07 Los Desafíos en La Capacitación de Los Agentes Del Minist

LOS DESAFOS EN LA CAPACITACIN DE LOS AGENTES DEL MINISTERIO PBLICO ANTE LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA PENAL
SISTEMA DE JUSTICIA PENAL EN EL ESTADO DE CHIHUAHUA 4
Coodinadores de la coleccin: Rosa Mara lvarez de Lara Jorge Witker
Coordinadora acadmica: Elvia Luca Flores valos Coordinadora editorial: Karla Beatriz Templos Nez Edicin y formacin en computadora: Margarita Garca Castillo Diseo de interiores: Wendy Vanesa Rocha Cacho Diseo y elaboracin de forro: Edith Aguilar Glvez
GERARDO LAVEAGA LVARO VIZCANO
Los desafos en la capacitacin de los agentes del Ministerio Pblico ante la reforma constitucional en materia penal
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO PROCURADURA GENERAL DE JUSTICIA DEL ESTADO DE CHIHUAHUA MXICO, 2010
Primera edicin: 20 de enero de 2010 DR 2010. Universidad Nacional Autnoma de Mxico DR 2010. Procuradura General de Justicia del Estado de Chihuahua INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS Circuito Maestro Mario de la Cueva, s/n Ciudad de la Investigacin en Humanidades Ciudad Universitaria, 04510 Mxico, D. F. Impreso y hecho en Mxico ISBN 978-607-02-1185-0
Es el derecho la disciplina intelectual que ms atrasada se encuentra frente a las modernas tcnicas del aprendizaje.
Jorge WITKER
CONTENIDO
Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Presentacin . . . . . . . . . . . . . . . . . XI XIII
I. La evolucin de la capacitacin ministerial hasta nuestros das . . . . . . . . . . . . . . 1. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . 2. El perfil . . . . . . . . . . . . . . .
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3. La falta de coordinacin . . . . . . . . . II. Los avances a partir del 2004. . . . . . . . 1. Visin . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Resistencias . . . . . . . . . . . . . . 3. Entre la teora y la prctica . . . . . . . . 4. Seleccin de alumnos . . . . . . . . . . 5. El plan de estudios . . . . . . . . . . . 6. La educacin permanente . . . . . . . . 7. Los estmulos profesionales . . . . . . . . III. La capacitacin a partir de 2008 . . . . . .
IX
CONTENIDO
1. Definiendo el desafo . . . . . . . . . . 2. Perfil del nuevo agente del Ministerio Pblico . 3. En busca de un nuevo currculum . . . . . 4. Obstculos . . . . . . . . . . . . . . IV. Evaluacin . . . . . . . . . . . . . . . Anexo I Programa de la Maestra en procuracin de Justicia . . Anexo II Programa de la Especialidad en Funcin Ministerial . .
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Anexo III Curso introductoria sobre: la reforma constitucional y el nuevo procedimiento penal mexicano . . . . . . . . . . 67 Anexo IV Agenda de capacitacin 2008 (cursos dirigidos a agentes del Ministerio Pblico de la Federacin) . . . . . . . . 71 Anexo V Agenda de capacitacin 2008 (cursos del sistema integral de evaluacin del desempeo en las delegaciones estatales en la Procuradura General de la Repblica) . . . . . . . 75
Los desafos en la capacitacin de los agentes del Ministerio Pblico ante la reforma constitucional en materia p enal, editado por el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, se termin de imprimir el 20 de enero de 2010 en Editorial Color S. A. de C. V., Naranjo 96 bis, col. Sta. Mara la Ribera, delegacin Cuauhtmoc, 06400 Mxico, D. F. Se utiliz tipo FrnkGothlTC Bk Bt de 9, 10 y 11 puntos. En esta edicin se us papel cultural 57 x 87 de 37 kilos para las pginas interiores y cartulina couch de 162 kilos para los forros; consta de 100 ejemplares.
PRLOGO
La experiencia reformista del estado de Chihuahua y las modificaciones procesales penales en gestacin en nuestro pas, conforman un sistema complejo de mltiples facetas que requiere de cambios normativos e institucionales significativos. Se ha elaborado la presente coleccin de diez volmenes, copatrocinada por la Procuradura del estado de Chihuahua y el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, focalizando el anlisis de la reforma integral de la justicia penal en el estado de Chihuahua y en otras entidades federativas, registrando de paso, los procesos de reforma procesal penal en curso de implementacin en Amrica Latina, as como la justicia penal alternativa, los procesos orales y la legislacin sobre vctimas y la violencia contra las mujeres. Lo anterior adems como una forma de contribuir al intercambio de ideas, reflexiones y planteamientos sobre un nuevo enjuiciamiento penal que ya ha comenzado a despuntar en varias entidades en torno a la reforma a la Constitucin poltica recientemente aprobada al respecto y que deber regir en un horizonte de ocho aos en toda la Repblica mexicana. Se agradece a los autores la oportuna contribucin que desde sus respectivas experiencias y apreciaciones conforman esta coleccin. Patricia Gonzlez Rodrguez Procuradora General de Justicia del Estado de Chihuahua Chihuahua, Chihuahua, septiembre, 2008
XI
PRESENTACIN
El 18 de junio de 2008 se public, en el Diario Oficial, un decreto por el que se dan a conocer diversas reformas constitucionales en el mbito de la seguridad pblica y la justicia penal. Las reformas suponen tres grandes ejes: un reforzamiento a las facultades de la polica, el Ministerio Pblico y los jueces para combatir a la delincuencia organizada; una redefinicin de funciones e instituciones y lo ms importante un proceso para instaurar un sistema penal de carcter acusatorio en Mxico. Si consideramos que nuestro sistema penal fue diseado entre 1917 fecha en que se promulg la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y 1933 fecha en que se promulg el Cdigo Federal de Procedimientos Penales, es fcil coincidir en lo anacrnico que resulta en los umbrales del siglo XXI, para enfrentar a una delincuencia cada da ms sofisticada y mejor organizada. Las reformas constitucionales implicarn, desde luego, una nueva forma de ver y entender la justicia penal. No slo se trata de capacitar a policas, peritos, agentes del Ministerio Pblico, defensores y jueces sino de lograr un cambio en la percepcin de la sociedad civil. Esto, desde luego, exigir esfuerzos redoblados por parte de las instituciones encargadas de la capacitacin, las cuales debern proponer nuevos perfiles de ingreso y egreso, nuevos planes y programas de estudio y nuevas estrategias de formacin inicial y educacin continua.
XIII
I. LA EVOLUCIN DE LA CAPACITACIN MINISTERIAL HASTA NUESTROS DAS
1. Antecedentes Los antecedentes del Ministerio Pblico en Mxico se remontan a los tiempos de la Colonia, al establecerse, en 1572, la Real Audiencia y Cancillera de Mxico. En esta institucin se integr la figura de los fiscales del orden criminal. Al igual que en los pases europeos de tradicin romano cannica, como Espaa o Francia, esos cargos se compraban y, eventualmente, se heredaban. La seleccin y formacin de dichos funcionarios, por tanto, careca de relevancia: respondan a intereses personales o de facciones y punto. Corrupcin, ignorancia y complicidades prevalecieron a lo largo de la poca colonial. Todo estaba en funcin de preservar la hegemona de los peninsulares. La Independencia de Mxico no cambi el estado de las cosas. Durante el siglo XIX, la funcin ministerial tuvo un ir y venir entre los poderes Judicial y Ejecutivo. Si bien los cargos ya no se compraban al menos no necesariamente con dinero ahora la decisin de quin sera fiscal radicaba en el presidente en turno. Eventualmente, en los ministros de la Corte. Hacia 1824, la Constitucin Federal estableci la figura del fiscal, el cual perteneca a la Suprema Corte de Justicia. En 1853, Teodosio Lares, ministro de Justicia del presidente Santa Anna, cre la Procuradura General de la Nacin, separndola del mbi1
LOS DESAFOS EN LA CAPACITACIN
to del Poder Judicial y transfirindola al del Ejecutivo, quien estaba facultado para nombrar a los fiscales. La Constitucin de 1857, no obstante, regres la figura del fiscal al Poder Judicial y, en 1891, Porfirio Daz la devolvi una vez ms al Ejecutivo. Con un poder poltico centralizado, que se fue consolidando despus de la Revolucin, decidir quin era inocente o culpable de un delito no exiga mayor preparacin tcnica. Ante un extremo, bastaba una llamada telefnica al juez para enviar a prisin o liberar a una persona. A medida que el poder poltico se fue distribuyendo en el pas, esto ya no result tan simple. Se fraguaron pesos y contrapesos. Si a esto aadimos una oposicin fuerte y el constante escrutinio de los medios de comunicacin, es fcil entender por qu nuestros jueces se vieron orillados a dictar sentencias cada vez mejor fundamentadas. Ahora, en los umbrales del siglo XXI, contamos con un Poder Judicial ms independiente aunque no siempre responsable y, eso s, atrapado en una burocracia asfixiante, as como con poderes judiciales locales cada vez ms conscientes de la necesidad de su independencia. La redistribucin del poder poltico, claro, no slo ha afectado a la judicatura. Los agentes del Ministerio Pblico, que durante mucho tiempo slo se preocuparon por vigilar a las personas, descubrir quin se relacionaba con quin o reportar quin haca negocios con quin, de repente descubrieron que eso no era lo que la sociedad esperaba de ellos. Como fiscales de Estado, tenan la encomienda de probar los hechos ante un tribunal. Y, ante la exigencia de rendir cuentas, esto precisaba capacitacin. Como mucho de lo que supone una inversin a largo plazo, el poder poltico no concedi importancia a la capacitacin durante aos. A pesar de las buenas intenciones de algunos titulares de la Procuradura General de la Repblica y de las procuraduras es-
EVOLUCIN DE LA CAPACIDAD MINISTERIAL
tatales; a pesar de la creacin de organismos dedicados a la capacitacin, las estructuras de procuracin de justicia no parecan preparadas para enfrentar el giro que las circunstancias demandaban. El paso ms significativo se dio en 1976, con el surgimiento del Instituto Nacional de Ciencias Penales (INACIPE).1 En su origen, segn explica uno de sus fundadores, el Instituto fue concebido como un centro acadmico, vinculado a la Secretara de Gobernacin, con el carcter de organismo descentralizado, que se desempeara en los mbitos de la criminalstica, la criminologa y las ciencias jurdico penales dirigidas a los estudios de posgrado y la investigacin. En sus primeros aos, estuvo orientado a atender ms las necesidades del sistema penitenciario y de seguridad pblica que de la procuracin de justicia.2 Fue a partir de 1983 que el INACIPE qued sectorizado en el mbito administrativo de la Procuradura General de la Repblica y slo a partir de ese ao se institucionaliz en el pas la capacitacin de los ministerios pblicos. La formacin de estos servidores pblicos, por ende, tiene apenas una antigedad de 25 aos, contra los casi 436 aos de existencia de la figura del fiscal en Mxico. No obstante, y a manera de descargo, debemos sealar que la capacitacin de los servidores pblicos dedicados a la procuracin de justicia tambin es algo relativamente nuevo en otras latitudes3. En Francia, por ejemplo, antes de la RevoluA pesar de que fue creado en 1976, su cierre temporal implic un nuevo decreto de creacin. Este fue publicado en el Diario Oficial del 4 de noviembre de 1996. 2 GARCA RAMREZ, Sergio, Origen y misin (del INACIPE), Qu es el INACIPE?, Mxico, INACIPE, 2005, p. 15. 3 Cfr. ROUX, Celine y VIZCANO, lvaro, La formacin de agentes del Ministerio Pblico en Francia y Mxico, Iter Crminis, Mxico, nm. 2, cuarta poca, marzo-abril de 2008, p. 107.
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cin francesa, los cargos de Ministerio Pblico estaban reservados a la nobleza, quien los compraba y subastaba abiertamente y, despus de 1789, se empezaron a adquirir por eleccin, aunque se privilegiaron las relaciones personales y los intereses facciosos. Hasta 1908 se instaur el reclutamiento por concurso. Con el nacimiento de la Quinta Repblica, en 1958, surgi el inters en profesionalizar a las debilitadas y desprestigiadas estructuras del gobierno francs. Entre ellas, la de procuracin e imparticin de justicia. En consecuencia, en 1959 se estableci el Centro Nacional de Estudios Judiciales, organismo responsable de formar por vez primera a los jueces y fiscales y que, en 1970, se transform en la actual Escuela Nacional de la Magistratura. En Inglaterra tardaron ms an en disear un sistema de capacitacin ministerial. Si bien la figura de los fiscales de Estado existe desde 1880 antes de esa fecha las acusaciones estaban encabezadas por abogados litigantes particulares o barristers contratados por el Estado, no fue sino hasta 1986 que se cre una Fiscala de Estado, encargada de los casos ms relevantes, denominada The Crown Prosecution Service y, con ella, tiempo despus, el Prosecution College, responsable de la capacitacin de los acusadores. En Mxico, durante muchos aos, ni las estructuras educativas ni las administrativas estuvieron preparadas para formar Ministerios Pblicos. Con los bajos sueldos que las segundas ofrecan, se provoc que los abogados mejor formados se desempearan por su cuenta o prestaran sus servicios en la empresa privada. Aquellos que, por su mala preparacin, no haban conseguido las posiciones mejor pagadas, pasaban a engrosar las filas de la burocracia ministerial, donde contaban ms las lealtades a la hora de buscar un ascenso.
Para acabar con estas prcticas, fue necesario establecer un servicio de carrera en la procuracin de justicia, que regulara los mecanismos de ingreso, ascenso y remocin de los Ministerios Pblicos. Con la entrada en vigor de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica de 2002, se sentaron las bases de un servicio civil de carrera. No obstante, hubo que esperar hasta 2005, ao en que se public el Reglamento del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal, para contar con las bases operativas de dicho servicio. No obstante el marco jurdico, de poco sirven los ideales de un servicio civil de carrera si los altos servidores pblicos que tienen a su cargo a los agentes del Ministerio Pblico no impulsan su capacitacin. Esta es la condicin indispensable para el ascenso y promocin de los servidores pblicos. Cuando se les invita a dedicar ms tiempo a la capacitacin de sus colaboradores, algunos servidores pblicos de alto nivel suelen protestar: O trabajan o se capacitan. No pueden hacer ambas cosas. Resultado? Ante la timidez de algunos juzgadores y la visin estrecha de otros, la falta de conocimientos de estos agentes desde los trminos que prefiere un juez hasta el tono en que hay que aproximrsele se traduce en que los jueces hallan fciles pretextos para liberar a individuos que han cometido un delito o enviar a prisin a personas que nunca deberan haber puesto un pie en ella. Esto suele ocurrir, admiten algunos jueces, pero los tiempos y formas siempre se cuidan en un juzgado. Nunca se va ms all de lo que pide el agente del Ministerio Pblico. El chascarrillo del juez que deja en libertad a un hombre que dispar ocho tiros en el corazn de su vctima, pues el agente del Ministerio Pblico nunca mencion la palabra homicidio en la averiguacin previa deja entrever una inquietante realidad.
2. El perfil Pero las circunstancias externas el desinters de las autoridades, los magros salarios slo han sido una parte del problema. La otra tiene que ver con la capacitacin en s. Capacitar: para qu? Qu destrezas desarrollar? Formar en qu valores o hacia cules metas? Qu habilidad era ms importante que otra a la hora de integrar las asignaturas que componen una currcula? Qu tipo de aspirantes a agentes del Ministerio Pblico queremos? La vaguedad del artculo 21 de la Constitucin, gener estas y otras dudas. Hasta antes de la reforma de 2008, el precepto constitucional sealaba: La investigacin y persecucin de los delitos incumbe al Ministerio Pblico, el cual se auxiliar de una polica que estar bajo su autoridad y mando inmediato. El Ministerio Pblico, por ende, deba capacitarse para investigar y realizar, en suma, las mismas tareas de la polica. Esto ocurri durante la mayor parte del siglo XX. De acuerdo con las ms avanzadas teoras de la organizacin, uno de los rasgos que distingue a los pases subdesarrollados es la ambigedad de sus instituciones: Muchas organizaciones persiguen unos objetivos poco claros, denuncia Francis FUKUYAMA:
Los agentes pueden satisfacer la voluntad de los principales slo cuando estos ltimos saben lo que quieren de los primeros, cosa que no siempre ocurre La primera causa de la ambigedad en las organizaciones reside en los fines, a menudo poco claros, contradictorios o definidos con escasa precisin.4
FUKUYAMA, Francis, La construccin del Estado, trad. de Mara Alonso, Barcelona, Ediciones B. Barcelona, 2004, pp. 81 y 82.
Esto no slo se traduce en conflictos entre las instituciones sino en ineficiencia y parlisis. Desde que entr en vigor la Constitucin de 1917, los agentes del Ministerio Pblico y las policas se han visto trabados en toda suerte de desacuerdos. Un cuerpo y otro competan para ver cul de los dos obtena informacin primero. Se culpaban mutuamente de los fracasos o invadan sus campos de accin sin saber, bien a bien, cul era el de unos y cul el de otros. En las aulas de las escuelas de derecho, era frecuente or preguntar a los alumnos cul era la diferencia entre policas y agentes del Ministerio Pblico. La respuesta era, asimismo, usual: El tipo de pistola que usan. Estas fricciones afectaron la capacitacin: qu deba incluirse en los programas de capacitacin del Ministerio Pblico? Tcnicas policiales de investigacin o, ms bien, argumentacin jurdica? Cuntas horas/clase en una u otra actividad? La ambigedad constitucional no dejaba alternativa. Ambas eran relevantes. Los agentes del Ministerio Pblico, as, aprendan habilidades que eran propias de la polica, en detrimento de aquellas de carcter eminentemente jurdico y de lgica procesal que, por ser las que definan el sentido de un fiscal de Estado, deberan exigir su mayor atencin. Los instructores estaban ms preocupados en que conocieran las tcnicas de tiro y rappel antes que la elaboracin de las conclusiones y los alegatos en un proceso penal. 3. La falta de coordinacin A medida que se fue tomando conciencia al respecto, comenz a dedicrsele ms tiempo a la capacitacin ministerial. En los umbrales del siglo XXI, sin embargo, los esfuerzos para paliar las deficiencias de la capacitacin de los agentes del Ministerio Pblico han sido disparejos. En algunas entidades fede-
rativas se le concede cada da mayor importancia a la argumentacin jurdica, a los alegatos y a las conclusiones hay xitos notables al respecto pero, en otras, se le sigue postergando. No todas las entidades federativas imparten cursos de formacin inicial, y, en muchas, los agentes del Ministerio Pblico son designados por el gobernador o el procurador de justicia, que buscan premiar lealtades o asegurarlas antes que un ejercicio profesional de la procuracin de justicia, a qu debe atribuirse esta actitud? El profesor chileno Andrs BAYTELMAN tiene un punto de vista que vale la pena considerar:
Nuestro actual sistema procesal penal no premia una mayor preparacin de los operadores jueces y abogados ni castiga su ausencia Al contrario. El sistema inquisitorio es sobrecogedoramente indulgente con la ineptitud, la ignorancia y la falta de destreza de abogados y jueces. Principalmente favorecido esto por la escrituracin y el secreto, un abogado puede perfectamente encontrarse en el tribunal con resoluciones que no entiende, pero que puede responder en la calma de su oficina tras consultar un manual o conferenciar con un colega. Ni hablar de la racionalidad de la conclusin de que probablemente la destreza que ms competitividad le otorgue, sea desarrollar su habilidad para establecer buenas redes de funcionarios en los tribunales y de policas fuera de ellos antes que privilegiar su capacidad de anlisis jurdico o su conocimiento de la ley.5
Estos sealamientos son aplicables, ntegramente, a los agentes del Ministerio Pblico. Por aadidura, la capacitacin de los fiscales y de la polica se imparte, en muchas entidades,
BAYTELMAN, Andrs, Sistema acusatorio: capacitacin como en el ftbol, Iter Criminis, Mxico, nm. 4, cuarta poca, 2008, p. 14.
sin diferenciacin.6 Los futuros fiscales de Estado aprenden, incluso, tcnicas de radiocomunicacin. Esta falta de coordinacin se advierte, de modo especial, cuando dos entidades federativas se ven obligadas a colaborar o cuando la Federacin interviene en algn asunto. En pleno siglo XXI, no son pocos los gobernadores estatales que, en su afn de mantener el control de su estado, nombran y remuevan a agentes del Ministerio Pblico y hasta a jueces, segn su filiacin partidista o segn el grado de complicidad que exista entre ellos. En este contexto, la capacitacin no resulta importante. Se cuenta que cuando se pregunt a un gobernador qu se necesitaba para ser procurador, respondi abiertamente: Primero, que sea leal; segundo que sea leal y, tercero, que sea leal. Si, adems, sabe algo de derecho, mejor. No es as como se construye un servicio de carrera. Desde luego, la designacin directa o especial de los agentes del Ministerio Pblico es un tema que merece atencin. En instituciones como las de procuracin de justicia, el mecanismo puede tener un carcter excepcional y obedecer a la necesidad de contar con colaboradores que tengan conocimientos altamente especializados quienes difcilmente podrn reclutarse por concurso o que, por los temas que les han sido encomendados, sea vital la confidencialidad. El problema se presenta cuando se privilegia ese mecanismo por encima de los concursos de oposicin. Aunque la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica establece la posibilidad de que un abogado pueda ingresar como agente del Ministerio Pblico, mediante la aprobacin del procurador general generalmente por la postulacin de un su-
Al efecto, basta consultar, en Internet, los programas que ofrece cada entidad federativa.
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perior, hay razones para preferir los concursos, ya sean stos internos o externos. La primera es que aquellos agentes del Ministerio Pblico que ingresan por designacin directa, no realizan un curso de formacin inicial y, aunque pudieran estar capacitados, lo ms probable es que esto no ocurra. La segunda es que la designacin especial desalienta a quienes ingresaron por concurso y esperan ascender en un servicio de carrera. En Francia, por ejemplo, las designaciones directas representan el 8.7% del total y el aspirante que por ser designado directamente ya no participa en el riguroso concurso de oposicin suele realizar un curso de formacin inicial de seis meses y no de 31, que es lo que duran los cursos regulares de la Escuela Nacional de la Magistratura.7 En algunas procuraduras, es comn escuchar comentarios como el siguiente: el trabajo lo sacamos adelante los de designacin especial. Esto se debe a que, en algunas procuraduras, prcticamente todos o muchos de los agentes del Ministerio Pblico fueron designados as.
ROUX y VIZCANO, op. cit., nota 3.
II. LOS AVANCES A PARTIR DE 2004
1. Visin Ante el derrumbe de muchas estructuras formales la Era de la Informalidad, dicen algunos acadmicos y ante el embate de la globalizacin, Mxico est obligado a reinventarse para ser un pas cada vez ms competitivo en la comunidad internacional. Esto hay que decirlo reclama una procuracin de justicia eficaz. La vigencia ha atizado el inters por la capacitacin de policas, jueces y fiscales. En este ltimo caso, los avances son claros. Hasta 2004, en el nivel federal, cualquier persona que pretenda convertirse en agente del Ministerio Pblico, deba tomar un curso de induccin de dos a seis meses. En este lapso, resultaba difcil formar abogados capaces de probar los hechos ante un tribunal que es lo que, a fin de cuentas, significa perseguir el delito o procurar justicia. Sobra decir que algunas procuraduras estatales no implementan cursos de formacin inicial y que basta con que los aspirantes cubran algunos requisitos documentales presentar un ttulo y cdula profesional para que sean designados agentes del Ministerio Pblico y enviados, sin mas trmite, a una agencia. Los argumentos que se esgriman para apoyar esa formacin inicial de un par de meses eran de lo ms variado. El ms recurrente era que quienes aspiraban a ser agentes del Ministerio P11
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blico ya eran abogados; que no tena sentido volver a ensearles lo que debieron haber aprendido en las aulas universitarias. Pero la realidad echaba abajo el argumento: los planes y programas de estudio universitarios no profundizan en las reas tericas del conocimiento que un agente del Ministerio Pblico debe conocer, pues se limitan a temas como la teora del delito, los delitos en particular y el proceso penal.8 Los exmenes de seleccin arrojaban resultados pobres. Los aspirantes, con frecuencia, no distinguan entre un delito del fuero comn y otro del fuero federal. Sus conocimientos sobre amparo, por otra parte, se limitaban a los aspectos generales, sin conocer las particularidades del amparo penal. En cuanto al marco jurdico internacional sus conocimientos eran escasos.9 A partir de septiembre de 2004, para llegar a ser agente del Ministerio Pblico de la Federacin, despus de pasar por un procedimiento de seleccin que implica un examen de cultura general aplicado por el Centro Nacional de Evaluacin (CENEVAL), un examen de conocimientos tcnico jurdicos bsicos, una entrevista y una evaluacin psicomtrica aplicados por el INACIPE, as como cinco pruebas practicadas por el Centro de Desarrollo Humano de la Procuradura General de la Repblica (polgrafo, evaluacin mdica, examen toxicolgico, estudio de entorno social y situacin patrimonial, y examen psicolgico), hay que cursar una Maestra en Procuracin de Justicia Federal la cual es impartida, a encargo de la Procuradura General de la Repblica, por el INACIPE. La formacin inicial de futuros agentes del Ministerio Pblico mediante estudios de maestra, implica dos aos, divididos en
Cfr. planes y programas de estudio de derecho penal aprobados por la Cfr. pgina web del INACIPE, www.inacipe.gob.mx.
UNAM.
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LOS AVANCES A PARTIR DE 2004
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cuatro semestres escolares. En total, los alumnos estudian 1120 horas clase en 20 meses, ms 480 horas de prcticas profesionales que efectan en las instalaciones de la Procuradura General de la Repblica. Si bien el plan de estudios de esta maestra que se incluye en el anexo I no puede dejar de considerar la ambigedad de las disposiciones constitucionales, se ha ido adaptando a los cambios de hecho que se han producido en Mxico. Sin desafiar la prescripcin del artculo 21 constitucional, a medida que se fortalezcan las instituciones nacionales, algunas etapas de la investigacin de un delito han ido quedando en manos de la polica mientras que el seguimiento ante los tribunales se ha ido concentrando en el Ministerio Pblico. El plan y programa de estudios de la Maestra en Procuracin de Justicia Federal han buscado equilibrar la formacin tradicional de un abogado penalista en temas como la teora del delito, el derecho penal, el derecho procesal penal y el amparo penal, con otras materias que pretenden desarrollar en los aspirantes destrezas y habilidades que van ms all de la teora jurdica. Los alumnos estudian, por ejemplo, argumentacin jurdica, comunicacin oral y escrita, redaccin, debate, computacin, informtica jurdica, metodologa de la investigacin cientfica, psicologa social y literatura policaca. Esta ltima, con el propsito de despertar su imaginacin como una herramienta ms en la construccin de sus casos.10 Por otra parte, han sido de enorme valor los dilogos con los protagonistas del sistema de justicia penal que los alumnos
El tema de Literatura policaca fue adaptado de los cursos de Leadership Through Literature, que ofrecen diversas escuelas de negocios. Entre ellas, la Business School de la Universidad de Harvard. Un texto revelador al respecto se public en la Harvard Business Review, edicin en espaol, de marzo, 2006, pp. 46-57.
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sostienen semanalmente. Para tal efecto, han visitado las aulas del INACIPE ministros de la Corte, jueces y magistrados federales, presidentes de tribunales, procuradores, abogados postulantes y connotados acadmicos. Adems, los alumnos estudian desde ahora los principios bsicos del sistema acusatorio y efectan simulaciones de juicios orales, adelantndose a los desafos que ya se perfilan con la reforma constitucional. A los anteriores temas habra que agregar actividades complementarias en su formacin, derivadas de la extensa oferta de educacin continua del INACIPE, entre las que se encuentran los cursos sabatinos, mesas redondas, congresos nacionales e internacionales, por citar algunas. Son estas disciplinas las que pueden proporcionar el marco terico y prctico para que un agente del Ministerio Pblico pueda probar los hechos ante un tribunal. 2. Resistencias El programa de capacitacin mediante los estudios de Maestra de dos aos ha encontrado resistencias, todas ellas comprensibles. La primera tiene que ver con la cantidad. Antes de 2004, mediante los cursos de formacin inicial que, como hemos mencionado, tenan una duracin de unos cuantos meses, era posible egresar el nmero de agentes del Ministerio Pblico que pedan ocupar las plazas presupuestales autorizadas, cada ao, por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. De los cursos que tenan una duracin inferior a seis meses, por ejemplo, egresaron 271 alumnos en 2001; 467 en 2002, y 201 en 2003. En contraste, la primera generacin de la maestra que ingres en 2004 y egres en 2006 tuvo 38 alumnos, mientras que la segunda, correspondiente a 2005-2007, cont con
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59 egresados.11 Esto repercute en la asignacin de las plazas presupuestales que la Secretara de Hacienda designa, anualmente, para ser ocupadas por agentes del Ministerio Pblico, ante las vacantes motivadas por renuncias, remociones resultantes de procedimientos administrativos o penales y jubilaciones. La consecuencia de esta disminucin en los egresos de alumnos es el aumento en las designaciones especiales. Slo en 2007 fueron contratados, por designacin especial, 383 nuevos agentes del Ministerio Pblico, mientras slo 59 provenan del INACIPE. Esto significa que 75% de quienes ingresaron como agentes del Ministerio Pblico de la Federacin no tuvieron, ese ao, una capacitacin inicial para su desempeo.12 Para enfrentar este problema, en 2008 se lanz una convocatoria para cursar una Especialidad en Funcin Ministerial, que se desarrolla en seis meses, ms un mes de prcticas profesionales. A diferencia de los programas anteriores a 2004, sin embargo, esta especialidad contempla una carga horaria exhaustiva: deben cursarse 730 horas clase que representan 65% de las 1120 horas clase, que conforman la Maestra en Procuracin de Justicia. No obstante, la diferencia es notoria en cuanto al desarrollo de las prcticas profesionales que los alumnos deben llevar al cabo en las instalaciones de la Procuradura General de la Repblica. Mientras los alumnos de la maestra cursan 480 horas en dos semestres escolares, los de la especialidad, tienen, nicamente, 90 horas de prcticas a lo largo de un mes. Otra diferencia sustancial que puede advertirse al revisar el programa de estudios de esta especialidad, que se incluye en
Cfr. pgina web del INACIPE, donde obran estos y otros de los datos que se manejan a lo largo del texto. 12 Informe de Gestin de la Procuradura General de la Repblica, 2007.
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el anexo II, es que se imparte con un enfoque eminentemente prctico, pues son numerosos los talleres de resolucin de casos que conforman el programa. Los alumnos, adems, cuentan con una beca mensual de 4 mil 100 pesos al mes, la cual les brinda un apoyo para dedicarse a sus estudios tiempo completo.13 La beca se asign a partir de 2008 y, por el momento, nicamente han disfrutado de ella los alumnos de la Especialidad en Funcin Ministerial, en virtud de que la intensidad de sus estudios les impeda buscar un trabajo. Esta beca es de mayor utilidad para los alumnos que proceden de estados del interior de la Repblica, quienes se ven obligados a buscar hospedaje y alimento lejos del apoyo que podran recibir de familiares. A la larga, ser conveniente explorar la posibilidad de incrementar el monto de las becas y, tambin, de asignarlas a quienes cursan la maestra. En 2008, ante la coincidencia de la primera generacin de la Especialidad en Funcin Ministerial que cuenta con 165 alumnos y del egreso de los que integran la tercera generacin de la maestra, que son 55, se entregar a la Procuradura General de la Repblica el nmero de agentes del Ministerio Pblico de la Federacin y suficiente para ocupar las plazas que, al efecto, autoriz la Secretara de Hacienda. La otra resistencia que ha hallado la maestra dirigida a los futuros fiscales de Estado est relacionada con la calidad. Algunas voces han exigido que se abandone el enfoque acadmico. De qu sirven expertos en teora del delito que no saben armar una averiguacin previa?, protestan algunos servidores pblicos que se han formado sobre la marcha y han ido
En el Diario Oficial del 12 de julio de 2008 se publican los Lineamientos para el otorgamiento de becas a los candidatos que se encuentran cursando los estudios de formacin y capacitacin inicial.
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conociendo las estructuras constitucionales y legales por medio de los casos que les ha tocado enfrentar. Exigen una aproximacin prctica. Curiosamente, en el mbito del litigio, la prctica exige un slido conocimiento terico. A menos, claro, que por prctica se entiende saber cundo perder un expediente o intuir cundo hay que recibir dinero de alguna de las partes involucradas para que haga o se deje de hacer algo. 3. Entre la teora y la prctica Lo que es cierto es que la experiencia en cualquier campo vaya obviedad no la proporcionan las aulas sino el trabajo de todos los das. La UNESCO ha repetido, hasta el cansancio, que ningn proceso educativo tiene sentido fuera de la prctica.14 Esto, sin embargo, no significa que pueda prescindirse de las bases tericas. Particularmente, en un esquema en el que deben aprenderse destrezas para funcionar en un sistema legal mixto, donde el expediente, el registro, la cita correcta de un artculo o una jurisprudencia son esenciales. Hay que privilegiar la teora, al menos dentro de las aulas, con la intencin, claro, de vincularla lo ms pronto posible al mundo real. La naturaleza misma de lo normativo, escribe Jorge WITKER en su ya clsico Metodologa de la enseanza del derecho, ha impedido que los actuales desarrollos de las ciencias exactas le sean
Aunque la bibliografa al respecto es inagotable, vale la pena consultar los trabajos de ngela LITTLE sobre la materia. En el artculo Aprender a trabajar es mejor que instruir y emplear, publicado en la revista trimestral Perspectivas, UNESCO, nm. 57, 1986, la acadmica britnica hace un lcido anlisis sobre los vnculos que existen entre educacin y trabajo. Concluye aseverando que la aplicacin de lo aprendido es ms importante que el aprendizaje mismo.
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aplicables y, en consecuencia, los avances en materia de lgica y epistemologa jurdica han sido escasos.15 Si esta visin la trasladamos al derecho penal, donde la teora define elementos tan relevantes como la culpa, la teora adquiere inevitable supremaca sobre la prctica. A la hora de enfrentarse a un defensor bien preparado, no basta probar que un sujeto dispar un arma de fuego: es necesario probar y en esto la doctrina es decisiva que quiso hacerlo para privar de la vida a su vctima. En asuntos de procuracin de justicia, no puede concebirse una prctica eficaz sin slidos fundamentos tericos. No se puede demostrar una legtima defensa si, antes, no se ha comprendido el concepto de antijuridicidad. Cmo aducir dolo, si no se sabe lo que ste significa? El elemento subjetivo del tipo es el que constituye la columna vertebral de cualquier sistema penal donde se otorgue importancia a la culpabilidad. Los abogados defensores que tienen xito al librar a sus clientes de una condena, lo consiguen a partir de conceptos tericos. Durante un proceso judicial, los descalabros del Ministerio Pblico se sufren, principalmente, porque no se vinculan las pruebas con el marco jurdico, cierto, pero sobre todo porque el elemento subjetivo del tipo penal queda en el aire: Muy bien, lo hizo, pero quiso hacerlo?. Dnde empieza lo doloso y dnde termina lo culposo? Y esto, por cierto, no implica formularios que haya que llenar, sino la comprensin del problema, as como la posibilidad de llevar al juez de la mano hacia el punto de vista que se sostiene, acompandolo de las pruebas adecuadas. Es inconcebible, por tanto, una capacita-
Witker, Jorge, Metodologa de la enseanza del derecho, Bogot, Temis, 1987, p. 167. El libro, por cierto, acaba de ser reeditado en Mxico (Porra, 2008).
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cin que slo se concentre en aspectos prcticos.16 Dentro del actual proceso penal mexicano, no existe una prctica sin teora. Esto, desde luego, no significa que se desdee la necesidad de obtener resultados. Sin ellos, la formacin terica pierde sentido. Cada asignatura del programa de capacitacin que se desarrolla en el INACIPE est impartida por profesionistas que, a su formacin acadmica, anan su experiencia en el foro, el juzgado o el tribunal.17 A todos ellos se les solicita que hagan nfasis en los resultados que debe esperar y conseguir un fiscal que lleva un caso ante los tribunales; que acudan a ejemplos; que inviten a sus propias clases a protagonistas de los hechos; que analicen guardando la intimidad en los casos que as sea necesario las evidencias originales. 4. Seleccin de alumnos Otra dificultad inherente a la capacitacin es el proceso de seleccin de los alumnos. Por razones sociales y econmicas, a las que nos hemos referido de forma somera, ser polica o agente del Ministerio Pblico no fue, durante aos, una opcin atractiva para los jvenes mejor preparados. As, buen nmero de los aspirantes a convertirse en agentes del Ministerio Pblico aunque cada vez menos gracias a los exmenes previos, carecan de las destrezas elementales que se esperaban en un profesionista. En ocasiones, ni siquiera eran capaces de descifrar el significado de un texto o de expresar, mediante la
Sobre este tema, cfr. OJEDA BOHRQUEZ, Ricardo, Los cuatro errores ms frecuentes de los agentes del Ministerio Pblico, Iter Criminis, Mxico, segunda poca , nm. 1, 2001. 17 Cfr. Instituto Nacional de Ciencias Penales 2008, cuaderno editado por el INACIPE, donde se destaca el perfil y vocacin de maestros e investigadores.
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palabra escrita, lo que pretendan sostener. Esto est vinculado con todo el sistema educativo, de acuerdo, pero es un obstculo que hay que librar. En tal encomienda, la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, ha constituido un obstculo.18 Exige, para empezar, tres aos de experiencia a partir de la expedicin del ttulo profesional a los aspirantes a convertirse en agentes del Ministerio Pblico. Esto provoca que slo se interesen en ser agentes del Ministerio Pblico aquellos hombres y mujeres con menos flexibilidad a la hora de aprender. Muchos de ellos se han desempeado en actividades no relacionadas con el derecho y, frecuentemente, han olvidado muchos de los conocimientos que haban adquirido. Por paradjico que parezca, mientras menos experiencia tengan los alumnos de nuevo ingreso, ms fcil resulta formar su criterio y proporcionarles las herramientas bsicas de su futura labor. Si el Congreso de la Unin decide reformar esta disposicin, resultar ms sencillo reclutar a jvenes mejor preparados y ms dispuestos: a los recin egresados de las universidades. Por ello, desde el 2001 el INACIPE ha participado en las ms prestigiadas ferias universitarias del empleo, con el propsito de promover como una opcin vocacional llegar a ser agente del Ministerio Pblico de la Federacin. No obstante, a pesar de que se promueva entre los jvenes universitarios la procuracin de justicia federal como una opcin vocacional, poco podr avanzarse si no tienen la posibilidad fctica de serlo en cuanto concluyan sus estudios. Los candidatos suelen carecer, asimismo, de visin, entusiasmo, deseos de superar un reto La mejor preparacin acadmica no puede garantizar que los agentes del Ministerio Pblico sigan los casos hasta el final y se comprometan con la
Si bien existe un proyecto de reforma, al momento de escribirse este texto, no haba sido an aprobado por el Congreso de la Unin.
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encomienda que se les han hecho. De aqu que, una vez seleccionados los alumnos, tambin se invite a los maestros a fortalecer la actitud emprendedora que debe distinguir a todo agente del Ministerio Pblico.19 Uno de los principales desafos del proceso de capacitacin, por ende, consistir en reclutar, cada da, ms personas mejor preparadas y ms ambiciosas. Los mejores programas y los mejores profesores no pueden hacer gran cosa con un material humano desmotivado. La ms amplia visin gubernamental sucumbir ante personas que vean una opcin profesional no como un camino para desarrollarse y dar lo mejor de s mismos sino como lo nico que les qued por elegir, dada su capacidad para aspirar a posiciones ms atractivas. 5. El plan de estudios Partiendo de lo que se tiene y en ocasiones, hay que decirlo, el capital humano es muy valioso el plan de estudios de la Maestra en Procuracin de Justicia que se ha diseado a nivel federal no se limita a los conocimientos tcnicos que se mencionan en el anexo I. En el currculum se ha incluido un taller sobre liderazgo que permite a los alumnos entender la necesidad de ir ms all del artculo, de la fraccin o del prrafo de un cdigo. Valores como honestidad, entereza y valenta, deben ser incentivados. Un fiscal sin confianza en s mismo, sin la capacidad de dirigirse a un juez o a un defensor con respeto, pero de manera firme, est condenado a fracasar, por muy slidos que
Al respecto, cfr. Estamos capacitando adecuadamente a nuestros agentes del Ministerio Pblico?, Iter Criminis, Mxico, segunda poca, octubre 2004marzo 2005.
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sean sus conocimientos. El actual plan de estudios d fe que esto ha sido considerado. Lo mismo habra que decir de la imaginacin. Por ello, al lado de un riguroso programa de Derecho Penal, Derecho Procesal, Averiguacin Previa, Derechos Humanos y Amparo, el INACIPE ha incluido talleres sobre literatura policaca. Una prdida de tiempo, han sealado algunos crticos. Pero, a la manera de algunas universidades anglosajonas, que estudian casos y escenarios ficticios para, luego, aplicar su enfoque en la realidad, la idea de este taller es que los alumnos se pregunten qu habran hecho ellos en lugar de tal juez o de tal fiscal, que aparece en la literatura clsica: fue justa la pena exigida? Se condujo con destreza el acusador? Qu le habran recomendado despus de que obtuvo tales resultados en el juicio? El taller es slo un pretexto para obligar a los estudiantes a razonar, a confrontar sus valores, a ampliar sus miras. En este orden de ideas, es interesante escuchar el concepto que tiene el director de la Escuela Nacional de la Magistratura de Francia: Un Ministerio Pblico se recluta para toda la vida, por lo que debemos ser cuidadosos con su seleccin. Queremos evitar a los arrogantes, que basan su personalidad en su supuesta erudicin. Buscamos gente que dude, que no tenga demasiadas certezas, que se cuestione, que sean crticos, que sepan que no hay verdades hechas, que quieran abrir su espritu y cultura ms all del derecho.20 La literatura, como lo demuestran experiencias en otros pases, da pie para que los alumnos se cuestionen a s mismos de manera ptima. Hay otros talleres menos ambiciosos pero igualmente significativos. Computacin, por ejemplo. En el siglo XXI, es impensable que un agente del Ministerio Pblico pueda cumplir con su
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ROUX y VIZCANO, op. cit., nota 3, p. 117.
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encomienda si carece de las destrezas que exige un mundo globalizado. Ya sea que, en verdad pretenda investigar o slo vaya a demostrar los hechos ante un tribunal, debe entender para as explicarlo al rgano jurisdiccional cmo se detect una operacin de lavado de dinero, cmo se cruz informacin o cmo cierta operacin ciberntica se convierte en una prueba que signifique la diferencia entre una sentencia condenatoria o una absolutoria. Los alumnos aprenden desde el uso de la computadora y los conceptos bsicos sobre el software y el hardware mas comunes, hasta los conceptos ms avanzados sobre cibercriminalidad, como las conductas del fishing, cracking o spamming, pasando, por supuesto, por las herramientas bsicas de informtica jurdica que les permiten utilizar las bases de datos de informacin y estadstica. 6. La educacin permanente Ahora bien, la preparacin y la formacin deben afianzarse a travs de un compromiso por parte de los subprocuradores, directores y delegados de las distintas reas en que opera el Ministerio Pblico. Si los superiores pretenden que, una vez concluidos sus estudios, los jvenes sean capaces de conducir, por s mismos, todas las actuaciones, los resultados sern magros: tienen que orientarlos de forma permanente: motivarlos, transmitirles entusiasmo y sentido, garantizar que siempre estn al da. La capacitacin de un fiscal y esto es vlido para un mdico, un arquitecto o un piloto aviador no concluye cuando concluyen sus cursos formales. Aqu, de nuevo, hay que preguntarnos por la relacin entre teora y prctica. La capacitacin comienza una nueva etapa cuando los alumnos egresan y se incorporan a las filas de la procuracin de justicia.
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No vienen lo suficientemente preparados, suelen quejarse algunos mandos superiores que reciben una nueva generacin de agentes del M. P., como si la capacitacin de un fiscal slo dependiera de la institucin capacitadora. Esta cumple una parte, primordial, desde luego; la otra, no obstante, queda en manos de directores, delegados y subprocuradores. Es lo que la UNESCO impuls con el rubro de Educacin No Formal y que, a la fecha, se engloba en conceptos como Educacin Continua o Life Long Education.21 La formacin profesional es una tarea interminable y los mandos superiores deben velar para que se lleve a cabo con buen xito. Esto supone, por parte de las instancias capacitadoras, concienciar a estos mandos superiores para que faciliten las condiciones en las que sus colaboradores garantizaran una adecuada educacin continua. Si no existe una actualizacin permanente, difcilmente podrn esperarse mejores resultados de los agentes del Ministerio Pblico. El derecho y las prcticas cambian de forma constante y un buen jefe debe preocuparse por actualizar al personal bajo sus rdenes. La oferta educativa del gobierno federal a este respecto est vinculada con la actuacin de un Consejo de Profesionalizacin22 y de la Direccin General de Formacin Profesional de la
El Diccionario de las Ciencias de la Educacin, Mxico, Aula, Santillana, 1997, define a la Educacin permanente como el proceso que busca la consecucin de un desarrollo personal, social y profesional en el transcurso de la vida de los individuos Es una respuesta a la sociedad contempornea, donde el aprendizaje deliberado y consciente no puede circunscribirse a los aos escolares, p. 496. La OCDE, por su parte, ha establecido indicadores para evaluar el impacto de la Educacin Continua y peridicamente publica un informe al respecto. 22 El Consejo de Profesionalizacin del Ministerio Pblico de la Federacin se cre mediante el Acuerdo A/010/96, del Procurador General de la Repblica. ste fue publicado en el Diario Oficial del 16 de agosto de 1996. De
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Procuradura General de la Repblica, que proponen y, en su caso, determinan prioridades. El INACIPE, por su parte, cada ao desarrolla cursos de actualizacin que brinda a todos los estados de la Repblica el anexo IV muestra el calendario de 2008 as como a las diversas procuraduras y tribunales superiores de justicia de las entidades federativas y, naturalmente, a la Procuradura General de la Repblica. En opinin de los autores de este estudio, an falta sensibilizar a algunas autoridades de las entidades federativas para comprometerlas ms con los esfuerzos que implica la educacin permanente. 7. Los estmulos profesionales Los ms ambiciosos programas de seleccin, el ms afinado currculum, la mejor plantilla docente y los directores ms competentes a la hora de motivar, sin embargo, tampoco darn resultados si el desarrollo de los agentes del Ministerio Pblico no se respalda con estmulos profesionales. Mientras un juez federal gane 140 mil pesos, un defensor pblico 70 mil y el mejor pagado de los agentes del Ministerio Pblico, 30 mil, el desequilibrio repercutir, de forma negativa, en la procuracin de justicia.23 Desequilibrios similares se presentan, tambin, en los estados de la Repblica. No obstante, en stos, un agente del Ministerio Pblico suele ganar un 50% ms que el defensor de oficio, mientras que los jueces llegan a percibir hasta un 100% ms que los fiscales.
acuerdo con el artculo 41 de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica, entre sus facultades est: normar, desarrollar y evaluar el Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal, y establecer polticas y criterios generales para tal efecto. 23 Los datos estn actualizados, en trminos globales, hasta septiembre de 2008, segn la informacin que proporciona el Poder Judicial de la Federacin.
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El riesgo ms comn de una buena capacitacin que no vaya acompaada de estmulos econmicos es que los egresados opten por prestar sus servicios fuera de las reas de procuracin de justicia. Hay, desde luego, otros ms graves, como que los bien capacitados agentes del Gobierno, decidan unirse a grupos que estn fuera de la ley. La produccin de un capital humano valioso involucra, en suma, distintos procesos y diversos actores. Cada uno debe cumplir con su parte para obtener resultados ptimos. En pases ms desarrollados, la tendencia es el servicio de carrera: premiar la antigedad, la preparacin, la experiencia, el desempeo institucional y los resultados. En Mxico, a pesar del trabajo incansable del Consejo de Profesionalizacin, an no logra concretarse este servicio. Las razones no slo son de carcter econmico vale la pena pagarle igual a un fiscal que a un juez? sino, una vez ms, de diseo institucional. Se carece de los instrumentos de evaluacin, justamente por la evolucin de la figura del Ministerio Pblico. Todo indica, no obstante, que se avanza hacia el servicio de carrera, as como al impulso de otros estmulos para los fiscales. En estos momentos, pese a las insuficiencias ennumeradas, Mxico cuenta con las estructuras bsicas para seguir la lnea de vanguardia, en materia de capacitacin ministerial que se siguen en Espaa, Francia, Alemania y la mayora de los pases desarrollados de la tradicin jurdica romana-cannica. La pregunta inevitable ha sido: son estas estructuras las que permitirn contar con un sistema de procuracin de justicia eficaz? Lamentablemente, la respuesta es, una y otra vez, no. Cuando el sistema penal fue diseado y an durante muchos aos cumpli su cometido. Ante los vertiginosos cambios que se viven en el mundo globalizado; ante el surgimiento de diversos centros de poder y ante el auge de la tecnologa,
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ha quedado rebasado. El sistema acusatorio se antoja una respuesta ms eficaz. No obstante, dicho sistema tendr que erigirse sobre las bases del que existe. Ante las fuerzas polticas y los intereses de grupos judiciales y profesionales que ven amenazados sus intereses con la reforma, un proceso de reingeniera empresarial resultara peligroso.24 Todo esto, desde luego, afecta al proceso de capacitacin de los fiscales.
El trmino reingeniera fue acuado por los autores norteamericanos Michael HAMMER y James CHAMPY. En su artculo Reengineering Woork, convertido ms tarde en libro, sugieren reestructurar radicalmente los procesos de toda empresa que no est dando los resultados para los cuales fue creada.
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III. LA CAPACITACIN A PARTIR DE 2008
La reforma constitucional en materia de seguridad pblica y justicia penal exige, pues, un replanteamiento del sistema de justicia penal en su conjunto. El modelo que adopta la reforma, tomado de la tradicin jurdica del common law, se concentra en los resultados antes que en los procesos: El proceso penal, precisa el artculo 20-I, tendr por objeto el esclarecimiento de los hechos, proteger al inocente, procurar que el culpable no quede impune y que los daos causados por el delito se reparen. Son ideas extranjeras. Nada tienen que ver con nuestra tradicin, han denunciado los crticos. Pero los pobres resultados del sistema que ha venido operando en Mxico que no han dependido, en trminos generales, de la honestidad o competencia de las personas sino del diseo institucional cada da lo hacen ver ms inoperante, aunque vaya acorde con nuestra tradicin. Fue til en su momento? Hemos afirmado que s. Pero, ahora, hay que ver hacia el presente y hacia el futuro, psele a quien le pese. El sistema que ha sido introducido en Mxico ya fue adoptado por la mayora de los pases latinoamericanos, con excepcin de Brasil, Panam que ya estudia una posible reforma Puerto Rico y Cuba. Desde que adoptaron la Ley de Enjuiciamiento Criminal Espaol, estos pases cuentan con un sistema acusatorio. Las experiencias han sido diversas. La mayora de los pases presentaron problemas de implementacin;
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particularmente, la relacionada con sus sistemas de administracin y gestin de casos. En la mayora de estos pases, las expectativas sociales eran desmesuradas y, en ocasiones, la realidad no correspondi a ellas. Sin embargo, an en los que mayores dificultades tuvieron que afrontar (crear una fiscala nacional, organizar un consejo judicial, enfrentar una vacatio legis reducida, capacitar a los operadores del sistema o verse limitados por un sistema excesivamente garantista que dejaba sin dientes a los operadores), puede afirmarse que la reforma result benfica. En Mxico, los diagnsticos de los que parti la reforma constitucional, plasmados en las exposiciones de motivos de los diversos proyectos legislativos que se examinaron en el Congreso,25 coincidan en sealar que nuestra justicia era lenta, costosa e ineficiente. Careca de confianza ciudadana. El pas presentaba, al menos, una dcada de retraso en la transformacin de su sistema de justicia con relacin al resto de Latinoamrica. Las medidas que implica la reforma, en Mxico, como qued subrayado, se dan en tres mbitos: a) Instaurar un sistema penal eminentemente acusatorio, a semejanza del que opera en pases con tradicin del common law. b) Definir conceptos y facultades. c) Aumentar las facultades de la polica, los agentes del Ministerio Pblico y los jueces para perseguir a la delincuencia organizada.
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Los proyectos fueron del PAN, del PRI, del PRD e, incluso de algunas
ONGS.
LA CAPACITACIN A PARTIR DE 2008
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1. Definiendo el desafo La capacitacin que se impartir a los protagonistas del proceso penal, naturalmente, tendr que sufrir cambios. Estos, como lo hemos acotado, sern de carcter cultural. No podra reducirse a un nuevo currculum y a un nuevo programa de estudios. Adems, en vista del plazo no mayor de 8 aos que implica la vacatio legis para el trnsito entre un sistema y el otro, al tiempo que se capacita para el sistema acusatorio, habr que seguir capacitando a los futuros policas, fiscales, defensores y jueces en el sistema anterior, introduciendo las innovaciones de manera paulatina. Es cierto que la capacitacin cuesta vaya obviedad y hay quienes opinan que continuar capacitando en el viejo sistema, ante la inminencia del nuevo, es un despilfarro de recursos. Durante una conferencia sobre la implementacin del sistema penal acusatorio en Colombia, Luis Camilo Osorio quien fue Fiscal General de esa nacin durante la implementacin del nuevo sistema de justicia, explic que una de las primeras decisiones que adoptaron en su pas fue dejar de capacitar a los aspirantes a fiscales y al personal en activo en el antiguo sistema, para concentrar todos los recursos financieros y humanos en el nuevo reto. El que aprendi, aprendi afirm.26 Los servidores pblicos que ya operaban el sistema inquisitivo podran continuar hacindolo durante la etapa de transicin, por lo que era impostergable que todos los fiscales de nuevo ingreso fueran capacitados en el reto que les presentaba el modelo acusatorio. As, los programas de profesionalizacin
26 El texto integro de la conferencia, puede consultarse en el cuaderno OSORIO, Luis Camilo, El sistema acusatorio en la experiencia colombiana, INACIPE, 2007.
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para el personal en activo se reorientaron a los nuevos contenidos. Tendra buen xito un giro tan radical en Mxico? Por las razones que antes hemos esgrimido, pensamos que no. No, al menos, en este momento.27 La reforma constitucional en materia penal incorpora diversos conceptos que, una vez plasmados en la legislacin secundaria, podrn constituir los factores del cambio en materia de profesionalizacin de los agentes del Ministerio Pblico. Hasta ese momento podr predecirse el ritmo que convendra dar a la instrumentacin de la reforma. El primero de estos factores tiene que ver con el desequilibrio en las remuneraciones, al que ya hemos aludido. El prrafo sexto del nuevo artculo 17 constitucional, establece que Las percepciones de los defensores no podrn ser inferiores a las que correspondan a los agentes del Ministerio Pblico. Esto significa un mandato constitucional para homologar los sueldos de los defensores pblicos al de los fiscales, situacin que reportar beneficios especialmente en el fuero comn, pues en la mayora de los estados de la Repblica, los defensores suelen percibir sueldos inferiores a los agentes del Ministerio Pblico. No obstante, es de esperarse que, en el fuero federal, donde los defensores pblicos ganan ms que los agentes del Ministerio Pblico, tambin exista un impacto consistente en el incremento de los sueldos que perciben los segundos. Puede resultar obvio pero, de los estmulos que se ofrezcan, depender, en buena medida, el tipo de jvenes que se sientan atrados por convertirse en agentes del Ministerio Pblico.
27 En relacin con las resistencias que han expresado ciertos grupos, cfr. LAVEAGA, Gerardo, Quin tema a la reforma penal?, El mundo del Abogado, abril de 2008.
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Otro factor que determinar el ritmo de los procesos de capacitacin est relacionado con el nuevo prrafo dcimo del artculo 21 constitucional. Dicho precepto establece que El Ministerio Pblico y las instituciones policiales de los tres rdenes de gobierno debern coordinarse entre s para cumplir los objetivos de la seguridad pblica y conformarn Ministerio Pblico y policas el Sistema Nacional de Seguridad Pblica. La carta magna establece las bases mnimas a que se sujetar dicho Sistema Nacional, dentro de las cuales destacan, para los fines de este libro, la regulacin de la seleccin, ingreso, formacin, permanencia, evaluacin, reconocimiento y certificacin de los integrantes de las instituciones de seguridad pblica. Asimismo, se dispone que Ninguna persona podr ingresar a las instituciones de seguridad pblica si no ha sido debidamente certificado y registrado en el sistema. En consecuencia, el Sistema Nacional de Seguridad Pblica quedar conformado tanto por el Ministerio Pblico como por las instituciones policiales. Las bases mnimas constitucionales que lo componen debern regularse en una nueva Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica. Aunque el Sistema Nacional de Seguridad Pblica existe desde 1994, ste se encontraba sustentado en una serie de convenios y acuerdos de colaboracin que no tienen la fuerza y obligatoriedad de una ley. Esta nueva ley establecer estndares mnimos de carcter obligatorio que permitirn trazar las lneas generales para homologar los procesos de seleccin, ingreso, formacin, permanencia, evaluacin, reconocimiento, certificacin y registro de los Ministerios Pblicos de la Federacin y los estados. Esto implicara, en la prctica, crear dos Sistemas Nacionales: de Desarrollo Policial y de Desarrollo Ministerial. Sobre esta dualidad habr que buscar otro de los cimientos de los procesos para capacitar fiscales.
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Ciertamente, a nivel federal, la mayora de esos rubros con excepcin de la certificacin y el registro ya se encuentran conceptualizados en ordenamientos como el Reglamento del Servicio de Carrera de Procuracin de Justicia Federal o el Reglamento de la Ley Orgnica de la Procuradura General de la Repblica. No obstante, no sucede as en algunas entidades federativas. Por ello, esta es una oportunidad para homologar en todo el pas, el perfil de agente del Ministerio Pblico que queremos: cmo deseamos formarlos, qu debemos exigirles para permanecer en el cargo, cmo controlar su desempeo, cmo evitar que los malos elementos transiten de una corporacin a otra. Por tratarse de una ley general, sta slo trazar las grandes lneas. Corresponder a cada entidad precisar sus alcances y plasmarlos en los reglamentos o leyes orgnicas que regulen la actividad ministerial. La Ley General, podra, por ejemplo, establecer la obligatoriedad de la formacin inicial de los agentes del Ministerio Pblico y sera tarea de las entidades federativas definir la modalidad y duracin de la misma. De la Ley General podra desprenderse, asimismo, la obligatoriedad de que cada estado de la Repblica contara con un instituto de capacitacin ministerial pues, a la fecha, algunas entidades carecen de l o asignan dicha responsabilidad a alguna rea administrativa de la propia procuradura, con alguna posicin poco relevante dentro del organigrama institucional o sin los recursos humanos y financieros que se requieren. En los ltimos aos, el INACIPE ha procurado impulsar la creacin de institutos de capacitacin ministerial en las entidades federativas, brindndoles el know how para el desarrollo de su funcin. La Ley General podra establecer, igualmente, la necesidad de homologar los procesos de seleccin de aspirantes, privilegiando las convocatorias pblicas abiertas y las internas por
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encima de los procedimientos de designacin directa o especial. Ms adelante, un acuerdo de la Conferencia Nacional de Procuradores o las disposiciones legales estatales podran precisar un porcentaje mximo de servidores pblicos que estaran en posibilidades de ingresar por designacin directa. Ms all de los estmulos econmicos que conlleva el sistema de carrera, otorgan algn apoyo econmico durante la imparticin del curso de formacin inicial que permita tener estudiantes de tiempo completo, podra contribuir a mejorar los procesos de formacin ministerial. Esta obligacin bien podra considerarse en la Ley General. Las entidades federativas podran tomar, como modelo, los Lineamientos para el otorgamiento de becas a los candidatos que se encuentren cursando los estudios de formacin y capacitacin inicial, que regula el pago de becas que otorga el INACIPE,28 redundara en obtener personal mejor preparado en menor tiempo. Se propone, por ejemplo, fijar un porcentaje del primer sueldo mensual al que puede aspirar un agente del Ministerio Pblico del primer nivel del servicio de carrera. La beca podra ser de, al menos, el 25% de ese primer sueldo mensual. Otro rubro a considerar en el Sistema Nacional de Desarrollo Ministerial se refiere a la profesionalizacin y formacin continua de los agentes del Ministerio Pblico. Resulta aconsejable establecer su participacin obligatoria en actividades acadmicas como cursos, talleres, exposiciones, estudios de casos, conferencias, seminarios o congresos, para que la educacin permanente se constituya en una responsabilidad tanto del servidor pblico como de sus superiores jerrquicos. Por supuesto, este tema deber vincularse a las posibilidades de ascenso. Sera conveniente que cada entidad estable-
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Cfr. Diario Oficial del 12 de julio de 2007.
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ciera un mnimo de horas-clase al ao. Sugerimos que stas sean equivalentes a dos semanas laborales al ao. Se propone, asimismo, establecer mecanismos mediante los cuales los servidores pblicos puedan solicitar a sus superiores, como un derecho, el acceso a dicha capacitacin. Otro tema a considerar ser la posibilidad de realizar evaluaciones diagnsticas en materia de tcnica jurdica a los agentes del Ministerio Pblico a fin de detectar reas de oportunidad para el desarrollo de programas anuales de capacitacin. La periodicidad de dichos diagnsticos arrojara resultados de utilidad. Por ejemplo, podramos apreciar si un servidor pblico que el ao pasado sali mal en amparo penal, logr mejorar sus conocimientos un ao despus. Podramos detectar los campos en que un agente del Ministerio Pblico posea conocimientos ms slidos, para reubicarlo en las unidades administrativas donde se requieran estas fortalezas. Podra efectuarse un comparativo entre unidades administrativas para tratar de motivar una sana competencia. Todo esto requiere un sistema informtico que permita almacenar la informacin y del personal que lo mantenga actualizado y genere peridicamente los reportes. Aunque es un tema aparte, no es factible desvincular la capacitacin a las estructuras tecnolgicas, en las cuales habr que invertir de modo considerable. El rubro de certificacin y registro de los Ministerios Pblicos est directamente relacionado con la evaluacin de conocimientos y destrezas o competencias laborales. Debe evitarse la confusin la tentacin, en algunos casos de certificar a quienes acrediten los exmenes de control de confianza. Aprobar dichos controles implica contar con uno de los ms importantes requisitos de ingreso. Permite establecer la presuncin de que, quien se contrata, es una persona con una trayectoria limpia, no vinculada a organizaciones delictivas. Una vez acre-
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ditado dicho requisito de ingreso, el servidor pblico deber demostrar, mediante las evaluaciones correspondientes quiz exmenes de oposicin, que cuenta con los conocimientos tcnicos y las destrezas necesarias para el desempeo de su labor. Esto puede suceder tanto al trmino de la formacin inicial, tratndose de personal de nuevo ingreso, como en periodos regulares en el caso de personal en activo. El resultado satisfactorio de dicha evaluacin dar lugar a la certificacin. Para efectos de transparencia, no es conveniente que la institucin que evale los institutos de capacitacin certifique sin contar con la intervencin de un organismo externo que pueda verificar la transparencia del proceso y la calidad de los contenidos evaluatorios. La intervencin de las universidades pblicas o privadas puede resultar de utilidad. No parece recomendable que el organismo certificador sea una institucin con fines de lucro. Por otra parte, el registro de dichas certificaciones, su actualizacin y efectos para el desarrollo de un servicio civil de carrera, sern atribuciones de cada procuradura. 2. Perfil del nuevo agente del Ministerio Pblico A partir de la reforma, resultar menos complejo trazar los perfiles del agente del Ministerio Pblico. Esto, desafortunadamente, tampoco est muy claro el momento de escribir este libro, pues depender del Cdigo de Procedimientos Penales y de las leyes que derivan del artculo 21 constitucional. La ambigedad prevalecen la reforma constitucional: La investigacin de los delitos corresponde al Ministerio Pblico y a las policas, las cuales actuarn bajo la conduccin y mando de aqul en el ejercicio de esta funcin. Ser ms fcil, no obstante, distinguir lo que toca investigar a uno y lo que toca in-
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vestigar a las otras. A partir de la reforma, la conduccin jurdica de la investigacin est a cargo del Ministerio Publico, mientras que el desarrollo operativo de dicha investigacin corresponder a la polica. Ser necesario definir con precisin, no obstante, qu puede y qu no puede hacer la polica.29 La coordinacin entre policas y agentes del Ministerio Pblico ha sido un tema difcil en la implementacin de reformas judiciales en muchos pases. Quien construye una teora del caso para poder sustentar correctamente una acusacin frente al juez es el Ministerio Pblico, por lo que se espera que sea l quien decida qu evidencia ser til y cul no para tal propsito. En consecuencia, un fiscal debe saber qu pedir a la polica para la construccin de su caso. La polica, por su parte, no debe intentar dar forma jurdica a las evidencias. Debe limitarse a investigar y de nuevo la ley secundaria debe ser clara al respecto. Con el propsito de incrementar la efectividad del sistema de justicia penal, en Londres se estableci un organismo de coordinacin entre fiscales y policas, denominado Operation Emerald. Se trata de un programa de gestin de casos que vincula los esfuerzos del London Crown Prosecution Service con los de Metropolitan Police con el propsito de dar una respuesta eficaz a las vctimas, acortar los tiempos de investigacin y elevar el nmero de asuntos que son llevados a un juicio donde se obtienen sentencias condenatorias. Estas sentencias condenatorias, por cierto, constituyen el indicador ms fiable de eficacia de los fiscales, tanto britnicos como de otros pases desarrollados, a diferencia de muchos pases latinoameri29 Aunque el artculo 3o. del Cdigo Federal de Procedimientos Penales establece estas facultades, a la luz de la reforma habr que hacer un replanteamiento que defina mejor las atribuciones de la polica y del Ministerio Pblico, sealando sus alcances, sus lmites y su forma de coordinacin.
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canos, que miden los resultados de sus fiscales a travs del nmero de acciones penales que inician ante los jueces, con independencia de que sean rechazadas por stos o que los acusados sean declarados inocentes.30 Una vez que la legislacin secundaria determine los lmites entre las tareas que corresponden al Ministerio Pblico y las que tocan a la Polica, ser relativamente fcil disear el perfil adecuado de los nuevos actores del proceso penal. Las caractersticas personales variarn para quienes buscan investigar los hechos que para quienes pretenden especializarse en llevar esos hechos, de forma sucinta y con lenguaje jurdico, ante un juez, a quien debern convencer de dictar una sentencia condenatoria. Todos ellos, sin embargo, debern ser peritos en Derecho, demostrar una honestidad a toda prueba y una capacidad de decisin que, como veremos, habr que estimular. Como la idea de la reforma es evitar que todos los asuntos lleguen a juicio, que slo los casos ms graves ameritaran el movimiento de la maquinaria de procuracin y administracin de justicia, esto exigir, tambin, que los fiscales posean vocacin conciliatoria. En la medida que se desburocraticen las prcticas policiales, ministeriales y judiciales, se obtendrn mejores resultados. El propsito de la reforma es dirimir las controversias, con apoyo en el derecho, pero sin tener que afrontar los costosos trmites que exige un juicio. La reforma busca impulsar sistemas alternativos para dirimir controversias, y, as, evitar el rezago, acelerar la imparticin de justicia y, claro, dotar al go-
30 Lo anterior, por supuesto, cuando existe la evidencia condenatoria. El Cdigo del Crown Prosecution Service es tajante al sealar, en el artculo 2o., inciso 3: Los fiscales de la Corona deben actuar siempre en inters de la justicia y no exclusivamente con el propsito de obtener una sentencia condenatoria.
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bierno del estado de herramientas ms eficaces para cumplir su cometido a la hora de garantizar orden y seguridad. Esto demandar de los futuros agentes del Ministerio Pblico decamos otra habilidad: la de tomar decisiones rpidas y certeras. Bajo el modelo inquisitivo, decidir si se ejerce o no la accin penal, aun en casos de flagrancia, es algo que se realiza casi en forma automtica. El margen de discrecionalidad es estrecho pues, si el caso se apega a determinados supuestos, previstos en los cdigos, el agente del Ministerio Pblico ejercer accin penal. Si no, no lo har. Pero el margen, existe. Lo mismo habra que decir respecto a la justicia alternativa. El tiene la llave que puede abrir las puertas de este camino, de la aplicacin de los criterios de oportunidad, del ejercicio de la accin penal y, especialmente, de la posibilidad de solicitar y sustentar como medida cautelar, la prisin preventiva para un inculpado. E, insistimos, debe decidirlo rpido. No es casual, por ello, que en varias ciudades latinoamericanas se han establecido unidades de decisin temprana, con fiscales especializados en tomar decisiones rpidas y oportunas. En este modelo, no habr lugar para los burcratas que todo deben consultarlo con el superior y ste, a su vez, con su jefe. A los fiscales va a pagrseles y a capacitrseles para que tomen estas decisiones. Las habilidades de estos fiscales, por supuesto, sern distintas a las de aquellos que intervengan en las audiencias preliminares al juicio oral quienes requerirn la capacidad de sntesis, aunada a un slido poder argumentativo e, incluso, diferentes a las de los fiscales de audiencia de juicio oral, quienes necesitarn de una destreza en los interrogatorios y contra interrogatorios.
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3. En busca de un nuevo currculum Las asignaturas que se impartan en los programas destinados a formar fiscales de Estado debern contar con un sustento terico, sin duda, pero debern desarrollarse por medio de talleres, de ejercicios prcticos. A diferencia del sistema que ir quedando atrs, aqu no podr desligarse teora y prctica pues la primera slo cobra validez en la segunda. El sistema de litigacin que se lleva a cabo en Estados Unidos o Inglaterra pueden servirnos como punto de partida. El eje de la capacitacin deber ser, inevitablemente, un sistema de casos donde los conocimientos tericos se vean reflejados en la argumentacin y en el debate, en la capacidad de hacer entender que un hecho determinado tiene un valor probatorio o no lo tiene con consecuencias jurdicas. A propsito de esta idea, escribe BAYTELMAN:
La premisa metodolgica tras la disciplina de litigacin, a su turno, consiste en desplazar la imagen de capacitacin como instruccin, hacia la imagen de capacitacin como entrenamiento. Consistente con esto, todo el curso est estructurado sobre la base de simulaciones. Este modelo de enseanza ms que a la Filosofa, se parece al ftbol: para aprender a jugar, hay que jugar. Y hay que jugar mucho. Por supuesto que un jugador de ftbol debe tener cierta informacin: debe conocer las reglas del juego, debe conocer a sus compaeros de equipo y sus capacidades, debe conocer las instrucciones del director tcnico, los acuerdos estratgicos del equipo y las jugadas practicadas en los entrenamientos. Pero una persona no es realmente un jugador de ftbol, slo por ser capaz de repetir de memoria las reglas de la FIFA. El modelo de litigacin se hace cargo de esta idea, y pone a los alumnos a litigar casos simulados sobre la base de una cierta tcnica que el curso ensea y que los alumnos
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lo mismo que los jugadores respecto de las reglas de la FIFA deben conocer. Igual que en el ftbol, la tcnica est escrita y probada, pero no es posible aprender nada de ella absolutamente nada sino a travs de un entrenamiento intenso en su utilizacin.31
En su libro Making your Case, el justice de la Suprema Corte norteamericana Antonin Scalia y el catedrtico Bryan Garrer ensean los 115 pasos que un abogado debe dominar para tener buen xito en los tribunales. Entre estos pasos se mencionan habilidades tan simples como conocer la correcta pronunciacin de los trminos legales y mirar a los ojos al juez, pero tambin otras muy complejas, tales como ser flexible y evitar a toda costa los datos que carezcan de relevancia en la litis. Nunca posponer una respuesta a una pregunta y ajustarse a los tiempos concedidos por hablar son otras cualidades que se esperan de un buen abogado defensor.32 Los fiscales debern desarrollar idnticas destrezas. Nosotros, sin embargo, a efecto de plantear los aspectos curriculares del modo ms didctico posible, proponemos analizar las destrezas que exigir la reforma constitucional, a partir de las propias disposiciones constitucionales. Esto, desde luego, sin menoscabo de que, ms tarde, la legislacin secundaria obligue a un estudio ms amplio y que otros autores escriban sobre las estrategias y tcticas en que deber entrenarse un futuro fiscal.
31 32
Baytelman, op. cit., nota 5, p. 25. Making your Case. The Art. of Persuading Judges, Thomson/West. M. N.,
2008.
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A. Capacidad para conciliar El artculo 17 del nuevo texto constitucional seala: Las leyes prevern mecanismos alternativos de solucin de controversias. En la materia penal regularn su aplicacin, asegurarn la reparacin del dao y establecern los casos en los que se requiera supervisin judicial. Quin deber echar a andar los mecanismos alternativos de solucin de controversias? La polica? Un equipo de conciliadores profesionales? En trminos de fortalecimiento institucional, no sera ideal conferir esta tarea a los fiscales pues, como lo hemos sostenido, a ellos corresponde probar los hechos ante un tribunal. La conciliacin o la mediacin requieren que, quienes las lleven a la prctica, tengan la habilidad de hacer que dos personas que entraron en conflicto al grado de que una de ellas decidi solicitar la intervencin del Estado para dirimirlo, lleguen a puntos de acuerdo satisfactorios para ambas. Esto no es una destreza que se ensee en las Facultades de Derecho. El conciliador o mediador puede ser un abogado, por supuesto, pero tambin puede ser un psiclogo. A menudo, este ltimo est mejor entrenado para conciliar. En cualquier caso, independientemente de su formacin acadmica, quien desempee esta tarea deber tener una preparacin especializada. Inclusive, podra hacerlo un agente del Ministerio Pblico, pero nunca el mismo que inici la averiguacin previa o la investigacin pues, por definicin el conciliador deber postular los intereses de la vctima u ofendidos. En consecuencia, la justicia alternativa podra estar a cargo de unidades especializadas dentro de las propias procuraduras, inserta en las estructuras de los tribunales o, inclusive, como organismo estatal independiente.
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De cualquier modo, corresponda a quien corresponda esta facultad, los agentes del Ministerio Pblico no podrn ser ajenos a ella. Es necesario, pues, que los nuevos programas de capacitacin contemplen, as sea de forma somera, la conveniencia de que los agentes del Ministerio Pblico aprendan a tratar mejor con las vctimas u ofendidos de un delito. Ya no slo se trata de ser gentiles a la hora de tomar una declaracin, como lo hacen o no lo hacen hoy da, sino que aprendan a escuchar, a sentir empata por las personas, a proponerles vas distintas a la penal. El tiempo que se tomen en hacerlo, ahorrar semanas, meses, aos de un proceso. No importa qu nombre tenga la asignatura en que se transmitan estas destrezas puede llamarse Justicia Alternativa o Principios de Psicologa pero debe garantizarse que esta interaccin se lleve a cabo de la mejor forma posible. No se trata de atosigar al alumno con intiles marcos tericos sobre los principios de la psicologa, sino de ensearles a tratar de modo ms eficaz con las personas: a convencer a vctimas y ofendidos para que desistan de la va penal cuando esto sea conveniente y, al mismo tiempo, para que los responsables del ilcito accedan a reparar el dao antes de considerar la posibilidad de iniciar un proceso que pueda conducirles a prisin. Se trata, tambin, de que decidan tempranamente cundo un caso ser susceptible jurdica y fcticamente de ser resuelto por esta va, y de dejar en las manos de los especialistas en conciliacin o mediacin el despliegue de las habilidades necesarias para hacer que las partes en conflicto lleguen a un acuerdo. Tacto, capacidad para lidiar con el estrs que se deriva de todo hecho ilcito, buen modo, flexibilidad y capacidad de decisin. Esto es lo que reclama de sus operadores todo sistema eficaz de justicia alternativa. Los jueces tambin debern aprender estas
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tcticas el artculo seala que habr casos en que se requiera la supervisin judicial y, en estos casos, los agentes del Ministerio Pblico tendrn que involucrar al juzgador con enorme sensibilidad. An no se llega al juicio lo ideal es que no se llegue a l pero, al estar en un mbito donde las susceptibilidades son tantas, una palabra de ms, un gesto agresivo, una expresin de impaciencia, pueden echarlo todo por la borda. En este terreno, contar ms el arte que la tcnica. B. Capacidad para dirimir cuando no se ejercita la accin penal El artculo 21 establece que: El Ministerio Pblico podr considerar criterios de oportunidad para el ejercicio de la accin penal, en los supuestos y condiciones que fije la ley. Este criterio no podr ejercerse si los agentes del Ministerio Pblico no gozan de una visin amplia sobre el sentido de la justicia. Hoy da, el Ministerio Pblico est obligado a iniciar una investigacin sobre cada asunto que se le plantea. Cuando menos, a dar la apariencia de que conocer dicho asunto. Si se trata de la denuncia de un robo menor o de un accidente, donde el propio conductor caus una lesin a su hermano, en virtud de su imprudencia para conducir, el agente del Ministerio Pblico est obligado a decidir si es conveniente desestimar el caso. En la ciudad de Buenos Aires, por ejemplo, cuando una mujer acude a denunciar que un joven le rob su bolso y se dio a la fuga, es atendida con amabilidad. Pero, tambin con amabilidad, se le indica que, sin mayores elementos, sera imposible concluir dicha investigacin. En Mxico, es frecuente ver que los pocos que se animan a denunciar ese tipo de hechos, dan una y otra vuelta ante el Ministerio Pblico que est obligado a iniciar la averiguacin previa con todo el protocolo correspon-
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diente, para que, en el mejor de los casos, meses despus, el ciudadano reciba un oficio encriptado en artculos y fracciones incomprensibles, donde le notifican el archivo de su caso, generndole un sentimiento de mayor frustracin. As pues, desestimar los casos que no tienen ninguna posibilidad de ser resueltos constituye otra forma de aplicar el principio de oportunidad. Pero esta decisin que debe adoptar el agente del Ministerio Pblico lo hemos dicho exige adiestramiento en los conocimientos jurdicos y en el carcter. El principio de oportunidad exige que el caso planteado no revista inters pblico para ser perseguido, por supuesto. Si el proceso penal resulta ms gravoso para las partes, el agente del Ministerio Pblico debe declinar su participacin, a sabiendas de que los afectados puedan impugnar su decisin ante un rgano jurisdiccional. Tomar estas decisiones requiere serenidad, capacidad de anlisis y un sentido elemental de lo que supone la justicia y el papel del Estado. Asignaturas que permitan a un alumno ampliar su visin de lo que es relevante y de lo que no lo es, debern incluirse en los nuevos planes y programas de estudio. Se propone, asimismo, reforzar el programa con Teora Econmica del Derecho para dotar a los futuros fiscales del Estado de elementos que le ayuden a evaluar costos y beneficios de sus resoluciones. C. Capacidad para probar los hechos en un proceso penal acusatorio El proceso penal, precisa el artculo 20 reformado, ser acusatorio y oral. Se regir por los principios de publicidad, contradiccin, concentracin, continuidad e inmediacin. Publicidad significa que todo asunto que llegue a juicio se ventila-
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r en pblico; contradiccin, que el agente del Ministerio Pblico y el defensor podrn exponer y refutar, en igualdad de condiciones; concentracin, que el ofrecimiento y desahogo de pruebas se realizarn en una sola audiencia; continuidad, que en una sola audiencia se desahoga el juicio e inmediacin, que el juez estar presente en cada audiencia y conocer el asunto a partir del momento en que se le exponga. Cada una de estas caractersticas demandar mejores ejercicios de planeacin y mayores esfuerzos a la hora de capacitar a policas, peritos, agentes del Ministerio Pblico y jueces. El giro de 180 grados del que se habla cuando se menciona la reforma y no es una exageracin si se piensa que, desde 1917, no se intentaba una transformacin de tal envergadura se advertir, ms que en cualquier otro mbito, en los juicios pblicos de carcter oral. Cada actor ser observado y evaluado, no slo por sus pares y contrapartes sino por la sociedad civil en su conjunto. Acostumbrados a llenar machotes, a presentar el resultado de sus investigaciones o averiguaciones previas, y a dictar sentencias sin que nadie pudiera reprochar su eficiencia o ineficiencia, los protagonistas del sistema penal fueron construyendo mecanismos que, por oscuros, se convirtieron en escenario de toda suerte de componendas y prcticas corruptas, dejando a vctimas y ofendidos los protagonistas olvidados en un estado de prctica indefensin. La reforma constitucional, de llevarse a cabo con buen xito, significar el fin de estas prcticas, en las que los justiciables salan perdiendo sin, siquiera, saber por qu. El caso de Ral Salinas de Gortari resulta paradigmtico. No es necesario haber estudiado el asunto a fondo para advertir las faltas procesales de carcter grave que se cometieron de principio a fin. Independientemente de que el acusado hubiera sido inocente
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o culpable, no convenci a nadie el hecho de que el juez hubiera dictado 50 aos de prisin; que el tribunal unitario hubiera rectificado la pena a 27 aos y que el tribunal colegiado hubiera revocado la sancin. Como nadie vio nada y nada se explic a nadie, todo pudo haber ocurrido a espaldas de la sociedad. Desconocimiento de la ley? Corrupcin? Amenazas? Nada se sabe hoy da. Estamos hablando de un caso al que buena parte de los mexicanos medianamente bien informados pretendi dar seguimiento. La sensacin de que nuestro aparato de procuracin y administracin de justicia es ineficaz, prevaleci. Esta percepcin, huelga decirlo, afect al gobierno y al Estado, aumentando los ndices de desconfianza en las instituciones. El nuevo sistema penal que se erigir a partir de la reforma constitucional exigir que todo o casi todo, pues la Constitucin prev excepciones se dirima a los ojos del pblico. Las habilidades de un fiscal, por ende, ya no consistirn en llenar formularios, en citar artculos del Cdigo Penal que prevn una sancin para determinada conducta o en la cita de una jurisprudencia ininteligible. Los agentes del Ministerio Pblico, as, debern, ante todo, tener capacidad de argumentacin jurdica. Ya no podrn darse el lujo de mencionar prrafos interminables de la ley ni de llenar expedientes con citas extradas de la doctrina. Tendrn que comprender el asunto y lograr que el juzgador que no lo conoce hasta ese momento parta de los mismos presupuestos. Para ello, deben ir a la esencia de la litis y no perderse en consideraciones triviales. Se dice fcil. No lo es. Una de las peores dificultades que se enfrentan en todo proceso penal es la mezcla de informacin relevante e irrelevante en trminos jurdicos que obliga a sentencias inadecuadas. Asignaturas como Argumenta-
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cin Jurdica se harn indispensables en todo programa de capacitacin para fiscales. Al tiempo que el futuro fiscal sea capaz de identificar los aspectos torales de un caso, deber tener la destreza para comunicarlos al defensor, al juez y a la sociedad civil. Para ello, har falta que sepa expresarse oralmente; hacer hincapi en los puntos esenciales y no distraerse, ni un segundo, en los datos irrelevantes. No basta comprender el asunto: hay que saberlo describir, destacar su trascendencia, hacer hincapi en las conductas que merecen ser sancionadas. Al efecto, los programas debern incluir asignaturas como Expresin Oral que, en ningn caso, podrn ir desvinculadas de la Argumentacin Jurdica. Todos los actores del sistema de justicia penal debern estar preparados para actuar de cara a los medios de comunicacin. Con independencia de que la legislacin secundaria establezca los alcances del principio de publicidad, restringiendo el acceso de los medios en juicios por determinados delitos, o preservando informacin personalsima, los agentes del Ministerio Pblico y los dems actores del sistema debern prepararse para saber qu contestar y cundo informar a los periodistas. En la Escuela Nacional de la Magistratura de Francia, por citar un caso, existe una materia especfica para desarrollar en los alumnos este tipo de habilidades. En sus instalaciones cuentan con un estudio de televisin y, ante casos reales, con nombre simulados, los futuros fiscales son entrevistados por el profesor un periodista, quien les orienta sobre cmo mantener oportunamente informada a la sociedad respetando los derechos de las partes.
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D. Capacidad para funcionar como intermediario entre la polica y los rganos jurisdiccionales Definir conceptos y facultades es uno de los aspectos torales de la reforma. Ahora, como nunca, el agente del Ministerio Pblico se ver obligado a replantear sus pretensiones como investigador, para concentrarse en la probacin de los hechos ante los tribunales. La preservacin del lugar de los hechos, las tareas relacionadas con recabar la informacin y la preservacin del lugar de los hechos correr a cargo de la polica, en los trminos en que lo hemos esbozado. Por supuesto, esto deber hacerse poco a poco, en la medida que la consolidacin de un Sistema Nacional de Desarrollo Policial permita contar con servicios policiales ms confiables y preparados. En cuanto a los servicios periciales, con independencia de que la criminalstica de campo corra a cargo de la polica, la tendencia apunta a que, a la larga, no quedarn en manos del Ministerio Pblico. La labor de ste se ceir a conducir la investigacin. El mando que destaca el artculo 21, dentro del contexto del propio artculo, no podr ir tan lejos como lo ha venido siendo. Esto exigir que el fiscal conozca el lenguaje de la polica y le haga saber qu pruebas pueden ser relevantes en un juicio y qu pruebas ni siquiera vale la pena esmerarse por obtener. Una intervencin telefnica, s; la declaracin de cierto testigo, s pero ello requerir la autorizacin del juez y, por ende, la atinada intervencin del agente del Ministerio Pblico. Pero si la comunicacin con la polica habr de ser ptima, la que se lleve a cabo con los jueces tendr que resultar inmejorable. El fiscal se convertir en intermediario imprescindible entre la polica y el juez. Dar sentido a las pruebas obtenidas por la primera constituir su misin primordial. Para que pueda
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desarrollarla con posibilidades de xito, hay que contemplar la posibilidad de incluir en el temario de sus cursos de capacitacin una asignatura que le permita conocer lo que se espera de l en el proceso. No es polica; no es juez. Dnde est entonces? Entre los dos. Si nuestros nuevos agentes del Ministerio Pblico no son capaces de este bilingismo, de entender y descifrar a la polica, de explicar los hechos y convencer a un juez, no tendr buen xito en su encomienda. La capacitacin debe atender esta doble necesidad. E. Capacidad para activar a los rganos jurisdiccionales Los poderes judiciales, establece el artculo 16 constitucional,
contarn con jueces de control que resolvern, en forma inmediata, y por cualquier medio, las solicitudes de medidas cautelares, providencias precautorias y tcnicas de investigacin de la autoridad, que requieran control judicial, garantizando los derechos de los indiciados y de las vctimas u ofendidos. Deber existir un registro fehaciente de todas las comunicaciones entre jueces y Ministerio Pblico y dems autoridades competentes.
Ya antes, el propio artculo 16 determina que la autoridad judicial a peticin del Ministerio Pblico y tratndose de delitos de delincuencia organizada, podr decretar el arraigo de una persona hasta por 40 das y, cuando el Ministerio Pblico acredite que subsisten las causas que dieron origen a este arraigo, el plazo podr comprender hasta 80 das. Asimismo, a solicitud del Ministerio Pblico, la autoridad judicial podr expedir las rdenes de cateo. La interaccin entre juez y fiscal va a intensificarse. Si bien ser la autoridad judicial ahora como juez de control, ahora
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como juez del proceso la que tome las decisiones fundamentales, una vez iniciado el proceso, no lo podr hacer al menos no en la mayora de los casos sin la oportuna intervencin del Ministerio Pblico. Esta relacin, es cierto, ya estaba prescrita en el texto constitucional anterior a la reforma. Pese a ello, el sistema escrito permita demoras e insuficiencias que no tendrn cabida en el sistema acusatorio, donde publicidad y oralidad exigirn nuevos tiempos y nuevas destrezas. En el caso del juez de control, es importante advertir que podr desarrollar su tarea resolviendo en forma inmediata, y por cualquier medio, las solicitudes que le haga el agente del Ministerio Pblico, para que ste pueda hacerlo con eficiencia, deber hacer un planteamiento breve, ya sea por mail, ya por telfono. De nuevo, la capacidad de argumentacin jurdica ser fundamental: Ir al fondo del asunto, saber lo que pide, destacar por qu lo pide en los trminos en los que lo hace. Sus conocimientos para manejar los instrumentos tecnolgicos el mail o el blackberry no podrn hacerse a un lado en el proceso de capacitacin. Ahora bien, los conocimientos que posea el agente del Ministerio Pblico sobre el derecho penal y el perecho procesal penal, su agilidad para operar diversas herramientas tecnolgicas resultarn fundamentales, pero de poco servirn si no consigue aplicarlos al caso y hacer su solicitud de un modo contundente. En trminos coloquiales, deber dejar al juez sin posibilidad de negar la solicitud: sin ocasin de protestar la falta de un elemento o un dato para no conceder determinada autorizacin. Esto necesitar conocimiento pero, de nuevo, tambin un carcter resuelto. Como de todo quedar constancia, en un tiempo brevsimo deber obtener el permiso judicial, hacerlo valer y, posteriormente, informar cmo lo utiliz.
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Lo mismo habra que decir respecto a las solicitudes de arraigo y cateo. Un trmino mal planteado, una vacilacin, pueden echar a perder una investigacin policial o un intento por actuar con celeridad ante un embate de la delincuencia organizada. Desperdiciar una oportunidad tan valiosa como la que ahora concede la Constitucin a los fiscales sera muy lamentable. En trminos curriculares, es importante que los futuros agentes del Ministerio Pblico aprendan a tratar a los jueces, a conocer sus motivaciones y sus miedos; sus facultades e impedimentos. Si adems de conciliar con vctimas y ofendidos, logran hablar el lenguaje de los juzgadores, sus faenas tendrn mejor xito. Se propone incluir asignaturas como Poderes Judiciales y complementarlas con talleres que, en apoyo de su curso de Argumentacin Jurdica les ayuden a pensar con cierta organizacin y con rapidez, an hacindolo bajo enorme presin. 4. Obstculos Adems de los obstculos retos y reas de oportunidad, precisan los expertos en management que han sido descritos en los apartados anteriores, debemos sealar algunos ms. Quizs el ms inmediato est vinculado con la apelacin y el amparo. Si la legislacin secundaria no reforma estas figuras para adecuarlas al proceso acusatorio, toda la capacitacin el sistema mismo perder relevancia. El papel del Ministerio Pblico en apelaciones y amparo ha sido cuestionado duramente dentro del sistema actual. Muchos acadmicos y litigantes se preguntan33 en el caso del amparo dnde qued su papel
33 Fix-Zamudio, Hctor en su artculo Algunas consideraciones sobre las recientes reformas a la Ley de Amparo, hace agudos comentarios sobre la ac-
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como rgano perseguidor. Los retos se decuplicarn frente al sistema acusatorio. Como el nuevo sistema de justicia plantea un cambio de fondo en la forma de ensear el derecho penal y procesal penal, ser necesario actualizar no slo los planes y programas de estudio de las facultades de derecho sino, tambin, a los docentes que imparten las materias. Para empezar, har falta una nueva bibliografa especializada. Por otra parte, no son pocas las instituciones que se estn dejando llevar por la parafernalia estimulada por el cine y la televisin de los juicios orales. Desde ahora han comenzado a invertir en la construccin de salas de simulacin de juicios orales, dotadas de modernos equipos de audio y video, olvidando que el sistema est diseado para que sean muy pocos los asuntos que, despus de pasar por los filtros previos, lleguen a la audiencia de juicio oral. Para simular un juicio, bastarn tres escritorios, debidamente acomodados en un saln de clases. En cambio, para desarrollar la pericia de ejercer el principio de oportunidad y conocer, a fondo, tanto el lenguaje del polica como del juez se necesitar mucho ms. Asimismo, comienzan a concentrar la capacitacin en el desarrollo de destrezas de litigio oral en la audiencia principal. Esto es, en las tcnicas de interrogatorio y contra interrogatorio, descuidando la capacitacin para la implementacin de nuevas figuras procesales, tales como la terminacin anticipada del proceso a que se refiere la fraccin VII, del apartado A, del artculo 20 constitucional. Esta opera cuando el inculpado reconoce ante la autoridad judicial, voluntariamente y con conocimiento de las consecuencias, su participacin en el delito
tividad del Ministerio Pblico en este proceso. Cfr. Ensayos sobre el derecho de amparo, Mxico, Porra-UNAM, 2003, pp. 415-418.
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y existen medios de conviccin suficientes para corroborar la imputacin. Este es un reto de la capacitacin que no conviene ignorar en ningn momento. Antes de llegar a la audiencia principal, hay muchos pasos que un agente del Ministerio Pblico debe dominar. Formular la acusacin en la audiencia preliminar para lograr un auto de vinculacin a proceso es otro de ellos. Al planear un ejercicio de capacitacin no slo con el propsito de optimizar recursos sino de ser ms eficaz, resulta esencial partir del flujo y el volumen de casos, desde el momento en que estos se hacen del conocimiento del Ministerio Pblico, pasando por todas las etapas que buscan despresurizar el sistema. El nmero de personas a capacitar, por tanto, requerir, en algunos casos, la implementacin de programas de capacitacin de capacitadotes y, en otras, la utilizacin de sistemas de educacin a distancia, con todas las limitaciones que stos suponen. Un obstculo al que se han enfrentado otros pases en sus procesos de implementacin de reformas judiciales tiene que ver con el estrs que produce el cambio y la forma en que autoevalan su desempeo frente a otros operadores del sistema. En Chile,
la tensin de los diversos actores al verse por primera vez expuestos a cumplir los nuevos roles frente a sus colegas fue muy intensa; para manejar esa tensin es positivo contar con algunas instancias de encuentro informal, que permitan el conocimiento mutuo y la creacin de un cierto sentido de comunidad profesional con objetivos comunes.34
34 DUCE, Mauricio, MERA, ALEJANDRA y RIEGO, Cristian, Capacitacin interinstitucional para la Reforma Procesal Penal, Revista Sistemas Judiciales, Buenos Aires, nm. 1, p. 18.
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Ms all de la interactuacin informal, se estima de utilidad que algunas etapas de la capacitacin puedan ser compartidas con otros actores del sistema. Cuando un agente del Ministerio Pblico participa en un ejercicio de simulacin de audiencia preliminar, usualmente un compaero de clase otro agente adopta el papel del defensor o del juez. Este ejercicio se vera enriquecido si algunas sesiones de simulacin se llevan a cabo con la participacin de alumnos en formacin que aspiran a ser jueces o defensores, y cada quien asume su papel. Para alcanzar la eficiencia, un agente del Ministerio Pblico no slo debe aprender las destrezas propias de su funcin, sino comprender las del polica y las del juez, tal y como lo hemos destacado. Pero, tambin, la del perito, la del defensor y la de cada participante en el proceso. De este modo, como en el ajedrez, podr planear su propio juego al imaginar las opciones que tiene su contraparte y las posibles reacciones ante cada movimiento.
IV. EVALUACIN
La evaluacin permanente de los programas de formacin inicial y educacin continua permite, en caso de ser necesario, reorientar recursos y replantear objetivos y estrategias en los programas. Para ello es necesario contar con indicadores confiables, recogidos de forma sistemtica y peridica, que permitan su comparacin y se constituyan en una herramienta para la toma de decisiones. Al respecto, MADUEO y PALMA subrayan la importancia de contar con dos tipos de indicadores, unos que permitan evaluar el desempeo individual de los participantes y el orgnico de las unidades judiciales en que trabajan, y otros que permitan evaluar el funcionamiento global de la Justicia como organizacin. Entre otros los indicadores, sealan los siguientes:35 1. Los resultados obtenidos en las evaluaciones. 2. El seguimiento automatizado de las actividades acadmicas: cantidad y periodicidad de las consultas a la pgina web, intercambios con pares, docentes y/o tutores, obtencin de materiales, entregas, etctera.
35 MADUEO, Ral y PALMA, Luis Mara, Educacin judicial, cooperacin y nuevas tecnologas, La Ley, Suplemento Actualidad, 16 de agosto de 2005, pp. 1 y 2. Trabajo presentado al II Congreso Iberoamericano EDUCAREDEducacin y Nuevas Tecnologas, Centro Cultural General San Martn, Capital Federal, 30 de junio al 2 de julio de 2005.
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3. Los criterios de acreditacin de las actividades acadmicas mediante instancias de defensa pblica de trabajos realizados a cabo de aquellas. 4. Las encuestas a los participantes respecto de la aplicabilidad de lo aprendido, al cabo de un lapso desde la realizacin de las actividades de capacitacin. 5. Las encuestas a los participantes respecto de la evaluacin de los capacitadores y organizadores. 6. El seguimiento de la carrera de los postulantes una vez verificado su ingreso. 7. El seguimiento del servicio de carrera (de forma global). 8. Los ndices de progreso en la carrera judicial. 9. Los ndices de promocin. 10. Los ndices de eficacia de cada rea en que los participantes presten servicios, en funcin de patrones objetivos, por ejemplo, inicio efectivo y duracin media de los procesos, tasa de demora, tasa de nulidad y tasa de confirmacin. 11. Los estndares de productividad formulados por las reas de control de gestin. 12. Los resultados de las encuestas de opinin a los usuarios sobre el funcionamiento de las reas en que los participantes presten servicios. Como nunca antes, sin embargo, la mejor evaluacin del desempeo quedar en manos de la sociedad civil, la cual ver cmo se han preparado policas y peritos; constatar la honestidad de fiscales y defensores y no abrigar duda sobre la integridad y el valor de los jueces. A este ejercicio crtico se sumarn los medios de comunicacin pues, como lo ha adelan-
EVALUACIN
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tado Jacques ATTALI, en el siglo XXI, la justicia quedar convertida en el primer poder con ayuda de la prensa.36 En los tiempos que vive Mxico, donde las fuerzas emergentes buscan canalizarse a travs de las estructuras formales y de las informales, no se conseguir un trnsito apropiado hacia la modernizacin si no se invierte ms en temas como seguridad y justicia. Son stas las principales razones que tiene el Estado para existir. El sistema acusatorio que hemos inaugurado nos da nuevas esperanzas para anticipar que vamos por el camino correcto. De la adecuada capacitacin de sus protagonistas depender, en buena medida, que sigamos por l.
36 Cfr. ATTALI, Jacques, Diccionario del siglo XXI, Buenos Aires, Paids, 1999, p. 197.
ANEXO I PROGRAMA DE LA MAESTRA EN PROCURACIN DE JUSTICIA
Primer semestre Asignaturas:
Teora General del Delito. Metodologa y Argumentacin Jurdica. Garantas Individuales y Derechos Humanos. Averiguacin Previa. Seminario de Investigacin I. Elaboracin de tesis. Dilogos. Literatura Policaca. Debates. Computacin.
Talleres:
Estructura, organizacin y funcionamiento de la Procuradura General de la Repblica. Funciones y alcances de los auxiliares directos del Ministerio Pblico de la Federacin.
61
62
ANEXO I
Requisitos, procedimientos, diligencias bsicas y formalidades de la integracin de la averiguacin previa.

Segundo semestre Asignaturas:
Proceso Penal. Amparo en Materia Penal Delitos Federales. Criminalstica. Seminario de Investigacin II. Elaboracin de tesis. Dilogos. Literatura Policaca. Debates. Computacin.
Talleres:
Anlisis bsico de inteligencia. Tcnicas de entrevista e interrogatorio. Proceso penal. Amparo.

Tercer semestre Asignaturas:
Controversias Constitucionales y Acciones de Inconstitucionalidad. Derecho Penal y Proceso Penal Internacional. Seminario de Investigacin III. Elaboracin de tesis.
ANEXO I
63
Dilogos. Literatura Policaca. Debates. Computacin.
Talleres:
Procesal sobre juicios federales. Valores fundamentales en la procuracin de justicia. Explotacin sexual comercial infantil. Redaccin y Argumentacin Jurdica.
Cuarto semestre Asignaturas:
Poltica Criminal. Criminologa. Seminario de Investigacin IV. Elaboracin de tesis. Dilogos. Literatura Policaca. Debates. Computacin.
Talleres:
Atencin a grupos vulnerables. Comunicacin oral y escrita. Escenificacin de juicios orales. Liderazgo
ANEXO II PROGRAMA DE LA ESPECIALIDAD EN FUNCIN MINISTERIAL
Primer mdulo Asignaturas:
Teora General del Delito. Metodologa, Redaccin y Argumentacin Jurdica. Garantas individuales y Derechos Humanos. Averiguacin Previa. Proceso Penal Federal. Amparo en Materia Penal. Delitos Federales. Derecho Penal y Procesal Penal Internacional.
Talleres:
Estructura, organizacin y funcionamiento de la Procuradura General de la Repblica. Tecnologas informticas aplicadas al derecho. Funciones y alcances de los auxiliares directos del Ministerio Pblico de la Federacin.
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66
ANEXO II
Segundo mdulo Asignaturas:
Poltica Criminal. Criminologa. Victimologa.

Talleres:
Requisitos, procedimientos, diligencias bsicas y formalidades en la integracin de la averiguacin previa. Proceso Penal Federal. Amparo. Tcnicas de entrevista e interrogatorio. Juicios orales. Procesal sobre juicios federales. Conduccin jurdica de la investigacin delictiva. Procedimientos de investigacin pericial.
ANEXO III CURSO INTRODUCTORIO SOBRE: LA REFORMA CONSTITUCIONAL Y EL NUEVO PROCEDIMIENTO PENAL MEXICANO
CONTENIDO TEMTICO 1. La reforma constitucional al sistema de justicia penal
Anlisis y resumen acadmico de las reformas constitucionales aprobadas por el congreso de la unin el 6 de marzo del 2008 y decretadas como vlidas el 28 de mayo del mismo ao. Mapa del nuevo sistema de justicia penal alternativa Demostracin audiovisual y explicacin de un proceso penal oral en Chihuahua Anlisis del material propuesto para la clase
2. Los sistemas procesales penales
Qu es un sistema penal? Caractersticas del sistema inquisitivo Caractersticas del sistema mixto o tradicional Caractersticas del sistema acusatorio y los principios del debido proceso penal
67
68
ANEXO III
3. El nuevo proceso penal multilineal
Caractersticas del nuevo sistema penal multilineal acusatorio y oral Mapa general del nuevo sistema de justicia penal alternativa o multilineal Mapa del nuevo procedimiento oral penal
4. La teora del caso
Tcnica para la construccin de la teora del caso y la teora de la prueba. Taller para la construccin de la teora del caso y para el anlisis del ofrecimiento estratgico de las pruebas. Taller de argumentacin para los alegatos de apertura en un juicio oral Demostracin de alegatos de apertura en una audiencia material audiovisual.
5. La teora general de la prueba en el sistema acusatorio oral
Concepto de derecho probatorio Concepto de prueba y medio de prueba Teora del caso y la prueba. Hechos que requieren ser probados. Excepcin de la necesidad de la prueba. La prueba ilegal en el sistema acusatorio. El imputado como medio de prueba. Clasificacin de los medios de prueba. Sistemas de valoracin de pruebas.
ANEXO III
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La idea de la carga de la prueba penal y el principio de inocencia.

6. La teora y tcnica de los interrogatorios, contrainterrogatorios y objeciones
La prueba testimonial. La entrevista con el testigo. Teora y tcnica del interrogatorio o examen directo. Teora y tcnica del contrainterrogatorio y contraexamen (diferencia entre el interrogatorio y el examen directo). Teora y tcnica de las objeciones. Demostracin audiovisual. Taller de interrogatorio, contraexamen y objeciones.
7. Aspectos tcnicos de la prueba en el sistema acusatorio
Introduccin al juicio de la prueba documental y material. La prueba demostrativa. Prueba pericial. Los acuerdos probatorios y la exclusin de litis. Comentarios finales sobre la prueba testimonial. Demostracin audiovisual y taller de uso de evidencias materiales.
8. Aspectos tcnicos de los alegatos de clausura A. Recomendaciones tcnicas y definicin
Importancia de la clausura adecuada. Partes recomendables de los alegatos de clausura. Contenidos: teora del caso y clausura.
70
ANEXO III
Recomendaciones tcnicas especiales.

B. Demostracin de alegatos de clausura 9. Aspectos tcnicos de la sentencia en un juicio oral y Taller de preparacin para la simulacin de un juicio oral
Exposicin de un proceso oral real. Asignacin de roles para un simulacro de juicio oral.
10. Simulacin de un juicio oral
ANEXO IV AGENDA DE CAPACITACIN 2008 (CURSOS DIRIGIDOS A AGENTES DEL MINISTERIO PBLICO DE LA FEDERACIN)
Mayo
Nmero de cursos Curso Fechas y duracin 5 al 9 de mayo 12 al 16 de mayo 20 horas 19 al 23 de mayo 30 horas 19 al 23 de mayo 20 horas 26 al 30 de mayo 30 horas
Semana sin actividad (5 de mayo da de descanso obligatorio) 1/2 1/2 1/1 1/2 Taller de redaccin para abogados Tcnicas de entrevista e interrogatorio Aseguramiento de bienes Amparo penal
Junio
Nmero de cursos 1/1 1/1 1/2 1/1 Curso Atencin a vctimas del delito Actualizacin jurisprudencial y legal Ley Federal contra la Delincuencia Organizada Delios ambientales Fechas y duracin 2 al 6 de junio 20 horas 9 al 13 de junio 15 horas 16 al 20 de junio 30 horas 23 al 27 de junio 30 horas
71
72
ANEXO IV
Julio
Nmero de cursos 2/2 Curso Fechas y duracin
Requisitos, procedimien- 30 de junio al 4 de julio tos, diligencias bsicas y 30 horas formalidades de averiguacin previa Mtodos y tcnicas de investigacin de delitos y administracin de casos Narcomenudeo Sistema integral de justicia para adolescentes Acuerdos y circulares (normatividad interna) 7 al 11 de julio 30 horas 14 al 18 de julio 30 horas 21 al 25 de julio 30 horas 28 de julio al 1o. de agosto 20 horas
1/1
1/2 1/2 1/1
Agosto
Nmero de cursos 1/1 1/1 2/2 2/2 Curso Trata de personas Inteligencia policial Amparo penal Tcnicas de entrevista e interrogatorio Fechas y duracin 4 al 8 de agosto 30 horas 11 al 15 de agosto 30 horas 18 al 22 de agosto 30 horas 25 al 29 de agosto 30 horas
Septiembre
Nmero de cursos 2/2 2/2 Curso Teora del delito Delitos federales contenidos en leyes especiales Fecha y duracin 1 al 5 de septiembre 30 horas 8 al 12 de septiembre 30 horas 15 al 19 de septiembre
Semana sin actividad (16 de septiembre da de descanso obligatorio)
ANEXO IV
Nmero de cursos 1/1 1/1 Curso Derechos humanos y procuracin de justicia Fechas y duracin
73
22 al 26 de septiembre 20 horas
Diligencias ministeriales 29 de septiembre al 3 de en el lugar de los hechos octubre 30 horas
Octubre
Nmero de cursos 2/2 2/2 1/1 2/2 Curso Ley Federal contra la Delincuencia Organizada Argumentacin jurdica Lavado de dinero Narcomenudeo Fechas y duracin 6 al 10 de octubre 30 horas 13 al 17 de octubre 20 horas 20 al 24 de octubre 30 horas 27 al 31 de octubre 30 horas
Noviembre
Nmero de cursos 2/2 2/2 1/1 2/2 Curso Sistema penal acusatorio (juicios orales) Taller de redaccin para abogados Delitos financieros Derecho procesal penal Fechas y duracin 3 al 7 de noviembre 30 horas 10 al 14 de noviembre 20 horas 18 al 21 de noviembre 20 horas 24 al 28 de noviembre 30 horas
Diciembre
Nmero de cursos 2/2 Curso Sistemas integral de justicia para adolescentes Fechas y duracin 1o. al 5 de diciembre 30 horas
ANEXO V AGENDA DE CAPACITACIN 2008 (CURSOS DEL SISTEMA INTEGRAL DE EVALUACIN DEL DESEMPEO EN LAS DELEGACIONES ESTATALES DE LA PROCURADURA GENERAL DE LA REPBLICA)
Febrero
Nmero de cursos 1 Delegacin La Paz, Baja California Sur Tijuana, Baja California Temtica Garantas individuales y amparo Garantas individuales y amparo Fechas y duracin 18 al 23 de febrero 26 horas 25 de febrero al 1o. de marzo 26 horas
Marzo
Nmero de cursos 3 Delegacin Hermosillo, Sonora Temtica Teora del delito y Delitos federales contenidos en leyes especiales Fechas y duracin 3 al 8 de marzo 26 horas
75
76
ANEXO V
Abril
Nmero de cursos 4 5 6 Delegacin Chihuahua, Chihuahua Culiacn, Sinaloa Durango, Durango Temtica Garantas individuales y Amparo Garantas individuales y Amparo Garantas individuales y Amparo Fechas y duracin 7 al 12 de abril 26 horas 14 al 19 de abril 26 horas 21 al 26 de abril 26 horas
Mayo
Nmero de cursos 7 Delegacin Torren, Coahuila Temtica Fechas y duracin
Teora del delito y 12 al 17 de mayo Delitos federales 26 horas contenidos en leyes especiales Garantas individuales y Amparo Garantas individuales y Amparo 19 al 24 de mayo 26 horas 26 al 31 de mayo 26 horas
8 9
Monterrey, Nuevo Len Reynosa, Tamaulipas
Junio
Nmero de cursos 10 11 12 13 Delegacin San Luis Potos, San Luis Potos Zacatecas, Zacatecas Aguascalientes, Aguascalientes Tepic, Nayarit Temtica Garantas individuales y Amparo Garantas individuales y Amparo Garantas individuales y Amparo Fechas y duracin 2 al 7 de junio 26 horas 9 al 14 de junio 26 horas 16 al 21 de junio 26 horas
Requisitos, proce- 23 al 28 de junio 26 horas dimientos, diligencias bsicas y formalidades de la averiguacin previa y Derecho procesal penal
ANEXO V
Nmero de cursos 14 Delegacin Guadalajara Jalisco Temtica Requisitos, procedimientos, diligencias bsicas y formalidades de la averiguacin previa y Derecho procesal penal
77
Fechas y duracin 30 de junio al 5 de julio 26 horas
Julio
Nmero de cursos 15 Delegacin Colima, Colima Temtica Teora del delito y Delitos federales contenidos en leyes especiales Teora del delito y Delitos federales contenidos en leyes especiales Teora del delito y Delitos federales contenidos en leyes especiales Garantas individuales y Amparo Fechas y duracin 7 al 12 de julio 26 horas
16
Morelia, Michoacn
14 al 19 de julio 26 horas
17
Guanajuato, Guanajuato
21 al 26 de julio 26 horas
18
Quertaro, Queretro
28 de julio al 2 de agosto
Agosto
Nmero de cursos 19 20 Delegacin Estado de Mxico Pachuca, Hidalgo Temtica Garantas individuales y Amparo Fechas y duracin 4 al 9 de agosto 26 horas
Teora del delito y 11 al 16 de agosto Delitos federales 26 horas contenidos en leyes especiales Garantas individuales y Amparo 18 al 23 de agosto 26 horas
21
Puebla, Puebla
78
Nmero de cursos 22
ANEXO V
Delegacin Metepec, Tlaxcala Temtica Requisitos, procedimientos, diligencias bsicas y formalidades de la averiguacin previa y Derecho procesal penal Fechas y duracin 25 al 30 de agosto 26 horas
Septiembre
Nmero de cursos 23 Delegacin Veracruz, Veracruz Temtica Garantas individuales y Amparo Fechas y duracin 1o. al 6 de septiembre 26 horas 8 al 13 de septiembre 26 horas 22 al 27 de septiembre 26 horas 29 de septiembre al 4 de octubre 26 horas
24
Cuernavaca, More- Teora del delito y los Delitos federales contenidos en leyes especiales Chilpancingo Guerrero Oaxaca, Oaxaca Garantas individuales y Amparo Teora del delito y Delitos federales contenidos en leyes especiales
25
26
Octubre
Nmero de cursos 27 28 Delegacin Tuxtla Gutirrez, Chiapas Villahermosa, Tabasco Campeche, Campeche Temtica Garantas individuales y Amparo Garantas individuales y Amparo Garantas individuales y Amparo Fechas y duracin 6 al 11 de octubre 26 horas 13 al 18 de octubre 26 horas 20 al 25 de octubre 26 horas
29
ANEXO V
79
Noviembre
Nmero de cursos 30 Delegacin Cancn, Quintana Roo Temtica Teora del delito y Delitos federales contenidos en leyes especiales Garantas individuales y Amparo Fechas y duracin 3 al 8 de noviembre 26 horas 10 al 15 de noviembre 26 horas
31
Mrida, Yucatn

07 Los Desafíos en La Capacitación de Los Agentes Del Minist

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07 Los Desafíos en La Capacitación de Los Agentes Del Minist

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LOS DESAFOS EN LA CAPACITACIN DE LOS AGENTES DEL MINISTERIO PBLICO ANTE LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA PENAL

SISTEMA DE JUSTICIA PENAL EN EL ESTADO DE CHIHUAHUA 4

Coodinadores de la coleccin: Rosa Mara lvarez de Lara Jorge Witker

GERARDO LAVEAGA LVARO VIZCANO

I. La evolucin de la capacitacin ministerial hasta nuestros das . . . . . . . . . . . . . . 1. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . 2. El perfil . . . . . . . . . . . . . . .

I. LA EVOLUCIN DE LA CAPACITACIN MINISTERIAL HASTA NUESTROS DAS

LOS DESAFOS EN LA CAPACITACIN

EVOLUCIN DE LA CAPACIDAD MINISTERIAL

LOS DESAFOS EN LA CAPACITACIN

EVOLUCIN DE LA CAPACIDAD MINISTERIAL

LOS DESAFOS EN LA CAPACITACIN

EVOLUCIN DE LA CAPACIDAD MINISTERIAL

LOS DESAFOS EN LA CAPACITACIN

EVOLUCIN DE LA CAPACIDAD MINISTERIAL

LOS DESAFOS EN LA CAPACITACIN

ROUX y VIZCANO, op. cit., nota 3.

II. LOS AVANCES A PARTIR DE 2004

LOS DESAFOS EN LA CAPACITACIN

LOS AVANCES A PARTIR DE 2004

LOS DESAFOS EN LA CAPACITACIN

LOS AVANCES A PARTIR DE 2004

LOS DESAFOS EN LA CAPACITACIN

LOS AVANCES A PARTIR DE 2004

LOS DESAFOS EN LA CAPACITACIN

LOS AVANCES A PARTIR DE 2004

LOS DESAFOS EN LA CAPACITACIN

LOS AVANCES A PARTIR DE 2004

LOS DESAFOS EN LA CAPACITACIN

ROUX y VIZCANO, op. cit., nota 3, p. 117.

LOS AVANCES A PARTIR DE 2004

LOS DESAFOS EN LA CAPACITACIN

LOS AVANCES A PARTIR DE 2004

LOS DESAFOS EN LA CAPACITACIN

LOS AVANCES A PARTIR DE 2004

III. LA CAPACITACIN A PARTIR DE 2008

LOS DESAFOS EN LA CAPACITACIN

LA CAPACITACIN A PARTIR DE 2008

LOS DESAFOS EN LA CAPACITACIN

LA CAPACITACIN A PARTIR DE 2008

LOS DESAFOS EN LA CAPACITACIN

LA CAPACITACIN A PARTIR DE 2008

Cfr. Diario Oficial del 12 de julio de 2007.

LOS DESAFOS EN LA CAPACITACIN

LA CAPACITACIN A PARTIR DE 2008

LOS DESAFOS EN LA CAPACITACIN

LA CAPACITACIN A PARTIR DE 2008

LOS DESAFOS EN LA CAPACITACIN

LA CAPACITACIN A PARTIR DE 2008

LOS DESAFOS EN LA CAPACITACIN

LA CAPACITACIN A PARTIR DE 2008

LOS DESAFOS EN LA CAPACITACIN

LA CAPACITACIN A PARTIR DE 2008

LOS DESAFOS EN LA CAPACITACIN

LA CAPACITACIN A PARTIR DE 2008

LOS DESAFOS EN LA CAPACITACIN

LA CAPACITACIN A PARTIR DE 2008

LOS DESAFOS EN LA CAPACITACIN

LA CAPACITACIN A PARTIR DE 2008

LOS DESAFOS EN LA CAPACITACIN

LA CAPACITACIN A PARTIR DE 2008

LOS DESAFOS EN LA CAPACITACIN

LA CAPACITACIN A PARTIR DE 2008

LOS DESAFOS EN LA CAPACITACIN