Situacin y Anlisis de la Cooperacin Intermunicipal en El Salvador

Preparado para:

Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) Bur para Amrica Latina y El Caribe Oficina para el Desarrollo Regional Sostenible

Por:

Asociacin Internacional de Administracin de Ciudades Y Condados (ICMA) Acuerdo de Cooperacin No. LAG-A-00-98-00060-00

Junio, 2006

Este estudio fue posible gracias al apoyo brindado por la Oficina Regional de Desarrollo Sostenible del Bur para Amrica Latina y el Caribe de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional -USAID-. Los contenidos son responsabilidad de los autores y no expresan necesariamente la opinin de la USAID o el Gobierno de los Estados Unidos.

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CONTENIDO
Presentacin_____________________________________________________________ 5 Descripcin de mancomunidades ____________________________________________ 5
Otras formas asociativas de cooperacin intermunicipal ____________________________ 7 Razones para asociarse ________________________________________________________ 8

Construccin y desarrollo institucional de mancomunidades______________________ 9

Apoyo de la Asociacin Nacional de Municipalidades y/o de entidades nacionales a las mancomunidades _____________________________________________________________ 9 Bases legales para asociarse ___________________________________________________ 10 Disponibilidad de informacin y asistencia tcnica y financiera para el establecimiento de microregiones y mancomunidades ______________________________________________ 12

Caracterizacin bsica de las asociaciones intermunicipales en El Salvador ________ 13 Caractersticas bsicas de las mancomunidades _______________________________ 17
Iniciativa y liderazgo para la construccin de mancomunidades _____________________ 17
Intereses en la conformacin de las mancomunidades______________________________________ 18

Autonoma en la toma de decisiones_____________________________________________ 19 Misin y objetivos de las mancomunidades_______________________________________ 20 Sistemas de informacin entre miembros y con la comunidad _______________________ 21 Cooperacin de las mancomunidades con otros actores de la comunidad ______________ 22 Relaciones de las mancomunidades con el Gobierno Central y COMURES ____________ 23 Desarrollo legal y normativo de las mancomunidades ______________________________ 23
Acuerdos, Acta de Constitucin y Personera Jurdica _____________________________________ 23 Estatutos y reglamentos internos ______________________________________________________ 24

Capacidad tcnica y administrativa de las mancomunidades ________________________ 26

Planificacin y ejecucin de programas por parte de las mancomunidades _________ 27

La eficiencia en la gestin mancomunada ________________________________________ 27 Sostenibilidad y suficiencia financiera de las mancomunidades ______________________ 28 La apertura de espacios de participacin social en los procesos asociativos ____________ 30

Las estrategias de apoyo de agencias de cooperacin internacional________________ 31 Obstculos, riesgos y debilidades del proceso asociativo intermunicipal ____________ 32
Principales debilidades _______________________________________________________ 32 Principales riesgos ___________________________________________________________ 33

Principales logros y lecciones aprendidas ____________________________________ 34

Principales logros____________________________________________________________ 34 Principales lecciones aprendidas _______________________________________________ 35

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Recomendaciones _______________________________________________________ 36
A las microregiones, mancomunidades o asociaciones de municipios _________________ 36 Al gobierno nacional _________________________________________________________ 38 A la cooperacin internacional _________________________________________________ 38 A la Asociacin Nacional de Municipios (COMURES) _____________________________ 39

Reporte de contactos y entrevistas realizadas__________________________________ 40 Mapa de Asociatividad Municipal en El Salvador _____________________________ 43

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Presentacin
Esta investigacin y un estudio de caso sobre la Microregin de Juaya, pretenden lograr una radiografa del asociacionismo y la cooperacin intermunicipal en El Salvador que exponga la gnesis de su conformacin, sus caractersticas bsicas, los factores motivadores, las limitantes y los retos que enfrentan y las principales lecciones aprendidas. Lo anterior, con el propsito de que los distintos actores que inciden en la constitucin y/o el funcionamiento de las diversas iniciativas asociativas o mancomunadas, dispongan de informacin prctica y especfica sobre esta temtica. Ambos documentos y otros similares para los casos de Bolivia, Guatemala, Costa Rica y Honduras, se enmarcan dentro del Proyecto Regional Partnership for Decentralization and Local Governance in the Americas, financiado por la USAID. Este documento y el estudio de caso correspondiente fueron elaborados por el consultor Jos Antonio Samperi. Cecilio Zelaya contribuy a la investigacin de campo.

Descripcin de mancomunidades
Como referencia, cabe destacar que El Salvador cuenta con 262 municipios distribuidos en un territorio pequeo, por lo que se observa una densidad de poblacin promedio mayor a los 460 habitantes por kilmetro cuadrado y una atomizacin en la distribucin territorial por municipio. Partiendo del nmero de habitantes establecido por el Censo de Poblacin y Vivienda de 1992, se observa que ms del 50% del total de municipios (149) tienen un rango de poblacin inferior a los 10.000 habitantes, frente a un nfimo porcentaje (8) que agrupan a ms de cien mil habitantes cada uno.
GRUPO 1 2 RANGO DE POBLACIN Mayor de 100,000 habitantes De 50,001 a 100,000 habitantes 12 3 4 5 De 25,001 a 50,000 habitantes De 10,001 a 25,000 habitantes De 0 a 10,000 habitantes TOTAL 24 69 149 262 9.2 26.3 56.8 100 8 MUNICIPIOS Nmero 3.1 4.6 %

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Fuente: Censo de Poblacin

De acuerdo con la legislacin nacional en la materia y la informacin proporcionada por las personas entrevistadas (ver anexo), la asociacin de municipios es la unin voluntaria de dos o ms municipios para la defensa y consecucin de intereses y objetivos comunes y/o la prestacin conjunta de servicios bsicos entre varios municipios, por el tiempo que decidan sus miembros. En El Salvador, el trmino mancomunidad ha ido adquiriendo mayor reconocimiento gracias a la consolidacin paulatina de la gestin intermunicipal como una alternativa para la resolucin de problemas de los municipios y las experiencias sobre asociativismo y cooperacin intermunicipal en otras latitudes (caso de Espaa y Honduras). Se trata de un concepto empleado indistintamente junto a otras expresiones como microregin (la ms utilizada) o asociacin de municipios. La investigadora ngela Zamora Rivas1 registra diversas formas de denominacin en la experiencia de agrupacin intermunicipal en El Salvador:
Asociaciones Intermunicipales en El Salvador2 Tipos de denominacin: Nmero Microregiones 22 Asociacin de municipios y municipalidades 11 Asociacin Conjunta Desarrollo Integral Ahuachapn 1 Comisin Binacional (*) 2 Consejo de Alcaldes rea Metropolitana (COAMSS) 1 Mancomunidades 7
(*) Estas Comisiones estn conformadas por mancomunidades de municipios de zonas fronterizas entre El Salvador y Honduras. (**) Elaboracin propia a partir de datos de la investigadora.

Las mancomunidades, microregiones o asociaciones de municipios en El Salvador son entidades de derecho pblico, de nivel intermunicipal, subordinadas a los municipios que las crean para la gestin de determinados fines. El Cdigo Municipal salvadoreo contempla la necesidad y posibilidad que tienen dos o ms municipios de asociarse solidariamente para defender y alcanzar fines comunes, buscando mejorar su eficacia y eficiencia mediante una entidad de cooperacin intermunicipal. Para ello, se delegan funciones y competencias a dichas asociaciones, mediante el establecimiento de estatutos y reglamentos que delimitan las actividades otorgadas a la mancomunidad, microregin o asociacin de municipios.

ngela Zamora Rivas. Directorio y Anlisis de Agrupamientos Municipales en El Salvador. FUNDE. Noviembre del 2004. Pp. 163-165. 2 Para este estudio se usar de forma indistinta las denominaciones microregin, mancomunidad y asociacin de municipios, dado que dichos trminos son usados popularmente en el contexto municipal del pas y no hay ninguna diferenciacin sobre sus conceptos en el Cdigo Municipal.

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De esta manera, las mancomunidades surgen como instancias intermunicipales apropiadas para el impulso de intereses comunes; la gestin y negociacin de recursos, proyectos u objetivos conjuntos; la prestacin eficiente de servicios pblicos, y el aprovechamiento de recursos naturales; entre otros aspectos. Por lo tanto, si los municipios integrantes lo establecen en sus estatutos, tambin pueden convertirse en instancias articuladoras de desarrollo local, integral y sostenible, as como en un espacio propicio para fomentar una gestin del territorio ms descentralizada, mejor coordinada y con mayor racionalizacin de la inversin pblica.

Otras formas asociativas de cooperacin intermunicipal

Segn la normativa vigente, la cooperacin intermunicipal puede ir ms all de las mancomunidades y las asociaciones de municipios. El artculo 11 del Cdigo Municipal permite a los Concejos Municipales celebrar acuerdos para la creacin o constitucin de entidades descentralizadas, empresas, fundaciones, sociedades y otras instancias (normalmente ligadas a la prestacin de servicios pblicos), que procure la generacin de economas de escala en la gestin y mejore la eficiencia y la calidad del servicio. En ese sentido, el Cdigo Municipal, en sus artculos 17 y 18, establece otras posibles figuras de gestin para la prestacin de servicios bsicos o el manejo de recursos naturales que afecten a ms de un municipio: Artculo 17.- Los Municipios, individual o colectivamente, podrn acordar la creacin de fundaciones, asociaciones y empresas de servicios municipales o de aprovechamiento o industrializacin de recursos naturales. Podrn constituir centros para el intercambio de ideas, informaciones y experiencias y en general para cualquier otro fin de inters local o intermunicipal. Artculo 18.- Los Municipios podrn contratar y concurrir a constituir sociedades para la prestacin de servicios pblicos locales o intermunicipales, o para cualquier otro fin lcito. Aunque el Cdigo Municipal presenta distintas modalidades de asociacin y de cooperacin intermunicipal, merece sealar las siguientes apreciaciones al respecto: Las mancomunidades, microregiones y asociaciones de municipios iran encaminadas a la defensa y proyeccin de intereses comunes, as como a la ejecucin de obras y la realizacin y prestacin de servicios pblicos intermunicipales. stas combinaran la gestin de servicios y proyectos, con aspectos ms ligados a la elaboracin de polticas comunes, estrategias de negociacin e incidencia poltica de objetivos y recursos; entre otros aspectos.

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Otras formas de cooperacin intermunicipal como las empresas intermunicipales, fundaciones, sociedades y centros de intercambio, se dedicaran casi exclusivamente a la prestacin conjunta de determinados servicios bsicos, con el fin de mejorar la eficiencia en la planificacin y en la gestin y/o incorporar la participacin de otros actores en los procesos de gestin o de promocin del desarrollo. En este caso, estas instancias tienen objetivos ms prcticos y tcnicos relacionados con la eficacia y la eficiencia en la gestin de un servicio determinado.

Razones para asociarse

Como se expuso, las formas de cooperacin intermunicipal en El Salvador son distintas, complejas, variadas y, en ocasiones, indefinidas en cuanto a los lmites, fines y colindancias establecidas para cada una de ellas; tal y como se observa en el siguiente cuadro:
Tipo de asociacin o cooperacin intermunicipal Asociacin de municipios Entidades descentralizadas Artculo del Cdigo Municipal 11 14 reas u objetivos Observaciones

Obras. Servicios. Defensa de intereses. Realizacin de determinados fines, por ejemplo, gestin del agua potable.

Inters comn. Con o sin autonoma. Con Personera Jurdica. Los municipios son los responsables de los acuerdos y los fondos. Mejorar eficiencia y calidad del servicio. Generar economas de escala. Municipios slos o agrupados.

Fundaciones, asociaciones y empresas

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Sociedades

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Prestacin de servicios pblicos municipales. Aprovechamiento o industrializacin de recursos naturales. Creacin de centros de intercambio de ideas, informaciones y experiencias. Cualquier otro fin de inters local o intermunicipal. Prestacin de servicios intermunicipales. Cualquier otro fin lcito.

Sobre el particular, el Concejo Municipal debe dictaminar (artculo 30, epgrafes 10 al 13) y emitir los correspondientes acuerdos de creacin,

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constitucin, cooperacin o participacin en las distintas formas de cooperacin intermunicipal establecidas: asociaciones de municipios, empresas, entidades descentralizadas, sociedades, fundaciones u otras. Estos acuerdos municipales son normas con carcter de ley y de aplicacin general y obligatoria en el territorio intermunicipal que conforman los distintos municipios miembros.

Construccin y desarrollo institucional de mancomunidades

Apoyo de la Asociacin Nacional de Municipalidades y/o entidades nacionales a las mancomunidades
En los ltimos aos, la Corporacin de Municipalidades de la Repblica de El Salvador (COMURES) ha venido realizando un gran esfuerzo para impulsar aquellas acciones desarrolladas desde las instancias de coordinacin de autoridades (Concejos Departamentales de Alcaldes - CDA -) y las entidades asociativas intermunicipales (microregiones, mancomunidades y asociaciones de municipios), que permitan establecer convenios de cooperacin intermunicipal para la defensa de intereses comunes y la prestacin eficiente de servicios pblicos. Por este motivo, COMURES proyecta una imagen de apoyo y asistencia hacia los municipios3 y es percibida como una aliada de las municipalidades y las microregiones. Por su parte, COMURES reconoce una gran potencialidad en el asociacionismo intermunicipal (microregiones, mancomunidades o asociaciones de municipios) como promotor de procesos de desarrollo local de largo plazo, como instancia para resolver problemas comunes y como espacio para favorecer polticas pblicas de impacto en un territorio determinado4. De igual forma, sera importante revisar y analizar el marco jurdico y normativo salvadoreo para conocer y clarificar los roles, funciones y financiamiento de las microregiones, las mancomunidades y las asociaciones de municipios; valorando la pertinencia de alguna modificacin en la estructura identificada. Este proceso podra ser conducido por COMURES. COMURES ha brindado algn tipo de apoyo en veinte (45%) de las instancias asociativas existentes5. A la fecha, ha dado servicios de asistencia tcnica en aspectos relacionados con recursos financieros, asesora legal, descentralizacin del servicio de agua potable, negociacin entre instituciones, intercambio de experiencias en encuentros nacionales e internacionales, formacin y capacitacin; entre otros.

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Entrevista a Mauricio Garca, Sndico Municipal del Municipio de Juaya. 14 de Noviembre del 2005. Entrevista a Mirna Romero y Margarita Alfaro de COMURES. 15 de Noviembre del 2005. ngela Zamora Rivas. Directorio y Anlisis de Agrupamientos Municipales en El Salvador. FUNDE. Noviembre del 2004.

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Adems, en el marco de la Comisin Nacional de Desarrollo Local, COMURES ha posicionado la importancia del asociativismo municipal mediante la Subcomisin de Modernizacin de los Gobiernos Municipales. Por otro lado, el Instituto Salvadoreo para el Desarrollo Municipal (ISDEM) ha implementado una poltica de apoyo y capacitacin dirigida a la conformacin y puesta en marcha de microregiones.

Bases legales para asociarse

Segn el artculo 203 de la Constitucin de la Repblica (CR), Los Municipios sern autnomos en lo econmico, en lo tcnico y en lo administrativo, y se regirn por un Cdigo Municipal, que sentar los principios generales para su organizacin y funcionamiento y ejercicio de sus facultades autnomas. Los Municipios estarn obligados a colaborar con otras instituciones pblicas en los planes de desarrollo nacional o regional. El concepto de autonoma deber valorarse desde la perspectiva del papel y las competencias de los municipios y sus gobiernos locales; as como desde las diversas posibilidades de organizacin, funcionamiento y financiamiento para el ejercicio pleno de las facultades propias. Esa mirada crtica a la autonoma municipal es un punto de partida para el abordaje responsable los asuntos pblicos que le competen a la municipalidad, en beneficio de su gente; y sin que, en el marco de la ley, sea limitada ni irrespetada su actuacin por cualquier otra entidad del Estado. La autonoma municipal no slo debe ser en lo econmico, en lo tcnico y en lo administrativo (naturaleza meramente funcional y gerencial). Tambin, debe reflejarse en el derecho y la capacidad del municipio (como persona jurdica y entidad territorial de naturaleza poltica al servicio del inters general o pblico) para decidir, gestionar, gobernar, administrar y ordenar todos aquellos asuntos que conciernen a la poblacin de su territorio y pueden mejorar la calidad de vida de la ciudadana; siempre en estricto amparo de la ley, Los municipios deben superar esa visin administradora y gerencial de cosas y rescatar su espritu de rganos de decisin poltica, de representacin democrtica y de entidades de gobierno al servicio del inters general, en todo lo que afecte o beneficie a la ciudadana. Por otro lado, cabe sealar que la Constitucin tambin establece la obligacin en doble va, tanto para los municipios como para las instancias publicas centrales, de apoyar la puesta en marcha de planes de desarrollo local o nacional. Al respecto, el artculo 206 establece que Los planes de desarrollo local debern ser aprobados por el Concejo Municipal respectivo; y las

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instituciones del Estado debern colaborar con la Municipalidad en el desarrollo de los mismos. Ahora bien, en relacin con el tema de esta investigacin, la Constitucin seala la importancia y posibilidad de los municipios de asociarse entre ellos. (.) Su artculo 207 dice textualmente: Las municipalidades podrn asociarse o concertar entre ellas convenios cooperativos a fin de colaborar en la realizacin de obras o servicios que sean de inters comn para dos o ms Municipios. Esta disposicin se repite en el Cdigo Municipal cuando se determina que dos o ms municipios pueden asociar para defender sus intereses o prestar servicios de inters comn. Ah surge una diversidad sintctica reflejada en las diversas formas de denominacin y/o en la tendencia a confundir la asociacin entre municipios (que, normalmente, comprende al gobierno local, la poblacin y el territorio) con la asociacin entre sus gobiernos locales (es decir, las municipalidades como rganos de gobierno del municipio, con representantes electos en votacin popular y democrtica). A propsito, el artculo 11 del Cdigo Municipal indica que Los municipios podrn asociarse para mejorar, defender y proyectar sus intereses o concretar entre ellos convenios cooperativos a fin de colaborar en la realizacin de obras o prestacin de servicios que sean de inters comn para dos o ms municipios. Ms an, el Cdigo Municipal insiste en que los municipios podrn asociarse para incrementar los esfuerzos tendientes a resolver problemas comunes, colaborar en la ejecucin de obras colectivas o prestar servicios de inters compartido para dos o ms municipios. Aunque se sugiere que esta asociacin puede ser va convenio, dicha recomendacin no lleva implcita la creacin de una entidad intermunicipal. Otra posibilidad de asociacin planteada en el Cdigo Municipal se refiere a la creacin de entidades descentralizadas. Especficamente, el artculo 14 dispone que Los Municipios solos o en unin con otros, podrn acordar la creacin de entidades descentralizadas con o sin autonoma, para la realizacin de determinados fines municipales. Para el caso de los entes descentralizados, el Cdigo Municipal fija los parmetros mnimos (artculos 15) para la redaccin de los estatutos de creacin de la entidad (nombre, objetivos, aportes para su sostenimiento, modalidad de gobierno y organizacin, mtodos de fiscalizacin y formas de disolucin). Por otra parte, el Cdigo Municipal les otorga personera jurdica propia (artculo 16) a estas entidades descentralizadas y responsabiliza a los

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municipios de los acuerdos y fondos establecidos para la organizacin y funcionamiento de las mismas. Los ltimos artculos mencionados le dan otro matiz al artculo 11, dado que algunas microregiones y mancomunidades pueden crearse como entidades descentralizadas, con o sin autonoma, con base en el artculo 14. Eso les da personera jurdica (art. 16) y les hace responsables de los fondos que manejan y de los parmetros de organizacin y de funcionamiento que establezcan en sus estatutos (art. 15). No obstante, en su inicio y durante su evolucin, ser conveniente definir la pertinencia de una u otra figura asociativa de acuerdo con las necesidades e intereses propios y colectivos.

Disponibilidad de informacin y asistencia tcnica y financiera para el establecimiento de microregiones y mancomunidades

Aunque la informacin disponible sobre mancomunidades es limitada, existen algunos esfuerzos de sistematizacin de experiencias realizados por distintas asociaciones, Organizaciones No Gubernamentales como el Centro de Capacitacin y Promocin de la Democracia CECADE-6 y la Fundacin Nacional para el Desarrollo FUNDE-7 y COMURES (que cuenta con un inventario sobre mancomunidades en el pas. Otro de los documentos elaborados por FUNDE, podra considerarse un diagnstico situacional de las instancias asociativas de municipios en el pas, el cual permite disponer de una visin preliminar del desarrollo de estos procesos asociativos y de cooperacin intermunicipal en El Salvador. En este sentido, valdra la pena seguir apoyando este tipo de iniciativas para dar seguimiento al estado de la situacin y, as, valorar la evolucin y eficacia de estas instancias. En relacin con otros aspectos como la coordinacin de acciones, la capacitacin y la asistencia tcnica y financiera para el establecimiento de microregiones, mancomunidades y asociaciones de municipios, se observa la existencia de un flujo de apoyo hacia estas instancias asociativas intermunicipales, ms o menos constante. Por parte de las instituciones gubernamentales nacionales, podra destacarse la labor del Fondo de Inversin Social (FISDL), el Instituto de Desarrollo Municipal (ISDEM) y los ministerios de Vivienda y Desarrollo Urbano, Ambiente, Salud, Obras Pblicas y Educacin. En materia de cooperacin internacional, figura la actuacin directa o indirecta de las siguientes agencias y ONG internacionales: la Cooperacin Alemana (GTZ), la Agencia de Cooperacin de los Estados Unidos (USAID), la Agencia
Ver Manual para construir y organizar una Microregin: sistematizacin de las experiencias y desafos en la construccin de microregiones en El Salvador. CECADE- Microregin El Blsamo. Junio 2003. Este manual explica y hace recomendaciones sobre cmo apoyar la creacin y puesta en marcha de una microregin. Dicha informacin puede ajustarse al proceso de mancomunidad o asociacin de municipios. 7 Asociacin de Municipios y Construccin Regional para el Desarrollo, PNUD-FUNDE, El Salvador. Enero 2004.
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Espaola de Cooperacin Internacional (AECI), la Cooperativa Americana de Remesas al Exterior (CARE), la Fundacin para el Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamrica y El Caribe (FUNDEMUCA), la Cooperacin Japonesa (JICA), el Programa de Naciones para el Desarrollo (PNUD), la Comunidad de Madrid y el Fondo Vasco de Cooperacin; entre otras. Finalmente, entre las Organizaciones No Gubernamentales nacionales destacan la Corporacin de Municipalidades de la Repblica de El Salvador (COMURES), el Sistema de Asesora y Capacitacin para el Desarrollo Local (SACDEL), la Fundacin Nacional para el Desarrollo (FUNDE), la Fundacin para el Desarrollo Municipal (FUNDAMUNI), el Centro de Capacitacin y Promocin de la Democracia (CECADE), la Fundacin Salvadorea de Apoyo Integral (FUSAI) y la Universidad Centroamericana (UCA). Actualmente, la mayora de entidades gubernamentales, no gubernamentales y agencias de cooperacin tienen previsto apoyar, participar, financiar o impulsar proyectos de diversa ndole ligados al desarrollo local y el fortalecimiento institucional; los cuales, de una u otra forma, contemplan la interaccin y el trabajo con instancias asociativas de carcter intermunicipal.

Caracterizacin bsica de las asociaciones intermunicipales en El Salvador

Para este momento, es importante reiterar que los 262 municipios de El Salvador se caracterizan por una alta atomizacin, donde ms del 57% tienen una poblacin menor a los 10 mil habitantes por municipio y otro 26% acoge una poblacin menor a 25 mil personas.
Variable Total nmero municipios en el pas: Municipios menores de 10000 habitantes: Municipios menores de 25000 habitantes Municipios mayores de 25000 habitantes
Fuente: Elaboracin propia

N 262 149 69 44

Porcentaje 100% 57% 26% 17%

Como resultado de un proceso que ha mantenido en un ritmo de crecimiento constante en los ltimos aos, en la actualidad existen en el pas 44 asociaciones de municipios, las cuales agrupan a un 87% de los municipios. De esos 230 municipios resultantes, slo uno pertenece simultneamente a 3 asociaciones distintas, 52 forman parte de dos asociaciones y los restantes 177 slo participan de una experiencia asociativa.

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Variable Total nmero de municipios en el pas Nmero de entidades asociativas Nmero de municipios asociados Municipios que estn en una asociacin Municipios que estn en dos asociaciones Municipios que estn en tres asociaciones

Nmero 262 44 230 177 52 1

Porcentaje

87% 77% 22.6% 0.4%

Fuente: Elaboracin propia con base en la informacin del Directorio y Anlisis de Agrupamientos Municipales en El Salvador de Noviembre del 2004. (pp 113, 182 y 183)

Como muestra el siguiente cuadro, la mayora de instancias asociativas se denominan microregin, mancomunidad o asociacin de municipios (aproximadamente el 91% de los casos).
Variable Nmero de Asociaciones por Tipo de Denominacin Microregiones Asociacin de municipios y municipalidades Asociacin Conjunta Desarrollo Integral Ahuachapn Comisin Binacional Consejo de Alcaldes rea Metropolitana Mancomunidades Nmero 22 11 1 2 1 7 Porcentaje 50% 25% 2,25% 4,50% 2,25% 16%

Fuente: Elaboracin propia con base en la informacin del Directorio y Anlisis de Agrupamientos Municipales en El Salvador de Noviembre del 2004. (pp 163).

Por otro lado, el promedio de municipios por asociacin es de unos 6 municipios8. Al respecto, el caso de menor membresa es el de la Microregin Oriente La Palma-San Ignacio con slo dos municipios; mientras que la Asociacin ACDA-Usulatan9 es la agrupacin que reporta el mayor nmero de integrantes (23 municipios). El cuadro que se presenta a continuacin, muestra que todas agrupaciones existentes fueron creadas en el transcurso de las ultimas dos dcadas. Segn fecha de instauracin, la lista est encabezada en los primeros tres puestos por el Consejo de Alcaldes del rea Metropolitana de San Salvador (1987), la Asociacin Conjunta para el Desarrollo Integral Ahuachapn en Marcha (1988) y la Microregin Juaya (1991). Sin embargo, el dato ms significativo es que un 75 % de las instancias asociativas fueron constituidas en un perodo de 3 aos; lo cual exhibe una progresin muy llamativa sobre el proceso de asociativismo intermunicipal en el pas.

ngela Zamora Rivas. Directorio y Anlisis de Agrupamientos Municipales en El Salvador. FUNDE. Noviembre del 2004. Pp 164-165. Asociacin Consejo Departamental de Alcaldes, Usulutn.

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Variable Ao de creacin de las distintas experiencias asociativas, agrupadas por rangos: 1987 1988 a 1999 2000 al 2003

Nmero

Porcentaje

1 10 33

2.25% 22.75% 75%

Fuente: Elaboracin propia con base en la informacin del Directorio y Anlisis de Agrupamientos Municipales en El Salvador de Noviembre del 2004. (Pginas 161-162)

En cuanto al proceso de creacin y formalizacin de las distintas agrupaciones, un 75% de las asociaciones cuenta con un acuerdo o acta de constitucin aprobada por los respectivos Concejos Municipales. Mientras tanto, un 80% dispone de estatutos aprobados por dichos rganos directivos. l Por otro lado, casi la mitad de las agrupaciones (48%) han publicado sus estatutos en el Diario Oficial y han realizado los trmites legales para conseguir la personera jurdica. No obstante, la carencia de una personera jurdica formalizada en el resto de los casos, no ha limitado el desarrollo de sus labores. En este sentido, mediante la negociacin poltica de COMURES y aprovechando ciertas reformas al Cdigo Municipal, podra ser conveniente considerar si jurdicamente es necesario aclarar y facilitar la consecucin de personera jurdica para estas agrupaciones de una forma mas automtica sin toda la tramitacin obligatoria10.
Variable Nmero de experiencias asociativas que cuentan con los siguientes instrumentos normativos: Acuerdos o actas de constitucin: Con Estatutos Personera Jurdica Nmero Porcentaje

32 35 21

73% 80% 48%

Fuente: Elaboracin propia con base en la informacin del Directorio y Anlisis de Agrupamientos Municipales en El Salvador de Noviembre del 2004. (pp 172-174)

Respecto de los principales rganos de decisin de las asociaciones, en la mayora de los casos, tanto la Asamblea como la Junta Directiva estn integradas legalmente por Alcaldes/as y Concejales/as. En algunos casos, se invita a participar al personal tcnico y a representantes de organizaciones sociales. Un aspecto pendiente de resolver es la sostenibilidad financiera de estas experiencias asociativas en El Salvador. Tan slo un 33% cuenta con aportes propios, provenientes de sus municipios socios. Salvo en el caso de las asociaciones que gestionan un servicio con cobro de tasas, las dems dependen de las aportaciones puntuales de instituciones nacionales o internacionales. La insuficiencia financiera es un factor que desfavorece la sostenibilidad institucional de una mancomunidad, ya que la deja a merced de
Se plantea una posible reforma en el Cdigo Municipal para que la personera jurdica pueda ser automtica, como entidades de derecho pblico, y que slo deban registrarse en el municipio sede y publicar los estatutos en un boletn de forma local o nacional, segn la disponibilidad de recursos.
10

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la dependencia de actores externos a la hora de negociar o gestionar recursos y; por lo tanto, dificulta el cumplimiento autnomo de los objetivos establecidos y las acciones previstas en un plan estratgico de desarrollo.
Variable Nmero de experiencias asociativas que cuentan con ayuda econmica proveniente de diversas fuentes Aporte de cuota (finanzas) por parte de los municipios Apoyo financiero externo (pasado y/o actual) N Porcentaje

15 22

33% 50%

Fuente: Elaboracin propia con base en la informacin del Directorio y Anlisis de Agrupamientos Municipales en El Salvador de Noviembre del 2004. (pp 179-180)

De forma complementaria a la debilidad financiera de estas asociaciones, un 50% est respaldado por algn tipo de planificacin, tan slo un 20% cuenta con una sede para su oficina y slo un 14% ha contratado personal tcnico para trabajar en la microregin o mancomunidad.
Variable Plan de Desarrollo Oficina sede Personal tcnico Nmero 22 9 7 Porcentaje 50% 20% 14%

Fuente: Elaboracin propia con base en la informacin del Directorio y Anlisis de Agrupamientos Municipales en El Salvador de Noviembre del 2004. (pp 179-180)

Por otro lado, se observa que los distintos tipos de asociaciones estn integrados, en su mayora, por las autoridades locales electas (Alcaldes/as y Concejales/as), en quienes recae la representatividad legal y la toma de decisiones. En algunos casos, aproximadamente el 25%, se invita a participar al personal tcnico o a representantes de organizaciones sociales (Concejos de Desarrollo u ONGs). La investigadora ngela Zamora11 hace una diferenciacin entre integrar y participar, sealando que hablamos de participar, cuando los actores estn involucrados en las instancias organizativas del agrupamiento, pero no tienen derecho legal a la pertenencia. En la conformacin de asociaciones de municipios, los Concejos Municipales son aquellos que legalmente, en el pleno, toman la decisin de asociarse o no. Y as, trabajar conjuntamente en algn fin comn con otros municipios y generar economas de escala o mejoras en la prestacin de un servicio o ejecucin de una actividad administrativa-financiera. Segn Zamora12, existen dos casos de cooperacin intermunicipal donde quienes toman las decisiones son las y los representantes de organizaciones

ngela Zamora Rivas. Directorio y Anlisis de Agrupamientos Municipales en El Salvador. FUNDE, Noviembre del 2004. Pp 133. 12 Idem.

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sociales; a saber, la Asociacin Meangueraa-Torola-Jocoaitique.13

Baha

de

Jiquilisco

la

Microregin

Caractersticas bsicas de las mancomunidades

Iniciativa y liderazgo para la construccin de mancomunidades
Segn el Cdigo Municipal, las distintas formas de asociacin intermunicipal pueden conformarse para: Defender intereses comunes. Prestar servicios pblicos. Realizar obras. Aprovechar los recursos naturales. Crear centros de informacin. Otros fines determinados.

En un principio, la iniciativa de poner en marcha microregiones fue promovida por instancias del gobierno central, buscando una forma de unificar criterios territoriales y planificar actividades de inversin en el territorio, con el afn de evitar la atomizacin de municipios en el pas. Algunas de esas microregiones no nacieron con la vocacin de ser asociaciones de municipios o mancomunidades de forma voluntaria, o bien, con el fin de buscar soluciones a problemticas comunes o por iniciativa de actores o autoridades locales, sino como un intento de promover un proceso de agrupamiento territorial que favoreciera el trabajo de las distintas instancias del ejecutivo en el territorio. Con el respaldo de entidades nacionales, algunas experiencias lograron un mayor apoyo de los gobiernos municipales para la ejecucin de acciones de educacin y salud, y la planificacin y ejecucin de proyectos de desarrollo. Esto signific un importante avance en la materia. Adems, los movimientos asociativos de municipios en El Salvador han recibido un acompaamiento primordial por parte de las distintas Organizaciones de la Sociedad Civil y de las Agencias de Cooperacin, las cuales han reconocido en las mancomunidades o microregiones un espacio adecuado para promover el desarrollo local, la planificacin estratgica participativa del territorio y la prestacin de servicios de mayor calidad para la ciudadana. Por otra parte, algunos expertos sealan la posible influencia negativa de los agentes externos en la conformacin de figuras de asociacionismo intermunicipal, ya que no permiten a los verdaderos actores del proceso asumir su responsabilidad y apropiarse de la iniciativa desde un inicio. Esto puede conducir, posteriormente, a la desaparicin de la entidad o la necesidad
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Se trata de asociaciones que deben diferenciarse de las mancomunidades de municipios, por el tipo de rganos de decisin.

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de una transformacin profunda debido a la falta de contenido, visin y sentido de pertenencia por parte de los propios actores locales. De todas formas, despus de unos aos, habra que valorar si esas iniciativas, nacidas de una idea endgena o exgena, han podido ser viables o consolidarse como mancomunidades o microregiones con objetivos claros, un pertinente sistema de decisiones por parte de las autoridades locales, una planificacin estratgica bien concebida y participativa, una unidad tcnica que apoye la gestin y una mnima suficiencia financiera que les permita la sostenibilidad institucional requerida para cumplir con lo establecido en sus estatutos. De todas formas, se percibe, cada vez ms, una mayor sensibilizacin, conciencia y voluntad poltica por parte de las autoridades locales y los Concejos Municipales, para impulsar procesos (ms estructurados y fundamentados) tendientes a la creacin o consolidacin de distintas formas de cooperacin intermunicipal. En esa lnea, el papel de COMURES es fundamental para incentivar y estimular la constitucin de asociaciones de municipios que permitan un manejo eficiente de los servicios pblicos y procuren una mejor manera de enfrentar problemas comunes a distintos municipios; incorporando una nueva visin de la gestin del territorio y de las economas de escala en aspectos administrativos, tcnicos y econmicos para el mbito pblico local.

Intereses en la conformacin de las mancomunidades

Los principales fines y motivos de los municipios para asociarse son los siguientes: Fines: Mejorar la gestin ambiental y el aprovechamiento de los recursos naturales existentes. Hacer ms eficiente la prestacin de servicios pblicos, principalmente agua potable y manejo de residuos slidos. Promover el desarrollo integral o el desarrollo econmico local en los municipios asociados.

Motivos: Aumentar el flujo de inversin y de recursos financieros hacia el territorio y los municipios. Generar economas de escala en la planificacin y gestin de servicios. Brindar una solucin conjunta y solidaria de problemas y necesidades comunes.

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Lograr un mayor apoyo y financiacin de proyectos de desarrollo por parte de organismos financieros y de cooperacin, nacionales e internacionales. Unificar criterios, capacidades, polticas y objetivos para la gestin del territorio, el fortalecimiento municipal y el desarrollo local. Articular y promover la planificacin y el desarrollo econmico local. Procurar la especializacin del trabajo como garanta de una mejor prestacin de los servicios municipales y, consecuentemente, del fortalecimiento de los municipios mancomunados. Optimizar la profesionalizacin de los recursos humanos y tcnicos de los municipios.

Autonoma en la toma de decisiones

El marco legal salvadoreo establece que las asociaciones de municipios tienen la capacidad de ejecutar las competencias y fines para las que han sido creadas y que los distintos municipios que las conforman les han delegado, entre otras responsabilidades, la gestin de agua potable, la gestin ambiental, y la gestin de proyectos. Por ello, las mancomunidades deben tomar las decisiones que les corresponden y rendir cuentas a los respectivos Concejos Municipales de cada municipio integrante de la iniciativa. En El Salvador, las mancomunidades y microregiones estn mostrando una madurez en la toma de decisiones, tanto si son conformadas por autoridades de un mismo partido poltico como en los casos de participacin multipartidista. Y aunque ha habido buenas y malas experiencias en ambas situaciones este espacio intermunicipal ofrece una nueva forma de gobernar y tomar decisiones con base en una plataforma asociativa pluralista; contraria a la de aquellos Concejos Municipales que no respetan el principio democrtico de las mayoras y minoras representadas de forma proporcional en el gobierno municipal, dando lugar a rganos que excluyen a la oposicin partidista, aunque el partido vencedor haya ganado por un solo voto. A propsito, las asociaciones de municipios respetan la autonoma municipal y amplan la capacidad de tomar decisiones que les delegan los Concejos Municipales de cada municipio. Los distintos rganos de decisin de una mancomunidad, la Asamblea General o la Junta Directiva, deben procurar decisiones pertinentes y oportunas en funcin de los objetivos plasmados en sus estatutos y las prioridades definidas en su plan estratgico territorial. Por lo general, las asociaciones suelen disponer de dos rganos claves de toma de decisiones: la Asamblea General y la Junta Directiva (aunque podran emplearse otras denominaciones). Los municipios unidos voluntariamente tienen derecho a voz y a un voto por municipio, independientemente de su tamao, poblacin o capacidad presupuestaria. Con ello, se manifiesta un

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primer criterio de solidaridad dado que, en principio, un municipio pequeo tiene el mismo peso en la toma de decisiones que un municipio mediano o grande. La Asamblea General se constituye como la mxima autoridad de la asociacin de municipios, encargada de aprobar el marco jurdico y establecer el rumbo estratgico de la entidad Puede estar constituida por todos o una parte de los/as miembros de los respectivos Concejos Municipales de cada municipio que la conforman. Sin confundir la participacin con el ejercicio del gobierno, con base en una representacin legal otorgada por elecciones democrticas, sera conveniente que en estas Asambleas, como es el caso de algunas asociaciones, incorporen la participacin de actores sociales con derecho a voz. Por su parte, a Junta Directiva es elegida en el seno de la Asamblea como el rgano encargado de las acciones directivas y administrativas de la asociacin de municipios, as como de la puesta en marcha de los planes establecidos y la supervisin para el manejo eficiente de los recursos disponibles. Normalmente, siempre cuenta con la participacin de, por lo menos, un miembro representativo de cada uno de los municipios socios de la microregin o mancomunidad.

Misin y objetivos de las mancomunidades

Podra afirmarse que las asociaciones de municipios, microregiones o mancomunidades se conforman en torno a intereses comunes y para resolver problemas que las afectan por igual. Sin embargo, se observan casos en que las asociaciones son creadas sin el amparo de una adecuada sensibilizacin sobre el tema y ajenas a un planeamiento estratgico que sustente su razn de ser y sus objetivos organizacionales; o bien, nacen confiadas en la inocente percepcin de que las fuentes de inversin se multiplicarn como por arte de magia y los fondos de la cooperacin, de los ingresos tributarios y de otras fuentes nacionales llegarn de forma inmediata y generosa. Asimismo, pareciera que no se reflexiona suficiente sobre cmo se llevar a cabo la gestin y administracin tcnica de esta asociacin intermunicipal y, en muchos casos, no existe una responsabilidad plena que garantice la sostenibilidad financiera requerida para cumplir con los objetivos establecidos. A propsito, pueden encontrarse distintas experiencias que se han propuesto muchos objetivos, o bien, se han planteado fines muy amplios que podran dificultar el proceso de consolidacin y sostenibilidad institucional. Por ejemplo, la Microregin El Blsamo, a pesar de que es una mancomunidad que naci como resultado de un proceso de sensibilizacin, reflexin y

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acompaamiento tcnico, contempla ms de doce fines en sus estatutos. De esta manera, su marco normativo le atribuye las siguientes acciones14: Realizar obras, prestar servicios. Promover alianzas estratgicas. Gestionar recursos financieros. Facilitar el intercambio de experiencias. Establecer mecanismos de transparencia, desvincularse de posiciones partidistas. Promover el desarrollo integral autosostenible de los municipios para mejorar la calidad de vida de las personas. Planificar y ejecutar polticas, estrategias y acciones para fomentar la participacin, la cultura, el deporte, la proteccin del ambiente, el ordenamiento territorial, la gestin de riesgos, entre otros fines.

En este sentido, las asociaciones de municipios tienen el reto de establecer objetivos y fines acordes con sus necesidades, las demandas de los municipios y sus posibilidades reales de cumplimiento de dichos objetivos comunes. As, se evitar trasladar a las microregiones la misma problemtica que padecen actualmente los municipios como consecuencia de sus propias debilidades de organizacin, administracin y financiamiento: la cual, no necesariamente, debe solucionarse en un nivel intermunicipal (a pesar de las amplias potencialidades de gestin del desarrollo y generacin de economas de escala que presentan estas nuevas entidades locales).

Sistemas de informacin entre miembros y con la comunidad

Normalmente, las asociaciones de municipios deben establecer en sus estatutos los mecanismos de fiscalizacin, auditora y rendicin de cuentas que garanticen la transparencia y gestin eficiente de su labor; tanto hacia los municipios socios como hacia los/as ciudadanos/as usuarios/as de los servicios prestados. Lo anterior, debido a que las Asociaciones reciben fondos del presupuesto municipal de sus asociados (aprobados por los Concejos Municipales) o de las tasas percibidas por la prestacin de servicios. Adems, el manejo de fondos pblicos (provenientes de los municipios) exige el acatamiento de los parmetros de gestin pblica y de transparencia contemplados en el marco jurdico y normativo del pas. Por ejemplo, en la Microregin de Juayua fue creada una empresa microregional para el servicio de agua potable, donde se ha incorporado la participacin de dos representantes de los usuarios del servicio por cada municipio beneficiado con la nueva empresa. Esto le da un giro a la forma de prestar el servicio y le permite a la comunidad fiscalizar y participar directamente en la gestin del mismo.15
Manual para construir y organizar una Microregin: sistematizacin de las experiencias y desafos en la construccin de microregiones en El Salvador. CECADE-Microregin El Blsamo. Junio 2003. 15 Entrevista a Douglas Mendoza, representante de la ciudadana para la Microregin de Juaya. 14 de Noviembre del 2005.
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De igual forma, la Microregin de El Blsamo posibilita la participacin con voz pero sin voto en la Asamblea General de la asociacin a los miembros de un Consejo de Desarrollo Intermunicipal y a los miembros de 4 Asociaciones de Desarrollo Comunitario (ADESCOS) de cada municipio. Por lo general, la participacin de las organizaciones sociales y no gubernamentales en los procesos asociativos intermunicipales se hace mediante los Concejos de Desarrollo Local Municipal, con un carcter consultivo e informativo. Por lo tanto, es necesario cualificar ms el peso de esa voz ciudadana en estas asociaciones, de forma que sea mas efectiva y permita una participacin mas plena, un mayor acceso a la informacin y un rol de acompaamiento ms activo. De todas formas, se considera oportuno y recomendable que las distintas experiencias asociativas establezcan sistemas de informacin y mecanismos de comunicacin y divulgacin para dar a conocer sus actividades, los logros alcanzados y los recursos invertidos en la ejecucin de planes, prestacin de servicios y gestin de proyectos; entre otras acciones.

Cooperacin de las mancomunidades con otros actores de la comunidad

Las mancomunidades y microregiones se destacan por ser entidades territoriales y de gestin local con una amplia apertura a la articulacin con otros actores estratgicos presentes en el territorio: sociales, pblicos y privados. Esta tendencia responde a la nueva lnea de reestructuracin del Estado con base en un enfoque ms territorial (no slo sectorial) y a una visin multidimensional del desarrollo local (ambiental, social, cultural, econmica y poltica). En esa coyuntura, la generacin de alianzas estratgicas, el estmulo de espacios participativos para el dilogo y el consenso, la planificacin estratgica del territorio y la promocin del desarrollo econmico local son acciones claves que las nuevas asociaciones de municipios estarn obligadas a considerar dentro de sus objetivos. A propsito, cabe mencionar el caso reciente de la Asociacin de Municipios del Valle de San Andrs (AMUVASAN), donde las autoridades locales generan una dinmica muy interesante de coordinacin y trabajo estratgico entre actores pblicos, sociales y empresariales de la regin en torno a la elaboracin de un Plan Estratgico de Ordenamiento Territorial.

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Relaciones de las mancomunidades con el gobierno central y COMURES

El proceso asociativo en El Salvador ha tenido un significativo acompaamiento por parte de COMURES, dentro de sus limitaciones y posibilidades. La relacin de COMURES con las asociaciones intermunicipales se traduce en apoyo y asistencia con base en un diagnstico de necesidades y demandas. Las principales acciones realizadas son: acompaamiento y coordinacin en la negociacin ante instituciones de distinta ndole; asistencia tcnica y legal; apoyo a la gestin de recursos financieros; apoyo a la capacitacin durante el proceso; y favorecimiento del intercambio de experiencias y de conocimientos mediante encuentros y talleres nacionales e internacionales, pasantas y sistematizacin de casos. Con las distintas dependencias del gobierno central, Ministerios, Organismos Autnomos y Fondos de Inversin Social, la relacin se ha concretado en acciones de apoyo tcnico y capacitacin en distintas reas. Adems, puede afirmarse que en los ltimos aos ha habido un mayor reconocimiento de las figuras de mancomunidades y microregiones por parte de las entidades gubernamentales, las agencias de cooperacin y financiacin y de las Organizaciones No Gubernamentales. El criterio asociativo intermunicipal se ha posicionado como un factor clave a la hora de establecer prioridades de asistencia tcnica, capacitacin o financiamiento hacia el territorio, los municipios o los procesos de desarrollo local.

Desarrollo legal y normativo de las mancomunidades

Acuerdos, Acta de Constitucin y Personera Jurdica
El artculo 30 del Cdigo Municipal seala que los Concejos Municipales, como representantes del municipio, tienen la potestad de emitir acuerdos para asociarse o para cooperar con otros municipios en busca de soluciones conjuntas a problemas o necesidades comunes: Acuerdos de creacin de entidades municipales descentralizadas (numeral 10); Acuerdos de cooperacin con otros municipios o instituciones (numeral 11); Acuerdos para la constitucin de sociedades (numeral 12) y; Acuerdos para creacin de fundaciones, asociaciones, empresas municipales y otras (numeral 13).

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No obstante, segn datos proporcionados por ngela Zamora16, slo un 73% de los distintos tipos de asociaciones intermunicipales (32 de 44 casos) cuenta con un acuerdo o acta de constitucin, como punto de partida de la legalizacin del proceso asociativo. Mientras tanto, un 80% de las asociaciones tienen estatutos (35) y tan slo un 48% tienen personera jurdica (21). Por lo tanto, podra deducirse que el resto de las iniciativas asociativas funcionan de hecho sin dificultad, o bien, slo se han constituido a nivel de nombre o por buena voluntad; sin contenido legal normativo, ni una visin estratgica para la accin.

Estatutos y reglamentos internos

Para la elaboracin de los estatutos de los entes descentralizados creados por uno o varios municipios, el artculo 15 del Cdigo Municipal considera los siguientes parmetros (pueden aplicarse como referencia para el caso de la asociacin de municipios): a) b) c) d) e) El nombre, objeto y domicilio de la entidad constituida. Los fines para los que ha sido creada. El tiempo de vigencia. Los aportes a que se obligan los municipios miembros. La composicin de su organismo directivo, la forma de designarlo, sus facultades y responsabilidades. f) El procedimiento para reformar o disolver la entidad y la manera de resolver las divergencias que puedan surgir, en relacin con su gestin y sus bienes. g) La determinacin del control fiscal de la entidad por parte de los municipios fundadores y la Corte de Cuentas de la Repblica.

Los estatutos son un requisito esencial en la constitucin de mancomunidades y microregiones para establecer el marco legal, normativo y regulador que ampare su actuacin. Es importante que los estatutos sean definidos con tiempo y responsabilidad, de modo que todos los municipios socios participen y definan con claridad las reglas que, posteriormente, regirn la organizacin, el funcionamiento y la forma de trabajo de la asociacin. Entre otros aspectos, los estatutos deben contemplar la naturaleza pblica, el objetivo, los fines comunes de accin y las responsabilidades; la forma democrtica para la toma de decisiones; el mtodo para consultar y dar participacin a la ciudadana en la mancomunidad; la necesidad de disponer de un equipo tcnico seleccionado por concurso; la suficiencia y sostenibilidad financiera que permita tener un presupuesto mnimo de ejecucin en funcin de la planificacin estratgica y los mecanismos para el control y auditora de la mancomunidad.

ngela Zamora Rivas. Directorio y Anlisis de Agrupamientos Municipales en El Salvador. FUNDE. Noviembre del 2004. Pp. 172-174.

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Es importante destacar que el proceso asociativo en El Salvador abre una dinmica de toma de decisiones pluralista, multipartidaria y de consenso en los casos que interactan Concejos Municipales pertenecientes a distintos partidos (lo cual no se da todava en los gobiernos municipales, donde no existe la oposicin). Para la definicin de estos estatutos, se recomienda llevar a cabo un proceso adecuado de sensibilizacin y capacitacin que le permita a las autoridades locales, el personal tcnico y dems agentes, tener un espacio para el dialogo, el debate y el consenso de los objetivos y la razn de ser de una mancomunidad. Lo anterior, es importante dejarlo plasmado en los estatutos junto al compromiso y las responsabilidades polticas, solidarias, sociales y econmicas que se estn asumiendo con la creacin de esta entidad. Curiosamente, y a pesar de la importancia sealada, un 80% de las mancomunidades o microregiones de El Salvador (35 de 44 asociaciones) cuentan con estatutos establecidos y aprobados por los distintos Concejos17. Ese porcentaje revela la necesidad de formalizar el proceso de asociativismo intermunicipal, dado que los estatutos son un reflejo del compromiso poltico y econmico con la institucin, donde se reflejan las reglas del juego, los objetivos, las formas de trabajo y los resultados pretendidos. Por su parte, el reglamento interno es un instrumento que depende jurdicamente de los estatutos aprobados para la mancomunidad o microregin, y de lo normado en la Constitucin de la Repblica, el Cdigo Municipal y otras leyes de la Repblica. El objetivo de un reglamento es regular y desarrollar las disposiciones establecidas en los estatutos de la asociacin o mancomunidad y normar su funcionamiento institucional18. El reglamento es una herramienta importante para desarrollar los estatutos y evitar que sean una camisa de fuerza, que luego pueda complicar la evolucin futura de la forma de organizacin y funcionamiento de la mancomunidad o microregin. Por ejemplo, es ms conveniente establecer las cantidades o porcentajes de la cuota que debe aportar cada municipio a la asociacin para que, en un futuro, pueda ser ms fcil realizar un ajuste de la misma, si fuera necesario. Vale recalcar que el marco legal salvadoreo permite y favorece diversas formas de cooperacin intermunicipal para mejorar la eficiencia en la gestin de obras, servicios pblicos y otros fines determinados por los municipios asociados (asociaciones, fundaciones, convenios de cooperacin, sociedades, entre otros). En este sentido, podra ser oportuno que COMURES promoviera y liderara un debate sobre el estado de situacin de las mancomunidades y microregiones (debilidades y fortalezas) y pudiera generar la necesidad, pertinencia y oportunidad de una propuesta de anlisis y readecuacin del
ngela Zamora Rivas, Directorio y Anlisis de Agrupamientos Municipales en El Salvador: FUNDE. Noviembre del 2004. Pg. 130. 18 Ver Manual para construir y organizar una Microregin: sistematizacin de las experiencias y desafos en la construccin de microregiones en El Salvador. CECADE y Microregin El Blsamo. Junio 2003. Pg. 61.
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marco legal (Por ejemplo, aclarar algunos aspectos que definan la naturaleza pblica de las mancomunidades o microregiones, su objeto, la forma en que pueden participar las organizaciones sociales en las distintas formas de cooperacin, el modelo de financiamiento y sostenibilidad de las Asociaciones, la facilidad para obtener una personera jurdica; entre otros aspectos).

Capacidad tcnica y administrativa de las mancomunidades

Uno de los pasos metodolgicos claves en el proceso de creacin y consolidacin de instancias asociativas intermunicipales, es la generacin de una capacidad tcnica y administrativa que gestione y opere (mediante planes y presupuestos) los lineamientos estratgicos establecidos por los rganos de decisin y conduccin Sin embargo, en el caso salvadoreo, se observa que la capacidad tcnica y administrativa de las instancias asociativas intermunicipales es an muy limitada, desde la perspectiva de la sostenibilidad tcnica (capacidad instalada apropiada a la organizacin y financiada con recursos propios). Como muestra, solo 7 de las 44 experiencias asociativas contaban con una unidad tcnica a finales del 200419. Este factor sugiere que el resto de experiencias slo estn desarrollando actividades de negociacin y gestin de proyectos y recursos que seran administrados por los municipios, sin requerir de una estructura tcnica intermunicipal; o bien, que dependen de unidades tcnicas de organizaciones externas que les apoyan, o de la estructura tcnica de un municipio en particular. Dicha situacin podra ocasionar debilidad en el proceso de fortalecimiento institucional asociativo. Cuando la capacidad tcnica de las asociaciones intermunicipales est vinculada al apoyo externo del que disponen, pueden suscitarse dos situaciones. Por un lado, ese nexo le permite generar procesos complejos y rpidos mediante el establecimiento de unidades tcnicas de apoyo vinculadas a la gestin o ejecucin de un proyecto de desarrollo en la microregin o mancomunidad. Tambin, puede ser un proceso que se revierte en su contra si esta unidad profesional no se ha ajustado a las potencialidades reales de crecimiento y apropiacin de la mancomunidad; por lo tanto, una vez que concluye el proyecto externo y se retira la mayora del personal, muchos de los mtodos, procedimientos y herramientas utilizados dejan de funcionar debido a la falta de capacidad tcnica instalada para darle seguimiento. El establecimiento de unidades tcnicas y profesionales de mbito intermunicipal, con una persona o un equipo local que gerencia ideas, planes y recursos, aumenta la capacidad instalada y la potencialidad de lograr avances en el cumplimiento de sus objetivos y sus fines.

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ngela Zamora Rivas. Idem. Pg. 180.

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Estas unidades tcnicas intermunicipales se vinculan directamente a la Junta Directiva, la cual realiza su labor de conduccin estratgica y poltica. Deben ser equipos de asesores tcnicos profesionales, seleccionados por concurso pblico y con base en criterios tcnicos y de capacidad, que gestionen y operativicen los objetivos y planes de la asociacin. A continuacin se detallan algunos aspectos que deben considerarse en el anlisis de la profesionalidad de los equipos tcnicos de las microregiones y mancomunidades: La forma en que se hace la seleccin y gestin de recursos humanos para estas unidades tcnicas intermunicipales. El nivel de desempeo y el nivel profesional de estos equipos; as como su especializacin vinculada a las distintas reas de accin o lneas estratgicas de la asociacin. Los sistemas de formacin y capacitacin a los que tienen acceso. La permanencia en el puesto, particularmente tras un cambio electoral de los equipos de gobierno local en los municipios. La generacin de redes tcnicas de asistencia y cooperacin horizontal entre los equipos intermunicipales y los equipos municipales de cada municipio asociado o entre distintas mancomunidades.

Planificacin y ejecucin de programas por parte de las mancomunidades

Segn ngela Zamora20, la mitad de las experiencias asociativas en El Salvador cuentan con algn tipo de planificacin. Al respecto, indica que 16 cuentan con planes de desarrollo y otras 5 han desarrollado planes de ordenamiento del territorio, siendo las reas de proyectos de infraestructura y generacin de desarrollo econmico, las que tienen ms peso en el contenido de estos planes. A la falta de capacidad tcnica instalada, la debilidad de financiamiento y la dispersin en los objetivos, se aade la falta de visin, conocimiento y planificacin estratgica de las experiencias asociativas sobre su territorio y sus recursos y potencialidades. Esto se traduce en una debilidad tanto en la gestin de recursos de financiamiento como en el establecimiento de prioridades de inversin y desarrollo. Es importante sealar que sin una planificacin participativa adecuada, se pierden oportunidades de generar alianzas estratgicas con otros actores pblicos y privados claves.

La eficiencia en la gestin mancomunada

Si bien, no existe una herramienta definida de medicin de eficiencia, se han podido observar vacos en diversos aspectos de conduccin estratgica de algunas mancomunidades y microregiones: falta de visin y planificacin
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Ibid. Pp. 135 y 179.

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estratgica; dbil capacidad tcnica y operativa de las asociaciones (un mnimo porcentaje de las asociaciones cuentan con unidad tcnica intermunicipal); insostenibilidad financiera y falta de constancia en las aportaciones puntuales de las cuotas de los municipios socios; y marco normativo en proceso de consolidacin. A propsito, sera conveniente establecer un proceso de anlisis permanente (con indicadores y parmetros validados entre los distintos actores) que permitiera valorar la situacin actual de las asociaciones intermunicipales en El Salvador y medir la eficiencia en la gestin, la capacidad de cumplimiento de los objetivos contemplados en sus estatutos y los alcances obtenidos en funcin de los recursos disponibles. COMURES21 podra incentivar y articular el diseo y puesta en marcha de dicha herramienta, con el apoyo de los actores de la cooperacin y las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales que respaldan y acompaan procesos asociativos en el pas. En definitiva, las principales reas que correspondera medir con el fin de valorar esta eficiencia, son aquellas que muestran mayores necesidades de fortalecimiento y asesora: capacidad de gestin y de planificacin; financiamiento, equipamiento y logstica; capacidad tcnica y profesional propia e instalada; gestin del ciclo de proyectos y diseo de un sistema de indicadores de seguimiento y evaluacin del impacto; lneas de capacitacin y formacin aplicada al proceso de cooperacin intermunicipal; entre otros aspectos.

Sostenibilidad y suficiencia financiera de las mancomunidades

Idealmente, la disponibilidad de fondos propios de las asociaciones intermunicipales debera ser proporcional a la voluntad y la responsabilidad poltica de los municipios socios (reflejada en los objetivos y planes establecidos para la mancomunidad o microregin). Es decir, que cuanto ms pretencioso sea el pensamiento estratgico o la visin de futuro trazada por las autoridades polticas o decisorias, mayor tendra que ser el aporte presupuestario asignado para cumplir con los objetivos y los planes. Sin embargo, la insuficiencia financiera es una de las debilidades ms frecuente del proceso de asociacionismo intermunicipal, el cual, en el fondo, no deja de ser un reflejo paralelo a los problemas y las dificultades del modelo de financiamiento local actual en el pas. En el siguiente cuadro, puede observarse que slo la tercera parte de las iniciativas asociativas han realizado aportes o tienen establecida una cuota
Por su naturaleza representativa, sera la instancia que podra aglutinar la sistematizacin y publicacin de guas orientadoras para el fortalecimiento de la cooperacin intermunicipal en el pas (con el respaldo econmico y tcnico de otras entidades interesadas).
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para contribuir al costo de operacin, gestin y financiamiento de la asociacin. Por otro lado, al menos la mitad de estas asociaciones ha recibido fondos o apoyo de actores externos, ya sea para su creacin y puesta en marcha, para fortalecer su capacidad tcnica y de funcionamiento o para la gestin de proyectos.
Variable Nmero de experiencias asociativas que cuentan con: Aporte de cuota (finanzas) por parte de los municipios Tienen o han tenido apoyo financiero externo Nmero 15 22 Porcentaje 33% 50%

Fuente: Elaboracin propia con base en la informacin del Directorio y Anlisis de Agrupamientos Municipales en El Salvador de Noviembre del 2004. (Pp 179-180)

Se muestra que las asociaciones no tienen suficiencia financiera que les permita consolidarse como actores claves de cooperacin intermunicipal y de generacin de economas de escala. No existe una lnea de financiamiento proveniente del presupuesto de la Republica, ni de las instancias nacionales y tampoco hay constancia en la aportacin municipal (indispensable para operar y funcionar mnimamente). Por otro lado, las lneas de financiamiento externo que puedan formalizarse con base en las necesidades o capacidades de gestin propia, no deben ser la principal ni la nica opcin. Lo anterior porque se generara dependencia de un tipo de fondos, no estructural, que normalmente estn condicionados o dirigidos a financiar procesos coyunturales de fortalecimiento institucional, generacin de capacidades locales, gestin del territorio e inversin en demandas de servicios; entre otros aspectos. No obstante, hay que destacar los esfuerzos de aquellas asociaciones que han establecido el financiamiento de una mnima capacidad operativa y de gestin (oficinas y equipo tcnico) con sus propios recursos como, por ejemplo, la Mancomunidad de los Izalcos y la Microregin del Pacifico-Sonsonate22. Adems, cabe destacar que a pesar de que hay indicadores de gestin del servicio de agua potable que podran mejorarse, la Microregin de Juaya23 puede sufragar los gastos de operacin y mantenimiento de la unidad tcnica requerida con las tasas que cobran a los usuarios del servicio. Este es un indicativo de que las mancomunidades y microregiones pueden y deben tener capacidad de generar economas de escala, ahorro y capacidad de autofinanciacin de un servicio pblico bsico. Las asociaciones intermunicipales debern hacer un gran esfuerzo por aumentar y diversificar sus fuentes de recursos propios, los cuales no slo financien su capacidad de funcionamiento y gestin; sino que, tambin, garanticen la disponibilidad de fondos de inversin en desarrollo (segn lo

Sistematizacin de experiencias asociativas en el libro: Asociacin de municipios y construccin regional para el desarrollo PNUD-FUNDE. Enero 2004. Pg. 51. 23 Entrevista a Adn Estrada, Gerente General de la Empresa Microregional de Agua, de la Microregin de Juaya. 14 de Noviembre del 2005.

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establecido en los estatutos y planes estratgicos de desarrollo y e inversin en el territorio. Si bien el trabajo asociado figura como una potencialidad para atraer ms recursos de financiacin externa (mediante una buena dinmica de gestin de planes y proyectos ante organismos gubernamentales, agencias de cooperacin y de entidades de prstamo) esa no debe ser la nica razn ni la principal va para lograr la suficiencia financiera en este nivel intermunicipal. En este sentido, las entidades asociativas deben idear una estrategia de viabilidad y de generacin de recursos propios que les permita garantizar la organizacin y el funcionamiento eficiente de su asociacin, mancomunidad o microregin. Sobre el particular, es importante empezar a medir y observar las siguientes variables de desempeo y desarrollo institucional de las asociaciones, microregiones y mancomunidades: La capacidad de generar recursos propios. La capacidad de gestionar o atraer lneas de financiamiento externo de organismos nacionales, Organizaciones No Gubernamentales, organismos de cooperacin u organismos de financiacin privada. La capacidad de vincular y racionalizar dichos fondos a los planes de inversin establecidos para el mbito intermunicipal, con base en las prioridades establecidas en planes estratgicos territoriales participativos. La gestin sostenible de los servicios prestados por estas instancias asociativas. La articulacin de alianzas estratgicas y de procesos polticos de concertacin que incentiven la colaboracin y la inversin y movilizacin de recursos de actores pblicos, privados y sociales en la implementacin de planes de desarrollo local. La incorporacin de otras acciones innovadoras que les permitan generar recursos suficientes para desarrollar su labor pblica.

La apertura de espacios de participacin social en los procesos asociativos

Las mancomunidades y las microregiones estn incorporando los conceptos de transparencia y participacin social en sus mecanismos de toma de decisiones y de gestin, partiendo del supuesto de que a mayor participacin social se obtendr mayor transparencia en este mbito intermunicipal de gestin pblica. Por un lado, algunos expertos consultados sealan la importancia de sumar, mediante procesos participativos de planificacin, las distintas voces e intereses sociales y privados; de modo que se logren procesos de desarrollo local mas articulados, equilibrados e integrados. Una de las problemticas en torno a la construccin de procesos microregionales o asociativos es que, en

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varias ocasiones, nacen inducidos por iniciativas externas, fuera de lo local, donde la poblacin no se percata de la situacin. Por ello, se considera que debe aumentarse el grado de participacin social para darle ms solidez y continuidad al proceso asociativo. Como ventajas de una buena inversin en planificacin participativa y organizacin social, tanto a nivel municipal como a nivel intermunicipal, pueden mencionarse las siguientes: potenciacin de la gobernabilidad democrtica, la participacin, la capacidad de concertacin y de dilogo en torno al desarrollo de un territorio; la estimulacin de liderazgos; y el mayor acceso a la informacin del territorio y las prioridades de actuacin, entre otras. An hay un largo camino que recorrer en la apertura de espacios de participacin en las microregiones o mancomunidades, el cual parte de la propia definicin del tipo de participacin deseada con base en la organizacin social y el grado de institucionalizacin de los espacios de participacin en cada uno de los municipios socios, donde tendr que incentivarse un proceso de toma de decisiones y de actuacin con tica y responsabilidad, para evitar que estos espacios se desvirten y que, realmente, las personas y las organizaciones puedan sentirse parte, participar y apropiarse de los procesos. No obstante, existen casos en que los representantes de organizaciones sociales o de la sociedad civil (quienes acompaan o quieren fortalecer los procesos) participan con voz y voto dentro de procesos asociativos. Esto genera cierta ambigedad dado que, legalmente, una asociacin est integrada por municipios y los representantes legales son los Concejos Municipales electos. En ese sentido, el proceso participativo va ms all de participar, de ser un rgano consultivo de las mancomunidades y de incidir en la gestin pblica; ms bien, se convierte en juez y parte integrndose en la toma de decisiones y en la forma de organizacin para gobernar la microregin24. En estos casos de cogestin, podran resultar apropiadas otras figuras legales contempladas en el Cdigo Municipal como la empresa, la sociedad o la fundacin de desarrollo.

Las estrategias de apoyo de agencias de cooperacin internacional

Las asociaciones intermunicipales han logrado posicionarse como actores territoriales que respaldan la capacidad de gestin de los municipios. Al respecto, las agencias de cooperacin y financiacin han empezado a introducir los criterios de cooperacin intermunicipal, gestin mancomunada de servicios y generacin de economas de escala en sus proyectos dirigidos al fortalecimiento institucional municipal, el desarrollo local y otros vinculados a
24

Podran observarse los casos de la Mancomunidad Microregional Menaguera-Torola-jocoaitique, la Asociacin Baha de Jiquilisco (donde las decisiones son tomadas por los representantes de organizaciones), la Mancomunidad La Montaona o la Microregin Norte de Morazn (donde las ONGs cuentan con voz y voto). Directorio y Anlisis de Agrupamientos Municipales en El Salvador. FUNDE. Noviembre 2004. Pp.132 y133.

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la gestin local. Por ejemplo, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con ciertas lneas de financiamiento con el FISDL, establece el trabajo mediante instancias asociativas. La mayora de ofertas que tienen las Agencias de Cooperacin Internacional para fortalecer los procesos de microregiones y de mancomunidades incluyen lneas de accin dirigidas al fortalecimiento institucional (asistencia tcnica, capacitacin y financiamiento) y al desarrollo local (financiamiento y gestin de proyectos de infraestructuras de servicios o de desarrollo econmico/social local). USAID, tras varios aos de apostar al fortalecimiento de capacidades para la gestin municipal, est reorientando su trabajo hacia las temticas de Gobernabilidad Democrtica, Justicia y Transparencia. Asimismo, le estpa dando seguimiento a las acciones realizadas mediante la Comisin Nacional para el Desarrollo Local (CONADEL). El proyecto PROMUDE-GTZ25 considera que la gestin asociada del territorio genera valor agregado y economas de escala y, al mismo tiempo, aumenta la potencialidad de sostenibilidad de las acciones. Es interesante valorar el trabajo de la AECI26 en el departamento de Ahuachapan donde, siguiendo un criterio de pobreza, se espera desarrollar el fortalecimiento institucional con base en la demanda de los municipios. Para ello, se financiara a las Unidades Tcnicas Intermunicipales (UTI) de las mancomunidades para que generen su propia capacidad tcnica, con la intencin de que sea sostenible en un par de aos para ejecutar fondos y gestionar proyectos vinculados al desarrollo local; complementado con apoyo a auditoria social y participacin.

Obstculos, riesgos y debilidades del proceso asociativo intermunicipal

Principales debilidades
Poco conocimiento y escasa participacin de la poblacin en los procesos de conformacin de microregiones o mancomunidades. Discontinuados y bajos recursos financieros, propios y externos. Poca capacidad tcnica instalada en Unidades Tcnicas Intermunicipales. Su contratacin no cumple con todos los requisitos de seleccin por concurso y no se han generado redes de cooperacin y coordinacin horizontal con los equipos tcnicos municipales.

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Entrevista a Jaime Hidrovo-Castillo, Asesor Tcnico del Programa Asistencia en Fomento Municipal y Descentralizacin (PROMUDE) de la GTZ (Agencia de Cooperacin de Alemania). 16 de Noviembre del 2005. 26 Entrevista a Juan Ignacio Pita, Coordinador General de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional, AECI en El Salvador. 16 de noviembre del 2005.

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Falta de visin y de planificacin estratgica. Esto desfavorece la actuacin consistente y la inversin con un norte determinado. Carencia de parmetros e indicadores de medicin, desempeo, seguimiento y evaluacin del proceso asociativo intermunicipal. Desinters por asumir el principio de solidaridad intermunicipal con todas sus consecuencias. El mismo slo ha sido relevante y significativo al momento de establecer las asociaciones de cooperacin entre municipios. Permanencia de un marco legal y normativo insuficiente o limitante (por ejemplo, inscripcin costosa, personeras jurdicas no reconocidas o inscritas como organizacin civil, reparos de la Corte de Cuentas; entre otros). Ausencia de procesos de comunicacin institucional sobre la microregin o mancomunidad. Dbil capacidad administrativa, presupuestaria, logstica y operativa de las entidades microregionales o mancomunadas.

Principales riesgos
Cultura poltica de antagonismo, fanatismo y oposicin desmedida, que desfavorece los procesos de consenso y trabajo asociado. Influencia de actores externos que generan dependencia y restan apropiacin y seguimiento del proceso asociativo por parte de las autoridades y actores locales. Apoyo politizado o condicionado a intereses partidarios o coyunturales del gobierno de turno. Baja profesionalizacin y formacin del personal municipal que afecta la coordinacin con los procesos microregionales. Procesos asociativos excesivamente vinculados a una visin cortoplacista o a la gestin de proyectos de corto plazo, no a la generacin de procesos de desarrollo de largo plazo. Cambios de gobierno que debilitan procesos de transicin (el proceso electoral es cada tres aos). Incapacidad y/o desinters por generar lneas de sostenibilidad financiera y tcnica en los procesos asociativos desde un inicio. Dbil organizacin social y conciencia cvica en los municipios, que inhibe el desarrollo de procesos asociativos entre varios municipios donde se incorporen una participacin plena en el mbito microregional. Incipiente cultura asociativa y vinculada a iniciativas de dependencia del gobierno central o de proyectos externos. Poca claridad en la concepcin de los objetivos para asociarse. Esto puede generar instancias dbiles y poco slidas. Disonancias entre los rganos poltico-estratgicos de toma de decisiones y los rganos tcnico-operativos de ejecucin. Falta de incentivos legales y financieros que estimulen procesos de forma ordenada y sostenible.

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Insuficiente claridad en la determinacin de roles y en cuanto a la participacin de la sociedad civil en estos procesos de asociacin de municipios. Poco involucramiento y participacin de los Concejos Municipales en los procesos asociativos.

Principales logros y lecciones aprendidas

Principales logros
Comprensin del principio la unin hace la fuerza. Se trata de uno de los aspectos ms destacados para unificar esfuerzos y buscar soluciones eficaces ante una problemtica comn; donde la actuacin solitaria es menos efectiva y ms costosa. Importantes esfuerzos por mejorar la capacidad de negociar recursos y de planificar y gestionar las acciones conjuntas, la prestacin de servicios y la ejecucin de proyectos por parte de las iniciativas microregionales o mancomunadas. Mayor inversin de tiempo en la conceptualizacin y definicin de los objetivos comunes por parte de las microregiones o mancomunidades. Mayor inters por trabajar, prestar apoyo o brindar financiamiento en el marco asociativo y de cooperacin intermunicipal, por parte de organizaciones nacionales e internacionales. Establecimiento de dinmicas de trabajo conjunto y de pactos y alianzas estratgicas multipartidarias que ccntribuyen a una mayor gobernabilidad. Generacin de espacios territoriales intermunicipales ms amplios y con mejores condiciones polticas, socioculturales y econmicas para pensar en grande la gestin integral del desarrollo local sostenible en funcin de la unin de esfuerzos, recursos y potencialidades. Favorecimiento de la cooperacin, el dialogo y el intercambio de experiencias y conocimientos entre los distintos equipos tcnicos municipales y los tomadores polticos de decisiones en cada Concejo Municipal que conforman estas experiencias asociativas. Generacin de nuevas formas de colaboracin y de liderazgo compartido entre Alcaldes y Concejales de distintos municipios y partidos, promovidas por parte de las autoridades locales. Existencia de un flujo peridico de recursos propios que permite a la asociacin tener mayor autonoma para tomar sus decisiones, establecer sus prioridades y sus planes y negociar con mayor propiedad la gestin de recursos externos o la articulacin de alianzas estratgicas con otros actores que complementen, agilicen y potencien el financiamiento y el logro de sus fines y proyectos.

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Principales lecciones aprendidas

Las iniciativas asociativas que surgen desde abajo, generan mayores posibilidades de planificar el territorio y potenciar el desarrollo local de forma mas consensuada; favorecen una cultura de alianzas y de gobernabilidad; y promueven un mayor pluralismo partidario en la toma de decisiones y ms acciones en funcin del inters general. Al unir esfuerzos y criterios en la promocin del desarrollo local, se genera un reordenamiento del Estado de forma natural, voluntaria, eficaz, viable y desde abajo; que potencia el nivel local para la planificacin, la coordinacin y la gestin pblica del territorio. Las experiencias asociativas intermunicipales aumentan las garantas de transicin democrtica entre gobiernos, profesionalizacin de los recursos humanos en equipos y la sostenibilidad de procesos. El establecimiento de una unidad tcnica intermunicipal con capacidad para implementar y poner en marcha las distintas polticas y planes establecidos por la Asamblea General y la Junta Directiva de una mancomunidad es una tarea prioritaria. Cuanto mayores sean las expectativas de una instancia microregional o mancomunada, mayor ser el compromiso y la responsabilidad de los municipios integrantes de establecer y cumplir con el pago de cuotas suficientes y coherentes para alcanzar las capacidades mnimas de planificacin y gestin requeridas para lograr las metas previstas. El establecimiento de mecanismos de acceso a la informacin, auditora interna y externa y rendicin de cuentas hacia los Concejos Municipales y la ciudadana es un aspecto clave en la gestin intermunicipal. La incidencia y participacin en la planificacin y gestin intermunicipal a travs de Concejos Consultivos, es una herramienta participativa de gestin que permitir crear canales para la participacin y auditora social (pero sin confundirse con el rol de gobierno). La responsabilidad en los compromisos y la gradualidad en las acciones son dos factores importantes en la consolidacin de los procesos asociativos (los cuales deben procurar cimientos institucionales fuertes desde un inicio). Las microregiones o mancomunidades no son entidades pasajeras conformadas en funcin de una moda. No puede esperarse que todas las dificultades y debilidades estructurales del municipalismo y del desarrollo local se resuelvan de un da para otro. La sostenibilidad, tanto para los municipios que forman la mancomunidad como para los actores que la apoyan o asesoran, es un factor clave y decisivo en todo nivel. Las microregiones o las mancomunidades deben construir un proceso sostenible desde lo poltico, lo institucional, lo financiero, lo ambiental y lo tcnico administrativo. Algunas premisas en el desarrollo de iniciativas intermunicipales son: partir de los recursos propios disponibles; tener en cuenta la problemtica estructural de cada uno de los municipios socios, establecer objetivos claros y concretos que no generen expectativas

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imposibles; elaborar un plan estratgico intermunicipal que permita establecer una ruta de actuacin balanceada y; finalmente, tener una perspectiva de gobernabilidad que permita incorporar la consulta y la participacin social junto a la suma estratgica de los distintos actores pblicos, sociales y privados.

Recomendaciones
Los procesos vividos en Latinoamrica en los ltimos aos en torno a la reforma del Estado, con una alta visin sectorial y parcial del desarrollo y un inacabado y an ambiguo camino hacia la descentralizacin, estn conduciendo hacia un nuevo enfoque de gestin territorial descentralizada y una visin multidimensional del desarrollo local. Estos procesos estn encontrando una salida, una nueva alternativa de solucin para enfrentar el territorio mediante la asociatividad y la cooperacin intermunicipal. Los puntos claves en este proceso son: Gestin descentralizada del territorio. Desarrollo local endgeno y sostenible. Gestin y administracin pblica ms eficiente. Servicios de mayor calidad. Aprovechamiento sostenible de los recursos naturales (RRNN). Profesionalizacin de la funcin pblica. Nuevo giro en la forma de hacer poltica. Coordinacin institucional y alianzas estratgicas con actores sociales, pblicos y privados.

A las microregiones, mancomunidades o asociaciones de municipios

Durante el proceso de constitucin de la asociacin, es importante analizar las debilidades, la viabilidad y los problemas bsicos de cada uno de los municipios asociados; de modo que se puedan valorar y prevenir riesgos futuros para el desarrollo de la asociacin debido a la falta de cumplimiento de responsabilidades y compromisos por alguno de los municipios. En los casos donde existen asimetras territoriales, institucionales o de capacidad tcnica o financiera en los distintos municipios que desean asociarse; sera conveniente establecer un plan complementario de fortalecimiento y nivelacin de capacidades institucionales; ya sea de forma integral o en el rea especfica en torno a la que se est creando la asociacin. De esa forma se potencian los principios de equidad y solidaridad, generando una pauta de compensacin y equilibrio que puede contribuir a asentar bases ms slidas para esa microregin.

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Al inicio, deben establecerse claramente las normas y reglas del juego (polticas, financieras, tcnicas, administrativas, operativas, culturales y otras). stas servirn de base para tomar las decisiones, establecer planes y operar la microregin o mancomunidad. (Este ser el momento de apostar por un pacto de sostenibilidad poltica de la asociacin. La responsable, decisiva y comprometida voluntad poltica es el mejor capital que dispone una institucin en proceso de constitucin). La asociacin intermunicipal deber incorporar mecanismos que incentiven y faciliten la participacin social y del sector privado en la forma de planificar y gestionar los asuntos de la microregin o mancomunidad; al menos, de la misma manera como se hara en cada municipio, segn el Cdigo Municipal. Para evitar la dispersin y la generacin de falsas expectativas, es importante invertir tiempo en un proceso previo de sensibilizacin dirigido a las autoridades, el personal tcnico y otros actores quienes vayan a participar en su creacin y constitucin. Ese ser el momento oportuno para identificar los problemas y las necesidades reales; as como los objetivos y fines comunes que esperan alcanzar al mancomunarse como municipios. Este esfuerzo puede hacerse tambin en una asociacin intermunicipal constituida, realizando un proceso de seguimiento y evaluacin objetiva y participativa y una sana realimentacin que incorpore los ajustes y cambios necesarios para lograr una operatividad acorde con los objetivos y recursos disponibles. Las microregiones o mancomunidades deben establecer planes estratgicos de desarrollo, con dinmicas participativas que sumen a los distintos actores sociales, pblicos y privados. Estos planes deben ser objetivos (sin pretender abarcar o sustituir todas las competencias municipales o de desarrollo) y acordes a las necesidades identificadas en el mbito intermunicipal. Es conveniente que estos planes de largo plazo vayan acompaados con una dinmica de planes operativos, indicadores, presupuestos y planes de inversin coherentes con el mismo. Las iniciativas de asociacionismo intermunicipal tienen que establecer pautas claras y realistas sobre las cuotas mnimas para el funcionamiento y la realizacin de acciones. Los municipios deben demostrar con su aporte presupuestario, puntual y responsable, qu metas se proponen, cmo lograrlas y cundo concretarlas. En este sentido, lograr la suficiencia financiera mediante las cuotas establecidas, las tasas por servicios o la gestin eficiente de otro tipo de recursos es fundamental para que la nueva institucionalidad local creada tenga credibilidad y sostenibilidad financiera desde un inicio. Las mancomunidades o microregiones, de acuerdo con sus metas y objetivos, deben conformar una Unidad Tcnica Intermunicipal (UTI) que les permita operar y gestionar de forma eficaz los intereses y planes establecidos por la asociacin. Como condicin primordial, la UTI deber seguir un proceso de seleccin de personal basado en el mrito y la capacidad, de modo que se sienten las bases de una profesionalizacin que sea evaluada en funcin de su desempeo.

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La elaboracin de una estrategia de acceso a la informacin y de comunicacin permitir ir generando credibilidad y conocimiento respecto de la asociacin, tanto por parte de la ciudadana como de otros actores presentes en el territorio intermunicipal.

Al gobierno nacional
Respaldar, de forma conjunta con COMURES, la elaboracin de un estudio que permita valorar la pertinencia del marco legal y normativo. Dicho anlisis determinara la conveniencia de ciertas reformas para el desarrollo de microregiones, mancomunidades u otras formas de cooperacin intermunicipal. Favorecer el dilogo, la negociacin y la celebracin de encuentros entre el Ejecutivo, las asociaciones de municipios y la COMURES para mejorar las condiciones de apoyo y coordinacin institucional entre las instancias del gobierno central y las del gobierno local; particularmente con las entidades intermunicipales. Impulsar lneas de financiamiento, asistencia tcnica e incentivos que favorezcan las iniciativas mancomunadas orientadas a la planificacin del territorio y la articulacin del desarrollo local sostenible. Valorar la posibilidad de establecer una estrategia nacional de apoyo y fortalecimiento institucional a las microregiones y mancomunidades, que permita unificar criterios de actuacin y de financiamiento. Impulsar, en coordinacin con COMURES, espacios de debate y negociacin, encuentros y foros que favorezcan los procesos de descentralizacin, desarrollo local y cooperacin intermunicipal.

A la cooperacin internacional
Apostar por apoyos que generen mayor impacto, estimulen la cooperacin intermunicipal e impulsen procesos de gobernabilidad y desarrollo local sostenible, con una visin e inversin de largo plazo. Respaldar procesos de reforma al marco legal, el marco competencial y el marco financiero local, que puedan ser de inters para los municipios y las microregiones. Facilitar procesos de capacitacin poltica y tcnica; sistematizacin de buenas prcticas de gestin intermunicipal; asistencia tcnica puntual con base en la demanda de las asociaciones; as como lneas de financiacin que permitan a los municipios y sus microregiones o mancomunidades generar procesos de fortalecimiento de capacidades de gestin pblica e implementar sus planes de desarrollo de forma integral y sostenible. Apoyar la consolidacin de estructuras tcnicas estables y profesionales en las Unidades Tcnicas Intermunicipales y, al mismo tiempo, procurar que estas nuevas entidades locales intermunicipales puedan lograr sostenibilidad financiera.

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A la Asociacin Nacional de Municipios (COMURES)

Impulsar procesos de reformas jurdicas, promocin de la descentralizacin (particularmente del agua potable) y fortalecimiento de capacidades locales. Mantener espacios de dilogo y negociacin con los poderes Ejecutivo y Legislativo que permitan lograr mayores lneas de financiamiento y asistencia tcnica hacia los procesos mancomunados de municipios. Promover la importancia de concretar los distintos intereses microregionales en instrumentos de planificacin estratgica territorial, que regulen el desarrollo de forma equilibrada y equitativa. Estimular una cultura de solidaridad, cooperacin y asociatividad intermunicipal, que contribuya a potenciar dinmicas de desarrollo local sostenible. Apoyar la divulgacin y promocin de las experiencias asociativas intermunicipales, en perspectiva de lograr una mayor credibilidad institucional sobre las mismas como entidades pblicas prestadoras de servicios; entre otros aspectos. Mantener una buena estrategia de acompaamiento y coordinacin con instituciones nacionales e internacionales, que favorezca a las asociaciones. Estimular informacin, conocimiento, comunicacin y compresin sobre el proceso asociativo y de cooperacin intermunicipal, por parte de otros actores pblicos, privados, sociales y de cooperacin. Apoyar la evaluacin, seguimiento, investigacin y sistematizacin de buenas prcticas y experiencias mancomunadas, que sirvan de pauta para mejorar la situacin del asociacionismo intermunicipal en El Salvador. Elaborar de forma anual, en alianza con otros actores, un inventario y un anlisis con indicadores que permitan medir el avance, las dificultades, las necesidades y la situacin actual del proceso asociativo intermunicipal en el pas. Fomentar espacios de debate, capacitacin e intercambio de experiencias entre las distintas entidades intermunicipales salvadoreas y otras experiencias centroamericanas e internacionales similares. Lo anterior en procura de profundizar y avanzar en el proceso asociativo. Analizar las dificultades y necesidades actuales para promover reformas que mejoren el marco legal y normativo del asociacionismo en el pas. Estudiar las necesidades de formacin y capacitacin para estas nuevas alternativas de gestin pblica local en el mbito intermunicipal, que permita impulsar y articular una oferta de formacin y capacitacin apropiada.

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Reporte de contactos y entrevistas realizadas

Nombre Institucin Cargo Telfono Correo Electrnico Direccin
Calle Merceditas Cceres Pte. N 11, Juaya, Sonsonate, El Salvador Calle Merceditas Cceres Pte. N 11, Juaya, Sonsonate, El Salvador Calle Nueva N 1, casa N. 3733, Colonia Escaln, San Salvador, El Salvador

Fecha de Entrevista

Observaciones

Adn Estrada

Micro-Regin de Juaya

Gerente General

(503) 2452-2784 (503) 7862-8555

estradaflores@hotmail.com

14-Nov-05

Douglas Mendoza

Empresa Microregional de Agua

Representante Comunidad en Junta Directiva

(503) 2452-2784

14- Nov-05

Francisco Manca Fiallos

FUSAI, Centro de capacitacin San Andrs Centro de Capacitacin y Promocin de la Democracia (CECADE)

Gerente de (503) 2245-2611 Centro de Capacitaciones

francisco.mancia@fusai.org.sv

14-Nov-05

www.fusai.org.sv

Gustavo Adolfo Amaya

Director

(503) 2274-0829 (503) 2284-9359 (503) 7930-4170 (503) 22241819 22984286 22239446 Directo: 22454258 cel:78770251

direccin@cecade.org.sv; gustavo.amaya.cecade@nave gante.com.sv

Reparto Lisboa # 1, Calle Antigua San 15-Nov-05 Antonio Abad

www.cecade.org.sv

Margarita Alfaro Bulle

COMURES

Asesora Comunicacion es y Relaciones Institucionales

malfaro@comures.org.sv

49 avenida sur, calle Estadio 2, n 33, Colonia Flor Blanca

15-Nov-05

www.comures.org.sv

Mirna Romero

COMURES

Coordinadora (503) 22984280 de Polticas de cel: 78770217 Gobierno Local Asesor Tcnico Componentes Desechos Slidos

mromero@comures.org.sv

Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ)- Programa Jaime Idrovo -Murillo PROMUDE Descentralizaci n y Desarrrollo Local

(503) 2211-2074 (503) 2211-2075 (503) 2263-6124 (503) 7894-7645

jaime.idrovo@promude.org.sv

49 avenida sur, calle Estadio 2, n 15-Nov-05 33, Colonia Flor Blanca 11 Calle Poniente (Calle El Mirador) y 91 Avenida Norte, N 4709 Colonia 16-Nov-05 Escaln San Salvador, El Salvador

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Nombre

Institucin

Cargo
Experto en Planificacin del Territorio Experto en Sistemas de Informacin Territorial

Telfono

Correo Electrnico

Direccin
Calle y Colonia Maquilishuat 3er Nivel Apto # 304 San Salvador, El Salvador Calle y Colonia Maquilishuat 3er Nivel Apto # 304 San Salvador, El Salvador Calle Reforma N 164, Colonia San Benito, San Salvador, El Salvador Avenida La Revolucin y Pje.6 Casa N 147, Colonia San Benito, San Salvador, El Salvador Parque Central, Juaya.

Fecha de Entrevista

Observaciones

Jos Mara Pal

EPYPSA El Salvador

(503) 2257-3534 (503) 7989-2359

josemaria.pala@epypsa.es

16-Nov-05

Joaqun Martn Lpez

EPYPSA El Salvador Agencia Espaola de Cooperacin Internacional (AECI) Fundacin Dr. Guillermo Manuel Ungo (FUNDAUNGO) Alcalda Municipal de Juaya USAID FUNDAMUNI

(503) 2257-3534 (503) 7975-6566

joaquin.martin@epypsa.es

16-Nov-05

Juan Ignacio Pita

Coordinador General De la Cooperacin (503) 2211-2324 Espaola en El Salvador

aecisal@vip.telesal.net

16-Nov-05

Leslie Quinez

Gerente Programa Acadmico

(503) 2243- 0406 (503) 243-7816

leslie.fundaungo@telesal.net

15-Nov-05

www.fundaungo.org.s v

Mauricio Alfredo Garca Ana Luz Mena Guillermo Galvn

Sndico Municipal

(503) 452-2494 (503) 452-2254 (503) 885-1239

alcaldiajuayua@navegante.co m.sv amena@usaid.gov

14-Nov-05

Democracia y (503) 22981666 Gobernabilidad 89301000 Local (503) 22441200 Gerente General (503) 22609990 22580404

15-Nov-05 15-Nov-05 4 calle poniente, entre 41 y 43 avenida sur, n 2223. Colonia Flor Blanca 4 calle poniente, entre 41 y 43 avenida sur, n 2223. Colonia Flor Blanca

Jos Armando Rivas ISDEM

16-Nov-05

Vicente Alberto Rodas

ISDEM

Secretario Tcnico

(503) 22609990 22580404

arodas@isdem.gob.sv

16-Nov-05

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Nombre

Institucin

Cargo

Telfono

Correo Electrnico

Direccin
4 calle poniente, entre 41 y 43 avenida sur, n 2223. Colonia Flor Blanca

Fecha de Entrevista

Observaciones

Luis Rodrguez

ISDEM

Asesor Municipal

(503) 22609990 22580404

lerg64@yahoo.com.mx

16-Nov-05

Carolina Rivas

SNET Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local de El Salvador (FISDL) Fundacin Nacional para el Desarrollo (FUNDE)

(503) 22832249

carorivas@snet.gob.sv 10. Avenida Sur y Calle Mxico, Bo. San Jacinto, San Salvador, EL Salvador Calle Arturo Ambroghi, n 411, entre 103 y 105 avenida norte. Colonia Escaln

14-Nov-05

Solicitud de materiales por telfono, Entrevista telefnica. www.fisdl.gob.sv

Orlando Antonio Zavala

Gerente de Desarrollo Municipal

(503) 2244-1213

ozavala@fisdl.gob.sv

15-Nov-05

ngela Zamora Rivas

Investigadora

(503) 22644938 al 44

nalazamora@yahoo.com

16-Nov-05

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Mapa de Asociatividad Municipal en El Salvador

Fuente: Plan Nacional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial. Junio 2002.

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