en la asignacin del gasto pblico. El desenlace en la orientacin, el contenido y la distribucin de los costos de esa poltica, est asociado a la postura poltica de los sectores sociales, su fortaleza o debilidad ante el gobierno, la situacin de ste ltimo y del pas, su capacidad para imponer o no medidas de acuerdo a sus intereses, entre otros factores. Towel Aarn, Son necesarias las crisis econmicas para la liberalizacin del comercio y la reforma fiscal? La experiencia mexicana, en Rudiger Dornbusch y Sebastin Edwards, Reforma, recuperacin y crecimiento en Amrica Latina y Medio Oriente, BID, Washington, 1996.

desarrollo a largo plazo, en especial en la inversin fsica de la infraestructura de largo plazo, la atencin de las crecientes necesidades sociales de la poblacin, el rpido proceso de urbanizacin y la compensacin de las desigualdades sociales (distribucin del ingreso). Como proporcin del PIB, los ingresos totales del sector pblico son menores a sus egresos totales, en promedio, para el periodo 1965-1970, pues el primero equivale a 15.6% y el segundo a 17.8%; la tasa media anual de expansin real de ambos indicadores es de poco ms de 5%, por debajo de la correspondiente al ritmo promedio de crecimiento de la economa durante el desarrollo estabilizador, que es de 7%.4 La poltica fiscal en estos aos, que ms que tener una orientacin recaudatoria tiene un sesgo en favor de la promocin del sector privado, por medio de las bajas cargas impositivas (la contribucin del impuesto a la renta de las personas y de las empresas es baja con relacin al PIB), el otorgamiento de subsidios al capital, el estmulo a su ahorro e inversin, la transferencia de ahorros financieros, mediante la emisin de ttulos de deuda pblica interna tomados por la banca y los organismos financieros, el gasto en inversin pblica para el impulso de las llamadas economas, externas (obras de infraestructura e industrias bsicas, y la venta de bienes y servicios pblicos subsidiados, entre otros mecanismos. Los Ingresos adicionales del gobierno provienen del ingreso de los trabajadores y de los impuestos indirectos, que son de carcter regresivo, pues, disminuyen la capacidad de consumo de la mayora de la poblacin. En parte, ese manejo de las cuentas pblicas estimula el proceso de concentracin del ingreso y la riqueza nacional, los cuales, por cierto no muestran importantes repercusiones en la formacin del ahorro privado y la inversin productiva. La formacin bruta de capital fijo es del orden de 19% del PIB, en promedio, la privada de 12% y la pblica de casi 7%, mostrando una gradual tendencia ascendente.5 Como es natural, el diferencial entre los ingresos y egresos pblicos provoca un gradual deterioro de las finanzas pblicas, cuyo dficit respecto del PIB se eleva del orden de 1% a 3.1% del PIB durante el desarrollo estabilizador.6 Los mecanismos empleados para financiar el desbalance fiscal es la contratacin deuda interna y externa estos recursos tambin contribuyen a compensar el dficit corriente de la balanza de pagos, aprovechando, en el ltimo caso el atractivo internacional que representa la imagen de estabilidad ganada por el milagro mexicano. En ese tenor, la deuda total del sector pblico como proporcin del producto entre 1965 y 1970 pasa de 18.4% a 20.3%; la interna de 8.9% a 10% y la externa de 9.5% a 10.3%.

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Los datos citados en este ensayo pueden revisarse en el anexo estadstico. La versin oficial sobre ese periodo puede verse en: Antonio Ortiz Mena, El desarrollo estabilizador: reflexiones sobre una poca, FCE, Mxico, 1998. Vase tambin: Clark W. Reynolds, Por qu el desarrollo estabilizador de Mxico fue en realidad desestabilizador, Trimestre Econmico, FCE, Mxico, pp. Los datos son de fuentes oficiales sealadas en los cuadros estadsticos. 6 De acuerdo con la contabilidad gubernamental, el balance fiscal se considera como el resultado superavitario o deficitario de los ingresos y egresos totales, tanto del Gobierno Federal como de las entidades paraestatales de control presupuestario directo e indirecto. Se divide en presupuestario y extrapresupuestario. El primero mide la diferencia entre los ingresos presupuestarios petroleros y no petroleros, y los gastos presupuestarios del Gobierno Federal y del sector paraestatal de control presupuestario directo. El otro es el balance entre los ingresos y egresos de los organismos y empresas de control presupuestario indirecto. El balance primario resulta de la diferencia entre los ingresos totales del sector pblico y sus gastos totales distintos del costo financiero de la deuda pblica. Los intereses devengados de un ejercicio fiscal corresponden esencialmente a los dbitos acumulados en los ejercicios anteriores. Por tanto, el balance primario mide el esfuerzo realizado en el periodo corriente para ajustar las finanzas pblicas. Por su parte, el balance primario corresponde a la diferencia entre los ingresos totales del sector pblico y sus gastos totales, sin considerar a los intereses pagados.

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Medida en dlares corrientes, los dbitos pblicos forneos se duplican, al pasar de 2.1 mil millones de dlares a 4.3 mil millones, con su consecuente elevacin en el pago de intereses, el cual, en 1970, representa el 43% de las amortizaciones.7 Desde luego, la difcil situacin de las finanzas pblicas no es el nico problema transferido a LEA. A este simplemente se agregan otros desequilibrios econmicos que tienen que atenderse, como son los que observan los sectores productivos, la sobrevaluacin cambiaria, provocada por la obsesin por mantener a cualquier costo la paridad fija en 12.5 pesos por dlar, el deterioro de la cuanta corriente de la balanza de pagos cuyo saldo negativo aumenta 3.4 veces entre 1958-1970, al pasar de 385 millones de dlares a mil 318 millones, el cual es explicado por el dficit pblico, la sobrevaluacin y la incapacidad del modelo industrial para financiar su propia expansin, y que anualmente exige mayores flujos de capital para cerrar la brecha de divisas. Esos y otros factores no reflejan ms que los obstculos, las contradicciones, los lmites y el agotamiento estructural del modelo de industrializacin sustitutiva de importaciones y de la poltica econmica empleada hasta el momento. Sin embargo, los conflictos desbordan la esfera fiscal. A ste hay que aadir los problemas sociales y polticos que, de alguna u otra manera, se manifiestan en la concentracin del ingreso tolerada y promovida desde el gobierno, las crecientes demandas insatisfechas de la mayora de la poblacin y su dinmica de pauperizacin.8 Lo anterior se refleja en la erosin de la legitimidad del sistema poltico,9 el ascenso del descontento social, los larvados movimientos guerrilleros que cobraran fuerza en los aos setenta y, sobre todo, las movilizaciones de los sectores medios de la poblacin hacia finales de los aos sesenta que, paradjicamente, cuestionan al sistema capitalista ante el incierto futuro de vida que les ofrece, adems de las demandas por democratizar al rgimen poltico, justo cuando se supone que el crecimiento econmico sostenido de la posguerra eliminara esos conflictos.10 El cuadro anterior plidamente bosquejado, muestra la magnitud de los retos de LEA. La atencin de las necesidades del crecimiento econmico a largo plazo y del rezagado bienestar de una poblacin que crece rpidamente, se urbaniza y demanda ms servicios, exige un mayor gasto y, en contrapartida, una mejor recaudacin. Por eso, el nuevo gobierno, se propone, en 1970 y 1972 (en el segundo ao citado pretende modificar la ley del impuesto sobre la renta para tratar de eliminar el anonimato en la tenencia de las acciones). Sin embargo, LEA tiene que dar marcha atrs en las propuestas ante la frrea oposicin de los empresarios que siente afectados sus interese. No obstante, ese fracasado intento por modificar la poltica tributaria tensa la relacin entre ambos sectores, se sumar como una controversia ms a las que se sucedern

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Jos Blanco, El desarrollo de la crisis en Mxico, 1970-1976, en Rolando Cordera, obra citada. En 1958 el 5% de la poblacin de mayores ingresos posea 22 veces el ingreso del que reciba el 10% de la poblacin ms pobre: para 1970 la relacin se eleva a 39 veces. Datos citados por Jos Blanco, obra citada. 9 Esto es sealado por dos economistas neoliberales crticos del populismo: Carlos Bazdesh y Santiago ley, El populismo y la poltica econmica en Mxico, 1970-1982, en Rudiger Dornbusch y Sebastian Edwards, Macroeconoma del populismo, FCE, Lecturas, nm. 75, Mxico, 1991. El problema es que si bien esa crtica dentro del propio sistema se agudiza durante el ciclo neoliberal, esa clase de analistas prefiere mirar hacia otro lado, an cuando en gran medida explica la derrota de la elite priista neoliberal en las elecciones del ao 2000. 10 Ese fenmeno no es exclusivo de Mxico. Vase Immanuel Wallerstein, Despus del liberalismo, Ed. Siglo XXI, Mxico, 1996.

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posteriormente entre ellos, aumentando de tono, y que, a la postre, estallarn en sendas crisis polticas a finales de este sexenio y el siguiente.11 Para atemperar las presiones sobre las variables macro, en especial sobre las finanzas pblicas y las cuentas externas, en 1971el gobierno aplica la restriccin fiscal y monetaria, a costa de la contraccin del producto, el aumento del desempleo abierto y la cada de los salarios reales. Pero a partir de ese momento, ante el fracaso de la negociacin fiscal y la necesidad de revertir los efectos nocivos de las polticas contractivas, se ampla el gasto como medida para reactiva e impulsar el crecimiento. El problema es que ante la permanencia de las restricciones en el ingreso, la decisin terminar por agravar los desequilibrios que se pretenden resolver. La situacin del pas y el manejo econmico se complica con la estanflacin que predominar al mercado internacional. A partir de ese momento, el estado adquiere un papel activo en la economa. El gasto total del sector pblico como proporcin del PIB se eleva de 17 a casi 26. La contribucin de estatal al crecimiento (consumo e inversin) pasa de casi 15% a 21% del PIB. Mientras la inversin privada prcticamente se estanca pese a los estmulos concedidos del lado de la depreciacin acelerada, los regmenes especiales de tributacin y a los subsidios otorgados por los precios de bienes y servicios pblicos, la estatal sube de 7% a 9.7% del PIB. La clasificacin sectorial de los egresos tambin muestra un avance nada despreciable. En especial, el destinado al bienestar social pasa de 4.3% a 7% del PIB. Esa ampliacin, empero, afecta el nivel de precios domsticos y del dficit externo. Desdichadamente, la recaudacin no sigue el mismo ritmo que los egresos totales. Los ingresos de sector pblico y del Gobierno Federal respecto del PIB pasan de 15.5% a 19.3% y de 7% a 9.5%, respectivamente. La tasa media del crecimiento sexenal de los recursos recibido es de 10% y el gasto de 13.5%, respectivamente, Aunque el impuesto a la renta (ISR) representa la principal fuente de recursos pblicos, su contribucin se mantiene estancada, ya que su proporcin del PIB se mantiene en poco ms de 45% y su tasa media de aumento es de 1.1%. La contribucin de las empresas disminuye sensiblemente de 24.6% a 19% del PIB. La recaudacin que aumenta sensiblemente es la proporcionada por los impuestos al consumo, la produccin y los servicios y accesorios. En esa lgica, es evidente que el dficit pblico se acelere y pase de 3% a 8.2% del PIB. Este indicador hacia finales del rgimen de LEA ya refleja las secuelas del ascenso de la inflacin y el alza de las tasas de inters internacionales. Los mecanismos empleados para compensar las necesidades financieras del estado son la emisin monetaria, el endeudamiento interno, que resta el monto de recursos prestables para el sector privado, y sobre todo, el externo que tambin se emplea para cerrar la brecha de divisas, cuyo saldo se eleva nominalmente en 300% durante el sexenio, ubicndose en 19.6 mil millones de dlares; respecto del PIB sube en nueve puntos porcentuales, equivaliendo a 20%. Hacia 1975 no slo es evidente que ese manejo de las finanzas pblicas es insostenible, al igual que el dficit externo y la sobrevaluacin cambiaria entre otros desequilibrios macroeconmicos y estructurales. Las medidas fiscal y monetaria restrictivas aplicadas en 1976 (el gasto total real decrece 1.6%, el primario 3.9%,
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Vase Rogelio Hernndez, Empresarios, banca y estado. El conflicto durante el gobierno de Jos Lpez Portillo 1976-

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el programable 3.6% y el de capital 14.5%) ya son intiles para impedir que se desencadene la crisis devaluatoria de ese ao, acelerada por las fugas masivas de capital registrada desde 1975, producto, entre otras razones, por la confrontacin gobierno-empresarios. Inevitablemente, la crisis, incluyendo la de las finanzas pblicas, obliga al nuevo gobierno, encabezado por Jos Lpez Portillo (JLP), a recurrir al apoyo del Fondo Monetario Internacional (FMI), con el objeto de obtener crditos frescos, evitar la insolvencia pblica de pagos ante sus compromisos forneos y recuperar la confianza de los organismos financieros externos. El respaldo del FMI, como se sabe, normalmente es acompaado con un paquete de poltica econmica que recomienda el retorno a la ortodoxia, contenida en los programas tradicionales de estabilizacin El sustento analtico del diagnstico de la crisis y de las medidas que deben ser adoptadas se limitan a la esfera monetaria (el enfoque monetarista para una economa cerrada) que, hasta ese momento, nada tiene que ver con el sector real de la economa: un exceso de gasto, de demanda domstica sobre la oferta y la disponibilidad de recursos, que provocan los desequilibrios productivos, de precios, fiscal y de cuentas externas. Bajo la lgica de ese enfoque, las polticas diseadas para lograr la restauracin del equilibrio de los agregados econmicos bsicos se ubican en tres planos: reducir la demanda agregada (consumo e inversin interna y externa), modificar la composicin entre esta y la oferta y aumentar la produccin. Al final, esas prcticas se concentran en la contencin de la demanda agregada, merced a la rigidez de la oferta para ajustarse hacia arriba en el corto plazo. El ajuste externo posibilita ajustar el dficit externo. Los efectos inflacionarios del ajuste de precios relativos (devaluacin y subsecuente liberacin inicial de precios para erradicar los rezagos y las distorsiones en la estructura de precios y para que estos recuperen su nivel de mercado) son contrarrestados con una poltica monetaria (altos rditos y contraccin del crdito) y fiscal restrictivas y la cada de los salarios reales. En forma residual, la magnitud del ajuste debe ser de tal proporcin que arroje un aumento en las reservas internacionales para mejorar la liquidez y la capacidad de pagos de la economa. Pero como el ajuste no incluye el pago de los servicios financieros hacia el exterior, cuyos compromisos deben cumplirse religiosamente, entonces la disminucin que dirigirse hacia el exceso de gasto en bienes y servicios no financieros equivalente al ingreso nacional que, inevitablemente, repercutir negativamente en el bienestar presente y futuro. Ese trato asimtrico, en realidad, representa un ajuste adicional. El papel jugado por las finanzas pblicas deja entrever el sesgo ideolgico de la ortodoxia estabilizadora. Bajo las vertientes del monetarismo tradicional y del enfoque monetarista de la balanza de pagos que predominar con los programas heterodoxos de estabilizacin el estado es reducido al papel de Leviatn. El manejo deficitario de sus finanzas es considerado como el responsable de la inflacin y del desequilibrio externo, la escasez de fondos prestables para el sector privado, de la ineficiencia de la economa o de la escasa creatividad empresarial, inhibida con la intervencin estatal. El reordenamiento fiscal, por tanto, tiene por objeto eliminar esas anomalas. Para sanear las finanzas pblicas se recomienda aumentar el ingreso (mayores impuestos y alza de los precios de los bienes y servicios

1982, Flacso-Porra, Mxico, 1988.

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pblicos) y contraer el gasto. Como la primera medida rinde frutos lentamente y a menudo es afectada por la cada del producto y el ingreso real de la poblacin, entonces el ajuste descansa fundamentalmente en los egresos, excepto el destinado al servicio de la deuda interna y externa. Tericamente, esa estrategia estabilizadora debera afectar slo el ritmo nominal de la demanda agregada. Sin embargo, la rigidez de la estructura productiva, la dependencia y encarecimiento de las importaciones, expectativas inflacionarias y sus efectos en los costos de produccin, el aumento de los rditos o la cada del gasto pblico, entre otros factores, conducen a la recesin, inflacin, el desempleo y el retroceso en los salarios reales. En este escenario es donde se puede reducir la inflacin, el dficit externo y el dficit pblico. Per como no hay ajustes de fondo, una vez que se reactiva la economa, desaparecen los desequilibrios. 12 De manera sinttica, ese fue el programa empleado por JLP en el primer ao de su gobierno. La austeridad fiscal permite reducir, en 1977, los dficit pblico, primario y operacional de 8.34% a 5.7%, de 4.1% A 2%, y de 3.7% a 2.3%, en cada caso, respecto del PIB. Los ingresos reales del sector pblico aumentan 7.5% y los del Gobierno Federal en 6.4%. Esa mejora, empero no responde al conjunto de la recaudacin tributaria. Si en 1976 todos los renglones de los ingresos tributarios disminuyen, la mejora de 1977 no es generalizada. El gasto se contrae por segundo ao consecutivo: el total 1.4%, el primario 2.4%, el programable 1.4% y el de capital 1.4%. La poltica estabilizadora disminuye por dos aos consecutivos la inflacin y el desequilibrio externo, a costa del menor crecimiento y la contraccin de la inversin y el consumo privado en el primero de los aos citados, el aumento del desempleo y la reduccin de los salarios mnimos reales, este ltimo por un cuatrienio consecutivo. La crisis de 1976-1977 no slo evidencia, entre otras cosas, el agotamiento del modelo sustitutivo de importaciones y los lmites de la poltica fiscal. Las finanzas pblicas continuaban mostrando su debilidad estructural de sus ingresos, la incapacidad de elevar la recaudacin, sin abandonar el principio de la progresividad en las cargas impositivas, para sostener un creciente gasto demandado para tratar de asegurar el crecimiento sostenido a largo plazo y la ampliacin de la presencia del estado en la economa, as como para atender los servicios sociales bsicos requeridos por la poblacin. La magnitud el dficit fiscal y los instrumentos empleados para financiarlo, la emisin primaria del circulante y la deuda interna y externa, muestran durante esos aos que estos tienen un lmite de tolerancia econmica y sociopoltica que, una vez desbordados, suscitan un conjunto de desequilibrios que agravan los desequilibrios macro y terminan asocindose a otros factores para provocar el desencadenamiento de las crisis econmicas. Las circunstancias de ese momento, incluyendo las condiciones impuestas por el FMI, conducen al imperativo de replantear la poltica fiscal. En consonancia, el rgimen de JLP introduce algunas adecuaciones. En 1980 aplica el impuesto al valor agregado (IVA) en sustitucin del impuesto sobre ingresos mercantiles y otros gravmenes.13 El IVA inicia su operacin con una tasa general de 10% y otra de 6% para las zonas
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Vase: Manuel Farfn, La poltica fiscal macroeconmica y Roberto Zahler, Poltica monetaria y financiera, en: Ren Cortzar, Polticas macroeconmicas. Una perspectiva latinoamericana, GEL-CIEPLAN, Argentina, 1988. 13 El IVA es un gravamen que se paga sobre el valor que se aade en cada fase de la produccin y que se acredita en las etapas subsecuentes. El que paga ese impuesto indirecto es el consumidor final que compra un bien o servicio sobre el cual recae esa imposicin, a costa de la disminucin de su ingreso disponible. El impuesto sobre ingresos mercantiles era

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fronterizas; algunos bienes y servicios se mantienen exentos del gravamen o se les aplica una tasa de 0%. Inicialmente se responsabiliza de su recaudacin a los gobiernos de los estados. Con el tiempo, este impuesto se convertir en el segundo ms importante, despus del ISR. Asimismo, se establece el Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, bajo la idea de avanzar en la eficiencia en la administracin, a escala federal, el cobro de impuestos en causantes de alta movilidad. Tambin se crean los certificados de promocin fiscal (Ceprofis) para unificar y simplificar el sistema anterior de exenciones, entre otras adecuaciones.14 Del lado de los egresos se llevan a cabo algunos ajustes, relacionados con las dificultades fiscales. Sin embargo, la eventual posibilidad de instrumentar una reforma fiscal de fondo es desechada en virtud de la explotacin y exportacin intensiva de los hidrocarburos, cuyos grandes yacimientos haban sido recientemente descubiertos.15 La experiencia petrolera, estimulada por el aumento de los precios internacionales del crudo el precio del rabe ligero sube de 10.7 a 35 dlares por barril entre 1975 y 1981, por ejemplo no slo posibilita terminar prematuramente con los acuerdos firmados con el FMI, cuya vigencia rega para el lapso 1977-1979, con la posibilidad de ampliarse por un mayor periodo. Adems, sustituye el cambio en el manejo de las finanzas pblicas. La importancia adquirida por el crudo y sus derivados se convierte en la esperada reforma fiscal. La sustituye por la petrodependencia fiscal y la petrodependencia comercial. Los ingresos tributarios y no tributarios proporcionados por ese recurso natural se transforman en una de las principales fuentes generadora de ingresos para el sector pblico, que se nutre de un espejismo, el cual la realidad se encargara de destruirlo unos cuantos aos ms tarde que los precios nominales del crudo de exportacin se ubicaran en alrededor de los 70 dlares por barril, hacia finales del siglo pasado, lo que proporcionara una cuantiosa y ascendente fuente de recursos pblicos, y que tambin seducira a la banca comercial internacional, que le ofrecera importantes crditos al gobierno, a bajo costo producto del reciclaje de los petrodlares, el segundo importante manantial de recursos para el estado. Ambos instrumentos son empleados intensivamente para reforzar la intervencin del estado en la economa (suministro de bienes y servicios bsicos, promocin de sectores estratgicos de la economa, bienestar social).
un gravamen en cascada sobre las ventas totales. As, los impuestos especficos a la produccin y el consumo y la produccin fueron transformados en impuestos ad valorem. 14 Segn Pedro Aspe, hasta este momento puede hablarse de dos grandes rondas de reformas fiscales. La primera abarca el periodo 1955-1972, cuando se envi al Congreso cinco importantes iniciativas de cambios. Ellas se preocupan por los efectos distributivos de y estructurales de las distorsiones fiscales y dar origen a un sistema en consonancia con los propsitos de la industrializacin del pas. Entre las reformas destacan la sustitucin de diversos gravmenes sobre la produccin y las ventas por el impuesto sobre ingresos mercantiles, un nuevo sistema sobre la renta que sustituye al sistema de cdulas y la creacin de regmenes especiales de tributacin que, en la prctica representa la casi completa exencin para las actividades involucradas. La segunda fase corresponde al lapso 1978-1981, donde bsicamente se busca resolver los efectos negativos en la distribucin ocasionada por la inflacin proveniente del rgimen tributario y que provoca que el peso de la recaudacin recayera en aquellos que percibe hasta cinco veces el salario mnimo, as como abatir las distorsiones ocasionadas por el efecto cascada del gravamen sobre los ingresos mercantiles. No obstante, nunca se plantea el problema de del tamao y la distribucin de la carga entre grupos de ingresos y sectores, por lo que se continu con el sesgo en favor de los grupos prioritarios y en contra de los trabajadores. Pedro Aspe, El camino mexicano de la transformacin econmica, FCE, Mxico, 1993. 15 De acuerdo con la cuestionable medicin oficial, entre 1976 y 1982 las reservas de hidrocarburos pasan de 11.2 millones de barriles a 72 millones. El volumen de produccin se incrementa de 1.3 millones de barriles diarios a 3.8 millones; las exportaciones del crudo (no considero los derivados) de 94 mil barriles diarios a 1.5 millones. Las divisas aportadas se elevan de 420 millones de dlares a 15.6 mil millones. El precio del crudo Istmo se incrementa de 12.2 dlares por barril a 35, entre 1976 y 1981; el Maya de 21.5 a 31, entre 1979 y 1981.

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Sin llegar al extremo de otras naciones productoras de crudo, los ingresos proporcionados por esta industria al gobierno federal se elevan de 6% a 38% del total entre 1976 y 1982, y de 0.7% a 4% del PIB. Gracias al petrleo, la recaudacin total del sector pblico se eleva de 19% a 24% y los del gobierno federal de 10.4% a 14.5% en el periodo de referencia. Poco importa que los ingresos tributarios (el ISR pagado por las personas fsicas y las empresas, entre otros) se hayan estancados y que los proporcionados por el empezaran a ganar terreno en la estructura impositiva. El ritmo del gasto crece significativamente hasta 1981, sustentado en las expectativas de los ingresos petroleros futuros y en la pretensin oficial por llevar adelante la ltima fase del proceso sustitutivo de importaciones: el desarrollo de la industria de bienes de capital promovida por el estado. El desfase entre ingresos y gastos acelera el dficit pblico. Las polticas de austeridad logran reducirlo a 5.6% del PIB en 1978, pero hacia 1981 se incrementa a 13.3%. La deuda pblica total se acelera, en especial la externa, que casi se triplica, al pasar de 19.6 mil millones de dlares a 53 mil millones entre 1976 y 1981. Ciertamente, bajo el modelo petrolero, la economa creci en 8%, en promedio anual, en 1976 y 1981. Pero a costa de agravar los desequilibrios macroeconmicos: el fiscal, como se ha sealado, de la elevacin de la inflacin y del saldo negativo de la balanza comercial (de 1.6 mil millones de dlares a 3.9 mil millones) y la cuenta corriente (de 3.7 mil millones a 16.2 mil millones). La fantasa del desarrollo petrolero se desploma con el colapso del mercado petrolero internacional, en 19811982. La incomprensin oficial de lo que sucede en la economa mundial (la naturaleza de la crisis petrolera, el estancamiento internacional, la escasez de capitales, la tendencia ascendente de los rditos, debido al giro en la orientacin de la poltica econmica en las naciones industrializadas, que favorecen el control de la inflacin, antes que el crecimiento, aplicando medidas monetarias restrictivas), la ausencia de una estrategia de contingencia en esos aos, los errores en la instrumentacin de la poltica econmica y el desborde de los desequilibrios macro, la fuga masiva de capitales y el nuevo enfrentamiento entre el gobierno y los grandes empresarios, que llevar a la nacionalizacin del sistema bancario y el control del mercado de divisas, desencadenan lo que en su momento se considera como la peor crisis general de Mxico desde la segunda guerra mundial. En el ltimo ao del sexenio la economa queda fuera de control. El PIB, que en 1981 creci 8.%, decrece 0.6%. La inflacin se eleva hasta 95%. El peso frente al dlar se devala 470%. La salida de divisas (alrededor de 17 mil millones de dlares en el ltimo bienio, que es financiada por un endeudamiento pblico de corto plazo, en poco ms de 19 mil millones para tratar vanamente de evitar el derrumbe cambiario y la crisis de la balanza de pagos) agota las reservas internacionales en el segundo semestre. La manera en que se manejan las finanzas pblicas en ese bienio (pese a las dificultades en los ingresos, el gasto crece de manera desproporcionada; incluso, el costo financiero de la deuda, llega a absorber hasta el 32% del gasto neto total; la deuda pblica total equivale a 58% del PIB, la interna 26.4% y la externa 31.6%) llevan a la quiebra fiscal de estado, por lo que el gobierno se ve obligado a reconocer su incapacidad para cumplir con sus

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compromisos financieros (en agosto se llega a la insolvencia temporal de pagos de la deuda externa) y solicitar urgentemente el respaldo del gobierno estadounidense y el FMI para evadir la insolvencia de pagos.16 La crisis de 1982 es paradigmtica. No slo representa el fracaso del estado para dirigir el desarrollo. Tambin la bancarrota del modelo petrolero y del estilo de industrializacin sustitutiva de importaciones. Tambin genera las condiciones adecuadas para la emergencia de un nuevo proyecto de nacin en Mxico, bajo la vertiente neoliberal que empieza a cobrar forma en el Cono Sur de Amrica Latina, y que despus ser promocionado como la praxis hegemnica por el ascenso de los neoconservadores en las principales naciones industrializadas, sobre todo en la Gran Bretaa y Estados Unidos, y por los principales organismos multilaterales, el FMI, el Banco Mundial y la actual organizacin Mundial de Comercio. Ese giro estratgico implica un cambio cualitativo en el papel del estado en el desarrollo.

3. Segundo ciclo: el fracaso fiscal del neoliberalismo, 1982-2000

Miguel de la Madrid Hurtado (MMH) asume el gobierno en diciembre de 1982 con un pas en ruinas: la economa, hundida en una recesin inflacionaria y alto desempleo, con las finanzas pblicas colapsadas y con serias dificultades en las principales fuentes de financiamiento del sector pblico y la economa: los ingresos petroleros que, de todos modos, con toda y la precariedad de los precios internacionales del crudo, permiten que la dureza del programa de ajuste externo y de estabilizacin no haya alcanzado el extremo como ocurri en otras naciones latinoamericanas; y los crditos forneos Mxico permanece marginado por la banca comercial hasta 1986, con la emisin del Plan Baker, y slo puede retornar a los mercados voluntarios de capital hacia 1989, cuando se renegocia la deuda externa, el conflicto con los empresarios y el descontento social. La ausencia de recursos frescos lleva a que el pas se convirtiera en un exportador neto de capitales entre 1983 y 1989. A esas restricciones se agregar otra ms adelante: la decisin gubernamental por asumir, a partir de 1983, gran parte del riesgo cambiario de la deuda externa del sector privado esa medida tiene como contrapartida la aceptacin de los acreedores por ampliar los plazos de las amortizaciones, operacin realizada a travs del Fideicomisos para Riesgos Cambiarios (Ficorca), concediendo una paridad subsidiada 10-25% por abajo del precio del mercado libre de divisas. En ese contexto, es fundamental recuperar el equilibrio de los agregados econmicos bsicos. El ajuste de las finanzas pblicas adquiere un papel de primer orden. Para tratar de lograrlo se instrumenta el Programa Inmediato de Reordenacin Econmica (PIRE), que valida los acuerdos negociados con el gobierno estadounidense y el FMI antes de que concluyera el rgimen de JLP. El programa recupera la ortodoxia estabilizadora. Primero se aplica el tratamiento de shock para reducir el dficit externo: el ajuste devaluatorio de los precios relativos. Ese cambio tiene que abaratar el precio de las exportaciones, que formalmente deben elevarse, y encarecer el de los bienes y servicios importados, lo que permite eliminar o disminuir el

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La historia de ese difcil momento es contada por Jos A. Gurra, La poltica de la deuda externa, FCE, Mxico, 1993.

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desequilibrio externo, adems de que se debe presentar el traslado de las inversiones productivas de los sectores no comerciables a los comerciables. Luego se liberan los precios para posibilitar la realineacin de la estructura general de las cotizaciones, bajo una nueva realidad (nueva estructura de costos de las empresas, afectada por el alza de precios internos y forneos o los financieros, entre otros). Despus se aplican las medidas estabilizadoras: la austeridad monetaria, fiscal y salarial para reducir la demanda agregada, el nivel de la inflacin y del dficit externo, y mejorar la situacin de las finanzas pblicas. Como es natural, en el proceso de reordenamiento econmico, el ajuste fiscal se convierte en una pieza central. Para ello se establecen metas para la reduccin anual del dficit pblico, an cuando sea confusa la manera en que se calcula dicha baja y la cuanta de los requerimientos financieros del estado (como seala irnicamente un analista de la programacin financiera del FMI: pareciera que este organismo opera con una regla de oro: midan cunto es y crtenlo a la mitad)17. Ciertamente, las medidas correctivas impuestas en las cuentas estatales permiten abatir sensiblemente el dficit pblico, de 15.9% en 1982 a 8.1% en 1983 y 7.97% en 1984, aunque luego vuelve a elevarse para 15.02% y 15.04 en los aos subsecuentes. El problema, empero, no se reduce a las consecuencias del menor dficit pblico, sino tambin a la manera en que se logra disminuirlo. Por principio, la baja temporal de la inflacin, en 1983 y 1984 antes de volverse a elevar y cerrar el sexenio en la hiperinflacin, al registrarse una tasa de 159% y la mejora en las cuentas externas aunque de manera declinante, a lo largo del rgimen se mantiene superavitario el saldo comercial, mientras que el balance corriente slo es positivo entre 1983 y 1985, para despus volverse negativo, como en 1977, se logra con la recesin de 1983 y, en general, contribuye para el pobre desempeo observado por la economa, que promedia una tasa sexenal media de 0%. Aqu es menester sealar que el desplome productivo y el sobrecumplimiento en la meta del sector externo tienen una explicacin complementaria: el sobreajuste fiscal. Aunque en el primer ao de aplicacin del PIRE cae sensiblemente el dficit pblico y luego se mantiene estancado, lo que indicara la presencia de factores que limitan la eficacia de las medidas diseadas, en realidad, el problema radica en el concepto utilizado para la correccin del desbalance de las finanzas pblicas. Entre otras razones, el saldo pblico negativo refleja el costo del servicio de la deuda pblica, en especial por la devaluacin, el aumento del saldo de los dbitos locales, que se reduce al principio de la instrumentacin del programa de estabilizacin (en 1982 su proporcin respecto del PIB es de 26% y para 1983 y 1984 baja a 17.3% y 19.4%, respectivamente), pero que a partir de 1986 se eleva (a 30% y, aunque luego disminuye, se mantiene alta comparada a los aos precedentes), por los efectos de la inflacin en su servicio (inicialmente las tasas de inters reales son negativas, pero desde 1987 sucede lo contrario), y por el alza de las tasas de inters implcitas de los adeudos externos (entre 1981 y 1985). En cambio, el concepto de balance primario es el que manifiesta la severa correccin financiera del estado, ya que de un signo negativo respecto del PIB en 1982 (2.4%), para los aos siguientes se transforma en positivo y en 1988 se ubica en un supervit equivalente a 7.6%. Esto es lo que posibilita que se profundice la
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La crtica a las cartas de intenciones promovidas bajo la asesora del FMI, incluyendo la parte fiscal, puede verse en el ensayo Prlogo a la tercera carta del Brasil, en Edmar L. Bacha, El milagro y la crisis. Economa brasilea y latinoamericana, Lecturas, nm. 57, FCE, Mxico, 1986.

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recesin y luego se mantenga virtualmente estancada la economa, y que el sector externo de un giro dramtico en su saldo.18 Esa situacin, por otra parte, facilitar que posteriormente las polticas heterodoxas de estabilizacin arrojen mejores resultados, al menos durante algn tiempo. Ahora bien, a continuacin cabe preguntarse cmo se manejan las finanzas pblicas durante el rgimen de MMH. La informacin disponible indica que el peso del saneamiento fiscal recay fundamentalmente en el gasto, ms que en el ingreso. La tasa media real sexenal de crecimiento de los ingresos del sector pblico es 1.3%, mientras que la del gasto total decrece 1%. Respecto del PIB pasa de 24% a 29% entre 1982 y 1988. Sin embargo, los ingresos tributarios con relacin al producto se mantienen estancados (10.3% y 10.5% del PIB, respectivamente). La mejora de los no tributarios es marginal (pasa de 4.3% a 5.1%). El desplome de los egresos (como proporcin del PIB se reduce de 24.6% a 17.9%) se observa mejor si se excluye el costo financiero de la deuda oficial (aumenta 4.4% en promedio anual). Los recursos destinados al gasto primario, programable, de inversin y las transferencias registran decrementos reales. En especial, el gasto social se desploma de 8.3% en 1981 a 5.7% en 1988, retrocediendo al nivel observado en la primera mitad de la dcada de los setenta. Si los datos anteriores del lado del gasto muestran el alto costo productivo y social de la poltica de correccin fiscal, pues se hace recaer sobre la mayora de la poblacin el costo del ajuste, adems de que se hipoteca el futuro del crecimiento con el retroceso en la eficiencia del sector pblico y las inversiones en infraestructura, sin sacrificarse a los tenedores de los dbitos gubernamentales, los cambios tributarios y las reformas estructurales del estado, agravan la naturaleza regresiva de las medidas instrumentadas. Los esfuerzos por corregir las distorsiones en las finanzas pblicas se llevan a cabo por dos vas: Por un lado, como se dijo, se ajustan los ingresos y egresos, para tratar de reducir la inflacin y el desequilibrio externo; es decir, asegurar el xito de las poltica estabilizadora. Por otro, con el inicio de la reforma estructural del estado y el retiro gradual de la intervencin pblica en la economa. En el caso especfico de los ingresos, destacan, entre otras medidas: la bsqueda por ampliar la base de contribuyentes y modernizar la estructura tributaria para mejorar la recaudacin; el aumento de los precios de los bienes y servicios pblicos; la eliminacin de diversos impuestos menores; la indizacin del sistema fiscal, en 1987, con el objeto de contrarrestar el deterioro de la recaudacin y evitar las distorsiones sobre la estructura financiera de las empresas, as como en la asignacin de recursos; la eliminacin del principio de progresividad en las cargas fiscales como instrumento para mejorar la distribucin del ingreso, al reducirse la tasa de ISR pagada por las empresas (sta pasa de 42% en 1986 a 38% en 1988) y por las personas fsicas (de 60.5% a 55%) bajo el supuesto de que las menores cargas fiscales estimularan el ahorro, la inversin, la produccin, el consumo y el crecimiento, medida aplicada por Ronald Reagan, en Estados Unidos y que, segn James Tobin slo represent un free lunch para los empresarios; la importancia relativa ganada por

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Una crtica sobre el concepto de dficit pblico y los requerimientos financieros del estado empleados en ese momento por el FMI y el gobierno mexicano, y sobre el cual se elabora la poltica fiscal y sus metas, puede verse en: Evolucin reciente y perspectivas de la economa mexicana, Economa mexicana, nm. 6, CIDE, Mxico, 1984.

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los impuestos al consumo, especialmente en el IVA, de carcter regresivo (la aportacin del ISR en los ingresos tributarios cae de 47.9% a 41.8%; en tanto el IVA se eleva de 22% a 27%).19 En parte se esperaba que el sacrificio fiscal que representara el recorte del ISR sera compensado por la ampliacin de la base de contribuyentes, la mayor eficiencia administrativa en la recaudacin, el combate a la evasin fiscal o la indizacin de la tributacin. No obstante, la parlisis productiva, el deterioro en el ingreso real de la poblacin, la situacin del empleo o el inicio de la desgravacin arancelaria, a finales de 1984, limitan el esfuerzo tributario e imponen restricciones al gasto. En el caso de la estructura estatal sobresale la disminucin del nmero de empresas pblicas (de mil 155 que existan a finales de 1982 a 618 en 1988), por medio de las privatizaciones, fusiones, liquidaciones y transferencia de entidades a los gobiernos de los estados, en aras de, supuestamente, mejorar su eficiencia y eliminar o reducir gastos y subsidios. As, se inicia el retiro del estado en la economa, que hacia los primeros aos de la dcada de los ochenta llega a participar en 63 de las 73 ramas en las que se clasifica la actividad econmica, contribuye con el 18.5% del PIB y proporciona el 10% del empleo total.20 La reforma estructural del estado no slo tiene que ver con las necesidades de sanear las finanzas pblicas, una de las piezas vitales para que funcionaran las polticas antiinflacionarias. Sin dejar de reconocer la necesidad de replantear la presencia estatal en el desarrollo, al principio del gobierno de MMH el cambio estructural aparece como un concepto difuso. En realidad, en una primera instancia, su remodelacin corresponde al nuevo pacto establecido con los empresarios, luego de la nacionalizacin bancaria, donde el gobierno se compromete a limitar constitucionalmente la intervencin pblica y privada. Despus, al proceso de desmantelamiento se agregan las necesidades financieras del sector pblico, a partir de 1985, debido a la ruptura de la disciplina fiscal, que conlleva la renuncia del titular de la Secretara de Hacienda, el nuevo desplome de los precios internacionales del crudo (que se extiende entre 1986 y 1988), y la debilidad de la recaudacin, ocasionada por el descontrol de la inflacin y el bajo crecimiento.21 En 1985 y 1986 el dficit fiscal se ubica en poco ms de 15% del PIB, similar al inicio del sexenio. Con todo, el balance operacional se reduce al mnimo y el primario permanece superavitario. El desplome del mercado de valores, en 1987, la fuga de capitales y la crisis cambiaria y de balanza de pagos, simplemente cierran el captulo de un sexenio que fracasa en su ambicin por restaurar el equilibrio macro, sanear las finanzas pblicas y recuperar el crecimiento sostenido a largo plazo. Al gobierno de Carlos Salinas de Gortari (CSG) le corresponde radicalizar las medidas tendientes a alcanzar la estabilidad y el crecimiento, y de manera ms definida, las reformas estructurales cuya instrumentacin

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Analistas libres de toda sospecha sealan al respecto: gravar (con) la misma tasa a todos los contribuyentes, hace del IVA un impuesto regresivo cuando se analiza desde el punto de vista del ingreso, ya que el gravamen no distingue el nivel de ingreso del individuo. Grupo Financiero Bancomer, Reforma tributaria federal, Serie propuestas, no. 6, Mxico, 1999. 20 Vase: Jorge A. Chvez y Mario G. Budeno, Logros y retos de las finanzas pblicas en Mxico, Cepal, serie Poltica fiscal, nm. 112, Chile, 2000; Fernando Clavijo y Susana Valdivieso, Reformas estructurales y poltica macroeconmica, en: Fernando Clavijo, Reformas econmicas en Mxico 1982-1999, FCE, Lecturas, nm., 92, Mxico, 2000. Estos trabajos se emplearn como referencia para los dos sexenios siguientes. 21 Germn Prez F., Del corporativismo de estado al corporativismo social, en Carlos Bazdresch, Mxico, auge, crisis y ajuste, T. I, FCE, Lecturas, nm, 73, Mxico 1992.

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implicar el giro de un proyecto de nacin basado en una economa cerrada a otro orientada e integrada al mercado mundial. El dilema fiscal es enfrentado en forma ambiciosa bajo una doble perspectiva: como parte ineludible por alcanzar un balance fiscal de cero por ciento de hecho, MMH empieza a utilizar ese trmino hacia finales de su sexenio; y como una de las reformas estructurales principales dentro del cambio de modelo de desarrollo bajo la vertiente neoliberal. El nuevo intento por reordenar las finanzas pblicas se inicia con el Pacto de solidaridad econmica (PSE), instrumentado en diciembre de 1987, en la postrimera del gobierno de MMH, con el cual se inicia el ciclo de polticas estabilizadoras heterodoxas,22 y que concluye siete aos despus, con el nuevo colapso de la economa. En el diseo de esas polticas se presta una especial atencin a la evolucin del balance pblico, en especial el operacional, que al ser descuidado en otras experiencias similares, provoc su fracaso. El cumplimiento de esta meta tiene una gran relevancia para el manejo de las expectativas y la viabilidad del programa.23 En esa perspectiva, a lo largo del sexenio se llevan a cabo una serie de cambios profundos en materia fiscal, en aras de fortalecer la captacin de impuestos, modernizar la administracin de la hacienda pblica y racionalizar los ingresos y, ms globalmente, replantear el papel del estado. Del lado de los ingresos, destacan modificaciones como las siguientes, supuestamente guiados por los principios de la neutralidad impositiva y la equidad horizontal (capacidades contributivas iguales deben pagar impuestos similares): en 1989 se inicia las negociaciones internacionales para evitar la doble tributacin, entre ellos con Estados Unidos y Canad (hacia el 2000 se han firmado acuerdos con 18 pases), se crea el impuesto al activo de las empresas (IA), con la intencin de fiscalizar a las entidades privadas que continuamente reportaban prdidas para efectos fiscales, lo que representa una forma de evasin fiscal, impositivo. Se inicia con una tasa de 2%, lo que correspondera al gravamen que pagara una empresa con un rendimiento anual sobre sus activos totales de 5.7%; Tambin para evitar la evasin de pagos de las empresas, se instrumenta la cuenta de utilidad fiscal neta (CUFIN) formada por las utilidades retenidas despus de impuestos, as cuando los dividendos son distribuidos se por fuera del (CUFIN)se gravan con una tasa de 34%, al igual que cuando los beneficios del capital superan el cambio proporcional en el monto de dicha cuenta, entre el periodo de compra y venta de las acciones, se gravan con la misma tasa. Asimismo, entre 1989 y 1993 se reduce el ISR de las empresas de 39% a 34%, y el de las personas fsicas de 50 a 35%. La homologacin de las tasas marginales tiene por objeto eliminar el arbitraje impositivo e igualarlas a las prevalecientes en otras naciones, en aras de atraer capitales. Complementariamente, en el ISR

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Estas polticas, que ya se haban experimentado previamente en otros pases como Argentina, Israel, Per o Brasil, con desiguales resultados, se caracterizan por la combinacin de las medidas ortodoxas de estabilizacin, como son las tradicionalmente empleadas para controlar la demanda agregada, con otras nuevas o heterodoxas, que incluyen las polticas de precios, ingresos y desindexacin. Las primeras medidas buscan atender las presiones inflacionarias bsicas y las otras los mecanismos de propagacin que provocan una inflacin persistente (factor inercial). Joseph Ramos y Nicols Eyzaguirre, Restauracin y conservacin de los equilibrios macroeconmicos bsico, en: El Trimestre Econmico, nm. 229, FCE, Mxico, enero-marzo de 1991. 23 Puede verse la versin apologtica de la reforma fiscal del salinismo en: Pedro Aspe, obra citada. Vase tambin las referencias de la nota 20.

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para las personas fijas, se disminuye el nmero de tramos de 12 a 8, los cuales son indexados a la inflacin, y se establecen crditos fiscales a los trabajadores de bajos ingreso, lo que ubica en una tasa fiscal de cero por ciento desde 1991 su tasa impositiva promedio a su ingreso individual. En el caso del IVA, en 1990 su administracin se traslada al gobierno federal y dos aos despus se eliminan las tasas diferenciales y se aplica una tasa general de 10%. Adicionalmente, se eliminan las bases para los regmenes especiales de tributacin y se limita el de causantes menores, establecindose el rgimen simplificado para contribuyentes con capacidad administrativa limitada. En 1991 se integra el Fondo general de participaciones fiscales de los estados y el Fondo de fomento municipal. Junto a esas medidas se establecen otras ms para supervisar a los causantes y tratar de mejor el funcionamiento administrativo, que, en conjunto, deben redundar en la ampliacin de contribuyentes y en los ingresos fiscales recaudados. Finalmente, se decide evitar el rezago de los precios reales de los bienes y servicios pblicos. Respecto de los egresos, se emplean varios criterios para mantener un estricto control en su ejercicio, con el propsito de optimizar su empleo: su contencin para acelerar el proceso desinflacionario; la subordinacin de su expansin a los ingresos disponibles; la reduccin de subsidios; el cambio en su distribucin, que refleja el cambio en las prioridades del gobierno y su declinante intervencin en la economa. Los ajustes en la estructura del ingreso y el gasto pblico, se complementa con al menos otras cuatro medidas ms. Una de ellas es la renegociacin de la deuda externa, hacia finales de la dcada de los ochenta. Ello permite reducir modestamente el saldo total (entre 1988 y 1992 baja de 81 mil millones de dlares a 75.6 mil millones) y mejorar el perfil de los vencimientos. En realidad, lo ms importante de la negociacin, es que sta posibilita el retorno del pas al sistema financiero internacional, a partir de 1989, sobre todo a los mercados voluntarios de capital. La disminucin en el pago de los intereses devengados, se explica esencialmente al recorte de los rditos externos entre 1989 y 1993. Por su parte, la reduccin del servicio de la deuda pblica interna se presenta con el descenso de la inflacin y los rditos locales aunque no en el nivel necesario para favorecer la inversin productiva sobre la financiera, por lo que el costo total de los dbitos gubernamentales cae de 17% del PIB en 1988 a 2.4% en 1994; y de 44% a 11% y con relacin al gasto neto total. No obstante, la disminucin de los precios siempre registra un desfase anual entre las metas programadas con las alcanzadas y cuyas consecuencias se pagarn con la sobrevaluacin cambiaria. Otra medida es la autonoma que se le concede al banco central, en 1993, y que cierra el paso a una de las tentaciones del pasado: financiar al sector pblico con la emisin primaria del circulante, por lo que el gobierno se ve obligado a buscar nuevas formas para financiarse, por ejemplo, la emisin de ttulos de deuda. La tercera medida es la profundizacin del desmantelamiento del estado y el inicio de la privatizacin de sectores estratgicos de la economa, siguiendo el credo ideolgico neoliberal promovido por el Consenso de Washington y las propuestas de ajuste estructural condicionadas a los gobiernos por parte del FMI y el

22 Banco Mundial, en caso de que deseen seguir contando con sus favores.24 As, las empresas desincorporadas entre 1988 y 1994 disminuyen de 618 a 252. La cuarta medida es el cambio en el marco regulatorio de la inversin extranjera directa, realizado en 1993, previo a la firma del tratado de libre comercio. Si con MMH se venden las empresas pblicas a los empresarios nacionales y se abren sectores antao considerados estratgicos bajo responsabilidad constitucional del estado por ejemplo, en 1986 se reduce el nmero de productos clasificados como petroqumicos bsicos, cuya produccin era responsabilidad de la paraestatal Petrleos Mexicanos, los cuales son convertidos en secundarios, CSG lleva esa prctica al exceso y los pone al servicio de los grandes empresarios nacionales y transnacionales. Esos dos gobiernos, al igual que Ernesto Zedillo, ms adelante, llevan a cabo las reformas, ya sea por decreto o con la reforma de la Constitucin, en complicidad del Congreso, tal y como actan los regmenes neoliberales autoritarios o de las llamadas democracias emergentes de Amrica Latina, independientemente de que ellas correspondan o no a los intereses nacionales.25 Sin embargo, las reformas tributarias no cumplieron las expectativas esperadas. Los ingresos del sector pblico entre 1988 y 1994 pasan de 29% a 23% del PIB. Lo mismo sucede con los del gobierno federal; los tributarios se mantienen estancados, destacndose el caso del ISR. La ampliacin del nmero de causantes es incapaz de compensar la reduccin de las cargas fiscales, que benefician esencialmente a los sectores de altos ingresos, as como los problemas en la recaudacin provocada por el mediocre comportamiento de la economa. Peor an, la aportacin del ISR a la recaudacin tributaria total disminuye, ganando terreno los impuestos al consumo (bsicamente el IVA), lo que, de paso, agrava la inequidad de la poltica de ingresos. Del lado del gasto, el total se contrae de 38% del PIB a 23% en el periodo de referencia, mientras que el primario, el programable y el corriente se mantienen sin grandes cambios. La inversin pblica tambin disminuye, complicando los rezagos en la infraestructura bsica. Y aunque se incrementa el gasto social de 6% a 9% del PIB, esto es completamente intil para revertir el rezago en los servicios orientados a atender las necesidades bsicas de la poblacin, lo que agrava la polarizacin social. El desempeo de las finanzas pblicas indica que el ajuste fiscal descansa en la inequidad y la promocin de la concentracin del ingreso y la riqueza, a costa de la pauperizacin de la mayor parte de la poblacin. Uno y otro fenmeno son expresiones de la manera en que se logra que el Balance pblico pase de un dficit sexenal de 11% a un supervit de 0.2%, y que el primario y operacional sean tambin de signo positivo; de la distribucin de los costos de las polticas de estabilizacin y de ajuste estructural.

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A partir de 1986, el FMI condiciona sus crditos a la aplicacin de las reformas estructurales privatizaciones de empresas pblicas, apertura comercial y financiera, las reformas tributarias, etc., similares a las sugeridas por el Banco Mundial. Los programas de ajuste estructural es propiciada por el gobierno estadounidense durante la reunin anual de ambos organismos realizada en Corea, en 1985, y se insertan del llamado Plan Baker. Vase: Sergio Bitar, Neoliberalismo versus neoestructuralismo en Amrica Latina, en Revista de la Cepal, nm 34, Chile, abril de 1988; Joseph Ramos, Un balance de las reformas estructurales neoliberales en Amrica latina, en Revista de la Cepal, nm 62, Chile, agosto de 1997. 25 Vase Adam Przeworski, Democracia y mercado. Reformas polticas y econmicas en la Europa del este y Amrica Latina, Gran Bretaa, 1991; Jos Carlos Torre, El proceso poltico de las reformas econmicas en Amrica Latina, Paids, Argentina, 1998.

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El gobierno de Ernesto Zedillo (EZ) hereda una fantasa: la aparente fortaleza del segundo milagro mexicano, detrs del cual se oculta cmo los salinistas logran la precaria estabilidad interna (precios): a costa de mantener la economa semiestancada , de una insostenible sobrevaluacin de la moneda por encima de 30% y de un alto desequilibrio externo 30 mil millones de dlares, que slo pueden sostenerse mientras se mantenga la continuidad de los flujos de capital, sobre todo los de corto plazo, en una cuanta no menor a la magnitud del deterioro de la cuenta corriente, y mientras los inversionistas forneos guarden la confianza de que se pueden mantener esos desequilibrios. esa situacin ya no era viable por mucho tiempo, si se considera el agotamiento gradual de las reservas internacionales, merced a la interrupcin del ingreso de divisas y salida de capitales desde finales de octubre, y que entre el 14 y el 21 de diciembre reduce las reservas internacionales de 12 mil millones de dlares a poco menos de 6 mil millones.26 Contra lo esperado por los inversionistas, EZ presenta, para 1995, un programa econmico que no slo no ofrece las medidas correctivas sobre el futuro de cuando menos dos indicadores claves: las cuentas externas y el tipo de cambio. Por el contrario, las metas de crecimiento e inflacin sostenida en el tipo de cambio, de acuerdo con el enfoque monetarista de la balanza de pagos propuestas, indican que esas variables continuarn agravndose y demandando mayores volmenes de ahorro externo para cerrar la brecha de divisas y mantener la precaria estabilidad de la moneda. En esa situacin, a unos cuantos das de que EZ asume la Presidencia, se presenta la fuga masiva de capitales, la devaluacin de la moneda, la crisis de balanza de pagos y la insolvencia de pagos del estado su imposibilidad por cubrir el servicio de la deuda externa y la amortizacin de la interna, vinculada al tipo de cambio (los Tesobonos). La crisis se agrava merced a la impericia y la parlisis sufrida por nuevo gobierno, hasta el momento en que recibe el apoyo del gobierno de Estados Unido, el FMI y el Banco Mundial, que ponen a su disposicin un paquete financiero de poco ms de 50 mil millones de dlares, a cambio de la aplicacin de un severo programa de ajuste externo y de estabilizacin, bajo los cnones de la ortodoxia estabilizadora, y la profundizacin de las reformas estructurales conocidas como de segunda generacin la privatizacin de la infraestructura y de sectores estratgico como el energtico, comunicaciones, telecomunicaciones, puertos, ferrocarriles, aeropuertos, etc.. Como sus antecesores, EZ desempolva las herramientas tradicionales para recuperar la estabilidad macroeconmica y garantizar el cumplimiento con el servicio de la deuda pblica interna y externa. Aplica la correccin de los precios relativos, e impone la astringencia monetaria, fiscal y salarial, que logran reducir la inflacin y el deterioro externo, a costa que hundir a la economa en una de las peores recesiones de la posguerra, la cual se extiende hasta la primera mitad de 1996, acompaada de un alto desempleo y la quiebra del sistema bancario, cuyas consecuencias sobre las finanzas pblicas gravitan onerosamente durante todo el sexenio y la agobiarn por varias dcadas ms. Si el balance pblico no revela un nuevo desborde deficitario, ello se debe a que el desplome de los ingresos reales del sector pblico entre 1995 y 1996 es compensado por el aumento de la tasa general del IVA en cinco puntos porcentuales con excepcin de alimentos y medicinas y los gravmenes a los crditos reales

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Banco de Mxico, Informa anual 1994, Mxico, 1994.

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destinados al consumo, y por una fuerte cada en el gasto programable como es natural, el nico rengln de los egresos que crece y casi duplica su tasa de variacin, es el costo financiero de la deuda pblica, que contribuyen a profundizar la recesin. El ajuste fiscal no slo era necesario para tratar de recuperar el equilibrio macro. Tambin para garantizar el pago de los dbitos pblicos, destacndose el caso de los Tesobonos, cuyo monto, equivalente a 30 mil millones de dlares, que es rpidamente amortizado, elevndose, en consecuencia, el saldo de los adeudos forneos de 85.4 mil millones de dlares a 100.9 mil millones. Por consecuencia, los intereses pagados por concepto de los dbitos externos se incrementan significativamente, anulando virtualmente los modestos beneficios alcanzados con la pasada renegociacin. Las medidas fiscales durante el sexenio de EZ tienen un sentido recaudatorio, ms que la bsqueda por enfrentar la siempre postergada reforma fiscal. Del lado tributario, en 1995, se reduce el impuesto al activo de 2% a 1.8% que equivale a aplicar una tasa de ISR de 34% a un rendimiento real de los activos de 5.3% sobre el total de los activos. Dentro de los impuestos especiales a la produccin y al consumo se derogan una serie de gravmenes (aguas envasadas, refrescos, concentrados, servicios telefnicos, seguros individuales) y se reducen otros (vinos, bebidas alcohlicas, cervezas). Como complemente de esas y otras medidas, se crea el sistema de administracin tributaria (SAT), que sustituye a la subsecretara de ingresos, con el objeto de fortalecer la capacidad recaudatoria del gobierno. Esas y otras medidas, empero, no se reflejan en una elevacin de los ingresos. El total del sector pblico contina cayendo, de 23% del PIB a 19.6% entre 1994 y el 2000; los del gobierno federal de 14% a 13.8%. La carga tributaria se estanca, pues pasa de 10.9% a 10.7%, mientras que los no tributarios caen de 3.9% a 3.1% del PIB. Ms an, en la estructura de los ingresos tributarios, el peso relativo del ISR baja de 44% a 39.9% del total, mientras que el IVA gana terreno 43% a 50%. Es decir, la recaudacin tiende a descansar ms sobre el consumo de la poblacin, lo que reafirma el sesgo regresivo de la poltica fiscal en tanto trata a iguales a desiguales, proceso por dems justificado por los modernos fiscalistas ideolgicamente seducidos o que son promotores de las versiones radicales de la economa neoliberal,27 uno de cuyos sueos es que se elimine el pago del ISR y que la tributacin dependa esencialmente de los gravmenes al consumo. Lo ms preocupante, es que las medidas empleadas para evitar o reducir la evasin fiscal no ha sido del todo exitosa, si se considera que tan slo en el caso del pago del IVA se pierde hasta una tercera parte de la recaudacin. Peor an, la debilidad del mercado petrolero internacional en 1998, vuelve a poner en evidencia la vulnerabilidad fiscal frente estos ingresos, ya que su aportacin en la recaudacin total del gobierno federal se ampla de 27% a 37%. La inestabilidad de los precios del crudo conduce al gobierno a recortar el gasto pblico. Del lado de los egresos, el gobierno de EZ se preserva una estrategia similar a la aplicada en los dos sexenios precedentes: su contencin y su subordinacin a la disponibilidad de recursos. El gato total devengado mantiene su tendencia declinante (con excepcin del ao electoral del 2000), junto con el primario, el

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programable, el corriente y el de inversin (gran parte de ste se concentra en el sector energtico). Si bien el gasto social tiende a crecer, es insuficiente para revertir el deterioro del bienestar de la poblacin. La venta de empresa pblicas y las reformas estructurales de segunda generacin, por su parte, se suman al proceso de adelgazamiento y jibarizacin del estado, su retiro de la economa. El rgimen inicia con 252 entidades pblicas y concluye con 202. Ciertamente, esa ingeniera fiscal, con todo y sus costos presentes y futuros, permite salvaguardar, de alguna u otra manera, el precario equilibrio de las finanzas pblicas (el balance pblico pasa de un supervit equivalente a 0.2% en 1994 a un dficit de 0.97% en el 2000; el primario contina siendo superavitario, mientras que el operacional vuelve a ser negativo). Pero tambin es menester sealar que, para mantener la imagen del presupuesto fiscal equilibrado, el gobierno de EZ decide llevar a cabo una especie de acto de prestidigitacin contable, el cual le permite dejar fuera algn detalle incmodo que, en otras circunstancias, no slo descuadraran las hojas de balance: los llamados requerimientos financieros del sector pblico (el costo del rescate bancario y los Pidiregas, principalmente). Adems, evidenciara la magnitud real de los problemas que enfrentan las finanzas pblicas. Si se asumen esos conceptos como deuda pblica interna, el dficit se elevara sustancialmente (equivaldra al menos a 3% del PIB en el 2001 y 4.21% en 2006), junto con los recursos que se necesitaran para financiar el dficit. El la propuesta fiscal del gobierno del panista Vicente Fox se calcula que slo para este ao se requerirn una recaudacin adicional de alrededor de 130 mil millones en este ao para financiar el desequilibrio de las finanzas. Lo anterior no slo restringir la disponibilidad de recursos fiscales que dispondra el gobierno para destinarlos a la inversin fsica o para atender las necesidades sociales, pues las necesidades requeridas por los eventualmente nuevos compromisos financieros absorberan hasta el 92% de la captacin esperada con la propuesta de reforma foxista que, por cierto, de aceptarla en Congreso, recaera con mayor intensidad en el consumo y no en el ISR de los sectores de altos ingresos, por ejemplo. Adems, dejara en un alto grado de vulnerabilidad a las finanzas pblicas ante cualquier contingencia interna o externa.

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Vase a manera de ejemplo: Arnold C. Harberger, Taxation and Welfare, Little Brown & Co., Boston, Massachussets, 1974.

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