La Accin Popular en el Cdigo Procesal Constitucional

AGRADECIMIENTO

INTRODUCCION El objetivo del presente trabajo consiste en orientar al lector sobre la conveniencia del proceso constitucional de Accin Popular como una herramienta til para combatir los excesos reglamentarios del Poder Ejecutivo, que por medio de Decretos Supremos o Resoluciones de Superintendencia de carcter general pueden estar infringiendo el texto de las leyes tributarias o en forma directa la Constitucin. Si bien el proceso de Accin Popular, tal cmo es concebido hoy da, tuvo su gnesis en la Constitucin Peruana de 1933 , contando con un mayor plazo de vida que la accin de inconstitucionalidad (que surgi en la Constitucin de 1979); sin embargo, en la prctica el primero de los procesos ha tenido menor arraigo, tal vez por desconocimiento acerca de su uso o por la desconfianza que genera el hecho que su resolucin se confe en el Poder Judicial. Por dicho motivo, se han introducido una serie de modificaciones en la regulacin del proceso de Accin Popular en nuestro Cdigo Procesal Constitucional, que tienen como funcin revitalizar esta figura, y recomendar su utilizacin por encima del proceso de amparo en determinados casos. Sin embargo, hubiera sido recomendable disponer la retroactividad en forma imperativa de la resolucin estimativa, a fin de no relegar dicho proceso en beneficio de la Accin de Amparo.

Procesos de accin popular

Definicin
El artculo 200 numeral 5) de la Constitucin Poltica del Per de 1993 incluye dentro de las garantas constitucionales a la Accin Popular, la cual procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carcter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, por infraccin de la Constitucin y de la ley. En el mbito doctrinario, Csar Landa seala que La Accin Popular est estrechamente ligada a la accin de inconstitucionalidad de las leyes, en la medida que su objeto tambin es asegurar el orden constitucional objetivo, adems del legal, pero examinando las normas inferiores a la ley En definitiva, el proceso de Accin Popular constituye un mecanismo de control concentrado de las normas reglamentarias, que es ventilado exclusivamente al interior del Poder Judicial, y que presenta como objetivos el de velar por la defensa del artculo 51 de la Carta Magna (el cual prescribe que La Constitucin prevalece sobre toda norma legal; la ley sobre las normas de menor jerarqua, y as sucesivamente), y el artculo 118 inciso 8) del mismo texto normativo (que considera dentro de las atribuciones del Presidente de la Repblica la de Ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y dentro de tales lmites, dictar decretos y resoluciones). As, la Accin Popular es el remedio para defender la constitucionalidad y legalidad frente a las normas administrativas que la contradicen; es decir, es un medio de control constitucional y legal de tipo jurisdiccional sobre normas inferiores como son las de nivel administrativo. La controversia en una Accin Popular constituye una discusin de puro derecho, en el que debe determinarse si la norma de inferior jerarqua contraviene la Constitucin o la ley. Los efectos de la sentencia no son particulares, sino generales, es decir, su mbito de vigencia es para un colectivo y no una determinada persona. Tanto el proceso de accin popular, la accin de inconstitucionalidad y el proceso competencial tienen como rasgos comunes el de servir a la defensa objetiva de la Constitucin. En el proceso de inconstitucionalidad, la resolucin que declara fundada la demanda expulsa la norma declarada invlida por vulnerar directamente la Constitucin, mientras que en el proceso de Accin Popular la sentencia estimativa puede anular una norma reglamentaria no solo por infringir de forma directa la Carta Magna, sino tambin por quebrantarla indirectamente, cuando se vulneran los artculos 51 y 118 inciso 8) de dicho cuerpo normativo

Naturaleza jurdica.
La Accin Popular es una accin pblica de inconstitucionalidad con el alcance de efectos generales en sus fallos . El control es encargado al Poder Judicial, encomendndose a la Corte Suprema, ya sea en Pleno o mediante una Sala Especializada, la tramitacin de los procesos resolviendo como nico tribunal competente, en nica instancia y de manera definitiva, por la innegable trascendencia poltica que tiene la declaracin de inconstitucionalidad de una norma, que constituye una manifestacin del control interorgnico del ejercicio de la funcin legislativa por parte del rgano jurisdiccional al que se encomienda la guarda de la integridad de la Constitucin. La excepcin la constituyen nuestras Constituciones que no lo precisan. En el Per, esta garanta constitucional aparece en el artculo 133 de la Constitucin de 1933 , siendo retomada por el artculo 295 in fine de la Constitucin de 1979 y, actualmente, por el artculo 200 inciso 4 de la Constitucin de 1993 , reservndose su procedencia contra las normas de inferior jerarqua a la ley. Otro supuesto de accin popular es la prevista en las Constituciones de 1979 y 1993 para interponer la demanda de accin de inconstitucionalidad. En cuanto a la accin de inconstitucionalidad, es muy saludable que la Constitucin de 1993 haya flexibilizado la restringida legitimacin activa de la ciudadana para ejercitar la accin popular prevista en la Constitucin de 1979. Rebajar el nmero de cincuenta mil ciudadanos a cinco mil o al uno por ciento de ciudadanos en caso de ordenanzas municipales es un signo de democracia rescatable en una Constitucin que tiene su origen en un rgimen autocrtico. La accin popular es un autntico paradigma de la democracia. Mediante ella, cualquier ciudadano tiene legitimacin activa para interponer una demanda, de tal suerte que el Poder Judicial pueda declarar la inconstitucionalidad de una norma reglamentaria con efectos derogatorios directos. Incomprendida en sus inicios por muchos, en 1948, durante la vigencia de la Constitucin de 1933, se interpusieron tres demandas de accin popular directamente ante la Corte Suprema, rgano que las declar improcedentes por resoluciones de Sala Plena, por considerarse que no est expedito el ejercicio de la facultad concedida al Poder Judicial por el artculo 133 de la Constitucin al no haberse dictado la ley de procedimiento judicial respectiva , es decir, por no haberse dictado la ley procesal que desarrollara la norma constitucional. Tambin se cometi el error de exigir que el accionante acreditara inters econmico o moral para interponer su demanda, pese a tratarse de una accin popular, pblica o ciudadana. El legislador peruano siempre reserv la declaracin de inconstitucionalidad en ltima instancia a la Corte Suprema, con el artculo 7 de la Ley Orgnica del Poder Judicial de 1963 y con la Ley 24968 en apelacin o en consulta obligatoria de las sentencias estimatorias no apeladas.

Es preciso recordar que durante la vigencia de la LOPJ de 1963, se sent la cuestionable doctrina jurisprudencial de atribuir efectos inaplicatorios inter partes a las sentencias estimatorias Para el suscrito, la accin popular es la accin de inconstitucionalidad de la legislacin derivada. Prueba de ello es que el Cdigo Procesal Constitucional dedica un ttulo entero a las disposiciones generales de los procesos de accin popular e inconstitucionalidad. Y es que la Ley procesal de la Accin Popular N 24968 tuvo notable influencia de la Ley Orgnica del Tribunal de Garantas Constitucionales, que a su vez la tuvo de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional Espaol. Basta la revisin de los respectivos articulados para percibirlo con nitidez.

Antecedentes en el Per
Ha sido entendido como el derecho de reclamar o de impugnar ante los tribunales judiciales contra los atropellos de las autoridades y las violaciones de la constitucin o de denunciar los abusos. Se ejercitan directamente en el poder judicial por cualquier persona fsica o jurdica y est exenta en razn de su carcter de toda formalidad. I. Accion popular con contenido penal La Constitucin de 1920 introdujo saludables reformas y tubo notorios aciertos agrupndose en la que sus reformas eran de medidas de carcter poltico con su extenso e interesante capitulo de garantas sociales y nacionales. Tomando en cuenta el artculo 157. Producen accin popular contra magistrados y jueces, la prevaricacin, el cohecho, la abreviacin o suspensin de los procesos judiciales, el procedimiento igual contra las garantas individuales y la prolongacin indebida de los procesos sumarios. La Constitucin de 1933 En lo que se refiera al poder judicial mantuvo el anacrnico sistema, en la que quiso crear irrumpiendo con nuestra reiterada experiencia poltica un sistema mixto residencial parlamentario que ciertamente no pudo prosperar. Considerando el artculo 231, Hay Accin Popular para denunciar los delitos de funcin y cualquier otro que cometan los miembros del poder judicial, en ejercicio de sus funciones. Tambin la hay para denunciar los delitos contra la ejecucin de resoluciones judiciales que cometan los funcionarios del poder ejecutivo. II. Accion popular como garantia constitucional Instituida desde la carta magna de 1933, L a Accin Popular comenz a funcionar treinta aos despus en 1963, cuando fue reglamentada y donde se establece que hay accin popular ante el poder judicial contra los reglamentos y contra las resoluciones y decretos gobernativos de carcter general que

infrinjan la constitucin y las leyes, sin perjuicio de la responsabilidad de los ministros. III. La accion se ejercitaba ante la corte suprema La que correr traslado de la demanda al procurador general de la repblica por el trmino improrrogable de cinco das; Absuelto el trmite por este en rebelda del demandado se solicitaba la vista al fiscal en lo administrativo ms antiguo que deber emitir su dictamen en el trmino de seis das. La corte suprema resolva la demanda re acuerdo con la sala plena en termino de ocho das oyendo previamente a las partes en audiencia pblica. IV. La constitucion de 1979 en su articulo 295 En el prrafo final de este articulo, autoriza el ejercicio de la accin popular ante el poder judicial por infracciones de constitucin y de las leyes contra losreglamentos y normas administrativas y en contra de las resoluciones y decretos de carcter general que expidan el poder ejecutivo, los gobiernos regionales o locales y dems personas del derecho pblico. V. La constitucion de 1993 En el artculo 200 considera la accin popular como una garanta constitucional plena. Brevemente resumimos, que esta garanta constitucional aparece en el artculo 133 de la Constitucin de 1933 , siendo retomada por el artculo 295 in fine de la Constitucin de 1979 y, actualmente, por el artculo 200 inciso 4 de la Constitucin de 1993 , reservndose su procedencia contra las normas de inferior jerarqua a la ley. Otro supuesto de accin popular es la prevista en las Constituciones de 1979 y 1993 para interponer la demanda de accin de inconstitucionalidad. En cuanto a la accin de inconstitucionalidad, es muy saludable que la Constitucin de 1993 haya flexibilizado la restringida legitimacin activa de la ciudadana para ejercitar la accin popular prevista en la Constitucin de 1979. Rebajar el nmero de cincuenta mil ciudadanos a cinco mil o al uno por ciento de ciudadanos en caso de ordenanzas municipales es un signo de democracia rescatable en una Constitucin que tiene su origen en un rgimen autocrtico. Concluimos entonces que La Constitucin de 1993 ha regulado en el artculo 200 inciso 5, la accin popular dentro de las garantas constitucionales. Al respecto, el mencionado artculo seala que: "la accin popular, procede, por infraccin de la Constitucin y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resolucionesy decretos de carcter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen". Si bien las dems garantas constitucionales son resueltas en ltima instancia por el Tribunal Constitucional, la Constitucin ha omitido indicar que este proceso constitucional sea de competencia del Tribunal Constitucional o del Poder Judicial, como a este poder se le otorg en la Constitucin de 1979.

La accin popular, por sus orgenes histricos que se remontan al siglo XIX, ha sido usualmente entendida como el recurso para formular denuncias contra las autoridades que cometan infracciones y delitos contra los deberes de un funcionario o servidor pblico, a fin de que fueran procesadas y sancionadas; al respecto se puede ver el artculo 157 de la Constitucin de 1920 y en el artculo 231 de la Constitucin de 1933, como ltimos antecedentes; pero, en estos casos la accin popular tena un carcter procesal penal. Sin embargo, ser a partir del artculo 133 de la Constitucin de 1933, el artculo 295 de la Constitucin de 1979 y el artculo 200-5 de la Constitucin de 1993, que se regula la accin popular como una garanta constitucional.

Finalidad
El proceso de accin popular tiene por finalidad la defensa de la Constitucin frente a infracciones contra su jerarqua normativa. Esta infraccin puede ser, directa o indirecta, de carcter total o parcial, y tanto por la forma como por el fondo. Asimismo el artculo 75 del cdigo procesal constitucional seala: los procesos de accin popular () tienen por finalidad la defensa de la constitucin frente a infracciones contra su jerarqua normativa. () Conviene transcribir un extracto de una ejecutoria del Tribunal Constitucional que seala la finalidad de este proceso: la accin popular es uno de los procesos constitucionales orgnicos cuya finalidad es la defensa de la constitucin frente a infracciones contra su jerarqua normativa a la cual puede recurrir cualquier persona dentro de los cinco aos posteriores a la publicacin de la norma. En este sentido de considerar el demandante que los decretos Supremos (materia de demanda) contravienen la constitucin, puede hacer uso de su derecho con arreglo a la ley mediante el procesos constitucional especificoy ser la Sala respectiva del Poder Judicial la que se pronuncie sobre la procedencia o improcedencia, la existencia, as como sobre los efectos generados por los decretos cuestionado, siendo si pronunciamiento de carcter ERGA OMNES. De lo sealado antes concluimos el proceso de accin popular tiene por finalidad que las autoridades jurisdiccionales realicen una evaluacin sobre la constitucionalidad y legalidad de las normas del tercer nivel jerrquico, de alcance general. Dada la amplitud de materias que corresponden ser desarrolladas por la Administracin Pblica a travs de su potestad normativa.

Procedencia de las medidas cautelares

A diferencia del Proceso de Inconstitucionalidad, en el cual no se admiten medidas cautelares a razn del el artculo 105 del CPC, en el proceso de Accin Popular ello s es aceptado, ya que el artculo 94 del CPC dispone que Procede solicitar medida cautelar una vez expedida sentencia estimatoria de primer grado. El contenido cautelar est limitado a la suspensin de la eficacia de la norma considerada vulneratoria por el referido pronunciamiento

Legitimidad procesal activa para interponer demanda de Accin Popular La Ley N 24968- Ley Procesal de la Accin Popular, estipulaba en su artculo 4 entre los sujetos legitimados a interponer demanda de Accin Popular a: los ciudadanos en el ejercicio pleno de sus derechos, los ciudadanos extranjeros residentes en Per, las personas jurdicas constituidas o establecidas en el Per a travs de sus representantes legales, y el Ministerio Pblico. Actualmente, el Cdigo Procesal Constitucional indica en su artculo 84 que La demanda de Accin Popular puede ser interpuesta por cualquier persona. As, como su propio nombre lo indica, la legitimacin procesal activa en el proceso de Accin Popular es abierta, sin que sea necesario sustentar un agravio personal directo. El artculo 84 del CPC no hace distincin entre los sujetos facultados, por lo que una persona jurdica constituida en el Per e incluso una sucursal en el Per de una sociedad extranjera pueden emplear este mecanismo constitucional. A pesar de que no es recogido por el Cdigo Procesal Constitucional, entendemos que el Defensor del Pueblo tambin se encuentra autorizado a plantear una demanda de Accin Popular, acorde al artculo 162 de la Constitucin Poltica, que incluye dentro de las atribuciones del Defensor del Pueblo la de Defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad; y supervisar el cumplimiento de los deberes de la administracin estatal, y es ms, el artculo 9 inciso 2) de la Ley Orgnica de la Defensora del Pueblo concede legitimacin para que dicho rgano inicie los dems procesos contemplados en el artculo 200 de la Constitucin.

Demanda
Trmite de la accin La accin popular se tramita conforme a las disposiciones pertinentes de la Ley Procesal de la Accin Popular (Ley N24968, atts. 11 a 21). El trmite es el siguiente: a) Interposicin de la demanda: La demanda de accin popular debe reunir los siguientes requisitos (Ley N 24968, att. 11): - La designacin de la Sala ante la cual se interpone.

- El nombre y el nmero de documento de identidad del demandante y su domicilio. Si se trata de persona jurdica se deber indicar los datos registrales de la misma y adjuntar el poder de su representante legal. - La denominacin precisa y el domicilio del rgano emisor de la norma materia de la demanda. - La expresin de la norma objeto de la demanda. Si ha sido publicada se indica da, mes y ao de la publicacin y se acompaa copia simple de la misma. Si an no ha sido publicada se expresa la forma en que el demandante ha tomado conocimiento de ella. - La indicacin de la norma o normas constitucionales y/o legales que se suponen contravenidas por la que es objeto de la demanda. - La exposicin de motivos en que se sustenta la accin. A la demanda se deben acompaar copias suficientes de la misma y de los documentos que se adjuntan, as como los recaudos que exige la ley. b) Admisibilidad y traslado de la demanda: Una vez interpuesta la demanda, la Sala correspondiente se pronuncia sobre la admisibilidad de la misma, dentro de un plazo mximo de cinco das. En caso se resuelva la inadmisibilidad de la demanda, procede el recurso de apelacin, el mismo que se interpondr dentro de los tres das posteriores a la respectiva notificacin (Ley N 24968, att. 12). Si la demanda es admitida a trmite no se suspende la vigencia de la norma impugnada (Ley N 24968, att. 8), debiendo la Sala correspondiente correr traslado a los siguientes rganos (Ley N 24968, atts. 13 y 14): - Al rgano emisor de la norma objeto de accin popular. Si dicha norma ha sido expedida con participacin de ms de un rgano emisor, se notifica al de mayor jerarqua. Si se trata de rganos de igual nivel jerrquico, la notificacin se dirige al primero que suscribe el texto normativo. En el caso de normas dictadas por el Poder Ejecutivo, el emplazamiento se har por intermedio del Ministro que la refrenda; si fuesen varios, por el que haya firmado en primer trmino. Si el rgano emisor ha dejado de operar, corresponde notificar al rgano que asumi sus funciones. - Al Fiscal respectivo, a quien se remite, bajo cargo, copia de la demanda y de los recaudas que la acompaan. El auto admisorio se publica por una sola vez en el diario oficial El Peruano si la accin se promueve en Lima, o en el medio oficial de publicidad que corresponda si aquella se promueve en otro distrito judicial. Asimismo, la Sala puede, de oficio, ordenar en el auto admisorio, que el rgano emisor remita, junto con la contestacin, el expediente conteniendo los informes y documentos que dieron origen a la norma cuestionada, dentro de un plazo no mayor de diez das improrrogables, contados a partir de la fecha de notificacin de dicho auto con el que se corre traslado de la demanda, bajo responsabilidad. La Sala dispondr las correspondientes medidas de reserva pertinentes para los documentos que as lo requieran (Ley N 24968, arto 15). c) Contestacin y dictamen fiscal:

El plazo para contestar la demanda es de diez das, contados a partir de la fecha de notificacin de la misma al rgano emisor. Vencido el trmino, con contestacin o sin ella, la Sala cursar oficio al fiscal que interviene en el proceso, para que dentro de un plazo no mayor de diez das a partir de su fecha de recepcin, emita el dictamen pertinente, sin desplazamiento del expediente y bajo responsabilidad (Ley N 24968, arto 16). d) Vista de la causa y sentencia: Absuelto el traslado o en rebelda y luego de la evacuacin del dictamen fiscal, la Sala sealar da y hora para la vista de la causa dentro de los cinco das posteriores a la recepcin del dictamen. En la vista de la causa, las partes o sus abogados pueden formular informes orales o alegatos escritos; en este ltimo caso se leer el documento en la audiencia (Ley N 24968, arto 17). Luego de ello, la Sala emite sentencia dentro de los diez das posteriores a la fecha de la vista. Contra la sentencia de la Sala procede el recurso de apelacin que se interpondr dentro del tercer da, ante la Sala de la Corte Suprema que conoce de los asuntos contencioso-administrativos. Si no se interpone recurso de apelacin contra la sentencia que ampara la demanda, los autos se elevan en consulta obligatoria a la Corte Suprema, la misma que la absolver dentro de los cinco das posteriores a la recepcin del expediente (Ley N 24968, arto 18). e) Segunda instancia: Recibidos los autos por la Sala de la Corte Suprema, esta los pondr a disposicin de las partes por el plazo de cinco das simultneos; vencido este, se remitirn al fiscal correspondiente para que emita dictamen en un plazo no mayor de diez das, bajo responsabilidad. Emitido el dictamen, la Sala sealar da y hora para la vista de la causa dentro de los cinco das posteriores a la recepcin del mismo. En dicho acto, las partes o sus abogados pueden formular informes orales (Ley N 24968, arto 19). La Sala de la Corte Suprema dictar sentencia dentro de los diez das posteriores a la vista de la causa, no procediendo contra aquella recurso impugnatorio alguno. Esta sentencia ser publicada ntegramente al da siguiente de su expedicin en el mismo medio de comunicacin en el que se public el auto admisorio. Dicha publicacin sustituye a la notificacin de las partes (Ley N 24968, arto 20).

Modelo 1 Demanda de Accin Popular

Exp.: Sec.: Escrito N 1 Cuaderno principal Sumilla: Accin popular SEOR PRESIDENTE DE LA SALA CIVIL DE LA CORTE SUPERIOR DE LIMA AAA AAA, identificado con D.N. l. ........, con direccin domiciliaria en Av. .............................. y BBB BBB, identificado con D.N.I. ........, con direccin domiciliaria en Av. .............................., ambos con domicilio procesal en la casilla ..... del Opto. de Notificaciones del Colegio de Abogados de Lima; a Ud. atentamente decimos: Que, recurrimos a su despacho a fin de interponer la presente accin popular contra la Resolucin Jefatural N ..... expedida por el Jefe de la Oficina Regional de los Registros Pblicos de .........., a quien se notificar en ............................................., a fin de que se deje sin efecto el referido dispositivo legal por ser flagrantemente inconstitucional, atendiendo a los siguientes fundamentos de hecho y de derecho: I. FUNDAMENTOS DE HECHO: 1. Con fecha ............ el Jefe de la Oficina Regional de los Registros Pblicos de .........., expidi la Resolucin Jefatural N ........., por la cual impone el pago de la suma de S/. ........ por concepto de copias certificadas de ttulos archivados. 2. Como puede apreciarse, la disposicin impugnada contiene una imposicin de carcter tributario que constituye una flagrante transgresin al arto 74 de la Constitucin Poltica que establece que los tributos se crean, modifican o derogan exclusivamente por ley o decreto legislativo en caso de delegacin de facultades, salvo los aranceles y tasas, los cuales se regulan mediante decreto supremo. 3. Como quiera que la imposicin tributaria antes referida ha sido creada por medio de un dispositivo de menor jerarqua, que no es niNuno de los contemplados por el arto 74 de la Constitucin, nos vemos obligados a interponer la presente accin popular.

II. FUNDAMENTOS DE DERECHO: 1. La accin popular.- Conforme lo dispone el arto 200 inc. 5) de la Constitucin

Poltica, la accin popular procede contra las normas de menor jerarqua, como reglamentos y resoluciones de carcter general que contravienen la Constitucin o las leyes. Como quiera que en este caso se trata de una resolucin jefatural que viola la Constitucin, es perfectamente viable la accin a que se refiere el artculo constitucional citado, el mismo que invocamos como sustento de la presente demanda. 2. Normas legales para crear tributos.- Conforme lo dispone el arto 74 de la Constitucin Poltica, los tributos se crean, modifican o derogan exclusivamente por ley o decreto legislativo en caso de delegacin de facultades, salvo los aranceles y tasas, los cuales se regulan mediante decreto supremo; por lo que en el presente caso, habindose creado un tributo por medio de una norma no contemplada en el artculo constitucional citado, este ha sido transgredido fIagrantemente. POR TANTO: A Ud., Sr. Presidente, solicito admitir la presente accin, tramitarla de acuerdo a su naturaleza y en su oportunidad declararla fundada, ordenando se deje sin efecto la norma impugnada. Lima, ....... de ...................... de ...... FIRMA DEL ABOGADO FIRMA

Plazo
Sobre la prescripcin del plazo para interponer la demanda de Accin Popular: El artculo 6 de la Ley Procesal de Accin Popular dispona que el derecho para ejercitar la Accin Popular prescriba a los cinco aos cuando se tratase de normas violatorias de la Constitucin, y a los tres aos cuando se trate de normas que contravienen la ley. Pero, conforme ya se ha analizado, un reglamento que lesione lo dispuesto en una norma legal, indirectamente vulnera la misma Constitucin, al afectar el artculo 118 inciso 8) de la Carta Magna, por lo que la diferenciacin de plazos prescriptorios careca de sentido. El Cdigo Procesal Constitucional vigente corrige esta inconsistencia y unifica los plazos, disponiendo en su artculo 87 que El plazo para interponer la demanda de Accin Popular prescribe a los cinco aos contados desde el da siguiente de la publicacin de la norma. No obstante, se ha eliminado la posibilidad de impugnar normas an no publicadas, la cual tena su sustento en el artculo 5 de la Ley N 24968, con lo que actualmente la Accin de Inconstitucionalidad y la Accin Popular slo pueden plantearse contra normas plenamente vigentes , quedando proscrito el control previo de la constitucionalidad de las normas.

Tipos de normas que dan lugar a un proceso de accion popular

Tipos de normas con rango de ley, que al ser vulneradas por un reglamento, dan lugar a la procedencia del proceso de accin popular. Conforme ya lo habamos adelantado, en el proceso de Accin Popular se impugnan las normas reglamentarias que vulneran lo dispuesto en las leyes. Ahora bien, cabe preguntarnos cules son las normas con rango de ley que existen en nuestro ordenamiento jurdico. a. En primer lugar, encontramos la fuente normativa denominada ley en sentido estricto, cuya expedicin corresponde al Congreso de la Repblica, acorde al artculo 102 inciso 1) de la Constitucin, y cuya legitimidad reposa en el principio de soberana poltica, contemplada en el artculo 45 de la misma Carta Magna. i. Dentro de este tipo de leyes en sentido estricto, expedidas por el Congreso de la Repblica, nos encontramos con: - Ley de Reforma Constitucional: Se encuentra prevista enel artculo 206 de la Constitucin. Como su nombre lo indica, cumple la funcin de modificar las disposiciones constitucionales, razn por la cual necesita de la aprobacin de 2/3 del Congreso para su implementacin. - Ley Orgnica: Se encuentra ubicada en el artculo 106 de la Carta Magna.

Mediante ella se regula la estructura y el funcionamiento de las entidades estatales previstas en la Constitucin (Ley Orgnica del Tribunal Constitucional, por ejemplo), as como tambin otras materias sobre las cuales constitucionalmente se ha previsto su regulacin por esta va (tal es el caso del Cdigo Procesal Constitucional, que en virtud al segundo prrafo del artculo 200 de la Constitucin se exiga su regulacin por ley orgnica). La particularidad de este tipo de normas radica en que requieren aprobacin de la mayora absoluta del Congreso. ii. Dentro de las fuentes normativas que sin ser aprobadas por el Congreso, tienen fuerza de ley, encontramos: o Tratados: Provienen del mutuo acuerdo entre 2 Estados en el marco del Derecho Internacional Pblico. En virtud al artculo 55 de la Carta Magna, una vez perfeccionados forman parte directamente del Derecho Nacional, sin que sea necesario que una norma interna expresamente los recoja. Los Tratados que cuentan con rango de ley son exclusivamente los indicados en el artculo 56 de la Constitucin, dentro de los cuales se encuentran aquellos que crean, modifican o suprimen tributos. Mientras que los Tratados que afectan disposiciones constitucionales ostentan rango constitucional, y los Tratados que solamente requieren ratificacindel Presidente de la Repblica tienen rango reglamentario, conforme al artculo 57 de la misma norma. - Decretos Legislativos: Tambin son expedidos por el Poder Ejecutivo, y su rango de ley viene dado por los artculos 104 y 200 inciso 4) de la Constitucin. Cabe indicar que en materia tributaria es frecuente la promulgacin de esta clase de normas precisamente debido a la especialidad de esta materia. - Decretos de Urgencia: Estn ubicados en el artculo 118 numeral 19) de la Constitucin. A pesar de ser expedidos por el Poder Ejecutivo ostentan fuerza de ley, ya que as expresamente lo indica la Constitucin. No obstante, el artculo 74 de la Carta Magna prohbe que este tipo de normas versen sobre materia tributaria, por lo que si un Decreto Supremo reglamenta un Decreto de Urgencia sobre materia tributaria, entonces ambas normas son inconstitucionales. - Ordenanzas Municipales: Conforme ya lo habamos anotado, constituyen la expresin legislativa de las Municipalidades Provinciales y Locales. A pesar de no provenir del Congreso, su carcter de ley es otorgado por el artculo 200 inciso 4) de la Carta Magna. As, la Resolucin de la Corte Suprema recada en el proceso de Accin Popular N 437-2006-A.P. Chincha ha sealado que la Ordenanza Municipal N 003-2005-MPP, que cre el SAT de Pisco, no es una norma pasible de ser impugnada a travs de un proceso de accin popular, al haberle otorgado rango de ley el artculo 200 de la Constitucin. - Decretos Leyes: No se encuentran dentro de las leyes que segn el artculo 200 inciso 4) de la Constitucin, pueden ser impugnadas a travs de la Accin de Inconstitucionalidad. Si bien dichas normas han sido producidas por un gobierno de facto que ha reunido ilegtimamente las funciones legislativas, el

Tribunal Constitucional Peruano en la STC N 0010-2002-AI/TC ha recogido la teora de la continuidad, por la cual los decretos leyes perduran despus de la instauracin del rgimen democrtico hasta que expresamente sean derogados por el Congreso, haciendo primar el principio constitucional de la seguridad jurdica. Recapitulando, en el caso que una norma de carcter general proveniente de un Decreto Supremo o una Resolucin de Superintendencia vulnere una disposicin con fuerza de ley, entonces va el proceso constitucional de Accin Popular se procede a la expulsin de la norma de menor jerarqua del ordenamiento jurdico. En cambio, cuando una Resolucin Suprema o una Resolucin de Superintendencia de la SUNAT infrinjan lo sealado en un Decreto Supremo, la Accin Popular no ser idnea, al ser todas dichas normas de tipo reglamentario.

TIPO DE NORMAS QUE PUEDEN SER IMPUGNADAS MEDIANTE EL PROCESO DE ACCIN POPULAR Nociones Previas El artculo 76 del CPC estipula que La demanda de accin popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carcter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitucin o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitucin o la ley, segn el caso. Si bien dicho artculo se refiere a los reglamentos, normas administrativas y resolucionesde carcter general, como si se tratase de normas distintas, Morn Urbina acertadamente apunta que en realidad estamos ante un nico fenmeno: el Reglamento, ya que no existe ninguna norma administrativa de carcter general que no sea reglamentaria . Partiendo de esta premisa, Roberto Dromi dispone que El Reglamento Administrativo es toda declaracin unilateral efectuada en el ejercicio de la funcin administrativa que produce efectos jurdicos generales en forma directa As las cosas, un reglamento administrativo es una declaracin (no un hecho administrativo), unilateral (a diferencia de los contratos administrativos), en el ejercicio de la funcin administrativa (es decir, cuando la Administracin Pblica acta en funcin al inters pblico), que produce efectos jurdicos generales en forma directa (que lo distingue del acto administrativo). Dentro de la Administracin Pblica no solamente se encuentra el Poder Ejecutivo (conformado por el Presidente y su cuerpo de Ministros), sino tambin los Gobiernos Regionales y Locales (gracias a la descentralizacin gubernamental consagrada en el artculo 188 de la Constitucin), las instancias administrativas existentes dentro del Poder Legislativo y el Poder Judicial (aunque el Reglamento del Congreso ostenta carcter de ley, acorde al artculo 94 de la Constitucin), los Organismos Constitucionales Autnomos (Superintendencia de Banca y Seguros, Contralora General de la Repblica,

Banco Central de Reserva), y los Organismos Pblicos Descentralizados (Instituto Nacional de Estadstica- INEI, Instituto Peruano de Energa Nuclear, Consejo Nacional de Ambiente, SUNASS, OSINERGMIN, Superintendencia Nacional de Administracin TributariaSUNAT, entre otros). Respecto al Gobierno Central, la Ley del Poder Ejecutivo (aprobada por el Decreto Legislativo N 560) contempla en su artculo 3 inciso 2) que Los decretos supremos son normas de carcter general que regulan la actividad sectorial o multisectorial. Pueden requerir o no de la aprobacin del Congreso de Ministros, segn disponga la ley. En uno y otro caso, son rubricados por el Presidente de la Repblica y refrendados por uno o ms ministros, segn su naturaleza. Sobre este tema, Marcial Rubio seala que el decreto supremo es una norma dada y aprobada por la ms alta instancia del Poder Ejecutivo, que es el Presidente de la Repblica, que debido al artculo 120 de la Constitucin lleva aadida la firma de un ministro para fines de responsabilidad poltica, por lo que constituye una norma de rango presidencial . Por su parte, el artculo 3 numeral 3) de la Ley del Poder Ejecutivo dispone que Las Resoluciones Supremas son normas de carcter especfico, rubricadas por el Presidente de la Repblica y refrendadas por el Ministro a cuyo sector correspondan. Aqu, Marcial Rubio refiere que en la Resolucin Suprema el Presidente formalmente aprueba la norma, pero quien la crea es el ministro respectivo, y debido a ello dicha norma tiene menor carcter jerrquico que el Decreto Supremo. No obstante, a pesar de lo que contempla la Ley del Poder Ejecutivo, en la prctica, hay decretos supremos que tratan sobre cuestiones de ndole especfica, y resoluciones supremas que regulan temas de alcance general. Por tanto, corresponde al operador del derecho escudriar los verdaderos alcances de la norma a analizar. As, por ejemplo, la Resolucin de la Corte Suprema recada en el proceso de Accin Popular N 175-2006 ha sealado que el Decreto Supremo N 016-2003-ED legisla sobre una situacin particular, esto es sobre la cancelacin de autorizaciones de funcionamiento de 47 institutos superiores pedaggicos, razn por la cual su impugnacin no puede ventilarse a travs de la Accin Popular. Recapitulando, sern normas reglamentarias de carcter general aquellas donde se establezcan los aspectos referidos a la organizacin y funcionamiento administrativo, as como las responsabilidades y derechos de los funcionarios a ella adscritos (reglamentos institucionales o auto organizativos); las normas de carcter general que tienen por finalidad principal la especificacin de detalles y dems aspectos complementarios de una ley (reglamentos ejecutivos o subordinados); y las normas de carcter general que no se fundan directamente en una ley, pero coadyuvan al cumplimiento de las atribuciones encomendadas a la Administracin (reglamentos autnomos o praeter legem) . Por ejemplo: En lo concerniente a la determinacin de tributos, se hace manifiesto el predominio de los reglamentos ejecutivos, los cuales son definidos por Dromi como Aquellos que emite el rgano ejecutivo en ejercicio de atribuciones constitucionales propias, con el objeto de hacer posible la

aplicacin y el cumplimiento de las leyes. Efectivamente, la Norma IV del Ttulo Preliminardel Cdigo Tributario dispone una reserva de ley en cuanto a la creacin, modificacin y supresin de tributos, la indicacin del hecho generador de la obligacin tributaria, la base para su clculo y alcuota. Relativo al mbito tributario, nos interesa lo tocante a los reglamentos ejecutivos, el acreedor tributario, el deudor tributario y el agente de retencin o percepcin. Entonces, slo las cuestiones de detalle, como la forma de pago del tributo, poca de abonarlo, documentacin a extender, trmites a seguir por las oficinas recaudadoras pueden ser encomendadas a la norma reglamentaria. En el mbito de los Gobiernos Locales, la Ley N 27972- Ley Orgnica de Municipalidades prescribe en su artculo 40 que Las Ordenanzas de las Municipalidades Provinciales y Distritales, en la materia de su competencia, son normas de mayor jerarqua en la estructura normativa municipal, por medio de las cuales () se crean, modifican, suprimen o exoneran los arbitrios, tasas, licencias, derechos y contribuciones, dentro de los lmites establecidos en la ley. En tanto, el artculo 42 de la misma norma estipula que Los Decretos de Alcalda establecen normas reglamentarias y de aplicacin de las Ordenanzas. Por consiguiente, es procedente resulta procedente la Accin Popular en caso que un Decreto de Alcalda vulnere lo consignado en una Ordenanza Municipal (que cuenta con rango legal). Aparte de la descentralizacin administrativa territorial, que es aquella donde se crean entes con competencias zonales (regionales, subregionales, provinciales, municipios), tambin existe la descentralizacinadministrativa institucional o funcional, donde se generan entidades estatales con competencia especializada sobre determinadas materias con nivel nacional sin alcanzar connotacin territorial (caso de los organismos pblicos descentralizados). Como nos lo recuerda Marcial Rubio, los Organismos Pblicos Descentralizados (o Instituciones Pblicas) pertenecen a la Administracin Pblica y son organismos especializados en el cumplimiento de determinadas funciones que le son asignadas por sus leyes de creacin, y que estn vinculadas a los organismos rectores de los distintos sectores (Ministerios) o a la Presidencia del Consejo de Ministros) . As, por ejemplo, la Resolucin de la Corte Suprema recada en el Proceso de Accin Popular N 740-2002 se ha declarado fundado dicho proceso constitucional en contra de la Resolucin de Superintendencia de Banca y Seguros N 0540-99, que aprueba el Reglamento de las Cooperativas de Ahorro y Crdito no autorizadas a operar con recursos del pblico. El Decreto Legislativo N 183 que aprueba la Ley Orgnica del Ministerio de Economa y Finanzas, contempla en su artculo 48 dentro de los Organismos Pblicos Descentralizados del Sector Economa y Finanzas a la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria- SUNAT. De otro lado, el Decreto Legislativo N 501 dispone que La SUNAT, creada por la Ley N 28429, es una Institucin Pblica Descentralizada del Sector Economa y Finanzas, con autonoma funcional, tcnica, financiera y administrativa. De esta forma, tenemos que la SUNAT es un Organismo Pblico Descentralizado adscrito

al Ministerio de Economa y Finanzas, que forma parte de la Administracin Pblica, por lo las Resoluciones de Superintendencia que expida dicho la SUNAT conteniendo normas de carcter general, constituyen efectivamente reglamentos pasibles de ser impugnados a travs del proceso constitucional de Accin Popular, en caso vulneren alguna ley o la Constitucin.

Principales diferencias entre el Proceso de Amparo y el Proceso de Accin Popular

Tradicionalmente el proceso de amparo ha sido observado como un proceso constitucional subjetivo, cuya nica finalidad es restituir el derecho constitucional afectado de quien ha solicitado tutela jurisdiccional. Ello guarda coherencia con el artculo 1 del CPC que le otorga a este proceso constitucional la finalidad de reponer las cosas al estado anterior a la vulneracin del derecho constitucional, y el artculo 55 del mismo cuerpo normativo, en donde se indica que la sentencia que estime la demanda debe restituir al agraviado en el pleno goce de sus derechos constitucionales. El Proceso de Accin Popular, en cambio, ha sido concebido como un proceso constitucional cuyo fin es la defensa objetiva del Constitucin, de tal forma que no es indispensable que el demandante se haya visto afectado, material o moralmente, por la norma afectada. Por dicho motivo, la sentencia estimativa posee efectos erga omnes para todos los futuros casos que se presenten en el futuro. Empero, nuestro Tribunal Constitucional viene adoptando la tesis de la doble dimensin objetiva- subjetiva de todos los procesos constitucionales, sealando que En el estado actual de desarrollo del Derecho Procesal Constitucional, los procesos constitucionales persiguen no slo la tutela subjetiva de los derechos fundamentales de las personas, sino tambin la tutela objetiva de la Constitucin. La proteccin de los derechos fundamentales no slo es de inters para el titular de ese derecho, sino tambin para el propio Estado y la colectividad en general, pues su trasgresin tambin supone una afectacin del ordenamiento constitucional. Por ello, bien puede decirse que detrs de la constitucionalizacin de procesos como el de hbeas corpus, amparo, hbeas data y cumplimiento, nuestra Constitucin ha reconocido la ntima correspondencia entre la doble naturaleza (objetiva-subjetiva) de los derechos fundamentales, y la doble naturaleza (objetiva-subjetiva) de los procesos constitucionales As las cosas, una resolucin fundada recada en un proceso de amparo puede tener efectos generales, cuando en dicha sentencia se establezca un precedente vinculante (conforme a la Norma VII del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional). Y de la misma forma, en la Accin Popular cuya demanda es estimada es factible que el juez restituya al demandante en su derecho vulnerado, acorde al ltimo prrafo del artculo 81 del CPC. No obstante la irradiacin objetiva-subjetiva del proceso de Accin Popular, para el demandante sigue siendo ms ventajoso acudir a un Proceso de Amparo, ya que de fundarse la demanda se le garantiza la inaplicacin de la

norma inconstitucional (sea legal o reglamentaria) en su caso concreto. Esto a diferencia del Proceso de Accin Popular, en donde los efectos favorables de la sentencia en la esfera subjetiva del accionante dependen de lo que disponga conveniente el juez. En el Cdigo Procesal Constitucional se encuentra estipulado que la demanda de Accin Popular se plantea directamente ante el Poder Judicial , mientras que en la demanda de Amparo es necesario superar previamente la valla de la va previa administrativa (lase reclamacin ante SUNAT y apelacin ante el Tribunal en lo tocante a temas tributarios) antes de acudir al juez constitucional . Sin embargo, jurisprudencialmente nuestro Tribunal Constitucional en la STC N 2302-2003-AA/TC ha sealado que No resulta exigible el agotamiento de la va previa en el caso de normas autoaplicativas, pues al ser susceptibles de afectar derechos fundamentales con su sola vigencia, el trnsito por esta va podra convertir en irreparable la agresin . El mismo Cdigo Procesal Constitucional en su artculo 3 nos brinda una nocin sobre lo que debe entenderse por normas autoaplicativas, cuando seala que Son normas autoaplicativas aquellas cuya aplicabilidad, una vez que han entrado en vigencia, resulta inmediata e incondicionada. Un buen ejemplo de normas autoaplicativas viene dado por los reglamentos, los mismos que son plenamente eficaces desde su entrada en vigencia, no requiriendo de alguna norma adicional que supedite su aplicacin. En el mbito tributario es donde se manifiesta con mayor intensidad el uso de las normas autoaplicativas. As, en la STC N 1311-2000-AA/TC, al interior de un proceso de amparo donde se cuestionaba la adecuacin al principio de legalidad del Decreto Supremo N 158-99-EF, se dedujo que si bien parece que el acto lesivo no se haba producido al interponerse la demanda, pues no constaba en autos prueba de que el impuesto haba sido aplicado o cobrado al accionante, es opinin de este Tribunal que el hecho que el Decreto Supremo referido no requiera de acto posterior alguno para su obligatoriedad, lo hace un dispositivo legal de eficacia inmediata, imperativo frente a los sujetos pasivos del impuesto, por lo que no puede negarse su naturaleza autoaplicativa o de acto aplicatorio, es decir, con mayor certeza de ocurrencia que la amenaza de violacin del derecho. Entonces, en caso que un Decreto Supremo o una Resolucin de Superintendencia vulnere directamente la Constitucin, el demandante puede interponer directamente una demanda de Amparo sin la necesidad de recorrer previamente el procedimiento administrativo tributario, siempre que fundamente debidamente la autoaplicabilidad de la norma impugnada. Sobre dichos efectos, el proceso de Amparo resultara igual de ventajoso al accionante que plantear una Accin Popular. Es ms, el artculo 85 del CPC confiere al Poder Judicial la competencia exclusiva en la dilucidacin de los procesos de Accin Popular, en sus dos instancias. En cambio, al interior del Proceso de Amparo, las dos primeras instancias son resueltas por el Poder Judicial, en tanto que el recurso de agravio constitucional (ltima instancia) es visto ante el Tribunal Constitucional,

acorde al artculo 18 del CPC. Entre estos dos organismos, el que cuenta con mayor legitimidad democrtica es el Tribunal Constitucional y el que genera mayor desconfianza es el Poder Judicial, por lo que segn el punto de vista del demandante el Amparo es ms viable que la Accin Popular en lo referente a reglamentos inconstitucionales. De este modo, el Proceso de Accin Popular se mantiene relegado en el tiempo a pesar de lo consignado en el Anteproyecto del Cdigo Procesal Constitucional, que pretenda revitalizar esta figura. En los hechos, se continuara por la senda de la amparizacin cuando una norma reglamentaria infringe la Constitucin, surtiendo efectos dicha norma abiertamente inconstitucional para todos los dems casos no sujetos a controversia ante el juez constitucional. CONCLUSIONES:
* Accin Popular es un proceso constitucional que tiene con finalidad al igual que el proceso de inconstitucionalidad la defensa de la constitucin frente a infracciones * El proceso de accin popular reviste singular importancia en la medida que su regulacin constitucional- artculo 200 inciso 5 Constitucin 1993- prev que procede, por infraccin de la Constitucin y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carcter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen. *El proceso de Accin Popular es el remedio para defender la constitucionalidad y legalidad frente a las normas administrativas que la contradicen; es decir, es un medio de control constitucional y legal de tipo jurisdiccional sobre normas inferiores como son las de nivel administrativo. La controversia en una Accin Popular constituye una discusin de puro derecho, en el que debe determinarse si la norma de inferior jerarqua contraviene la Constitucin o la ley. Los efectos de la sentencia no son particulares, sino generales, es decir, su mbito de vigencia es para un colectivo y no una determinada persona

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