FACULDADES INTEGRADAS DE JACAREPAGU

DIRETORIA ACADMICA NCLEO DE EDUCAO A DISTNCIA - NEAD

ADMINISTRAO PBLICA

Ao Aluno Estamos, agora, iniciando o estudo de Dinmica Organizacional e voc, provavelmente, refletindo sobre as seguintes questes: De que se trata essa disciplina? Ser realmente significativa para a minha formao como profissional da rea gesto de recursos humanos? Acreditamos que ao longo do estudo, voc paulatinamente, ir encontrando respostas s questes iniciais. Esperamos, tambm, que a disciplina venha a suscitar em voc novos questionamentos medida que for entrando em contato com os assuntos por ela elaborados. Conseguir respostas importante, porm, levantar questes muito mais. No se esquea de utilizar a tutoria.

Como este caderno est organizado Este caderno est dividido em unidades,

cada uma com seus respectivos contedos programticos que so apresentados sob as formas de texto de leitura e atividades de enriquecimento. A carga horria desta disciplina est prevista para 60 horas de estudo, que voc administrar conforme sua disponibilidade. Lembre-se, porm, que h uma data-limite para seu estudo, pois ao final de cada grupo de disciplinas haver uma avaliao.

Fluxograma de Estudo
ENTRADA

COLETNEA DE TEXTOS

ATIVIDADES

ENRIQUECENDO A APRENDIZAGEM T U T O R I A

FILMES

LEITURAS SUGERIDAS

ESTUDOS EM GRUPO

AVALIAO

NO
APROVAD0?

SIGA A ORIENTAO DA TUTORIA

SIM

SADA 4

UNIDADE I: ADMINISTRAO PBLICA NO BRASIL

A administrao pblica abrange um vasto campo do processo administrativo do Estado, e portanto importante a sua conceituao e compreender o seu processo evolutivo para se ter o entendimento das principais mudanas gerenciais. 1.1 Definio da Administrao Pblica

Existem inmeras definies de Administrao, cujo termo vem do latim ad (direo para, tendncia para) e minister (subordinao ou obedincia), onde se conclui que o significado etimolgico da palavra administrao aquele que realiza uma funo sob o comando de outra pessoa, e aquele que presta um servio (CHIAVENATO, 1983, p.6). Entretanto, a palavra administrao sofreu, no decorrer do tempo, uma radical transformao no seu significado geral, sendo que, algumas definies se harmonizam umas com as outras e at se completam. Dentre as diversas definies, as mais importantes para este estudo so: Administrar conseguir realizaes sociais satisfatrias (VLERICK apud MOITINHO, 1969,p. 64); Administrar escolher (GUDIN apud MOlTlNHO, 1969, p. 64); Administrar prever, organizar, comandar, 1981, p. 26); coordenar e controlar (H. FAYOL1

O principal objetivo da administrao deve ser o se assegurar o mximo de prosperidade ao patro e, ao mesmo tempo, o mximo de prosperidade ao empregado (W. TAYLOR, 1990, p.24); Administrar significa assumir tarefas. Significa disciplina. Mas inclui tambm pessoal. Cada realizao da administrao a realizao de um administrador Cada fracasso, o fracasso de um administrador So pessoas que administram, e no foras, e nem fatos O descortino, a dedicao e a integridade dos administradores determina se haver administrao ou desadministrao (P. DRUCKER, 1984, p. xxiii); Administrar organizar e decidir (MORGADO MATTOS, 1975, p.72). Da mesma forma que foi conceituada a administrao cientifica ser desenvolvido o que a Administrao Pblica? Embora ainda no exista entre os que se dedicam prtica e ao estudo da administrao pblica, um grau razovel de concordncia em torno daquilo que constitui o mbito de seu trabalho, algumas definies sero apresentadas por diferentes autores, como segue: A administrao pblica a parte predominante do governo; o governo em ao; o executivo, atuante, o aspecto mais proeminente do governo .... A administrao pblica a execuo minuciosa e sistemtica do Direito Pblico. Toda aplicao particular da lei geral um ato pblico... (WILSON apud AMATO MUNOZ,1962, p.82); A administrao pblica a parte da cincia de administrao que se refere ao 5

governo, e se preocupa por isso, principalmente, que haja evidentemente problemas administrativos que se relacionem aos poderes legislativos e judicirio. A administrao pblica , pois, uma diviso da Cincia Poltica e uma das cincias sociais (GULICK apud AMATO MUOZ, 1962, p. 84);

Henri Fayol, engenheiro francs nascido em 1848, que criou a doutrina do fayolismo onde os princpios gerais so: a diviso do trabalho, a autoridade, a responsabilidade, a disciplina, a unidade de mando, a convergncia de esforos, a estabilidade de pessoal e a remunerao adequada s capacidades (EAYOL; H. Administrao industrial e geral. 9. ed. So Paulo Atlas, 1981. p. 12). ...a administrao pblica refere-se ao qu e ao como do governo. O qu a sustncia, o conhecimento tcnico de um campo, que habilita o administrador a executar a sua tarefa. O como so as tcnicas de gerencia, os princpios que conduzem os programas ao xito. Cada um destes elementos indispensvel; juntos, formam a sntese a que se chama administrao...(DIMOCK E. apud AMATO MUNOZ, 1962, p. 85); A administrao pblica no sentido mais amplo todo o sistema de governo, todo o conjunto de idias, atitudes, normas, processos, instituies e outras formas de conduta humana, que determinam: a) como se distribui e se exerce a autoridade poltica; b) como se atendem aos interesses pblicos. Este o mbito da cincia poltica, esboada gradualmente desde a antigidade, em longa evoluo que tem acumulado um acervo de interpretaes bastante rico (AMATO MUNOZ, 1962, p. 90). A administrao pblica no seu mais geral sentido, empregada para designar o ato ou a ao de reger, governar, superintender, gerir ou dirigir negcios ou bens pblicos ou particulares. Destarte, podem-se considerar como sinnimos de administrao os vocbulos: gerncia, gesto, governo, direo, regncia, governana, superintendncia. (SILVA apud MORGADO MATTOS, 1975, p.63); Com a implementao do Plano Diretor da Reformado Aparelho do Estado em 1995 est sendo adotado o seguinte conceito para a administrao pblica: todo o aparelho do Estado pr-orientado realizao de seus servios, visando satisfao das necessidades coletivas (INSTRUMENTO DE AVALIAO DA GESTO PBLICA, 2001, MP). Esta definio est em consonncia com a nova relao que deve existir entre o Estado e a sociedade, onde se v o cidado como contribuinte de impostos e como cliente dos seus servios. Os resultados da ao do Estado so considerados bons no porque os processos administrativos esto sob controle e so seguros, mas porque as necessidades do cidado-cliente esto sendo atendidas (PLANO DIRETOR DA REFORMADO APARELHO DO ESTADO, MP, 1995). 1.1.1 A abrangncia da Administrao Pblica Durante muitos anos considerou-se a Administrao como cincia exclusiva Administrao Pblica, onde tal conceito se firmou na Itlia e depois divulgou-se pela Frana e foi aceito inclusive pelo Brasil. Mas Fayol (1923), importante por sua obra ao identificar a funo administrativa, demonstrou no II Congresso Internacional de Cincias Administrativas, em Bruxelas no ano de 1923, que a Cincia da Administrao gnero e que a Administrao Pblica uma espcie desse gnero (MOITINHO,1969). A administrao pblica deve estar afastada do polmico estudo constitucional e dos conflitos polticos. A poltica est presente na medida em que os mtodos administrativos 6

so uma parte da vida social no desempenho das atividades pblicas. A Poltica a atividade do Estado nos grandes temas e universais ( o campo do estadista) enquanto que a Administrao em assuntos menores e individualizadas ( o campo do funcionrio tcnico). Embora a poltica determine as tarefas para a administrao, as questes administrativas no so as questes polticas, pois no se deve permitir que ela oriente as reparties pblicas no desempenho de suas atividades (WILSON apud JAMESON, 1962). Existe uma distino entre o Direito Pblico e a Administrao Pblica, onde a diferena consiste que administrao a execuo detalhada e sistemtica do Direito Pblico. Toda a aplicao particular das Leis em geral so realizados por meio de atos administrativos, que so: a cobrana de impostos, o recrutamento de reservistas, a entrega de correspondncias e atividades exercidas pelo Estado. As Leis em geral que obrigam o Estado a fazer diversas atividades e desempenhar vrias funes no fazem parte da administrao pblica. No estudo da administrao pblica o objetivo final realizar da melhor forma as prticas administrativas do governo, para desta forma melhor servir aos interesses pblicos, aos ideais e s necessidades da sociedade. (JAMESON, 1962). O Direito Administrativo estuda a constituio do organismo administrativo e as suas relaes legais com o pblico e com os prprios agentes da administrao, enquanto que a Cincia da Administrao Pblica examina a ao administrativa (legislao, executiva e, subsidiariamente, judiciria), visando realizar o mais eficiente possvel as finalidade do Estado. Resumindo, o Direito Administrativo trata do aspecto jurdico da Administrao Pblica, ou sela das normas jurdicas (MOITINHO, 1969). Outra abordagem da Administrao Pblica pode ser verificada tanto na ltima Constituio quanto no Decreto-Lei 200 (de 25-02-1967), alterado pelo Decreto-Lei 900 (de 29-09-1969), que utilizam a terminologia de Administrao Direta e Indireta para distinguir a administrao centralizada da descentralizada. A Administrao Direta ou Centralizada quando as atividades administrativas so realizadas pela prpria Administrao Pblica na esfera federal, estadual ou municipal, atravs de seus rgos internos. Em contra partida, quando tais atividades so de competncia de outro tipo de pessoa jurdica, tais como: autarquia, fundao, sociedade de economia mista e empresa pblica; a Administrao Pblica dita Administrao Indireta ou descentralizada (INSTRUMENTO DE AVALIAO DA GESTO PBLICA, 2001, MP). 1.2 Evoluo da Administrao Pblica no Brasil A administrao pblica evoluiu historicamente atravs de trs modelos bsicos: a administrao pblica patrimonialista, a administrao burocrtica e a administrao gerencial. Estas trs formas se sucedem no tempo, sem que qualquer uma delas seja inteiramente abandonada. Analisando a evoluo histrica da Administrao Pblica brasileira pode-se verificar que o Brasil j superou o patrimonialismo, atravessa a fase burocrtica, e aps a Reforma Administrativa do Aparelho do Estado de 1995, acha-se pronto legalmente para ingressar na administrao gerencial. Embora exista a condio legal para a implementao da administrao gerencial, existem alguns fatos histricos que sugerem que o Brasil ainda no apresenta condies para tanto. O primeiro, se refere a desconfigurao do modelo burocrtico pela transformao dos cargos pblicos em favoritismo poltico. Em seguida, se juntou administrao direta de forma catica um enorme setor empresarial (empresas pblicas), autrquico (autarquias) e fundacional (fundaes pblicas) que fugiu ao controle central e facilitou, pela multiplicao dos rgos e empresas com alto grau de autonomia de contratao nos anos 80, trazendo como conseqncia a feudalizao da administrao pblica por 7

interesses privados. Por ltimo, a administrao pblica sofreu o impacto da reforma desorganizada e mal sucedida realizada na era do governo Collor (ANDRADE1993). A Administrao Pblica brasileira no tem uma viso holstica dos seus problemas e evoluiu de forma descontnua do patrimonialismo para o burocrtico, com resultados heterogneos, tornando a questo complexa e no podendo ser vista de forma planejada. Desta forma, importante rever os diversos processos de Reforma Administrativa no Brasil para a compreenso do momento atual da administrao pblica, que pode ser dividido em cinto perodos distintos, como descrito no Quadro 1.1. O primeiro perodo que compreende de 1930 a 1945, com uma extenso at 1963 onde existiram estudos no irnplementados. Houve um esforo de novao e renovao do aparato governamental fundamentado no modelo burocrtico, introduzido com a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP) em 1936. No segundo perodo, de 1964 a 1985, justificado pela necessidade de maior agilidade e flexibilidade para atender s demandas de um Estado desenvolvimentista. O terceiro perodo, iniciado em 1988 e finalizado em 1988, foi mamado pela demanda da sociedade por conteno de gastos governamentais e ao mesmo tempo da necessidade em se criar mecanismos e instrumentos que permitisse uma gesto pblica eficaz e eficiente. O quarto perodo caracterizado pela Constituio de 1988, que aps o regime autoritrio esmerou-se na abundncia de normas visando a assegurar a garantia de direitos dos cidados e a imitar a amplitude de poderes do Estado, resultando na mais administrativa de todas as Constituies- A ltima Reforma, iniciada em 1995, visa reorganizar as estruturas da administrao pblica com nfase na qualidade e na produtividade do servio pblico voltado para o controle dos resultados.

QUADRO 1.1: As principais reformas administrativas do Estado. REFORMA PERODO Criao do DASP 1930-1945 CARACTERSTICAS PRINCIPAIS Implantao impositiva do modelo burocrtico. Racionalizao dos mtodos administrativos, criou o sistema do mrito na administrao, oramento usado como plano administrativo e reviso das estruturas. Descentralizao institucional (administrao direta e indireta), transferncias de atividades para o setor privado, substituio do funcionrios estatutrios por celetistas, reduo da atuao do DASP.

Decreto-Lei n 200 1967/69

1964-1985

Extino DASP

Extino do DASP e criao da Secretaria de Administrao Pblica da Presidncia da Repblica SEDAP em 1986. A Reforma da Administrao Pblica aprovada pelo Presidente Jos Sarney em em 1986 teve corno princpios: racionalizao e conteno de gastos pblicos, formulao de nova poltica de recursos humanos e racionalizao da estrutura da administrao federal. Constituio de 1988-1995 Instaurao de um Regime Jurdico nico para todos os 1988 (*) servidores pblicos estabelecendo a relao de trabalho, estabilidade rgida dos funcionrios, eliminou toda autonomia das fundaes e autrquicas, criou um sistema rgido de concursos inviabilizando uma parte das novas vagas para os servidores j existentes. Plano Diretor da Aps 1995 Os objetivos globais do Plano Diretor da Reforma do Reforma do Estado so: 1) aumentar a governana do Estado, ou Aparelho do seja, sua capacidade administrativa de governar com Estado e Emenda efetividade e eficincia.. voltando a ao dos servios do Constitucional n Estado para o atendimento dos cidados; 2) limitar a 19/98 ao do Estado quelas funes que lhe so prprias, reservando, em princpio, os servios no-exclusivos para a propriedade pblica no-estatal, e a produo de bens e servios pata marcado para a iniciativa privada; 3) transferir da Unio para os estados e municpios as aes de carter local; s em casos de emergncia cabe a ao direta da Unio; e 4) transferir parcialmente da Unio para os estados as aes de carter regional, de forma a permitir uma maior parceria entre os estados e a Unio. A Emenda Constitucional N0 19/98 tem sido chamada de Emenda da Reforma do Estado e modificou sobre: princpios da Administrao Pblico, servidores e agentes pblicos, controle de despesas e finanas pblicas, custeio de atividades a cargo do Distrito Federal, entre outras providncias. (*) Dentro do contexto constitucional possvel verificar a evoluo de como se deu a centralizao das regras que regem a administrao pblica, como segue: a constituio do Imprio, de 1824, nada dispunha sobre administrao pblica; a primeira Constituio republicano promulgada em 1891 s tinha dois artigos; a constituio de 1934 possua 7 artigos; a Constituio de 1946 que redemocratizou o pais tinha 11 artigos; a Constituio 9

do 1986-1988

de 1967 com seu vis autoritrio e concentrador de poder no passou de 21 artigos e finalmente a Constituio de 1988 alcanou 65 dispositivos sobre administrao pblica sendo a mais normativa comparadas com outros pases (MOREIRA NETO, DE., 1999). Fonte: Elaborao prpria baseada MARCELINO, &F. Governo, imagem e sociedade. Braslia FUNCEP, 1988. 1/Sp. Com a finalidade de entender o atual momento da Administrao Pblica e os seus impactos na Fiocruz, ou seja, a aplicao da administrao gerencial, se faz necessrio analisar os tipos de administrao (patrimonialista, burocrtica e gerencial) tomando com base o contexto histrico e suas caractersticas administrativas. Esta anlise importante, uma vez que a Fiocruz uma instituio centenria e possui na sua cultura aspectos concernentes aos tipos de administrao incorporados ao longo dos anos. 1.2.1 Administrao Patrimonialista O patrimonialismo significa a incapacidade ou a relutncia do poder absolutista em distinguir entre o patrimnio pblico e os seus bens privados A administrao patrimonialista caracterizada pela dificuldade de definio do que venha ser o patrimnio pblico e o privado, o que pode permitir a proliferao de nepotismo e de corrupo (BRESSER PEREIRA, 2001). Historicamente, este tipo de administrao corresponde ao Estado absolutista sendo superado a partir do sculo XIX corri a consolidao do Estado democrtico. Na administrao pblica patrimonialista o aparelho do Estado funcionava como uma extenso do poder soberano, onde os seus auxiliares e servidores possuem o status de nobreza real no havendo distino entre o pblico e o privado, ou seta, a res pblica(coisa pblica) no diferenciada dos princpios de um servio pblico2 profissional e de um sistema administrativo impessoal, formal e racional. Assim, nesta poca no havia claramente a definio das competncias ou das funes exclusivas de Estado.

1.2.1.1 Evoluo da Administrao Patrimonialista Este tipo de administrao empregada principalmente durante o perodo monrquico e da denominada Repblica Velha3 (1891 a 1930) no Brasil favorecia a corrupo, o empreguismo e o favoritismo. Para que se possa compreender as caractersticas deste sistema administrativo e sua evoluo preciso entender o perodo histrico que o antecedeu na Europa e posteriormente no Brasil. 3.2.1.1.1 Evoluo da Administrao Patrimonialista no mundo At o sculo XVIII prevaleceu o Estado absolutista justificado por filsofos como Jean Bodin e Thomas Hobbes (TAPAJS, 1984). Para o primeiro, os governantes estavam submetidos lei divina e tinham a obrigao moral de respeitar os tratados que assinavam, o que era uma restrio ao seu poder. Este no admitia a existncia de qualquer espcie de parlamento, pois o poder concedido por Deus no podia ser restringido pelo homem. Quanto a Hobbes, ensinava que no incio os homens viviam em estado natural sem lei que os submetesse. O Estado, para ele, nada mais era que o resultado de um contrato pelo qual os homens cediam todos os direitos ao rei, que fosse forte o bastante para proteg-los. 10

O conceito de servio pblico possui dois sentidos fundamentais, um subjetivo e outro objetivo. No primeiro, leva-se em conta os rgos do Estado responsveis pela execuo das atividades voltadas coletividade. No sentido objetivo, o servio pblico a atividade em si, prestada pelo Estado e seus agentes. De forma simples e objetiva conceitua-se servio pblico como toda atividade prestada pelo Estado ou por seus delegados, basicamente sob regime de direito pblico, com vistas satisfao do necessidades essenciais e secundrias da coletividade( (FILHO, J.S.C. Manual de Direito Administrativo Rio de Janeiro: Lumen Jurs, 7 ed., 2001. 343p.). Nos anos noventa devido a globalizao e a conscientizao dos indivduos, o Estado vem dando importncia proteo do patrimnio pblico, ou seja da res publica, contra a ambio dos indivduos e de grupos economicamente e politicamente poderosos Neste contexto surge um novo conceito das atividades do Estado onde este deve possuir atividades principais, ou seja, atividades propriamente de governo, que so as aes de legislar, regular! julgar, policiar, fiscalizar, definir polticas e fomentar (BRESSER PEREIRA, L.C. & SPINK, P. K. Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. 4 ed., Rio de Janeiro: FGV, 2001. Sl4p.) 3 O perodo da Repblica Velha termina com a Revoluo de 30 que implementa a centralizao politica-administrativa no Brasil (NUNES, E. A Gramtica cio Brasil: Clientelismo e lnsulamento Burocrtico Rio de Janeiro : Zahar, 1997). A Nova Repblica foi iniciada com o governo de transio do Presidente Jos Sarney, em 1985, e os principais programas de governo foram: Programa de Desenvolvimento da Regio Nordeste (com a finalidade de diminuir a as disparidades regionais), Programa Nacional de Desburocratizao (visava simplificar, humanizar e descentralizar as relaes do Estado com a sociedade e buscava o exerccio da cidadania) Piano Cruzado e a Reforma Administrativa MARCELINO, G. F.. Governo, imagem, e sociedade. Braslia: Fundao Centro de Formao do Servidor Pblico FUNCEP, 1985. 175p).

A poltica mercantilista4, que predominou at meados do sculo XVIII, no favorece a empresa estatal e intervm na economia privada e, como conseqncia, a relao entre as autoridades e os sditos acaba redundando na ambivalncia da regulamentao pblica e da iniciativa privada. A ambivalncia da vida privada se expressa no burgus que proprietrio de bens e das pessoas (dominao patriarcal da famlia). Esta ambivalncia da vida privada tambm se mostra na esfera pblica onde o pblico leitor (camadas cultas da sociedade) se entendem no discurso literrio como seres humanos sobre experincias de sua subjetividade formando opinio pblica, ou ento as pessoas privadas se entendam no discurso poltico sobre a regulamentao de sua esfera privada dando origem as leis genricas e abstratas. Enquanto as mulheres e dependentes esto excludos da esfera pblica poltica, o pblico feminino tem uma participao mais forte na esfera pblica literria do que os proprietrios privados. (HABERMAS, 1984). A Figura 3.1 mostra a estrutura bsica da esfera pblica burguesa do sculo XVIII representada pelos setores sociais, onde o setor pblico inclua a corte e imitava-se ao poder pblico. No setor restrito s pessoas privadas distinguindo entre a esfera privada e a esfera pblica. A esfera privada era formada pela famlia no seu espao ntimo (intelectualidade burguesa) e tambm compreendida pela sociedade civil burguesa mais restrita, ou seja, o setor da troca de mercadorias e do trabalho social. A esfera pblica poltica provem da esfera literria, que intermedia atravs da opinio pblica, as necessidades da sociedade com o Estado (HABERMAS, 1984). 11

Setor Privado

Esfera Pblica

Setor Pblico Estado (setor da polcia) Corte (sociedade da aristocracia da corte)

Sociedade civil (setor de troca de esfera pblica mercadorias e de trabalho poltica social) espao intimo da pequena esfera pblica literria famlia (salas de leitura, imprensa) (intelectualidade burguesa) (mercado de bens culturais: a arte, teatro, concertos)

FIGURA 1.1 Representao da sociedade do sculo XVIII. Fonte: Habermas, J. (1984). Mudana estrutural da Esfera Pblica: investigao quanto a uma categoria da sociedade burguesa. Rio de Janeiro : Tempo Brasileiro, p 45.) O mercantilismo a poltica econmica do capitalismo comercial do sculo XVI ao sculo XVIII e tini como objetivo o fortalecimento do Estado e o enriquecimento da burguesia. A prtica mercantista compreendia: balana comercial favorvel, protecionismo do Estado, monoplio, incentivo natalidade uniformizao legislativa e alfandegria do Estado. Houve quatro tipos fundamentais de mercantilismo conforme as condies histricas de cada Estado que o ps em prtica, que so: o metalista (mais na Espanha e em Portugal), o comercial (na Inglaterra), o industrial (na Frana) e o comercial-industrial (nos Pases Baixos). (A. ARRUDA, J.J., Histria Moderna e Contempornea. So Paulo: Editora tica, 1977 471p.)

No sculo XVIII a burguesia estava cada vez mais rica e ansiava pelo poder poltico, que no conseguira alcanar na ajuda aos reis contra os senhores feudais. Esta se constituiu numa classe revolucionria, que nos fins do perodo iria levantar-se contra a monarquia absolutista e as classes privilegiadas, nobreza e o alto clero. Para reagir, era preciso que se formasse uma filosofia que conquistasse uma conscincia revolucionria, que foi a obra de alguns economistas e filsofos do sculo XVIII, dentre os principais pode-se citar: Quesnay, Goumay, Turgot, Adam Smith, John Locke, Montesquieu, Voltaire, Rousseau e Diderot (ARRUDA, 1977). Surgiu o movimento Fisiocrtico liderado por Franois Quesnay (TAPAJS, 1984), que erguendo-se contra o mercantilismo acreditava que s a agricultura era capaz de produzir riquezas. Este defendia que a indstria e o comrcio apenas aumentavam essas riquezas, desde que fossem realmente livres, Laissez faire, aissez passer. Indo alm da concepo de Quesnay, o ingls Adam Smith (TAPAJS, 1984), com a sua obra Uma investigao sobre a natureza e as causas da riqueza das naes (1776), tomou-se o pregoeiro do liberalismo econmico. A idia de nao se manifesta na filosofia do lluminismot cujos nomes deste movimento foram Voltaire, Montesquieu, Jean-Jacques Rousseau e John Locke (TAPAJS, 1984). A filosofia do lluminismo tem como principais concepes: a razo guia infalvel da sabedoria; o universo mquina comandada por leis inflexveis, que o homem no pode deixar de levar em considerao; a melhor estrutura da sociedade a mais simples e a mais natural; o homem por natureza bom e puro (TAPAJOS, 1984; p.7). Entre as principais obras dos filsofos luministas, pode-se citar: a de Montesquieu Esprito das Leis onde se dedica ao estudo de diversas formas de governo; a de Voltaire 12

 Cartas Inglesas que ataca o absolutismo e a intolerncia e elogia a liberdade; e a de Rosseau Contrato Social onde defende a liberdade e a igualdade entre os homens, preconizando o regime democrtico (ARRUDA, 1977, p. 138). Os filsofos iluministas e a corte britnica definem os direitos civis, que no sculo XIX, foram introduzidos pelo liberais nas Constituies dos pases civilizados. A idia revolucionria consolidou-se no sculo XIX, entre os anos de 1760 a 1848, quando a burguesia travou o grande combate contra o sistema poltico dominante e abriu caminho para o aparecimento dos Estados democrticos. Foi a Revoluo Industrial6 que permitiu burguesia desenvolver o mximo de suas potencialidades, fixar os seus quadros e possibilitar o surgimento dos Estados democrticos. O primeiro golpe foi a derrubada gradativa do absolutismo associada a idia de Estado, que at ento era fundamentada no rei como soberano. Surge a idia de nao, onde os dspotas esclarecidos perceberam que existia o povo que fazia parte de seu patrimnio e de sua riqueza, e por isso, deveria ser cuidado originando uma concepo paternalista. Essa aliana de princpios filosficos e poder monrquico deu origem a um regime de governo tpico do sculo XVIII , o despotismo esclarecido (ARRUDA, 1977). No inicio do sculo XIX apareceram os seguidores da doutrina socialista, que influenciou as revolues de 1848 na Europa (Frana, Itlia, ustria e Alemanha). O socialismo passou de utpico a cientifico com a obra Manifesto Comunista de Marx e Engels (ARRUOA, 1977), que pregava a reforma total da sociedade, com a extino da propriedade e o estabelecimento da ditadura do proletariado, atravs da luta de classes e da revoluo permanente. Neste perodo, os socialistas definiram os direitos sociais (igualdades sociais) que s foram introduzidos nas Constituies de todos os pases na metade do sculo XX. O iluminismo surgiu na Frana no sculo XVIII e se caracterizava por procurar uma explicao racional para todas as coisas. Na Frana novos princpios surgiram entre os quais podemos citar o de Vauban que props que se adotasse a justia fiscal e igualdade tributria sobre todos, o pensamento de Fenelon que defendia a existncia de leis que regulassem o funcionamento do reino e as idias de Pierre Bayle que pregava a liberdade de pensamento e a tolerncia religiosa. (A. ARRUDA, J.J. Histria Moderna e Contempornea. So Paulo: Editora tica, 1977. 47lp.). 6 As mudanas sociais ocorridas na Inglaterra no sculo XVIII receberam o nome de Revoluo Industrial, caracterizada pela evoluo tecnolgica e por uma verdadeira revoluo social. A Revoluo Industrial, na Inglaterra determinou a passagem da sociedade rural para a sociedade industrial, a mudana do trabalho artesanal para o trabalho assalariado e a utilizao da energia a vapor em lugar da energia humana. (A. ARRUDA, J.J. Histria Moderna e Contempornea. So Paulo: Editora tica, 1977. 471p.). Ao lado dessas idias ganhou terreno o Positivismo7, que essencialmente contrapunha-se s idias socialistas. A poltica positivista ganhou seguidores em todos os pases chegando ao ponto mais alto a sua influncia nos ltimos anos do sculo XIX. Historicamente verificamos que no sculo XVIII compreendeu-se a importncia de proteger o indivduo contra um Estado oligrquico. No sculo XIX a importncia de proteger os pobres e os fracos contra os ricos e poderosos, mas somente na segunda metade do sculo XX a importncia de proteger o patrimnio pblico passou a ser dominante.
5

13

1.2.1.1.2

Evoluo da Administrao Patrimonialista no Brasil

Como o Brasil possui uma marcante herana cultural colonial importante aqui resumir as principais caractersticas dos padres estabelecidos dessa poca pela metrpole na nossa cultura administrativa. Portugal, na primeira fase econmica da monarquia, era patrimonialista e agropatriarcal e, com o desenvolvimento das cidades, do comrcio e da economia monetria, passou fase do patrimonialismo estamental8, ou seja, o quadro administrativo se define e se torna elemento de dominao da vida poltica. O estamento administrativo portugus ganhou expresso atravs dos juristas e dos militares enobrecidos. No reinado de D. Manuel aps as medidas centralizadoras de D. Joo II, configura-se o Estado estamental ou o quadro burocrtico que durou at o fim do sculo XVIII (AVELLAR, 976). Portugal no sculo XVI possua uma estrutura de poder baseada: 1)no poder absolutista caracterizado pelo sistema poltico europeu da poca, que se mantinha atravs do monoplio do comrcio; 2) e um enorme aparelho estatal, ocupado por uma classe economicamente improdutiva, formada por uma antiga nobreza proveniente do trmino das guerras contra os mouros e da Espanha (MARTINS, 1997). Essa estrutura de poder foi totalmente transplantada ao Brasil, que era considerada uma colnia de explorao e no de povoamento. A produo de acar para a exportao foi a principal causa de ocupao territorial e o primeiro empreendimento empresarial no Brasil. Os engenhos de acar dependiam de licena do Estado, e a comercializao do produto na Europa era privilgio da Coroa portuguesa. Para fazer cumprir essas regras, fazia-se necessrio uma grande burocracia e as pessoas empregadas na administrao colonial eram conhecidas como filhos da folha que significava vivendo s custas da folha de pagamento do Estado (MARTINS, 1997). O positivismo deve seu nome doutrina de Comte, onde a razo era capaz de regular tudo e tudo podia explicar e por outro lado tentava-se aplicar o empirismo aos fatos sociais. A revoluo e anarquia so para Comte a mesma coisa. E necessria a Ordem para que haja o Progresso, o que representa os anseios da burguesia dominante (TAPAJS, V. Histria Administrativa do Brasil; organizao poltica e administrativa do Imprio. Braslia: Fundao Centro de Formao do Servidor Pblico FUNCEP, 1984. 380 p.). 8 A palavra estamento designa um grupo distinto de uma classe social desejosa de um status atravs de privilgios obtidos, onde as relaes so reguladas pela tradio, fidelidade feudal ou patrimonial e tolerncia (WEBER, M. Grandes Cientistas Sociais. So Paulo: Editora Atia, 1991. l65p.). Aps a independncia, a herana colonial permaneceu e fez surgir um conglomerado de estruturas oligrquicas de poder espalhadas pelo pais. Algumas delas organizaram-se como sistemas fechados9, baseados nos latifndios improdutivos, na escravido e na regra senhorial que foi apoiada pela administrao poltica de favores aos clientes locais. Embora sem autonomia, o municpio representou tanto no Imprio quanto durante a Primeira Repblica um importante papel poltico. Assim, os coronis (donos dos latifndios) dominavam os cargos pblicos, usavam em proveito de seus afilhados e se impunham perante s Cmaras. O coronelismo caminhava juntamente com o sistema poltico, os presidentes das provncias, na defesa dos interesses mtuos (TAPAJS, 1984). Pode-se concluir que o patrimonialismo, o clientelismo, a burocracia extensiva e a interveno do Estado na economia esto inscritas na tradio brasileira com caractersticas persistentes da herana colonial (MARTINS, 1997). 14
7

O que se presencia at a dcada dos anos oitenta uma marcante influncia da administrao patrimonialista, como afirma o documento sobre as respostas a questes formuladas pela Comisso Especial da Cmara dos Deputados, onde a Deputada Teima de Souza coloca o pensamento da pesquisadora Vera Stork ao afirmar que histria da administrao pblica brasileira a histria do patrimonialismo, do rei senhor das terras, das gentes e dos cargos, dos amigos do rei, os quais modernamente se inserem no tecido da administrao pblica pela via do contrato sem concurso, sem aferio prvia da capacitao (STORK apud CADERNOS MARE, 1998, p.7). 1.2.2 Administrao Burocrtica A administrao pblica burocrtica foi adotada no Brasil na dcada de 30 para substituir a administrao patrimonialista, que ainda mantinha a sua prpria fora no quadro poltico brasileiro. O coronelismo passa ser a expresso local do patrimonialismo, dando lugar ao favoritismo e aos privilgios que continuava a permear o servio pblico. Tornou-se necessrio desenvolver um tipo de administrao que partisse no apenas da clara distino entre o poltico e o administrador pblico, como tambm a separao entre o que privado e o que pblico. Surge assim a chamada administrao burocrtica moderna, racional-legal, que constituda por princpios orientados do seu desenvolvimento a profissionalizao, a idia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade e o formalismo. Aparece a organizao burocrtica capitalista, baseada na centralizao das decises, na hierarquia traduzida no princpio da unidade de superviso, na estrutura piramidal do poder, nas rotinas rgidas, no controle passo a passo dos processos administrativos. Os controles administrativos, visando evitar a corrupo e o nepotismo, so sempre realizados a prior Desta forma, os controles rgidos dos processos so justificados para garantir a lisura dos mesmos. Com o tempo as organizaes burocrticas passam a possuir caractersticas negativas, sendo vistas como aquelas onde a quantidade de papel se avoluma, extremo apego dos funcionrios aos regulamentos e rotinas, que impedem as solues rpidas ou eficientes. Os cidados, de maneira geral, passaram a dar o nome de burocracia aos defeitos do sistema, ou seja as disfunes e no ao sistema organizacional (CHIAVENATO, 1983). A abordagem de um sistema fechado a maneira de ver tudo o que acontece dentro de uma organizao como se ela existisse num vcuo, ou como se fossem entidades autnomas, absolutas e hermeticamente fechadas a qualquer influncia vinda do exterior.(CHIAVENATO, 1. Introduo Teoria Geral da Administrao, 3 ed., So Paulo: Mc-Graw-HilI, 1983. 617p.) O conceito de burocracia para Max Weber exatamente o contrrio, onde a eficincia est no detalhamento antecipadamente e nos mnimos detalhes como as coisas devem ser realizadas, e possuindo as seguintes caractersticas (WEBER apud HALL, 1976, p.34): 1234567Hierarquia de autoridade. Diviso do trabalho. Gompetncia tcnica. Normas de procedimentos para atuao no cargo. Normas que controlam o comportamento do empregado. Autoridade limitada do cargo. Gratificao diferencial por cargos. 15

8 - Separao entre propriedade e administrao. 9 - nfase nas comunicaes escritas. 10-Disciplina racional. 11-Especializao da administrao que separada da propriedade. 12-Profissionalizao dos participantes. 13-Completa previsibilidade do funcionalismo. Algumas dessas caractersticas, exercidas de forma extrema pela administrao pblica, levou a ineficincia dos seus processos, onde o controle passa a ser a garantia do poder do Estado e transforma-se na sua prpria razo de ser, tendo como conseqncia o Estado voltado para si mesmo perdendo a noo de sua misso bsica, que servir sociedade. A qualidade fundamental da administrao pblica burocrtica a efetividade no controle dos abusos e seus defeitos so: a ineficincia, a auto-referncia, a incapacidade de voltar-se para o servio aos cidados vistos como clientes. Entretanto, estes defeitos no se revelaram determinantes na poca do surgimento da administrao pblica burocrtica, porque os servios do Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a manter-se a ordem e administrar a justia, a garantir os contratos e a propriedade. Neste ponto verificam-se que a caracterstica que define o governo nas sociedades pr-capitalistas e pr-democrticas era a privatizao do Estado, ou a interpermeabilidade dos patrimnios pblicos e privados. Assim, enquanto que a administrao do Estado pr-capitalista era uma administrao patrimonialista, com o surgimento do capitalismo e da democracia emerge a administrao burocrtica como instrumento de combater o nepotismo e a corrupo, estabelecendo um servio pblico profissional e um sistema administrativo impessoal. Segundo Weber, para cada tipo de sociedade existe um tipo de autoridade, que significa a probabilidade de que um comando ou ordem especifica seja obedecido. A autoridade representa o poder institucionalizado e oficializado, pois o poder definido como a probabilidade de impor a prpria vontade dentro de uma relao social, mesmo contra qualquer forma de resistncia e qualquer que seja o fundamento dessa probabilidade (CHIAVENATO, 1983, p.278). A autoridade proporciona o poder e este conduz a dominao, que a probabilidade de encontrar obedincia a um determinado mandato, podendo fundar-se em diversos motivos de submisso (WEBER, 1920). A dominao requer um aparato administrativo, pois necessita de um pessoal administrativo para executar as ordens e servir como ponto de ligao entre o governante e os governados. Esta pode depender dos seguintes fundamentos: de uma gama de interesses vantajosos daqueles que mandam e em inconvenincias para aqueles que obedecem; do mero costume e hbito de um comportamento inveterado do dominador que influencia a conduta dos dominados; e nas crenas que legitimam o exerccio do poder tanto na mente do lder como dos subordinados. Nas relaes entre dominados e dominantes costuma-se apoiar internamente em bases jurdicas, nas quais se institui a sua legitimidade, e o abalo dessa crena pode trazer instabilidade. Weber (1920) aponta trs tipos de dominao (autoridade). dominao tradicional, dominao carismtica e dominao legal ou burocrtica. Na dominao tradicional, tpica da sociedade patriarcal, os subordinados aceitam as ordens dos superiores como justificadas, porque essa sempre foi a maneira tradicional de agir ou de fazer uma tarefa. Os funcionrios so dependentes economicamente do senhor feudal e geralmente so: parentes, favoritos, empregados, etc.. A dominao carismtica, caractersticas das sociedades em perodos revolucionrios, envolve um grande nmero de seguidores constitudo de discpulos e subordinados, que aceitam as ordens do superior como justificadas por causa da influncia da personalidade e da liderana superior com o qual se identificam. 16

Por ltimo na dominao legal, tpico do Estado Moderno, os subordinados aceitam as ordens dos superiores como justificadas, porque concordam com um conjunto de preceitos e normas que consideram legitimos e dos quais deriva o comando. Com base no estudo sobre a tipologia de sociedade e a tipologia de dominao foi feita uma analogia da realidade do final do sculo X)( e o aparecimento da administrao gerencial. Esta foi uma comparao emprica, apenas com o intuito de mostrar que toda a mudana administrativa est associada s transformaes sociais, conforme visualizadas no Quadro 1.2. Na sociedade do conhecimento a dominao exercida atravs do domnio das tecnologias, onde os subordinados possuem conhecimentos especializados e so avaliados no mais pelas tarefas que realizam, mas pelos resultados que alcanam. Assim, os trabalhadores so capazes de sozinhos ou em equipes de: planejar, organizar e executar muitos aspectos de seu prprio trabalho. A funo dos gerentes no mais falar para os subordinados o que fazer e nem controlar a execuo do trabalho, mas de exercer uma liderana capaz de mover um grupo de pessoas numa direo atravs de meios no coercitivos (STEWART, 1998).

QUADRO 1.2: Tipologia da sociedade e da dominao segundo Weber versus a atual.

Tipos de Caractersticas Sociedade
Tradicional

Exemplos

Tipos de dominao

Caractersticas da autoridade
No racional. Poder herdado ou delegado. Baseada no senhor

Legitimao
Tradio, hbitos, usos e costumes. Relaes reguladas pelo privilgio e fidelidade Caracterstica pessoais (herosmo, magia, poder mental) carismticas do lder. uma relao puramente pessoal. Justia da lei. Promulgao e regulamenta o de normas legais previamente definidas. A base funcionamento tcnico a disciplina do servio. O que importa so os resultados. Foco no Planejamento, nas pessoas e nos processos.

Aparato administrativos
Forma patrimonial e forma feudal. Estrutura estamental. Administrao limitada e autnoma Inconstante e instvel. Escolhido conforme a lealdade e devoo ao lder e no somente por qualificaes tcnicas. Burocracia.

Patriarcal e Cl, tribo, Tradicional patrimonialista, ou famlia, Conservadora sociedade medieval

Carismtica

Personalista, Grupos Carismtica mstica e arbitrria, revolucionrevolucionria rios, partidos polticos, naes em revoluo

No racional, nem herdada, nem delegvel. Baseada no carisma ou no reconhecimento.

Legal, Racionalidade dos Estados Racional ou meios e dos denominaBurocrtica objetivos. dos modernos, empresas, exrcitos.

Legal, Legal, racional, Racional ou normas Burocracia impessoais, formal. Meritocrtica*O dever de obedincia est graduado numa hierar-quia de cargos.

Conhecimento

Globalizante, a sociedade reivindica os seus direitos, Era da informao

Naes desenvolvidas. Empresas modernas

Tecnolgica e Baseada na Financeira liderana. Delega poder com responsalidade. Flexibilidade das normas

Gerencial, Contrato de gesto

fonte: Elaborao prpria, adaptado da obra: CHIAVENATO, 1. lntroduo teoria geral da administrao. 3 ed., So Paulo Graw-Hill, 1983. p.28l. 17

A mudana administrativa na esfera pblica foi facilitada e acelerada por uma convergncia de inovao tecnolgica e orientao para custos (PETTIGREW, 1996X sendo iniciada no incio dos anos 90 em diversos pases (EUA, Inglaterra, Frana, Nova Zelndia, Canad, etc.) e inclusive no Brasil. Neste novo contexto, o modelo burocrtico comeou apresentar problemas devido ao excesso de controle e de disciplina, que tornaram a administrao presa a uma racionalidade tcnica e processual pouco adequada em termos de resultados. A estrutura hierrquica mostrou-se ineficiente por sua rigidez e sua verticalidade e a tica da obedincia eliminou a criatividade. Na prtica verifica-se que a autonomia reduzida levou ausncia de responsabilidade por parte dos servidores. Conseqentemente os servios pblicos mostraram-se ineficientes ou de m qualidade, j que o modelo burocrtico no privilegia a obteno de resultados, mas apenas o cumprimento das normas e a obedincia s ordens hierrquicas. Cabe aqui explorar um pouco mais as distores do modelo burocrtico e que tem como resposta a administrao gerencial. Para Weber (1920) a burocracia conduz a organizao a conseqncias previstas ou desejadas de sua funcionalidade e com o objetivo de obter mxima eficincia, mas Merton (1967) notou tambm as conseqncias imprevistas ou indesejadas e que levam ineficincia e s imperfeies (MERTON apud ETZIONE, 1967, p.60). A estas conseqncias imprevistas Merton deu o nome de disfunes da burocracia, para designar as anomalias de funcionamento responsveis pelo sentido pejorativo que o termo burocracia adquiriu junto a sociedade. O Quadro 3.3 ilustra de maneira simplificada a previsibilidade e as disfunes da burocracia.
10

A burocracia uma organizao na qual a escolha das pessoas baseada no mrito e na competncia tcnica e no em preferncias pessoais. (CHIAVENATO, 1. Introduo teoria geral da administrao. 3 ed., So Pauto: Mc Graw-Hill, 1983. 617 p.)

18

QUADRO 1.3: Previsibilidade da burocracia e suas disfunes. PREVISIBILIDADE DO FUNCIONAMENTO DISFUNES DO FUNCIONAMENTO SEGUNDO MAX WEBER (1920) SEGUNDO ROBERT K. MERTON(1967)
1- Legalidade das normas 2-Comunicao formal 3- Diviso do trabalho 1- Apego as normas e as regras passa a ser os principais objetivos dos burocratas. 2- Excesso de formalismo de documentao e conseqentemente a enorme quantidade de papel 3- Resistncia as mudanas, pois os funcionrios so apenas um executor das rotinas e possuem a estabilidade do cargo.

4lmpessoalidade no relacionamento entre 4- Os funcionrios so despersonalizados no os funcionrios relacionamento sendo identificados pelo nmero do registro. 5- Hierarquizao da autoridade 5- A deciso tomada por quem ocupa cargos hierrquico mais alto. 6 - Rotinas e procedimentos 7-Competncia tcnica e mrito 6- A rigidez no cumprimento das regras faz com que o funcionrio perca a flexibilidade, a iniciativa, a criatividade e a inovao. 7- A hierarquia da autoridade implica distinguir aqueles que detm o poder, e dar-lhes privilgios exacerbados. Dai surge a tendncia utilizao intensiva de smbolos ou de sinais de status para demonstrar a posio hierrquica em relao aos funcionrios 8- O funcionrio est voltado para atender as normas da organizao e essa atuao interiorizada gera conflitos com os clientes da organizao. 9- Nem sempre o perfil do profissional est compatvel com a funo do cargo que este exerce.

8- Especializao da Administrao

9- Profissionalizao

Fonte: CHIAVENATO, 1. Introduo teoria gera/da administrao. 3 ed., So Paulo Mc Graw-Hill, 1983. P 290-294. 1.2.2.1 Evoluo da Administrao Burocrtica no mundo e no Brasil A administrao burocrtica clssica, baseada nos princpios da administrao do exrcito prussiano, foi implantada nos principais pases europeus no final do sculo XIX; nos Estados Unidos no comeo do sculo XX e no Brasil em 1936, com reforma administrativa promovida por Maurcio Nabuco e Luis Simes Lopes (BRESSER, 1999). Neste ano, foi criado o DASP - Departamento Administrativo do Servio Pblico, que representou no apenas a primeira reforma administrativa do pais, com a implantao da administrao burocrtica, mas tambm a afirmao dos princpios centralizadores e hierrquicos da burocracia clssica. Embora, na poca de sua implementao, tenham sido valorizados instrumentos importantes, tais como o sistema de mritos atravs do recrutamento por meio de concurso pblico, o treinamento sistemtico dos funcionrios e a observncia do cumprimento do regime jurdico do pessoal, no se chegou a adotar uma poltica consistente de recursos humanos que respondesse s necessidades do Estado. Coube ao DASP fazer cumprir a norma constitucional da proibio do acmulo de cargos pblicos e ainda o aperfeioamento 19

da tcnica de elaborao oramentria (AVELLAR, 1976). 1.2.3 Administrao Pblica Gerencial A administrao pblica gerencial surgiu da necessidade do Estado na segunda metade do sculo XX em reduzir os custos e aumentar a qualidade dos servios, tendo o cidado como beneficirio. Tanto o modelo de administrao pblica burocrtica quanto o modelo gerencial assumem que preciso combater o nepotismo e a corrupo, porm esta ltima argumenta que no so necessrios procedimentos rgidos para isto, uma vez que existe uma ntida rejeio da sociedade em relao as pessoas que confundem os patrimnios pblicos e privados. A administrao gerencial est orientada para o cidado e baseada na descentralizao e no rgido controle sobre o desempenho organizacional aferido por indicadores e definidos por contratos de gesto (BRESSER PEREIRA, 2001). Algumas caractersticas definem a administrao pblica gerencial, como (CADERNO 3, MARE, 1998): pressupe que os funcionrios pblicos so merecedores de confiana; incentiva a criatividade e a inovao; contrato de gesto o instrumento mediante o qual se faz o controle sobre os rgos descentralizados; descentralizao financeira do ponto de vista poltico, transferindo recursos e atribuies para os nveis polticos regionais e locais; descentralizao administrativa, por meio da delegao de autoridade para os administradores pblicos transformados em gerentes crescente autnomos; organizada em poucos nveis hierrquicos, ao invs de estruturas piramidais; organizaes flexveis, ao invs de unitrias e monolticas, nas quais as idias de multiplicidade, de competio administrativa e de conflito no tenham lugar; controle feito por resultados, a posterori ao invs do controle rgido, passo a passo, dos processos administrativos e; administrao voltada para o atendimento do cidado, ao invs de auto-referida. A administrao pblica gerencial se contrape burocracia11 partindo do principio que no existe a necessidade de procedimentos rgidos e prega a descentralizao com delegao de autoridade e de responsabilidade ao gestor pblico, bem como o rigido controle sobre o desempenho mediante a aferio de indicadores acordados e definidos por contrato de gesto. A burocracia moderna surgiu quando ainda era preciso afirmar o poder do Estado sobre os cidados em oposio aos poderes feudais ou regionais e por isso tende a ser auto-referente, ou seja, promoverem os seus prprios interesses. Na administrao gerencial no existe mais a preocupao do poder do Estado estar ameaado e o servio pblico no precisar ser auto-referido, mas orientar o servio para o cidado. 1.2.3.1 Evoluo da Administrao Pblica Gerencial no mundo A administrao pblica gerencial apareceu na dcada dos anos 70 como resposta crise do Estado contemporneo, de modo a enfrentar principalmente a crise fiscal, como uma estratgia para reduzir os custos e tornar mais eficiente a administrao dos servios pblicos, bem como um instrumento para proteger o patrimnio pblico contra os interesses do rent-seeking12 ou da corrupo. 20

A burocracia enfoca os processos, sem considerar a alta ineficincia envolvida num controle rgido, por acreditar que esta seja a forma mais segura de evitar o nepotismo e a corrupo. Os controles so preventivos e so a priori Tambm se tem como paradigma que punir os desvios sempre mais difcil ou impossvel e por isso se prefere prevenir. Uma vez que sua ao no tem objetivos claros, definir indicadores de desempenho para as agncias estatais tarefa extremamente difcil e no se tem outra alternativa seno controlar os procedimentos. 12 Rent-seeking, cuja traduo literal quer dizer busca de rendas, definido como a atividade de indivduos e grupos de buscar rendas extra-mercado para si prprio atravs do controle do Estado. Tem origem na teoria econmica neoclssica, onde um dos sentidos da palavra rent exatamente o ganho que no tem origem nem no trabalho, nem no capital. Corresponde ao conceito de privatizao do Estado que os brasileiros vm usando. O conceito de privatizao do Estado ou de privatizao do patrimnio pblico consiste na venda regular de um patrimnio que a sociedade conclua que deva pertencer a entidades privadas, e no a entidades pblicas. (BRESSER PEREIRA, 1996, p.19) 13 O Bem Estar Social se constitui em uma srie de satisfaes fsicas, intelectuais, afetivas, espirituais e morais que podem ser proporcionadas ao homem, mediante seu prprio esforo e o esforo dos demais. Esse bem-estar, uma vez co-participado o bem comum, o fator ou os fatores de bem-estar podem no ser comuns e geralmente no o so, porm os resultantes devem ser universais e reconhecidos por todos os homens e por eLes aceitos com satisfao (CASTOR et aI., 1987, p.95). Os quatro fatores scio-econmicos mais importantes que contriburam no final da dcada dos anos 70 para a crise do Estado contemporneo foram: as duas crises do petrleo, em 1973 e 1979, ocasionando uma recesso na economia mundial dos anos oitenta; problema fiscal dos Estados em financiar os seus dficits pblicos e a recusa dos contribuintes em pagar mais impostos; a crise de governana dos Estados contemporneo, e por fim; a globalizao e todas as transformaes tecnolgicas que ocorreram no setor produtivo afetaram o Estado.

11

Na realidade o enfraquecimento dos governos para controlar os fluxos financeiros e comerciais acrescido do aumento do poder das grandes multinacionais resultou na perda significativa dos Estados nacionais de por em prtica polticas macroeconmicas. Esta crise do Estado afetou diretamente a organizao da administrao burocrtica pblica (ABRUCIO, CADERNO 10, ENAP,1997). Se no sculo XVIII foram defendidos os direitos civis e no sculo XIX os direitos sociais, passa atualmente a necessidade de se defender os direitos de que gozam todos cidados de que seja pblico o que de fato pblico, e portanto o direito de que a propriedade do Estado seja pblica, isto , de todos e para todos, no apropriada por uns poucos. No sculo XIX a administrao pblica do Estado liberal era um instrumento para garantir os direitos de propriedade e assegurar a apropriao dos excedentes da economia pela classe capitalista emergente, enquanto que no sculo )(X, surge o Estado desenvolvimentista, onde a administrao burocrtica uma modalidade de apropriao dos excedentes por uma nova classe mdia de burocratas e tecnocratas. O Estado liberal se caracterizou pela concentrao de renda na burguesia, atravs 21

de mecanismos de mercado, enquanto que, no Estado desenvolvimentista, o excedente da economia foi dividido entre os capitalistas e os burocratas, que alm dos mecanismos de mercado usaram o controle poltico do Estado para enriquecimento prprio. Foi constatado ao longo do tempo que tanto nos pases desenvolvidos quanto nos pases em desenvolvimento, a res publica no foi bem protegida pela administrao burocrtica, dada a sua ineficincia em administrar o Estado de Bem-Estar Social13 e de substituir a burguesia no processo de acumulao do capital. A administrao pblica burocrtica apareceu para combater o patrimonialismo, num momento em que a democracia dava os seus primeiros passos, e portanto era natural que houvesse um clima de desconfiana de tudo e de todos. Em contraposio a administrao pblica gerencial parte do pressuposto que a sociedade condena fortemente o patrimonialismo e que a democracia um regime poltico consolidado. Logo, a administrao burocrtica tem uma caracterstica centralizadora e autoritria e a administrao gerencial est baseada em uma concepo de Estado e de sociedade democrtica e plural. A partir da dcada dos anos setenta surgiram principalmente nos Estados Unidos e na Gr Bretanha programas governamentais voltados para o aumento da eficincia e a melhoraria da qualidade dos servios prestados ao cidado, cuja denominao genrica gerencialisrno na administrao pblica ou mais conhecido pelo termo managerialism. A administrao pblica gerencial evolui do Modelo Gerencial Puro para o New Pub/ic Management e finalmente para o Public Service Orientation, conforme descrito no Quadro 1.4. QUADRO 1.4: Evoluo da Administrao Pblica Gerencial Objetivo e relao com a Sociedade Modelo Gerencial Puro New Public Management Public Service Orientation Economia/Eficincia Efetividade/Qualidade Responsabilidade Pblica/Eqidade Contribuintes Clientes/Consumidores Cidados Fonte: ABRUCIO, F. O impacto do modelo gerencial na administrao pblica: Um breve estudo sobre a experincia internacional recente. Caderno 10, Braslia ENAP, 1997. p.12. O primeiro movimento iniciou nos anos 70 e foi denominado gerencialismo puro e tinha como objetivo bsico a preocupao com a eficincia, a economia e produtividade, pretendendo sensibilizar, dessa forma, os contribuintes. Em seguida, surge nos anos 80 o movimento do New Public Management, que incorpora a idia da efetividade e da busca da melhoria da qualidade dos servios, na perspectiva dos clientes/usurios desses servios. Desde a metade dos anos 80, o governo britnico vem incorporando os princpios da qualidade na administrao pblica visando obteno da satisfao dos cidados. Assim, a busca da qualidade dos servios pblicos outro conceito que o modelo gerencial vem incorporando, a partir da experincia do setor privado com a abordagem da Administrao da Qualidade Total (Total Quality Management). A estratgia adotada pelo governo ingls foi a descentralizao administrativa e o modelo contratual de prestao de servios pblicos. Por ltimo, aparece nos anos 90 o Public Service Oriented resgatando os conceitos: transparncia, dever social de prestao de contas, participao poltica, eqidade e justia. Essa nova viso introduz novas idias ao modelo gerencial puro, que so: valorizao da descentralizao como meio de implementao de polticas pblicas; mudana do conceito de cidado passando de mero consumidor para uma conotao 22

mais coletiva de cidadania que inclui direitos e deveres; e competio entre agncias pblicas como princpio de cooperao para obter um melhor resultado global. Este aperfeioa as discusses sobre: eficincia, qualidade, avaliao de desempenho, flexibilidade e planejamento estratgico (ABRUCIO, CADERNO 10, ENAP, 1997). 1.2.3.2 Evoluo da Administrao Gerencial no Brasil A crise do Estado que se apresenta desde os anos 80, reflete as transformaes que levam em todo mundo redefinio das funes e da relao do Estado com a sociedade e frente a economia globalizante. A proposta da administrao pblica gerencial no Brasil foi confundida com as idias NeoIiberais14 de reduzir o gasto pblico e o nmero de funcionrios como resposta s limitaes oramentrias. necessrio salientar que o neoliberalismo surgiu como uma reao da crise fiscal do Estado e, como conseqncia, houve a necessidade de reduzir o seu tamanho e cortar despesas, enquanto que a administrao gerencial se preocupa com o aumento da eficincia e da qualidade dos servios pblicos (BRESSER, 2001). Assim, a reforma da administrao pblica iniciada em 1995 deve ser vista numa dimenso mais ampla, que o da reforma do Estado brasileiro, que compreendeu trs componentes fundamentais: o equacionamento da crise financeira do Estado, a reviso do estilo de interveno do Estado na economia e finalmente a recuperao da capacidade de formulao e de implementao das polticas pblicas pelo aparelho do Estado (CADERNO 1, BRASLIA, DF. MARE, 1998). A reforma da administrao pblica teve como fundamento o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado formulado em 1996 (CADERNO 15, BRASLIA, DF. MARE, 1998) cujo objetivo estratgico era fazer a reviso das funes do Estado transferindo, para a sociedade e para outras esferas de Governo, atividades que podiam ser melhor executadas no setor pblico no-estatal e no mbito dos governos estaduais e municipais. A restruturao pretendia orientar na busca de uma adequao entre funes; formas de propriedade e tipos de gesto, de modo a combinar a mudana institucional com a renovao nos mtodos de gesto e da cultura das organizaes do setor pblico. Desta forma, a reforma administrativa visa fortalecimento da governana, ou seja a capacidade de implementao de polticas pelo Estado, por meio da transio de um tipo de administrao pblica burocrtica, rgida e ineficiente, para uma administrao pblica gerencial, flexivel e eficiente, voltada para o atendimento da cidadania. No Quadro 1.2 foram descritos os objetivos fundamentais da Reforma do Aparelho do Estado. Conforme as caractersticas de cada setor da administrao pblica o Plano Diretor propem duas mudanas bsicas, com ampla repercusso sobre a estrutura do Estado. A primeira estaria baseada na reorganizao do aparelho do Estado, mediante a publicizao15 e a privatizao16 de atividades que devam ter a sua propriedade redefinida e a segunda na assimilao da administrao gerencial nos setores de prestao de servios ao pblico ou de operacionalizao de atividades de fomento ou de fiscalizao, mediante novas formas de articulao entre a administrao direta e a indireta (CADERNO 12, BRASLIA, DF. MARE, 1998). Logo, a concepo do Plano Diretor da Reforma do Estado foi baseada numa reviso das suas funes e da sua forma de organizao, considerando os tipos de gesto e as formas de propriedade mais adequados. A combinao entre as estruturas e mudanas na forma de gesto pode ser melhor compreendidas no Quadro 1.5.

23

O neoliberalismo clssico a ideologia burguesa e aproxima-se do laissez faire, mas no pode ser confundido com o liberalismo. a ideologia que prega a menor interveno do Estado na economia e defende que o desenvolvimento deve ser realizado pela classe capitalista. tambm uma ideologia colonialista uma vez que prope para os pases subdesenvolvidos um desenvolvimento sustentado na ajuda estrangeira. Esta apoia a ordem democrtica, as liberdades individuais e o sistema representativo, mas os seus defensores esto sempre dispostos a abandonar ou limitar essas idias quando vem que o prprio sistema est em jogo, como ocorreu em 1964. (BRESSER PEREIRA, L. O. Desenvolvimento e Crise no Brasil, So Paulo, Editora Brasiliense, 1972, p 199). 15 A palavra publicizao foi criada pelo governo para distinguir a propriedade pblica no estatal da propriedade pblica e da privada. A publicizao pressupe a extino de rgos ou entidades estatais e subsequente absoro de suas atividades por Organizaes Sociais. O processo de publicizao visa assegurar o carter pblico e o direito privado da nova entidade, assegurando-lhes, assim, uma autonomia administrativa e financeira maior. As Organizaes Sociais so organizaes pblicas no-estatais, mais especificamente fundaes de direito privado que celebram contrato de gesto com o Poder Executivo com aprovao do Poder Legislativo, ganhando o direito de fazer parte do oramento pblico federal, estadual ou municipal. (PETRUCCI, V. & SCHWARTZ, L, Administrao Pblica Gerencial: a reforma de 1995: ensaios sobre a reforma administrativa brasileira no limiar do sculo )CC, Brasilia, ENAP, 1999, p. 46-48.) 16 A privatizao consiste em transferir para o setor privado a produo de bens e servios, com base no pressuposto de que as empresas sero mais eficientes se controladas pelo mercado e administradas privadamente, cabendo ao Estado um papel regulador e transformador de recursos e no de execuo.(BRASIL, Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. PROGRAMA DE REESTRUTURAO E QUALIDADE DOS MINISTRIOS, Caderno 12, Braslia, DE MARE, 1998, p.15.) QUADRO 1.5: Modelos Institucionais, Formas de Propriedade e de Administrao
FORMA DE PROPRIEDADE ESTATAL PBLICA NOESTATAL NCLEO ESTRATGICO Legislativo, Judicirio, Presidncia, Cpula dos Ministrios ATIVIDADES EXCLUSIVAS Polcia, Regulamentao, Fiscalizao, Fomento, Seguridade Social Bsica SERVIOS EXCLUSIVOS Universidades, Hospitais, Centros de Pesquisa, Museus PRODUO PARA O MERCADO Empresas Estatais PRIVADA FORMA DE ADMINISTRAO BUROCRTICA GERENCIAL INSTITUIES

14

Secretarias Formuladoras de Pol. Pblicas

Agncias Executivas Reguladoras

Organizaes Sociais

Empresas Privadas

Fonte: Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma do Aparelho. (MARE, D. F., 1995, p. 59). 24

Assim, dentre as atividades exclusivas de Estado, podemos distinguir o ncleo estratgico, no qual as polticas so definidas, e as agncias descentralizadas que executam polticas pblicas, que pressupe o uso do poder de Estado. Segundo este modelo os servios sociais e cientficos devem ser financiados pelo Estado porque so considerados pela sociedade de alta relevncia e no podem ser cobrado por seus servios, o que caracteriza com Organizaes Sociais. Nesta nova perspectiva, busca o fortalecimento das funes de regulamentao e de coordenao do Estado, particularmente em nvel federal, e a progressiva descentralizao vertical, para os nveis estadual e municipal, das funes executivas no campo da prestao de servios e de infra-estrutura. 1.2.3.3. Governana e a Governabilidade, fundamentos da Reforma Administrativa de 1995 O desafio da Reforma do Estado e seu ajuste nova ordem econmica e financeira global ocasionou uma discusso sobre os conceitos de governabilidade e governana (governance). Diversos autores enfatizam fatores internos e externos organizacionais, diferentes dimenses (poltica, econmica, organizacional, gerencial), e investigam relao entre as dificuldades enfrentadas pelo governo com o tipo de regime poltico e os problemas entre eficincia, efetividade17 e poltica (SANTOS, 1996). A primeira concepo identifica governana com o processo democrtico e institucional. Neste sentindo o exerccio da democracia garantir o domnio das regras econmicas sobre aquelas de ordem poltica. A segunda est ligada capacidade do Estado em promover as suas polticas com uma administrao eficiente. A terceira concepo de governana chama a ateno para a importncia da cultura como cdigo ou linguagem que informa a percepo e o comportamento de uma comunidade qualquer, no qual nenhuma idia da poltica ou de desenvolvimento econmico deve ser alienada. Esta se refere a experincia positiva dos pases como Japo e Coria que foram capazes de se modernizarem sem perderem a sua prpria herana cultural. Consequentemente, governana significa: cultura, eficincia burocrtica, regras universais e efetividade das instituies e dos processos (WORLD BANK, TECHNICAL FAPER NUMBER 254,1994). Resumidamente pode-se definir o termo governana como a maneira pela qual o poder exercido na administrao dos recursos econmicos e sociais tendo em vista o desenvolvimento (BANCO MUNDIAL apud COSTA, 1999). Enquanto a governabilidade descreve as condies do exerccio da autoridade poltica, a governana qualifica o modo de uso dessa autoridade (MELO apud COSTA, 1999). Assim, sem governabilidade impossvel governana, que pode ser muito deficiente em situaes satisfatrias de governabilidade. Um governo pode ter governabilidade na medida em que seus dirigentes contam com os apoios polticos para governar, e no entanto pode governar mal por lhe faltar a capacidade de governana. Existe governana quando em um Estado o seu governo tem as condies financeiras e administrativas para transformar em realidade as decises que toma. Um Estado em crise fiscal, com poupana pblica negativa, sem recursos para realizar investimentos e manter em bom funcionamento as polticas pblicas existentes, muito menos para introduzir novas polticas pblicas, um Estado imobilizado. A crise de Estado dos anos 80 e 90 foi uma crise de governana porque foi um problema fiscal. Nesta viso o problema mais amplo o da capacidade gerencial do Estado, e portanto a necessidade da reforma administrativa passou a ser fundamental. A reforma do Estado envolve uma reforma poltica que lhe garanta governabilidade. A crise de governabilidade da Amrica Latina da dcada de 80 estava ligada com a crise de governana na medida em que a sua principal causa era a crise fiscal do Estado (CADERNO 1, BRASILIA, DF. 25

MARE, 1997). Enquanto o conceito de governabilidade ou a capacidade de governar o resultado da relao legitima do Estado e do seu governo com a sociedade, a governana a capacidade financeira e administrativa em sentido amplo de uma organizao de implementar suas polticas. Nas democracias modernas existem problemas de governabilidade na medida que os governos perdem o apoio da sociedade civil, ou seja, a legitimidade. A governabilidade nos regimes democrticos dependem da (CADERNO 1, BRASILIA, DF., MARE, 1991): adequao das instituies polticas capazes de intermediar interesses dentro do Estado e na sociedade civil existncia de mecanismos de responsabilidade (accountability)18 dos polticos e burocratas perante a sociedade, capacidade da sociedade de limitar suas demandas e do governo de atender aquelas demandas afinal mantidas, existncia de um contrato social bsico, isto , pactos polticos orientados para o desenvolvimento. A governabilidade no significa alcanar a estabilidade poltica, mas sim uma condio que distingue algumas sociedades permitindo-as enfrentar positivamente os desafios. Sem governabilidade no h desenvolvimento e esta depende fundamentalmente da estrutura formal e informal existente (governana), bem como das capacidades e competncias dos atores do governo. Pode-se afirmar que um sistema poitico dotado de capacidade governativa se tiver a capacidade para: identificar problemas da sociedade e formular polticas pblicas, oferecendo solues; e implementar as polticas formuladas mobilizando para isso meios e recursos polticos e financeiros necessrios. Assim, tanto os processos de formulao como de implementao de polticas pblicas so elementos cruciais constitutivos da capacidade governativa do Estado. A capacidade governativa aborda tanto a dimenso operacional do Estado, onde se analisam a eficincia da mquina administrativa, novas formas de gesto, mecanismos de regulamentao e controle, bem como a sua dimenso poltica do processo, onde se investigam as coalizes de apoio s polticas governamentais, o processo decisrio, as relaes Executivo e Legislativo, o sistema partidrio, alm da atuao do Judicirio como ator poltico e a capacidade de liderana e coordenao do governo. Assim, o conceito da capacidade governativa engloba tanto os aspectos operacionais e gerenciais como os aspectos econmicos e polticos. A reforma do Estado, vista sobre os aspectos da governabilidade, compreende no s a reforma dos papis, do desenho organizacional, do financiamento, dos procedimentos e da responsabilizao das organizaes pblicas e de seus agentes, mas tambm a reforma do sistema institucional da cultura burocrtica. A traduo do termo Accountabity seria responsabilidade, mas trata-se da obrigao dos funcionrios em prestar contas, at mesmo qualitativamente, a qualquer momento. A responsabilidade o reverso positivo da Accountabity, a inclinao espontnea de atingir os resultados e deles prestar contas (TROSA, 5. Gesto pblica por resultados: quando o Estado se compromete. Rio de Janeiro : Revan, Braslia, DF: ENAP, 2001. p.314).
18

26

UNIDADE II: O QUE RESTA DE NOVO NA NOVA ADMINISTRAO PBLICA

Por Renato Jorge Brown Ribeiro

SUMRIO O presente artigo tem por objetivo estabelecer o que permanece atual do movimento que mais influenciou o Estado nas ltimas duas dcadas, o New Public Management (NPM), para tanto, faz uma breve abordagem sobre a evoluo do pensamento na Administrao Pblica, faz uma anlise mais detalhada no NPM, analisa, de forma global, a questo das reformas feitas com base nos conceitos do NPM, verifica a existncia de uma crise no novo modelo, por ele no atender s demandas a que originalmente se propunha. PALAVRAS-CHAVEManegement, NPM 1.0-INTRODUO Esse trabalho desenvolvido para procurar avaliar a evoluo do pensamento administrativo no mbito do Setor Pblico, em especfico o pensamento que fundamentou o movimento que se convencionou chamar Nova Administrao Pblica (New Public Mancgemcnt- NPM). O estudo se toma particularmente relevante ao entendermos que esse modelo de pensamento foi dominante nos ltimos 20 anos e, ao mesmo tempo em que foi influenciado pelas reformas do estado do incio dos anos 80 (especialmente Estados Unidos, Nova Zelndia e Inglaterra), deu o arcabouo terico para a reforma dos Estados do fim dos anos 80 e anos 90. Assim, foi o marco terico fundante dos erros e acertos dos processos de transformao por qual passou o setor pblico nas ltimas duas dcadas. Para tanto, o trabalho est dividido em um breve estudo da evoluo do pensamento administrativo at os anos 90, uma avaliao sobre o processo de reforma do estado, comentrios sobre os erros e acertos do NPM e, por fim, uma anlise do que h de efetivamente novo no NPM. Enfim, pretendemos fazer uma pequena viagem por sobre os fundamentos do pensamento que influenciou (e influencia) a ao da instituio Estado no Mundo, e que, por conseguinte, influencia a vida de todos os cidados nos ltimos vinte anos. 2.0- A Evoluo do Pensamento na Administrao Pblica at a Dcada de 90 Nessa parte do trabalho pretendemos situar de forma breve a evoluo do pensamento na Administrao Pblica, com fim de poder situar o pensamento que caracterizou o New Public Manegement (NPM) e os processos de reforma dos estados. 27 Gesto Pblica, Nova Administrao Pblica, New Public

2.1-O Paradigma Tradicional A evoluo da Administrao Pblica remonta a perodo anterior ao que consideramos como marco da Administrao como Cincia, os trabalhos de Taylor e Fayol. Os trabalhos com fundo cientfico sobre a gesto do Estado remontam aos primeiros textos sobre Economia Poltica (fim do sculo XVIII) Nesse contexto temos desde o sculo XIX temos densos textos identificando as questes centrais da Administrao Pblica como representao, combate corrupo e accountability (ROOSEVFLT, 1887), organizao do Estado, govemana e proteo democracia (WILSON, 1889), e efeitos da interveno do Estado na economia (RICARDO). No inicio do sculo XX, o modelo vigente de Administrao Pblica tinha por fundamentos: o oramento, os balanos, as operaes contbeis, o detalhamento e a avaliao individual da eficincia, os relatrios e as informaes prestadas pela administrao tem por objetivo o controle democrtico da populao e a formao da conscincia pblica (CLEVELLAND, 1913). Os estudos clssicos desenvolvidos por WLSON sobre governana previam mecanismos de transparncia e estabelecimento de pesos e contrapesos, aos moldes dos desenvolvidos pelos Federalistas (1), em momento algum criou uma barreira intransponvel entre a poltica e a administrao (WALKER, 1990/1991). Assim, o modelo tradicional da Administrao Pblica remonta ao que est consolidado no principais textos da dcada de 1920 e 30, ou seja, proteo da democracia, aumento da transparncia e participao dos cidados, bem como, a implementao de alguns princpios da Administrao Cientfica (com ressalvas) como elementos fundamentais para a administrao pblica. Nessas condies, o que podemos dizer que o paradigma tradicional da Administrao Pblica, at o inicio da dcada de 30 do sculo passado estava correlacionado com a preservao do bem, interesse e espao pblico e com idias relativas construo de um bom governo democrtico, temas correlacionados com a tradio da democracia e construo da governabilidade. 2.2 - A Implementao do Paradigma Burocrtico Os estudos de WEBER (1915) sobre formas de poder, que previam uma forma de superior de dominao, onde a fonte de poder seria baseada em normas e leis e a ascenso a posio de prestigio seria feita por critrios meritocrticos anteriormente estabelecidos, o que representaria um domnio da razo, foram trazidos para a Administrao Pblica por URWICK e GULJCK na dcada de 30 do sculo passado. Os trabalhos de URWICK (1937) especificam quais seriam as dimenses do bom governo, dentro do modelo burocrtico: 1) uma diviso de trabalho baseada na especializao funcional; 2) uma bem definida hierarquia de autoridade; 3) um sistema de regas que cobre todos os direitos e deveres dos ocupantes de posies; 4) um sistema de procedimentos para lidar com as situaes de trabalho 5) impessoalizao nas relaes interpessoais;e 7) promoo e seleo para emprego baseadas na competncia tcnica. 28

WALLACE (1941) avana nos estudos, reconhecendo que a lgica administrativa influencia profundamente a lgica poltica. FRIIEDRCH (1941) e FIINER (1946) caracterizam e valoram o servio pblico civil como positivo e a ao poltica como potencialmente negativa, cabendo primeira estabelecer limites para a segunda. SAYRE e WALDO (1958), com uma influncia no pensamento behaviorista, indicam que as formas e prticas de gerenciamento (inclusive na iniciativa privada) so decorrentes das polticas pblicas postas em prtica, o que reconhece a influncia e poder do estamento burocrtico. Enfim, o que podemos dizer que o paradigma burocrtico na Administrao Pblica vai ser lanado na dcada de 30, e se consolidar na primeira metade da dcada de 40 e se tomar dominante a partir da segunda metade da dcada de 40 do sculo passado. 2.3- Os Questionamentos ao Modelo Burocrtico Os questionamentos ao modelo burocrtico remontam ao prprio momento da implantao do modelo: WHITE, em 1946, afirmava que uma das obrigaes bsicas do governo proteger os cidado contra a lgica burocrtica. Durante toda a dcada de 60, vrios autores trataram sobre a questo da responsabilidade, responsabilizao, e a ausncia da suposta neutralidade administrativa, destacamos o texto de MOSHER (1968) que declara que a responsabilizao a questo central na administrao pblica e privada. Durante a dcada de 60 do sculo passado, em especial na segunda metade, as criticas se avolumam contra o modelo, em especifico nos trabalhos de KATZ & KHAN (1966), que expem as seguintes disfunes da burocracia: 1) Internacionalizao das normas; 2) Excesso de formalismo e papelrio; 3) Resistncia a mudanas; 4) Despersonalizao do relacionamento; 5) Categorizao do relacionamento; 6) Superconformidade; 7) Exibio de sinais de autoridade; 8) Dificuldades com clientes; e 9) Imprevisibilidade do funcionamento. O modelo burocrtico que trazia em si a promessa de confonnidade com padres, previsibilidade e reduo de riscos comea a entrar em colapso frente ao aumento da instabilidade dos ambientes, e a realidade da administrao na dcada de 70 comeam a ser melhor explicadas pelas teorias Sistmicas e Contingencial, que, paradoxalmente, ao mesmo tempo que mostravam alternativas para atuao em cenrios turbulentos, no invalidavam a aplicao do modelo burocrtico em cenrios de maior previsibilidade. 2.4- A Crise no Estado de Bem Estar Social e a Nova Administrao Pblica A crise do Estado do final do sculo passado se origina da mudana do modo de produo, obedecendo a tradicional lgica capitalista do processo de acumulao de riquezas. O modo de produo informacional se caracteriza, por um lado, pela acelerao do tempo na forma dc produo tradicional (o que produz aumento da Iucratividade pelo giro acelerado) ou pelas altas margens de lucratividade na explorao de atividades informacionais, com elasticidade de demanda enorme (2). Ao institucionalizar um modo de produo informacional, que cria possibilidades de trabalho em redes nacionais e internacionais e desenvolve alternativas tecnolgicas que podem ser decisivas para a utilizao da democracia direta, cria-se um forte questionamento ao funcionamento dos Estados Nacionais e ao modelo de Democracia Representativa entre os inseridos no processo econmico. (3) Concomitantemente com o desenvolvimento desse tipo de questionamento, tambm em decorrncia da lgica informacional, surge outro tipo de problema, a lgica do 29

excluido: que passa a no ver no Estado Nacional a capacidade de inseri-lo no processo econmico (muitas vezes votando com as pernas em processos migratrios), e no v nos candidatos da Democracia Representativa como possveis representantes de seus interesses de classe. (4) Associando-se a este quadro nos deparamos com a tendncia de tentar esterilizar o papel da ideologia e das diversas vises de mundo para elaborao de um projeto de Estado e de elaborao de Polticas Pblicas, reduzindo o espao pblico s alternativas privadas, reduzindo a cidadania s condies de mercado. O que, cm ltima anlise, representa a mais ideologia liberal dominante nas ltimas duas dcadas do que uma verdade inexorvel da ps-modernidade. Assim, a crise do Estado contemporneo est centrada na incapacidade do modelo tradicional de Estado em lidar com as novas formas de organizao socioeconmicas, agravado pela incapacidade do modelo de novo estado apresentado (que em grande parte fundado no modelo de Estado Liberal do sculo XIX) em lidar com a realidade sciopoliticas. Tudo isso agravado por fortes amarras ideolgicas construdas (tanto a direta como a esquerda) sob a gide um modelo de sociedade da Revoluo Industrial superado. Enfim, o velho est morrendo e o novo ainda no nasceu. Nesse contexto, o modelo administrativo que era associado ao Welfare State era o burocrtico, assim ele passa a ser mais pesadamente questionado, e comea a surgir um novo modelo tendo por bases: a evoluo do estado moderno, a crise do estado, a reforma do estado, a nova gesto pblica e a crise da reforma do estado. 2.5- O NPM e o Ressurgimento do Modelo Liberal? O New Public Management (NPM) aparece como um conjunto de idias e teorias decorrentes do movimento de reforma do Estado que surgiu por conseqncia da Crise do Estado do fim da dcada de 70 e inicio da dcada de 80 do sculo passado (HOOD & JACKSON, 1991). De maneira geral, prope uma gesto pblica dotada das seguintes caractersticas: a) carter estratgico ou orientado por resultado do processo decisrio; b) descentralizao; c) flexibilidade; d) desempenho crescente e pagamento por desempenho/produtividade; e)competitividade interna e externa; t)direcionamento estratgico; g)transparncia e cobrana de resultados (accountability); h) padres diferenciados de delegao e discricionaridade decisria; i) separao da poltica de sua gesto; j) desenvolvimento de habilidades gerenciais; k) terceirizao; 1) limitao da estabilidade de servidores e regimes temporrios de emprego; e m) estruturas diferenciadas. (HOLMES & SHAND, 1995; L-IOOD & JACKSON, 1991). Segundo esta concepo, as proposies doutrinrias do NPM emanam de valores administrativos, principalmente relacionados a desempenho eficiente da tarefa, e teorias no mbito do neoinstitucionalismo econmico. (AUCOIIN, 1990; E BOSTON, 1991), e no mbito das abordagens contemporneas de gesto (AUCOIN, 1995; MOORE, 1994; E SCHICK, 1996), notadamente aquelas relacionadas estratgia e comportamento organizacional, tendo como pano de fundo a teoria da contingncia. OSBORNE & GAEBLER (1994), em Reinventando o Governo, retira o problema da burocracia pblica (e, por conseguinte, dos servidores pblicos) e foca a questo da redefinio da ao governamental: Nosso problema fundamental o fato de termos o tipo inadequado de governo. No necessitamos de mais ou menos governo: precisamos de melhor governo. Para sermos mais precisos, precisamos de uma melhor atividade governamental. (OSBORNE & GAEBLER, 1994, 25) 30

O mrito de OSBORNE & GAEBLER era que entendia a atividade governamental como uma ao com natureza especfica que no poderia ser reduzida aos mesmos padres do setor privado, faz claras distines entre o cidado e o cliente e valoriza os conceitos e posies clssicas da Cincia Poltica (como processo decisrio e accountability) . Os pontos polmicos residem em acreditar que o grande instrumento para melhorar a Administrao Pblica seja a introduo de ambientes competitivos no setor pblico e a idealizao do Planejamento Estratgico em outros patamares, onde o mais importante seria a construo de uma viso de futuro comum O elemento importante no o plano, mas sim, a atividade do planejamento. Ao criar consenso em tomo de uma determinada viso de futuro, a organizao ou a comunidade promovem em todos os seus membros uma percepo comum a alcanar. (OSBORNE & GAEBLER 1994: 256) HOOD (1996), traz a baila a questo da diversidade scio-cultural e a natureza contingcncial da prpria Administrao Pblica, o que no invalida a aplicao dos conceitos e dinmicas da Teoria Burocrtica do quadro global de pluralidade de respostas possveis aos problemas apresentados. MOORE (1998), no Criando Valor Pblico , procura aprofundar as questes relativas s diferenciaes entre a gesto pblica e privada, o que leva definio de uma gerao de valor pblico baseado na percepo do cidado do valor criado pelo Estado e no desenvolvimento de estratgias para a implementao dos servios do Estado com base na criao do Valor Pblico. No inicio, sua matriz lgica, o NPM tinha por fundamentos a aproximao da Gesto Pblica com a Gesto Empresarial, nesse sentido uma srie de ferramentas amplamente utilizadas forma transladadas para o Setor Pblico, como a Reengenharia e o estudo de casos, perigosamente expandidos, assim ele se aferra intimamente ideologia liberal das dcadas de 80 e 90. Nesse sentido parece que o NPM ainda no conseguiu vislumbrar alternativas para as Polticas Pblicas, tratando to somente das questes relacionadas intimamente com a Gesto. POLLIT (2000) ao avaliar os rumos do NPM demonstra que as vrias tentativas de estabelecer regas gerais para Gesto Pblica a partir de observaes e casos no conseguiram estabelecer regras ou normas aplicveis a totalidade dos casos, restando, apenas, algumas diretrizes para a ao do Estado: a) implementao de critrios de avaliao que envolvam o value for money na aplicao dos recursos pblicos; b) accountabilhty e participao nas aes do Estado; e) procura de responsabilizao dos agentes pblicos; e d) busca da eficincia e eficcia na ao governamental. Assim, aps duas dcadas e meia do incio das formulaes tericas que fundamentaram o NPM, o paradigma que se tomou dominante na Administrao Pblica parece no ter respondido as questes que, inicialmente, se propunha, ou seja, melhorar a eficincia e promover o desenvolvimento universal dos cidados nos seus pases e uma maior prosperidade e igualdade entre as naes. Tendo atendido, apenas s questes de redues do custo do Estado. Enfim, cabe ressaltar que o modelo que nasce e se desenvolve eminentemente liberal, com a evoluo dos fatos e na aplicao dos conceitos a situaes prticas esse modelo se ameniza e comea a tomar alguns contornos mais prximos aos ideais democrticos e da Social Democracia. 2.6-O NPM No Brasil As idias do NPM se difundem no Brasil no fim da dcada de 80 e incio da dcada de 90, em parte como uma alternativa crise do Estado das dcadas de 70 e 80 (idia de 31

dcada perdida), em parte pelos pontos definidos no Consenso de Washington (1989) (5). Houve um primeiro flerte com as idias no inicio do governo Collor, porm em virtude dos graves problemas polticos que levaram ao seu afastamento pelo Congresso Nacional, s no Governo Fernando Henrique que as idias entram de maneira mais forte dentro do Aparelho do Estado Brasileiro, no mbito do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado. A Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) reestruturada e passa a ser uma fonte de disseminao dos ideais do NPM e a construo de uma Reforma do Estado com base nos seus conceitos (6). Como maiores expoentes conceituais do NPM no Brasil, nessa fase, podemos elencar PEREIRA, MARINI, DINIZ e COSTIN, em um segundo momento, tivemos ABRUCIO e MARTINS. As idias que orientaram as reformas conduzidas pelo Ministro Bresser Pereira e pela Secretria Cludia Costin foram baseadas na reduo do tamanho do Estado e a construo de um ncleo composto por carreiras tpicas de Estado. Em 1995, foi elaborado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado documento de expresso da viso estratgica e orientador dos projetos de reforma que, a partir de diagnstico que apontou os principais problemas da administrao pblica brasileira nas dimenses institucional-legal, cultural e de gesto, props um novo modelo conceitual, distinguindo os quatro segmentos fundamentais caractersticos da ao do Estado: ncleo estratgico definio de leis e de polticas pblicas e cobrana de seu cumprimento; atividades exclusivas aquelas que so indelegveis e que, para o seu exercicio, necessrio o poder de Estado; atividades no-exclusivas aquelas de alta relevncia em que o Estado atua, simultaneamente com outras organizaes privadas e do terceiro setor, na prestao de servios sociais; e produo de bens e servios ao mercado que corresponde ao setor de infraestrutura em que atuam as empresas e em que h, portanto, tendncias privatizao. As principais iniciativas, nesse primeiro perodo, foram orientadas para a reviso do marco legal (reforma constitucional e da legislao corrente), a proposio de uma nova arquitetura organizacional (agncias reguladoras, executivas e organizaes sociais), a adoo de instrumentos gerenciais inovadores (contratos de gesto, programas de inovao e de qualidade na administrao pblica) e a nova poltica de recursos humanos, fortalecimento de carreiras estratgicas, reviso da poltica de remunerao, realizao de concursos pblicos e intensificao da capacitao de funcionrios, visando promover a mudana cultural. As principais aes aps a extino do MARE (1998) foram focadas na reduo das despesas do Estado, com algumas experincias locais de democratizao, estruturao de organismos de regulao e polticas de ampliao de acesso aos servios do estado do tipo da NPM. 3.0- As Reformas dos Estados sob a gide da Nova Administrao Publica As Reformas do Estado que se iniciaram no inicio da dcada de 80 foram decorrentes da crise de financiamento do Estado, do fim da dcada de 70, que invalidou o modelo do Welfare State e esgotou o modelo keynesiano de desenvolvimento. As reformas do estado, longe do que era esperado, no tiveram uma caracterstica uma, nem uma estratgia uniforme, as reformas que obtiveram resultados positivos foram 32

fundamentadas nas caractersticas culturais, histricas e institucionais de cada pais. Segundo POLLIT (2002), a intensidade da reforma foi bastante diversa em pases distintos, sendo classificados em: a) ativos ou da reiveno, os pases que aderiram mais fortemente s reformas que pretendiam aproximar o setor pblico do privado: Estados Unidos, Gr-Bretanha e Nova Zelndia; b) modernizadores, os que pretenderam modernizar as suas estruturas (menos iconoclastas e privatizantes): Frana, Pases nrdicos e Pases Baixos; c) cuidadosos ou inibidos, os que fizeram pequenos ajustes com foco na obteno do equilbrio fiscal: Alemanha e Japo; e d) obrigados, os que fizeram reformas por demanda, e nos modelos, dos organismos de financiamento internacionais: Amrica Latina, frica e Europa Oriental. Nesse contexto, os Pases que se inseriram de forma diferente no processo de reforma do estado adotaram estratgias fundamentalmente diferentes nos seus processos de reforma: a) estratgia de manuteno: objetivava conservar a mquina, mas aperfeio-la sempre que possvel; b) estratgia de modernizao: objetivava promover as mudanas fundamentais nas estruturas e processos; c) estratgia de mercantilizao: objetivava inserir mecanismos do tipo mercado no servio pblico; e d) estratgia de minimizao: objetivava reduzir o tamanho do estado ao mnimo possvel. Assim, pases que adotaram estratgias voltadas para minizao e mercantilizao das aes do Estado tenderam a adotar posies correlacionadas com a reinveno do Estado, os pases que adotaram posies relacionadas com estratgias de manuteno adotaram reformas tmidas e os pases que adotaram estratgias modernizandes resultaram em reformas de intensidade coerente com essas posies. Enfim, mesmo nos pases onde as reformas foram bem implementadas os resultados ainda no so conclusivos. POLLIT (2001) ao avaliar o resultado nas reformas nos pontos onde elas foram mais alardeadas, e que se pressupe que fossem os objetivos centrais, concluiu: a) no que tange economia e reduo do tamanho dos governos: houve uma reduo da participao dos estados na economia (resta saber se isso foi efetivamente a ao das polticas ou fruto do crescimento econmico); b) quanto melhoria de processos: fcil descrever casos de sucesso e de fracasso, mas difcil estabelecer um panorama geral, assim no possvel estabelecer uma posio conclusiva; c) melhorias de eficincia e eficcia: existem poucos estudos imparciais, no permitindo uma avaliao mais profunda; d) construo de sistemas mais flexveis, enxutos e descentralizados: existem poucas avaliaes e ferramentas desenvolvidas para avaliar esses quesitos, o que impede de ter uma concluso profunda e imparcial. 4.0- A Crise do Modelo Emergente, das Promessas no Atendidas s Novas Alternativas para o Estado 33

O NPM comea a surgir no fim da dcada de 70 e incio da dcada de 80 do sculo passado como uma resposta para um modelo de gesto do Estado que estava com srias crises de financiamento, com problemas de gerar mais igualdade e desenvolvimento, um Estado com srios problemas de legitimidade e transparncia. Nesse contexto, um cenrio de amplas reformas dos Estados se afirmam na dcada de 1985/1995 e traz promessas de melhorar o binmio eficincia/efetividade, torn-lo mais transparente, possibilitar a criao dc condies que permitissem a liberao de recursos para diminuio de desigualdades e aumentar a legitimidade e instituir mecanismos que favorecessem a accountability. Quase duas dcadas aps ter se tomado o paradigma dominante e uma dcada aps a consolidao das Reformas do Estado, em um perodo de crescimento econmico Mundial em taxas mdias de crescimento que beiram aos 5%, os Estados reformados fracassaram em quase todas as promessas, principalmente naquelas relacionadas com a melhoria geral de qualidade de vida, democratizao e transparncia, mas, tambm notadamente em algumas dimenses que seriam bem tpicas da administrao como melhoria da eficcia/eficincia da ao do Estado.(7) Os desafios do novo Estado esto correlacionados com a soluo de velhos problemas que motivaram a construo do NPM e do prprio modelo burocrtico: a) transparncia e accountability: b) eficcia da ao pblica: c) legitimidade da ao do Estado: 5.0- O Que Resta de Novo na Nova Administrao Pblica? 5.1- As Crticas As criticas ao NPM foram de vrios tipos e matizes e variaram da forma de tratamento do cidado como cliente ao foco na eficincia, por vezes ignorando a efetividade dos processos. Porm, o tipo de crtica a que nos deteremos nesta seo so as relativas originalidade das idias esposadas pelo NPM. SUBIRATS (1992) e POLLIT (1994) questionam a existncia de uma administrao no gerencial como contraposio ao NPM, e indicam que o estudo da eficincia e economicidade faz parte da Histria da Administrao, e no representa novidade. LYNN (2001) define o paradigma do NPM, representado pela defesa da primazia da poltica pblica sobre a burocracia, como um retorno aos ideais da gesto pblica do inicio do sculo XX, define os temas do NPM como recorrentes e pouco precisos, para tanto o autor resgata o pensamento de GARVEY (1995): ....o dilema da administrao pblica da Administrao Pblica assim definido: a ao administrativa em qualquer sistema poltico, especialmente em uma democracia, deve buscar o atingimento de dois objetivos equilibrada e simultaneamente: a manuteno do controle e equilbrio sobre a ao do poltico e da burocracia pblica, isso especialmente necessrio para construir e manter a capacidade administrativa 34

DOBELL (2001), discorda, em parte, de LYNN e aprofunda as crticas dizendo que no se pode falar de retomo s primeiras dcadas do sculo XX, uma vez que o discurso tradicional da Administrao Pblica estava contextualizado nas realidades vindas da tradio de construo da democracia, inaugurada pelos Federalistas americanos e Iluministas franceses, porm o discurso do NPM est sendo construi do fora do contexto democrtico mais amplo. Enfim, existe uma corrente de pensamento de no v novidade na Nova Gesto Pblica (o NPM) e desenvolve argumentos slidos para apoiar esse ponto de vista. 5.2- Existe Algo de Novo no NPM? Inicialmente, importante destacar que o NPM no uma Escola, aproxima-se muito mas a um movimento, e assim que deve ser analisado. No h como cobrar uma unidade conceitual absoluta ou mesmo unidade ideolgica, dentro do movimento do NPM temos espectros ideolgicos que vo da Social Democracia aos partidos com fundamentos liberais ou neo-liberais. Assim, acreditamos que, efetivamente, existem conceitos novos ou novas interpretaes no escopo do NPM, no no que tange ao que inicialmente se acreditava a construo de frmulas de gerenciamento ou criao de estruturas padronizadas ou universais de tratar a coisa pblica, como era o ideal de boa parte dos tericos do inicio da dcada de 80, mas exatamente no outro extremo do pensamento do NPM que est, ao nosso juzo, as maiores contribuies do movimento. Acreditamos que o que h de, realmente, inovador no NPM passa pela introduo dos conceitos da Teoria Contingencial (MOORE, 1995, POLLLT, 1992,1998,2000, HOOD, 1991, 1994) e a anlise das questes culturais no estudo de polticas pblicas (SFN, 2001, KI-IIJRAN, 2002, STIGLITZ, 1999). Assim, ao contrrio do que vrios crticos e fundadores do NPM, as maiores contribuies atuais do movimento no esto correlacionados com as universalizaes e construo de padres gerais de gesto, e, sim, no reconhecimento da diversidade e especificidade. 6.0- Concluses lnicialmente, ao fazermos uma incurso nos modelos de Khun sobre a natureza do paradigma cientfico, verificamos que o processo da ascenso de um novo paradigma e a decadncia do paradigma vigente, acontece mediante a melhor explicao da realidade do paradigma ascendente onde o paradigma anterior no conseguia dar respostas ou explicaes, assim as questes fundamentais so: a) conseguir resolver (ou equacionar) questes que o paradigma antigo no conseguia; e b) incorporar respostas melhores e novos conhecimentos que o antigo paradigma no conseguia. Nesse contexto, o NPM se apresentou, na dcada de 80, como um novo paradigma para a Administrao Pblica. Porm, vinte anos depois, vrios pontos os quais se propunha solucionar no foram, efetivamente, resolvidos ou explicados. A questo se o novo paradigma se mantm? Os maiores sucessos esto correlacionados com a reduo do custo dos estados que aplicaram as tcnicas do NPM e o desenvolvimento de aparatos administrativos 35

voltados para economicidade e eficincia. O NPM no possui uma estrutura conceitual monoltica e acabada, possui caractersticas muito mais prxima a um movimento e est com seus conceitos em movimento, num processo de Construo. Nesse sentido, os mais importantes e relevantes avanos do NPM esto intimamente correi acionados com a compreenso da natureza contingencial da Gesto Pblica e das peculiaridades de cada Estado como lima forma de construo das Sociedades. Paradoxalmente, o movimento que nasce liberal e universalizante, ao se confrontar com os desafios do inicio do terceiro milnio, traz no seu bojo respostas que premiam as solues especficas sob conceitos e princpios gerais que permeiam a Administrao Pblica, a Cincia Poltica e o Direito Pblico.

Explicaes para as Falhas sobre as Reformas do Estado

Tipo de explicao Institucionalizao Autor(es) Caiden (1999) Mecanismo causal Institues inibem reformas Argumento reformas ocorrem em ambientes altamente institucionalizados que tornam as mudanas muito lentas e com reduzida efetividade reformas geram mais reformas; quanto mais o governo reformado, mais o Congresso e a Presidncia consideram mais necessidades por reformas as polticas de reformas trazem em si um conflito de princpios sobre como reformar: a competncia neutra, a representativa e a liderana executiva, que torna as reformas incompletas. quando as reformas so implementadas, outras foras, operando no sentido de manter o status quo, inibem as reformas

Ondas de reforma

Light (1997)

Efeitos no-intencionais causam a necessidade por mais reformas.

Conflito de princpios

Kaufman (1971)

O conflito de princpios sobre como reformar gera a necessidade por mais reformas

Conflito estrutural

Coe (1997)

O conflito estrutural entre os objetivos produz o deslocamento contnuo dos objetivos iniciais da reforma

Ateno dos estratgicos

atores March (1993)

et

al. A falta de ateno continuada as polticas de reforma no para os problemas da reforma so suficientemente capazes gera falhas de manter a ateno dos atores estratgicos por um grande perodo de tempo al. A existncia combinada de objetivos mltiplos, largo escopo e alta complexidade nas reformas geram problemas de cooperao as reformas tendem a desencadear processos reativos, dado seu grande teor de incertezas, de complexidade e resultados imprevistos

Natureza da reforma March (mltiplos objetivos, largo (1993) escopo, alta complexidade)

et

Contradies,

Peters e Savoie As reformas so poltica dotadas reformas demandam mais

36

ambigidade e incerteza

(1996); de elevado grau de contradies, March e Olsen ambigidades e incerteza, que (1989) inibe a cooperao dos atores com as reformas. Foras contraditrias inibem reformas

coordenao e controle reformas tendem a desencadear um conjunto de foras centrpetas e centrfugas que, operando em direes opostas, tendem a tornar as reformas muito difceis de implementar reformas so dotadas de alta incerteza, complexidade e ambigidade, que produzem dificuldade de cooperao processos de descentralizao produzem problemas de coordenao entre principais e agentes, o que demanda mais controle, produzindo falha a alta diversidade de interesses das agncias administrativas reduz as chances de cooperao com polticas de reformas centradas em modelos uniformes as reformas produzem dilemas de ao coletiva e, portanto, geram mais demana por coordenao e controle os conflitos em torno de quem perde poder com as reformas produzem obstculos mudana reformas geram alta incerteza nos diversos atores, que torna mais complexa e mais difcil a mudana na direo desejada reformas produzem elevadas expectativas quanto aos seus impactos, o que produz dificuldade de cooperao dos atores com a mudana as demandas conflitantes entre a mudana e a estabilidade em um processo e reforma geram falha

Garbage Can

Descentralizao x coordenao

Cohen, March Incerteza, ambigidade e e Olsen (1972) complexidade nas reformas causam processos de anarquias organizadas (garbage can processes) que conduzem a falha Kaufman A tenso entre descentralizao (1995) e coordenao causam falha seqencial

Diversos interesses x One Size Fits All

Diversos autores

Reformas falhas por no considerar a diversidade de interesses e especificidades das do governo

Dilemas de ao coletiva Pressman Wildavsky (1973) Poder Seidman (1998) Desveaux (1994)

Absoro das incertezas

e Problemas de ao coletiva entre as agncias do governo produzem problemas de cooperao, que, por sua vez, produz falha seqencial A reao das agncias a mudana na forma que o controle est organizado produz falha seqencial Incerteza produz falha seqencial

Altas expectativas

Peters e Savoie Elevada expectativa dos atores (1996) em relao s reformas inibem a mudana

Demandas conflitantes

Brunson Olsen (1993

e As demandas conflitantes entre mudana e estabilidade produzem incerteza e ambigidade, que causam falha seqencial.

Fonte: REZENDE, Flvio Cunha. O Dilema do Controle e a Falha Seqencial nas Reformas Gerenciais. Braslia: ENAP. RSP 55-3, 2002

37

UNIDADE III: EVOLUO DAS PRINCIPAIS ESCOLAS DO PENSAMENTO ADMINISTRATIVO

Antonio Semeraro Rito Cardoso Para melhor compreender o que se tem denominado como modelo, desenho arquitetura organizacional necessrio uma breve anlise da evoluo das principais escolas do pensamento administrativo. Como qualquer outra rea do conhecimento a teoria administrativa tem apresentado uma evoluo sem precedentes em funo das mudanas polticas, econmicas e tecnolgicas das ltimas dcadas. Assim, o gestor, muitas vezes fundamentado nos referenciais tericos disponveis e outras vezes na criatividade, modificam os modelos organizacionais existentes em busca da eficincia, eficcia e efetividade para permitirem organizaes sobrevivam ao ambiente turbulento das ltimas dcadas. O referencial terico agrupado no que sem denominado de "escolas do pensamento administrativo" que so divididas, para efeito didtico, em trs grandes categorias: perspectiva estrutural, perspectiva humana e perspectiva integrativa. A perspectiva estrutural engloba as teorias da escola cientfica, a teoria da burocracia e a da deciso. A perspectiva humana engloba as escolas das relaes humanas e comportamentais. Por fim, a perspectiva integrativa inclui a escola sociotcnica, a teoria dos sistemas e a teoria da contingncia. importante notar, na evoluo das escolas do pensamento administrativo, a migrao de formulaes prescritivas para explicativas, e que na medida os ambientes se tornam mais complexos as organizaes deixam de ser vistas como sistemas fechados e passam a ser vistas como sistemas abertos, integrados interdependentes. Os modelos organizacionais iro seguir essas tendncias. 1.1 Perspectiva Estrutural Fazem parte da perspectiva estrutural as teorias da gesto cientfica, a escola clssica, a teoria da burocracia e a teoria da deciso. Em 1911, Fredrick W. Taylor publicou "Princpios de Gesto Cientfica". Passa-se a formular os princpios e prticas de gesto independentemente das outras reas do conhecimento, como por exemplo a economia. As idias de Taylor podem ser sintetizadas nos seguintes princpios: Aplicao do mtodo cientfico para encontrar a "nica melhor maneira" de realizar o trabalho; Seleo, de forma cientfica, dos trabalhadores que melhor desempenharo a tarefa; 38

Treino, educao e desenvolvimento dos trabalhadores de modo a melhor desempenharem as tarefas; Interao amigvel e cooperao entre os gestores e os trabalhadores, mas com uma clara separao de deveres entre um e outro.

Os trabalhos de Taylor visaram a melhoria da produtividade. Concebeu e aplicou um mtodo de trabalho; Prescreveu uma srie de tempos de descanso; Determinou uma quantidade de produo esperada standard e o pagamento em funo das unidades de trabalho concludo.

Embora a aplicao das teorias de Taylor tenham conduzido ao aumento de produtividade e dos salrios, os trabalhadores e os sindicatos no tardaram a fazer oposio, temendo que ao se trabalhar mais intensamente estavam contribuindo para a reduo do trabalho disponvel. Em que pesem as crticas s teorias de Taylor, no h dvida quanto ao mrito de seu trabalho para a profissionalizao da gesto. Hewy Fayol o fundador da escola clssica da gesto, no por ter sido o primeiro a investigar o comportamento dos gestores, mas por ter sido o primeiro a sistematiz-lo. A "Teoria Geral da Administrao" (1916) se constituiu avano, visto que ainda hoje as funes da administrao (planejar, organizar, comandar, coordenar e controlar) esto presentes nas organizaes e nos estudos do nosso tempo. Embora as duas teorias sejam da mesma poca e at se complementem, Taylor se preocupou basicamente com as funes organizacionais e a produtividade na indstria, enquanto Fayol desenvolveu sua teoria a partir de uma perspectiva global, sendo seus princpios destinados organizao como um todo. Fayol sugere 14 princpios gerais de gesto (administrao): PRINCPIO DESCRIO Diviso de Trabalho Quanto mais as pessoas se especializarem, maior a experincia do seu trabalho. Autoridade O direito de dar ordens e o poder de se fazer obedecer; autoridade e responsabilidade devem estar intimamente ligadas. Disciplina Uma organizao com sucesso requer o esforo comum de todos os trabalhadores. Contudo, a par de esquemas de incentivos, podem ser necessrias penalidades, criteriosamente aplicadas. de Cada trabalhador deve receber ordens de apenas uma pessoa.

Unidade Comando Unidade de Direo A empresa deve ser orientada para um objetivo comum, numa direo bem definida.

39

PRINCPIO Subordinao do Interesse Individual ao Interesse Coletivo Remunerao

DESCRIO Os interesses de uma pessoa no devem nunca ter preferncia em relao ao interesse da organizao como um todo.

A compensao pelo trabalho realizado deve ser justa tanto para quem recebe, o empregado, como para quem paga, o empregador. Para isso diversas variveis como o custo de vida, oferta de pessoal qualificado, o sucesso da empresa etc. devem ser levadas em conta. Centralizao O grau de centralizao ou descentralizao da gesto depender das condies especficas da organizao em causa. Cadeia de Num organizao, a linha de autoridade - freqentemente Comando representada pelas linhas que unem os retngulos de um organograma - vai por ordem de escales de gesto mais altos at aos nveis mais baixos da hierarquia. Ordem Os materiais, tal como as pessoas, devem estar nos lugares certos, nas horas certas. Equidade Os empregados devem ser tratados numa base de justa igualdade. Estabilidade no Reter os empregados produtivos deve ser uma prioridade da Emprego gesto. Uma elevada taxa de rotatividade geralmente est associada a uma queda da eficincia da empresa. Iniciativa Os gestores devem encorajar as iniciativas dos trabalhadores principalmente atravs de atividades autodirigidas. Esprito de Equipe O esprito de equipe contribui para a unidade da organizao. Podemos citar ainda Chester Barnard, americano, presidente da New Jersey Bell (1886-1961), que em seu livro "The Function of the Executive" apresentou teorias sobre a vida da organizao, baseadas em estudos sobre sociologia e filosofia. Este, seguidor da escola clssica, defendia a tese de que a principal funo de um gestor era a de promover a cooperao para a realizao dos objetivos da organizao, o que depende de uma eficaz comunicao e de um equilbrio entre recompensas e contribuies dos empregados. 1.1.1 Teoria da Burocracia Por volta de 1947, Max Weber, socilogo alemo, a partir dos estudos das organizaes europias, descreveu uma forma ideal de organizaro que enfatizava a ordem, o sistema, a racionalidade, a uniformidade e a consistncia. A idia de burocracia defendida por Max Weber conduziria a um tratamento eqitativo dos empregados, uma vez que a cada um eram atribudas reas especficas de atuao e responsabilidades. Defendia um sistema ordenado de superviso e subordinao e uma unidade de comando. O uso intensivo das regras e regulamentos visava dar consistncia s aes dos gestores e a possibilidade de serem ensinadas. Assim, a burocracia a regra exercida por meio da palavra escrita, que oferece as bases de uma autoridade do tipo racional-legal. Segundo Weber a burocracia um modelo de organizao que se fundamenta em seis dimenses: 40

DIMENSES Diviso do Trabalho

DESCRIO Uma sistemtica diviso do trabalho para permitir alto grau especializao profissional e pessoas tecnicamente qualificadas. Os cargos so fragmentados em tarefas simples, rotineiras e bem- definidas. Hierarquia e Os cargos so arranjados, organizados e remunerados de acordo Autoridade com a hierarquia: cada nvel supervisionado e controlado pelo nvel superior. A autoridade bem-definida e se estrutura sob forma escalar ou piramidal, desde o topo at a base. Regulamentao Normas, regras e procedimentos formais e escritos, juntos com a estrutura de autoridade, permitem a coordenao e asseguram uniformidade, eliminando decises autoritrias, regulando controlando as aes dos empregados. Comunicaes Todas as comunicaes so feitas atravs de meios escritos Formalizadas documentais. Impessoalidade A nfase colocada nos cargos e no nos empregados, para assegurar que as regras e controles sejam aplicados uniformemente, evitando envolvimento com pessoas e preferncias pessoais e para assegurar continuidade, independentemente da rotatividade do pessoal. Competncia A admisso e o encarreiramento so baseados na competncia profissional tcnica e profissional, mediante concursos ou provas para seleo. Com o tempo de servio, o profissional segue carreira dentro da organizao para promoo, progresso e acesso na escala hierrquica. Fonte: Chiavenato(1999), p. 44 Veremos mais adiante, quando tratarmos da escola contingencial, que formas burocrticas - organizaes mecanicistas - so bem sucedidas em ambientes estveis e com pouqussimas variaes, porm essas formas tm dificuldades de adaptar-se a mudanas. 1.1.2 - Teoria da Deciso Os estudos sobre tomada de deciso foram iniciados por Herbert Simom, nas dcadas de 40 e 50 no Instituto Carnegie de Tecnologia. Estudou a relao entre a deciso humana e a tomada de deciso organizacional. Elaborou seu modelo a partir da teoria da burocracia e introduziu os seguintes conceitos: I) as organizaes nunca podem ser perfeitamente racionais; porque seus membros tm habilidades limitadas de processamento de informao; II) as pessoas usualmente tm que agir sobre bases de informaes incompletas a respeito de possveis cursos de ao e suas conseqncias; III) so capazes de explorar somente um nmero limitado de alternativas para uma determinada deciso; IV) so incapazes de dar acurados valores aos resultados; V) os indivduos e organizaes resolvem por uma racionalidade limitada e por decises satisfatrias, baseadas em simples regras empricas, bem como em pesquisas e informaes limitadas, ao contrrio do que se pensava que o indivduo busca a otimizao, Morgan (1996), p.85. 41

Para Simom, esses limites sobre a racionalidade humana so institucionalizados na estrutura e modelos de funcionamento das organizaes. 1.2 - Perspectiva Humana

O Desenvolvimento das teorias de gesto das organizaes obteve respostas para soluo de muitos problemas, exceto para a insatisfao dos trabalhadores e a sua resistncia a mudanas. Os pesquisadores dedicaram ateno para o lado humano das organizaes na busca de solues para as questes pendentes. A essncia desse movimento se encontra no pressuposto de que a chave para o alcance de elevadas produtividades est no grau de satisfao do empregado no seu trabalho. Como ponto de partida deste movimento, costuma se considerar as "experincias de Hawthorne", que comearam em 1924 e se prolongaram at 1932. Experincias de Hawthorne a designao atribuda a um conjunto de pesquisas inicialmente conduzidas pela Academia Nacional das Cincias dos Estados Unidos, numa fbrica da Westem Electric localizada em Hawthome. A experincia de Hawthome demonstrou que a produtividade dos trabalhadores aumentava ou at se mantinha quando a intensidade da luz aumentava ou era reduzida abaixo do razovel. Foi ento que Elton Mayo, concluiu que o comportamento aparentemente contraditrio dos trabalhadores tinha sobretudo que ver com a ateno que lhes estava sendo dispensada e os levava a produzir mais, o que ficou conhecido como o efeito de Hawthorne. Concluram que os sentimentos e as atitudes dos trabalhadores podiam influenciar significativamente a produtividade e perceberam ainda a tendncia dos seus elementos (trabalhadores) para constiturem grupos informais, com as suas normas prprias e o desempenho de papis prprios. A escola de dinmica de grupos foi criada por Kurt Lewin. Uma de suas experincias que ficou clebre foi realizada com donas de casa que enfrentavam o problema da falta de carne, devido guerra., mas que tinham dificuldades, individualmente em suas famlias, em alterar os regimes de alimentao para reduzir o consumo de carne. Lewin sugeriu que as donas de casa se reunissem em grupos e discutissem entre elas o tipo de alimentao a confeccionar. Verificou-se ento que as donas de casa que se juntaram e tomaram as decises em grupo sentiram dez vezes menos dificuldades em alterar os hbitos alimentares nas suas famlias do que as mulheres que se limitaram a receber instrues escritas sobre este tema. Os trabalhos de Lewin foram continuadas pelos seus seguidores e suas pesquisas' estendidas s reas industriais. Numa fbrica em Marion na Virgnia (EUA), os empregados aprendiam muito mais depressa os novos mtodos de trabalho que se pretendiam implementar se lhes fosse dada oportunidade de discutir em grupo os novos mtodos e lhes fosse dada alguma liberdade de aplic-los nas suas tarefas rotineiras. Robert Bales e Douglas McGregor iniciaram as pesquisas sobre a gesto centradas especialmente na liderana na dcada de 50. Bales enfatizou a importncia dos grupos e 42

classificou a liderana em dois tipos: lder de tarefa e lder social, o primeiro procurava identificar os objetivos do grupo em termos de produtividade (tarefas), o segundo procurava atingir os objetivos atuando no desenvolvimento da coeso e encorajando a colaborao entre os membros do grupo. McGrecor desenvolveu as famosas teorias X Y que confrontam duas posies antagnicas de ver o comportamento das pessoas: uma mais pessimista - Teoria X defendendo fundamentalmente que as pessoas encaram o trabalho como um sacrifcio a evitar e, como tal, precisam e preferem ser dirigidas e controladas; a outra - Teoria Y - em linhas gerais defende que os trabalhadores podem encarar o trabalho com naturalidade, como o descanso ou o lazer, gostam de assumir responsabilidades e preferem o autocontrole. De acordo com Mc Gregor, os gestores tero comportamentos diferentes em relao aos seus subordinados, nomeadamente quanto a estilos de direo e de controle, conforme admitam os pressupostos da teoria X ou da teoria Y. 1.3 Perspectiva Integrativa

1.3.1 - Escola Sociotcnica A Abordagem sociotcnica surgiu com os estudos de Eric Trist, A. C. Rice e E W. Bamforth realizados no Tavistock Institute of Human Relations de Londres, na dcada de 50, em minas de carvo na Inglaterra. Essa corrente do pensamento defende fundamentalmente, duas premissas: I) o sistema tcnico (equipamentos e mtodos de trabalho) tm um efeito muito forte sobre o sistema social, ou seja, as relaes humana e os comportamentos de grupo so influenciados pelo sistema tcnico em que as pessoas trabalham II) todo sistema sciotcnico est inserido em um ambiente e influenciado por sua cultura, seus valores etc.. Os estudos desenvolvidos mostravam que os mineiros ingleses trabalhavam sem superviso, em pequenos grupos com grande interdependncia. Com a introduo da mecanizao (nova tecnologia), os trabalhadores foram separados em tarefas especializadas (novos mtodos de trabalho) que exigiam diferentes nveis de habilidade e eram remunerados por diferentes sistema de pagamentos. A introduo desse novo mtodo de trabalho no trouxe o aumento de produtividade esperado e fez com que as taxas de absentesmo e rotatividade se elevassem. Assim, de acordo com Trist (1981), o projeto sciotcnico baseia-se nos seguintes principio s: PRINCPIOS Unidade Bsica Trabalho Grupos de Trabalho DESCRIO de O sistema de trabalho passa a ser visto como conjunto de atividades que formam um todo funcional, ao invs de ser decomposto em simples tarefas, como no taylorismo. Focam-se equipes de trabalho. A organizao do trabalho passa a ser por grupos, o que implica uma reduo de nveis hierrquicos e favorece a participao e a comunicao entre os funcionrios. Isso faz aumentar o cooperao entre os grupos, aumentando a participao e auxiliando processos tomada de deciso. O controle do trabalho e do processo produtivo passa a ser feito internamente pelo prprio grupo. A superviso funciona de modo a controlar condies de fronteira a ajudar o inter43

Auto-regulao

relacionamento dos grupos, verificando o rendimento desses. Propicia-se o desenvolvimento de mltiplas habilidades por parte dos indivduos. O trabalho passa a oferecer funes diversificadas e um contnuo aprendizado sobre o processo produtivo. Como resultado esperado, deseja-se um maior grau de satisfao no trabalho. Autonomia e Liberdade de Visa incentivar a autonomia e iniciativa dos trabalhadores, em Ao detrimento de regras prescritas, a fim de que os prprios empregados possam encontrar as melhores solues dos problemas referentes ao seu setor de trabalho. Partes Complementares A mquina complemento o homem e amplia suas funes. O homem no uma extenso desta. A gerncia e os funcionrios tambm so vistos como partes complementares Diversidade Para o funcionrio, significa diversidade de funes e, para a empresa, maior flexibilidade tcnico-produtiva. Significa uma anttese do modelo burocrtico, por representar maior flexibilidade e ampliar possibilidades de mudana. Variedade de Funes Os estudos de Trist (1981), levam a construo de novos paradigmas organizacionais e que esto resumidos no quadro abaixo:

Antigo Paradigma Comportamento tecnolgico imperativo.

Novo Paradigma Otimizao conjunta dos sistemas tcnico e social. Homem como extenso da mquina Homem e mquina so complementares Homem como um componente substituvel. Homem como um recurso a ser desenvolvido. Diviso do trabalho, poucas habilidade Trabalho em grupo, mltiplas habilidade Controle externo, superviso Controle interno, auto-regulao Grande nmero de nveis hierrquicos, Baixo nmero de nveis hierrquicos, estilo estilo autocrtico participativo. Competio Colaborao Consideram-se apenas os interesses da Alm dos interesses da organizao, organizao. consideram-se interesses individuais e da sociedade. Alienao Compromisso Baixa taxa de mudanas Inovao Fonte: Trist (1981), 1.3.2 - Teoria dos Sistemas Os principais representantes dessa corrente de pensamento so Daniel Katz e Rober Kahn que mostram que as organizaes so sistemas abertos que interagem com o ambiente na qual est inserida, tal como os sistemas fsicos ou biolgicos semelhantes ao corpo humano. 44

O conjunto de princpios dessa escola enumerado abaixo: Um sistema composto por um conjunto de subsistemas interdependentes e inter-relacionados. aberto e dinmico, recebendo energia, trocando informaes dos outros sistemas com os quais interage. Desenvolve uma procura permanente para seu equilbrio. Constante feedback para adequao e normalizao do sistema.

Para os defensores do conceito de sistema aberto, as organizaes, para sobreviverem a seus ambientes, tm de se adaptar continuamente s novas situaes que surgem, respondendo a essas situaes com alteraes em seus sistemas. 1.3.3 Teoria da Contingncia A teoria da contingncia, desenvolvida nas dcadas de 50, nos EUA e nas dcadas de 60 e 70 no Tavistock Institute of Human Relations de Londres, tem como princpio terico a no existncia de estrutura orqanizacional universalmente vlida para todas as organizaes, consequentemente no havendo conjunto de tcnicas administrativas cuja aplicao seja igualmente vlida sem restries. Esse princpio fundamenta-se na existncia de correlao funcional e determinante entre a varivel dependente - estrutura organizacional - e as variveis independentes, ambiente, tecnologia, estratgia, e tamanho da organizao. Existem pontos de vista diferentes quanto a essa relao causaefeito. Assim, em funo do exposto, a organizao tima torna-se contingente a combinao de fatores como estratgia, ambiente, etc ... O ponto focal dessa teoria passa a ser a "incerteza da tarefa" visto que a incerteza o principal fator de mudanas das estruturas organizacionais, caracterstica do mondo moderno. Abaixo, de forma resumida, apresentados as principais contribuies tericas dessa escola: Alfred Chandler Jr. (MIT, EUA, 1962) Pesquisas histricas como a estrutura organizacional das grandes empresas americanas foi sendo gradativamente determinada pela sua estratgia mercadolgica. Para demonstrar esta vinculao entre estratgia e estrutura, ele estabelece uma seqncia de quatro etapas historicamente visveis pelas quais as empresas americanas passaram: I acumulao de recursos; II racionalizao no uso desses recursos; III continuao do crescimento; IV racionalizao do uso dos recursos em expanso. A tese de Chandler tem sido questionada por vrios autores por se considerar que muitas vezes a estrutura organizacional existente condiciona a escolha da estratgia. Joan Woodward (Univesity of London 58/65) ao examinar as estruturas organizacionais de uma centena de empresas manufatureiras na Inglaterra conclui que as estruturas organizacionais no se relacionava com o tamanho das organizaes. O que surge como determinante das estruturas em seus estudos a tecnologia de operao, ou seja, empresas com estruturas orgnicas e razoavelmente informais possuam tecnologia de operao simples, com produtos singulares ou fabricao de pequenos lotes exigindo habilidades 45

manuais e artesanais, como por exemplo a fabricao de instrumentos musicais. Organizaes com estrutura mais mecanicista e organizao do trabalho mais formalizada a produo se dava em grandes lotes e produo em massa, utilizando-se equipamentos mais sofisticados como por exemplo a indstria automobilstica. Com o avano da tecnologia a produo se torna mais automatizada e com utilizao mais intensa de capital, surgindo, portanto, uma produo por processo contnuo, como a produo de petrleo. Nesse processo a organizao da produo em massa d lugar para equipes de trabalho dirigirem linhas mais orgnicas e de relaes de trabalho mais humanas. Importante observar que o avano da tecnologia repercute nas estruturas que passam de formato mecanicista para orgnico. Woodward mostra tambm que as organizaes que apresentam adequao de suas estruturas com a tecnologia tm um desempenho superior ao das organizaoes onde a estrutura est em desacordo com a tecnologia. Burns e Stalker ( Tavistok Institute, Inglaterra, 1961) - O objetivo das pesquisas de Burns e Stalker consistia em verificar como o padro de prticas administrativas nessas organizaes relacionavam-se com certas facetas de seu ambiente externo. As caractersticas examinadas foram: i) Taxa de modificao nas tcnicas cientficas ii) Modificaes nos mercados industriais. Exploraram a relao entre as prticas administrativas internas e as condies externas, com o objetivo de descobrir o efeito que tinham sobre o rendimento econmico. Atravs de suas pesquisas verificaram que formas burocrticas - organizaes mecanicistas - so bem sucedidas em ambientes estveis e com pouqussimas variaes, porm essas formas tm dificuldades de adaptar-se a mudanas. Em ambientes dinmicos, onde ocorrem mudanas, as formas menos burocratizadas organizaes orgnicas funcionam melhor.

Caracterstica dos Sistemas Mecanicistas Apropriado a uma empresa que operam em condies relativamente estveis

Caracterstica dos Sistemas orgnicos So adaptativos a condies instveis, quando surgem problemas e exigncias de ao no podem ser fragmentadas e distribudas entre especialistas numa hierarquia claramente definida. Nos sistemas mecanicistas os problemas e Os indivduos tm de realizar suas tarefas as tarefas com que a empresa em conjunto especiais luz do conhecimento que enfrenta so divididos por especialistas possuem das tarefas da firma em totalidade.

46

Caracterstica dos Sistemas Mecanicistas Cada indivduo se empenha na sua tarefa como se fosse distinta das tarefas reais da firma enquanto totalidade

Os mtodos, obrigaes e poderes a cada funo esto precisamente definidos A interao dentro da administrao tende a tornar-se vertical, isto , a se passar entre o superior e o subordinado As decises so sempre emitidas pelos superiores

Caracterstica dos Sistemas orgnicos Os trabalhadores perdem muito da sua definio formal em termos de mtodos, obrigaes e poderes, pois estes tm de ser continuamente redefinadas por interaes com outros indivduos participantes de uma tarefa. A interao se d tanto lateralmente como verticalmente. A comunicao entre as pessoas de categorias diferentes assemelha-se mais lateral. As unidades empresariais eficientes que operam em partes estveis do ambiente so mais altamente estruturas, enquanto as que se encontram em partes mais dinmicas do ambiente so menos formais.

Esta hierarquia de comando mantida pela implcita suposio de que todo o conhecimento relativo situao s se encontra ou dever se encontrar no vrtice da firma. A administrao, freqentemente vista como a hierarquia completa bem conhecida nos organogramas, opera um sistema de controle simples no qual a informao flui para cima atravs de uma sucesso de filtros e as decises e instrues decorrem para baixo atravs de uma sucesso de amplificadores. Lawrence e Lorsch - (EUA, 1967) - Realizaram pesquisas em dez empresas americanas, em setores diferenciados, com o objetivo de identificar os fatores de atuao eficiente de uma organizao em dado contexto tecnolgico, de mercado e ambiental. Concluem que os principais obstculos para o alcance das metas so os problemas de diferenciao e integrao. A diferenciao refere-se a diviso da organizao em subsistemas ou departamentos, cada qual desempenhando uma tarefa especializada em um contexto ambiental tambm especializado. Cada subsistema tende a reagir ao ambiente especfico no qual realiza sua tarefa e no no ambiente geral no qual a organizao est inserida. O conjunto dessas reaes isoladas produz, ao longo do tempo, mudanas estruturais na organizao diferenciao - conforme os objetivos especficos. A diferenciao mostra o grau de diferenas que existem entre os componentes internos da organizao. A diferenciao tende a separar as pessoas nas organizaes, pois os trabalhos, por definio, so conjunto separados de atividades.

47

Tipo de Diferenciao Diferena nos objetivos Diferena na orientao de tempo Diferenas de orientao interpessoal Diferenas na estrutura formal

Setor controle e marketing. produo e pesquisa comunicao/produo e pesquisa mecanicistas x orgnicos

Quanto maior a diferenciao maior a necessidade de integrao para promover um esforo convergente e unificado a fim de atingir os objetivos da organizao. Portanto a integrao o nvel de coordenao atingido entre os diversos componentes internos da organizao. Principais mecanismos de integrao: regras e procedimentos, hierarquia administrativa, planejamento, contatos direto, papeis de ligao, foras-tarefas, equipes, organizaes matriciais.

48

UNIDADE IV: AS ESTRUTURAS ORGANIZACIONAIS E SEUS DETERMINANTES

(Antonio Semeraro Rito Cardoso) A estrutura organizacional o conjunto de relaes entre grupos e os indivduos que constituem a organizao. Define as funes de cada unidade da organizao, os modos de colaborao entre as diversas unidades, Teixeira(1998). Segundo Mintzberg(1999), mais importante que os aspectos considerados na definio de uma estrutura organizacional preciso compreender como elas funcionam, necessrio conhecer suas partes, quais as funes que cada uma desempenha, e como essas funes se interrelacionam, ou seja, necessrio saber como os fluxos de trabalho, de autoridade, de informao e de decises irrigam as organizaes. H diversas formas de estruturar as organizaes mas suas estruturas, segundo os estudos de Burns e Stalker(1961) sero de dois tipos: mecanicistas ou orgnicas. Importante registrar que nenhuma organizao apresentar forma pura de se organizar. As estruturas se mesclam de acordo com a natureza das tarefas a serem desempenhadas. As estruturas podem ser classificadas da seguinte forma: TIPOS DE ESTRUTURA VANTAGENS Simples Dois nveis hierrquicos, Empresas familiares e de controle pessoal e pequena dimenso individual dos empregados Funcional Diviso do Eficiente aproveitamento trabalho e delegao de das capacidades tcnicas autoridade e do pessoal qualificado. responsabilidade Clara definio. Responsabilidades. Descentralizao. Divisionria Diviso das Descentralizao lgica tarefas com base na operacional diversidade de produtos, Definio e servios, mercados ou implementao de processos da empresa estratgias mais prxima do seu ambiente Desempenho medido por diviso DESVANTAGENS S funciona com eficincia enquanto a empresa se mantm numa determinada dimenso. Excesso de rotina. Diferenciao Dificuldade de adaptao. Dificuldade de controle Dificuldade de harmonizao das polticas Possibilidade de duplicao

49

Unidades de Negcio

Estrutura por Projetos ou Matriciais Organizaes complexas e orientadas por projetos Podem ser de grande ou pequenas dimenses Estrutura em Rede Empresas de grande dimenso que reduzem atividades secundrias

Melhora a coordenao entre divises com estratgias, mercados ou oportunidades de crescimento semelhantes Proporciona condies para um melhor planejamento estratgico. Elevado grau de flexibilidade, coordenao e comunicao Maior motivao Reduzida burocracia

Acrescenta outro nvel hierrquico Dificuldade na definio da autoridade nos diversos nveis Pode aumentar a disputa pelos recursos globais Definio pouco clara das tarefas e da responsabilidade Maior lentido da tomada de deciso em funo do trabalho em equipe Maior possibilidade de conflitos Gesto complexa

Maior flexibilidade Maior capacidade de adaptao Rpido domnio tecnolgico Elevado padro de competitividade Fonte: Adaptado de Teixeira (1998).

Para chegar-se a concepo de estrutura organizacional em determinada empresa necessrio analisar-se os fatores determinantes do modelo estrutural como: estratgia, idade e dimenso, ambiente e poder e controle. No que se refere a estratgia essa mantm estreita relao com a estrutura tendo em vista que a estrutura um meio para que as organizaes possam atingir seus objetivos especificados e determinados na estratgia. Estudos realizados por Chandler, mostram que alteraes na estratgia eram precedidas de alteraes na estrutura da empresa, ou seja a estrutura segue a estratgia. Vrios autores tm chamado ateno para o condicionamento das estratgias atravs da estrutura existente seja pela sua inflexibilidade ou rigidez para mudana. Idade e dimenso da organizao tambm so fatores que condicionam a estrutura. As concluses dos estudos de Mintzberg (1999) so: Quanto mais antiga a organizao mais, formalizado seu comportamento. A estrutura reflete a idade de seu setor de atividade. Quanto maior a organizao, mais formalizado seu comportamento. Quanto maior for a organizao, mais elaborada sua estrutura Quanto maior for a organizao, maior a dimenso mdia de cada unidade ou departamento.

No tocante a tecnologia - maneira pela qual as organizaes transformam seus inputs e. outputs - impacta ou determina a estrutura da organizao como j vimos nos estudos de Woodward quando falamos da escola contingencial. A tecnologia adotada por uma organizao vai condicionar sua estrutura pelo modo da diviso do trabalho ou 50

coordenao entre as unidades. Mintzberg(1999), complementa os estudos de Woodward com suas pesquisas e conclui que: Quanto mais regulamentado for o sistema tecnolgico da empresa, mais formalizado o trabalho operacional. Quanto mais sofisticada for a tecnologia usada, mais elaborada a estrutura administrativa. A automatizao do centro operacional transforma uma estrutura administrativa burocrtica em orgnica. Assim como idade/dimenso e tecnologia impactam a estrutura o ambiente tambm vai condicionar a estrutura principalmente pela incerteza que gera nos dias de hoje. Essa incerteza representa uma ameaa e os gestores tentam minimiz-la atravs de ajustamentos na estrutura organizacional. Finalizando, os valores de quem est a frente da gesto de uma organizao sero determinantes na concepo da estrutura organizacional - poder, controle, hierarquia, autoridade, participao, liberdade, solidariedade - esses valores certamente condicionam a forma da estrutura.

51

UNIDADE V: FUNDAMENTOS DA MODELAGEM ORGANIZACIONAL

(Bianor Scelza Cavalcanti) A preocupao fundamental da Teoria Administrativa a explanao da eficcia e da eficincia organizacionais. No transcurso do sculo, diversas correntes do pensamento administrativoorganizacional privilegiaram o papel de diferentes variveis e enfoques organizacionais na explicao e predio da eficincia e eficcia elas organizaes. Jay Galbrth (1977), discpulo de James Thompson um dos maiores tericos modernos da funcionalismo na Teoria Organizacional, nos proporciona um modelo integrativo daquelas diferentes variveis, tendo em vista esforos prticos de modelagem organizacional. O modelo contm as preocupaes dos clssicos com as variveis de "estrutura", para eles determinantes da eficcia e da eficincia organizacional: diviso do trabalho, configurao estrutural, departamentalizao, distribuio do poder e autoridade. O modelo incorpora as contribuies dos humanistas tradicionais (Relaes Humanas) e modernos (D.O.), relativas s questes da satisfao e motivao, tal como refletidas nas dimenses organizacionais referentes a "Pessoas" e "Sistemas de Recompensa", ilustradas pelas variveis: treinamento, recrutamento/seleo, promoo/transferncia, recompensas, estilos de liderana, descrio e redesenho de cargos (enriquecimento), como tambm o prprio tratamento contingencial de variveis em geral, inclusive as clssicas, como veremos a seguir. Esto presentes, tambm., o modelo, as preocupaes de Simon e do new management com os processos decisrios e informacionais, em contraponto com a mera eficincia no executar, ditada pelos clssicos. Resumidos na idia de "Tecnologia de Informaes e Processo Decisrio" esto presentes os mecanismos de deciso, a freqncia das decises, os bancos de dados, a formalizao no tratamento das informaes. O elemento de integrao do modelo o enfoque sistmico-contingencial, que amarra o comportamento das variveis organizacionais citadas natureza da tarefa (atividade) da organizao, determinada por seu domnio e objetivos. Os dirigentes tomam decises (fazem escolhas) em relao s variveis componentes de cada dimenso citada, modelando, assim a organizao. Os resultados desse contnuo esforo de modelagem podem ser organizaes eficientes e eficazes ou sistemas fadados ao insucesso. O modelo , por um lado, sistmico-scio-tcnico, pois integra tecnologia (tarefa), estruturas e comportamentos (pessoas); e sistmico-contingencial, pela amarrao e normativa natureza da atividade, que estabelece como condio de eficincia e eficcia. So trs, as proposies fundamentais do modelo: 52

1. As principais variveis organizacionais so intimamente interdependentes; 2. Para que se possa obter eficincia e eficcia organizacionais indispensvel obteno de coerncia e compatibilidade na modelagem das diversas variveis organizacionais; 3. As escolhas (decises dos dirigentes, na formatao das variveis organizacionais referentes s dimenses "Estrutura", "Informao e Processo Decisrio", "Pessoas", e "Sistemas de Recompensa", devem atender a critrios de adequao das mesmas - em seu conjunto e compatibilizadas entre si - "tarefa" (atividade) da organizao. Assim, um dado formato organizacional, como, por exemplo, uma estrutura do tipo matricial, concebido para atender s necessidades impostas por um tipo de tarefa com caractersticas especiais, sendo contraproducente seu emprego como elemento estruturante de processos de deciso e execuo pertinentes a outros tipos de tarefa. Por outro lado, torna-se necessrio promover todo tipo de adequao entre os elementos organizacionais. O funcionamento de uma estrutura matricial requer que se desenvolvam valores e comportamentos adequados a seu funcionamentos (T&D), sistemas de recompensa coerentes com aquela estrutura e, assim por diante, em relao a todas as dimenses organizacionais e sua respectivas variveis. O carter contingencial do modelo reflete os desdobramentos da teoria de sistemas, decorrentes de resultados de pesquisas como aquelas conduzidas por Burns e Stalker (1961) e Lawrence e Lorsh (1967). Tais resultados indicaram que: 1. A garantia de eficincia e eficcia empresariais no reside, pura e simplesmente, na adoo de um modelo clssico burocrtico-mecanicista, ou de um modelo orgnico humanista-comportamental; 2. O atendimento de critrios de eficcia e eficincia est associado adequao do modelo organizacional adotado natureza da organizao e s relaes desta com o ambiente; 3. Eficcia e eficincia esto associadas com o modelo mecanicista quando a tarefa (atividade) envolve relaes ambientais de certeza, estabilidade, previsibilidade. Quando as condies so de incerteza , instabilidade e imprevisibilidade, a eficcia e a eficincia organizacionais esto associadas adoo de modelos predominantemente orgnicos; 4. Dificilmente encontram-se situaes possveis de aplicao dos modelos em suas formas mais puras. Pode-se falar de organizaes que, como um todo, devem aproximar-se mais destes ou daquele modelo, tendo em vista a natureza de suas atividades e das relaes ambientais que mantm. Em funo, no entanto, de suas subatividades e subsistemas, comum a necessidade de algum grau de diferenciao numa mesma organizao, isto , para serem eficazes e eficientes, certos segmentos de uma mesma organizao necessitam de modelagem mais mecanicista, enquanto outros, mais orgnica; 5. qualquer esforo de modelagem requer, ainda, que se considerem alguns elementos adicionais de calibragem ou ajustamento fino , na adoo deste ou daquele modelo. So eles: a dimenso da organizao, o estgio de seu desenvolvimento e o nvel do segmento sob ateno (estratgio-institucional), gerencial ou operacioanal).

53

UNIDADE VI: AS ORGANIZAES DO FUTURO

(Antonio Semeraro Rito Cardoso) Manter uma trajetria de crescimento num cenrio econmico marcado por crises mundiais no tarefa simples. A presso da concorrncia internacional impe uma profunda reviso das estruturas e mtodos das empresas. A globalizao promove uma depurao nos sistemas produtivos, excluindo quem no tem condies de competir e define novos critrios para quem est comeando. IV.1 - Flexibilizando os Modelos de Gesto Promover mudanas no modelo organizacional e reordenar o nvel hierrquico necessrio para imprimir velocidade s organizaes na tomada de decises, antecipando tendncias e viabilizando projetos ambiciosos para os clientes. Para que isso ocorra, a tomada de decises deve estar presente em todas as unidades da estrutura organizacional que agregam valor. Decises e pessoas devem mover-se da matriz para as unidades de lucratividade, nas quais as decises sero tomadas pelas equipes de trabalho envolvidas diretamente com o produto, o projeto e o cliente. Numa perspectiva atual, organizaes com estruturas menores, mais distribudas e menos hierarquizadas, apresentam resultados mais favorveis num ambiente competitivo. IV.1.1 - Unidades de negcio A probabilidade de duplicao reduzida adotando-se a prtica de consolidar a atividade de modo que ela seja executada num s lugar ou em poucos lugares, implicando ainda na obteno de altos nveis de excelncia na qualidade do produto e na prestao do servio. Como exemplo podemos citar unidades de negcios independentes, com a criao de uma estrutura e marca diferenciada para cada novo servio ou produto, consolidados sob um nico nome para um conjunto de marcas. Numa estratgia de integrao global o modelo de unidades de negcio permite que as grandes atividades no se fixem apenas no pas de origem. Hoje elas esto presentes em locais do mundo onde haja um mercado potencial para ser explorado. Numa organizao com unidades de negcio em escala mundial surge a questo da responsabilizao que pode se dar de vrias maneiras: Alguns governos insistem em agregar valor ao projeto ou produo de produtos vendidos naqueles pases. Para evitar a duplicao, as empresas por sua vez colocam a responsabilidade mundial no pas de origem, para satisfazer aos governos e para que a responsabilidade seja originada em um s lugar. 54

H casos em que a responsabilidade mundial no est no pas de origem. Alguns pases tm habilidades nicas. As companhias transferem atividades que agregam valor para os pases que tm habilidades superiores. H ainda a possibilidade de se transferir a responsabilidade para o mercado onde a concorrncia muito acirrada, onde esto os consumidores mais exigentes e os concorrentes mais ferrenhos. Ou ainda, localizar as responsabilidades nos melhores locais e reduzir , duplicao atravs da localizao em um s lugar.

Como desdobramento, a atividade em unidades de negcio deve ser medida e premiada com critrios empresariais que envolvam planejamento; avaliao, premiao e sistema de informao. Guardar sinergia entre as atividades com as demais competncias de organizao uma receita de sucesso, garantida pela reciprocidade e equilbrio. A reciprocidade significa distribuir responsabilidades para cada unidade organizacional. Como resultado, cada subunidade dependente das outras e o interesse mtuo. A mutualidade gera cumplicidade no sentido de se conferir prioridades iguais aos interesses de cada subsidiria. Por sua vez, a mutualidade existir somente se houver equilbrio entre as unidades dependentes em termos de tamanho e competncia. A dependncia mtua administrada atravs de redes de comunicao e de estilo de administrao baseados em equipes. Para isso h que se utilizar a moderna tecnologia da informao e transferir a liderana dos contatos individuais para a liderana de equipes, soluo de problemas e conflitos. A liderana de equipes repercute diretamente sobre os resultados, uma vez que eles iro atuar juntos na busca de novos clientes, conquista de novos mercados, novas oportunidades junto aos clientes atuais, prospeco de clientes nacionais e internacionais; otimizao da do atendimento da carteira de clientes atuais, mantendo-os ativos e rentveis. Atuao competente junto ao cliente, atravs do fortalecimento do relacionamento implica ainda em se identificar novas oportunidades de negcios, equilibrar renegociaes de contratos evitando a reduo da margem de lucro da empresa, neutralizar o assdio dos concorrentes e aumentar o nvel de confiabilidade do cliente em relao organizao. IV.1.2 - A DIMENSO DA ORGANIZAO As grandes organizaes possivelmente esto se tomando obsoletas. Unidades menores exibem processos internos mais geis que melhor atendem ao mercado fragmentado. A fora da pequena empresa para gerar negcios est baseada na agilidade de atendimento, prestao de servios personalizados aos clientes e internamente ao grau mais elevado de motivao e envolvimento dos funcionrios. Possibilitam, ainda, a identificao dos funcionrios com a empresa, face compreenso que eles tm da empresa como um todo, ver o resultado do seu trabalho, ser identificado pelo nome e como o sucesso da Companhia que est relacionado ao seu desempenho individual, combinadas com propriedade e interesse acionrio na empresa. Neste sentido, implementar modelos avanados de gesto de recursos humanos repercute sobre a qualidade dos profissionais envolvidos com a organizao e amplia suas oportunidades de crescimento e carreira profissional. Os executivos trabalham com 55

entusiasmo e orgulho por fazerem parte de uma empresa reconhecida internacionalmente. Pesquisas para verificao do Clima Organizacional permitem avaliar o grau de satisfao dos funcionrios. Peter Drucker sugere que o futuro pertence s mdias empresas, optando pelo meio termo. No so grandes demais para serem rpidas e nem pequenas demais para suportar o volume de investimentos exigidos em tecnologias do amanh. Na compra e na venda vantajoso ser uma grande empresa para ter poder no mercado. Embora o cenrio econmico mundial seja dominado pelas gigantes multinacionais, grande parcela do crescimento econmico recente dos pases pode ser diretamente atribuda iniciativa empreendedora tanto das pequenas empresas recm- chegadas ao mercado, como das equipes de risco das empresas j estabelecidas. Formar equipes de risco uma estratgia adotada para a conquista de mercados emergentes. Seu trabalho concentra-se nas necessidades de clientes novos e futuros e no no projeto tecnolgico e organizacional existente. O desafio das empresas ser grande e pequena ao mesmo tempo, de modo que a organizao possa ser grande quando isso foi vantajoso e pequena quando o caso for inverso. Joint-Ventures, alianas, participaes minoritrias, consrcios e parcerias so iniciativas reestruturantes adotadas pelas empresas no sentido de manter relacionamentos mundiais de sucesso. IV.1.3 - ESTRUTURAS MENOS HIERARQUIZADAS As estruturas organizacionais esto se tornando menos hierarquizadas, menos nveis, menor nmero de empregados, organizaes, distribudas e descentralizao esto reduzindo o poder na matriz. A reduo de cargos e posies reduz a distncia social entre os grupos atuantes que precisam atuar em cooperao, todavia algum processo hierrquico tem que existir para a tomada de decises e soluo de conflitos. IV.1.4 - A MUDANA A REGRA Numa organizao fluida e transitria, mais horizontalizada e menos vertical, a nfase recai nas habilidades individuais e das habilidades das equipes em proporcionar o atendimento a um grupo de clientes ou construir e desenvolver um determinado produto, em detrimento do foco histrico em cargos ou requisitos de cargos. Muda-se o enfoque de cargos e requisitos de cargos para o enfoque em necessidades e requisitos dos clientes. Programas de qualidade total so realizadas para que os indivduos e as equipes estejam enfocadas nos clientes e na sua satisfao. Os Programas de Qualidade Total rastreiam e mapeam todos os processos chaves, monitorando indicadores de qualidade para que se garanta a manuteno dos nveis de desempenho em patamares excelentes e sempre acima dos padres praticados pelo mercado. Pesquisas peridica junto aos clientes permite a avaliao das empresas e quesitos como imagem/credibilidade, atendimento personalizado, confiabilidade qualidade, segurana, linha de produtos e servios, flexibilidade, solidez/market share/carteira de clientes 56

Como tema para reflexo deve se assinalar que a organizao informal talvez venha a se tornar mais dominante, porm a organizao formal dever refletir sobre decises no nvel macro quanto a responsabilidade pelos grupos pelos clientes, servios, processos e geografias. IV.5 FLEXIBILIDADE E INFORMAO Descentralizar as informaes, transmitindo-a livremente caracterstica das organizaes dinmicas, totalmente viabilizada pela disponibilidade da tecnologia de informao. A abundncia e disponibilidade de informao no mundo atual requer capacidade de administrao do complexo informatizado, aquisio e manuteno de equipamentos e infra-estrutura computacional. No basta, todavia garantir o acesso s informaes. Os funcionrios precisam ser capacitados para acess-las, utiliz-las e ainda, manter a confidencialidade de determinadas informaes de modo a preservar a vantagem competitiva da organizao. A Internet atualmente um poderoso veculo de informaes, comunicao e mdia. Ela vem modificando os relacionamentos e os processos de compra e venda entre consumidores, fornecedores e as organizaes, alm de municiar os clientes com informaes sobre os produtos e os setores onde a empresa atua.

IV.2 - A GUISA DE REFLEXO FINAL SOBRE OS MODELOS FUTUROS O modelo organizacional no ambiente dos anos 2000 exige flexibilidade, estruturas com poucas regras rgidas e mnimo de burocracia. Manter o pensamento voltado para o futuro, expandir horizontes temporais, lanando mais produtos - e servios experimentais, criando alianas estratgicas centradas em novos mercados e novas tecnologias recomendado pelos especialistas no assunto. Os formatos virtuais e em rede dos projetos organizacionais direcionados para o compartilhamento da autoridade, da responsabilidade e dos recursos entre pessoas e divises que precisam de colaborao freqente entre si para atingir metas comuns comearo a substituir as estruturas hierrquicas tradicionais. Uma das principais iniciativas estratgicas que sero necessrias para o sculo XXI a necessidade de as empresas se adaptarem precavida e continuamente a um ambiente constante de mudana.

57

UNIDADE VII: MODELOS ORGANIZACIONAIS, PROCESSOS DE MUDANA E OS INDIVDUOS Antonio Semeraro Rito Cardoso A arquitetura organizacional, mesmo quando se constrem modelos bastante abrangentes contemplando o maior nmero possvel de variveis, no direciona e garante a transformao organizacional por incapaz de dar conta da subjetividade humana e valores organizacionais. A evoluo da teoria administrativa apresenta busca contnua de organizaes onde o indivduo deveria assumir o centro das preocupaes das aes de seus dirigentes atravs de processos de descentralizao permitindo a esses indivduos maior participao no processo de gesto. Nesse contexto, a questo do poder emerge como maior entrave a qualquer tentativa de descentralizaro, caso no se lide com ela de maneira objetiva, transparente e sem subterfgios. Ressalte-se ainda que a prpria descentralizaro j incorpora a transferncia de poder para no reduzi-Ia a processo simplista de descentralizaro de atividades. Esse fato no ocorre pela simples utilizao de instrumentos administrativos, ao contrrio requer preocupao com os valores dos empregados que compem o universo da organizao. Dessa forma os valores existentes permitiro ou no ambientes organizacionais onde o indivduo poder atuar em sua plenitude, como tambm habilitaro as organizaes a contribuir na construo de sociedades mais justas. A relevncia dos valores dos indivduos dentro de uma organizao da maior importncia porque em funo deles podero estar desenhando e administrando organizaes onde seus modelos internos e atuaes externas repliquem viso extremada e nica de resultados que vo de encontro ao valores inerentes a condio humana. Nesse sentido, enfatizamos que o indivduo o sujeito de todos os processos organizacionais, pois a ele que, em ltima instncia, cabe a realizao das tarefas que permitiro as organizaes atingirem seus objetivos. Assim, torna-se importante enxergar os indivduos em contexto mais amplo, ou seja, com seus medos, desejos, objetivos, sonhos, cultura e necessidades, para que os processos de modelagem ou mudana possam ser bem sucedidos. Finalmente, vale lembrar que de acordo com os estudos de Kotter (1995) observa-se que um processo de mudana atravessa vrias fases e essas requerem uma considervel durao de tempo. Plato, h 2.500 anos atrs, ao escrever A Repblica, no livro stimo, utiliza a alegoria da caverna para demonstrar essas fases da mudana atravs da analogia da adaptao dos olhos luz. Pular uma dessas etapas nesse processo s cria iluso de velocidade e nunca produz um resultado satisfatrio. Subiratis (1982), enfoca esse aspecto pelo lado das presses que os gestores recebem para apresentarem resultados de curto prazo para se legitimarem diante de acionistas ou polticos e que tais resultados podem ser desastrosos a longo prazo. 58

Tambm comenta que erros crticos cometidos em qualquer uma dessas fases provocaro um impacto devastador no processo. S se pode administrar a mudana com xito quando se entendem as falcias e quando se sabe evit-las (Morgan, 1976). As principais falcias segundo Kotter so: No estabelecer um nvel de urgncia suficientemente importante No criar uma liderana suficientemente poderosa Falta de viso Comunicar mal a viso No remover obstculos a nova viso No planejar e no criar vitrias de curto prazo Declarar vitria muito cedo No fixar as mudanas na cultura organizacional

59

UNIDADE VIII: VALORES E SINGULARIDADE ORGANIZACIONAL: Convite Reflexo

Antonio Severino Rito Cardoso Paulo Reis Vieira 1 - Introduo Tem-se verificado nas organizaes o uso cada vez mais freqente de inmeras ferramentas de gesto, fruto da necessidade de adequao dos processos velocidade das mudanas no ambiente econmico, poltico e social. Assim, ferramentas como "aferio da satisfao do cliente", "alianas estratgicas", "anlise de mudana de mercado", "anlise de portflio", "anlise de valor para o acionista", "balanced scoregard", "benchmarking", "competncias essenciais", "equipes autodirigidas", estratgias de crescimento", "gesto do conhecimento", "gesto da qualidade" tgroupware", "misso/viso", "planejamento de cenrio", "planejamento estratgico" "reduo de tempo de ciclo", "reengenharia", "remunerao por desempenho" repensando o cliente", "segmentao da clientela", "terceirizao", entre outras permeiam a ao dos gestores, que em ltima instncia, sempre priorizarn algo em prejuzo de outro. A, inquestionvel a importncia de se compreender melhor o impacto dos valores individuais e qui organizacionais, sobre o que acontece na, organizaes pblicas e privadas, levando-se sobretudo em considerao a, conseqncias sobre as relaes sociais amplas e abrangentes. Ademais, a administrao, por estar inserida no campo das cincias sociais caracteriza-se como cincia social aplicada. Isso significa que todas as categorias de anlise utilizadas pela sociologia, psicologia, cincia poltica, economia e outra, aplicamse aos estudos do fenmeno administrativo com realce, por exemplo, para questo dos valores. A convico e o conhecimento do impacto dos valores sobre a vida organizacinal, sabendose inequivocamente que as organizaes definem as tarefas e o uso das ferramentas de gesto atravs formas de modelagem organizacional, ampliaram-se e se fundamentaram ao longo das vivncias e experincias como consultores e professores, as quais nos permitem concluir, dentre outras consideraes, que as organizaes so singulares, mas que a singularidade organizacional resulta de processo complexo de construo, descontruo e reconstruo de sistemas de valores. Verificou-se tambm, principalmente, que o que se pode chamar de valor organizacional constitui algo singular a singularidade organizacional que distinguir uma determinada organizao de todas as outras. Essa singularidade ser entendida como tal pela multiplicidade de percepes que, primeira vista, paradoxalmente, a ela conduza. Ademais, pode-se perceber que a arquitetara organizacional, mesmo quando se constrem modelos bastante abrangentes contemplando o maior nmero possvel de variveis, no direciona e garante a transformao organizacional por incapaz de dar conta da subjetividade humana e valores organizacionais.

60

Alm disso, a literatura sobre valores na rea da gesto tem se apresentado de forma precria, principalmente por no ter se beneficiado de pesquisas j realizadas em psicologia, sociologia e filosofia. Como j visto a administrao cincia social aplicada . Assim, no que diz respeito aos valores, os estudos organizacionais tm enfatizado a construo de escalas para mensurarmos valores e formas prescritivas de comportamento. Sem desdenhar totalmente essas abordagens, j que podero contribuir para a clarificao do assunto, h, porm, de se perceber a existncia de lacunas e vises reducionistas sobre a importncia dos valores individuais no processo de gesto das organizaes. Assim, o presente trabalho um convite reflexo sobre a importncia do estudo de valores para melhor compreenso do fenmeno organizacional construindo-se assim a ponte entre o referencial terico dos instrumentos de gesto e a eficcia de sua aplicao. 2 - Em Busca da Compreenso sobre a Singularidade Organizacional A compreenso sobre o que vem a ser valor organizacional parte de nossa premissa de que as organizaes existem para que tarefas sejam distribudas e executadas. As tarefas, em ltima anlise, so distribudas e executadas por pessoas. Pessoas levam consigo, para onde quer que vo, sua escala social ou tica de valores. Compreender como os valores inerentes a cada pessoa interagem na organizao e, de que forma so construdos e reconstrudos a partir da interao com os valores de outrem e daqueles que gerenciam a organizao, pode ser da maior valia no processo de conduo das organizaes em direo a realizao de seus objetivos. Pretendemos lanar alguma luz nessa eterna discusso sobre a existncia de um valor organizacional em contraponto com valores pessoais. Definimos, neste estudo, como valor organizacional, algo singular, que passaremos a denominar de singularidade organizacional, que distinguir determinada organizao de todas as outras e ser entendida como tal pela multiplicidade de percepes que sua singularidade agrega. 3 - Turbulncia na Construo Parece imprpria a busca de conceituao de valores, j que o assunto se vulgarizou nas diversas correntes filosficas, psicolgicas, sociolgicas, polticas e at mesmo econmicas. A despeito das turbulncias, percebemos algumas associaes que, embora descontnuas e s vezes aparentemente esprias e superpostas, tm ajudado nosso crescimento pessoal e profissional. Exemplificando, percebemos manifestaes de contemplao e/ou preocupao hedonstica, em que o valor se concentra em proporcionar, bem estar, prazer, deleite. No se trata de excluso de outras buscas, outros valores, mas de procurar eliminar tudo o que deixe de ser prazeroso, sem que se mensure o elemento desencadeador do prazer e se preocupe em transform-lo em dinheiro ou algo equivalente. As turbulncias se acentuam quando, por exemplo, verificamos, em muitas situaes dentro e fora das organizaes em que atuamos, alguma dissociao entre falas ou 61

discursos e a aes ou comportamentos individuais e grupais visveis, configurado, por ventura, abordagem e compreenso platnica ou platonizante, enunciando-os como idealizaes despidas de concretude. Assim dificulta-se o pice da conquista e consequentemente do alcance da singularidade. O nominalismo ao introduzir a subjetividade como a essncia dos valores aumenta a turbulncia conceitual. Aqui, o indivduo e s ele imporia. 4 - Construo e Reconstruo Chegante Singularidade Temos observado em nosso cotidiano o singular e o plural; a singularidade e a multiplicidade em convivncia supostamente antagnica. Na realidade, a multiplicidade de valores conduz singularidade. Como clarificar esse processo de construo, como vimos, turbulento, complexo e sinuoso! Inicialmente, olhemo-nos e a quem est a nosso lado. Mesmo se nossas lentes estiverem embaadas por no trabalhamos o inconsciente, em nvel de conscincia percebemos predominncias em nossos sistemas de valores, a despeito de alguns deles perderem vigor e fora face a contradies circunstanciais provenientes do ego, dos outros e de ambincias diversas. Tudo isso acontece. A associao entre todos esses valores, os predominantes e os amortecidos, mltiplos e descontnuos em suas manifestaes, traam, porm, a singularidade individual, grupal e organizacional. Olhemos volta. Percebemos no outro valores semelhantes aos nossos: amor ao prximo, respeito ordem e hierarquia, lealdade e doao de tempo e disponibilidade para trocas em nveis intelectual, emocional, afetivo e fsico. No entanto, apesar desses valores, o processo de construo e reconstruo se apresenta em sua turbulenta plenitude. De repente, o amor ao prximo se transforma em manipulao; a contestao e a sublevao se instalam contra a ordem e a subservincia se compraz com ela; lealdade se substitui por hostilidade; tempo e disponibilidade se reduzem ou se eliminam impedindo as trocas. Ampliemos o campo do olhar. Nosso foco se alarga afim de perscrutar a organizao como um todo. Valores, s os do indivduo. Dessa forma no h como referirmo-nos a valores organizacionais e a de desconsiderar-se qualquer processo de construo, desconstruo e reconstruo de valores. A par dessa reflexo, a turbulncia j se transforma em turbilho de compreenso mltipla da singularidade. No importa se valores se associaro ao ideal e a subjetividade ou, em outra direo, ao real e ao concreto. Valores valem por si mesmos. Surgem em dicotomias nossa escolha como: beleza versus feiura; bondade versus maldade; amor versus dio e vrias outras, em que nada surge como opostos mas posies alternadas entre valores. No adianta, portanto, buscar nica conceituao de valores, inquestionvel e aceitvel por todos. Importa, sim, aceitar e viver as turbulncias inerentes ao nossos prprios sistemas de valores, aos dos outros, aos da organizao, a fim de podermos abandonar a perspectiva tradicional das prticas gerenciais conducente, por sua vez, a ensino repetitivo, conservador, mantenedor de formatos igualmente tradicionais. Rupturas s ocorrem atravs do enfrentamento do sistema prevalecente de valores. 62

5 - Singularidade Organizacional Para chegarmos ao entendimento dessa singularidade organizacional, demonstraremos como os valores individuais so construdos e reconstrudos e de que forma interagem a partir do contato com outros valores para, depois, levarmos esse processo de entendimento para o plano das organizaes. Os valores individuais podem ser divididos em duas vertentes. Primeira, os que nascem com os indivduos, representam a herana gentica dos antepassados, vm gravado no cdigo gentico. Segunda, os adquiridos ao longo da vida atravs da educao, seja ela formal ou informal, e da forma com que o mundo percebido. A interao dos valores genticos com os valores adquiridos e percebidos formam o cadinho da construo e reconstruo dos valores individuais. Os valores individuais, fruto dessa construo/reconstruo, formaro a base de ao comportamental para que os indivduos, sujeitos ou no de sua histria, busquem realizar seus anseios e aspiraes na construo da vida. Portanto, entender as aes das pessoas procurar entender, antes de mais nada, os valores individuais externalizados atravs da ao de construo do mundo. Esse entendimento passa no s pela compreenso da realidade presente como tambm do passado, pois, ningum vive inteiramente no presente. O passado, a tradio da raa e do povo, vivem nas ideologias de cada indivduo e s lentamente cedem s influncias do presente, no sentido de novas mudanas. Importa o entendimento de que o no viver inteiramente no presente demonstra que, alm do fsico em dimenso temporal e material, as emoes trafegam entre o passado e o presente, transbordando-se tambm para o faturo em viso tridimensional recuperando, construindo e reconstruindo valores. Observamos, portanto, que, a despeito das influencias genticas e da histria de vida, os valores so, at certo ponto, escolhas realizadas pelos indivduos. Importa, portanto, enfatizar que inerente condio humana certa margem de arbtrio que permite aos indivduos tomar decises baseadas em sua prpria vontade e capazes de alterar seus sistemas de valores. 6 - Turbulncias no Caminho da Construo e Reconstruo de Valores At aqui, ao nos aventurarmos a refletir sobre valores, sejam de vida ou profissionais-organizacionais, percebemos, claramente, a impossibilidade de despojarmonos de nossas prprias valorizaes. Assim, este trabalho se inocula de preferncias, prioridades subjetividades, conduzindo-nos a algumas questes sinalizantes de turbulncias no percurso de construo-reconstruo e de aprendizado- reaprendizado de valores. Perguntamos: Para que estudar e discutir valores? A que serve e a quem til? Haver nessa discusso, inexoravelmente, posicionamentos ingnuos, romnticos ou frgeis decorrentes de sua obviedade? A, de algum modo e com intensidade no desprezvel, pensar sobre o tema, incursionar na aventura de buscar ensin-los a outros representar a essncia mesma do conhecimento sobre o indivduo, as relaes 63

interpessoais, os grupos, as organizaes e a sociedade e seus valores impregnantes. Com isso contribuir-se- para enriquecimento da Teoria Geral de Administrao Nesse processo de identificao dos valores individuais importante trazer discusso que os valores verdadeiros so aqueles que so percebidos por terceiros. De nada valem os valores declarados pelo sujeito. Os valores s se tomam concretos e capazes de interagir com o ambiente quando so concebidos em ao. Assim, definimos como valores as caractersticas individuais externalizadas por aes e percebidas por terceiros; de outro modo, no so considerados valores e sim intenes. Valores declarados podem, em ltima anlise, at corresponder realidade das aes de quem os declara, mas precisam ser efetivados em ao para que queles que o percebem possam realmente verific-lo. importante lembrar que valores declarados podem no fundo ter como objetivo subverter ou confundir o ponto de vista de quem est tentando perceber determinada ao para inferir juzos de valor, com o objetivo de realizar novas construes que venham a seu favor. Essas declaraes podem at ser verdadeiras, e servirem de base apara aes de seu declarante, mas a base de valores na qual a declarao/ao est consumida pode ser totalmente falsa do ponto de vista da observao de terceiros. Recentemente, vimos as declaraes de um senador da Repblica que afirmava ter somente violado um painel de votao e no roubado dinheiro como tantos os fazem nessa Repblica. Esse constitui exemplo de declarao cujo objetivo comparar fatos sem levar em considerao atos que so frutos de uma ao, na tentativa de reconstruir valores de seus espectadores e com isso reverter situaes negativas em positivas. Outro exemplo flagrante no universo das organizaes refere-se aos programas de qualidade total cujo objetivo muitas vezes tem- se constitudo na obteno de certificao sem existncia de processo de desconstruo e reconstruo de valores. Outra situao bastante interessante a que preciso se estar atento quando a externalizao de valores por um indivduo, atravs de suas aes, corresponde a uma realidade parcial, num primeiro momento, e que pode perdurar por longo tempo. A caracterstica dos valores desses indivduos que no possuem singularidade que permita a um conjunto de pessoas aceitarem, consensuarem o valor percebido. Isso comum nas personalidades narcsicas perversas onde as aes de externalizao de valores so ambguas, passando-se por bons pelos que conseguem enredar para realizar um fim perverso e que s ser percebido pelo agredido. Suavizando a discusso repetimos o poeta annimo: 1 Vigie seus pensamentos, porque eles se tornaro palavras; vigie suas palavras, porque elas se tornaro atos, vigie seus atos, porque eles se tornaro seus hbitos; vigie seus hbitos porque eles se tornaro seu carter, vigie seu carter porque ele ser seu destino. Ao transpormos essa viso para dentro das organizaes poderamos inferir que as organizaes so influenciadas pelos valores individuais de cada um de seus colaboradores. Esses valores individuais interagem com os outros valores individuais, existentes na organizao, gerando assim processo de construo/reconstruo a todo o momento. A partir dessa interao um novo valor construdo e essa nova configurao 64

passa a exercer influncia nas aes empreendidas na organizao. Essa nova varivel de valor, singular a esse conjunto de pessoas que se encontram na organizao, em determinado espao de tempo e lugar, poder ser monitorada pelos gestores das organizaes de forma a compor a singularidade desejada s caractersticas do negcio em determinado momento. Da mesma forma que os valores individuais interagem com outros valores individuais dentro das organizaes gerando novos valores no que chamamos de processo de construo/reconstruo dos valores, os dirigentes/acionistas procuraro interagir com esse grupo que a partir de sua interao adquire novo valor, singular, de forma a atuar como vetores de influncia na construo de valor considerado desejvel (Percepo Externa da Organizao) concretizao dos desgnios organizacionais, em busca de equilbrio da singularidade. Esse equilbrio ser sempre inconstante podendo a singularidade da organizao se afastar do que seria considerado ideal para seus dirigentes/acionistas. Assim, os gestores das organizaes estaro sempre agindo no sentido de propiciar novas reconstrues de valores a fim de fazer predominar os seus prprios valores na busca da singularidade organizacional e do ponto de equilbrio desejado por eles. A importncia desse ponto de equilbrio da singularidade organizacional est na agregao da enorme multiplicidade de valores que o compem, cujas caractersticas seriam positivas para a realizao dos objetivos da organizao e suficientemente mltiplas para serem percebidas pelos diversos atores externos a organizao como singular. A busca desse equilbrio no simples, pois, esse processo no ordeiro nem pacfico. Implica mudanas constantes que podem estar sujeitas a resistncias fruto d sada dos indivduos da sua zona de conforto e implicar rupturas na estrutura de poder. 7- Gerenciando Valores Gerenciar valores desponta como atribuio e responsabilidade intransfervel dos gestores e acionistas em virtude da busca de singularidade organizacional. Assim, urge ser simples e gil a fim de que a gesto de valores se transforme em instrumento de gesto. Nesse campo, acreditamos que o processo de avaliao possa significar caminho interessante, desde que se abandonem as prticas tradicionais de avaliao em que predomina a preocupao em auferir a produtividade dos indivduos e se as substitui por outras destinadas a avaliar questes subjetivas. S assim acreditamos no processo d avaliao da objetividade. Tal processo pode ocorrer em diversos nveis. Pode ser individual ou coletivo, e abranger todo o universo da organizao, dos colaboradores aos clientes, todos os nveis hierrquicos e em todos os sentidos. A avaliao no pode prescindir em primeiro lugar da auto-avaliao que seria validada pela hetero-avaliao, requerendo processo de discusso onde a singularidade da organizao seria discutida por todos, inclusive os clientes. 65

O processo de construo precisa levar em considerao a identificao das lideranas na organizao como elementos facilitadores da construo e reconstruo dos valores, caminho indispensvel mudana. Outro fator importante so as relaes de poder na luta pela supremacia dos valores. A interao entre dois indivduos nunca estar em equilbrio, existir sempre predominncia de um sobre outro, que pode se dar por vrios fatores. O importante que ocorre e tem de ser levada em considerao quando analisamos a interao de valores. Abordagens psicolgicas afirmam no campo das relaes interpessoais a existncia de subordinao ou comando entre dois. No cotidiano existe a troca entre duas posies. Ora um se subordina ao outro e vice-versa, ai se configurando, em termos psicolgicos, a real situao de colaborao, isto , labor a dois. O mesmo ocorre dentro das organizaes. Pode existir relao de desequilbrio dos vetores que emanam da interao dos valores individuais fazendo com que a singularidade da organizao tenda a ficar fora do ponto de equilbrio, roubando da organizao a universalidade de sua singularidade. O mesmo ocorre quando a relao de fora se toma desequilibrada quando parte dos dirigentes/acionistas em direo singularidade gerada pelos valores individuais com a inteno de gerar um novo ponto de equilbrio singular universal. Essa relao de poder pode num primeiro instante promover o equilbrio o que seria um fator positivo; porm, a longo prazo, poderia representar um sufocamento dos valores organizacionais, impedindo o rico processo de construo/reconstruo. O ponto de equilbrio no significa valores permanentes, significa que os processos de construo/reconstruo sempre agregam novos valores permitindo nova singularidade mais adequada realidade da ambincia organizacional porm dentro do novo ponto de equilbrio. Com objetivo de subsidiar esse trabalho no que se refere ao entendimento ou percepo que as pessoas que trabalham em organizaes entendem a questo dos valores e de que forma eles interagem com o conceito de cultura e tica e em ltima instncia de que forma afetam suas aes no dia a dia das organizaes, os autores serviram-se de questionrio aberto que continha as seguintes perguntas: - I - O que voc entende por valores individuais? - II - O que voc entende por valores organizacionais? III - O que voc entende por cultura? - IV- O que voc entende como cultura organizacional? - V - O que voc entende como tica? - VI - O que voc entende como tica nas organizaes? - VII- Qual a relao entre tica, valor e cultura? - VIII - De que forma a percepo desses conceitos influenciam suas aes/decises no dia a dia, seja dentro da empresa ou fora dela? Aplicou-se esse questionrio a dirigentes de organizaes pblicas e privadas, escolhidos acidentalmente. Aproximadamente (30) trinta sujeitos responderam s questes. Embora no se possa, pelas limitaes dos procedimentos metodolgicos, alcanar algum grau de generalizao, algumas observaes interessantes podem ser apresentadas. Quanto aos sujeitos que responderam s perguntas formuladas percebemos que comum confundir valor com habilidade tcnica e conhecimento. Percebe-se tambm que comum entender valores individuais como questo imposta durante a educao escolar e passados pelos pais, como algo que depositado no indivduo sem que haja um processo de escolha/ reflexo do que ser absorvido. Verificamos tambm a ligao entre valores e desejos individuais. Chama a ateno tambm a viso de valores individuais como dicotomia entre certo versus errado. Somente um citou a herana gentica como receptculo de valores e somente um respondeu que valores tambm so formados a 66

partir da percepo que o indivduo tem da realidade que o cerca interagindo com seus valores para influenciar a ao. No queremos avaliar essas percepes como certas ou erradas. Pretendemos mais uma vez chamar a ateno de como os indivduos percebem a questo dos valores para que dirigentes se preocupem em buscar o valor singular da organizao. Essas percepes individuais acabam, como no podia deixar de ser, refletindo na forma com que so conceituados valores organizacionais pelo indivduo. Comum encontrar nas falas dos entrevistados essa forma bancria de perceber os valores organizacionais como: "Os valores organizacionais, so os valores da empresa, ou melhor dos donos da companhia"; "Valores organizacionais so aqueles valores que a empresa preza" ou; "So regras relativas ao relacionamento interpessoal na organizao, como por exemplo seu cdigo de tica e as normas ditadas por empresas". Com o objetivo de aprofundar o conhecimento sobre a percepo de valor nas organizaes a grande maioria percebe que a cultura formada por conhecimentos adquiridos ao longo da vida e que fornecem o contedo para a formao dos valores individuais. Ainda persiste, porm, a forma bancria de aquisio de cultura. Um entrevistado chegou a citar "que cultura so modelos de comportamento". 8 - Singularidade: Caminho Intrigante ou Instigante Assim, abrimos a porta 'do "convite a reflexo", instigando o leitor e convidando-o a rupturas no pensar, sentir e agir a fim de substituir o que tradicionalmente se tem denominado objetivos comuns por singularidade organizacional, somente alcanvel atravs da construo desconstruo e reconstruo de seus sistemas de valores. Esse caminho no se constitui pela justaposio de valores individuais, mas em sua reconstruo permanente, a despeito das turbulncias do percurso. A singularidade organizacional, no se atinge atravs do ensino e de prticas de planejamento estratgico, modelagem organizacional, logstica, marketing e outros contedos sem que se d conta de que a de se tentar conviver, ensinando, se possvel, a turbulncia na construo da singularidade organizacional.

67

BIBLIOGRAFIA
ARAUJO, Luiz Csar Gonalves. Mtodos e Estratgias de Consultoria. Rio de Janeiro, Cadernos EBAPE, No. 1 O 1. CHANLAT, Jean-Franois. O Indivduo na organizao : dimenses esquecidas, v. 1, 2 e 3, So Paulo: Editora Atlas S.A., c 1993. CHIAVENATO, Idalberto. Administrao nos Novos Tempos. So Paulo, Makron Books, 1999. GALBRAITH, Jay, LAWER 111, EDUARD E. e Associados. Organizando para competir no futuro. So Paulo: Maiaon Books, 1995. FORTUNA, Maria Lcia Abranches. Gesto Escolar e Subjetividade. Niteri, Intertexto Editora e Consultoria Ltda, 2000. MINTZBERG, Henry. Estrutura e Dinmica das Organizaes. Publicaes Dom Quixote, 2 edio, Lisboa, Portugal, 1999. MORGAN, Gareth. Imagens da Organizao. So Paulo, Editora Atlas, 1996. MORGAN, J.S. Administrando a Mudana, Rio de Janeiro, Zahar Editores, 1976. 24. MOTTA, Paulo Roberto. Transformao Organizacional: a teoria e a prtica de inovar, Rio de Janeiro, Qualitymark, 1997. NADLER, David A e outros. Arquitetura Organizacional. Rio de Janeiro: Campus, 1994. TEIXEIRA, Sebastio. Gesto das Organizaes, MeGraw-Hill, Lisboa, Portugal, 1998. TENRIO, Fernando Guilherme. Flexibilidade Organizacional, Mito Realidade?, Rio de Janeiro: Editora FGV, 2000. THOMPSON, James, Dinmica organizacional. Rio de Janeiro, McGraw-Hili 4 /\@ Brasil. BARRETO, Maria Ins. (1999), As Organizaes Sociais na Reforma do Estado Brasileiro. In Bresser Pereira e Cunill Grau, (eds.) ________ (200lb), Do Estado Patrimonial ao Gerencial, in PINHEIRO, Paulo Srgio; SACHS, Ignacy e WILHEIM, Jorge (orgs.), Brasil: Um Sculo de Transformaes. So Paulo: Companhia das Letras. CRUZ, Sebastio e. Velasco e. (1998), Alguns Argumentos Sobre Reformas Para o Mercado. Lua Nova Revista de Cultura e Poltica, no 45. DINIZ, Eh e BOSCHI, Renato. (s.d.), A Reforma Administrativa no Brasil dos Anos 90: Projeto e Processo. s.l. mirneo. GAETANI, Francisco. (l998a), A Reforma do Estado no Contexto Latino-Americano: Comentrios sobre Alguns Impasses e Possveis Desdobramentos. Revista do Servio Pblico, 49(2), april, 85-104. LIMA JR., Olavo Brasil de. (1998), As Reformas Administrativas no Brasil: Modelos, Sucessos e Fracassos. Revista do Servio Pblico, 49(2), abril. RFZENDE, Flvio Cunha, O Dilema do Controle e a Falha Sequencial nas Reformas Gerenciais. Braslia: FNP. RSP-53-3, 2002. SOUZA, Celina, Carvalho, Inai M. (1999), Reforma do Estado, Descentralizao e Desigualdade. Lua Nova-Revista de Cultura Poltica, no 48: 187-212.

68