Вы находитесь на странице: 1из 34

Redalyc

Sistema de Informacin Cientfica


Red de Revistas Cientficas de Amrica Latina, el Caribe, Espaa y Portugal

Souza, ngelo Ricardo de Reformas educacionais: descentralizao, gesto e autonomia escolar Educar em Revista, nm. 22, 2003, pp. 17-49 Universidade Federal do Paran Paran, Brasil
Disponible en: http://www.redalyc.org/src/inicio/ArtPdfRed.jsp?iCve=155017964003

Educar em Revista ISSN (Versin impresa): 0104-4060 educar@ufpr.br Universidade Federal do Paran Brasil

Cmo citar?

Nmero completo

Ms informacin del artculo

Pgina de la revista

www.redalyc.org Proyecto acadmico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto

Reformas educacionais: descentralizao, gesto e autonomia escolar Education reforms: decentralization, management and school autonomy
ngelo Ricardo de Souza*

RESUMO

Este artigo apresenta, por meio de estudo bibliogrfico, um esforo de conceituao das reformas educacionais, pautando o seu padro uniformizador na Amrica Latina e discutindo o seu eixo a partir das polticas de descentralizao e as relaes da descentralizao com a autonomia da escola. O texto busca diferenciar as diversas formas pelas quais a descentralizao se apresenta na poltica educacional. Palavras-chave: reformas educacionais, descentralizao, autonomia, gesto educacional.

ABSTRACT

This article presents, on a bibliographical research, an effort to show the concepts of education reforms. It also points their pattern of uniformity in Latin America and their axis on Politics of decentralization whose are related to the autonomy of the school. The text intends to identify the several ways in which decentralization is presented by education politics. Key-words: education reforms, decentralization, autonomy, education management.

* Professor do Departamento de Planejamento e Administrao Escolar do Setor de Educao da Universidade Federal do Paran. Mestre e Doutorando em Educao pela PUC-SP. angelo@ufpr.br

Educar, Curitiba, n. 22, p. 17-49, 2003. Editora UFPR

17

SOUZA, A. R. Reformas educacionais: descentralizao, gesto...

Neste texto procuramos trabalhar com alguns conceitos (as reformas educacionais, a descentralizao e a autonomia escolar) que esto todos profundamente ligados ao desenvolvimento das polticas educacionais. As polticas educacionais em geral, e as que promovem transferncia de responsabilidades em particular, reforam uma concepo muito simplista da educao em um modelo de organizao empresarial da escola. Mesmo quando produzem propostas modernizantes, essas polticas aparentemente no se centram em observar a escola em toda sua complexidade, como uma instituio dona de uma cultura prpria. A forma como essas reformas tm sido desencadeadas e tm chegado s escolas preocupante. Pois, no entendimento mais usual que as determinaes reformistas permitem, as famlias dos alunos, por exemplo, no tm sido vistas como sujeitos de deciso dentro da instituio escolar, mas to somente como legitimadores de um determinado conceito de gesto escolar. verdade que o simples aumento da participao da populao nas instncias da escola, por si s, j pode provocar avanos na direo de uma educao mais democrtica. Mas,

...se tivermos em conta que a lgica de funcionamento de uma escola , (...), normalmente dbil, de fato pode torn-la no s mais vulnervel a lgicas externas fortes conducentes, designadamente, a torn-la uma mera organizao prestadora de servios (ESTEVO, 1995, p. 440).

E isto pode levar a concluses de que a

...escola, (...), perder provavelmente alguma consistncia interna, possibilitando a atores mais poderosos, donde se destaca o Estado, imporem outro ordenamento atravs de regras e papis que estejam mais de acordo com a sua ideologia organizacional ou com a sua definio institucional de escola, intentando simultaneamente quebrar a resistncia advinda de atores institucionalmente mais fracos. (ESTEVO, 1995, p. 440)

18

Educar, Curitiba, n. 22, p. 17-49, 2003. Editora UFPR

SOUZA, A. R. Reformas educacionais: descentralizao, gesto...

Neste aspecto, a discusso do poder dentro da escola toma dimenso relevante na identificao do que exatamente essa instituio escolar. Como as polticas educacionais mais contemporneas estabelecem uma lgica muito reduzida para enxergar o que define a escola (sua cultura, as relaes de poder, sua pedagogia...), entendendo-a como uma organizao prestadora de servios, portanto com todas as condies de ter sua eficcia e eficincia aumentadas com as polticas de descentralizao, o mundo social que a escola ignorado. Enfim, a lgica defendida pela maioria das polticas educacionais atuais tem apontado para o fenmeno da descentralizao e no tem visto a escola como lugar de formao (NVOA, 1998, p. 17). E, mais e principalmente, tem adotado este mtodo que a descentralizao como um fim em si mesmo. O objetivo deste artigo levantar alguns elementos que facilitem a compreenso dos movimentos provocados nas escolas com o advento das reformas educacionais, especialmente com a chegada das reformas que trazem a lgica da descentralizao1 no seu interior, entendendo esta lgica como a expresso mais acabada de um padro que visa a homogeneizar a gesto educacional. Assim, numa primeira parte as atenes ficam voltadas para este aspecto padronizador das reformas educacionais na Amrica Latina, depois procura-se desenvolver um breve levantamento sobre este conceito de reforma educacional e, numa etapa final, busca-se desenvolver algumas linhas sobre as reformas descentralizadoras, abordando o conceito e as implicaes na autonomia escola.

O contexto das reformas educacionais na Amrica Latina

H um padro que uniformiza as reformas educacionais aplicadas nos diversos pases da Amrica Latina e do Caribe nos ltimos vinte anos: a nfase nas polticas de descentralizao. Este padro veio responder s exigncias que um contexto deveras complexo tem colocado gesto pblica, ao Estado. Neste contexto, em

Ou da desconcentrao, conforme veremos no correr do artigo.

Educar, Curitiba, n. 22, p. 17-49, 2003. Editora UFPR

19

SOUZA, A. R. Reformas educacionais: descentralizao, gesto...

que o Estado abandona seu papel de benfeitor, compensador e articulador dos interesses sociais mais amplos, passando a favorecer queles dos grupos vinculados ao setor moderno da economia (RIVAS, 1991, p. 15), mais fcil compreender a funo desempenhada pelas polticas de descentralizao postas nos pases latino-americanos. Em texto de 1996, Lauglo busca desenvolver uma anlise acerca das prioridades e estratgias do Banco Mundial para a Educao, instituio grandemente responsvel pelo estabelecimento deste padro. O autor, avaliando o documento Prioridades e Estratgias para Educao, do Banco Mundial, ressalta que este organismo internacional de financiamento reconhece que as condies objetivas para a implementao das suas determinaes pelos diferentes pases no so iguais. Ou seja, h que se levar em conta as diversidades polticas, sociais etc., dos distintos pases que buscam crdito junto ao banco. Talvez por isto, as caractersticas locais/nacionais foram, grosso modo, consideradas no processo de implantao de um conjunto de aes na poltica educacional nos pases da regio. Contudo, essas reformas todas so frutos de uma concepo bastante homognea. Se por um lado verdade que quem recebe financiamento deve ser o verdadeiro proprietrio de seu projeto.(...) [Por outro lado], a estratgia induzi-lo a desenvolver os projetos na direo que o banco, em sua sabedoria, estabelecer (LAUGLO, 1997, p. 12). O documento do Banco Mundial afirma que a prioridade dos financiamentos devem estar vinculadas educao formal, e mais especialmente educao elementar ou bsica. Desta forma, demais nveis e modalidades educacionais devem buscar financiamento em outras fontes. O gerenciamento dos recursos financeiros, na avaliao do banco, deve ser de responsabilidade mais descentralizada/desconcentrada, incentivando-se as instituies educacionais a se tornarem o mais autnomas possvel. Este gerenciamento deve ser balizado por um conjunto de indicadores, padronizados por aquela metodologia gerencial que ficou conhecida como gesto da qualidade. Lauglo lembra que o prprio Banco Mundial reconhece que financia muito pouco de todos os gastos em educao nos pases pobres. Mas, nem por isso, sua influncia pequena. As relaes que o banco mantm no mundo do alto capital financeiro so decisivas para a obedincia aos seus ditames:

20

Educar, Curitiba, n. 22, p. 17-49, 2003. Editora UFPR

SOUZA, A. R. Reformas educacionais: descentralizao, gesto...

Por meio do Fundo Monetrio Internacional (FMI), o Banco Mundial exerce influncia na poltica macroenonmica, direcionando e conformando a poltica educacional. Esta influncia favorece liberdade para as foras de mercado e para um Estado centrado na aprendizagem, cujos servios pblicos devem ser gerenciados mais de acordo com os princpios da iniciativa privada. (LAUGLO, 1997, p. 14)

A descentralizao a principal ferramenta apresentada pelo Banco Mundial para a implantao das reformas educacionais que ele julga necessrias. Assim o texto sobre prioridades e estratgias do Banco postula menos burocracia estatal na educao e mais flexibilidade local (LAUGLO, 1997, p. 23). O que leva apresentao de um modelo de descentralizao para os pases latino-americanos e do Caribe:

...deve haver mais privatizao (e, assim, mais competio entre as escolas); mais gerenciamento por objetivos e uso de indicadores de desempenho; mais controle pelos usurios (...). Dentro das escolas, essas reformas seriam mais exigentes quanto a habilidades de gerenciamento e dariam mais poder aos diretores. (...) tais reformas tambm colocariam mais presso sobre os professores. (LAUGLO, 1997, p. 24)

Esta concepo do banco advm, em grande parte, da cultura prpria do mercado financeiro internacional, para quem os sujeitos da educao, professores e alunos, especialmente, so insumos (aqueles) ou clientes (estes), e numa lgica bastante influenciada pela teoria do capital humano, relacionando o financiamento da educao com o retorno possvel na produtividade no mundo do trabalho. Por isso, h um grande preocupao do banco no desenvolvimento de anlises de retorno do investimento feito. Mas no apenas por aquela relao educao/trabalho, o Banco Mundial tambm tem preocupaes polticas no controle da maior parte do financiamento externo para a educao em todo o mundo. Isto significa que a anlise de taxas de retorno se tornar o aspecto mais importante da informao especializada controlada pelo banco em negociaes com os governos, informao que precisa de

Educar, Curitiba, n. 22, p. 17-49, 2003. Editora UFPR

21

SOUZA, A. R. Reformas educacionais: descentralizao, gesto...

especialistas dos governos que sejam capazes de elaborar uma crtica a respeito (LAUGLO, 1997, p. 25). Nesta concepo e neste padro de reformas educacionais, em que a descentralizao a principal ferramenta, trs so os objetivos principais (CARNOY; CASTRO, 1997): 1) reduo de custos do governo nacional com a educao; 2) produo de uma poltica educacional voltada organizao de um forma mais eficaz do aproveitamento escolar, com a produo do capital humano;2 3) busca da diminuio da desigualdade na distribuio da qualidade de ensino.3 Aps quase duas dcadas de reformas, constatou-se que de fato os custos nacionais com a educao baixaram de maneira significativa, incentivando-se a entrada de financiamento local e privado (CARNOY; CASTRO, 1997, p. 17). Mas, a despeito do primeiro objetivo ter sido atingido, as reformas educacionais diminuram a qualidade do ensino e, pior, aumentaram a desigualdade na fruio da pouca qualidade existente. A relao financiamento-qualidade apesar de no poder ser analisada de maneira to linear, de imediato j alerta para algumas observaes. Inicialmente, um dos dados efetivamente comprovados das reformas educacionais na Amrica Latina foi a grande ampliao do nmero de alunos matriculados, isto , aumentou-se o acesso escolarizao formal. Isto advm, certamente, dos resultados promovidos pela descentralizao, uma vez que na maioria dos casos a escola e/ou municipalidade4 recebe recursos financeiros a partir de cotas estabelecidas com base no nmero de alunos matriculados. Ora, com o aumento de alunos matriculados, e com reduo de recursos disponveis no nvel nacional, evidente que as escolas e/ou municpios tiveram de buscar outras fontes de captao de recursos. Num primeiro movimento, as comunidades tendem a colaborar financeiramente com as escolas. Mas, como observvel no caso chileno, no mdio prazo h uma sentida retrao nesta lgica alternativa de financiamento.

2 Este processo, CARNOY e CASTRO (1997) denominam de orientao para a concorrncia. 3 Ou nos dizeres de CARNOY e CASTRO (1997), a busca de educao voltada para a eqidade. 4 Utiliza-se a expresso Escola e/ou Municipalidade porque em alguns pases latino-americanos e caribenhos, a descentralizao atingiu mais diretamente a escola, em outros pases atingiu mais o municpio.

22

Educar, Curitiba, n. 22, p. 17-49, 2003. Editora UFPR

SOUZA, A. R. Reformas educacionais: descentralizao, gesto...

perceptvel, ainda, que a descentralizao, particularmente a descentralizao financeira, em si no melhora a qualidade do ensino. A autonomia, que acompanha a descentralizao, tambm no produz melhorias significativas na qualidade do ensino e no desempenho dos alunos (CARNOY; CASTRO, 1997, p. 20). Pois

...a autonomia administrativa, financeira e pedaggica da unidade escolar, preconizada pelos organismos internacionais (...), baseia-se no pressuposto de que, com tal nvel de descentralizao, se estabeleceria, nas escolas pblicas, um cenrio muito prximo quele da iniciativa privada, em que objetivos prprios e recompensas por produtividade representam, em tese, o motor do dinamismo do setor. (ZIBAS, 1997, p. 67)

O que convm aqui destacar que o principal instrumento utilizado nestas reformas foram as polticas de descentralizao (TIRAMONTI, 1997, p. 82). Na verdade, pode-se afirmar que se chegou ao limite de se confundir a descentralizao enquanto recurso das reformas, fazendo dela o prprio objetivo das aes implantadas (RIVAS, 1991). Vale ainda destacar que, em relao aos gastos com a educao, CASASSUS (2001, p. 16) demonstra que apenas trs pases latino-americanos e caribenhos (Cuba, Costa Rica e Nicargua) que em alguns momentos apresentam investimento superior a 6% do Produto Nacional Bruto, enquanto os demais, na maioria, no ultrapassam os 4%. Tambm significativo o aumento dos emprstimos aos pases da Amrica Latina pelo Banco Mundial, triplicando os valores emprestados nos ltimos dez anos. Conclusivamente, de fato houve uma diminuio dos valores nacionais investidos em educao, que uma vez somados ao crescimento quantitativo/massificao da educao, representa menos recursos por aluno. Paralelamente, a educao passou a fazer parte da agenda pblica prioritria, pelo menos no discurso e nas grandes reformas, o que dentre outros aspectos provocou um incremento do financiamento local. H um profundo vnculo entre os objetivos da maioria das reformas educacionais e os seus aspectos de natureza econmica. Isto , a descentralizao (mtodo ou fim das reformas, no importa tanto aqui) na

Educar, Curitiba, n. 22, p. 17-49, 2003. Editora UFPR

23

SOUZA, A. R. Reformas educacionais: descentralizao, gesto...

educao , antes de mais nada, uma descentralizao financeira. Essas alteraes no modo de financiamento da educao tambm visam a dar a sensao de movimento s polticas educacionais. Na seqncia, ao entendermos melhor o conceito de reforma educacional esta caracterstica ser evidenciada.

O que so as reformas educacionais?

Thomas S. Popkewitz, na sua obra mais conhecida no Brasil, Reforma Educacional: uma poltica sociolgica. Poder e Conhecimento em Educao (1997), produziu uma leitura bastante interessante sobre as reformas educacionais. Na busca do entendimento sobre as diversas relaes que se estabelecem entre o poder e o conhecimento, o autor voltou sua ateno para as teorias do discurso que esto presentes no cotidiano educacional, especialmente nas estratgias histricas at de implementao das reformas. No incio do seu trabalho, Popkewitz afirma que as reformas educacionais esto postas como instrumentos que objetivam promover o desenvolvimento econmico e as mudanas nos padres culturais, em face de um escopo de solidariedade nacional (1997, p. 21). A reforma educacional no transmite meramente informaes em novas prticas. Definida como parte das relaes sociais da escolarizao, a reforma pode ser considerada como ponto estratgico no qual ocorre a modernizao das instituies (POPKEWITZ, 1997, p. 21), isto porque o autor entende que a escola a instituio primeira na constituio de valores que indicam os rumos pelos quais a sociedade trilhar seu futuro. Essa idia de modernizao atribuda s reformas educacionais decorre do fato que elas tm sido vistas como conseqncia da ruptura dos padres de regulao social que cercaram a formao das escolas (POPKEWITZ, 1997, p. 25). As noes de reforma esto ligadas ao progresso da sociedade, mas h um srio problema com as reformas mais contemporneas, calcadas em princpios do individualismo liberal, o qual ser lembrado mais oportuna-

24

Educar, Curitiba, n. 22, p. 17-49, 2003. Editora UFPR

SOUZA, A. R. Reformas educacionais: descentralizao, gesto...

mente em outro tpico. Esse problema fruto de uma sria contradio na relao reformas/progresso, pois a idia que se faz de um mundo mais avanado est concatenada com uma concepo mais comunitria (de qualquer tipo!). Por outro lado, as reformas apontam na edificao de um individualismo possessivo, que

...considera as relaes pessoais e a subjetividade como fins em si; o consumo um objetivo em si mesmo. O entendimento pelos indivduos do seu prprio papel em um sistema de produtividade e cultura minado e eles so deixados com um pequeno sentido de pertena ou de compromisso para com o bem geral. A fragmentao e a auto-obsesso, que alimentam o individualismo possessivo, ento, destroem o sentido de todo de cada pessoa e a sua relao com esse todo (POPKEWITZ, 1997, p. 170).

A reforma est tambm sempre associada idia de mudana, mas o autor afirma que, em levantamentos que ele realizou, encontrou uma profuso de conceitos que a associam, contraditoriamente, estabilidade. Por este motivo, ele entende ser necessria uma anlise mais elaborada sobre o conceito de mudana, quando da realizao de estudos sobre as reformas educacionais. E para Popkewitz, os objetivos da mudana esto direcionados a redefinir as condies sociais, de forma a possibilitar ao indivduo a demonstrao de atributos, habilidades ou efeitos especficos considerados como os resultados esperados dessa mudana planejada (1997, p. 26). E essas mudanas partem da existncia de estruturas nas relaes entre as instituies da sociedade. H a, nessas relaes, um conjunto de problemas que, no caso da escola, envolvem o conhecimento e o poder (POPKEWITZ, 1997, p. 51). Mas, muitas vezes, esse conjunto de problemas desconsiderado pelas reformas educacionais, na medida em que essas tm muito pouca relao (para no dizer nenhuma!) com a cultura e o cotidiano da escola e esto muito mais voltadas a legitimar as formas de organizao das sociedades industriais contemporneas.

Educar, Curitiba, n. 22, p. 17-49, 2003. Editora UFPR

25

SOUZA, A. R. Reformas educacionais: descentralizao, gesto...

Por isso, as idias de mudana levam o autor a ver as reformas como

...parte de importantes transformaes e rupturas que ocorrem a nvel nacional e internacional. (...) [Logo] as reformas declaram, simbolicamente, o papel do capitalismo global no destino nacional, um espiritualismo e nacionalismo renovado e uma democracia liberal da maneira como ela definida no (...) clima scio-poltico. (POPKEWITZ, 1997, p. 144)

E as suas concluses apontam para o entendimento das reformas educacionais no como um conjunto de aes necessariamente progressistas, mesmo porque no o so, mas sim como objeto das relaes sociais ( POPKEWITZ , 1997, p. 259). Essas relaes sociais, a princpio propiciadoras de democracia, acabam tornando-se, com o catalisador das reformas, restritivas participao das pessoas. Por questes como essas, pode-se afirmar que as reformas refletem o contexto social e poltico da educao. Nesta linha, Gimeno Sacristn afirma que as reformas educacionais so referentes chamativos para analisar os projetos polticos, econmicos, sociais e culturais daqueles que as propem e do momento histrico em que surgem (1997, p. 25). E estudando-as possvel depreender experincia poltica suficiente sobre como uma sociedade, e os grupos dentro dela, percebem e valoram os temas educativos, podendo-se comprovar que papel desempenha a educao na trama social (GIMENO SACRISTN, 1997, p. 25). Esse autor afirma que as reformas educacionais despertam o interesse dos docentes, especialmente porque o discurso dessas reformas constitudo de mais f do que hermenutica, mais esperana que anlise crtica e experincia histrica (GIMENO SACRISTN, 1997, p. 26). E esse discurso traz embutida uma lgica de mudana, de mudana para se melhorar os resultados e mesmo os meios das aes educativas. Reformar significa mudar, pr em movimento, remover.
Reformar denota remoo e isso d certa notoriedade ante a opinio pblica e ante os docentes, mais que a que proporciona uma poltica de medidas discretas mas de constante aplicao, tendentes a melhorar o servio da educao. Se cria sensao de movimento, se geram expectativas e isso parece provocar por si mesmo a mudana. (GIMENO SACRISTN, 1997, p. 26)

26

Educar, Curitiba, n. 22, p. 17-49, 2003. Editora UFPR

SOUZA, A. R. Reformas educacionais: descentralizao, gesto...

As reformas educacionais, ento, esto sempre voltadas para a mudana, mais radical ou menos radical, das relaes e condies sociais? Aparentemente sim, mas isto nem sempre ocorre. Isto , muitas vezes o objetivo da reforma de transformar ou romper com uma dada prtica social, mas ao desconsiderar as formas pelas quais as escolas reagem ao recebimento das suas determinaes, as reformas falham mesmo que parcialmente. E ainda, e principalmente, em alguns casos as reformas buscam mudar tudo para deixar tudo do mesmo jeito que estava...

O simples anncio de movimento chega a se apresentar como sinnimo de inovao: existe mudana se se propem reformas; do contrrio como se no houvesse uma poltica para a educao. [Logo], as reformas podem acabar justificando a existncia de reformadores; as medidas aplicadas [na verdade] dariam pouca relevncia a sua presena. (GIMENO SACRISTN, 1997, p. 26)

Essas questes afetas ao discurso das reformas levam o autor a concluir que poucas reformas marcam de maneira significativa o desenvolvimento da educao. A maioria delas fica esquecida ou no atinge majoritariamente os seus objetivos.

Este uso retrico-poltico sobre as reformas faz que sejam realmente poucas as que deixam profunda marca no sistema e que outras muitas pretendidas reformas no tenham outro valor que o ritual e o litrgico. Transcorrido pouco tempo, pode-se perguntar-lhes [s prprias reformas], que mais deixaram alm de confuso e desmobilizao? (GIMENO SACRISTN, 1997, p. 27)

Essa relao entre reformas e a estranha necessidade de inovaes confunde o prprio sentido da existncia de um sistema educacional que no paute suas aes a partir de marcos reformistas. Isto , na linha que Gimeno Sacristn aponta, as aes na poltica educacional somente fazem sentido quando apresentam um discurso de mudana e isto garantidamente

Educar, Curitiba, n. 22, p. 17-49, 2003. Editora UFPR

27

SOUZA, A. R. Reformas educacionais: descentralizao, gesto...

tem auxiliado na construo de uma concepo que desconsidera a histria e a tradio da escola. Esta constatao cabe tanto face poltica, ou externa das reformas, quanto face tcnica ou interna:

Os programas polticos de reforma so uma mescla nem sempre explcita de intenes e de prticas pertencentes a essas duas orientaes [externa e interna], sem distinguir muito bem as medidas, os tempos, as resistncias, os meios e as estratgias muito diferentes que, em um caso ou em outro, se requer. (GIMENO SACRISTN, 1997, p. 29)

Contudo, h autores que pensam diferente. NVOA (1998), por exemplo, analisando as reformas de um outro ponto de vista,5 v nelas um estopim para mudanas positivas. Suas teses so voltadas a entender as reformas educacionais como um movimento necessrio e produtivo para o avano da educao pblica:

A modernizao do sistema educativo passa pela sua descentralizao e por um investimento das escolas como lugares de formao. (...) As escolas tm de adquirir uma grande mobilidade e flexibilidade, incompatvel com a inrcia burocrtica e administrativa que as tem caracterizado. (NVOA, 1998, p. 17)

verdade, que Nvoa no faz essas afirmaes indistintamente, isto , o autor no se arrisca concordando, por exemplo, com a linha de interveno na poltica educacional feita pelo Banco Mundial. Ao contrrio, o autor portugus reconhece a importncia da cultura da escola, como elemento presente na interao reforma/escola: O funcionamento de uma organizao escolar fruto de um compromisso entre a estrutura formal e as interaces que se produzem no seu seio, nomeadamente entre grupos com interesses distintos (NVOA, 1998, p. 25).
5 De um local particularmente privilegiado: a condio de um reformador.

28

Educar, Curitiba, n. 22, p. 17-49, 2003. Editora UFPR

SOUZA, A. R. Reformas educacionais: descentralizao, gesto...

Porm, o seu entendimento de autonomia da escola retrata uma posio bastante imediatista das reformas educacionais:

A autonomia um dos princpios centrais das polticas educativas dos anos 90. Trata-se de dotar as escolas com os meios para responderem de forma til e atempada aos desafios quotidianos. (...) A autonomia (...) importante para a criao de uma identidade da escola, de um ethos especfico e diferenciador, que facilite a adeso dos diversos actores e a elaborao de um projeto prprio. (NVOA, 1998, p. 26)

Se se pode concordar tranqilamente com a segunda parte da afirmao, parece, de outra parte, que o autor enxerga nas reformas educacionais mais recentes, uma proposio avanada de autonomia, que possibilitaria s escolas construrem localmente o seu futuro. Os argumentos apresentados na seqncia sobre as reformas descentralizadoras divergem desta opinio de Nvoa. Essas abordagens, distintas em alguns aspectos, sobre os princpios reformistas na educao, convergem em pelo menos um ponto: as atuais reformas educacionais apontam para a constituio de mudana de padres educacionais no plano, ou nvel, local. Isto , esses autores mostram que as reformas educacionais implantadas mundo afora nos ltimos tempos tm a tendncia de levar mais responsabilidades aos nveis mais imediatos da ao pedaggica, por meio da implementao das chamadas reformas descentralizadoras ou de descentralizao educacional. Mas com quais objetivos? ...o discurso da reforma tem pouco a ver com relacionar os meios com os fins, mas tem, ao contrrio, se tornado um domnio moral no qual os meios tornaram-se os fins (POPKEWITZ, 1997, p. 166, com grifo no original). A descentralizao enquanto prtica reformista tem, muitas vezes, confundido as pessoas, pois ela veiculada como sendo o prprio objetivo da reforma e no apenas uma ferramenta, como ser discutido na seqncia.

Educar, Curitiba, n. 22, p. 17-49, 2003. Editora UFPR

29

SOUZA, A. R. Reformas educacionais: descentralizao, gesto...

As reformas descentralizadoras

Como vimos, o principal instrumento utilizado nas reformas educacionais implantadas contemporaneamente em todo o mundo, e em especial na Amrica Latina, foi a poltica de descentralizao. Mas, segundo CARNOY e CASTRO (1997), o erro das reformas educacionais que colocaram a descentralizao no seu epicentro foi apresentar a descentralizao como uma soluo para os problemas de qualidade de ensino, para os quais a descentralizao por si s inadequada. Isto parece contestvel, pois a descentralizao, como um recurso que transfere responsabilidades e constitui novas funes na educao, pode em determinados casos estar orientada para a melhoria da qualidade de ensino. Mas, verdade que os resultados apontados em diversas pesquisas sobre as reformas indicam que a descentralizao, entendida como desregulamentao, em si no resolve o problema. Porm, o que embasa a constituio de um modelo reformista educacional, sustentado pela descentralizao?

A descentralizao incorpora os pressupostos do individualismo na poltica de organizao social. Assim como a sociedade depende da estipulao de contratos sociais, a organizao social deve apoiar os processos pelos quais os indivduos tm a oportunidade de se engajarem em tomadas de deciso adequadas. (POPKEWITZ, 1997, p. 164)

Segundo esse autor, ento, a sustentao terica da descentralizao est muito prxima aos princpios clssicos da democracia liberal. Contudo, h um incremento nas reformas atuais, que incluem de maneira contundente a idia da participao individual, mas o fazem numa perspectiva bastante tcnica. Isto , para alm da noo de participao enquanto teoria liberal, h um entendimento de participao enquanto elemento necessrio para o desenvolvimento dos processos polticos na gesto escolar, para o desenvolvimento da negociao que tem espao na escola, a partir da descentralizao.

30

Educar, Curitiba, n. 22, p. 17-49, 2003. Editora UFPR

SOUZA, A. R. Reformas educacionais: descentralizao, gesto...

Mas esta participao no est posta nos processos de efetiva deciso das questes mais centrais da vida da escola. Ela atua mais na implementao ou direo daquilo que j est previamente decidido, pois, o que ocorre uma descentralizao da direo, enquanto, ao mesmo tempo, h uma centralizao das estratgias e da epistemologia (POPKEWITZ, 1997, p. 176). H, conforme j anunciei h algumas linhas atrs, uma relao um tanto conflituosa nos argumentos em torno da descentralizao:

Por um lado, a descentralizao pretende tornar a escola mais responsiva s exigncias da nao; deve criar um mecanismo mais eficiente para a implementao de um mandato determinado pelo estado. Ao mesmo tempo, enfatizada a flexibilidade, a individualidade e o pensamento crtico, mas posicionados dentro da ecologia do raciocnio instrumental e do individualismo possessivo. A discusso de padres universais justapostos contra a determinao local de estratgias pressupe definies centralizadas. (POPKEWITZ, 1997, p. 176)

Para GIMENO SACRISTN (1997), h, por trs das reformas descentralizadoras, um movimento mais amplo, pouco linear, e por vezes contraditrio.

Os movimentos que tm lugar nesta grande dimenso podem apreciar-se em quatro aspectos fundamentais: a) a distribuio do poder de deciso e controle entre as autoridades centrais e locais. (...); b) o surgimento e reconhecimento dos estabelecimentos escolares como as verdadeiras unidades de inovao, elementos estratgicos para centrar as polticas de mudana e reforma; c) os movimentos e propostas que afetam a autonomia dos docentes (...); d) os movimentos de reivindicao dos pais para uma maior interveno, junto a outros agentes sociais, no controle do desenvolvimento dos estabelecimentos escolares. (GIMENO SACRISTN, 1997, p. 36)

Em qualquer desses aspectos, a escola a instituio central das reformas descentralizadoras, contudo, o seu contexto e a sua cultura a ser

Educar, Curitiba, n. 22, p. 17-49, 2003. Editora UFPR

31

SOUZA, A. R. Reformas educacionais: descentralizao, gesto...

discutida no prximo captulo so muitas vezes ignorados por essas mesmas reformas que colocam a escola no seu epicentro.

A educao tem que considerar peculiaridades culturais, lingisticas e sociais que no podem ser previstas em todos os seus termos nas decises [centralizadas] (...). Toda uma corrente de investigao e de experincias tem manifestado que os estabelecimentos melhoram a qualidade de ensino se tm um projeto desenhado e sentido como prprio por todos os membros da comunidade educativa. (GIMENO SACRISTN, 1997, p. 37)

Esses movimentos descentralizadores, que

...vm da necessidade de uma transferncia de poderes de deciso que chegue aos estabelecimentos, no so apenas a ascenso de um novo neoliberalismo conservador, o qual receoso ante qualquer servio pblico regulado pelo Estado condena sua interveno na vida dos indivduos, reclamando para esses e para toda iniciativa a capacidade de autoregularse. (GIMENO SACRISTN, 1997, p. 38)

Mas,

...a autonomia dos estabelecimentos uma demanda e uma concesso bem recebida por ideologias contrapostas, indcio que pode conduzir-se e desenvolver-se em mltiplos sentidos, nem todos necessariamente de acordo com o democratizar e fazer protagonistas das decises queles que a educao afeta. (GIMENO SACRISTN, 1997, p. 38)

evidente que todos os proponentes de reformas descentralizadoras apresentam a democracia como um objetivo e ganho da implementao de

32

Educar, Curitiba, n. 22, p. 17-49, 2003. Editora UFPR

SOUZA, A. R. Reformas educacionais: descentralizao, gesto...

alternativas que estabelecem um novo locus de deciso. Popkewitz j mostrava de que democracia se estava falando. De toda forma, h vrias possibilidades para se instituir mecanismos descentralizadores na educao, com objetivos bastante diversos. Mas, de descentralizao que se est sempre falando ou h outras formas de se observar e classificar essa prtica de transferncia de responsabilidades dos nveis mais centrais de poder para os nveis mais perifricos? Cabe discutir um pouco acerca do conceito de descentralizao.

Descentralizao e desconcentrao

Em levantamento bibliogrfico, pde-se observar um conjunto de similitudes bastante grande no que concerne aos conceitos mais utilizados nos estudos acerca das polticas de descentralizao. Rivas, autor que organiza um grande levantamento sobre as diversas formas de polticas de descentralizao educacional, conceitua antes centralizao como todo tipo de gesto do sistema educacional formal, em que decises pblicas e administrativas so adotadas pelo centro (Ministrio da Educao) para todo o pas sobre financiamento; contratao de pessoal; administrao e elaborao de planos e programas de estudo; superviso e demais normas que regem a marcha do sistema (RIVAS, 1991, p. 20). No que toca descentralizao, o autor v a existncia de duas formas de sua execuo poltica: a desconcentrao, na qual o rgo gestor central repassa funes a entidades regionais que dependem diretamente dos rgos centrais de deciso. Nesta formatao, os organismos no so livres para decidir, pois dependem diretamente do poder central. E a outra a descentralizao propriamente dita, em que diferentes entidades regionais e locais tm um grau significativo de poder de deciso, isto , no se trata apenas de delegao de tarefas, mas tambm do exerccio do poder de deciso real sobre os aspectos importantes do financiamento, elaborao do currculo local, administrao e gesto educacional em reas geogrficas determinadas (RIVAS, 1991, p. 20).

Educar, Curitiba, n. 22, p. 17-49, 2003. Editora UFPR

33

SOUZA, A. R. Reformas educacionais: descentralizao, gesto...

Rondinelli, citado por RIVAS (1991), analisa que h quatro formas de descentralizao: desconcentrao, em que se transfere responsabilidades aos nveis inferiores dentro dos rgos educacionais; delegao, na qual se repassa tarefas e responsabilidades a instituies que esto fora do sistema e que so s indiretamente controladas pelo governo central; devoluo, na qual a transferncia feita a subunidades do poder pblico, cujas atividades esto fora do controle direto do governo central (governos locais); e a privatizao, na qual a responsabilidade de gesto educacional transferida ao setor privado, seja na forma de organizaes de voluntrios ou de empresas privadas stricto sensu.6 MCMEEKIN (1993), por sua vez, categoriza tais polticas em desconcentrao, quando o ministrio transfere para estados e municpios algumas funes, porm mantendo a autoridade global; descentralizao, quando se transfere algum grau de autoridade e responsabilidade a outras entidades que no fazem parte do ministrio, ou mesmo s escolas; e devoluo, quando se entrega a posse completa das escolas aos nveis inferiores de governo ou ao setor privado, incluindo a responsabilidade pela obteno de receita e pelo controle do processo educativo. Em sua obra bastante conhecida Tarefas da Educao, Juan CASASSUS (1995) apresenta uma discusso bastante objetiva acerca da conceituao de descentralizao. Em verdade, ele contrape a descentralizao poltica de desconcentrao. Descentralizao o fato de ...confiar poderes de deciso a rgos diferentes daqueles do poder central, que no esto submetidos ao dever de obedincia hierrquica, e que contam com autoridades democraticamente eleitas (CASASSUS, 1995, p. 82). Desconcentrao uma dinmica que ...reflete processos cujo objetivo assegurar a eficcia do poder central (...). Desta maneira, a desconcentrao reflete um movimento cujo sentido de cima para baixo (CASASSUS, 1995, p. 84). Para alm dos conceitos de descentralizao e desconcentrao, h ainda autores como BARROSO (1996), que apresenta as idias de redescentralizao, voltada a definir as polticas de regies j tradicional-

6 As cooperativas educacionais, como as organizadas em Maring-PR na primeira metade dos anos 90, so um bom exemplo.

34

Educar, Curitiba, n. 22, p. 17-49, 2003. Editora UFPR

SOUZA, A. R. Reformas educacionais: descentralizao, gesto...

mente descentralizadas, mas que avanam neste processo, transferindo poderes das instncias locais para as instncias mais imediatas ainda, as escolas. O mesmo autor tambm nos traz um outro conceito, o de Estados semicentralizados, para explicar aqueles pases que no vem na descentralizao a me de todas as utopias e que ensaiam um difcil equilbrio entre os dois modos de administrao (BARROSO, 1996, p. 12). Barroso inova mesmo na apresentao de um ltimo conceito, o de policentrao:

...mais do que a oposio entre centralizao e descentralizao, (...) parece mais estimulante introduzir na anlise dos princpios e modalidades a que deve obedecer a administrao da educao, o conceito de policentrao. Na verdade, esta idia de que nem tudo se resume deslocao do centro de um patamar para outro, na hierarquia do sistema, mas que, antes pelo contrrio, existem vrios centros, coexistindo em diferentes lugares do sistema, parece ser uma idia mais adequada realidade que ns vivemos. (BARROSO, 1996, p. 12, com grifos no original)

Nesta tese de vrios centros, h outros autores a concordar com Barroso. AMARO (1996), economista portugus, tambm aponta o surgimento de novos centros como um elemento diferenciador, contudo, ele os coloca dentro do conceito de descentralizao:

A desconcentrao perfeitamente compatvel com centralizao: ela no abdica do centro, transfere competncias, mas mantm as hierarquias, sendo o resultado de uma subsidiaridade a partir de cima e correspondendo transferncia de responsabilidades que o Estado j quer ter. Descentralizao outra coisa: o surgimento de novos centros, a nvel perifrico, regional ou local, ou seja, algo que parte de baixo, ficando para o Estado apenas o que no puder ser feito pelos outros nveis. (AMARO, 1996, p. 22-23)

Educar, Curitiba, n. 22, p. 17-49, 2003. Editora UFPR

35

SOUZA, A. R. Reformas educacionais: descentralizao, gesto...

Essas definies de Amaro parecem ser as que melhor expressam a relao entre descentralizao e desconcentrao, na constituio de novos centros de poder, de um lado, e no atrelamento centralizao, de outro. Bem, quanto implantao de polticas de descentralizao, Casassus ainda alerta para algumas consideraes que devem ser feitas:

1. Os processos de descentralizao (...) esto emoldurados e dependem das formas histricas de organizao do Estado; 2. os processos de descentralizao no devem ser vistos como fluxos que vo em um s sentido, seno que geram movimentos que vo em sentidos contrrios; 3. a descentralizao administrativa obedece a uma lgica diferente da descentralizao das funes curriculares; 4. a estrutura no determina necessariamente o resultado. (CASASSUS, 1995, p. 103)

Essas ltimas observaes de Casassus esto postas no sentido de demonstrar que a despeito do fato da descentralizao ter se tornado um padro nas reformas educacionais dos diferentes pases h elementos decisivos que no so padronizveis, isto , a cultura local, poltica, institucional e/ ou pedaggica, so dados importantes na configurao do resultado que se colher com as aes promovidas pela descentralizao. O caso brasileiro, inclusive, um tanto ilustrativo para isto. Ou melhor, a histria da educao no Brasil, que difere em aspectos importantes da dos outros pases latino-americanos, apresenta caractersticas bastante peculiares. Assim, no Brasil, a descentralizao como eixo de reforma educacional no precisou ser implantada da mesma forma que nos pases vizinhos. H uma hiptese razovel, inclusive, para se tentar explicar o fenmeno que inclui o Brasil apenas muito tardiamente no mesmo movimento de reformas educacionais na Amrica Latina: o Brasil praticamente nunca teve uma educao elementar centralizada nacionalmente. Isto , o Ato Imperial de 1834, que responsabilizava as provncias do Imprio Brasileiro pela educao elementar, inaugurou uma tradio de gesto e responsabilidade no centralizada nacionalmente que vem se perpetuando at hoje no pas, pois as constituies republicanas mantiveram este preceito. Nos anos de 1950/60, o pas viu surgir na cena educacional, a responsabilizao de maneira mais geral dos municpios pela educao elementar, em consrcio muitas vezes com os estados da federao.

36

Educar, Curitiba, n. 22, p. 17-49, 2003. Editora UFPR

SOUZA, A. R. Reformas educacionais: descentralizao, gesto...

Ou seja, este modelo de gesto educacional brasileiro , desde sempre, um modelo no centralizado nacionalmente, carecendo apenas muito recentemente da implantao do ltimo passo nesse processo de transferncia de competncias, que a responsabilizao da unidade escolar. E isto vem ocorrendo mais e mais no Brasil, a partir de programas de desconcentrao inicialmente desenvolvidos em Minas Gerais, depois no Rio Grande do Sul, e ento no pas todo. importante ressaltar que, no Brasil, a despeito desse crescente movimento de responsabilizao das escolas pelas mais diversas tarefas que anteriormente eram executadas pela(s) administrao(es) pblica(s) central(is), as instituies escolares tm, h muito tempo, uma tradio de arrecadao financeira, portanto, de ser responsvel por parte das tarefas concernentes ao financiamento, por meio da organizao das Associaes de Pais e Mestres APM na primeira metade do sculo XX. A justificativa, no Brasil, para a implantao das polticas de descentralizao bastante fcil de ser construda, pois as teses prdescentralizao, como exposto anteriormente, apontam que ela um excelente recurso para a devida aplicao do dinheiro pblico.7 Na verdade, conforme Casassus j alertava, a descentralizao apenas um instrumento, uma ferramenta que pode ser utilizada para os mais diferentes fins. E com ele concorda, tambm, Barroso:

A descentralizao um processo, um percurso, construdo social e politicamente por diversos atores (muitas vezes com estratgias e interesses divergentes) que partilham o desejo de fazer do local, um lugar de negociao/uma instncia de poder/ e um centro de deciso. (BARROSO, 1996, p. 11, com grifos no original)

7 A ponto do ex-ministro da Educao, Paulo Renato Souza, afirmar, em texto publicado pelo jornal Folha de S. Paulo, de 24 de maio de 2000, que as polticas de descentralizao de recursos na educao levam diminuio drstica do desvio de verbas e a uma reduo importante da corrupo. Nesse texto, o ministro busca responder s diversas acusaes de corrupo dentro dos programas de descentralizao do prprio MEC.

Educar, Curitiba, n. 22, p. 17-49, 2003. Editora UFPR

37

SOUZA, A. R. Reformas educacionais: descentralizao, gesto...

E continua:

...a descentralizao um espao muitas vezes sinuoso e acidentado, que implica tempo (durao) para ser percorrido e que no constitui um fim em si mesmo, mas antes um meio para atingirmos determinados objectivos. (...) A descentralizao se faz descentralizando, isto conquistando a autonomia e exercendo localmente o poder. (...) [Por isso, necessrio entender que] a descentralizao no um processo linear, [mas] que admite mltiplas variantes e modalidades, conforme a diversidade dos contextos e das situaes. (BARROSO, 1996, p. 11, com grifos no original)

BASSI (1996), nesta mesma linha, ao analisar os trabalhos de SALLES (1992) e GIRARDI (1994), os quais tratam das questes da descentralizao na Amrica Latina, ressalta que os autores cometem um equvoco ao tratarem a descentralizao como uma ferramenta a servio apenas do neoliberalismo:

Ao procurarem identificar a origem dos processos de descentralizao na lgica de rearticulao do capitalismo, afirmando serem estas polticas de cunho neoliberal, os autores acabam por encobrir que a bandeira da descentralizao j vinha sendo empunhada por setores progressistas organizados da sociedade brasileira em oposio ditadura militar e em defesa de princpios democrticos. (BASSI, 1996, p. 64)

Contudo, o equvoco que os autores analisados por Bassi cometem no pode ser observado sem se levar em conta a conceituao trabalhada por Casassus, Rivas, dentre outros. Isto , Salles e Girardi estavam certamente tratando de programas de desconcentrao e no de descentralizao. Girardi, demonstrando estar tratando indistintamente esses conceitos, afirma:

38

Educar, Curitiba, n. 22, p. 17-49, 2003. Editora UFPR

SOUZA, A. R. Reformas educacionais: descentralizao, gesto...

As propostas de descentralizao vm revelando, ao longo dessas dcadas, ora um sentido de liberdade de ctedra, ou de possibilidade de experimentao pedaggica (cf. WARDE, 1992) ou ainda de simples transferncia de responsabilidade financeira e at mesmo de disfarar o carter centralizador do Estado, na vigncia do regime militar (cf. BARRETO, 1992). (GIRARDI, 1994, p. 69)

Esta distino conceitual entre desconcentrao e descentralizao que os autores Girardi e Salles no fizeram no compromete as suas concluses, porque ambos estavam mais preocupados em analisar os resultados das polticas educacionais, na Amrica Latina em especial. E fato que nos pases desta regio, a nomenclatura utilizada para definir os programas de transferncia de recursos financeiros e de outras responsabilidades a da descentralizao, independente de constiturem ou no novos centros de poder e de decises mais autnomas. Uma outra questo tambm sobre as polticas de descentralizao que tm sido (re)implantadas em diversos pases no mundo est afeta problemtica da pequena ou inexistente participao dos sujeitos que operam a educao na sua ponta mais extrema, na escola, nos processos de definio dos eixos norteadores das reformas. Isto ,

...apesar de no querer menosprezar o impacto que a alterao do governo pode ter no processo de descentralizao da administrao na educao, (...) [necessrio] mostrar que, apesar dos contextos polticos mais ou menos favorveis, a prtica dos actores sociais envolvidos determinante para o bom xito de iniciativas deste gnero. (BARROSO, 1996, p. 10)

Sem se considerar as pessoas que esto na escola, seus interesses, sua cultura, ou melhor, deixando de lado a opinio das pessoas que iro operar com as diretrizes emanadas da reforma de descentralizao, no possvel o total xito dos objetivos por ela propostos. Est ligado a isto, portanto, o conceito de autonomia da instituio escolar (coletiva) e de cada uma das pessoas que fazem a escola (individual). Sem se levar em

Educar, Curitiba, n. 22, p. 17-49, 2003. Editora UFPR

39

SOUZA, A. R. Reformas educacionais: descentralizao, gesto...

conta a instituio e, principalmente, as pessoas que l esto, um tanto mais difcil se implementar as determinaes reformistas, pois mesmo que o estabelecimento disponha de autonomia no significa que a gesto deste espao ser efetivada necessariamente pelos docentes e menos pelos alunos e pais (GIMENO SACRISTN, 1997, p. 38). Com base nessas observaes, ento, parece bastante evidente que os programas autodenominados de descentralizadores so, em sua grande maioria, desconcentradores. Ocorre que a transferncia de tarefas para a escola posta no seio das reformas educacionais, importa consigo um conjunto de responsabilidades que a acompanham. At a, no h diferena entre desconcentrao e descentralizao. Mas a diferena crucial entre uma forma e outra est centrada na autonomia da instituio em lidar com as novas responsabilidades, desde a sua constituio at a sua execuo. Assim, ficam colocadas algumas questes que podem levar s concluses necessrias sobre este ponto: at que ponto est posto o grau de autonomia da instituio escolar no processo de definio dessas responsabilidades que agora ela tem de assumir? Ou em outras palavras, tem a escola sobre as novas tarefas que ela passa a ter (como a definio do seu prprio currculo, a definio do calendrio escolar, a aquisio por ela prpria do material escolar, dos recursos para reformas e reparos nas suas instalaes, da contratao de mo-de-obra para realizao de servios diversos, dentre outras...) algum grau de autonomia real? Ou, mais relacionado s questes financeiras, as condies objetivas do cotidiano escolar permitem escola aplicar os recursos financeiros que recebe onde deseja, ou onde acha que prioritrio? Com a quantia de dinheiro pblico que a escola recebe, pode ela atender a todas as suas necessidades e construir autonomamente uma lgica de investimentos de acordo com o que apresenta o seu projeto poltico-pedaggico? E, por fim, a escola tem algum grau de autonomia na definio da quantia de recursos que recebe, considerando a populao que ela atende, a localizao, as condies objetivas que a estrutura do prdio escolar apresenta e, principalmente, os objetivos expressos no seu projeto poltico-pedaggico? Aparentemente, as reformas educacionais ditas descentralizadoras no promovem a autonomia da escola. Mas essa questo do conceito de autonomia deve ser melhor analisada. Debrucemo-nos um pouco sobre ela.

40

Educar, Curitiba, n. 22, p. 17-49, 2003. Editora UFPR

SOUZA, A. R. Reformas educacionais: descentralizao, gesto...

Descentralizao e autonomia

Alm das questes financeiras e administrativas, talvez o argumento mais enftico em favor da descentralizao esteja relacionado suposta ampliao da autonomia da escola, uma vez que, com a transferncia das responsabilidades e com a conseqente constituio de novas competncias na escola, supe-se que o seu poder de deciso, ou ainda, a sua liberdade de gesto, seja amplificada. Mas, na verdade, a autonomia pode estar sendo artificializada.

H caminhos de desenvolvimento, no h um caminho de desenvolvimento. Isso tem que ver, justamente com as questes da descentralizao e com a valorizao da participao e da autonomia, entendida no como auto-suficincia, mas como capacidade de integrar o exgeno, aquele que vem de fora, como um adubo para o endgeno. Tratase de valores que as sociedades industriais no fomentaram: a participao cedeu o lugar representao poltica; a solidariedade ficou para os moralistas, porque a competitividade e a concorrncia foram julgadas mais interessantes e eficientes. (...) A autonomia tambm no foi fomentada , porque o que se criou foram relaes de dependncia, num quadro de hierarquizao, sem uma relevante participao de cada um na tomada de decises. (AMARO, 1996, p. 18, sem grifos no original)

Modelos de reformas educacionais, calcados em valores como os expressos h pouco, como o School Based Management ou School SelfManagement,8 apontam no sentido de aumentar o grau de responsabilidades e conseqente deciso que os gestores das unidades escolares possuem.

8 O School Based Management um projeto implantado em alguns pases (Inglaterra, Irlanda, Austrlia, EUA), que objetiva ampliar o poder de deciso e controle das escolas sobre sua prpria gesto (pessoal, finanas, materiais, tempo, espao etc.), relacionando por vezes o desempenho da escola com a quantia de recursos a serem recebidos, constituindo inclusive um mecanismo de encaminhamento para a concorrncia entre as escolas (BARROSO, 1996, p. 173).

Educar, Curitiba, n. 22, p. 17-49, 2003. Editora UFPR

41

SOUZA, A. R. Reformas educacionais: descentralizao, gesto...

Esses modelos educacionais, mesmo que no tendo sido importados linearmente para os pases latino-americanos, influenciam de maneira bastante forte os tecnocratas que estabelecem as diretrizes das reformas exigidas por organismos como o Banco Mundial. O autor portugus Joo Barroso analisa como as escolas pblicas, em modelos como esse School Based Management, na prtica recebem um determinado grau de autonomia do poder pblico, juntamente com as novas tarefas que se lhes apresentam. A isto o autor denomina autonomia decretada (BARROSO, 1996, p. 173). A base que sustenta a gesto centrada na escola, que no limite o que aquele modelo prope, est calcada na necessidade de se superar os principais problemas que as escolas tm e que so provocados pelos sistemas de controle centralizados e burocratizados. Esta centralizao e burocratizao engessam as escolas no processo de adaptao (flexibilidade necessria, segundo o modelo) s necessidades dos seus clientes (BARROSO, 1996, p. 174). Sem entrar no mrito acerca dos objetivos colocados para as escolas nas recentes reformas educacionais, como a citada acima (mesmo porque isto j foi discutido brevemente em outra parte deste trabalho), o que mais chama a ateno a idia de que as escolas recebem autonomia ou se lhes decreta autonomia. Ora, bem se sabe que autonomia, assim como democracia, no so factveis de serem dadas, portanto, de serem recebidas. Pois

...a autonomia da escola no a autonomia dos professores, ou a autonomia dos pais, ou a autonomia dos gestores. A autonomia (...) o resultado do equilbrio de foras (...) entre os detentores de influncia (externa e interna) (...). Deste modo, a autonomia, afirma-se como expresso da unidade social que a escola e no preexiste ao dos indivduos. Ela um conceito construdo social e politicamente, pela interao dos diferentes atores [sujeitos] organizacionais em uma escola. Isto significa que no existe (...) uma autonomia decretada, contrariamente ao que est subjacente s mais diversas estratgias reformistas neste domnio. O que se pode decretar so normas e regras formais que regulam a partilha de poderes e a distribuio de competncias entre os diferentes nveis de administrao, incluindo o estabelecimento de ensino. (BARROSO, 1996, p. 186)

42

Educar, Curitiba, n. 22, p. 17-49, 2003. Editora UFPR

SOUZA, A. R. Reformas educacionais: descentralizao, gesto...

O contraponto autonomia decretada s poderia ser a autonomia construda. Em princpio isto pode enganar aqueles que no conhecem muito bem as escolas por dentro. Quer dizer, a autonomia construda poderia trazer, em seu bojo para as escolas, a possibilidade de ausncia de limites na construo de seus processos decisrios e/ou da sua liberdade de opo. Contudo,

...identificar liberdade com ausncia de condicionamentos, de limites, leva ao risco de um equvoco a liberdade algo que se experimenta em situao e no h situao em que no haja limites. (RIOS, 1995, p. 15, com grifo no original)

Da mesma forma, pode-se ver a autonomia como algo que sempre ocorre em relao, isto , ela nunca ocorre de maneira isolada. Assim, no faz sentido se pensar a autonomia como a independncia para se fazer o que se quer:

Reclamamos de nossa dependncia, da subordinao de nossas aes a desgnios determinados externamente, da heteronomia. O que temos, entretanto, no coletivo da polis, uma situao de interdependncia. [Logo] a autonomia no significa solido. (RIOS, 1995 p. 16)

A autonomia somente existe na proporo em que ela acontece nas relaes sociais e por este caminho ela construda. Tanto no plano individual, como no plano coletivo ou institucional. Na mesma proporo, ento, em que a autonomia de um sujeito est condicionada autonomia dos outros sujeitos nas relaes sociais, a liberdade tambm est posta neste sentido. E no pela mxima liberal que dita que a liberdade de um sujeito termina quando comea a liberdade do outro. o contrrio, a liberdade de ambos somente existe quando ambos so livres ao mesmo tempo. A autonomia da escola, a autonomia construda, uma autonomia relativa, pois sempre acontece em relao, na medida em que a escola autnoma no aquela com possibilidade de agir independemente daqueles

Educar, Curitiba, n. 22, p. 17-49, 2003. Editora UFPR

43

SOUZA, A. R. Reformas educacionais: descentralizao, gesto...

que esto [sua] volta (...), significa justamente agir levando-os em considerao (RIOS, 1995, p. 17). Ou ainda, a

...autonomia (...) conduz diretamente ao problema poltico e social. (...) no podemos desejar a autonomia sem desej-la para todos e que sua realizao s pode conceber-se plenamente como empreitada coletiva. (...) a autonomia s concebvel como um problema e uma relao social. (CASTORIADIS, 1995, p. 129-30)

Quando as aes provenientes das polticas de descentralizao chegam s escolas, anunciando o incremento da autonomia dos estabelecimentos de ensino, no apresentam esta possvel autonomia como um fenmeno poltico, relacional. Apresenta-se a autonomia vinculada ao aumento das tarefas/atribuies das escolas, afirmando-se ser a escola livre e autnoma o suficiente para organizar essas tarefas conforme melhor lhe aprouver, desde que cumprindo com o disposto nas regulamentaes feitas pelo rgo que transfere as responsabilidades (CASASSUS, 1995). A descentralizao, se de fato incentiva a autonomia, o faz (ou deveria fazer) num plano prioritariamente poltico, pois permite (ou permitiria) aos sujeitos da escola as possibilidades de definirem em conjunto (nas suas relaes) os rumos da prpria instituio. Sendo o objetivo da poltica, o de

...criar as instituies que, interiorizadas pelos indivduos, facilitem ao mximo seu acesso autonomia individual e possibilidade de participao efetiva em todo poder explcito existente na sociedade [e suas instituies] (CASTORIADIS, 1999, p. 69)

certamente as resultantes polticas da descentralizao deveriam levar autonomia dos sujeitos e das prprias instituies. No sentido contrrio, a desconcentrao que apenas transfere responsabilidades e constitui novas funes para a escola, mas mantm o poder de deciso concentrado no sistema no estende suas aes no

44

Educar, Curitiba, n. 22, p. 17-49, 2003. Editora UFPR

SOUZA, A. R. Reformas educacionais: descentralizao, gesto...

campo poltico da necessidade de tomada de decises pela escola. Isto , mais incentiva o contraposto da autonomia, incentiva a heteronomia, que no plano coletivo pode ser entendido por alienao social. A alienao como fenmeno social

...encontra suas condies para alm do inconsciente individual e da relao inter-subjetiva, que (...) se joga no mundo social. Existe para alm do discurso do outro, algo que (...) o limita e torna quase intil toda autonomia individual. o que se manifesta como massa de condies de privao e opresso como estrutura solidificada global, material e institucional, de economia, de poder e de ideologia, como induo, mistificao, manipulao e violncia. Nenhuma autonomia individual pode superar as conseqncias deste estado de coisas, anular os efeitos sobre nossa vida, da estrutura opressiva da sociedade na qual vivemos. (CASTORIADIS, 1995, p. 131)

Logo, a autonomia social, ou das instituies, pressupe a autonomia dos indivduos, mas no de maneira isolada ou no-relacional. As instituies, como as escolas, so historicamente desconhecedoras do poder que realmente tm. Ou ainda, so desconhecedoras do que representa a autonomia coletiva, a autonomia social. Na verdade, esto colocadas tradicionalmente na contramo do desenvolvimento da autonomia, seja ela individual, seja ela coletiva/social. Isto representa dizer que o processo de desenvolvimento da autonomia coletiva nas escolas requer uma mudana institucional, ou melhor, uma mudana na cultura institucional dessas escolas. Eis porque aquele que diz querer a autonomia recusando a revoluo das instituies no sabe nem o que diz nem o que quer (CASTORIADIS, 1995, p. 132, notas). verdade que a escola tem uma tradio de pensar e fazer a pedagogia. Localizada num dado espao, que inclui relaes de poder, numa organizao temporal, que no mbito escolar normalmente um tanto limitada e segmentada, com formas prprias de gesto e de tomada de decises, a instituio escolar constri, por suas prprias vias, as alternativas para soluo dos seus problemas das mais diferentes fontes que se lhe apresentam. A esse procedimento pode-se atribuir a denominao de autonomia. Isto levanta uma hiptese razovel: a escola uma instituio da sociedade

Educar, Curitiba, n. 22, p. 17-49, 2003. Editora UFPR

45

SOUZA, A. R. Reformas educacionais: descentralizao, gesto...

que produz de maneira autnoma e reproduz padres culturais, sem conhecer os limites das suas potencialidades. Em outras palavras, a escola muito mais autnoma do que imagina. S no mais autnoma porque desconhece essa sua autonomia, porque basicamente desconhece a si prpria, ou melhor, no se conhece devidamente, pois a noo de autonomia pressupe a necessidade de sabermos o que somos. (...) E essa noo poltica, (...) tanto mais poltica por estar associada, ademais, a uma realidade de poder (ALMINO, 1985, p. 43). Contudo, necessrio que ainda se pergunte, juntamente com AZANHA (1987): autonomia para que? A instituio escolar deve conhecer-se e com isso conhecer os limites das suas potencialidades e a sua capacidade de construir-se autnoma, mas deve faz-lo com vistas construo da autonomia do processo educativo. Isto , autonomia poltica ou institucional corresponde, necessariamente no caso da escola, uma autonomia pedaggica. Porque a escola, com as relaes de poder que esto contidas no seu cotidiano, uma instituio poltica e ainda com as funes e aes que lhe so atribudas e que a apresentam como uma instituio fundamental na sociedade,

...mas o que a distingue de outras instituies que essas atividades se realizam com um propsito, que o de educar. (...) A autonomia da escola s ganha relevncia se significar autonomia da tarefa educativa (...) Enfim, a autonomia da escola algo que se pe com relao liberdade de formular e executar um projeto educativo. (AZANHA, 1987, p. 143)

A instituio escolar, reconhecedora das suas prprias limitaes ou no, autnoma ou heternoma, detentora de uma cultura prpria, e se estabelece como um grupo social, ou melhor, como um mundo social (FORQUIN, 1993), onde os grupos sociais presentes no apenas reproduzem o que lhes imposto (declaradamente ou no) pela sociedade civil ou pelas instituies governamentais por meio das reformas educacionais.

46

Educar, Curitiba, n. 22, p. 17-49, 2003. Editora UFPR

SOUZA, A. R. Reformas educacionais: descentralizao, gesto...

ltimas observaes

Assim, e finalmente, o que se espera ter trazido neste texto alguns elementos que contribuam com o melhor entendimento da extenso alcanada pelos impactos produzidos com o advento das reformas educacionais que transferem responsabilidades para as escolas. Utilizando-se daquilo que CHAU (1997) chama de discurso competente, os propositores das reformas educacionais atuais conseguem apresent-las como novidade, como eficincia, como mudana (e at radical) nas formas de se lidar com os problemas do cotidiano escolar, encaminhando essas reformas de maneira a atender quela antiga preocupao das escolas:

O discurso competente confunde-se com a linguagem institucionalmente permitida ou autorizada, isto , com um discurso no qual os interlocutores j foram previamente reconhecidos como tendo o direito de falar e ouvir e, enfim, no qual o contedo e a forma j foram autorizados segundo os cnones da esfera de sua prpria competncia. (CHAU, 1997, p. 7)

Reformas dessa ordem, verdadeiramente, no tm inventado, nem reinventado as formas de se lidar com a gesto educacional/escolar. Mas, mesmo assim, por vezes encontram eco nas escolas, porque do ateno, mesmo que pequena, a alguns problemas, que as instituies escolares acumulavam h tempos. apenas essa lgica que os permite produzir algum impacto na cultura das escolas.

Educar, Curitiba, n. 22, p. 17-49, 2003. Editora UFPR

47

SOUZA, A. R. Reformas educacionais: descentralizao, gesto...

REFERNCIAS

ALMINO, J. A idade do presente: tempo, autonomia e representao na poltica. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1985. ALVES, J. M. Modos de organizao, direco e gesto das escolas profissionais. Porto/Portugal: Porto, 1996. AMARO, R. R. Descentralizao e desenvolvimento em Portugal: algumas perspectivas, tendo especialmente em conta a questo da educao. In: BARROSO, J.; PINHAL, J. (Org.). A administrao da educao: os caminhos da descentralizao. Lisboa: Colibri, 1996. AZANHA, J. M. P. Educao: alguns escritos. Atualidades Pedaggicas. So Paulo: Companhia Editora Nacional, 1987. v. 135. BARROSO, J. et al. (Org.). A escola: um objeto de estudo. Lisboa: Afirse, 1995. BARROSO, J. O estudo da autonomia da escola: da autonomia decretada autonomia construda. In: BARROSO, J. (Org.). O estudo da escola. Porto: Porto, 1996. BARROSO, J.; PINHAL, J. (Org.). A administrao da educao: os caminhos da descentralizao. Lisboa: Colibri, 1996. BASSI, M. E. Poltica educacional e descentralizao: uma crtica a partir da anlise da descentralizao financeira dos recursos pblicos enviados s escolas no Estado de Minas Gerais. So Paulo, 1996. Dissertao (Mestrado em Educao) - PUC-SP. CASASSUS, J. Tarefas da educao. Traduo de: Oscar Calavia Sez. Campinas: Autores Associados, 1995. CASTORIADIS, C. A instituio imaginria da sociedade. 3.. ed. Traduo de: Guy Reynaud. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1995. _____. Feito e a ser feito: as encruzilhadas do labirinto V. Traduo de: Llian do Valle. Rio de Janeiro: DP&A, 1999. CARNOY, M.; CASTRO, C. M. (Org.). Como anda a reforma educacional na Amrica Latina? Rio de Janeiro: Ed. FGV, 1997. CHAU, M. Cultura e democracia: o discurso competente e outras falas. 7. ed. So Paulo: Cortez, 1997. ESTEVO, C. A. V. Uma abordagem neo-institucional da escola como organizao: a propsito do novo modelo de direco e gesto das escolas portuguesas. In: BARROSO, J. et al. (Org.). A escola: um objeto de estudo. Lisboa: Afirse, 1995.

48

Educar, Curitiba, n. 22, p. 17-49, 2003. Editora UFPR

SOUZA, A. R. Reformas educacionais: descentralizao, gesto...

FORQUIN, J. C. Escola e cultura: as bases sociais e epistemolgicas do conhecimento escolar. Traduo de: Guacira Lopes Louro. Porto Alegre: Artes Mdicas, 1993. GIMENO SACRISTN, J. Docencia y cultura escolar: reformas y modelo educativo. Buenos Aires: Lugar, 1997. GIRARDI, N. M. Autonomia da gesto escolar e as funes educacionais do Estado. So Paulo, 1994. Dissertao (Mestrado em Educao) - PUC-SP. LAUGLO, J. Crtica s prioridades e estratgias do Banco Mundial para a educao. Cadernos de Pesquisa, So Paulo, n. 100, p. 11-36, mar. 1997. MCMEEKIN, R.W. Descentralizacin de la Educacin. Proyecto Principal de Educacin en Amrica Latina y el Caribe, Santiago/Chile, Boletin 31, p. 65-70, ago. 1993. NVOA, A. (Org.). As organizaes escolares em anlise. Lisboa: Nova Enciclopdia, 1998. POPKEWITZ, T. S. Reforma educacional: uma poltica sociolgica poder e conhecimento em educao. Traduo de: Beatriz Afonso Neves. Porto Alegre: Artes Mdicas, 1997. RIOS, T. A. A autonomia como projeto: horizonte tico-poltico. In: BORGES, A. et al. (Org.). A autonomia e a qualidade do ensino na escola pblica. So Paulo: FDE, 1995. (Srie Idias, n. 16). RIVAS, R. H. Poltica de descentralizacin en la educacin bsica y media en Amrica Latina: Estado del Arte. Santiago/Chile: Unesco/Reduc, 1991. TIRAMONTI, G. O cenrio poltico e educacional dos anos 90: a nova fragmentao. Traduo de: Neide Luzia de Rezende. Cadernos de Pesquisa, So Paulo, n. 100, mar. 1997.

Texto recebido em 10 ago. 2003 Texto aprovado em 03 out. 2003

Educar, Curitiba, n. 22, p. 17-49, 2003. Editora UFPR

49