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LES RFORMES DES UNIVERSITS EN EUROPE : DES ORIENTATIONS COMPARABLES, MAIS DES DCLINAISONS NATIONALES
Christine Musselin La Dcouverte | Revue du MAUSS

2009/1 - n 33 pages 69 91
ISSN 1247-4819 Article disponible en ligne l'adresse:
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-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Musselin Christine, Les rformes des universits en Europe : des orientations comparables, mais des dclinaisons nationales , Revue du MAUSS, 2009/1 n 33, p. 69-91. DOI : 10.3917/rdm.033.0069
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Pour citer cet article :
LES RFORMES DES UNIVERSITS EN EUROPE
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Les rformes des universits en Europe : des orientations comparables, mais des dclinaisons nationales
Christine Musselin
Ce qui surprend le plus mes collgues trangers au sujet des manifestations des chercheurs et enseignants-chercheurs franais qui se dveloppent depuis janvier est que ces derniers soient descendus dans la rue. Si les rformes menes dans les autres pays europens sont loin davoir emport une adhsion massive de la part des universitaires concerns, ils nont pour autant jamais utilis la rue pour sy opposer. Car dans de nombreux pays de lUE, les orientations poursuivies par les rformes actuelles, quil sagisse de la LRU, de la loi de programme pour la recherche de 2006 ou du rcent projet de dcret sur les statuts, sont sur lagenda public depuis dj plusieurs annes. Dans dautres pays en revanche, comme lAllemagne ou la France, de telles rformes ont t engages plus rcemment, mais elles sinscrivent dans la mme direction. En effet, comme je lai crit dans un prcdent texte [Musselin, 2005a] dont cet article est en partie une traduction ractualise, lentreprise de transformation des systmes denseignement suprieur et de recherche europens sest droule un rythme diffrent (rapide et radical en Grande-Bretagne, incrmental et progressif en Norvge), des moments diffrents (ds les annes 1980 aux Pays-Bas, et aprs la seconde partie des annes 1990 pour la plupart) et selon des processus diffrents (dcentralisation accentue des comptences sur ce secteur aux Lnder dans le cas allemand, recentralisation des politiques denseignement suprieur et de recherche en Angleterre), mais selon une trajectoire semblable. Pourtant il ny a pas eu en la matire de coordination intergouvernementale ou de politiques
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LUNIVERSIT EN CRISE. MORT OU RSURRECTION ?
1. On pourrait certainement montrer que ces orientations communes ne sarrtent pas aux frontires de lEurope et que plusieurs sont partages avec celles poursuivies ailleurs dans le monde. Mon souci est toutefois de ne pas tomber dans deux cueils. Dune part dans celui qui consiste surestimer les proximits par manque de connaissances empiriques profondes sur la situation et les rformes dans dautres pays de la plante. Dautre part dans celui qui consiste voir dans ces correspondances
communautaires. En effet, malgr des tentatives rcurrentes depuis la cration de la CEE, puis le passage lUE, la Commission europenne nest pas parvenue se voir reconnatre des comptences sur lenseignement suprieur [Corbett, 2005 ; Ravinet 2007] et elle a d, jusqu rcemment, se contenter dagir la marge en promouvant la mobilit des tudiants et des enseignants, ou bien en militant pour lenseignement tout au long de la vie. Son action sur la recherche a t plus incisive car cest un domaine sur lequel la Commission a comptence agir mais elle a moins vis transformer les systmes nationaux qu encourager les cooprations scientiques au sein de lEurope. La seule rforme intergouvernementale qui ait vu le jour est donc ce quil est convenu dappeler le processus de Bologne, initi en 1998 par la dclaration de la Sorbonne signe par lAllemagne, la France, la Grande-Bretagne et lItalie, linitiative de Claude Allgre, alors ministre de lducation nationale [Ravinet, 2007], mais ce processus navait pas explicitement de vises rformatrices des systmes denseignement suprieur et de recherche. Il cherchait plutt harmoniser les diplmes dlivrs et rendre comparable et lisible lorganisation des tudes entre les pays signataires. Il est donc indniable que les rformes menes en Europe et les rcits qui en ont t faits par ceux qui les portaient comme par ceux qui les analysaient ont contribu faire merger une reprsentation partage de ce quil fallait faire et de ce vers quoi il fallait aller dont on retrouve lempreinte dans la plupart des politiques de changement qui ont t lances [Eurydice, 2000, 2008]. Ainsi, mme sil ne faut pas surestimer limpact de tels mcanismes et quil est ncessaire de vrier au cas par cas leur impact rel [Musselin, 2000], on peut parler de diffusion des ides et deffets disomorphisme entre les politiques nationales. Notre objectif dans une premire partie de cet article sera donc didentier ce quil y a de commun dans les orientations et les solutions portes par les rformes nationales des systmes denseignement suprieur europens1. Nous pourrons alors dans un second
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temps revenir plus en dtail sur les rformes franaises et montrer en quoi, tout en sinscrivant dans ce mouvement densemble, elles reposent sur des options qui restent trs nationales et en quoi, linstar des rformes menes par nos voisins, les rcentes mesures prises en France contribuent nalement renforcer certaines singularits nationales au sein dun espace europen de lenseignement suprieur qui reste dans une large mesure construire.
Des rformes franaises en phase avec celles conduites dans les autres pays europens
et rcurrences internationales limposition hgmonique dun modle international, souvent qualifi danglo-saxon, qui est en fait, selon moi plus construit que rel. Cest un des reproches que je ferais notamment aux thses dveloppes par S. Marginson [2008]. Les lments empiriques quil collecte sont convaincants pour tmoigner de la globalisation de lenseignement suprieur, mais lhypothse selon laquelle ils rvlent lexistence dun modle anglo-saxon est plus contestable tant il est difficile de traiter les USA, la Grande-Bretagne, lAustralie et la Nouvelle Zlande comme relevant dun seul modle ! 2. Je pense ici notamment la tentative, la fin du XIXe sicle, de copier le modle allemand pour lintroduire en France [Charle 1994, Renaut 1995].
Lune des caractristiques des systmes universitaires europens tient ce que, malgr des inuences croises2, ils se sont dvelopps selon des trajectoires et des modalits diffrentes que lon peut grossirement ordonner autour de trois modles : humboldtien, napolonien et britannique. Les principes sur lesquels chacun de ces modles repose sont fondamentalement divergents et peu compatibles. Ainsi, M. Kogan et S. Hanney [Kogan, Hanney, 2000] ont-ils rappel que, jusquaux annes 1970, le systme universitaire britannique tait gouvern par sa communaut acadmique : Le gouvernement partait du principe que ce que les universitaires considraient tre de la bonne recherche et du bon enseignement tait bon pour lconomie et la socit [ibid., notre traduction]. La communaut universitaire sautorgulait et tait entirement responsable (via lUGC, University Grant Committee) de la rpartition des fonds publics entre les tablissements. Comme le montre clairement le plan du livre de T. Becher et M. Kogan [1980,1992], les universits jouaient un rle secondaire par rapport aux units de base. La comparaison que jai mene dans les annes 1980
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La place centrale des universits dans les socits de la connaissance Un premier point commun toutes ces rformes, et qui est amplement repris leur compte par les rformateurs franais aujourdhui, consiste marteler que les universits ont un rle central jouer dans les socits et les conomies contemporaines et quelles doivent tre les pices matresses des systmes denseignement suprieur et de recherche. Ce discours nest pas totalement nouveau et recoupe en partie celui qui tait tenu au tournant des annes 1960 pour justier louverture de lenseignement suprieur un plus grand nombre, ceci prs, et la diffrence est de taille, quil sagissait alors de redistribuer des bnces individuels et
entre lAllemagne et la France permet ensuite dopposer ce modle britannique au modle de tradition humboldtienne dun ct et au modle de tradition napolonienne de lautre. Certes, E. Friedberg et moi-mme avions aussi conclu la faiblesse des institutions universitaires dans le cas franais [Friedberg, Musselin, 1989, 1993] mais tandis que les universitaires britanniques gardaient le plus de distance et dindpendance possible par rapport leur gouvernement, leurs homologues franais taient au contraire engags, depuis le XIXe sicle, dans une cogestion troite du systme avec les directions du ministre. En Allemagne en revanche, les universits, et non les universitaires, taient les interlocutrices privilgies de ladministration des ministres de Land. Simultanment, et par contraste avec les institutions britanniques et franaises, elles taient la fois plus prsentes et plus gouvernes. Lune des consquences des rformes menes depuis bientt trente ans est davoir considrablement affaibli chacun de ces modles en essayant de leur substituer un modle alternatif et unique. Ainsi, mme si les rformes ne sont pas strictement identiques et si des variantes sont reprables [Goedegebuure et al., 1993 ; Paradeise et al., 2009] dun pays lautre, mme si dans certains cas ces changements ont t inuencs par le nouveau management public, tandis que dans dautres prdominaient les thses de la gouvernance [Ferlie, Musselin, Andresani, 2009], ils partagent un certain nombre dorientations identiques et font appel des registres de solution comparables.
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Renforcer lautonomie des tablissements et leurs excutifs La croyance en lautonomie des tablissements comme condition de la russite et de la performance et en la ncessit de renforcer la hirarchie interne au sein des universits est une composante incontournable des rformes et est au cur de la loi LRU et des
3. Quils soient universitaires ou non. Ces thses du contrle des professionnels par le renforcement des institutions et lintroduction de pratiques managriales se retrouvent dans les travaux sur les professions mdicale [Ogien, 2000] ou juridiques [Vigour, 2008] par exemple.
collectifs, par les formations suprieures. Aujourdhui, il sagit avant tout de faire des universits des outils et des ressources dans la comptition conomique internationale [Kogan et al., 2000]. Cette rhtorique, peu prsente dans les rformes des annes 1980 est devenue centrale dans les annes 1990 quand lexpression socit de la connaissance est devenue un leitmotiv. Alors que les autorits publiques et/ou la profession acadmique taient (ensemble ou sparment) les piliers des systmes denseignement suprieur et de recherche en Europe, les universits sont devenues le centre de toutes les attentions dans les annes 1980 et 1990, an, notamment, dviter deux risques majeurs. Dune part, celui que constitue lexistence dun groupe de professionnels indpendants considr par les rformateurs comme trop autonomes et insufsamment rguls. Ainsi, mme si le combat contre la corporation universitaire na pas t partout aussi explicite que dans les politiques et les discours de Margaret Thatcher (et de Nicolas Sarkozy), il est partout prsent comme lune des causes du dveloppement du nomanagrialisme et de la volont de dvelopper des institutions capables de contrler et de grer des professionnels3 [Cave et al., 1988 ; Reeds, 2003]. Dautre part, le second risque est celui dune intervention tatillonne et bureaucratique de ltat et celle-ci devrait tre vite par la promotion de lautonomie des institutions et un renforcement de la comptition entre elles. Cette double suspicion vis--vis des professionnels et de la capacit de gestion des autorits publiques traverse lensemble des rformes qui ont t menes et informent les orientations prises et les solutions privilgies.
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4. Ainsi, dans le dsormais fameux discours du 22 janvier 2009, N. Sarkozy a-t-il dit : Je ne vois nulle part quun systme duniversits faibles, pilotes par une administration centrale tatillonne soit une arme efficace dans la bataille pour lintelligence. Cest au contraire un systme infantilisant, paralysant pour la crativit et linnovation. Cest pour cela que lon a donn lautonomie aux universits. 5. Par exemple, le transfert de responsabilit vers le prsident ou vers les doyens sest fait progressivement au niveau des tablissements, par glissements successifs, sans que cela fasse lobjet dune loi ou dune rglementation nationale.
arguments qui la justient4. Rendre les universits autonomes est devenu un slogan dans tous les pays et tous ont pris des mesures consistant dconcentrer vers les tablissements des comptences qui taient auparavant entre les mains des autorits publiques (notamment en matire de gestion du personnel, on y reviendra) et, simultanment, leur demander de rendre des comptes, mais aussi renforcer les prrogatives des responsables universitaires (essentiellement les prsidents duniversit dans le cas franais). Dans certains pays (les Pays-Bas, lAutriche, la Norvge et la France bien sr), des mesures lgislatives ont t prises pour transformer le statut, le rle et le mode de dsignation des responsables universitaires et des lois dorientation ont t votes ou amendes [de Boer, 2002 ; Gornitzka, 2006]. Dans dautres (Grande-Bretagne notamment), ces changements ont t introduits de manire moins directe et moins mdiatise5. Mais dans tous les cas, lintention est la mme : il sagit de renforcer lexcutif et daffaiblir les instances dlibratives et les modes de dcision collgiaux. Il est attendu des responsables universitaires (notamment quand ils sont nomms et non lus) quils se comportent comme des managers et soient considrs comme tels. Cela est all de pair avec un processus de professionnalisation de ces responsables grce lintroduction de mthodes et dinstruments de management, loffre de formations lexercice de ces fonctions, et au recrutement de personnel administratif plus quali, ayant des comptences managriales et parfois venant du priv [Rhoades et Sporn, 2002 ; Bleiklie, 2005]. Lmergence dtablissements plus organiss, plus structurs et agissant comme un acteur institutionnel a aussi affect les relations entre ces tablissements et les universitaires ainsi que les conceptions qui prvalaient en ce qui concerne lactivit de ces personnels. Dans plusieurs pays (Pays-Bas, Italie, Sude, Autriche, et aujourdhui la France), la gestion des personnels universitaires enseignants et
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6. Cf. Les rformes de 2001 et le Fnftes Gesetz zur nderung des Hochschulrahmengesetze.
administratifs a t cone aux tablissements qui sont ainsi devenus responsables de la gestion des postes en sus de celle des personnes. Si les travaux sur lvolution de la profession acadmique identient laccroissement de la part des personnels temporaires par rapport aux permanents [Enders, 2000, 2001 ; Altbach, 2000] comme lune des volutions majeures de ces dernires annes, ils montrent aussi quelle va de pair avec la transformation des relations entre les tablissements et leur personnel permanent. Celles-ci tendent de plus en plus devenir des relations demployeurs employs tandis que les universits se transforment progressivement en marchs internes du travail [Musselin, 2005b]. Le contraste est fort avec la nature des relations qui prvalaient auparavant. En France, comme jai dj eu loccasion de lcrire [Musselin, 2005c], les universits taient avant tout des espaces hbergeant (dans des conditions plus ou moins satisfaisantes) des universitaires auxquels elles noffraient pas grand-chose et auxquels elles ne demandaient en revanche quasiment rien. En Allemagne, la dotation de recrutement ngocie lors du recrutement sur un poste de professeur et attribuant lheureux lu des budgets et des personnels ddis pour mener recherche et enseignement fonctionnait un peu la manire dun investissement dont ltablissement pouvait attendre des retours si le professeur devenait prix Nobel, mais quil avait fait fonds perdus si le professeur en question savrait nalement peu loyal vis--vis de son institution ou peu satisfaisant en matire denseignement ou de recherche. Dans les deux pays, ces relations ont t transformes par les rformes rcentes. En Allemagne6, lintroduction de salaires au mrite depuis 2001 donne aux universits la possibilit de sanctionner ou de rcompenser les professeurs nouvellement recruts en fonction de leur performance tandis que les dotations de recrutement ne sont plus attribues une fois pour toutes mais rengocies intervalles rguliers. En France, lintroduction dune possibilit de modulation de services, si elle est nalement introduite, remettrait aussi en question lide dun contrat dni au dpart et de manire prenne entre chaque enseignant-chercheur et ltat et permettrait aux tablissements de modier les termes de ce contrat en fonction de lvaluation du travail effectu.
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Enn, les rformes visent transformer les universits en productrices daction publique. Auparavant, leurs stratgies et leurs dveloppements taient soit la rsultante des dcisions et orientations individuelles prises par les universitaires eux-mmes, soit le produit des prfrences, objectifs et programmes dnis par les autorits publiques. Aujourdhui, on leur demande au contraire de xer elles-mmes leurs stratgies et de mettre en uvre leur politique au sein dun cadre gnral et de principes dnis par ltat. Cette dernire volution renvoie la deuxime orientation commune toutes les rformes entreprises : la modication du rle des autorits publiques et des interactions entre ces dernires et leurs tablissements. Transformer les relations tat-Universits
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La transformation du rle de ltat et de ses formes dintervention constitue un second point commun rcurrent de toutes les rformes engages. On retrouve ici une rhtorique partage avec bien dautres secteurs daction publique et elle nest pas diffrente en matire denseignement suprieur de ce quelle est dans le domaine de lindustrie, de la sant ou de la culture. Elle est particulirement prsente dans les pays traditionnellement centraliss et interventionnistes. Il sagit pour ltat dabandonner les fonctions de production de rgles et de contrle du respect de leur mise en application, et de dvelopper au contraire des activits dvaluation et de rgulation [Neave, 1988 ; Neave et Van Vught, 1991, 1994 ; Van Vught, 1989, 1995]. Plutt que de spcier ce quil faut faire, les autorits publiques doivent xer des objectifs larges indiquant ce quil faut atteindre, dnir un certain nombre de principes qui encadrent laction des tablissements, mettre disposition une partie des moyens permettant la ralisation de ces objectifs et nintervenir qua posteriori, si lvaluation des rsultats rvle des difcults. La rcente mise en uvre de nouvelles modalits dattribution des budgets dans les universits franaises, en partie sur la base dindicateurs de performance, est rvlatrice de cette volution. La transformation des relations entre les universits et les autorits publiques passe aussi par une diversication des interlocuteurs et partenaires des tablissements de manire sortir de la relation juge trop monopolistique, trop exclusive et trop bilatrale quils
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entretenaient avec ltat. Nombre de rformes visent de ce fait favoriser lintervention des parties prenantes (stakeholders en anglais), voire convoquer des acteurs qui ntaient pour linstant pas associs la gestion de ces questions. Trois raisons sont invoques pour justier de telles politiques. Dune part, le diagnostic communment pos sur la fermeture des universits leur environnement et le reproche (souvent plus imagin quempiriquement fond) qui leur est fait dtre des tours divoire . Il leur est notamment fait grief de privilgier la poursuite dintrts purement scientiques sans prendre en compte les demandes de la socit. Alors que dans la conception mertonienne de la science, ce qui tait bon pour la Science tait bon pour la Socit , des auteurs comme Gibbons [Gibbons et al., 1994] ont diffus lide dune absence de recouvrement entre intrts scientiques et socitaux et suggr quil fallait faire voluer les systmes denseignement suprieur et de recherche de manire ce que les premiers soient arrims aux seconds. Pour y parvenir, il suft dintroduire dans le jeu des acteurs non scientiques qui puissent peser sur les orientations et les choix faits par les universits. Paralllement, et dautre part, la relation privilgie quentretenaient les universits et ltat au cours de la priode des Trente Glorieuses est galement regarde de manire critique. La capacit de ce dernier articuler les demandes et les besoins de la socit avec les intrts scientiques de la communaut universitaire et sa vocation tre le principal interlocuteur des premires, sont remises en question. Ainsi, les tats, quils soient centraux ou fdraux, sont concurrencs par le rle croissant que jouent dautres acteurs publics au niveau rgional ou fdral. De plus, le monde socio-conomique est incit dvelopper des interactions avec les universits. cet effet, de nouveaux dispositifs ont t introduits dans diffrents pays. Certains, linstar de ce que nous connaissons en France depuis la loi Faure de 1968, ont modi la composition de leurs conseils universitaires et prvu quy sigent des reprsentants des parties prenantes. Dautres (aux Pays-Bas ou en Allemagne) ont cr de nouvelles instances, sortes de comits stratgiques comparables aux boards of trustees amricains, qui runissent des personnalits du monde conomique et social (et parfois des reprsentants de ltablissement concern), et qui ont pour mission de valider les orientations stratgiques et budgtaires de ltablissement auxquels ils sont rattachs [Mayntz, 2002].
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Linsertion des universits dans un rseau de relations plus dense, lintervention croissante des parties prenantes, la diversication des nancements et lintroduction de nouveaux instruments de pilotage visent donc transformer la relation entre universits et tat. Ces volutions sont souvent prsentes comme le signe dun dsengagement des autorits publiques. Il semble cependant ncessaire de relativiser de telles conclusions. Dune part, les travaux sur la structure budgtaire de diverses universits europennes [Lepori, 2008] montrent que les ressources publiques nont pas baiss en
Enn, une troisime raison poussait distendre la relation entre les universits et ltat : la situation budgtaire des autorits publiques en Europe. Celle-ci a galement encourag les tablissements diversier lorigine de leurs ressources et se tourner vers dautres partenaires que ltat. La transformation de la relation entre ltat et les universits sest par ailleurs appuye sur lintroduction de nouveaux outils de pilotage ou sur lusage plus frquent dinstruments qui taient jusquici marginaux. Sous linuence du nouveau management public [Ferlie et al., 1996 ; Reed, Deem, 2002], on a assist en Grande Bretagne au dveloppement de mesures incitatives qui guident les comportements des universitaires ou des responsables la tte des universits en les incitant nancirement adopter telle attitude plutt que telle autre, au lieu de recourir des interdits ou des rgles [Naidoo, 2008]. Comme lont soulign I. Bleiklie et al. [2000], les outils qui ont t mobiliss (contractualisation, autovaluation, comptes rendre, etc.), sont venus se surajouter aux outils traditionnels de production de rgles et de contrle des activits plus quils ne sy sont substitus, renforant nalement ainsi les contraintes qui psent sur les tablissements. Ils ont aussi eu pour effet dintroduire de nouveaux principes dallocation des ressources : il est aujourdhui courant (et cela est en train de devenir le cas en France) de prendre en considration les outputs et pas seulement les inputs (par exemple de tenir compte du nombre de diplms et pas uniquement du nombre dtudiants), ou de lier les budgets au niveau de ralisation de certains projets ou datteinte dobjectifs xs. Enn, et l encore les rcentes rformes franaises, salignent sur ces orientations, les budgets globaux sont devenus une pratique courante dans de nombreux pays.
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nombre absolu et que seules les universits britanniques ont connu une augmentation consquente de la part des nancements privs dans leurs budgets. Dautre part, les outils moins tatillons, moins bureaucratiques, plus quasi marchands, quutilisent aujourdhui les tutelles publiques savrent souvent plus contraignants, car moins facilement contournables. Ils parviennent ainsi mieux discipliner les comportements que les modes de pilotage traditionnels. Une orientation plus rcente mais qui devient prpondrante : la course lexcellence Si les deux premires orientations taient prsentes ds les premires rformes inities dans les annes 1980, ce nest que plus rcemment que l excellence est devenue un objectif explicite des politiques de changement engages au sein de lEurope continentale. Lide quen Europe il ny a pas sufsamment de centres universitaires de rputation internationale, quil y a en revanche trop duniversits proposant des programmes doctoraux, et que cela induit une trop forte dispersion des ressources matrielles et humaines, a progressivement fait son chemin, y compris dans les pays comme la France ou lAllemagne qui traditionnellement se sont dvelopps autour dun principe dquivalence entre leurs tablissements. Bien sr chacun savait (et pouvait reconnatre en priv) que luniversit de telle ville navait pas la mme rputation que telle autre mais cela ne se disait pas, ou bien seulement pour signaler que tel tablissement tait moins bien dot que les autres et pour proposer des oprations de rattrapage visant (en vain le plus souvent) rduire les diffrences. De manire loquente, la politique de contractualisation quadriennale introduite en France la n des annes 1980 ne visait ainsi pas diffrencier verticalement les institutions mais ngocier des moyens permettant de combler les dcalages et cest la raison pour laquelle la premire vague de contrats a t conduite sur le Nord-Ouest car ce territoire comprenait les tablissements les plus en difcults [Musselin, 2001]. Depuis quelques annes, les perspectives et les discours ont totalement chang. La performance, et non plus le maintien des quilibres, est devenue principe dquit : il est quitable de rcompenser les meilleurs et il ne lest plus de rpartir les moyens sur des bases identiques. Le recours des instruments de slection mettant
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en comptition un grand nombre de projets dont seuls quelquesuns seront slectionns est devenu courant. Lidentication des quelques RTRA (rseaux thmatiques de recherche avance) qui allaient recevoir une manne nancire consquente pendant cinq ans, le nancement de quelques plans licence pour les tablissements proposant les modalits les plus innovantes de lutte contre lchec en premier cycle, la labellisation dune poigne de PRES (ples de recherche et denseignement suprieur), la slection de quelques projets de dveloppement scientique et immobilier dans le cadre du plan Campus, renvoient des pratiques et des politiques slectives qui taient rares en France auparavant. Elles contrastent fortement, par exemple, avec les choix faits par les promoteurs de la politique contractuelle il y a vingt ans, quand ils ont dcid de passer contrat avec tous les tablissements, y compris ceux dont les plans stratgiques taient faibles, dans un souci dapprentissage gnralis et de traitement homogne des uns et des autres. On peut faire lhypothse quun choix diffrent serait fait aujourdhui. Une volution comparable se dveloppe en Allemagne, de manire peut-tre encore plus marque. La politique de lExzellenz Initiative qui a conduit au nancement privilgi dune petite dizaine duniversits, une quarantaine de clusters scientiques et une quarantaine dcoles doctorales vient se superposer aux dcisions fdrales de 1998 et 2008 qui laissent aux Lnder une marge de manuvre accrue, les met en comptition les uns avec les autres et accrot ainsi les carts entre eux. Certes tous les pays dEurope continentale ne sont pas rentrs dans ce processus didentication des meilleurs. Certains lont clairement refus (les Pays-Bas ou la Norvge par exemple) mais il sagit souvent de pays comptant un nombre rduit dtablissements, voire, comme aux Pays-Bas, de pays o lessentiel des tudiants est inscrit dans des tablissements dlivrant des formations courtes et professionnalises et o le nombre duniversits est de ce fait restreint. Ces options nationales risquent par ailleurs dtre contraries sous le double effet des classements internationaux (qui rintroduisent une mesure de la diffrenciation l o elle a t refuse au niveau national) mais aussi de la classication des universits europennes que la Commission nance aujourdhui an de faire merger une alternative europenne au classement de Shanghai.
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lissue de cette premire partie, il apparat donc que les rformes menes au niveau national dans les pays europens, et les rcentes rformes franaises, prsentent de grandes similitudes dans leurs objectifs et se sont dveloppes autour dune reprsentation partage de la manire dont devrait tre rgul lenseignement suprieur en Europe.
Linscription profondment nationale des rformes actuelles
7. Il est vrai quelle a trouv une certaine lgitimit le faire depuis 2003, mais son empressement produire des textes sur sa conception de lenseignement suprieur ne suffit montrer son influence sur les rformes.
Cette convergence entre les orientations prises amne divers auteurs dune part voir derrire ce mouvement densemble la main discrte de la Commission europenne [Bruno, 2008] ou laction souterraine dorganismes transnationaux comme lOCDE. Les trs nombreux travaux qui existent sur les diffrents systmes nationaux et les rformes quils ont connues, conduisent toutefois des conclusions beaucoup plus tempres. Sil est indniable que des processus mimtiques et la diffusion dides expliquent en partie ces convergences, les nombreux cas de rsistance des diffrents tats aux tentatives de la Commission dinvestir le champ de lenseignement suprieur7, comme labsence de donnes empiriques tablissant de manire crdible des liens simples et automatiques entre lOCDE et les rformes ou entre les membres de lOCDE et les porteurs de rformes, montrent les limites dune thorie de la diffusion dissimule et de lembrigadement inconscient. Par ailleurs, ces thses surestiment fortement la capacit des rformateurs sabstraire de leur environnement national et transformer les orientations vises en actions concrtes conduisant la construction dun modle identique et homogne entre les diffrents pays europens. Les rcentes rformes franaises, dont nous avons pourtant montr dans la premire partie quelles sinscrivent bien dans la mouvance gnrale des rformes menes chez nos voisins europens, sont simultanment et galement exemplaires de leur inscription dans un espace national spcique et du poids dont
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celui-ci pse sur le cours des rformes. Autrement dit, si les orientations sont en phase avec celles dautres rformes en Europe, leur dclinaison concrte reste nationale. Pour illustrer notre propos, nous procderons en deux temps. Nous commencerons par montrer que, derrire la rhtorique de lajustement du systme franaise aux normes internationales, le contenu de la loi LRU sinscrit en continuit et non en rupture avec lhistoire des universits franaises. Nous nous intresserons ensuite aux rengociations actuelles du projet de dcret sur le statut des enseignants-chercheurs, et montrerons leur caractre extrmement situ et la difcult quont les acteurs sortir des cadres cognitifs nationaux. Une autonomie des tablissements, la franaise Lun des arguments favoris des promoteurs des rformes actuelles consiste dire que partout dans le monde, sauf en France et que par consquent nous devons nous aligner sur ce qui se fait ailleurs. Cest ce que la LRU entend permettre. Or ce qui frappe en lisant cette dernire, une fois que lon a constat sa congruence densemble avec les rformes menes dans les pays europens, cest quelle comporte au moins deux spcicits qui la rendent dnitivement franaise et spcique. La premire spcicit tient sa focalisation sur le renforcement du rle du prsident duniversit. Certes, nous lavons vu plus haut, le renforcement de lexcutif est une constante des rformes universitaires europennes. Mais cette volution concerne en gnral lensemble de la ligne de responsabilit qui va du prsident de ltablissement jusquau directeur de dpartement. Selon les pays, cest plutt sur ces derniers ou au contraire plutt sur les doyens que les prsidents pourront sappuyer pour gouverner. La loi de 1997 aux Pays-Bas par exemple, a modi ainsi aussi bien le rle et les modalits de dsignation des prsidents que celui des doyens et elle visait aussi bien les instances dlibratives de luniversit que celles des facults. La LRU en revanche, concentre son action sur le prsident et sur son conseil dadministration. Divers arguments ont t dploys pour justier ce choix, dont les plus savoureux consistent afrmer quil sagit ainsi de laisser aux universits la libert de sorganiser comme elles le souhaitent en interne et quil aurait t interventionniste de lgifrer sur les doyens (alors quil
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ne lest bien sr pas de prciser dans le dtail les prrogatives des prsidents). Mais il est plus vraisemblable de faire lhypothse que la question ne sest mme pas pose et que les rdacteurs de la loi, encourags en cela par les prsidents duniversit qui poussaient depuis plusieurs annes pour lextension de leurs comptences dcisionnelles, sont rests prisonniers du cadre cognitif et normatif qui prvaut en France depuis la cration de la fonction de prsident de luniversit par la loi de 1968, et la re-cration dtablissements universitaires par la suppression des anciennes facults. Les lois qui ont suivi, celle de 1984 [Mignot-Grard, 2006] comme celle de 2007, ont ainsi toutes cherch asseoir la fonction prsidentielle face aux nouveaux doyens (appels directeurs dUER puis directeurs dUFR pour essayer, en vain, de crer une rupture smantique avec lavant-68). La mme stratgie animait la politique contractuelle de la n des annes 1980 : il sagissait dimposer luniversit face ses composantes, de favoriser une logique dtablissement plutt quune logique facultaire. La loi de 2007 sinscrit dans cette continuit, intimement lie quelle est lhistoire tout en ruptures de lUniversit franaise, si bien quelle vise une plus grande autonomie des universits franaises en la faisant reposer sur lautonomie des prsidents plutt que sur celle des tablissements. Il y a ainsi fort parier que la coupure que S. Mignot-Grard et moi-mme avons constate et dcrite [Mignot-Grard, Musselin, 1999, 2000, 2002] entre les quipes prsidentielles et les doyens, et qui nexiste pas dans les universits voisines, va continuer se maintenir et constituer un obstacle organisationnel important au passage lautonomie La seconde spcicit concerne le conseil dadministration. La rduction de sa taille et la modication de son mode dlection sinscrivent clairement aussi dans cette mme volont de renforcement de lexcutif tandis que la place donne aux personnalits extrieures et lencouragement solliciter des acteurs du monde conomique sinscrivent eux dans la poursuite de la stratgie douverture des tablissements aux parties prenantes. Autrement dit, le nouveau conseil dadministration vise simultanment deux objectifs. Les pres fondateurs de lanalyse de la mise en uvre des politiques publiques nous ont montrs avec brio [Pressman, Wildavsky, 1973] que cela conduisait facilement nen atteindre aucun. En effet, mme si les conseils dadministration sont de taille
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plus restreinte, leurs vastes ordres du jour et le niveau de dtail des questions dont ils traitent risquent fort de dcourager autant que par le pass les personnalits extrieures qui y sigent, tandis que les majorits plus solides sur lesquelles les prsidents pourront se reposer grce aux nouvelles rgles lectorales peuvent devenir des contre-pouvoirs beaucoup plus redoutables que ne ltaient les anciens conseils. De surcrot, le caractre hybride de ces conseils, moiti comits stratgiques et moiti organes dexpression et de reprsentation interne en fait des objets non identis qui nont aucun quivalent chez nos voisins et tend nalement singulariser les universits franaises l o il sagissait, soit disant de les aligner sur leurs homologues ! Limpossible constitution dune profession universitaire europenne Un second exemple agrant de linscription nationale des rformes en cours est trouver dans lensemble des mesures qui visent modier la gestion des carrires. Comme nous lavons soulign dans la premire partie, se mettent en place en France une dcentralisation de cette gestion vers les tablissements et une transformation de la relation universit-universitaire, deux volutions comparables aux orientations observes dans dautres pays europens. Pour autant, la mise en uvre concrte de ces orientations reste nouveau profondment nationale, tout comme cela a dailleurs t le cas lors des rformes de la gestion des universitaires engages dans dautres pays. Toutes comportent de nombreux points communs au niveau de leurs objectifs, mais, curieusement, aucune ne se proccupe des modalits concrtes qui existent dans les pays voisins quand il sagit de transformer les objectifs en mesures tangibles. Que ce soit en Allemagne quand, en 2001, ont t introduits les salaires au mrite et la nouvelle grille de rmunrations des professeurs, ou en Autriche quand, en 2002, il a t dcid que les professeurs nouvellement recruts ne seraient plus fonctionnaires8, ou bien encore en Grande-Bretagne quand, en 1988, la tenure a t supprime, toutes
8. On remarquera dailleurs que cette rforme allemande et cette rforme autrichienne, loin daccrotre le degr de convergence entre les deux pays a cr un cart entre deux pays qui vivaient jusque l sur un modle identique.
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ces rformes ont t conduites sans se demander si elles taient compatibles avec les pratiques et les rglementations des autres pays membres de lUE. Il sen suit une juxtaposition dautant de professions universitaires que de pays en Europe et des pratiques, des rgles et de statuts trs clats. De la mme faon, le systme de primes et sa dlgation aux tablissements, les modulations de service au cur aujourdhui des dbats, ou la composition des comits de slection, nont jamais donn lieu des rexions sur leur compatibilit (sans parler de leur similitude !) avec les pratiques de nos collgues europens alors pourtant que la mobilit gographique et institutionnelle des universitaires, voire la constitution dun march du travail universitaire europen, sont pourtant souvent mises en avant. Cette question semble avoir t rgle, comme souvent en France, par la cration dune voie supplmentaire et spcique : les contrats denseignement ou de recherche devraient permettre un collgue tranger dtre recrut, gr, et surtout rmunr en dehors du cadre de la fonction publique nationale. Cette absence de prise en considration de la compatibilit entre les systmes est encore plus agrante avec le renforcement considrable du rle du CNU. Alors que la rforme de 1992 avait permis dassouplir le poids du centralisme corporatiste en conant au CNU la responsabilit de qualier les candidats au recrutement mais en ne lui permettant plus dintervenir sur les dcisions de recrutement, les dispositions prvues par les dernires versions du dcret en cours de ngociation lui ont redonn une place centrale dans la gestion des carrires assez comparable celle quoccupait le conseil de linstruction publique au XIXe sicle. Dans les annes venir les plus de 70 sections nationales du CNU valueront tous les quatre ans les 63 000 enseignants-chercheurs en poste et continueront dcider de la moiti des promotions annuelles. La dlgation de la gestion des postes et des personnes vers les tablissements a donc pour contrepartie, dans le cas franais, un renforcement notoire des prrogatives du CNU, la faveur dun mouvement qui a fait resurgir les clivages entre disciplines et tablissements, clivages qui, je lai rappel plus haut, caractrisent et singularisent la structuration notre systme denseignement suprieur. De surcrot, alors que le Prsident de la Rpublique reprochait aux organismes de recherche de sautovaluer (ce qui est erron puisque dans les sections du comit national sigent des chercheurs et
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des universitaires) personne ne trouve curieux de laisser aux seuls universitaires la responsabilit de svaluer eux-mmes (puisque les sections du CNU ne comptent que des matres de confrences et des professeurs). Dans sa conception originelle, et encore plus dans sa version rvise, le dcret sur le statut des enseignants-chercheurs contribue nalement renforcer les singularits de la gestion des carrires en France, tout en maintenant cependant les objectifs dune gestion plus dconcentre et plus suivie des carrires au niveau des tablissements.
Conclusion
Les rcentes rformes franaises sont par consquent assez exemplaires des processus de changement quont connus les systmes denseignement suprieur et de recherche en Europe au cours des dernires dcennies. De manire rcurrente, leur transformation suit en effet deux logiques assez diffrentes. Dune part, elle sinscrit dans un mme mouvement densemble qui poursuit des orientations similaires et promeut des solutions comparables. ce niveau, on observe incontestablement des convergences et des reprsentations partages entre les rformateurs des diffrents pays europens et on pourrait conclure lexistence dun processus de standardisation et dhomognisation visant construire un modle universitaire unique. Mais dautre part, la dclinaison locale (en loccurrence nationale) des rformes en mesures concrtes rvle (comme nous lavons montr pour le cas de la France) une rinscription de ces politiques de changement dans des trajectoires et des traditions nationales, qui peuvent mme se trouver renforces cette occasion. Cette distance entre les thories et les objectifs incorpors dans les stratgies rformatrices dune part et les ralisations effectives pourrait assez facilement tre interprte laide des outils proposs par les analystes de laction publique pour comprendre les dcalages entre les dcisions publiques et leur mise en uvre [Majone, Wildavsky, 1973 ; Cerych, Sabatier, 1986]. Les modalits de construction des textes lgislatifs puis leur traduction opration-
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9. Cf. par exemple Hall [1993] pour une application du changement paradigmatique kuhnien [Kuhn, 1962] aux changements (de) politiques.
nelle laissent de la place des dtournements, des amendements, des jeux dacteurs ou des ambiguts qui font plus ou moins dvier les orientations initiales. Une autre interprtation de cette distance peut tre trouve dans le fait que tout changement, mme paradigmatique9 se produit dans un espace dj fortement institutionnalis, caractris par des effets de dpendance au sentier [Pierson, 2000]. De ce fait, on observe plus souvent des phnomnes dagrgation que de substitution radicale entre des lments de rformes et des processus et mcanismes dj bien en place. La combinaison spcique qui surgit dans chaque pays de larticulation singulire qui se noue entre formes institutionnalises et rformes explique alors en grande partie le fait que la convergence entre les orientations pousses par les politiques de changement menes par les diffrents pays nait pas introduit une plus forte convergence (voire ait accru les carts) entre des pratiques qui restent nalement trs nationales. Enn, les rformes ne pntrent pas uniformment les systmes. Certains aspects ou niveaux peuvent tre plus affects que dautres, le changement peut atteindre certains lments et pas dautres. Cest prcisment ce qua montr avec force ltude comparative sur la Norvge, la Sude et le Royaume-Uni, conduite par M. Kogan et ses collgues [Kogan et al., 2000] sur les acteurs qui au niveau national ont men les politiques denseignement suprieur et de recherche, sur plusieurs universits et sur les universitaires des trois pays. Leurs enqutes auprs des trois ples constitutifs (la profession universitaire, les institutions et les autorits publiques) de ce que jai appel une conguration universitaire [Musselin, 2001, chap.7] rvlaient non seulement que chacun de ces ples tait plus ou moins affect par les rformes (les autorits publiques, plus que les institutions et celles-ci plus que la profession) mais aussi que pour un ple donn des changements intervenaient sur certaines dimensions mais pas sur dautres. Ainsi, M. Henkel [Henkel, 2000] dans son beau livre sur les universitaires britanniques a-t-elle montr que si les pratiques de ces derniers ont t modies par les rformes, leurs valeurs et leur identit professionnelle sont restes inchanges.
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Quitte paratre triviale, il me semble donc indispensable dadopter une certaine prudence lgard de lanalyse des rformes actuelles. Cest moins dans leur esprit que dans leur mise en pratique que se joue leur rel impact, et les premiers lments dont on dispose sur cette dernire montre quelle reste bien plus conforme au modle traditionnel franais quinfode au modle auquel se rfrent les rformateurs. Au lecteur (et lavenir) de dcider sil faut sen plaindre ou sen rjouir !
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LES RFORMES DES UNIVERSITS EN EUROPE : DES ORIENTATIONS COMPARABLES, MAIS DES DCLINAISONS NATIONALES

Christine Musselin La Dcouverte | Revue du MAUSS

ISSN 1247-4819 Article disponible en ligne l'adresse:

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