As Políticas Públicas e Suas Narrativas - o Estranho Caso Entre o

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Geov Parente Farias Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais, Substituto Marcos Antonio Macedo Cintra Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Alexandre de vila Gomide Diretora de Estudos e Polticas Macroeconmicas Vanessa Petrelli Corra Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Francisco de Assis Costa Diretor de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura, Substituto Carlos Eduardo Fernandez da Silveira Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Fabio de S e Silva Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
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Braslia, 2011
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea 2011
As polticas pblicas e suas narrativas : o estranho caso entre o Mais Cultura e o Sistema Nacional de Cultura / organizadores: Frederico A. Barbosa da Silva, Luiz Eduardo Abreu.- Braslia : Ipea, 2011. 226 p. : tabs. Inclui bibliografia. ISBN 978-85-7811-114-4 1. Cultura. 2. Poltica Cultural. 3. Polticas Pblicas. 4. Brasil. I. Silva, Frederico Augusto Barbosa da. II. Abreu, Luiz Eduardo de Lacerda. III. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 306.0981 As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
Sumrio
APRESENTAO.................................................................................................................................7 INTRODUO....................................................................................................................................9 Captulo 1 A novidade do antigo ou as muitas formas de representar o papel do Estado na cultura Luiz Eduardo de Lacerda Abreu e Frederico A. Barbosa da Silva ................................... 17 Captulo 2 O MINC E SEUS PROGRAMAS Luiz Patury ....................................................................................................................... 49 Captulo 3 A CRIATIVIDADE NORMATIVA DAS POLTICAS PBLICAS: ENTRE A MOBILIZAO E A ESTABILIDADE Eliardo Teles Filho .............................................................................................................. 77 Captulo 4 A CONSTITUIO cultural Eliardo Teles Filho ....................................................................................................... 99 Captulo 5 O MAIS CULTURA E SUAS NARRATIVAS Luiz Eduardo de Lacerda Abreu ........................................................................................... 145 Captulo 6 O PROGRAMA MAIS CULTURA, O FUNDO NACIONAL DE CULTURA E O SISTEMA NACIONAL DE CULTURA Frederico A. Barbosa da Silva .......................................................................................... 179
APRESENTAO
Este livro nasceu de uma parceria com a Secretaria de Articulao Institucional (SAI) do Ministrio da Cultura (MinC), que demandou uma pesquisa de avaliao sobre o programa Mais Cultura e o ento embrionrio Sistema Nacional de Cultura (SNC). No decorrer da pesquisa, muita coisa aconteceu. Houve mudana de governo, alteraes nos quadros do Ministrio da Cultura e pequenas remodelagens nas polticas institucionais. O livro capta esta transio, enfatizando de forma sempre crescente o Sistema Nacional de Cultura e a busca por mecanismos de compreenso do funcionamento das polticas culturais em movimento. A avaliao ora apresentada sai em busca de respostas para questes levantadas pelos prprios atores institucionais sobre os programas e as estruturas organizacionais do ministrio, bem como sobre a paisagem institucional que os cerca. Como todo trabalho desta natureza, este comea num esforo de descrever o lugar em que surgem estas narrativas dos atores sobre seus prprios dilemas, desafios, dvidas e questionamentos. Assim, o livro inicia traando um panorama histrico institucional das polticas culturais no Brasil, desde seu surgimento, na dcada de 1920, at o presente, momento de reforo institucional do MinC e de luta para a construo de um sistema de comunicao com a sociedade. Neste trajeto, so percorridos caminhos nem sempre lineares de construo de mecanismos polticos, jurdicos e institucionais para a realizao do ideal da democracia cultural. Em meio a tudo isto, discutem-se historicamente as diversas formulaes sobre o papel do Estado na cultura. Desse modo, nossos pesquisadores preparam o terreno para a parte mais propositiva do livro, em que os textos se afastam mais das narrativas e se movem em direo a outros discursos que compem o cenrio institucional englobante e condicionam ou potencializam as aes do Ministrio da Cultura. Neste ponto, destaca-se o dilogo com os mecanismos jurdicos que podem constranger ou habilitar as polticas culturais. Como relacionar a poltica cultural e a norma constitucional? possvel usar esta norma para embasar e at estruturar uma poltica cultural? de fato necessrio esperar por uma emenda constitucional? Estas e outras perguntas so levantadas e remodeladas para serem devolvidas aos atores na forma de sugestes sobre como se equilibrar no fio desta tensa relao envolvendo polticas pblicas e direito. Finalmente, o texto parte rumo explicitao das narrativas dos atores atualmente encarregados de levar a cabo o projeto da democracia cultural. A partir de dilogos livres com os membros do ministrio, entrevistas realizadas antes e
As Polticas Pblicas e as suas Narrativas
durante a pesquisa, anlises de documentos e outros materiais, os pesquisadores elaboraram um mapa das narrativas dos atores que ajuda a recolocar os problemas enfrentados por eles em outros termos. Como os membros do MinC se situam no espao poltico nacional; a que tipo de poltica se opem e que tipo de poltica propem; o que entendem por racionalidade, operacionalidade e estabilidade; os valores que esto por trs de seus discursos: todas estas construes ideais nem sempre explcitas so extradas dos discursos dos atores e ganham vida neste livro. O resultado um retrato instantneo do Ministrio da Cultura em sua busca atual de realizao da democracia cultural prevista na Constituio Federal. Um exerccio valioso no s para os interessados nas polticas culturais, mas tambm para todos aqueles que busquem compreender as diversas formas de relacionamento do Estado com a sociedade por meio das polticas pblicas em geral. Marcio Pochmann Presidente do Ipea
INTRODUO
O ESTRANHO CASO ENTRE O MAIS CULTURA E O SISTEMA NACIONAL DE CULTURA

Frederico A. Barbosa da Silva* Luiz Eduardo de Lacerda Abreu**
O Programa Mais Cultura enquanto poltica pblica foi, na longa histria das aes do governo federal na rea de cultura, no mais que um soluo. fcil ver o que se quer dizer com isso se se levar em considerao que as polticas de cultura no Brasil comearam, pelo menos, em 1930;1 enquanto o Mais Cultura teve incio pelos idos de 2007, encerrando-se com a mudana da administrao no fim de 2009. verdade que houve certa continuidade entre o fim do segundo mandato do presidente Lula e o comeo da administrao do seu sucessor, pela razo nada singela de o presidente Lula ter, na linguagem da poltica, feito seu candidato, a presidente Dilma Rousseff metfora, neste caso, muito apropriada aos acontecimentos. O Ministrio da Cultura, no entanto, apesar da permanncia de alguns funcionrios em cargos importantes, passou por uma inflexo com a mudana de ministro. Olhando a distncia, no mudou muito e, ao mesmo tempo, tudo diferente: o discurso, prioridades e justificativas continuam semelhantes; porm, mudaram as pessoas e, com as que se foram, vieram novas nfases o suficiente para desarticular e descontinuar o programa. O Mais Cultura era um programa ambicioso, reconhea-se. Tentou, com graus discutveis de sucesso, reorganizar vrios projetos que j estavam em andamento alguns de mdia durao , e criou alguns novos, dando-lhes, no plano das justificativas e organizaes conceituais, uma estrutura coerente com algumas das grandes preocupaes do ento governo: combate s desigualdades, redistribuio de recursos para os municpios mais pobres, reinveno do pacto republicano, reinveno do Estado, nfase na participao popular etc. Curiosamente, os programas que lhe precederam e foram incorporados ao Mais Cultura acabaram por sobreviver a ele. Isso sugere que o Mais Cultura tenha sido, no fundo, a encarnao governamental de uma antropofagia institucional que nos lembra, nem que seja transversa, a perspectiva modernista, de ndole revolucionria, da dcada de 1930, de
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. ** Professor do Mestrado e Doutorado em Direito do Centro Universitrio de Braslia (UniCEUB) e pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento (PNPD) do Ipea. 1. Ver o captulo 1 deste livro.
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juntar coisas que no poderiam estar juntas (no caso destes, a cultura europeia e a brasileira). Ou talvez nem seja to curioso assim, uma vez que as sobrevivncias nas coisas do governo sejam muito mais poderosas que as rupturas e novidades, apesar do carter histrinico destas e da humildade servil daquelas. Justamente por isso, se perguntaria o leitor atento: qual a necessidade e convenincia de um livro que examina um soluo? A resposta a essa pergunta necessita, antes, de um breve circunlquio. Considere o leitor o seguinte fato, um tanto s avessas a concepes intuitivas, com o qual, vez ou outra, depara-se em sociologia: s vezes, nossas mais importantes concluses surgem do problemtico, do difcil, do complexo, do fugaz. Daquilo que, de uma certa perspectiva, no deu certo, que acabou antes de ter comeado. Mas h, para o interesse sociolgico que estes momentos suscitam, uma boa explicao. nos momentos de ruptura, naquilo que talvez se pudesse chamar de fracasso, que aparecem com mais nitidez as contradies das quais se tecem as urdiduras de um campo social, neste caso, das polticas pblicas de cultura. Colocando ento o problema de uma maneira metafrica, que parece apropriada s escolhas deste livro, a importncia do Mais Cultura no est em sua durao, mas naquilo que ele capaz de nos dizer, do que ele enuncia sobre o movimento institucional de longa durao ao qual pertence, movimento no qual incluem-se no s as instituies, mas a tradio, as narrativas, as criaes normativas e as ideias. Por certo, o livro tem, para os seus participantes construtores, visionrios, gestores, gente do povo e artistas annimos o sentido muito especial da lembrana, da memria do esforo dos ganhos que auferiu e das descobertas que proporcionou. No se quer negar a importncia disso; mas, afirmar que, por ser justo o tributo aos seus esforos, o livro pretende mostrar que eles esforos, pessoas, ideias e conflitos representam muito mais do que um tempo que j passou. So capazes de mostrar, e propriamente dizer, os valores, ideias, contradies de longa durao que, em uma palavra, fazem parte da nossa tradio na rea de cultura. Ento, onde se pode localizar o que h de interessante no Mais Cultura? Como podemos ouvir o que ele tem a nos dizer? Indo direto ao que interessa: nas suas relaes conceituais, prticas, esotricas, imaginrias e voluntaristas com a ideia de um Sistema Nacional de Cultura. O Sistema Nacional de Cultura (SNC) no fcil de conceituar. J seria difcil se ele fosse uma estrutura burocrtica estabilizada, mais ainda, se ele uma ideia reguladora, algo para onde se pretende dirigir, que se quer alcanar, algo sobre o que no possvel ter ainda uma ideia clara, justamente porque colocada no adiante, no concreto do daqui a pouco. Nas entrevistas com os funcionrios do Ministrio, muitos eram os sentidos que ganhava o SNC. Qual o seu desenho? Quais os seus usos? Um instrumento de poltica pblica ou um contedo que a poltica pblica deveria carregar? Qual o seu interesse? Por que ele representaria uma mudana no pacto federativo?
Introduo
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Na participao social? Quais os seus desdobramentos? Qual o seu sentido para o Estado? Estas eram algumas das questes para as quais encontramos vrias respostas. Num certo sentido, a mudana no Ministrio da Cultura entre as administraes do presidente Lula e da presidente Dilma Rousseff implicou que, pelo menos num primeiro momento, uma destas concepes, talvez aquela que, com mais propriedade, representasse o sentido de sistema, ganhasse a titularidade da Secretaria na qual o Programa Mais Cultura era gestado a mesma Secretaria responsvel pelo SNC. Contudo, por debaixo das percepes individuais, das idiossincrasias e lutas pelo poder, correm guas mais profundas. A hiptese de trabalho aqui desenvolvida que a relao entre o Mais Cultura e o SNC frutfera para a pesquisa, porque, de um lado, o sistema a justificativa ltima do Mais Cultura pretenso confirmada pelas narrativas que nos disseram repetidamente: O Mais Cultura um exerccio do SNC ; por outro, medida que as aes e subprogramas que compunham o Mais Cultura desenrolavam-se, mais claras ficavam as contradies entre o sistema e o programa que lhe serviria como exemplo e base emprica. Para desenvolver o argumento, vamos comparar aquilo que diz o Mais Cultura com o que o sistema idealiza. Viu-se, contudo, que h uma pluralidade de verses do que seria o sistema, quais seus usos, como implant-lo etc. Ento, preciso tomar um ponto de referncia qualquer, escolher uma de suas verses. Ora, a prpria empiria se encarregou de faz-lo por ns: vamos tomar como ponto de referncia a ideia de sistema tal como defendida institucionalmente no comeo da administrao da presidente Dilma Rousseff. Segundo esta concepo, o SNC um mecanismo institucional criado semelhana do Sistema Nacional de Sade, formado por um conjunto de comisses (locais, regionais, tripartites, bipartites, nacional) e que se serve de critrios de repasse de recursos, entre os quais, se incluiriam os planos municipais, estaduais e nacional de cultura. No que concerne concepo acima, o Mais Cultura mostrava as dificuldades de, nos municpios, conseguir implementar todo o conjunto de regras e comisses que o sistema exigiria principalmente se se considerar, entre esses, os mais pobres, municpios que, em tese pelo menos, poderiam mais se beneficiar do sistema. O Mais Cultura mostrava tambm que a administrao ainda no havia desenvolvido mecanismos razoveis para beneficiar os municpios que, no fim da gesto do presidente Lula, j tinham, nas palavras dos prprios funcionrios, feito o seu dever de casa, criando aquilo que, teoricamente, o sistema exigiria. O mapa da distribuio dos recursos via editais revela que os municpios com seu dever de casa feito no foram mais beneficiados pelos recursos dos editais do que outros municpios, igualmente pobres e necessitados.2 de se pensar se a poltica de editais no seria, em certo sentido, contraditria ao sistema, visto que se baseia numa ideia de igualdade entre seus postulantes3 e procura atingir grupos que, da
2. Ver, neste livro, captulo 6. 3. Para examinar alguns de seus critrios, ver, neste livro, captulo 5.
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perspectiva do sistema, talvez no fossem beneficiados. Ao sistema que exige uma racionalidade burocrtica tcnica preciso estabelecer critrios para repasse de recursos, ndices e indicadores que sejam capazes de estabelecer, tecnicamente, a parcela distribuda para cada municpio , os editais do Mais Cultura mostravam a importncia do pequeno, muitas vezes isolado. Da borracharia que se transformava em ponto de leitura ou, como no exemplo que veremos num captulo posterior,4 do impacto na vida de um cobrador de nibus da capital que fez do incentivo leitura alheia a sua vocao; os editais traziam ao primeiro plano as dificuldades de implantao de algo to grandioso: seja no contato com a realidade dos municpios, seja porque afirmavam, por seus prprios resultados, que era possvel distribuir recursos utilizando outros mecanismos mais imediatos e fceis de implementar. s grandes modificaes constitucionais necessrias implantao do sistema sem vinculao de recursos, mecanismos de repasse ou estrutura normativa, no h sistema , o Mais Cultura sugeria caminhos alternativos: mudanas mais modestas seriam to ou mais eficazes.5 destes debates que se ocupa este livro. De uma maneira muito prxima, as escolhas explicitadas at o momento refletem os dados da pesquisa. A ideia da pesquisa partiu de Silvana Meireles ( poca secretria da Secretaria de Articulao Institucional do Ministrio da Cultura SAI/MinC). A equipe formada pelos autores deste livro comeou sua pesquisa em julho de 2010, terminando-a em julho de 2011, sob coordenao de Frederico A. Barbosa da Silva e com financiamento da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc), do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). A pesquisa contou tambm com a coordenao do professor Luiz Eduardo de Lacerda Abreu e com a participao de Luiz Patury e Eliardo Teles. O primeiro material produzido foi o relatrio de avaliao do programa que, depois de discutido com os funcionrios da SAI, foi transformado no presente texto. O relatrio tinha como objetivo estabelecer um dilogo com o Programa Mais Cultura, implementado pela Secretaria e Articulao Institucional (SAI) do Ministrio da Cultura. Este dilogo, que se deu em contexto avaliativo, descrevia de maneira organizada os problemas e impactos do programa na dinmica da administrao do ministrio, bem como delineou alguns dos resultados mais visveis da atuao da SAI na construo do SNC. Esta descrio se deu a partir dos dados levantados junto aos atores que estavam envolvidos com o cotidiano da SAI. Foram levantados dois conjuntos de dados. O primeiro foram os documentos e a legislao. Estes ofereceram uma viso das referncias discursivas bsicas para interpretar as intenes dos gestores do programa; o segundo, as entrevistas realizadas, a partir das quais se delinearam questes relacionadas s estratgias de consolidao do SNC. Neste caso, o dis4. Ver, neste livro, captulo 5. 5. Ver os captulos 3 e 4.
Introduo
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curso jurdico, embora no seja a tnica e especialidade dos entrevistados, aflorou de maneira muito forte. Decidimos aprofundar a reflexo a respeito das consequncias jurdicas das estratgias adotadas na construo do SNC (estratgia que denominamos de constitucionalizao da cultura). As entrevistas tambm permitiram construir os referenciais (paradigmas) que orientam as polticas focalizadas. Estes referenciais foram reconstrudos a partir das narrativas dos entrevistados (obviamente, sob a luz dos documentos analisados). O presente livro deve muito ao relatrio de avaliao, mas no o reproduz embora seja o resultado dos debates travados durante esse perodo entre os membros do projeto e os funcionrios da secretaria. O que importa salientar que o perodo da pesquisa coincide com a inflexo poltica do ministrio e a nfase num certo sentido de SNC. Para alm do interesse substantivo em uma rea importante das polticas publicas (apesar de no ser considerada assim por parte dos pesquisadores brasileiros, interessados em coisas aparentemente mais prementes), o livro tambm pretende ser um estudo sobre a utilizao das narrativas na avaliao das polticas pblicas. Como, ao longo dos prximos textos, o assunto e seus desdobramentos metodolgicos sero retomados,6 no preciso alongar-se na introduo sobre o assunto, mas apenas recuperar sua dmarche central. Embora cada captulo deste livro incorpore a ideia de narrativas de uma maneira um pouco diferente, todos partem da seguinte intuio metodolgica: aquilo que as pessoas dizem importante para a avaliao das polticas pelas quais elas lutam e gritam, sobre as quais pensam, com as quais se decepcionam e se empolgam, e das quais desistem, para citar algumas das suas possibilidades mais viscerais. At a, o leitor poderia argumentar que o ponto de partida banal. Ao que se retruca com dois argumentos: i) mesmo considerando que o leitor esteja correto, o que no banal so as consequncias de aceitar o princpio em todo seu radicalismo. Trata-se de considerar que as polticas pblicas no so, fundamentalmente, decises sobre a aplicao de recursos que vo ser medidas pela racionalidade do agente, mas, principalmente, aquilo que eles dizem a respeito do que fazem. Ao dizer isso, ii) est-se aceitando que o discurso sobre as polticas pblicas como, por exemplo, a avaliao que se pretende fazer neste livro mais uma narrativa com seus usos, parcialidades, momento e relaes de fora. Todas esto no mesmo plano so narrativas , mas nem todas tm a mesma abrangncia, objetivos ou interesses. No possvel saber se os dois argumentos persuadiriam o recalcitrante e empedernido leitor. Mesmo porque todos os argumentos so, na introduo, pretenses que o desenvolvimento dos prximos textos cuidar, para o bem o para mal, de convencer nosso leitor ou, para os mais crticos, demonstrar os erros do nosso caminho. Seja como for, preciso considerar tambm que a nfase nas narrativas reflete
6. Principalmente nos captulos 1 e 5.
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uma certa percepo sobre o Estado. Para os autores, o Estado no pode mais ser descrito como uma empresa de dominao capaz de impor uma ordem global; ele o que bem diferente um conjunto complexo de estruturas e instituies que se articulam entre si, em diferentes intensidades, planos prticos e discursivos. Em funo disto, prope-se que a descrio da ao pblica em termos de racionalidade global deva ser vista com cuidado seno com uma dose saudvel de desconfiana, ou melhor, com algumas desconfianas. Assim, os resultados da ao pblica podem ser diversos em relao s diferentes maneiras pelas quais os olhamos basta, para tanto, deslocar um pouco o ngulo de viso. Depois, a fase de deciso (que a maneira tradicional de perceber estas coisas entende que seriam centralizadas e definiriam os momentos posteriores da poltica) no compreende o principal momento da poltica pblica: a mudana de seus sentidos. Empiricamente, observou-se que as aes pblicas so suscetveis de mudar em qualquer momento de seu ciclo de desenvolvimento; elas convivem com deslocamentos contnuos de seus significados e objetivos a depender das configuraes sociais e simblicas envolvidas nos processos de implementao e execuo. Em resumo: ao invs de se olhar o Estado de cima e como bloco unitrio, a proposta observ-lo por baixo e em detalhes, a partir das suas relaes constitutivas, do complexo jogo da sua produo social. Os processos das polticas esto mais prximos de uma acomodao, decantao progressiva de decises e processos, mobilizao de informaes desencontradas e contraditrias, argumentos e significados pouco coerentes e heterogneos; a ordem de tudo isto uma ordem provisria, efeito do encontro de mltiplos planos improvvel do ponto de vista lgico , que se realiza por uma espcie de magia prpria ao jogo social. Porm, no basta afirmar o que o Estado, mesmo que ele seja essa realidade complexa que resista a definies estreitas e exija o reconhecimento humilde da sua complexidade. preciso ir adiante e tomar um partido sobre aquilo que se poderia chamar o papel do Estado: sua relao com uma sociedade democrtica. Desta perspectiva, a questo central como construir a ordem em uma sociedade complexa e com um Estado cujo gigantismo o aprisiona em mecanismos formais de deciso e controle burocratizado? Esta mesma questo renova necessariamente a reflexo a respeito das relaes entre atores e estruturas de significao, entre poltica e sociedade civil. Respostas possveis a esta questo tm se organizado em torno da ideia de polticas pblicas. Em consequncia, estas deslocaram a representao da poltica como espao de dominao para o de produo de significaes e resoluo de problemas setoriais. O Estado , a partir de ento, redescrito como conjunto de instituies em que se articulam polticas setoriais, cada uma estabelecendo redes de interdependncia mais ou menos densas com campos de saberes relativamente autnomos (sade, educao, trabalho, previdncia, assistncia, cultura etc.). Por esta razo, as polticas, alm dos atores da administrao pblica, envolvem
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polticos, profissionais, especialistas de cada campo. A anlise da participao social no responde a uma simples questo de princpio e valorao, mas implica no reconhecimento da complexidade dos fenmenos polticos em suas relaes com a sociedade. Todavia, o mais fundamental que consolida um conjunto de significados que se referenciam consolidao de polticas setoriais como um campo de questes especficas e objetos singulares. Os captulos deste livro refletem, cada um a sua maneira, as preocupaes citadas anteriormente. So diferentes naquilo que enfatizam, na abordagem, no estilo em que esto escritos, mas todos dialogam com a ideia central de narrativas e com a intuio de que se deveria dar voz aos pesquisados. Nenhum deles identificado na pesquisa, embora eles possivelmente possam reconhecer sua voz. Assim, o primeiro captulo examina o discurso da novidade e as crticas que os funcionrios do ministrio faziam s administraes anteriores sob a perspectiva de que o seu prprio discurso fazia parte de uma tradio prpria das polticas pblicas voltadas para cultura, que remontaria a pelo menos a dcada de 1930. Seu objetivo mostrar como os assuntos de hoje se parecem, mas so, ao mesmo tempo, ressignificaes daquilo que j se dizia h algum tempo. O segundo captulo entende a estrutura do Ministrio da Cultura como uma narrativa e examina como sua organizao j nos diz algo sobre as polticas que ele desenvolve. Os captulos terceiro e quarto tratam das estratgias normativas do Ministrio. O terceiro, mais prximo do segundo, descreve as propostas de emendas constitucionais e o arcabouo normativo que cerca a cultura (com exceo da Lei Rouanet, que ser extensamente examinada no sexto captulo) para ouvir-lhes o sentido. J o quarto aproxima-se dos dois ltimos, na medida em que discute o prprio discurso normativo do ministrio, aquilo que as narrativas nos permitiram perceber como justificava de uma poltica de mudana constitucional, para contrap-las ao discurso jurdico e as suas regras. O quinto captulo examina as narrativas mais ligadas implementao do Mais Cultura e suas relaes reais, idealizadas ou imaginadas com o SNC. Por fim, o sexto examina o caminho do dinheiro, contrapondo os usos dos instrumentos disposio da administrao, como o Fundo Nacional de Cultura (FNC), s narrativas dos funcionrios.
Captulo 1
A novidade do antigo ou as muitas formas de representar o papel do Estado na cultura
Luiz Eduardo de Lacerda Abreu* Frederico A. Barbosa da Silva**
As narrativas sobre o Sistema Nacional de Cultura (SNC) e o papel do Estado na cultura dialogam, mesmo sem se darem conta, com o movimento de ideias que, desde pelo menos a dcada de 1930 data cuja escolha um tanto arbitrria, mas que fornece, pelo menos, um comeo , volteiam o assunto cultura, tais como identidade nacional (ORTIZ, 1986; QUEIROZ, 1988; SCHWARTZMAN, 1981), particularidade e universalidade (CANDIDO, 2000), desenvolvimento e atraso,1 para citar algumas. Muitas vezes, o itinerrio destas ideias no fcil de seguir. Mas pode-se adiantar que elas aparecem e desaparecem, e so retomadas anos depois, em contextos diferentes com usos diversos, portanto , como se fossem grandes novidades, como o caso da prpria ideia de sistema que est presente desde, pelo menos, o governo militar. No foi diferente com as narrativas coletadas: l tambm se misturam assuntos antigos com contextos contemporneos e ideias novidadeiras. Mas mais que isso, estavam presentes os discursos da novidade e da ruptura, discursos cuja permanncia em nosso imaginrio coletivo representa, se no um valor de longa durao, pelo menos um caminho que nosso pensamento social j se acostumou a trilhar. Por todo lado, e em momentos diferentes, h a mesma necessidade do novo, como se somente o mais recente fosse digno de se ver reconhecido no palco em que se apresentam e representam as questes que importam.2 Neste captulo, quer-se examinar exatamente isto: a novidade do que se prope. Para tanto, partese do caminho contrrio: examinar, naquilo que se diz hoje, a reatualizao de
* Professor do mestrado e doutorado em Direito do Centro Universitrio de Braslia (UniCEUB) e pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento (PNPD) do Ipea. ** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. 1. Alm dos j citados, ver Schwarcz (1993). 2. Interessantssima a esse respeito a descrio que Lvi-Strauss (1957) faz da So Paulo de entre as dcadas de 1930 a 1940; ela mostra, impregnada na prpria tessitura da sociabilidade da elite paulista de ento, a necessidade qual nos referimos.
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vozes mais antigas, do falar de uma tradio como preferimos. Com isto, no se quer dizer que no haja o novo, ou que nosso caminho no seja povoado de descontinuidades; digamos, para propor uma frmula sinttica, que talvez no consigamos reconhec-las propriamente, porque nos esforamos tanto para v-las em todo lugar. As mudanas da poltica cultural no perodo mais recente no implicaram apenas mudanas na direo de polticas pblicas ou nas decises de gesto e aplicao de recursos; estas acompanharam e foram o resultado da mudana na maneira como ideias gerais, crenas e valores compartilhados so interpretados, ou, dizendo como o faremos adiante (no captulo sobre o programa Mais Cultura e suas narrativas), como se ouvem as vozes da tradio, como se lhes reatualizam o sentido. Para tanto, vamos dialogar mais diretamente com quatro ideias que fazem parte das narrativas contemporneas: i) um conceito estendido de cultura, no qual se incluiriam no apenas as manifestaes eruditas de cultura, mas tambm suas manifestaes populares, conceito exemplificado pelo princpio que a administrao vinculava ao ex-ministro Gilberto Gil, que teria introduzido uma viso mais abrangente de cultura e de uma instituio ministerial, menos focada em reas especficas, especialmente aquelas classicamente consideradas reas culturais, como artes e patrimnio. E ainda mais voltada para uma pulverizao de aspectos culturais, surgindo por fora da modernizao e da contemporaneizao da sociedade e do Estado brasileiros (SILVA e MIDLEJ, 2011, p. 120); ii) a criao do SNC; iii) a importncia da participao social; e iv) a crtica mercantilizao da cultura resultante da Lei Rouanet; Claro, estas ideias no resumem a complexidade de debates e dilogos possveis com a tradio. So apenas algumas possibilidades entre muitas. Nesta reconstruo, ser feito extenso uso de trabalhos anteriores e entrevistas realizadas com membros importantes das gestes do Ministrio da Cultura (MinC) desde sua criao, em 1985, alm das entrevistas realizadas com os funcionrios do MinC responsveis pela implementao do Mais Cultura e pelo desenho, pela discusso e pela articulao do SNC. preciso ento dizer algo sobre as narrativas.
Do que falam as narrativas
Todo o trabalho de pesquisa desenvolvido entre 2010 e 2011, e no apenas este captulo, utilizar a ideia de que aquilo que os atores dizem compe narrativas. natural, portanto, que se comece por dizer algo delas. Uma maneira de se lhes aproximar pens-las como uma ao; a ao de contar algo, em determinado contexto, e, dentro deste contexto, o dizer da histria tem um ou vrios usos. Alm disso, as narrativas implicam uma estrutura, um colocar numa intriga, na impagvel expresso de Ricoeur (1986), expresso que, apesar do senso mais comum da palavra intriga, ainda guarda, no portugus, o mesmo sentido do
A Novidade do Antigo ou as Muitas Formas de Representar o Papel do Estado na Cultura
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original em francs, mise-en-intrigue, a saber, colocar em um enredo (Houaiss e Villar, 2001). Por sua vez, colocar numa intriga implica, por um lado, uma estrutura (a estrutura da histria) e, por outro, duas escolhas: a escolha dos fatos, dos eventos, das aes das quais se diz algo; e a escolha do seu arranjo (sua sequncia e a maneira como as peripcias da histria se ligam umas s outras); enfim, os eventos e o arranjo formam, juntos, uma histria com comeo, meio e fim (RICOEUR, 1986). As narrativas com as quais iremos trabalhar tm um aspecto central e, at mesmo dir-se-ia , fundante para nossas preocupaes. Nelas, aqueles que contam e dizem algo do qual eles mesmos foram ou so personagens fazem parte da histria tanto quanto so seus autores e contadores. No entanto, a relao do contador com a histria muda conforme passa o tempo. Assim, nas entrevistas com os funcionrios do MinC e da Secretaria de Articulao Institucional (SAI), em particular, os agentes esto dialogando com algo que, para eles, muito concreto: quem ser o novo presidente; se, na hiptese de a candidatura da administrao vencer, existe ou no a possibilidade de eles continuarem no ministrio ou mesmo galgarem cargos; quais so os candidatos ao cargo de ministro da Cultura no prximo governo; se h alternativas de colocar-se na mquina pblica etc. Aqueles que esto mais distncia tm outros usos para suas histrias: como no deixar perder a memria de sua participao no governo; a reivindicao de reconhecimento pelo trabalho realizado; e a expresso de uma sabedoria alcanada pela experincia e no apenas uma expertise, o domnio de uma tcnica e, principalmente, pelo tempo decorrido que cura feridas e torna as imagens mais claras. Das narrativas, portanto, temos de considerar no s seus contextos, mas tambm o que a narrativa nos diz a respeito da relao daquele que conta com aquilo que diz; ou, dizendo de uma maneira mais abstrata, admitir que o lugar do prprio narrador est contido pela textualidade da histria que ele conta. Tudo se passa como se os narradores no fossem os donos, nem inventassem as histrias, mas como se, em alguma medida, acontecesse o contrrio: fossem eles mesmos inventados pelas histrias, como se elas os contassem. , no fundo, a experincia de ter seu destino decidido por uma trama da qual no se tem controle, mas sobre a qual possvel dizer algo e, mais que isso, a histria que se diz faz parte da prpria histria que os conta. Dois desdobramentos desta ideia nos interessam mais de perto. O primeiro deles que essas narrativas so uma parte importante da ao dos agentes. As narrativas tm, portanto, usos, como j se disse: servem para estabelecer posies polticas; para montar uma personagem, uma identidade que serve para ganhar ou preservar espaos, por exemplo; para desdizer algum, colocar-se em oposio, espalhar uma intriga no sentido mais comum do termo; para criar uma explicao abrangente ou expressar uma viso de mundo para
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citar s algumas das mais evidentes. Em oposio a isto, as pessoas que contam algo fazem, implicitamente, neste caso, uma reivindicao de validade: o que dizemos verdade quer dizer, a histria no uma simples inveno, fico sem maiores apegos com, como chamaria a filosofia, a referencialidade do que se diz (sua consistncia com o mundo da experincia). Baseiam-se na afirmao oculta de que foi assim que as coisas se passaram, ou isso que acontece, ou variaes quaisquer. Sem esta afirmao oculta, elas no fazem sentido. O problema que, conforme o uso muda e ele pode mudar a todo instante a depender de flutuaes e perambulaes do contexto , mudam tambm as narrativas: outras escolhas se tornam possveis e, talvez, mais provveis. O que aconteceu ontem pode mudar completamente amanh.3 O segundo desdobramento relaciona-se verdade que as narrativas contm. Trata-se de outro sentido de verdade, preciso enfatizar. No a verdade no sentido da referncia experincia ou, pelo menos, no principalmente este , mas no sentido daquilo que permanece ao longo do tempo,4 quer dizer, daquilo que, apesar de se referir a algo que aconteceu h muito tempo, ainda faz sentido hoje. Em suma, sero enfatizados dois aspectos das narrativas: seu colocar em contexto, o que implica relativizlas em alguma medida, e seu sentido que permanece. Estas duas possibilidades caminham frequentemente em direes opostas, e caber narrativa que construmos a partir das narrativas que coletamos, a intuio e a arte pois no h nisto cincia que baste de bem separar uma da outra.
Os referenciais
Da perspectiva da teoria das polticas pblicas, o uso extensivo das narrativas dialoga com as teorias neoinstitucionalistas (HALL e TAYLOR, 2003). Este captulo se aproxima da proposta mais recente de Schmidt (2008) de um institucionalismo discursivo;5 para a autora, o institucionalismo discursivo se dividiria em dois grandes grupos: uns enfatizariam as ideias; outros, o discurso. Depois da digresso sobre narrativas, no precisamos voltar ao ponto do discurso, mas seria importante falar das ideias, da relao entre elas e da sua importncia para as polticas pblicas. Eis, para ns, a centralidade do conceito de referencial. No h lugar aqui para digresses maiores a respeito do papel heurstico do conceito de referencial. Contentemo-nos com o que j se escreveu com
3. A exemplo das prprias afirmaes e hipteses cientficas criadas nos laboratrios. Ver Latour e Woolgar (1986). 4. Seguimos aqui o argumento de Gadamer (1993). 5. Para Schmidt (2008), o institucionalismo discursivo seria uma alternativa aos antigos novos institucionalismos. A autora argumenta que o institucionalismo discursivo pe em questo as premissas bsicas destes, quais sejam: as instituies estariam em equilbrio baseado nas preferncias racionais; self-reinforcing historical paths; ou all defining cultural norms, cada uma destas solues equivalendo a uma das formas anteriores de institucionalismo. Para a autora, os outros institucionalismos falhariam ao lidar com a mudana, porque suas escolhas metodolgicas os levariam a enfatizar a permanncia e a estabilidade das instituies.
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alguns desdobramentos necessrios para o entendimento do seu lugar neste trabalho. O conceito de referencial sugere um conjunto significativo, um sistema de representaes que permite delimitar os sentidos das polticas. Jobert afirmou que o referencial uma representao que organiza as relaes entre protagonistas de uma poltica pblica por meio de trs operaes. Ela define esquemas causais que explicam de forma estilizada a realidade (dimenso cognitiva) e mobiliza valores da cultura poltica que permitem legitimar as aes (dimenso normativa). Finalmente, estas explicaes e estes valores se encarnam em orientaes estratgicas, institucionalizando-se como instrumentos estruturados de ao (JOBERT, 2004).6 Surel (1995), por sua vez, tratou a poltica pblica por analogia ao paradigma (KUHN, 1997), e, tal como um paradigma, a poltica constituda por elementos fundamentais, princpios gerais, hipteses prticas, metodologias de ao e instrumentos especficos (SUREL, 1995). Acrescente-se que o referencial est presente e teria sentido em comunidades estruturadas. Ento, o referencial seria uma configurao de crenas, valores, normas, hipteses para ao, instrumentos institucionais e problemas, em torno da qual o ministrio, as secretarias, os rgos da administrao pblica, os programas, os representantes da sociedade civil, os movimentos culturais e os grupos artsticos se movimentam. Os referenciais articulam diversos elementos e ideias: consolidao institucional das polticas culturais, fortalecimento das estruturas do Estado, proteo e realizao dos direitos culturais, construo do federalismo cultural, articulao do SNC e democratizao do sistema de financiamento. Cada um destes elementos um centro pelo qual deslizam interpretaes e passam conflitos e ressignificaes so problematizados e articulados uns aos outros de diferentes formas. importante notar que este impulso, esta maneira de ver as polticas pblicas, vai se desdobrando ao longo dos textos deste livro, que vo se apropriando de outros conceitos a partir dos quais possvel trabalhar a noo de referenciais, entre eles: redes, narrativas conforme visto , dilogos ocultos, tradio etc. Mas isto veremos ao seu tempo. De qualquer forma, preciso dizer que, embora seja usual encontrar definies de poltica pblica que tm na resoluo de problemas a mtrica e o critrio definidor, no acreditamos ser este o ponto central das polticas pblicas e, por conseguinte, no o ponto central deste trabalho. Esta definio no descartvel, mas uma viso instrumental que perde, talvez, o aspecto fundamental da poltica: seu carter processual, aberto, mvel e estratgico dos movimentos polticos na realizao e nos valores. Mas o que se quer enfatizar que as polticas pressupem um quadro relativamente organizado de interpretaes (referenciais) que permitem explorar constantemente possibilidades alternativas de resoluo dos problemas. Antes de se definirem
6. Ver tambm Campbell (1998).
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por capacidades instrumentais, lidam com conjuntos de operaes conceituais e valorativas quando mobilizam diferentes explicaes para as causas de existncia de problemas e quando encontram justificativas para a ao pblica. Portanto, como parte do referencial afinal, as polticas pblicas compem-se de aes, e no apenas de interpretaes, crenas e valores , est implicada a organizao de dispositivos e prticas sociais e institucionais de resoluo de problemas. Assim, o objeto das polticas pblicas no somente a resoluo de problemas, mas, sobretudo, a construo de quadros de interpretaes do mundo, a partir dos quais os problemas e os dispositivos podero ser articulados e as aes, legitimadas, mesmo na ausncia temporria de resultados quantitativamente relevantes. Tudo se passa ento como se o referencial nos permitisse utilizando-se um conceito j mais prximo do campo terico das polticas pblicas relacionar as narrativas umas com as outras, a partir do seu contexto social mais amplo. O quadro 1 representa um apanhado esquemtico dos diversos referenciais que permeiam os diferentes perodos das polticas culturais no Brasil utilizando-se a classificao de Jobert (2004), j referida. Para facilitar o argumento, classificamse as polticas culturais em quatro perodos: de 1930 a 1984; de 1985 at 1994; de 1995 a 2002; e de 2003 at 2009. O marco a partir do qual se elabora a classificao a Constituio Federal de 1988 (CF/1988). Embora o perodo que se inicia em 1985 seja, a rigor, anterior CF/1988, pode-se consider-lo parte do perodo posterior. A razo disto dupla: o governo de Jos Sarney foi contemporneo da Assembleia Constituinte e da dinmica poltica do perodo; e a criao do MinC acontece em 1985. Nosso interesse, evidentemente, no ltimo perodo. No entanto, na apresentao dos demais que se encontraro razes mais antigas do presente, o vocabulrio elementar sobre o qual se constroem as frases que povoam as propostas contemporneas sobre a cultura. Com eles, conseguiremos pontuar as interpretaes dos mesmos dispositivos nos diversos governos e compar-los com o ltimo perodo, no qual esto o SNC, como prioridade poltica, e o programa Mais Cultura, como seu exerccio.
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Quadro 1 Referenciais das polticas culturais brasileiras

Referenciais Dimenso cognitiva Dimenso normativa Dimenso instrumental
Perodo anterior Constituio de 1988 Expanso fragmentada Construo de referncias nor- Criao de instituies culturais Criao de instituies e rgo 1930-1984 Perodo desenmativas para polticas setoriais com objetivos especficos culturais setoriais volvimentista As idas e vindas do MinC 1985-1990 Governo Jos Sarney (Alusio Pimenta, ngelo Oswaldo, Jos Carlos Costa Oliveira, Carlos Alves Moura)1 Consolidao institucional do Fomento de aes (Lei Sarney, Fragilidade institucional do 1990-1992 Governo Fernan- MinC; desvalorizao da cultura MinC; articulao de aes no depois Lei Rouanet e Lei do do Collor territrio; relaes interfederati- Audiovisual) como poltica pblica vas; valorizao da diversidade cultural (Ipojuca Pontes) 1993-1994 Governo Itamar Franco (Luiz Roberto do Nascimento e Silva) As polticas culturais e os incentivos liberais Fragilidade institucional do MinC; crise fiscal do Estado 1995-2002 Governos Fernando Henrique Cardoso (Francisco Weffort; Jos lvares Moiss) Fomento de aes (consolidao Participao de empresas no financiamento e nas decises da Lei Rouanet; aumento de recursos do FNC) alocativas do financiamento; diversificao de fontes; aumento de recursos oramentrios e do Fundo Nacional de Cultura (FNC); articulao de aes no territrio; valorizao da cultura em termos econmicos; valorizao da diversidade cultural; garantia dos direitos culturais
Construo do Sistema Nacional de Cultura 2003-2010 Governos Lula da Silva (Gilberto Gil; Juca Ferreira; Alfredo Manevy; Clio Roberto Turino de Miranda; Roberto Gomes do Nascimento; Antnio Grassi; Mrcio Augusto Meira) Fragilidade do MinC e de suas bases sociais; dficit democrtico do Estado; fragilidade do pacto federativo Participao social; vinculao de recursos fiscais; pacto federativo; politizao das decises de financiamento; aumento de recursos oramentrios; valorizao da cultura em termos econmicos; valorizao do tema da diversidade cultural; garantia dos direitos culturais Conferncia Nacional de Cultura (CNC); Conselho Nacional de Cultura; reforma da Lei Rouanet e reviso do funcionamento do FNC; Plano Nacional de Cultura (PNC); aumento de recursos do FNC, inclusive com transferncia fundo a fundo; vinculao constitucional de oramentos da Unio, dos estados, do Distrito Federal (DF) e dos municpios; Sistema Federal de Cultura; SNC
Elaborao dos autores. Nota: 1 Os nomes em parnteses referem-se aos atores entrevistados em Silva e Midlej (2011).
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O quadro 1 enfatiza as dimenses mais amplas dos referenciais e, por isso, perde em detalhes, ao passo que oferece uma viso de grandes tendncias que contextualizam as falas e as posies dos agentes, as opes normativas etc. Mas o quadro fica incompleto se no so adicionadas as narrativas, as maneiras como os agentes articulam sua experincia em palavras e so, por seu turno, escritos por elas. explicitao do quadro 1 e s suas narrativas nos voltamos a seguir.
Perodo anterior Constituio de 1988
Organizar os referenciais em perodos iniciais to longos permite enfatizar a antiguidade das instituies culturais e a presena de tradies institucionais muito diversas. De 1985 para c, j se vo 26 anos, e, infelizmente, por motivos bvios, no temos, sobre esse perodo, narrativas elaboradas a partir das nossas preocupaes de pesquisa; tampouco pudemos entrevistar seus principais atores. Os dados desse primeiro perodo vo se basear, sobretudo, naquilo que resistiu passagem do tempo, naquilo que, olhando para o perodo, somos capazes de formular hoje, que faz sentido ao presente.7 Apesar disso, o perodo j expe as dificuldades no s da constituio de um sistema nacional de cultura, mas, sobretudo, da possibilidade de sua formulao. As ideias, como as polticas, precisam de um campo frtil para florescer. Este perodo se caracteriza por uma expanso fragmentada, com aes desconexas, voltadas para setores especficos da atividade cultural: patrimnio histrico, cinema e audiovisual, polticas de leitura, bibliotecas, e assim por diante. No possvel elaborar a narrativa desse primeiro perodo sem levar em considerao a relao entre o poder central e os entes federados. O Brasil um pas tradicionalmente com forte centralizao de recursos polticos, administrativos e financeiros. As polticas do patrimnio histrico, cultural e arqueolgico, do cinema e audiovisual, da radiodifuso, do livro, da leitura e das artes foram fortemente marcadas pelas capacidades regulatrias, executivas ou financeiras do governo federal. Entretanto, esta centralizao se desenvolveu em contextos nos quais as questes regionais e locais responderam e interagiram de maneiras variadas com o poder central. A tenso entre o poder federal e os poderes locais caracterizou as polticas culturais brasileiras, pode-se, grosso modo, distribuir estas caractersticas por trs fases desde os anos 1930. A primeira notabiliza-se pela expanso, iniciada j em meados dos anos 1930, das indstrias culturais e da cultura de massas, por meio de polticas de radiodifuso, do desenvolvimento do cinema e do audiovisual, e, na dcada de 1960, da televiso. Tambm foram desse perodo as primeiras
7. Nesse sentido, entende-se o perodo como parte da nossa tradio, na medida em que somos capazes de reatualizla no presente, como aquilo que permanece destruio do tempo. o sentido ontolgico que Gadamer (1993) d condio hermenutica.
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formulaes institucionais de polticas do patrimnio e de polticas para as artes. Diversas instituies foram criadas, a exemplo do Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional, do Instituto Nacional do Livro, do Museu Nacional de Belas Artes e do Servio Nacional de Teatro. Tambm para este marco inaugural, so apontados dois experimentos preponderantes: o primeiro a implantao do Ministrio da Educao e Sade em 1930, com a liderana de Gustavo Capanema. Todas as aes vincularam a insero das iniciativas do campo cultural no mbito do Ministrio da Educao e Cultura (MEC), mas so marcadas pela fragmentao e pela sobreposio: aes com o mesmo objeto se espalham por vrios rgos do governo federal, cada um deles procurando aproveitar os desenvolvimentos da produo simblica para diretrizes e objetivos especficos. Sem dvida, a dcada de 1930 foi marcante para a poltica cultural, que s voltou a ganhar destaque nos idos de 1970. O segundo marco inaugural foi a presena de Mrio de Andrade no Departamento de Cultura da prefeitura de So Paulo (1935-1938). Das iniciativas do departamento, faziam parte a realizao de concertos gratuitos no Teatro Municipal, bem como a criao de bibliotecas, concursos histricos e artsticos, arquivos histricos, parques infantis e pesquisas etnogrficas ou folclricas. O grupo que dirigiu o departamento intencionava expandir a experincia a municpios do interior e de outros estados. Tambm almejava a criao de um instituto brasileiro. Ainda, a experincia do departamento dialogou com o modernismo e este, com movimentos artsticos e estticos europeus. O movimento brasileiro da dcada de 1920 pretendeu ajustar o relgio da cultura brasileira ao que acontecia na pesquisa esttica europeia. Preconizava o direito pesquisa esttica e atualizao da cultura artstica e da conscincia criadora nacional. Para isto, Mrio de Andrade props um esforo de pesquisa da cultura popular e do folclore, associando a pesquisa esttica de vanguarda ao que de mais autntico compunha a cultura nacional. O movimento teve vrias correntes, uma delas, a que interessa aqui, ficou conhecida como antropofagia e propunha o encontro entre o moderno e o primitivo. A etnografia, por meio das misses etnogrficas realizadas j na dcada de 1920, era o instrumento que permitia o reconhecimento do Brasil profundo e respondia aos desejos intensos de definio da nacionalidade. Na verdade, a antropofagia e a antropologia se associaram para conhecer o Brasil, estendendo a reflexo do esttico para o ideolgico, definindo a nacionalidade pela cultura popular. A tradio, ou o discurso da tradio, fazia parte da redescoberta, e sua reinveno significou a hibridizao entre o moderno e o popular em algo novo, a identidade nacional, tema recorrente nas polticas culturais desde o governo Vargas na dcada de 1930. Um dos marcos mais citados das polticas culturais no Brasil o Decreto-Lei no 25, de 1937 (BRASIL, 1937), que organiza a proteo do patrimnio histrico
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e artstico nacional. O decreto foi escrito pelo modernista Mrio de Andrade. Alis, o Decreto-Lei no 25/1937 o expressa bem; isto , expressa tanto o aspecto de reinveno quanto o da centralidade da ideia de nao. Inclui, no Artigo 1o, como patrimnio histrico e artstico nacional, o conjunto de bens mveis e imveis existentes no pas e cuja conservao seja de interesse pblico, quer por sua vinculao a fatos memorveis da histria do Brasil, quer por excepcional valor arqueolgico ou etnogrfico, bibliogrfico e artstico, e, no Artigo 2o, exclui, do patrimnio histrico e artstico, as obras de origem estrangeira. A centralidade da arte na maneira de ver a poltica cultural por Mrio de Andrade clara no Artigo 4o, quando se definem os quatro livros de registro do patrimnio: i) livro de tombo arqueolgico, etnogrfico e paisagstico, destinado arte arqueolgica, etnogrfica, amerndia e popular; ii) livro de tombo histrico, em que se registram os elementos de interesse histrico e as obras de arte histricas; iii) livro de tombo das belas artes e da arte erudita, nacional ou estrangeira; e iv) livro de tombo das artes aplicadas, nacionais ou estrangeiras. Neste caso, sim, pode-se dizer que a arte no se resume ao esttico. Talvez, alm do mtodo etnogrfico, esta percepo seja a que mais aproxima Mrio da antropologia, mais que qualquer conceito de cultura de que possa ter se socorrido. Desse perodo, tambm o Conselho Nacional de Cultura, institudo pelo Decreto-Lei no 526/1938. O conselho compunha-se de sete membros, escolhidos pelo presidente da Repblica, entre pessoas notoriamente consagradas ao problema da cultura, das quais pelo menos quatro deveriam ser diretores ou altos funcionrios de reparties do Ministrio da Educao e Sade, encarregadas de qualquer modalidade de atividade cultural (Artigo 4o) (BRASIL, 1939). V-se, portanto, que o decreto incorpora certa viso do que seria a relao entre o Estado e a sociedade, viso que permeava as polticas do governo autoritrio de Vargas. Segundo esta concepo, o Estado organizava as demandas sociais pela cooptao das instituies representativas dos diversos setores como os sindicados , transformando-os em funcionrios do regime, antes que o desenvolvimento econmico e social levasse as massas para utilizar a linguagem do decreto a se organizarem.8 Compatvel com a ideia de que o Estado deveria organizar a sociedade, percebe-se, neste decreto, que ouvi-la significava dar voz aos seus personagens ilustres ou seja, incorporar o que, poca, seria a elite. Tratava-se, por evidente, de uma concepo autoritria. Neste sentido, caminhava a concepo de cultura expressa no documento. Assim, a tarefa do conselho era a coordenao de todas as atividades concernentes ao desenvolvimento cultural, que abrangeria o seguinte:
a produo filosfica, cientfica e literria; o cultivo das artes; a conservao do patrimnio cultural (patrimnio histrico, artstico, documentrio, bibliogrfico etc.); o intercmbio intelectual; a difuso cultural entre as massas
8. Ver, sobre a compreenso da ideia de cidadania no perodo, Santos (1979; 1998).
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atravs dos diferentes processos de penetrao espiritual (o livro, o rdio, o teatro, o cinema etc.); a propaganda e a campanha em favor das causas patriticas ou humanitrias; a educao cvica atravs de toda sorte de demonstraes coletivas; a educao fsica (ginstica e esportes); a recreao individual e coletiva (pargrafo nico do Artigo 2) (BRASIL, 1939).
A segunda fase, de 1945 a 1964, caracterizou-se por intenso investimento cultural no mbito privado e por poucas iniciativas inovadoras do poder pblico. Em 1953, o Ministrio da Educao e Sade foi dividido em dois, dando origem ao MEC. A dcada de 1960, por sua vez, foi marcada pelas movimentaes estudantis e caracterizada por uma dinmica cultural em grande parte independente do Estado e, at mesmo, constrangida politicamente por ele. A terceira fase inicia-se em meados de 1960 e atravessa a dcada seguinte. Os militares propuseram uma construo institucional densa, marcada pelas primeiras iniciativas de recriao do Conselho Nacional de Cultura, em 1961, ainda sob o governo civil, e depois, em 1966, foi criado o Conselho Federal de Cultura (CFC), ambos com o objetivo de discutir a poltica nacional e elaborar planos nacionais de cultura. Naquele momento, segundo depoimento de ngelo Oswaldo: O Conselho Federal de Cultura () era muito acadmico. A maior parte dos conselheiros era formada por membros da Academia Brasileira de Letras. Era um conselho mais monoltico do que propriamente de participao da sociedade, tanto que acabou se extinguindo, pois era um conselho que mais consagrava personalidades do que mobilizava uma discusso sobre polticas pblicas de cultura (SILVA e MIDLEJ, 2011, p. 48). Intuitivamente, razovel imaginar que, no regime militar, houvesse a tendncia de limitar a participao social. Tambm preciso considerar que h a uma concepo de participao social segundo a qual dar voz sociedade significa ouvir seus membros mais ilustres, concepo que possui certa familiaridade com o conselho da era Vargas, e, no por acaso, neste e no outro caso, tratava-se de regimes autoritrios. Em 1966, foi criado o Instituto Nacional do Cinema, encarregado de traar diretrizes e executar poltica de cinema. Estas iniciativas no tiveram desdobramentos institucionais slidos nem consolidaram polticas abrangentes. A dcada de 1970 assistiu a um duplo processo: a consolidao da indstria cultural e um forte redesenho das polticas culturais federais. Porm, as iniciativas no se distriburam de forma homognea. Assim, a primeira metade da dcada de 1970 caracterizou-se pela elaborao de propostas programticas abrangentes, porm com efeitos bem escassos. O perodo subsequente viu a diversificao e a redefinio dos temas relevantes sob uma tica mais operacional e poltica. Ainda em 1969, foram criados a Empresa Brasileira de Filmes (Embrafilme), como produtora de cinema que absorveu funes de distribuio, e o Instituto
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Nacional do Cinema Educativo, empresa que, em 1987, se desdobraria em duas, uma de produo e outra de distribuio. Em 1973, foi divulgado pelo MEC um plano intitulado Diretrizes para uma Poltica Nacional de Cultura. Entre outras medidas, o documento propunha a criao de novo organismo ou a adaptao de rgo existente, que seria o MinC. Retirado rapidamente de circulao, o plano foi substitudo pelo Programa de Ao Cultural, voltado para o binio 19731974. Foram formulados trs objetivos bsicos da poltica cultural: a preservao do patrimnio, o incentivo criatividade e a difuso de criaes e manifestaes culturais. Se at ento o Estado funcionava como apoiador e estimulador da cultura, passaria a ter como incumbncia atuar tanto na execuo direta das medidas como no incentivo, na coordenao e na fiscalizao. A ltima parte do documento refere-se s medidas sugeridas para a plena realizao de projetos especficos em favor da cultura no Brasil (CFC, 1973). Foram enumeradas dez medidas relativas criao de servios nacionais de msica, artes plsticas e folclore, criao do Fundo Nacional do Desenvolvimento da Cultura e de casas da cultura em centros de influncia regional, colaborao com universidades, ao cuidado com monumentos particulares tombados e ao financiamento de projetos de natureza cultural. Em 1975, criou-se a Fundao Nacional das Artes (Funarte), que se constituiu em rgo encarregado das aes culturais e das artes pelo governo federal, e o Conselho Nacional de Direito Autoral (CNDA) e o Conselho Nacional de Cinema (Concine). A dcada tambm conheceu a presso dos movimentos sociais para ampliao da participao social nas polticas culturais, com presses pela democratizao poltica geral que impactaram a adeso de governadores estaduais discusso sobre a criao do MinC. Em relao ao perodo anterior a 1985, sem contar com os diversos trabalhos sobre o tema, h apenas referncias em narrativas dos perodos posteriores, por motivos razoveis, como j intumos: os atores h muito se aposentaram da vida pblica ou faleceram. Estas narrativas so, portanto, uma releitura daquele momento para dizer algo sobre o presente. Mas, ainda assim, elas nos dizem algo sobre a ideia e as possibilidades de um sistema nacional de cultura. Ele seria percebido como um instrumento de cooptao do Estado ou, na ltima parte do perodo, como parte da luta poltica entre esquerda e direita. Assim, como declara Ipojuca Pontes em uma das narrativas colhidas, Quando frente do Executivo, nos anos 1970, o general Mdici props um sistema de Diretrizes para uma poltica nacional de cultura, na qual a defesa dos nossos bens culturais era considerada uma questo de segurana nacional. Com tal objetivo, reduzindo a cultura ao triste papel de mero instrumento de poltica setorial de governo, os militares promoveram o seu plano de ao cultural (PAC). Com ele, no abriram mo de gerir, financiar, promover, coordenar e fiscalizar programas, planos e projetos na rea cultural, de forma centralizadora, praticamente no abrindo espao para a ao da sociedade
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(SILVA e MIDLEJ, 2011, p. 75, grifo nosso). E, inversamente, a partir da Era Jango, a construo de um sistema nacional de cultura teve (e tem) como prioridade, dentro da estratgia gramsciana da guerra de posio ensinada nos Cadernos do Crcere, a ocupao de espaos das instituies culturais do Estado (aparelhos hegemnicos), para fins de promoo do pensamento e da revoluo passiva, de natureza marxista (op. cit., p. 77. Depoimento de Ipojuca Pontes).9 Parece razovel supor que se antes de 1960 no existiam condies institucionais para a realizao de um sistema simplesmente porque o objetivo premente era impulsionar o desenvolvimento cultural, depois de 1964 o ambiente de luta ideolgica tambm no ajudava muito. A proposta de um sistema no seria percebida como um instrumento de polticas pblicas e democratizao, mas como um instrumento de uma guerra que se desenrolava na sociedade e entre a sociedade e o Estado. Mas no deixa de ser interessante enfatizar que muitas das iniciativas da gesto do presidente Lula na rea de cultura emularam s vezes, sem o conhecimento consciente de seus principais atores iniciativas muito mais antigas, como, alm do SNC, o Conselho Nacional de Cultura, o Plano Nacional de Cultura (PNC) e a relao entre investimento privado e desembolso pblico.
O MinC: democratizao e recursos
Um dos motivos para a criao do MinC foi, sem dvida, a possibilidade de recursos para os governos estaduais. No de se estranhar que o ministrio contasse com o apoio dos estados. A maior parte dos secretrios era favorvel criao do ministrio. Nunca ouvi nenhum deles dizer que no, diz Jos Carlos Costa Oliveira (op. cit., p. 58). A razo no parece difcil de apontar: isso iria favorec-los em termos de recursos. Eles poderiam apresentar os projetos diretamente, se quisessem, ao ministro, seja pelo mecenato, pela secretaria geral, seja pelo fundo. Aquilo, para eles, era uma possibilidade, porque o Estado sempre teve pouco dinheiro, exceto So Paulo, Minas, mas os estados do Norte no tinham muita coisa, do Nordeste tambm no (op. cit., p. 58). Alm disso, a criao seguiu, naquele momento, a linguagem da poltica eleitoral que se reintroduzia para os cargos majoritrios: a cultura, enfim, tambm d voto. Neste sentido, seguia uma razo pragmtica, como na narrativa de Jos Carlos Costa Oliveira: No dia em que voc levar uma pea, uma orquestra sinfnica brasileira, msica popular ou clssica, essa pessoa que levou, esse governador, vai ser muito bem visto. E a preocupao do poltico o voto, sem voto ele no ningum. E cultura tambm d voto, e d muito! (op. cit., p. 58). Embora seja difcil separar, em um depoimento que se refere a uma situao to distante no tempo, o que seria um argumento importante poca de uma reinterpretao
9. Depoimento de Ipojuca Pontes. Sobre as referncias guerra de posies, ver Gramsci (1978).
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da histria do perodo, o depoimento evoca algo do ambiente poltico de ento. Mas ele no conta toda a histria. A movimentao em torno da criao do ministrio tambm possua razes de ordem mais ampla, ligadas democratizao recente. Assim, conforme ngelo Oswaldo: Em 1983-1984 havia uma grande expectativa quanto acelerao do processo de reconstruo democrtica do pas. Com a eleio dos governadores em 1982 iniciou-se, no ano seguinte, toda uma movimentao, que levou, em Minas, criao de uma Secretaria de Estado da Cultura havia antes apenas uma Coordenadoria Estadual de Cultura ligada Secretaria de Governo e ao surgimento do Frum Nacional dos Secretrios de Cultura (op. cit., p. 41). Foi o deputado federal Jos Aparecido de Oliveira, convidado pelo governador Tancredo Neves para ser o primeiro titular da Secretaria de Cultura de Minas Gerais, quem lanou esse movimento do Frum Nacional de Secretrios da Cultura. O frum reuniu, em 1983, em Ouro Preto, o Secretrio de Cincia e Cultura do Rio de Janeiro, o vice-governador Darcy Ribeiro, e os representantes do Paran, So Paulo e Mato Grosso do Sul, criando assim, esse movimento que logo envolveu outros titulares das pastas estaduais da Cultura e colocou na ordem do dia o debate sobre polticas pblicas de cultura (op. cit., p. 41). A importncia da cultura no perodo no se resumia s movimentaes polticas entre secretrios. Desse modo, continua ngelo Oswaldo: As reunies do Frum Nacional de Secretrios de Cultura serviam para estimular o debate, mas houve tambm muitas outras reunies. Na verdade, toda a classe artstica, os meios intelectuais e acadmicos, a juventude, com movimentos diversos das comunidades, se mobilizavam em torno da poltica pblica de cultura, do debate cultural e da necessidade da cultura. E a cultura apareceu como grande perspectiva. Ela aparecia, naquele momento, como o grande espao de convergncia dos movimentos democrticos. Todo mundo se encontrava no espao cultural e, como havia sido construda uma grande resistncia democrtica no mbito da produo cultural, claro que essa rea era a que mais se entusiasmava e a que mais contribua para o debate sobre a redemocratizao do pas. Veio o movimento pelas Diretas e, depois, com a escolha de Tancredo Neves pelo Colgio Eleitoral, fixou-se mais a ideia de que havia uma pasta da Cultura, e que ela seria o ponto de convergncia de toda essa inquietao, de toda essa busca de uma presena renovada do Estado na rea da Cultura renovada e ampliada, numa perspectiva democrtica (op. cit., p. 41, grifos nossos). Haveria nisso tudo, segundo ngelo Oswaldo, quase que um movimento de euforia em torno do Ministrio da Cultura (op. cit., p.42). Mas a importncia da institucionalizao do ministrio e da percepo da cultura como democracia ou instrumento democrtico no implicou um incio tranquilo. Ao contrrio, ao primeiro ministro, Jos Aparecido, que se exonerou do ministrio para assumir, a convite do ento presidente Jos Sarney, o governo do Distrito Federal (DF), seguiu-se
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o ministro Alusio Pimenta. Mas, conforme depoimento de ngelo Oswaldo, o [Ministro] Celso [Furtado] [quem] consolida o Ministrio da Cultura, o qual passou por uma fase turbulenta com o breve exerccio de Jos Aparecido, e com muita polmica na gesto do ministro Pimenta (op. cit., p. 40). falta de recursos institucionais e financeiros suficientes para a rea, somavam-se problemas histricos bem conhecidos da administrao pblica. Foi um perodo tumultuado, conforme relata ngelo Oswaldo, em que as pessoas tambm achavam que a poltica pblica podia ser dirigida por seus interesses pessoais, pelas suas vontades pessoais (op. cit., p. 40). A poltica pblica num pas, com uma instituio criada em 1936 pelos modernistas, no pode ser alterada assim de uma hora para outra porque algum acha que no deva ter esse nome, dizia Oswaldo, referindo-se tentativa de alterao do nome do Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (IPHAN) (op. cit., p. 40). Mas, para alm dos problemas histricos, preciso considerar os contextos poltico e econmico do perodo da criao do MinC. Foi um momento de acomodao poltica, as instituies tinham sado recentemente do governo militar, a inflao alta tornava-se um problema nacional e praticamente monopolizava os debates polticos, o crescimento de grandes demandas nas mais diferentes reas acarretaram a diversificao de fontes financeiras e das formas de execuo das polticas pblicas. Neste contexto, o Congresso promulga a Lei Sarney, criada em 1986 (Lei no 7.505/1986), a qual teve pouca durao, recebeu muitas crticas e teve uma implementao difcil, no comeo ningum sabia o que era, diz Jos Carlos Costa Oliveira (op. cit., p. 58). Mas ela j contm algumas das ideias que vo marcar a discusso dos perodos posteriores. A primeira a importncia de um mecanismo de incentivo cultural, apesar de muita dificuldade burocrtica para definir exatamente o que poderia ser uma lei de incentivo cultura com base no Imposto de Renda. Como ela funcionaria? Quais seriam os mecanismos? (op. cit., p. 44. Depoimento de ngelo Oswaldo.). Foi com Celso Furtado que, em 1986, essa matria ganhou contedo de realidade. Ele prprio se debruou sobre o assunto e rapidamente conseguiu estabelecer as normas para um Projeto de Lei, que foi enviado ao Congresso e sancionado pelo presidente Sarney, narra Oswaldo (op. cit., p. 45). As vozes tambm no so unnimes nas crticas lei. preciso considerar, como nos dizia ngelo Oswaldo (op. cit., p. 45), que: Ela era uma lei de 1986 e foi extinta em 1990 teve menos de quatro anos de vigncia. Ela produziu muitos resultados. Consolidou, na prtica, um instrumento legal de apoio financeiro Cultura. preciso considerar tambm que, qualquer que seja a percepo ideolgica que hoje temos das prticas do mecenato, a Lei Sarney consolidou, na prtica, um instrumento legal de apoio financeiro Cultura, sendo, portanto, responsvel pelos primeiros investimentos na cultura, com base na reduo fiscal, o que implicava uma revoluo no financiamento da cultura (op. cit., p. 45). Outro resultado da lei, conforme Oswaldo, foi a profissionalizao das pessoas
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na rea da cultura. A importncia disso estava na criao de um mercado para os bens de cultura, resultado da prpria dinmica de uma sociedade de massas. Desta perspectiva, segundo Oswaldo:
No adianta voc ter aquela viso alienada e arcaica do profissional da cultura como uma pessoa que no sabe lidar com a economia, no sabe mexer com contabilidade, no tem viso empresarial. Ele no precisa ter, mas h de ter a seu lado algum que saiba lidar com esses mecanismos (op. cit., p. 45).
Assim, diria Oswaldo, Eu vejo, 20 anos depois, que a Lei Sarney foi o primeiro passo para um processo que tem desdobramentos contemporneos e, at hoje, gera acirrados debates. Para ele, Muitas crticas Lei Sarney foram levianas. A lei era para a cultura brasileira, e no apenas para sustentar o circuito teatral do Rio de Janeiro, os atores globais do Rio de Janeiro ou de So Paulo (op. cit., p. 45). Dito de outro jeito, para alm de todos os problemas, desvios e crticas, h algo que da permanece, que se incorporou nossa tradio na rea das polticas pblicas de cultura. preciso ressaltar, alm dos mecanismos de incentivo cultura, as discusses do perodo, discusses cujos ecos ouvimos hoje. J ali se debatiam questes que vo ressoar nas mltiplas vozes que, hoje, volteiam a poltica cultural: a poltica cultural deveria contemplar o qu? O que cultura erudita e o que cultura popular? O que cultura das elites e cultura do povo? O que cultura brasileira e cultura importada? (op. cit., p. 43). Na dcada de 1980, estes debates levariam criao de vrios polos populares de cultura, de desejos de recriao de centros de cultura popular (op. cit., p. 43). Temos aqui outro movimento de ideias que dialoga com o perodo anterior, quase como uma ampliao progressiva do conceito de cultura que justificaria a poltica pblica. Assim, Alusio Pimenta iria afirmar que O primeiro resultado das polticas culturais na minha gesto foi a tomada de conscincia de outros aspectos importantes da cultura, alm das artes. () cultura arte, dizia ele, mas muito mais que arte. Ela representa o pensamento, a presena das manifestaes populares, principalmente no Brasil, um pas que se formou pela presena do negro, do ndio e do europeu (op. cit., p. 38). Neste sentido, poltica pblica de cultura teria recebido de Celso Furtado a seguinte conceituao: deve ser tudo aquilo que aprimora a qualidade de vida do cidado brasileiro a cultura compreendida num sentido amplo (depoimento de ngelo Oswaldo, em Silva e Midlej, 2011, p. 43). Na verdade, diria Jos Carlos Costa Oliveira, outro participante daquele momento, a cultura era vista como qualidade de vida, abrangendo as diversas manifestaes culturais, por exemplo: culinria, dana, teatro, artes cnicas de um modo geral, cinema, circo etc. (op. cit., p. 52). O que, por sua vez, traria outras complexidades: Sendo o Brasil com grande diversidade de cultura no Nordeste, no Norte, no Sul, no Sudeste, isso se complicou mais porque o tratamento que se dava a cada uma daquelas reas no podia ser igual (op. cit., p.51).
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A elaborao da Constituio iria apoiar-se, em parte, sobre as formulaes de Celso Furtado, alm de agregar discusso sobre o conceito de cultura outras dimenses. Como nos disse Carlos Alves, foi com a CF/1988 que a rede da sociedade civil em torno da cultura comeou a ser tecida, e hoje est a, forte, com esses grupos sociais buscando os seus direitos, reivindicando e, por isso, sendo uma poltica de Estado. At ento a ideia era a de que cultura referia-se ao clssico da literatura, das artes cnicas, da expresso corporal e tudo mais. No se tinha a dimenso daquilo ao que o Celso Furtado chamava de cultura como melhoria da qualidade de vida. Ou seja, na perspectiva do ser humano na sua integralidade (op. cit., p. 62). Paulo Alberto Arthur da Tvora liderou, na Cmara dos Deputados, toda a parte de cultura para dar o contedo de cultura enquanto melhoria da qualidade de vida, enquanto um dos aspectos bsicos de cidadania (op. cit., p. 63). A isso fariam coro outras vozes. Para Alusio Pimenta, A Constituio de 1988 introduziu caractersticas na cultura dentro de uma viso mais ampla. Antes da Constituio, a concepo era unicamente das artes e das letras. O Ministrio levava o nome de Educao e Cultura, mas de cultura no tinha praticamente nada 99% era educao. () A concepo de cultura como um direito passou a existir depois que ns a introduzimos (op. cit., p. 38-39). E continuava: Hoje a cultura vista como um direito. Acho que a Constituio ajudou muito nisso (op. cit., p. 38-39). No entanto, muito mais que inovar radicalmente, a CF/1988, tambm ela, dialogava com suas verses pretritas. Na verdade, nos lembra ngelo Oswaldo, a Constituio Brasileira j tinha artigos sobre a Cultura, se no me engano, desde a chamada Constituio Polaca, a Constituio outorgada de 1937, e tambm a Constituio de 1934, a qual tambm foi derrogada pelo Estado Novo. A Constituio de 1946, seguramente, contemplava um artigo sobre a cultura em disposies genricas dever do Estado amparar a Cultura. () A Constituio dos militares manteve essa norma, e a ideia de amparo cultura transparece no regime militar quando o general Geisel cria a Funarte, e quando o general Figueiredo cria a Fundao Pr-Memria. No entanto, naquele momento da redemocratizao todos queriam muito mais. Tanto se discutia a lei de incentivo cultura, o financiamento da cultura, quanto tambm se discutia alguma coisa mais consistente na Constituio, de modo que se mostrasse realmente a importncia da Cultura na vida, no s do Estado, mas tambm da sociedade e do cidado. A cultura como um dever de todos, como responsabilidade de todos e como direito de todos. Isso foi muito debatido naquele momento e houve contribuies importantes (op. cit., 2011, p. 42-43, grifos nossos). Isso no quer dizer que a Constituio no tenha criado algo novo. bem conhecido o princpio segundo o qual uma quantidade muito maior tambm uma qualidade diferente. O mesmo princpio vale para a CF/1988 e sua relao com a cultura. Ao aprofundar os debates, incorporar demandas de grupos organizados, ampliar o conceito de cultura e o transformar em direito, a Constituio efetivamente
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construa uma qualidade outra. No conheo outra Constituio no mundo, j nos dizia um dos entrevistados, ngelo Oswaldo, que tenha dois artigos to ricos sobre a cultura, sendo um deles praticamente todo dedicado ao patrimnio cultural material e imaterial o patrimnio em todas as suas dimenses. E com a responsabilizao no s do Estado, como se imaginava anteriormente, mas da prpria sociedade, do cidado uma tarefa de todos, do nvel no s do Estado Federal, mas tambm do estado-membro da Unio e do municpio, e de todas as entidades (op. cit., p. 47). Com efeito, a CF/1988 estabeleceu uma ampla rede de dispositivos referentes cultura. Uma vez que estas inscries e sua relao sero objeto de uma parte posterior deste trabalho,10 nos contentaremos aqui com uma breve enumerao, apenas o necessrio para prosseguirmos no nosso argumento. importante notar que parte destas normas tem o carter programtico; quer dizer, no so normas de aplicao imediata, nem so capazes de explicitao por dispositivo infraconstitucional. Muito mais apropriado seria entend-las como ideias reguladoras. Assim, a Constituio afirma que garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais e o acesso s fontes da cultura nacional e apoiar e incentivar a valorizao e a difuso das manifestaes culturais. O texto constitucional indica ainda que a proteo das culturas populares, indgenas e afro-brasileiras e de outros grupos so objetivos a serem perseguidos. Mas, para alm dos dispositivos propriamente constitucionais, diversos pactos internacionais, recepcionados e internalizados pelo ordenamento jurdico brasileiro, estabelecem direitos culturais, que so tratados, no mbito interno, como direitos sociais. No incio dos anos 1990, as diretrizes polticas do governo Collor romperam com a tendncia anterior, ou, dizendo com mais propriedade distncia de muitos anos, representaram um soluo cuja relao com o que vinha ganhando corpo difcil de explicar: o ento presidente extinguiu o ministrio e suas principais instituies, ligadas ao patrimnio e ao cultural. Em parte, a justificativa vinha das irregularidades da aplicao da lei. Como nos diz Ipojuca Pontes, um dos responsveis pela poltica do novo governo, A Lei Sarney foi extinta na reforma do governo Collor, mas o seu histrico, catalogado pelos gestores liquidantes do Ministrio da Cultura, denuncia vasto acervo de fraudes, falsificaes, ausncia de recibos e despesas no justificadas. (De resto, vale salientar, distores semelhantes s encontradas hoje no cotidiano administrativo do Senado Federal, por sinal presidido pelo mesmo criador da Lei Sarney) (op. cit., p. 74). Mesmo os seus defensores concordariam que: A Lei Sarney apresentava diversas dificuldades operacionais e, como qualquer outro instrumento, acabava permitindo a prtica de irregularidades isso acontece a todo o momento (op. cit., p. 46). Depoimento de ngelo Qswaldo). Mas as irregularidades por si s no parecem contar toda a
10. Ver o captulo 3 deste livro.
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histria mesmo porque, como todos lembramos, o governo do presidente Collor no traz, em relao probidade administrativa, boas lembranas, apesar de se afirmar largamente a partir de uma narrativa contrria aos maus usos do dinheiro pblico. Referimo-nos caa aos marajs, que, apesar da verdade que continha preciso estabelecer limites ganncia das nossas elites burocrtico-polticas , no passava, como abundantemente se provou depois, de um golpe de publicidade, marketing poltico, que hoje se pode afirmar de mau gosto. Mas h, claro, outras possveis explicaes. Uns vo dizer que o coro de vozes do showbiss tanto agrediu a Lei Sarney querendo diminuir a sua validade, o seu alcance e as suas consequncias, que entregou de bandeja ao presidente Fernando Collor a eliminao do mecanismo da legislao brasileira (op. cit., p. 46. Depoimento de ngelo Qswaldo). Outros vo dizer diferente. Eu penso, afirmava Luiz Roberto Nascimento e Silva, que importante refletir hoje que isso teve duas dimenses: de um lado, claro que houve uma tentativa de retaliao clara com o setor que no o havia apoiado nas eleies presidenciais, muito pelo contrrio, havia at se antagonizado candidatura Collor. Mas isso explica uma parte da sua atuao. Eu acho que seria ingnuo parar nessa anlise apenas de cunho pessoal (op. cit., p. 79). Porque, de outro lado, Havia um interesse das grandes mdias internacionais e desmontar esse mercado que, de alguma forma, j estava consolidado. Ento, eu tenho certeza que parte dessa violncia feita na rea cultural () atendeu a uma lgica que, alm de perversa, servia a interesses econmicos bem claros. Para mim foi extremamente triste e apavorante chegar ao prdio do Ministrio da Cultura e ver andares inteiros com todos os arquivos jogados no cho, sucateados e abandonados. Houve um desejo e uma necessidade realmente de apagar uma parte da memria do processo cultural brasileiro de tal forma que fosse muito difcil reconstru-lo, e isso se faz certamente no governo Itamar (op. cit., p. 80). Depois de extintas as instituies e os mecanismos ligados cultura, foi preciso recri-los, seja em decorrncia das necessidades de realinhamento de suas bases de sustentao poltica, corrodas pelo processo de impeachment, seja por conta das presses de parte dos setores envolvidos no apenas na criao do ministrio e das leis de renncia fiscal, mas, principalmente, os setores que, a partir da, se iniciariam no caminho da profissionalizao, movimento que s se consolidaria adiante. Neste quadro, foi proposta, em 1991, a Lei Rouanet (Lei no 8.313/1991), e, pouco depois, em 1993, tambm foi criada a Lei do Audiovisual (Lei no 8.685/1993).11 Repete-se aqui o que, atrs, chamvamos de um valor de longa durao: a necessidade do novo, do novidadeiro em uma das estratgias mais comuns de sua aplicao, diga-se, a repetio legislativa com ares de grandes
11. A Lei do Audiovisual estabelece um sistema semelhante de renncia fiscal para incentivo das atividades de audiovisual e cinema. A diferena que a Lei do Audiovisual permite o abatimento no lucro operacional, o que pode resultar em at 125% de renncia.
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novidades. Vrias so as vozes que vo apontar para as continuidades entre as duas leis. Hoje a Lei Rouanet uma Lei Sarney aperfeioada, dizia Alusio Pimenta (op. cit., p. 38). Se ns analisarmos, inclusive, o prembulo da Lei Rouanet, argumentava Luiz Roberto Nascimento e Silva, ns vamos ver que na emenda da lei est dito: restabelece princpios da Lei no 7.505/86. Portanto, na verdade, a Lei Rouanet recompe a Lei Sarney com uma grande diferena: a Lei Sarney dava dinheiro para as empresas de cultura, a Lei Rouanet vai exigir a realizao de um projeto. Ento, os recursos vo para empresas culturais, mas dirigidos no para a empresa como um todo, mas para um projeto especfico (op. cit., p. 81). Trata-se, preciso reconhecer, de mudana importante e significativa, mas no implica necessariamente uma revoluo paradigmtica. Estaria, ao contrrio, muito mais prxima de uma evoluo dos mecanismos de financiamento. Ou, ainda, como disse Jos Carlos Costa Oliveira percebo uma diferena da lei de incentivo daquela poca para a lei de atualmente. Percebo o seguinte: hoje no existe mais IPC [Instituto de Promoo Cultural].12 Se existe ainda um negcio chamado Fundo Nacional da Cultura. Quando eu estava l, de 1995 a 1997, ele existia. Era mais ou menos o que o fundo do IPC fazia. Eles criaram um negcio chamado mecenato essa a grande diferena , uma rea especfica para cuidar das renncias fiscais que no iam para o fundo. L ainda existia o Fundo Nacional da Cultura, que era semelhante ao que o doutor Celso Furtado criou dentro do IPC, que era o Fundo de Promoo Cultural (FPC) (op. cit., p. 56). Por todas as vicissitudes apontadas, a cultura no se configurava como uma poltica autnoma, voltada para um objeto prprio que fosse percebido como uma unidade. Por um lado, o pas estava preocupado com outras questes (inflao, impeachment, consolidao democrtica etc.), mas, por outro, a fragmentao e a sobreposio das instituies que tratavam da cultura e as idas e vindas da institucionalizao do ministrio no permitiriam pensar na cultura como uma poltica importante de Estado, apesar da vigncia da CF/1988. Assim, o SNC seria uma ideia muito abstrata. muito difcil criar uma coisa assim, diz-se. E no de todo irrelevante para nosso argumento que pelo menos alguns dos princpios que iriam, mais tarde, ser percebidos como as justificativas do sistema j estavam, de alguma maneira, presentes, como a ideia de que o ministrio deveria estar aberto a programas mais abrangentes, que envolvam mais municpios e estados e no simplesmente fazer um convnio; que o seu objetivo deveria ser cuidar das diferenas, das desigualdades; e, finalmente, que a poltica de cultura principalmente como poltica de incentivos fiscais dominada pelos grandes centros, por algumas iniciativas que so muito onerosas. Depoimento de ngelo Oswaldo (op. cit., 2011, p. 39-51).
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Ademais, mesmo se, a bem do argumento, partssemos da hiptese de que a falta de condies objetivas e a fragilidade institucional no fossem um impeditivo grave, ainda haveria as questes ideolgicas, que associariam a interveno do Estado na cultura como um impedimento criatividade e, no limite, como uma experincia autoritria. Neste caso, diria uma das vozes mais radicais do perodo, Ipojuca Pontes, em vez da criatividade genuna, comprometida com a difuso de valores humanos e culturais permanentes, instituiu-se no Pas o esprito manipulador do ativismo cultural, centrado na substituio da obra de arte pela indstria do evento poltico-cultural-meditico, de cuja manipulao dependem as verbas pblicas, o clientelismo da casta de servio e a crescente nomenclatura dentro do aparelho do Estado (op. cit., p. 77). Desta perspectiva, a hipertrofia do Estado intervencionista () carrega dentro si o feto do Estado totalitrio (op. cit., p. 78. Depoimento de Ipojuca Pontes); e a poltica de cultura seria aqui uma [d] as diversas formas de controle social [que] no se materializam apenas pela ao do poder de polcia. Por isso, as modernas sociedades de massas, em geral totalitrias, para nivelar os indivduos, e unific-los em torno de um s pensamento, procuram construir de forma aberta ou subliminar, os sistemas nacionais de cultura o que, cedo ou tarde, os levar condio de pea da engrenagem ou de vtimas do Estado utpico idealizado por monstros (op. cit., p. 78). Em resumo, a poltica baseada em um sistema nacional de cultura tambm no faria sentido neste perodo, seja pela fragilidade institucional, seja pela associao da ideia de sistema com o perodo autoritrio, seja por outros motivos. Porm, isto no significa que no houvesse participao de grupos organizados da sociedade civil, embora a movimentao do perodo implicasse algo diferente do que se entende hoje pelas Conferncias Nacionais de Cultura. Estas ltimas pretendiam organizar municpios com baixo ndice de desenvolvimento a partir da burocracia do ministrio.13 Tratava-se, na dcada de 1980, se considerarmos razoveis as narrativas acima, de um movimento de participao espontnea que mobilizava principalmente as elites poltica e cultural cuja produo se dirigia para o mercado, que, ao contrrio da maneira como percebido hoje pelos gestores do ministrio, significava, durante o perodo autoritrio, um locus possvel de resistncia poltica, como as msicas de Chico Buarque e Caetano Veloso mostraram com propriedade.
As polticas culturais de incentivo
Em decorrncia das polticas de ajuste fiscal e conteno inflacionria, as leis de incentivo fiscal passaram a funcionar como importantes mecanismos de financiamento das polticas culturais durante o governo Fernando Henrique Cardoso (FHC). A Lei Rouanet possui trs mecanismos de financiamento, um
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oramentrio (o Fundo Nacional de Cultura FNC), um de incentivos fiscais (o mecenato) e o Fundo de Investimentos (Ficart). No de todo irrelevante notar que, dos trs, o Ficart at hoje no saiu do papel. O mais relevante no perodo foi, sem dvida, o mecenato. Apesar de ele ser uma criao das administraes anteriores, coube administrao de FHC sua consolidao. Para Jos lvaro Moiss, o mecenato teria o sentido muito particular de um projeto de PPP [parceria pblico-privada] entre o governo e as empresas privadas e pblicas para financiar cultura () A ideia era criar [no caso brasileiro] um modelo semelhante [ao mecanismo existente nos Estados Unidos que funcionou de 1917 a 1987] que pudesse de alguma maneira compor um sistema de financiamento da cultura. [No caso americano] isso permitiu criar no tanto o mecanismo especfico de descontos fiscais, mas uma cultura de financiamento privado para as atividades artsticas culturais, atravs da qual as empresas no apenas reconheceram o seu papel social na rea como investiram muitos recursos (op. cit., p. 109). No s os dois mandatos de Francisco Weffort frente do MinC foram marcados pela consolidao destas leis, mas tambm as demais aes das instituies federais foram alinhadas s proposies do Plano Plurianual (PPA). Dessa forma, as polticas culturais, alm de financiadas pelas leis de incentivo, eram implementadas via programas executados conforme o oramento e o planejamento do PPA. Durante o perodo, o ministrio alinhou-se s proposies do PPA no que se refere construo de programas finalsticos com unidades de gesto correspondendo organizao administrativa. Essa racionalizao, no entanto, no implicou a construo de maiores capacidades institucionais ou de possibilidades de desenvolver as polticas a partir do princpio da equidade. No foi esta a preocupao poltica central, embora aparea como componente valorativo e discursivo recorrente e relevante em inmeras entrevistas, documentos e aes do MinC. Dizia Weffort, os temas da cultura em plano nacional no so o simples somatrio das reivindicaes de cada estado, voc tem que ter regras que dizem respeito ao conjunto que se sobreponham s reivindicaes especficas dos estados, e tem que ser assim porque seno So Paulo ganha sempre [a briga por recursos]. Tem que mais ou menos equilibrar em termos nacionais o que h de enorme desigualdade em plano regional. E em termos da cultura, mais ou menos a mesma coisa, embora com uma riqueza cultural muito maior nos estados economicamente mais pobres do que voc poderia supor (op. cit., p. 103). Apesar de certo etnocentrismo cultural, uma altivez paulistana na fala do ministro se preferirmos, encontra-se, de uma forma embrionria por certo, a ideia de que por meio das regras mas no de um sistema que as desigualdades poderiam ser enfrentadas, assim como o reconhecimento da pluralidade e da diversidade.
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As leis de incentivos e as instituies a elas relacionadas no se desenvolveram para funcionar a partir de critrios de equidade, e muito menos foi possvel que os recursos oramentrios o fizessem, dados os limites da abrangncia das instituies federais e os montantes ainda muito reduzidos. Todavia, j era visvel para os gestores da poltica de ento que o mecenato aprofundava desigualdades. Diz Jos lvaro Moiss, evidente que uma poltica cultural apoiada exclusivamente sobre o incentivo fiscal cria um elemento de desequilbrio, porque ela concentra recursos em algumas regies e no cria mecanismo de apoio para as regies menos favorecidas ou para projetos que no tm propriamente insero de mercado (op. cit., p. 111). Para a empresa privada, o mais interessante eram os projetos nos grandes centros e, no nos estados mais pobres cujos projetos no [tm] propriamente uma insero de mercado capaz de ser absorvido, por exemplo, pelas mdias eletrnicas, televiso etc. (op. cit., p. 112. Depoimento de Jos lvaro Moiss). Apesar de, segundo as narrativas, ter havido um movimento neste sentido, o Ministrio da Cultura formulou nesse perodo () a ideia de que os mecanismos do incentivo fiscal deveriam ser modificados. Chegou-se, inclusive, a desenhar um mecanismo semelhante, no qual as empresas do Nordeste, Norte e Centro-Oeste pudessem aplicar a renncia fiscal ao Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), em vez do Imposto de Renda, de forma que essas empresas pudessem utilizar outros mecanismos semelhantes de incentivo para que os produtores culturais e artistas locais pudessem se apoiar. No entanto, isso no foi aprovado no governo, acabou no passando (op. cit., p. 111. Trechos do depoimento de Jos lvaro Moiss). Da retiram-se duas consequncias: i) a ideia de regras gerais para corrigir desigualdades foi imaginada em uma perspectiva liberal, como incentivo fiscal e, portanto, como um mecanismo privado de escolha com o financiamento pblico; e ii) a ao do MinC no perodo FHC/Weffort se desenvolveu estimulando o enriquecimento cultural sem impor critrios substantivos em uma ou outra direo.14 Por fim, importa assinalar que, no governo de FHC, o MinC ganhou estabilidade institucional, embora o perodo no se tenha caracterizado por um incremento significativo de seus recursos financeiros ou humanos. Neste sentido, o ministrio enfrentava presses contraditrias. De um lado, havia a escassez de recursos. Conforme Francisco Weffort, como se voc tivesse duas mos: uma era o dinheiro que voc podia conseguir pelo Fundo Nacional de Cultura e a outra era o dinheiro que voc podia conseguir por incentivo fiscal, no sobrava dinheiro em lugar nenhum. Ento, era uma briga permanente por mais dinheiro
14. As duas verses da atuao do Estado podem ser encontradas em Dworkin (2000). Para o autor, o liberalismo no se constitui em uma teoria poltica nica, e muito menos se resume ao liberalismo econmico em geral, apresentado em formulaes menos complexas que seus congneres da filosofia poltica. Aqui se distinguiro, sob inspirao de Ronald Dworkin, dois gneros de liberalismo: um baseado na ideia de que o governo no deve tomar partido em questes morais, devendo ser neutro; e outro baseado na igualdade e na afirmao de que fundamental que o governo trate seus cidados como iguais, de modo que a defesa da neutralidade s se d quando a igualdade exige. A este respeito, ver Dworkin (2000).
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para o Fundo Nacional de Cultura e por mais dinheiro para o incentivo, uma briga permanente. Ns nunca tivemos o problema de dizer para tirar dinheiro de um lugar para colocar em outro porque no sobrava nada (op. cit., p. 99). De outro, repetiu-se nesse perodo dinmica semelhante ao perodo anterior, na qual o ministrio era visto como uma fonte adicional de recursos, via FNC: em determinado momento a demanda do secretrio de Cultura se voltava para o ministrio. como se o secretrio de Estado da Cultura se dirigisse ao ministro para pedir o recurso para ele (op. cit., 103. Depoimento de Francisco Weffort). Em resumo, a gesto de Weffort foi marcada pela ideia de que os recursos de fomento deveriam ser ampliados para o enriquecimento da cultura, ao passo que o poder pblico teria pouco a dizer a respeito dos critrios de equidade. De fato, nesse perodo, as capacidades do ministrio e de suas instituies vinculadas no foram ampliadas significativamente e as leis de incentivo se constituram em um dos seus elementos mais importantes. Tambm se pode acrescentar que, na dcada de 1990, o Estado estava pouco poroso s diferentes e contraditrias demandas sociais. Pode-se dizer que se viveu um razovel e justificado insulamento burocrtico, dadas as necessidades de reconstruo institucional, a consolidao de mecanismo de financiamento alternativo aos recursos fiscais e as caractersticas organizacionais e polticas do MinC. A criao das leis de incentivo fiscais na rea foi inicialmente apontada por crticos e aliados como simplesmente uma diversificao de fontes. Nada to simples. As leis geraram impactos importantes no financiamento a projetos e na organizao de estruturas de marketing de empresas importantes, inclusive estatais. Todavia, o contexto poltico foi caracterizado pela crise fiscal e por um conturbado processo de estabilizao monetria. Tambm foi um perodo de sucessivas crises externas. O problema do financiamento das fontes alternativas e as restries aos aumentos de gastos com pessoal marcaram fortemente a lgica institucional do governo federal. Se havia restries objetivas ampliao das polticas culturais, a atuao do ministrio no perodo foi tambm resultado da maneira como os atores ministeriais viam o conjunto de processos polticos. O insulamento do ministrio em relao a demandas do campo cultural mais amplo foi o efeito do conjunto de estratgias daquele perodo. A participao social assumiu o carter de demandas individuais de projetos de renncia fiscal associadas profissionalizao dos intermedirios capazes de transformar as demandas dos artistas em projetos financiveis , ou, ainda, de reivindicaes de entes federativos por recursos.
O Sistema Nacional da Cultura
Como todos os captulos posteriores deste livro iro, de certa maneira, dialogar com a mentalidade do governo Lula da Silva, no preciso entrar em muitos detalhes neste primeiro momento. Para os objetivos deste captulo, necessrio
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apenas introduzir as linhas mais importantes que vo percorrer suas diversas vozes. Durante a administrao do presidente Lula, o MinC se reestruturou para ser, alm de executor de programas, um rgo de planejamento, coordenao e avaliao das polticas culturais. Ao mesmo tempo, diversas emendas ao texto constitucional foram propostas. A primeira delas vincula os governos locais elaborao e execuo do PNC e de planos locais. O plano nacional est previsto na Constituio Federal desde a aprovao da Emenda Constitucional (EC) no 48, de 2005. Tambm foram criadas estruturas participativas de abrangncia nacional, como a Conferncia Nacional de Cultura (CNC), j em sua segunda edio, e o Conselho Nacional de Poltica Cultural (CNPC). Outra iniciativa de peso do perodo a implementao do SNC, que estimula a criao de conselhos paritrios locais e fundos de cultura. Destaque-se ainda o envio, ao Congresso, da Proposta de Emenda Constituio (PEC) no 150/2000, que determina a vinculao de recursos da Unio, dos estados e dos municpios para o setor.15 Deve-se ainda citar a criao do Instituto Brasileiro de Museus e de diversos programas de ao, como o Arte, Cultura e Cidadania, o Identidade e Diversidade Cultural, o Desenvolvimento da Economia da Cultura e o Mais Cultura, todos voltados para populaes e territrios para os quais as polticas culturais eram praticamente inexistentes. Por fim, o perodo Gilberto Gil preconizou que o Estado deveria construir capacidades para funcionar a partir de critrios relacionados ao desenvolvimento cultural, seguindo, sempre que possvel, os ideais de equidade (considerao dos excludos e da equidade intergeracional). Ou, como ele mesmo diz: Na minha gesto, foram realizadas vrias aes, vrios programas ligados a essa nova concepo de protagonismo popular (SILVA e MIDLEJ, 2011, p. 121). A nfase no desenvolvimento cultural evoca a maneira como, na dcada de 1930, pensava-se o papel do Estado na cultura. Mas tambm preciso reconhecer uma diferena fundamental: na dcada de 1930, as culturas populares eram pensadas a partir da ideia de cultura enquanto cultura europeia, comparao na qual a cultura popular se localizava no ponto inferior de uma relao assimtrica e o paradigma cultural europeu representava o polo superior. Neste sentido, no perodo anterior CF/1988, a tarefa do Estado seria espalhar a cultura, educar o povo na cultura, mesmo se por meio da sua mistura com a cultura europeia. O que se percebe na narrativa de Gilberto Gil algo diferente: a diferena no tratada como uma relao assimtrica entre manifestaes culturais de tradies diferentes, mas a partir da assimetria econmica; no que as manifestaes culturais populares tenham menos valor, mas as pessoas que as professam pertencem, injustamente, s classes sociais desprivilegiadas. Desenvolvimento cultural significa, portanto, algo diferente, significa dar oportunidade s manifestaes culturais que j existem, por meio de uma redistribuio de recursos econmicos e simblicos.
15. Consultar o captulo 3 deste livro.
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Nesse sentido, o ex-ministro Gil reconhece: O que conseguimos em um primeiro momento com o Sistema Nacional de Cultura foi insatisfatrio e insuficiente, porque foi apenas a articulao para a criao e no para a implementao propriamente (op. cit., p. 123); [o sistema] foi proposto para ser feito a partir de uma concepo de constitucionalidade poltica, e no das prprias prticas dos estados e municpios, ou da complementao que o Ministrio da Cultura pudesse dar em termos de sistema a essas prticas (op. cit., p. 124). Entretanto, tambm se reconhece que, neste primeiro momento, segundo Gil, O sistema resultou () em uma aproximao mais efetiva do ministrio com as bases locais e regionais, e tambm no intercmbio de vises sobre polticas culturais (op. cit., 2011, p. 123). Dito de outro jeito, como se a ideia de sistema fosse uma maneira privilegiada de no apenas enxergar a diversidade e a pluralidade, mas, principalmente, dar-lhe, mesmo que limitadamente, alguma voz. Vale dizer que as crticas s leis de incentivo foram se acumulando e ganhando forma ao longo do governo Lula. No mesmo momento em que as leis de incentivo se consolidavam, foram sendo articuladas crticas a respeito de seus problemas levando s crticas que haviam sido enunciadas no perodo anterior em outras direes. Estas se relacionavam administrao da lei (polticas de alquotas seletivas ou no , adoo de critrios polticos ou do princpio de equidade, direcionamento de recursos das empresas estatais, baixo estmulo entrada de dinheiro dos empresrios etc.) e aos critrios de alocao de recursos. A Lei Rouanet caminhou na direo da concentrao, e por mais que lutssemos contra, s conseguimos descer dez pontos percentuais. Quando chegamos era 90% para dois estados. Aprovamos 5 mil projetos tentando materializar a poltica, a empresa vem e pina o que lhe pode dar mais retorno de imagem (op. cit., p. 137. Depoimento de Juca Ferreira). Havia ainda dvidas se as empresas privadas deveriam decidir sozinhas onde, quando e quanto alocar, ou se seria razovel estabelecer critrios e diretrizes para uso dos recursos incentivados. Outro ponto que foi sendo seriamente tematizado foi saber como estas diretrizes seriam pactuadas e decididas, quer dizer, se seriam decididas pelo MinC, se seria aberto um espao pblico como um conselho, se a discusso se daria entre governo e empresas estatais, e, finalmente, se valeria transformar recursos incentivados em recursos oramentrios. Inclusive, uma tese que circulou no incio do governo Lula foi a da extino das leis de incentivo. Elas foram mantidas, com um rendimento simblico e poltico importante, pois os recursos foram se avolumando ano a ano, atendendo a um nmero cada vez maior de artistas e produtores culturais. Na anlise da composio geral dos recursos, tambm no h indicativos de uma desresponsabilizao do Estado ou da inteno de deixar aos mercados todas as iniciativas de poltica cultural, nem nos governos de meados da dcada de 1990,
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nem nos dois governos de Lula. Tambm no h nada que indique que o uso dos incentivos fiscais e as decises das empresas no perodo contenham tal distoro na aplicao de recursos a ponto de deverem ser totalmente reformadas. De qualquer maneira, um novo desenho est sendo proposto para as leis de incentivo, desenho baseado na necessidade de reformulao de processo de deciso e sua politizao a partir de princpios gerais. Dessa forma, o financiamento poderia ser acoplado ao SNC. No que se refere s estruturas institucionais, muitos dos problemas estruturais do MinC e da fragmentao de suas aes permanecem. Assim, no incio desse perodo, conforme depoimento de Juca Ferreira algumas secretarias tinham aes duplicadas em relao s vinculadas. Esse um vcio da gesto pblica brasileira. Um rgo est deficitrio e inadimplente, a se cria outro. Mas se aquele no der certo, cria-se um terceiro rgo fazendo a mesma coisa (op. cit., p. 135). Neste sentido, o ministrio era um arquiplago. Eram ilhas que no dialogavam (op. cit., p. 135). E, portanto: Tivemos muitas tenses por causa disso, porque a entram os vnculos partidrios, os interesses corporativos, o esprito de corpo da instituio (op. cit., p. 135). Ainda assim, deve-se dizer que o contexto econmico de fins da dcada de 2000 favoreceu um aumento relativo dos dispndios oramentrios do ministrio com projetos finalsticos e com pessoal. Atualmente, h um cinturo protetor e filtros com relao s demandas culturais e artsticas, o que natural em um processo de gesto de demandas no qual os recursos so escassos. Quando se conseguiu que estas demandas fossem vocalizadas no aparato pblico, desencadearam-se no apenas polticas antagnicas, em termos de seus princpios organizadores, mas tambm profundamente dinamizadoras dos processos polticos e institucionais. Ao mesmo tempo, construram-se marcos para o princpio da participao social, com a I CNC, o SNC e o CNPC, instituies que j foram capazes de vitalizar a atuao federal na rea cultural, legitimando-a aos olhos dos produtores culturais de todo o territrio.
Os sentidos do caminho
No princpio deste texto, afirmava-se que iramos dialogar com quatro ideias que estavam presentes nas narrativas mais contemporneas: o conceito de cultura; a criao do SNC; a importncia da participao social; e a crtica mercantilizao da cultura e Lei Rouanet.16 Pode-se agora fazer as trs afirmaes: i) as crticas de hoje no podem ser estendidas aos perodos anteriores inclusive administrao de FHC sem que se distoram suas condies, suas ideias e seus contextos. Assim, s possvel criticar a mercantilizao da cultura a partir da estabilidade dos mecanismos de renncia fiscal, quando o mercado deixa de ter o sentido de resistncia democrtica, como foi no perodo autoritrio. Para o bem ou para o mal, o mecenato, no mnimo, foi responsvel por um aumento significativo de
16. Sobre a lei Rouanet, ver, neste livro, o captulo 6.
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recursos para a rea cultural. Muitos recursos, sem o mecenato, provavelmente hoje no existiriam. Da mesma forma, participao social significou coisas diferentes nos perodos anteriores: ouvir as elites esclarecidas; democratizao como participao poltica das elites que foram excludas das decises do Estado; ou profissionalizao de uma classe de artistas e de produtores culturais. Hoje, ela ganhou outro significado: participao organizada pelo Estado e no espontnea, tal qual no perodo mais turbulento , como uma maneira de contrabalanar a desigualdade socioeconmica na qual se inclui a desigualdade regional que os prprios mecanismos de financiamento reproduzem. Mas claro que sem a estabilizao institucional conseguida com a administrao das leis de incentivo, no haveria a capacidade institucional para organizar as CNCs, tampouco elas seriam imaginadas como estrategicamente necessrias. Por fim, longo foi o caminho do conceito de cultura que sofreu, reconhea-se, rupturas importantes , mas igualmente preciso salientar que as rupturas resultaram sempre do dilogo com o perodo anterior. Assim, o conceito de cultura da dcada de 1930 que, repare o leitor, tambm um conceito amplo, uma vez que inclua da produo filosfica educao fsica, passando pelas causas patriticas e humanitrias transformase no perodo posterior. Este conceito restringido, pois saem a educao fsica, e a produo filosfica e as causas patriticas, mas ao mesmo tempo ampliado, tanto no sentido do seu papel na vida do indivduo (cultura como qualidade de vida), como no sentido de participao democrtica, quando, parte dos movimentos sociais sendo, utiliza a cultura como manifestao da identidade social de grupos historicamente excludos. O que o ltimo perodo traz de novo no a ampliao do conceito de cultura, que, alis, j estava constitucionalizado, visto que no possvel, por exemplo, dizer que o governo FHC se utilizasse de um conceito restrito de cultura. Tampouco nova a ideia de que a cultura serviria para a ao de grupos socialmente marginalizados: ela j havia sido usada pelos movimentos sociais com este objetivo. A novidade a ampliao do seu uso: ela serviria no apenas para grupos organizados, mas tambm para as massas destitudas; por sua vez, ii) para alm das diferenas, encontram-se tambm continuidades importantes: a ideia de sistema nacional de cultura da dcada de 1970. A necessidade de institucionalizao, que hoje se v na organizao das CNCs,17 na poltica de editais18 ou na reorganizao do FNC19 cuja primeira formulao, conforme visto, foi a de Celso Furtado , vem da dcada de 1930, com a criao do Ministrio da Educao e da Sade, e foi uma das mais importantes conquistas do perodo anterior Constituio de 1988. A difcil e complicada relao entre cultura e recursos pblicos, que na ltima fase tem o sentido de redistribuio de rendas e se ope poltica do mecenato, j acontecia no governo Sarney
17. Ver o captulo 3 deste livro. 18. Ver, tambm neste livro, o captulo O Mais Cultura e suas narrativas. 19. A esse respeito, indica-se o captulo 6 deste livro.
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possvel, inclusive, que isto ocorresse no perodo anterior, embora no se possa afirm-lo com certeza, pelo j mencionado motivo de nos faltarem as narrativas da poca. As polticas de incentivos fiscais so, todos concordariam, de perodos anteriores. Entretanto, a racionalizao da atuao do Estado nas polticas culturais de forma a lig-las a uma justificativa ampla da atuao do Estado que represente uma viso unificada do seu papel, disposta em instrumentos de carter normativo, que hoje tem o sentido particular da redistribuio uma filha direta da atuao da administrao anterior, a qual associou o MinC s grandes linhas da poltica de ento, marcadas pela redesenho administrativo e econmico do Estado brasileiro. Poderamos, por certo, multiplicar os exemplos, mas, para nosso assunto, cremos que os apresentados so suficientes para defender a importncia de se examinarem tambm as continuidades. A eles gostaramos de somar um argumento de mtodo: mesmo quando se enfatizam as descontinuidades, preciso reconhecer, pelo menos, que estas s fazem sentido quando contidas na continuidade de um dilogo. Por fim, iii) esses debates, particularmente as quatro ideias com as quais este texto se iniciou, fazem parte de maneiras diversas de representar a atuao do Estado na cultura, que podem ser resumidas com as seguintes perguntas: qual o papel do Estado? Qual a relao entre o Estado e a sociedade? Qual o sentido de cultura? Quais so as maneiras de atuao que fazem sentido? A resposta conjunta s perguntas configura certa sndrome de ideias (um referencial, como preferimos) a partir da qual se articula o resto. Assim, este texto comea com uma concepo segundo a qual o Estado deve promover o desenvolvimento da cultura e organizar suas manifestaes; passa por outra que entende a cultura como um direito e lhe amplia o campo de atuao; chega a uma terceira que procura estimular a produo cultural em sentido amplo; e desemboca em uma quarta concepo focada no enriquecimento cultural a partir de preocupaes com a equidade, o que exige uma ao orientada e criteriosa do Estado em certas direes. As polticas culturais, em grandes linhas, podem ser vistas em um quadro de longo prazo incrementalista, isto , de acmulos nos processos de construo institucional , com a inveno, a presena e a retomada recorrente dos mesmos temas. Tambm certo que os diferentes perodos histricos enfrentam seus problemas com perspectivas diferenciadas. Aos analistas s cabe a expectativa de que os atores institucionais mantenham linhas de continuidade e aperfeioamento das aes, sem refundaes simblicas e polticas que impeam o amadurecimento e a consolidao da cidadania cultural.
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CAPTULO 2
O MINC E SEUS PROGRAMAS
Luiz Patury*
1 INTRODUO
s finalidades da pesquisa, importante vislumbrar o espao que o Mais Cultura ocupa entre as polticas culturais da segunda fase do governo Lula (2006-2010). Nesta anlise, h esforos neste sentido: narrativas decorrentes de entrevistas que, nos limites da pesquisa, apreendem algo dos processos, das discusses e dos conflitos que naturalmente emergem durante o exerccio de programa to abrangente.1 Ora, o Mais Cultura, de pronto, leva a imaginar que todo o Ministrio da Cultura (MinC) esteja envolvido em sua execuo. Pontes, pontos e pontinhos de cultura; projetos de livro e leitura, com bibliotecas, aquisies, formao de grupos de leitores; atividades audiovisuais e de dana, msica e teatro; capacitao de profissionais de cultura e apoio a atividades de gerao de emprego e renda; desenvolvimento da economia da cultura focalizado nas localidades e nas populaes em estado de risco; enfim, tudo isto implica esforo hercleo tanto do ponto de vista da mobilizao de recursos humanos, administrativos e financeiros, quanto de intenso comprometimento da estrutura ministerial e das pessoas que esto sua frente. O que agora proposto apresentar retrato do MinC e de suas polticas. Observ-lo e, se possvel, procurar imaginar o percurso, na estrutura organizacional do ministrio, na vinculao oramentria e na execuo do Mais Cultura, da poltica de constituio do Sistema Nacional de Cultura (SNC). Uma viso funcional, verdade; mas, ainda assim, fundamental, em primeiro lugar, entender um pouco da organizao do MinC e ter uma fotografia desta.
* Professor do Centro Universitrio de Braslia (UniCEUB) 1. objetivo do Mais Cultura: ampliar o acesso aos bens e servios culturais, qualificar o ambiente social das cidades e do campo e gerar oportunidades de trabalho, emprego e renda, de modo a incorporar a diversidade cultural como vetor do desenvolvimento social brasileiro. Ver Ibanes-Novion e Bosch (2008).
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As Polticas Pblicas e suas Narrativas
2 A ORGANIZAO DO MINC
Um organograma, como de se supor, usualmente representado por um conjunto de caixas dispostas de forma a retratar relaes de ascendncia e de hierarquia na organizao. De certo modo, um organograma como uma rvore genealgica com relaes de parentesco, proximidade e distncia. Talvez diferena neste sentido seja que em uma famlia exista uma associao original para narrar uma histria. No caso estudado, contudo, no se tem esta pretenso. O passado no longnquo. Ademais, a fotografia de como funciona uma organizao estatal discursa no presente, o que especialmente fundamental do ponto de vista poltico. Afinal tratase de governo do qual o MinC uma repartio. Assim, genealogia no o caso; mas como as coisas se relacionam hierarquicamente, imprimindo racionalidade em uma burocracia estatal, cuja finalidade e funo so juridicamente estabelecidas.
FIGURA 1 Organograma do MinC
Fonte: Brasil (2009). Elaborao do autor.
O MinC e seus Programas
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2.1 rgos de assessoria direta
No governo Lula, a estrutura regimental, assim como o quadro demonstrativo dos cargos em comisso e funes gratificadas do MinC, sofreu vrios ajustes. Em relao ao governo Fernando Henrique Cardoso, o primeiro foi em 12 de agosto de 2003, com o Decreto no 4.805. Depois, vieram o Decreto no 5.036 (7 de abril de 2004), o no 5.711 (24 de fevereiro de 2006) e o no 6.368 (30 de janeiro de 2008). Esta descrio se baseia no ltimo Decreto, o no 6.835 (30 de abril de 2009), o qual, da mesma forma que os que o antecederam, define como natureza e competncia do MinC: i) a poltica nacional de cultura, ii) a proteo do patrimnio histrico e cultural; e iii) a assistncia e acompanhamento ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e ao Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA) nas aes de regularizao fundiria para garantir a preservao da identidade cultural dos remanescentes das comunidades dos quilombos (BRASIL, 2009). Do ministro, nascem os rgos que lhe so formalmente mais prximos: o Gabinete do Ministro, a Secretaria Executiva e a Consultoria Jurdica.
FIGURA 2 rgos de assessoria direta do ministro da Cultura
O Gabinete do Ministro, segundo o Decreto no 6.368, realiza a assessoria parlamentar e de imprensa; portanto, acompanha os projetos em tramitao no Congresso Nacional, publica, no Dirio Oficial, os atos do MinC, divulga matrias de interesse na imprensa e supervisiona as atividades do complexo cultural do ministrio (BRASIL, 2009). A Secretaria Executiva rgo de assessoramento tcnico, que apoia o ministro: i) na definio das diretrizes e na implementao das polticas culturais, como o planejamento e a avaliao do Plano Plurianual (PPA), ii) no planejamento, na coordenao, na superviso e na execuo do
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Plano Nacional de Cultura (PNC), do Programa Nacional de Apoio Cultura (PRONAC), assim como assuntos e eventos internacionais e as diversas atividades das secretarias do ministrio; iii) no apoio, tcnico e administrativo, ao Conselho Nacional de Poltica Cultural (CNPC); e v) na administrao do ministrio. Para tanto, conta com trs diretorias: a Diretoria de Gesto Estratgica, a Diretoria de Gesto Interna e a Diretoria de Relaes Internacionais. O ltimo dos rgos que, do ponto de vista do organograma, est mais diretamente ligado ao ministro, a Consultoria Jurdica. Este rgo no propriamente do ministrio, mas setor da Advocacia Geral da Unio (AGU), e concentra a assessoria e a coordenao do que for jurdico no ministrio e em suas entidades vinculadas. Depois vm as seis secretarias do MinC, rgos especficos singulares de assistncia ao ministro: i) a Secretaria de Polticas Culturais (SPC); ii) a Secretaria de Cidadania Cultural (SCC); iii) Secretaria de Audiovisual; iv) Secretaria da Identidade e da Diversidade Cultural; v) Secretaria de Fomento e Incentivo Cultura; e vi) Secretaria da Articulao Institucional.
FIGURA 3 As secretarias do MinC
SPC, constituda pela Diretoria de Estudos e Monitoramento de Polticas Culturais e pela Diretoria de Direitos Intelectuais, cabe o planejamento estratgico do ministrio e das entidades a este vinculadas. Est diretamente ligada elaborao, implementao e avaliao do PNC, ocupa-se da coordenao dos programas, assim como dos estudos necessrios ao desenvolvimento das atividades econmicas da cultura e, por isto, do desenvolvimento do Sistema Nacional de Informaes Culturais (SNIC), assim como da regulao do setor. Neste sentido, a SPC est prxima ao Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (IPHAN), subsidiando-o na poltica sobre conhecimentos e expresses culturais tradicionais no Pas (BRASIL, 2009). Alm disso, no seu encargo, encontrase a transferncia de recursos do Oramento Geral da Unio (OGU) mediante convnios, acordos etc. e a superviso da prestao de contas.
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FIGURA 4 Secretaria de Polticas Culturais
A SCC tem a misso de elaborar, instituir, executar e avaliar programas,

projetos e aes estratgicos necessrios promoo da cidadania cultural e renovao da poltica cultural (BRASIL, 2009). A essa competncia de cunho geral, somam-se outras, relacionadas gesto administrativa de projetos e aes culturais, como: i) recepo, anlise, controle, aprovao, acompanhamento e avaliao; ii) celebrao e prestao de contas dos convnios, acordos etc., envolvendo recursos do OGU; e iii) produo de informaes para o monitoramento e o acompanhamento dos programas, projetos e aes culturais. A SCC composta pela Diretoria de Acesso Cultura, que concentra as atividades de gesto administrativa dos programas, projetos e aes estratgicos de acesso cultura (op. cit.).
FIGURA 5 Secretaria de Cidadania Cultural
A proposta da poltica nacional do cinema, o trabalho para o desenvolvimento das indstrias cinematogrficas e audiovisuais em parceria com o Conselho Superior do Cinema, assim como os programas de fomento, controle das aes e projetos de audiovisual, envolvendo, inclusive, o acompanhamento da prestao de contas do que for relativo ao setor, est a cargo da Secretaria do Audiovisual. Composta pela Diretoria de Programas e Projetos Audiovisuais, a secretaria cuida da proteo, da preservao e da difuso das obras cinematogrficas e de audiovisual bem como da participao destas obras em festivais nacionais e internacionais , acompanha a elaborao de tratados e convenes e apoia o intercmbio nacional e internacional.
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FIGURA 6 Secretaria do Audiovisual
Para atuar mais diretamente sobre os assuntos da diversidade cultural brasileira, buscando a proteo e o fortalecimento das identidades locais e regionais, como mecanismo de ampliao da cidadania, e promovendo atividades de incentivo e intercmbio cultural, existe a Secretaria da Identidade e da Diversidade Cultural. Constituda pela Diretoria de Monitoramento de Polticas da Diversidade e Identidade, a secretaria realiza funes de recepo, anlise, controle, acompanhamento e avaliao de projetos (BRASIL, 2009), incluindo as funes administrativas de monitoramento e superviso da prestao de contas.
FIGURA 7 Secretaria da Identidade e Diversidade Cultural
Para a formulao de diretrizes e critrios gerais de alocao e de uso dos mecanismos de financiamento e incentivo cultura, com recursos de fundos de investimento cultural e artstico e do Fundo Nacional da Cultura (FNC) (BRASIL, 2009), tem-se a Secretaria de Fomento e Incentivo Cultura: i) desenvolve mecanismos para infraestrutura cultural; ii) planeja, coordena e supervisiona a operacionalizao do Programa Nacional de Apoio Cultura (PRONAC); iii) planeja, coordena, supervisiona, promove, controla e avalia as propostas apresentadas de financiamento, investimento e incentivo cultura; iv) administra tanto a celebrao quanto a prestao de contas dos convnios, acordos etc., envolvendo recursos do OGU em sua rea; v) realiza estudos e pesquisas sobre modelos e sistemas pblicos de financiamento e fomento cultura; vi) planeja, desenvolve e apoia a formao de agentes culturais e a qualificao de sistemas de incentivo, fomento e financiamento cultura; prope, planeja e implementa atividades para o fortalecimento da cadeias culturais produtivas que envolvam novos modelos de negcios e financiamento; e vii) presta suporte tcnico e administrativo Comisso Nacional de Incentivo
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Cultura(CNIC) e Comisso do Fundo Nacional de Cultura(CFNC)(BRASIL,2009). A Diretoria de Incentivo Cultura e a Diretoria de Desenvolvimento e Avaliao de Mecanismos de Financiamento constituem a secretaria.
FIGURA 8 Secretaria de Fomento e Incentivo Cultura
Por fim, a Secretaria de Articulao Institucional (SAI) responsvel pela difuso da cultura brasileira. A principal incumbncia da SAI a coordenao executiva do programa Mais Cultura, o que significa: i) articulao e integrao intersetorial necessrias ao programa; ii) articulao federativa (negociao e pactuao com as unidades federativas) para estruturar e consolidar o SNC; iii) coordenao das conferncias nacionais de cultura e coordenao e superviso das representaes regionais do MinC; e iv) celebrao e prestao de contas de convnios, acordos etc., envolvendo transferncias de recursos do OGU em sua rea de atuao. So quatro as diretorias que a constituem, tornando-a a maior secretaria neste quesito: a Diretoria de Programas Integrados, a Diretoria de Livro, Leitura e Literatura, a Diretoria de Incentivo Cultura e a Diretoria de Desenvolvimento e Avaliao de Mecanismos de Financiamento.
FIGURA 9 Secretaria de Articulao Institucional
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2.2 Fundaes, autarquias e rgos colegiados

FIGURA 10 Fundaes, autarquias e rgos colegiados do MinC
As instituies vinculadas ao MinC se subdividem em fundaes, autarquias e rgos colegiados. Administrativamente, as fundaes so
entidades dotadas de personalidade jurdica de direito pblico, sem fins lucrativos, criadas em virtude de autorizao legislativa para o desenvolvimento de atividades de interesse pblico, como educao, cultura e pesquisa, sempre merecedoras de amparo legal. So criadas por lei especfica e regulamentadas por decreto, independentemente de qualquer registro (CGU, [s.d.]b).
So quatro as fundaes do ministrio: a Fundao Biblioteca Nacional (FBN), a Fundao Casa de Rui Barbosa (FCRB), a Fundao Cultural Palmares (FCP) e a Fundao Nacional de Artes (Funarte). A Biblioteca Nacional uma das instituies culturais mais antigas do Brasil. Surge com a vinda da famlia real portuguesa, foi fundada em 29 de outubro de 1810, e tem domiclio no histrico e belo prdio da avenida Rio Branco, n 219-39, Rio de Janeiro. Alm de responder pela preservao da memria escrita brasileira, a Biblioteca Nacional executa a poltica nacional para o livro, a leitura e as bibliotecas (PORTELLA, 2010). A FCRB, cuja origem remonta ao museu-biblioteca criado em 1928 pelo presidente Washington Lus, tem sua instituio com a Lei no 4.943, de 6 de abril de 1966. Responsvel principalmente pela guarda, preservao e divulgao do acervo de Rui Barbosa, atua tambm na promoo e no desenvolvimento de estudos e pesquisas sobre temas pertinentes a esta personalidade (BRASIL, 2004). Fruto do movimento negro, a FCP foi criada em 1988 para promover e preservar a cultura afro-brasileira (BRASIL, 2011c). Criada em 1975 para promover, estimular e desenvolver atividades culturais no Brasil como um todo, compete Funarte o desenvolvimento de polticas de fomento s artes visuais, msica, ao teatro, dana e ao circo (BRASIL, 2011a).
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J as autarquias que, por definio, so entidades da Administrao Indireta criadas por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios, para executar atividades tpicas da administrao pblica que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada (CGU, [s. d.]a) so: o IPHAN, a Agncia Nacional de Cinema (Ancine) e o Instituto Brasileiro de Museus (Ibram). A proteo do patrimnio brasileiro remonta ao fim da dcada de 1930, quando, em 13 de janeiro de 1937, durante o governo Vargas, com Gustavo Capanema como ministro da Educao e Sade, o IPHAN foi criado pela Lei no 378. Hoje, o instituto tem como misso institucional promover e coordenar o processo de preservao do Patrimnio Cultural Brasileiro para fortalecer identidades, garantir o direito memria e contribuir para o desenvolvimento socioeconmico do pas (BRASIL, 2011e). Foi a Medida Provisria (MP) no 2.228-1, de 6 de setembro de 2001, que criou a Ancine, agncia reguladora cujas atribuies so o fomento, a regulao e a fiscalizao do mercado do cinema e do audiovisual no Brasil (BRASIL, 2011b). O Ibram surgiu com a Lei no 11.906, de 20 de janeiro de 2009, sucedendo o IPHAN quanto aos direitos, deveres e obrigaes relacionados aos museus federais isto , por todas as polticas de museus do governo federal (BRASIL, 2011d).
2.3 Sistema Federal de Cultura
Quanto aos rgos colegiados (CNPC, CNIC e CFNC), importante compreend-los em sua relao com o Sistema Federal de Cultura (SFC).
FIGURA 11 Sistema Federal de Cultura
Institudo em 24 de agosto de 2005, pelo Decreto no 5.520, ao SFC cabe integrar os rgos, os programas, enfim todas as aes culturais do governo federal, inclusive e especialmente articular aes com vistas a estabelecer e efetivar, no mbito federal, o Plano Nacional de Cultura (BRASIL, 2005). Neste sentido,
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instncia comprometida com a busca de articulao transversal no mbito estatal, do setor privado e da sociedade civil, incentivando e coordenando a formao de redes culturais, de sistemas estaduais e municipais de cultura, assim como de sistemas setoriais (de cinema, de teatro, de msica etc.). O SFC composto pelo MinC, a quem cabe a coordenao, por suas fundaes e suas autarquias, pelo CNPC e pela CNIC. O CNPC faz parte da estrutura bsica do ministrio e sua finalidade
propor a formulao de polticas pblicas [que] promovam a articulao e o debate dos diferentes nveis de governo e a sociedade civil organizada, para o desenvolvimento e o fomento das atividades culturais no territrio nacional (BRASIL, 2005).
rgo colegiado, o CNPC expressa tanto a Constituio Federal de 1988 (CF/88) no que diz respeito ao necessrio caminho participativo na formulao, no planejamento e no acompanhamento das polticas sociais pblicas, quanto as intenes democratizantes do governo Lula e do MinC. No toa, entre seus componentes, est a Conferncia Nacional de Cultura (CNC), cuja funo cristalizar as discusses e as demandas do setor. Instncia principal do CNPC, o Plenrio, cujas reunies so trimestrais, composto por 58 representantes dos diversos rgos da administrao federal direta, dos poderes pblicos estaduais e municipais, do Sistema S, de organizaes da sociedade civil (OSC) ligadas cultura e da classe artstica.2 Sem direto a voto e na condio de conselheiros convidados, podem participar do Plenrio representantes da Academia Brasileira de Letras (ABL), do Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro (IHGB), da Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia (SBPC), do Ministrio Pblico Federal (MPF), da Comisso de Educao do Senado Federal e da Comisso de Educao e Cultura da Cmara dos Deputados. A este cabem tanto funes polticas quanto administrativas que se estendem no apenas participao ativa em processos de pactuao sobre objetivos e/ou finalidades das polticas culturais como apoiar a implementao do SFC e aprovar o regimento interno da CNC, assim como o seu , como tambm s intenes tambm polticas, mas fortemente administrativas, como a aprovao, a fiscalizao e o cumprimento das diretrizes gerais do PNC, de aplicao dos recursos do FNC.
2. Constituem o Plenrio do CNPC: i) dezenove representantes da administrao federal direta; ii) quatro representantes dos poderes pblicos estaduais e do Distrito Federal, indicados pelo Frum Nacional de Secretrios Estaduais de Cultura; iii) quatro representantes dos municpios, indicados pela Associao Brasileira de Municpios, pela Confederao Nacional de Municpios e pela Frente Nacional de Prefeitos; iv) um representante do Frum Nacional do Sistema S; v) um representante de entidades da sociedade civil, que desenvolvam projetos de incluso social por meio da cultura, este escolhido pelo Ministro da Cultura a partir de lista trplice enviada pelas entidades; vi) nove representantes das reas artsticas, indicados por membros da sociedade civil ou, quanto no h indicao, escolhidos pelo Ministro; vii) sete representantes do setor de patrimnio cultura indicados pela sociedade civil e, quando no h indicao, escolhidos pelo Ministro a partir de lista trplice organizada pelas associaes de cada rea de patrimnio; viii) trs personalidades de notrio saber cultural escolhidos pelo Ministro; ix) um representante de entidades de pesquisadores de cultura definido pelas associaes nacionais de antropologia, cincias sociais, comunicao, filosofia, literatura comparada e histria; x) um representante do Grupo de Institutos, Fundao e Empresas (GIFE); xi) um representante da Associao Nacional das Entidades de Cultura, xii) um representante da Associao Nacional dos Dirigentes das Instituies Federais de Ensino Superior. Ver Brasil (2005; 2011f).
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FIGURA 12 Conselho Nacional de Polticas Culturais
No toa, a Comisso Nacional de Polticas Culturais exerce forte papel do ponto de vista poltico e normativo e tambm administrativo-fiscalizador da aplicao de recursos do FNC. J a CFNC rgo colegiado, mas constitudo exclusivamente por representantes do ministrio: o secretrio executivo, os titulares de suas seis secretarias, os presidentes das entidades vinculadas (BN, FCRB, FCP, Funarte, IPHAN, Ancine, Ibran, CNPC e CNIC) e um representante do Gabinete do ministro. CFNC cabe analisar a seleo dos programas, dos projetos e das aes que almejam recursos do FNC, elaborar a proposta de plano de trabalho anual, integrante do PRONAC, e analisar as propostas de plano anual das entidades vinculadas ao MinC, subsidiando, dessa forma, as decises do ministro da Cultura (BRASIL, 2006).
FIGURA 13 Comisso do FNC
A CNIC composta pelo ministro, pelos presidentes das entidades vinculadas do ministrio, por um representante da entidade nacional [dos] Secretrios de Cultura, por um representante do setor privado e por seis representantes de entidades associativas de setores culturais e artsticos, de mbito nacional (BRASIL, 2006). De finalidade predominantemente tcnica e administrativa, a CNIC existe para a produo de pareceres tcnicos que avaliem
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o enquadramento dos projetos, dos programas e das aes s finalidades do FNC, assim como subsidiar a avaliao do PRONAC e, com isto, apoiar as decises do MinC sobre incentivos fiscais (BRASIL, 1991; 2006).
FIGURA 14 Comisso Nacional de Incentivo Cultura
3 O MINC E SEUS PROGRAMAS
Obtendo-se fotografia da organizao social do MinC, passar-se- agora fotografia de seus programas. Primeiro, examinar-se- a atuao do MinC em geral, para depois centrar um olhar nos programas do Mais Cultura. De modo geral, o MinC atua de modo a incentivar quatro dimenses consideradas estratgicas para a dinamizao da cultura no pas, quais sejam: a produo artstica, em suas diversas modalidades; a recuperao e a preservao de patrimnio; a valorizao da diversidade cultural; e o fortalecimento da economia da cultura. Tendo em vista estas linhas de atuao, diversos programas so desenvolvidos pelo ministrio. Antes, porm, o objetivo deter-se no quadro geral da execuo oramentrio-financeira do MinC. Lembre-se de que quatro programas deste ministrio contm aes que compuseram o Mais Cultura.
TABELA 1 Execuo oramentria dos programas do MinC e outros itens selecionados (2009)
(Em R$ mil)
Dotao Inicial (A) Total Brasil Patrimnio Cultural Livro Aberto 1.361.018 74.776 110.884 Autorizado (Lei + Crditos) (B) 1.389.829 68.230 103.574 Liquidado (C) 1.222.186 58.541 83.797 Nvel de execuo (%) (D-C/B) 87,9 85,8 80,9 Participao no total (%) 100 4,8 6,9
(Continua)
Ministrio da Cultura
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(Continuao)
Ministrio da Cultura
Dotao Inicial (A)
Autorizado (Lei + Crditos) (B) 215.843 42.768 18.610 42.487 139.643 273.819 8.670 9.900 923.544 97.843 56.973 297.758 2.359 11.351 466.285
Liquidado (C) 205.894 38.603 16.298 35.587 119.548 208.844 8.522 7.127 782.760 95.232 50.991 280.091 2.359 10.752 439.425
Nvel de execuo (%) (D-C/B) 95,4 90,3 87,6 83,8 85,6 76,3 98,3 72,0 84,8 97,3 89,5 94,1 100,0 94,7 94,2
Participao no total (%) 16,8 3,2 1,3 2,9 9,8 17,1 0,7 0,6 64,0 7,8 4,2 22,9 0,2 0,9 36,0
Brasil, Som e Imagem Museu Memria e Cidadania Cultura Afro-Brasileira Monumenta Cultura Viva Arte, Educao e Cidadania Engenho das Artes Identidade e Diversidade Cultural Brasil Plural Desenvolvimento da Economia da Cultura PRODEC Sub-total Previdncia de inativos e pensionistas da Unio Gesto da poltica de cultura Apoio administrativo Cumprimento de sentenas judiciais Servio da dvida externa (juros e amortizaes) Sub-total
201.775 45.263 18.302 46.541 139.993 252.838 8.700 9.750 908.822 100.363 57.590 280.499 2.392 11.351 452.196
Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal, da Secretaria do Tesouro Nacional (Siafi/STN). Elaborao: Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc), do Ipea.
A execuo financeira do MinC adquiriu caractersticas diferenciadas nos ltimos anos, especialmente em 2009, como se pode ver na tabela 1. O oramento do rgo ultrapassou a casa do bilho, chegando a R$ 1.222.000,00 em 2009. O nvel de execuo financeira global apresentou oscilaes importantes. Foi de 80,9%, em 2005, caiu para 76,4%, em 2007, e melhorou para 87,9%, em 2009. O desempenho da execuo financeira dos programas finalsticos heterogneo. Destaquem-se negativamente aqueles que tiveram execuo inferior mdia do ministrio. Em 2009, isto ocorreu com os programas Brasil Patrimnio Cultural, Livro Aberto, Engenho das Artes e Programa de Desenvolvimento da Economia da Cultura (PRODEC). Entretanto, assinale-se que mesmo que estejam abaixo da mdia de execuo do MinC, estes programas apresentam bom nvel de execuo. Note-se as mudanas na importncia relativa dos programas no que se refere participao no oramento global. Os programas finalsticos representavam 57,8% dos dispndios totais, em 2005, e passaram a representar 64,2%, em 2009. Para incentivar a produo artstica, o principal programa do governo o Engenho das Artes. Seu objetivo aumentar a produo, a difuso e o acesso da
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populao s manifestaes artsticas e culturais. Com este intuito, desenvolvemse aes de apoio s diversas expresses da msica, do teatro, da dana, do circo e das artes visuais que, conjuntamente, compem o esforo de contemplar o amplo espectro de manifestaes presentes na realidade brasileira. A maioria dos projetos desenvolvidos por este programa foi selecionada por editais pblicos. Entre as aes desenvolvidas no programa Engenho das Artes, em 2009, destacaram-se o prmio de Teatro Myriam Muniz; o de Dana Klauss Vianna; o Carequinha de Estmulo ao Circo; e o Arte Cnica na Rua. Juntas, estas iniciativas viabilizaram a premiao de 799 projetos de montagem e circulao de espetculos em todas as regies do pas. Destes, 222 foram realizados com recursos de patrocnio da Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras). As realizaes no mbito deste programa significaram esforo de gasto na ordem de R$ 208,8 milhes. Dos R$ 273,8 milhes autorizados no oramento, 76,3% foram liquidados. O executado em 2009 era mais que o dobro em relao a 2005. Alinhando-se aos esforos empreendidos pelo MinC no sentido de ampliar a difuso e o acesso da populao produo artstica e cultural, encontra-se o Programa Livro Aberto. Um de seus objetivos centrais estimular o hbito da leitura e, com isto, formar um pblico leitor. Para tanto, o programa visa facilitar o acesso das pessoas s bibliotecas pblicas, perseguindo a meta de que todos os municpios tenham bibliotecas, assim como buscando modernizar aquelas j existentes. Como desdobramento deste esforo, espera-se assistir a uma elevao da produo e da difuso do conhecimento cientfico, acadmico e literrio em todas as localidades do pas. O programa atua, portanto, mediante a aquisio de equipamentos de imagem, som e informtica, mobilirio e acervo bibliogrfico para a instalao e a melhoria de bibliotecas por todo o territrio nacional. Com este intuito, o pas despendeu, em 2009, o valor de R$ 83,8 milhes, 80,9% dos R$ 103,6 milhes autorizados oramentariamente para este fim. Os recursos dobraram no perodo (2005-2009). Nesse ltimo ano, entre as realizaes do programa, destacou-se o Edital Mais Cultura de Modernizao de Bibliotecas Pblicas Municipais, voltado para municpios de at 20 mil habitantes. Para recuperar e preservar o patrimnio histrico e artstico no pas, tanto material como imaterial, o MinC desenvolve os programas Monumenta, Brasil Patrimnio Cultural e Museu, Memria e Cidadania. O Monumenta dedica-se a recuperar e preservar o patrimnio histrico, arquitetnico e artstico, situado em reas urbanas, que tombado pelo IPHAN e que se encontra sob tutela federal. Alm disso, promove a conscientizao da populao brasileira acerca deste patrimnio, aperfeioa sua gesto, estabelece critrios de definio de prioridades de conservao e aumenta a utilizao econmica cultural e social das reas de projeto. Em 2009, foram concludas 19 obras em 11 estados brasileiros, em que
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se restauraram monumentos e espaos pblicos, alm de terem sido concedidos financiamentos para a recuperao de imveis privados. Destacam-se tambm as aes voltadas para a educao patrimonial, em que se desenvolveram 25 dos 87 projetos selecionados mediante editais pblicos. As aes do Monumenta perfizeram gasto de R$ 35,6 milhes (83,8% do montante autorizado para este programa, em 2009). O Brasil Patrimnio Cultural tambm se destina preservao de bens integrantes do patrimnio histrico e cultural do pas. Em 2009, sua nfase recaiu sobre as iniciativas no mbito da preservao de bens culturais de natureza material. Foram restauradas igrejas e obras de arte, alm da recuperao do edifcio sede do IPHAN, por ser este tombado. Houve tambm o lanamento do Edital do Programa Nacional do Patrimnio Imaterial (PNPI). Seu objetivo foi selecionar projetos tcnicos de documentao e/ou melhoria das condies de sustentabilidade de saberes, modos de fazer, formas de expresso, festas, rituais, celebraes, lugares e espaos que abrigam prticas culturais coletivas vinculadas s tradies das comunidades afro-brasileiras, indgenas, ciganas, de descendentes de imigrantes, entre outras. O dispndio desse programa atingiu a cifra de R$ 58,6 milhes dos R$ 68,2 milhes autorizados nesse ano o que representa execuo na ordem de 85,8%. Ainda na parte de patrimnio, h o programa Museu, Memria e Cidadania, cujo objetivo revitalizar os museus brasileiros e fomentar a criao de novos institutos de memria, de modo a incrementar o acesso da populao a estes produtos culturais em todas as regies do pas. Em 2009, o destaque de sua atuao coube ao lanamento de editais pblicos. Trata-se do Edital Modernizao de Museus que consiste em concurso com o objetivo de aquisio de equipamentos, material permanente e acervos museolgicos e do Edital Mais Museus que tem a finalidade de destinar verbas para a implantao do primeiro museu em localidades com at 50 mil habitantes. Houve ainda o Prmio Mrio Pedrosa, que visa recompensar trabalhos jornalsticos publicados em veculos de mdia impressa, tais como jornais e peridicos que publiquem matria relacionada aos museus no Brasil. Estas realizaes empregaram quantia de R$ 38,6 milhes, o que corresponde a 90,3% dos R$ 42,8 milhes autorizados no oramento para este programa. Na dimenso de valorizao da diversidade cultural, o MinC atua por meio dos programas Identidade e Diversidade Cultural Brasil Plural e Cultura AfroBrasileira que visa garantir a grupos e redes de agentes culturais, responsveis pela diversidade de expresses culturais brasileiras, o acesso a recursos para que possam desenvolver suas aes. Os editais pblicos constituem-se nos principais dispositivos utilizados para o repasse de verbas. Em 2009, podem-se mencionar
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o Edital Prmio Culturas Populares Edio Mestra Isabel, voltado para aes exemplares de culturas populares, e o Edital Prmio LGBT, com o objetivo de valorizar a identidade social das minorias e promover cultura de tolerncia e aceitao dos grupos de lsbicas, gays, bissexuais, travestis, transexuais e trangneros (LGBTs). Este programa empregou a quase totalidade (98,3%) de sua dotao oramentria autorizada foram gastos R$ 8,6 milhes. O programa Cultura Afro-Brasileira, por sua vez, contempla aes de proteo s comunidades tradicionais, remanescentes de quilombos, assegurando sua sustentabilidade e sua sintonia com a tradio cultural afro-brasileira. As aes envolvem esforos de licenciamento ambiental, formao em etnodesenvolvimento, alm de iniciativas de recuperao e preservao de bens culturais do patrimnio material e imaterial afro-brasileiro, que se integram s caractersticas culturais, ideolgicas, filosficas e histricas afrodescendentes. Dos R$ 18,6 milhes autorizados, em 2009, para este programa, foram executados 87,6%, o que corresponde ao valor de R$ 16,3 milhes. Outra dimenso trabalhada pelo MinC, como se disse, o fortalecimento da economia da cultura. Para este fim, o principal programa do ministrio o PRODEC, que visa incentivar e regulamentar as cadeias produtivas dos setores culturais. Para tanto, so estabelecidos convnios com iniciativas da sociedade civil, consideradas capazes de estimular as cadeias produtivas a se tornarem mais organizadas e orientadas empresarialmente. Neste sentido, desenvolvem-se aes de capacitao dos atores sociais e qualificao de projetos. Em 2009, as despesas deste programa totalizaram R$ 7,1 milhes, 72% do montante autorizado inicialmente, de R$ 9,9 milhes. Ainda no mbito do fortalecimento da economia da cultura, o governo desenvolve o Programa Brasil, Som e Imagem, iniciativa especificamente voltada para o campo do audiovisual. Sua meta incrementar a participao do cinema nacional no mercado interno, mediante a expanso da produo, da difuso, da exibio, da preservao e do acesso s obras audiovisuais brasileiras. Em ultima anlise, empenha-se em promover a autossustentabilidade da indstria cinematogrfica do pas. O lanamento de editais destaca-se como um dos principais mecanismos de atuao deste programa. Em 2009, foram lanados editais destinados ao apoio produo de longas-metragens de baixo oramento, produo de curtas-metragens e ao desenvolvimento de roteiros cinematogrficos. Foram ainda realizados os concursos AnimaTV (voltado a sries televisivas de animao); DOCTV (voltado para documentrios); DOCTV Amrica Latina; DOCTV CPLP; FicTV (voltado produo independente de teledramaturgia); e Ns na Tela (direcionado produo de curtas-metragens em vdeo digital por jovens das classes C, D e E). Destacam-se tambm dois outros editais voltados para as plataformas digitais: o Programa de Fomento Produo
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e Exportao do Jogo Eletrnico Brasileiro (BRGames) e os Laboratrios de Experimentao e Pesquisa em Tecnologias Audiovisuais (XPTA.Lab), iniciativa de apoio pesquisa no campo das linguagens eletrnicas de novos longasmetragens. Foram liquidados neste programa, em 2009, R$ 205,9 milhes, o que significa execuo de 95,4% dos R$ 215,9 milhes autorizados no oramento. Os recursos deste programa triplicaram entre 2005 e 2009. Por fim, entre os programas desenvolvidos pelo MinC, merece destaque o Cultura, Educao e Cidadania Cultura Viva. Devido sua natureza e extenso dos seus propsitos, este contribui para mais de uma das dimenses inicialmente referidas neste texto. Trabalha simultaneamente para o estmulo da produo artstica, a valorizao da diversidade cultural e o fortalecimento da economia da cultura. O Cultura Viva objetiva promover a produo e garantir o acesso, por parte das comunidades mais excludas, aos bens culturais. Em termos mais especficos, o programa pretende enfrentar problemas relativos s carncias de instrumentos e estmulos para a produo e a circulao de expresses de culturas locais. Por isto, pauta sua atuao na ampliao do acesso das comunidades s novas tecnologias e aos meios de produo e educao artstico-culturais. Estrutura-se em cinco eixos (Pontos de Cultura, Cultura Digital, Agentes Cultura Viva, Gris Mestres dos Saberes e Escola Viva), sendo os Pontos de Cultura o principal destes. Estes pontos so unidades de recepo e difuso de bens culturais em comunidades que, como j se disse, se encontram margem dos circuitos culturais e artsticos convencionais. A ideia fomentar iniciativas j existentes na sociedade, por meio da transferncia de recursos e da doao de kits de cultura digital, compostos por equipamentos de informtica e multimdia. Com a distribuio destes kits, a inteno que cada ponto se torne apto a realizar sua produo audiovisual, alm de viabilizar a interconexo destes espaos, formando redes. Dessa forma, propicia-se tanto a comunicao direta entre as aes do poder pblico e as aes da comunidade, assim como a comunicao dos pontos entre si. A seleo destes para participarem do programa d-se por meio de editais. Em 2009, apoiaram-se 2.517 pontos, localizados em todo o territrio nacional, e capacitaram-se 7.407 agentes culturais. As aes realizadas neste programa redundaram em gasto de R$ 119,6 milhes (85,6% dos R$ 139,6 milhes autorizados para este programa). Os recursos so 72% maiores em 2009 em relao a 2005. A tabela 2 apresenta a execuo do MinC por natureza de despesa e modalidade de aplicao.
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TABELA 2 Execuo oramentria do MinC, segundo os grupos de natureza da despesa e modalidades de aplicao (2009)
2009 Ministrio da Cultura Dotao Inicial (A) Total Aplicaes diretas Pessoal e encargos sociais Outras despesas Juros e encargos da dvida Outras despesas correntes Investimentos Inverses financeiras Amortizao da dvida Transferncias Transferncias a estados e ao Distrito Federal Transferncias a municpios Transferncias a instituies privadas Transferncias a instituies privadas com fins lucrativos Transferncias ao exterior Fonte: Siafi/STN. Elaborao: Disoc/Ipea. 1.350.878 958.745 325.310 633.435 3.399 435.006 100.643 86.435 7.952 392.134 128.013 99.010 137.543 13.273 14.294 Autorizado (Lei + Crditos) (B) 1.386.310 921.913 337.395 584.518 3.779 420.282 66.450 86.435 7.572 464.397 105.056 122.266 212.418 11.230 13.427 Liquidado (C) 1.222.186 849.533 328.898 520.635 3.717 378.489 45.321 86.073 7.034 372.653 78.756 84.296 189.132 11.199 9.271 Nvel de execuo (%) (D=C/B) 88,2 92,1 97,5 89,1 98,4 90,1 68,2 99,6 92,9 80,2 75,0 68,9 89,0 99,7 69,0 Participao no total (%) 100,0 69,5 26,9 42,6 0,3 31,0 3,7 7,0 0,6 30,5 6,4 6,9 15,5 0,9 0,8
Destaque-se a participao significativa de gastos com pessoal e encargos (26,91%) e das transferncias (30,97%). As transferncias chegaram a R$ 372,6 milhes em 2009. Entre estas, chama ateno o comportamento das transferncias para outras esferas de governo: as transferncias para os estados e o Distrito Federal (DF) saem de R$ 18 milhes, em 2005, para R$ 78,7 milhes, em 2009 aproximadamente quase quatro vezes maiores e as transferncias para os municpios comeam com R$ 35 milhes, em 2005, para atingirem, em 2009, o montante de R$ 84,2 milhes. Estes processos, nem sempre visveis de forma comparativa entre dados da dcada de 1990 e a atual afinal, os conveniamentos com outras Unidades da Federao (UFs) (estados, DF e municpios) e instituies privadas sempre estiveram presentes no ministrio , relacionam-se de forma, no mnimo, opaca com a construo do sistema e a descentralizao. As narrativas coletadas revelaram que as articulaes e a harmonizao do financiamento com a construo do SNC no foram preocupaes centrais pelo menos, operacionalmente , dadas as dificuldades institucionais, especialmente dos processos de conveniamento e, depois, da prestao de contas. As diversas
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aes descritas tm como ponto de semelhana a estratgia dos repasses diretos para UFs, que executam ou conveniam com associaes culturais (SILVA e ARAJO, 2010). Em outros casos, as transferncias do-se diretamente com instituies privadas, sobretudo as sem fins lucrativos. Estas, por sua vez, so as mais significativas em termos de montantes, tendo chegado, em 2009, a R$ 189 milhes eram em torno de R$ 90,3 milhes, em 2005.
4 O PROGRAMA MAIS CULTURA
Como j se havia mencionado, o programa Mais Cultura conduzido pela SAI e reorganizou vasta rede de aes de outros programas do MinC. Esta reorientao tambm permitiu consolidar o FNC como lugar estratgico e espelho dos valores que impulsionaram as reformas contnuas pelas quais passou o ministrio nos ltimos anos. Estes valores se relacionam centralidade do MinC e do Estado como coordenadores e planejadores de polticas culturais e agentes capazes de levar a cultura a grupos em situaes de vulnerabilidade ou simplesmente excludos dos circuitos culturais relacionados aos mercados e s cidades mais dinmicas Alm disso, os programas finalsticos, por sua vez, foram reorientando alguns de seus dispositivos internos no sentido de permitirem maior permeabilidade participao social. Este conjunto permite cristalizar ampla rede de conexes e articulaes entre o Estado e a sociedade. Ademais, permite que a alocao de recursos financeiros seja objeto de debates politicamente orientados. O programa Mais Cultura, que ser descrito, tem algumas peculiaridades, e especial o fato de que no tem inscrio no PPA, como programa, e o de ser estratgia que articula aes de vrios outros programas que se propem a dialogar com a descentralizao e o SNC. Como todos sabem, um programa a unidade bsica de implementao, execuo e organizao dos programas no PPA. Os programas trazem como pressuposto a elaborao clara de problema de natureza econmica, social ou cultural. Este deve ser enunciado e justificado. Causas e consequncias do problema devem ser elaboradas de forma argumentativa pelos gestores, sendo que estes enunciados devem conter definio do pblico que ser priorizado e o territrio de abrangncia das aes. Portanto, as definies dos gestores contextualizam e oferecem um fio de coerncia lgica e poltica a partir destas definies, os rgos de controle e as avaliaes desempenharo atividades relacionadas ao programa e s aes que sero implementadas. Ademais, os programas do PPA podem ser multissetoriais isto , suas aes podem ser executadas em programas de outros rgos setoriais e, at mesmo, em programas do mesmo setorial. Podem ter execuo direta ou descentralizada e ser executadas por entidades pblicas ou privadas, mas sempre a partir de arcabouo normativo estabelecido
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pelo poder pblico. Os programas do PPA tm gestor responsvel e est previsto no seu desenho comit presidido por este gestor, com coordenadores de aes de outros rgos ou programas. O programa Mais Cultura no um programa com inscrio no PPA. Ou seja, no est formalizado como tal. Entretanto, segue lgica anloga. Possui justificativa e define pblico e estratgias de atuao no territrio; alm disso, suas aes so desenhadas a partir de lgica poltica especfica como se ver a seguir e recortam aes de outros programas do prprio ministrio h aes multissetoriais que no sero abordadas neste estudo. O programa tambm possui gestor responsvel pela articulao das aes. Foi lanado em 2007, j tendo concepo, objetivos e recursos. No lanamento, pelo Decreto no 6.226, de 4 de outubro de 2007, apontava-se uma srie de problemas e carncias relacionados ausncia ou obsolescncia dos equipamentos culturais nos municpios e necessidades culturais no satisfeitas; enfim, enfatizaram-se dificuldades de realizao da cidadania cultural no Brasil (BRASIL, 2007). No ano seguinte, 2008, o Mais Cultura foi objeto de reflexo sistemtica, aplicao de metodologia de processamento e explicitao de seu funcionamento, de suas apostas explicativas e suas polticas, enfim, de seu planejamento. A metodologia denominada Modelo Lgico e aplicada pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) e pelo Ipea. Neste caso, as oficinas foram realizadas pela Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI), Departamento de Gesto do Plano Plurianual, do MP, e empreendidas pela Coordenao-Geral de Avaliao. As reunies, coordenadas por um representante da SPI e por um consultor-moderador envolveram integrantes de nove secretarias, coordenadorias e vinculadas do Ministrio (IBANES-NOVION e BOSCH, 2008) tais como a Secretaria Executiva, a Funarte, a SAI, a Secretaria de Fomento e Incentivo Cultura, a Agncia Nacional do Cinema e do Audiovisual (ANCINAV) etc. O processo de aplicao da metodologia d-se em diversos momentos, o derradeiro a oficina de validao, em que se discutem os resultados e os enunciados formulados em encontros e oficinas anteriores. A Oficina de Validao do Modelo Lgico do Programa Mais Cultura ocorreu nos dias 25 e 26 de agosto de 2008. Problema, objetivo e pbico-alvo ficaram assim definidos: 1. Problema: a maior parte da populao brasileira no possui acesso diversidade de bens culturais e meios para produzir e usufruir cultura. 2. Objetivo: ampliar o acesso aos bens e aos servios culturais, qualificar o ambiente social das cidades e do campo e gerar oportunidades de trabalho, emprego e renda de modo a incorporar a diversidade cultural como vetor do desenvolvimento social brasileiro.
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3. Pblico-alvo: populaes das classes C, D e E, prioritariamente nas periferias dos centros urbanos e nos territrios de cidadania (stios quilombolas, indgenas e comunidades tradicionais) (IBANES-NOVION e BOSCH, 2008). O Mais Cultura traz consigo a inteno clara de atuao em comunidades vulnerveis, o que lhe confere lgica peculiar entre os programas da rea cultural. Assim, o enfrentamento de vulnerabilidades ocorre no exerccio de aes articuladas desde a ponta (municpios e comunidades), no sentido de sedimentar parcerias e compromissos entre a Unio, as UFs e a sociedade civil. Qualquer avaliao de impacto tem mltiplas dimenses, mas uma destas fundamental: a transformao das realidades locais e dos mecanismos de relacionamento entre a sociedade civil e o Estado. Ora, as narrativas sobre o programa o apontam como focalizado nas populaes em estado de risco, que se encontram na periferia das metrpoles, nos stios quilombolas, nos indgenas e nas comunidades tradicionais, assim como nas populaes do semirido, do Vale do So Francisco e da BR 163. As mulheres, as crianas e os adolescentes, os trabalhadores, os beneficirios do Bolsa Famlia, os idosos e os portadores de necessidades especiais, assim como os jovens entre 17 e 29 anos das classes C, D e E constituem o pblico-alvo de programa (op. cit.). Tal amplitude pode, ademais, ser tambm constatada verificando-se os tipos de projetos enquadrados em cada uma das trs linhas de ao. Multiplicidade e diversidade h quantidade quase infinita de temas, assuntos, atores envolvidos e objetos de ao so valores que orientam a implementao do programa. O quadro 1 resume as aes do Mais Cultura, mas no revela a complexidade das situaes locais e o nmero de mobilizaes que envolve o programa.
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QUADRO 1 Projeto do Mais Cultura por linhas de ao

Cultura Cidadania
Pontos de Cultura Pontes de Cultura Capacitao cultural Microprojetos culturais Vale Cultura Lei Rouanet Programao para TV
Cidade Cultural
Espaos comunitrios e culturais
Cultura e Renda
Microcrdito cultural (150 mil
multiuso (cem bibliotecas de espao multiuso; espaos construdos ou reformados)
operaes no valor mdio de R$ 900,00)
Acesso da periferia aos centros
Linhas de crdito para empresas
urbanos (ingressos subsidiados para atividades culturais; aproveitamento da capacidade ociosa de espaos e equipamentos culturais; fomento mobilidade urbana)
culturais (22 mil operaes no valor mdio de R$ 10 mil)
Programa de apoio s comunida-
des artesanais (170 comunidades apoiadas com o valor mdio de R$ 90 mil)
e rdios pblicas
Livros a preos populares

Fonte: Mais Cultura 2007.
O conceito de cidadania cultural permite, assim, um caminho de compreenso do Mais Cultura, tornando possvel a articulao do conceito s trs linhas de ao ou do programa: i) Cultura e Cidadania, que se relaciona democratizao e ao acesso a bens culturais e recursos pblicos; ii) Cidade Cultural, que diz respeito ao incentivo para a construo da infraestrutura e dos espaos necessrios a manifestaes culturais, bem como a qualificao cultural dos espaos da cidade; e iii) Cultura e Renda isto , a compreenso da cultura como importante setor de atividade econmica, com aes de estmulo s atividades culturais que gerem renda (BRASIL, 2007). Os conjuntos enunciados de causas e consequncias contextualizam os problemas no Modelo Lgico e permitem visualizar de forma sinttica as formulaes dos participantes das oficinas. Na verdade, os enunciados evidenciam as representaes sociais (explicaes, referncias valorativas etc.) que organizam comportamentos e condicionam as aes. Sobretudo, permitem explicar como as aes foram organizadas e, em parte, justificar o uso de instrumentos administrativos para atingir objetivos. Em primeiro lugar, o Modelo Lgico evidenciou a fragilidade das polticas culturais na agenda governamental e a baixa percepo da legitimidade e da importncia das polticas, decorrentes, segundo os argumentos apresentados, da desvalorizao dos bens culturais e da cultura como necessidade da cidadania. Em segundo, houve preocupao com o quadro institucional difcil para o desenvolvimento das polticas culturais, tanto da parte do Estado quanto da sociedade civil. Do lado estatal, o diagnstico mais geral a estrutura frgil para implementao de polticas culturais, que tem a ver com os espaos marginais que as
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polticas culturais ocupam nas agendas dos governos, com as dificuldades impostas s OSC por aparato legal inadequado. Do lado da sociedade civil, tm-se problemas que dizem respeito mobilizao, frgil institucionalizao das OSC nas comunidades de baixa renda, portanto, a dificuldades de engajamento das populaes para as quais os riscos sociais so maiores (IBANES-NOVION e BOSCH, 2008). As outras causas apontadas evidenciam preocupao com o capital humano, com a formao de quadros profissionais que se correlaciona ao diagnstico da em geral baixa qualidade do profissional da cultura , ao lado do sub-aproveitamento do potencial do mercado de bens culturais (IBANES-NOVION e BOSCH, 2008), da escassez de trabalho estvel e do predomnio da informalidade. H o discurso preocupado com a m distribuio de renda dentro da economia da cultura, posta como consequncia da concentrao dos meios de produo e circulao de bens culturais e por grupos econmicos e ou regionais. A preocupao com o binmio educao e cultura est na constatao da existncia de segregao entre educao e cultura na formao bsica, acarretando analfabetismo funcional. Salienta-se tambm o desconhecimento de que cultura central ao empoderamento comunitrio, instrumento de transformao, de fortalecimento do valor simblico das identidades, que criam o sentimento de pertencimento social (IBANES-NOVION e BOSCH, 2008). Alm disso, outras falas registradas no modelo tambm denotam multiplicao de narrativas que expressam as diversas expectativas quanto ao objetivo, diga-se, ltimo da interveno do Estado no campo da cultura. Muito mais foi dito para alm do que foi registrado neste estudo. possvel supor, inclusive, que se, de um lado, factvel as narrativas estenderem-se e ramificarem-se em diferentes direes, de outro, estas tm em comum vocabulrio e gramtica bsicos e agregadores, que do unidade aos vrios significados. Neste sentido, possvel pensar na ideia de referencial (KUHN e GUINSBURG, 1997) e na profuso complexa de sentidos passveis de serem integrados por vocabulrio e regras autorreferentes. Voltemos ento descrio do Mais Cultura a partir dos resultados do Modelo Lgico (ML). Como se disse, ML organiza a teoria do programa, suas justificativas para o problema e a ao; depois, organiza as aes, pressupondo coerncia entre operaes e explicao causal. O quadro 2, a seguir, muda o plano da reflexo, traduz as explicaes e as ajusta s competncias legais da SAI. Como j se viu, a secretaria herdou o Programa Livro Aberto e as aes de articulao do SNC. Alm disso, a SAI conduz o Mais Cultura, que composto de aes de outras secretarias, a exemplo de algumas das aes do Programa Arte, Educao e Cidadania Cultura Viva, que no so executadas e geridas diretamente. Voltar-se- a este ponto lembrando que este quadro foi formatado a partir de documentos iniciais de 2008, sendo que aes no campo do audiovisual especialmente relacionadas ao cineclubismo e produo foram agregadas ao Mais Cultura.
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QUADRO 2 Aes do Mais Cultura

Aes
Bibliotecas
Produtos
Bibliotecas pblicas implantadas Bibliotecas pblicas de pequeno porte implantadas Bibliotecas pblicas de referncia Famlias atendidas com mediaes de leitura Iniciativas comunitrias de fomento leitura Livros distribudos Comunidades artesanais apoiadas
Resultados intermedirios
Qualificao do ambiente social Aumento da oferta da fruio cultural Jovens capacitados para a cultura Gerao de renda Fortalecimento do protagonismo social Democratizao do acesso, promovendo a formao de leitores Fortalecimento das cadeias produtivas de produo e distribuio do artesanato tradicional Projetos culturais feitos por e para jovens Qualificao do ambiente social com equipamentos culturais acessveis e atrativos Espaos pblicos de convivncia socializados
Resultados finais
Modernizao das bibliotecas
Agentes de leitura
Pontos de leitura Livros populares Programa de Promoo do Artesanato de Tradio Cultural (PROMOART) Microprojetos culturais
Ampliao do acesso aos bens e servios culturais Qualificao do ambiente social das cidades e do campo Gerao de oportunidades de trabalho, emprego e renda
Microprojetos apoiados Espaos implantados e/ou modernizados com programao
Espaos culturais multiuso
Pontos de Cultura
Pontos de Cultura apoiados
Valorizao e incluso de grupos e comunidades, dinamizando a diversidade cultural brasileira Ampliao da produo, fruio e difuso culturais Fortalecimento das redes sociais e estticas Espaos pblicos governamentais e no governamentais equipados e capacitados para atividades ldicas Reconhecimento e fortalecimento da cultura no processo educativo
Pontes de Cultura
Pontes de Cultura apoiados
Pontinhos de Cultura
Fonte: SPI/MP, 2008.
Museus comunitrios implantados
Promoo da valorizao das identidades das comunidades
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interessante notar como, no quadro, h expresses para as quais cabem interpretaes convergentes com os valores que se ligam ao pblica no quadro das polticas culturais. Sob a insgnia Resultados intermedirios, encontram-se expresses como: fortalecimento do protagonismo social, fortalecimento das cadeias produtivas de produo e distribuio do artesanato tradicional, espaos pblicos de convivncia socializados, valorizao e incluso de grupos e comunidades, fortalecimento das redes sociais e estticas e promoo da valorizao das identidades das comunidades. As palavras raramente so acidentais e podem ser compreendidas sob a ideia de conduta estatal, na qual cabe muito bem deliberadamente o incentivo ao reforo e criao de laos de valores relacionados ao reconhecimento mtuo entre os atores, valorizao das formas de vida que escolheram para si e ao uso da cultura como recurso capaz de gerar dinamismos materiais e simblicos que unam os indivduos e os grupos e promovam, enfim, solidariedade social.
REFERNCIAS
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______. ______. Decreto, n 5.520, de 24 de agosto de 2005. Institui o Sistema Federal de Cultura SFC e dispe sobre a composio e o funcionamento do Conselho Nacional de Poltica Cultural CNPC do Ministrio da Cultura, e d outras providncias. Braslia, 2005. ______. ______. Decreto n 5.761, de 27 de abril de 2006. Regulamenta a Lei no 8.313, de 23 de dezembro de 1991, estabelece sistemtica de execuo do Programa Nacional de Apoio CulturaPRONAC e d outras providncias. Braslia, 2006. ______. ______. Decreto n 6.835, de 30 de abril de 2009. Aprova a estrutura regimental e o quadro demonstrativo dos cargos em comisso e das funes gratificadas do Ministrio da Cultura, e d outras providncias. Braslia, 2009. IBANES-NOVION, O.; BOSCH, E. R. V. D. Oficina de validao do modelo lgico do Programa Mais Cultura. Braslia: SPI/Departamento de Gesto do Plano Plurianual, 2008. KUHN, T; GUINSBURG, J. A estrutura das revolues cientficas. Traduo de Beatriz Vianna Boeira e Nelson Boeira. 5. ed. So Paulo: Perspectiva, 1997. (Coleo Debates). PORTELLA, C. M. Releitura da Biblioteca Nacional. Estudos Avanados, v. 69, 2010. SILVA, F. A. B.; ARAJO, E. H. Cultura Viva: avaliao do Programa Arte, Educao e Cidadania. Braslia: Ipea, 2010.
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CAPTULO 3
A CRIATIVIDADE NORMATIVA DAS POLTICAS PBLICAS: ENTRE A MOBILIZAO E A ESTABILIDADE
Eliardo Teles Filho*
1 INTRODUO
Como j se escreveu, nos dois governos Lula, o Ministrio da Cultura (MinC) foi se estruturando para ser no apenas um rgo de planejamento, coordenao e avaliao das polticas, mas tambm de execuo de programas. Por um lado, no plano interno, o MinC vem dando continuidade a mudanas substanciais em sua trajetria de ao, com a construo do Sistema Nacional de Cultura (SNC) e, sobretudo, fazendo uso de editais pblicos que visam direcionar recursos para as reas prioritrias, conferindo aos processos de alocao de recursos a necessria transparncia e referncia a um conjunto de princpios polticos gerais. Por outro lado, no plano dos valores e da organizao institucional, o desafio das polticas culturais do governo do presidente Lula foi a consolidao de aes com ampla base territorial, que proporcionem a universalizao dos direitos culturais, no que concerne ao acesso a bens, no que diz respeito valorizao da diversidade e da participao social. Estas orientaes se traduziram, entre outros aspectos, na apresentao de emendas constitucionais que instituem mecanismos para a consolidao de polticas pblicas abrangentes e coordenadas entre a Unio, os estados, os municpios e a sociedade civil. Foram igualmente propostas emendas para vincular os governos descentralizados ao Plano Nacional de Cultura (PNC) e, tambm, para garantir recursos oramentrios para o setor. Ainda, foram criadas estruturas participativas de abrangncia nacional; a saber, a Conferncia Nacional Cultural (CNC) e o Conselho Nacional de Poltica Cultural (CNPC). Passar-se-, ento, a descrever as emendas constitucionais, o PNC e a CNC. Antes, porm, necessrio examinar brevemente as diretrizes gerais do ministrio, que consolidam a viso de mundo na qual se baseiam as escolhas das polticas de cultura.
*Doutorado na cole des Haustes tudes en Sciences Sociales (EHESS) e pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento (PNPD) do Ipea.
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2 CULTURA E DESENVOLVIMENTO
Um dos documentos importantes do perodo, lanado no final do primeiro mandato e que se desdobrou posteriormente de forma articulada em aes e diretrizes do programa Mais Cultura, foi o documento programa cultural para o desenvolvimento do Brasil. Neste documento, redesenham-se e reafirmam-se os objetivos de redefinio do papel do Estado e da cultura no desenvolvimento, e em que se marca a questo do acesso como questo-chave do MinC para o prximo perodo de governo. As linhas e as diretrizes apresentadas no programa so as seguintes: elevar o oramento da cultura para 1%; ampliar o programa Cultura Viva; implementar o Programa de Cultura do Trabalhador Brasileiro; construir um consistente e diversificado sistema pblico de comunicao; desenvolver o SNC e aprovar o PNC; criar um forte sistema de informaes culturais; consolidar um sistema diversificado, abrangente e nacionalmente integrado para o fomento e o financiamento da cultura; sintonizar os marcos legais de direito autoral; institucionalizar a parceria estratgica entre os MinC eo Ministrio da Educao (MEC); e prosseguir na reforma administrativa do MinC. Esse conjunto de diretrizes resulta de discusses realizadas em inmeros grupos de trabalho, convergente com as diretrizes da I CNC e foi intencionalmente elaborado para subsidiar a construo de diretrizes substantivas do PNC. O quadro 1 apresenta a interpretao sinttica dos desafios colocados pelo Programa Cultural para o Desenvolvimento do Brasil, reagrupando as linhas e as diretrizes daquele documento em dois grandes grupos: i) consolidao institucional; e ii) acesso e cidadania. Cada um deles tem um conjunto de desafios. O primeiro conjunto refere-se consolidao do SNC e do Sistema Federal de Cultura (SFC), e o segundo apresenta dados que fotografam problemas do campo das polticas culturais, especialmente referentes ao dficit de democratizao da cultura.
A Criatividade Normativa das Polticas Pblicas: entre a mobilizao e a estabilidade
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QUADRO 1 Programa de Desenvolvimento Cultural (sntese)

Desafios Consolidao institucional integrar recursos oramentrios e incentivados s diretrizes polticas; aumentar o nvel de recursos; consolidar capacidades de gesto e articulao interna ao SFC e com o SNC; articular as aes com outros setoriais; dar continuidade s iniciativas de reposio de recursos e qualificao para a gesto; e ampliar a presena do MinC e dos equipamentos culturais nas regies por meio do programa Cultura Viva Problemas Ampliar o acesso e a democratizar a cultura. os 10% mais ricos so responsveis por 40% do consumo cultural; oitenta e trs por cento dos municpios tm baixa intensidade de presena de equipamentos culturais; a maior frequncia das prticas culturais feita nos domiclios, com especial nfase para o consumo de audiovisual de televiso aberta; aproximadamente 54% das ocupaes do setor cultural so informais, sendo que, no espetculo vivo, este percentual vai a 84%; em patrimnio e cultura popular, aproxima-se de 70% (os dois segmentos tm aproximadamente 500 mil ocupaes); e Rio de Janeiro e So Paulo respondem por 34% dos empregos culturais
O conjunto de diretrizes dialoga com a ideia de sistema: aumentar e integrar recursos financeiros, promover articulaes entre as instituies, qualificar a gesto e aumentar a presena do MinC e de equipamentos culturais. Este conjunto tambm dialoga com os compromissos estabelecidos pelo programa Mais Cultura, como se ver mais adiante. No momento, apenas cabe a nfase de que a Secretaria de Articulao Institucional (SAI) absorveu os Pontos de Cultura ou melhor, estes passaram a constituir o programa Mais Cultura, assim como o programa que tem como objetivo que cada municpio tenha pelo menos uma biblioteca.
3 AS EMENDAS CONSTITUCIONAIS: VINCULAO DE RECURSOS
O quadro 2 apresenta as propostas de emenda Constituio (PECs) que ilustram o contexto abordado. So quatro, sendo que uma delas j foi aprovada a Emenda Constitucional (EC no 48), outra j conta com terreno frtil de vrios anos de construo efetiva do SNC (PEC no 416/2005), uma terceira vincula recursos das receitas das esferas de governo cultura (PEC no 150/2000), e uma quarta (PEC no 49) insere o direito cultura no rol dos direitos sociais previstos no artigo 6o da Constituio Federal de 1988 (CF/88). Esta ltima encontrava-se espera de instalao
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de comisso especial1 para dar parecer proposta de emenda (BRASIL, 2009a). A PEC no 416 encontra-se sujeita apreciao do Plenrio aps haver recebido parecer favorvel na comisso especial criada para apreci-la (BRASIL, 2010a). Finalmente, a PEC no150/2003, que estabelece a vinculao de recursos para os programas do MinC, tramitou at o final da legislatura,2 foi arquivada e, aps o reincio de nova legislatura, foi desarquivada.3
QUADRO 2 Objetivos e desafios das emendas constitucionais na rea cultural
Artigo da CF/88 Objetivos gerais
Integrao das aes do poder pblico e definio de compromissos para a gesto cultural pblica
Descrio dos contedos

Estabelece o PNC para defesa e valorizao do patrimnio cultural brasileiro; produo, promoo e difuso de bens culturais; formao de pessoal qualificado para a gesto da cultura em suas mltiplas dimenses; democratizao do acesso aos bens de cultura; e valorizao da diversidade tnica e regional
Desafios
- Definio de metas, valores e conceitos substantivos a serem trabalhados estratgica e prioritariamente no mbito dos diversos entes governamentais federados
EC no 48 (emenda ao Artigo 215)
- Resistncia s vinculaes por parte das reas econmicas do executivo; Vinculao de recursos da Unio (2%), dos estados e do Distrito Federal (DF) (1,5%) e dos municpios (1%) referentes receita resultante de impostos, compreendidas as transferncias. A Unio destinar 25% aos estados e ao DF e 25% aos municpios, sendo que os critrios de rateio sero definidos em lei complementa (LC) observada a contrapartida de cada ente - Indefinio dos itens de dispndios considerados como culturais para efeito da aplicao da PEC; e - Definio dos critrios de rateio dever enfrentar o fato de que os recursos da Unio sero insuficientes para atender demanda, e uma grande parte dos municpios menores e dos estados dever enfrentar dificuldades para aportar recursos, conforme exigido pela PEC
PEC no150/2000 (emenda ao Artigo 216)
Construo de sistema pblico de financiamento
PEC no 416/2005 (emenda ao Artigo 216)
Integrao de instituies culturais pblicas e privadas em regime de colaborao, de forma horizontal, aberta, descentralizada e participativa
Participam do SNC: MinC, Conselho Nacional de Cultura, sistemas de cultura dos entes federativos, instituies pblicas e privadas culturais, e subsistemas complemen- - Estabelecimento de mecanismos tares ao SNC (museus, bibliotecas, arquivos, efetivos de articulao da gesto poltica e administrativa dos diverinformaes culturais, fomento e incentivo sos sistemas e entre eles cultura), que devero ser articulados com outras polticas setoriais como educao, esporte, turismo, meio ambiente, comunicao, direitos humanos etc.
1. A PEC deve ser submetida manifestao de comisso especial criada para analisar o mrito da proposta antes que ela seja enviada ao Plenrio para votao: Art. 202, 2o Admitida a proposta, o Presidente designar Comisso Especial para o exame do mrito da proposio, a qual ter o prazo de quarenta sesses a partir de sua constituio para proferir parecer. Cf. Regimento Interno da Cmara dos Deputados (RICD) (Brasil, 1989). 2. Cada legislatura dura quatro anos e coincide com o mandato dos deputados federais. 3. As proposies devem ser arquivadas quando no aprovadas na mesma legislatura, conforme o Artigo 105, do RICD. Pode-se requerer o desarquivamento. Para consultar a situao atual da PEC no 150/2003, acessar <http:// www.camara.gov.br/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=131237>.
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A proposio de PECs deve ser analisada sob duas perspectivas. A primeira refere-se relao custo-benefcio da aprovao do ponto de vista da criao de direitos e deveres ou seja, da inovao no ordenamento jurdico. Sob este ponto de vista, devem ser considerados os seguintes pontos: custo poltico e temporal da aprovao da emenda; magnitude da inovao em termos normativos; e existncia de alternativas. Esta considerao deve realizar um clculo de proporcionalidade (BARROSO, 2009) entre o esforo de aprovao e a magnitude da inovao. A segunda perspectiva refere-se ao potencial simblico e de mobilizao que uma emenda Constituio pode gerar. Aqui, o que conta o impacto que uma PEC pode ter sobre a explicitao de um problema negligenciado, sobre a criao de uma demanda por polticas pblicas, sobre algum possvel ganho poltico para o ministrio e os programas de polticas culturais. Iniciar-se- pela segunda perspectiva, que a que mais vantagens mais dificilmente ponderveis v na aprovao das PECs. As estratgias para aprovao das normas de nvel constitucional, alm de gerarem fatos polticos importantes no que se refere criao de marcos e regras para a atuao do setor pblico cultural, recolocam e redimensionam os desafios a serem enfrentados. Todas as propostas convergem para a criao de um sistema articulado de aes entre os entes federados e destes com a sociedade, mas a instaurao de mecanismos e aes que viabilizariam a criao desta institucionalidade complexa e envolve um grandioso esforo de concertao no estabelecimento de prioridades e estratgias claras e factveis. Os recursos para a consolidao destes mecanismos tambm no so triviais. O crescimento da mobilizao em torno das PECs significativo. Conforme dito anteriormente, durante o primeiro Ciclo de Conferncias, que culminou na I CNC, houve uma participao de mais ou menos 700 municpios, envolvendo em torno de 40 mil pessoas e 25 Unidades da Federao (UFs).4 J no ciclo que resultou na II Conferncia Nacional, a participao saltou para 200 mil pessoas, todos os estados da Federao mais o Distrito Federal (DF), e 3 mil municpios. Entre uma e outra conferncia, apenas cinco anos se passaram. Embora outros fatores possam haver interferido no aumento da mobilizao, ao se comparar as reivindicaes da I CNC com as da II CNC, observa-se um incremento na nfase da constitucionalizao das medidas. O documento que consolidou as propostas da I CNC apresentava apenas duas propostas de modificao ou regulamentao explcita da Constituio Federal: i) a PEC no 150/2003, que visava vincular de modo no contingencivel para a Cultura o mnimo de 2% no oramento da Unio, 1,5% no oramento dos estados e do DF e 1% no oramento dos municpios; e ii) a regulamentao do Artigo 221 da Constituio Federal, que trata da promoo da cultura nacional e regional e
4. Estimativas do MinC citadas no Projeto de Lei (PL) no 6.835 (Brasil, 2006a p. 3).
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da regionalizao da produo cultural na programao e na produo das emissoras de rdio e televiso (BRASIL, 2006, p. 17). Insistia-se muito na proposta de vinculao de recursos e tocava-se no ponto da regulamentao do Artigo 221. Pouco ou nada se mencionava em relao a pacto federativo na cultura, insero do direito cultura no Artigo 6o ou constitucionalizao do SNC. Outra viria a ser a atitude da II CNC. Em 2010, cinco anos depois da I CNC, as propostas de reforma Constituio mostram um incremento na densidade jurdica destas. Agora, trata-se de reorganizar competncias federativas, reforar o federalismo cooperativo, a constitucionalizao do SNC e a insero do direito cultura no rol dos direitos sociais, alm de, claro, insistir na PEC 150, que vincula recursos de maneira no contingencivel. Ademais, defende-se a aprovao de trs leis regulamentadoras: o projeto de lei (PL) que institui o PNC, o PL que cria o Programa Nacional Fomento e Incentivo Cultura (Procultura) e o PL que regulamenta o funcionamento do SNC. Trata-se, pois, de um verdadeiro programa de reformas constitucionais e sua regulamentao, com o objetivo de fortalecer a posio institucional das polticas culturais. Essa mudana no objeto/produto da mobilizao pela cultura permite formular a hiptese de que algo passou entre a primeira e a segunda CNCs. O movimento parece haver crescido com o aumento do foco na Constituio e nas leis, indicando pelo menos a plausibilidade daquela que chamou-se, anteriormente, de segunda perspectiva em relao s emendas Constituio: o potencial simblico e de mobilizao gerado pelas PECs. Aqui, ao menos primeira vista, pareceria que a mobilizao depende da manuteno de um quadro referencial,5 no qual a ausncia da constitucionalizao das medidas relativas cultura o problema e a aprovao das PECs, a soluo. No entanto, neste quadro referencial, o instrumento, a poltica ou o programa que levariam constitucionalizao das medidas seriam a mobilizao e a reivindicao. Ter-se-ia, ento, a seguinte situao: o referencial define um quadro de pensamento no qual a falta de constitucionalizao um problema intermedirio isto , um problema que interfere no problema principal: a falta de recursos para a Cultura e a falta de organicidade e participao popular das estruturas institucionais que usariam estes recursos. A soluo: constitucionalizar. Para isto, uma soluo incidental: mobilizar-se, reivindicar. Este parece ser o referencial no que se referem s PECs. Ora, seria de se pensar que a mobilizao, sendo um instrumento incidental concernente ao problema principal, depende da manuteno do problema isto , da manuteno de uma situao de instabilidade das normas e dos programas relativos s polticas culturais. Assim, nesta hiptese superficial, a estabilizao da situao poderia levar desmobilizao.
5. Sobre quadro referencial, ver noes no comeo deste texto e no texto de concluso.
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O pargrafo anterior constitui um exerccio que permite avanar em direo a uma segunda hiptese, logicamente anterior quela: a instabilidade das controvrsias (CALLON e LATOUR, 1981), relacionada aos recursos, organicidade e participao popular na cultura, que mantm o sistema social de mobilizao e reivindicaes. Dito de outro modo, no a ausncia de normas constitucionais em si, mas a falta de estabilidade nas controvrsias que gera o sistema no nvel social. Guarde-se, por ora, esta hiptese e siga-se analisando o tema das PECs para, ao final desta seo, reunirem-se as duas perspectivas: a do custo-benefcio jurdico-normativo e a do potencial simblico e de mobilizao gerado pela luta pela emenda. Voltando agora primeira perspectiva, aquela do custo-benefcio jurdiconormativo das PECs, o primeiro ponto a ser ressaltado o prprio procedimento de aprovao de uma PEC. Tal procedimento extremamente custoso do ponto de vista poltico, em funo do trmite difcil, cuja funo precisamente dar mais estabilidade Constituio. Em poucas palavras, este procedimento exige aprovao por trs quintos dos membros de cada Casa em dois turnos. Alm disso, ele exige passagem obrigatria por pelo menos duas comisses.6 Ao final do procedimento, a PEC, se aprovada, dever necessitar regulamentao por meio de lei ordinria. Aqui, ser exigido outro trmite: passagem por uma comisso com a possibilidade de que a aprovao do PL nesta comisso o faa prescindir da passagem pelo Plenrio. Enquanto a Cmara dos Deputados tem 513 deputados federais,7 uma comisso compreende em torno de 18 deputados federais.8 A aprovao de uma emenda Constituio exige que pelo menos 308 deputados votem, por duas vezes, a seu favor. A aprovao de um projeto de lei ordinria exige que dez deputados votem por uma vez a seu favor, em razo do chamado procedimento abreviado ou delegao interna corporis.9 Dessa forma, enquanto um projeto de emenda deve ser aprovado, em dois turnos, por 49 senadores, um projeto de lei do Senado (PLS) pode ser aprovado por uma comisso. O custo de aprovao de uma PEC , portanto, bastante alto. Ao mesmo tempo, o PL quase inevitvel, j que ele dever regulamentar a emenda. Ocorre que o PL tem um custo relativamente baixo para aprovao e independe de emenda Constituio para comear a gerar efeitos. A aprovao da emenda poderia vir
6. De acordo com o RICD. 7. Nmero estabelecido na LC no 78/1993. 8. Essa conformao pode ser verificada no site da Cmara dos Deputados, em que consta a Composio das Comisses Especiais, Parlamentares de Inqurito, Externas, Grupos de Trabalho e Conselhos. Disponvel em: <http:// www2.camara.gov.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-temporarias/composicao-de-todas-as-comissoestemporarias> 9. Artigo 58 da CF/88.
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posteriormente lei ordinria.10 A razo do alto custo da emenda explica o benefcio que ela traz: estabilidade. O processo legislativo referente s proposies de emenda Constituio so ditos dificultosos exatamente porque seu objetivo tornar a Constituio brasileira rgida isto , de difcil modificao. Esta rigidez decorre, em parte, do custo do projeto de modificao. Em contrapartida, uma vez que algo foi inserido na CF/88, este se torna, igualmente, rgido. A emenda Constituio , portanto, um veiculador de rigidez das normas, e no um veiculador de efetividade. Isto quer dizer que inserir algo na Constituio no significa dar-lhe mais fora, mas dar-lhe mais estabilidade. Enfim, o benefcio jurdico-normativo gerado por uma emenda seria, mais que tudo, a estabilidade daquela emenda. Em contrapartida, o benefcio gerado pela lei ordinria seria a efetividade imediata. Nesse particular, preciso ter cuidado e no confundir a pirmide das normas com sua ordem de precedncia lgica, uma ordem de precedncia cronolgica ou uma de fora. O fato de que a Constituio funda o SNC no exige que o SNC siga, cronologicamente, a Constituio. Ao mesmo tempo, existe uma contradio entre os benefcios esperados da aprovao das PECs em questo. De um lado, a dificuldade da aprovao das PECs e at a falta de estabilidade decorrente da incerteza em relao a elas podem funcionar como um catalisador da participao social nos projetos do MinC, conforme j sugerido. Aqui, a aprovao rpida de uma lei que levasse benefcios fceis, rpidos e imediatos, porm instveis, colocaria em risco a rede social de mobilizao. Por outro lado, nada garante que a consolidao daquelas propostas em emendas significaria uma estabilizao das controvrsias.11 Ao contrrio: neste texto,usa-se a PEC no 150, que vincula recursos no contingenciveis, como um exemplo de como a constitucionalizao no levaria necessariamente estabilizao de todas as controvrsias e a uma consequente desmobilizao. A PEC no 150 garante a vinculao de receitas de impostos para a cultura. Quatro PECs com o mesmo fim foram analisadas concomitantemente pela Comisso Especial de Tramitao. So as PECs nos 324/2001, 427/2001, 150/2003 e 310/2004. A PEC no 324/2001 determinava a aplicao, pela Unio, pelos estados e pelos municpios, de, no mnimo, 6% da receita de impostos; e a PEC no 427/2001, de 5%. O texto aprovado em setembro de 2009 foi o substitutivo do deputado Jos Fernando Aparecido de Oliveira, do Partido Verde (PV) de Minas Gerais. O relator considerou a PEC no 150/2003 a mais plausvel, ao determinar que, anualmente, a Unio aplique 2%, os estados, 1,5% e os municpios, 1% das
10. Essa uma das vantagens da pirmide kelseniana: ela obedece a uma ordem de precedncia lgica, no cronolgica. Ver Kelsen (1992). 11. Sobre a estabilizao das controvrsias, ver Callon e Latour (1981).
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receitas resultantes de impostos diretamente em cultura. A PEC no 150/2003 ainda aguarda a votao em plenrio, na Cmara dos Deputados e no Senado Federal. O aumento de recursos para o setor um dos elementos necessrios para a estruturao do PNC, cujo texto tambm foi aprovado na Comisso de Educao e Cultura da Cmara dos Deputados. Cabem consideraes a respeito da interpretao da PEC no 150/2003 e sobre o aporte de recursos que ela significar. A PEC apresenta, de incio, trs interpretaes possveis para a emenda. A primeira considera que os percentuais se aplicam sobre a arrecadao de impostos de cada esfera o que exclui taxas e contribuies , antes da deduo/aporte de transferncias constitucionais; a segunda aplica os percentuais aps as dedues/aportes destas transferncias; e a ltima considera uma posio defensiva de cada nvel de governo que procura o menor nvel de alocao de recursos. A expectativa de que estas interpretaes se tornem objeto de conflito plausvel, dado o fato de que a vinculao implicar presses maiores ou menores nos recursos de outras reas, tais como educao e sade. Os gestores dos nveis de governo trataro de oferecer interpretaes segundo seus interesses, como visvel na discusso da EC no 29/2000, na rea da sade, controvertida na definio de seus critrios de aplicao. Ademais, a leitura da PEC no 150/2003 permite interpretaes divergentes, pois apenas trata de vinculao de impostos e nada diz sobre as transferncias constitucionais, ao contrrio, por exemplo, da EC no 14/1996, que instituiu o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF), definiu critrios operacionais e objetivos, alm de delimitar o objeto do financiamento. Na PEC no 150/2003 no se define, por exemplo, se a gesto de documentos e os recursos destinados ao patrimnio e cultura quilombola, que so parte da rea cultural na CF/88, devero ser considerados para efeito de aplicao das alquotas ou se as bibliotecas de rgos pblicos e das universidades claramente parte de polticas culturais, embora no vinculadas ao MinC tambm o sero. Alm disso, a emenda de vinculao de recursos para a cultura bastante genrica com respeito s transferncias de recursos da Unio para estados e municpios. Observa-se que existem diferentes possibilidades de interpretaes da PEC no 150/2003. No primeiro caso, a aplicao da EC resultaria em R$ 9 bilhes e se refere aos percentuais da emenda aplicados aos recursos antes das transferncias constitucionais. Nesse caso, a participao da Unio nos recursos seria de 54%, enquanto os estados teriam 40% desta e os municpios, 4,6%. A segunda opo considera a aplicao dos percentuais depois das transferncias e significa um aporte menor de recursos, em torno de 10% inferiores aos da primeira opo. A participao da Unio cai para 27% (R$ 2,2 bilhes), a participao de estados e municpios sobe para 54,3% (R$ 4,4 bilhes) e 18,5% (R$ 1,5 bilhes), respectivamente. Na ltima alterna-
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tiva, os governos interpretam a PEC de forma defensiva ou conservadora, destinando o menor nvel de recursos ou seja, a Unio aplicaria os recursos segundo a opo 2, enquanto os estados e os municpios seguiriam a opo 1. Os recursos so, nesta estimativa, 30% inferiores primeira opo. A participao dos estados passa a ser de 58%, a da Unio, 35%, e a dos municpios, 6,8%. Por fim, necessrio enfatizar mais um ponto relevante na questo dos recursos financeiros da rea cultural. A Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco) recomenda que os estados destinem 1% dos recursos para a cultura, e o MinC adotou este objetivo no Programa Cultural para o Desenvolvimento do Brasil, em 2007. Em 2008, o esforo de gasto da Unio na cultura era na ordem de 0,18% do oramento, descontados os encargos financeiros da Unio, o refinanciamento da dvida pblica e as transferncias a estados e municpios, mas ainda se considerando como legitimamente culturais alguns dispndios no finalsticos como as despesas com inativos e pensionistas do MinC, por exemplo , que aumentam o nvel de dispndio cultural. Caso chegassem a 1%, os recursos da Unio seriam da ordem de R$ 5,4 bilhes, maior do que quaisquer das opes de interpretao da PEC no 150/2003 para os recursos da Unio. Em quaisquer das opes, seja na aplicao da PEC ou na aplicao de 1% do oramento, o aporte de recursos ser bastante significativo e fundamental para a construo do SNC e do PNC. A definio dos mecanismos operacionais e dos critrios de repasse dos recursos dever ter um papel central na conformao do sistema. Em outros termos, a estabilizao das controvrsias encerra um processo, ao mesmo tempo em que abre outros, com outras controvrsias. A aprovao das PECs, ainda que muito custosas politicamente e pouco densas normativamente, seria uma importantssima conquista do ponto de vista simblico. Simultaneamente, esta aprovao poderia sinalizar na direo de que se mobilizar vale a pena. Por sua vez, a simples aprovao das PECs, sem que se siga produo de legislao infraconstitucional, poderia levar a uma descrena, uma vez que as emendas necessitariam de complementao por legislao ordinria a fim de alcanar plena eficcia.12 A aprovao das PECs pode seguir diferentes estratgias. possvel, inclusive, comear pelas leis que regulamentam as polticas culturais. Por um lado, isto criaria as regras do funcionamento da poltica pblica, a estruturao do SNC, algumas regras para repasse de recursos, e, possivelmente, um regime de repasses diferente do regime de licitaes ou seja, poria o SNC em funcionamento. Porm, a precariedade ou a instabilidade do sistema e das polticas pblicas j em funcionamento poderia ser desconfortvel para os atores, levando-os a se mobi12. Utiliza-se plena eficcia em um sentido parecido ao considerado pelo Supremo Tribunal Federal (STF) isto , no exatamente falando da eficcia da norma constitucional em si mesma, mas de sua densificao por norma infraconstitucional. Ver Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) no 2.240.
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lizar ainda mais pela aprovao das PECs, o que seria realizado ao final do processo. Por outro lado, o processo pode comear pelas PECs. Aqui, a mobilizao seria pela aprovao de leis que dessem mais densidade normativa a um quadro de regras constitucionais aprovado por meio de emendas. Dito de outro modo, existem duas possibilidades: comear pelo operacional (legislao infraconstitucional) e lutar pelo simblico e pela estabilidade (emendas constitucionais), ou comear pelo simblico e pela estabilidade e lutar pelo operacional.
4 O PLANO NACIONAL DE CULTURA
O PNC um instrumento importante para orientar, direcionar e priorizar aes no campo das polticas culturais. Mais importante, entretanto, a possibilidade de dotar estas polticas de uma linha estvel de atuao na garantia de direitos culturais. O PNC foi inscrito na CF/88 por meio da EC no 48 como mecanismo de articulao da Unio, dos estados, dos municpios e da sociedade civil, que dela participa em decorrncia do princpio da participao social, direito fundamental expresso na Constituio, em seu Artigo 215.
3o A lei estabelecer o Plano Nacional de Cultura, de durao plurianual, visando ao desenvolvimento cultural do Pas e integrao das aes do poder pblico que conduzem : I. defesa e valorizao do patrimnio cultural brasileiro; II. produo, promoo e difuso de bens culturais; III. formao de pessoal qualificado para a gesto da cultura em suas mltiplas dimenses; IV. democratizao do acesso aos bens de cultura; V. valorizao da diversidade tnica e regional.
A possibilidade de planejamento conjunto entre os nveis de governo j estava expressa no texto constitucional, bem como os planos plurianuais (PPAs) j estavam informados por diretrizes organizacionais dos rgos de planejamento, abertos s possibilidades de integrao de aes entre as esferas governamentais. Tambm j estavam previstos os mecanismos de participao social e direito fundamental e a integrao das aes, aspecto que decorre do fato de o Brasil se organizar na forma de um federalismo cooperativo. De qualquer maneira, a constitucionalizao do PNC em dispositivo especfico fortaleceu a inteno de que o pacto federativo se estendesse de forma explcita ao campo cultural, alm do fato de ter resultado de um processo gradual, mas intenso, de mobilizao coletiva, talvez o aspecto crucial da construo do PNC, j que este envolve no apenas instrumentos tcnicos, mas tambm a mobilizao ampla de atores.
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Esse processo resultou do trabalho da Cmara dos Deputados e do MinC, que colocaram em foco diretrizes gerais para o debate pblico. Decorreram deste momento inmeros seminrios em cidades brasileiras durante 2008. Em 2009, foi apresentado o documento Por que aprovar o plano nacional de cultura: conceitos, participao e expectativas. O documento tem a seguinte estrutura: a introduo, em que so apresentados os elementos conceituais e o histrico do plano; um captulo a respeito da poltica pblica, em que esto descritas as estruturas para a gesto do plano; e os captulos seguintes, que esclarecem a respeito dos conceitos de diversidade e participao. Na verdade, a proposta do PNC conforma um vasto conjunto de conceitos, valores, objetivos, estratgias e diretrizes, nem sempre claro enquanto conjunto a ser acompanhado e avaliado. O plano, suas estratgias e suas diretrizes formam um texto denso e dotado de certa coeso, embora os conceitos trabalhados em cada parte se desloquem por eixos semnticos instveis ou seja, mudam, ganhando nuances novas a cada novo uso. Este caminho nem sempre o melhor do ponto de vista do compartilhamento de mtodos, metas e objetivos, dado o alto grau de impreciso e a latitude semntica deixada a cada enunciado do plano. Ou seja, o que bom para a poesia, a literatura e a filosofia, nem sempre bom para a clareza poltica. No entanto, deve-se reconhecer que, do ponto de vista processual isto , do reconhecimento do campo das polticas culturais, de seus objetos de ao e dos atores que ali esto se movimentando , h ganhos sensveis, sobretudo em relao ao amplo arco de apoio e alianas que vo se configurando para a mudana do padro de comportamento do Estado em relao cultura. Destacam-se, aqui, as cinco estratgias e suas respectivas diretrizes, pois estas permitem a visualizao das intenes e a apresentao do sentido geral que nutre o PNC.
QUADRO 3 Estratgias do PNC
1. Fortalecer a ao do Estado no planejamento e na execuo das polticas culturais. Implantar o SNC; instituio de marcos legais e participao da sociedade civil; desenvolvimento de sistemas de informao, indicadores de avaliao, mecanismos de regulao de mercado e territorializao das polticas; e aprimoramento das regras de financiamento e definio de prerrogativas e responsabilidades das esferas de governo Adequar a legislao e a institucionalidade conveno da diversidade da Unesco Criar condies para a formao artstica e de pblico, bem como facilitar a disponibilizao de meios de produo e difuso Formao profissional; regulamentao do mercado de trabalho; estmulo ao investimento e ao empreendedorismo; e insero de bens culturais nas dinmicas econmicas contemporneas Criar condies para cogesto participativa das polticas com a sociedade; e criar redes e canais de acompanhamento e transparncia
2. Incentivar, proteger e valorizar a diversidade artstica e cultural brasileira. 3. Universalizar o acesso dos brasileiros fruio e produo cultural. 4. Ampliar a participao da cultura no desenvolvimento socioeconmico sustentvel. 5. Consolidar os sistemas de participao social na gesto das polticas culturais.
Fonte: Brasil (2007; 2009b).
Elaborao: Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)/Ipea.
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A estratgia 1 se desdobra em trs diretrizes, respectivamente, com 25 (instituies e mecanismos de integrao), 19 (financiamento) e 13 (legislao) aes. Tambm na estratgia 2, so trs diretrizes: i) criao, conservao, preservao e valorizao do patrimnio artstico e cultural diversificado; ii) estmulo reflexo sobre a arte e a cultura; e iii) valorizao da diversidade com 43, 21 e 19 aes, respectivamente. A estratgia 3 se desdobra em: fluxos de produo e formao de pblico, com 30 aes; equipamentos culturais e circulao da produo, com 22 aes; e estmulo difuso por meio da mdia, com nove aes. A estratgia 4 tem como primeira diretriz capacitao e assistncia ao trabalhador da cultura, com 18 aes; estmulo ao desenvolvimento da economia da cultura, com 35 aes; e turismo cultural, com 13 aes. A estratgia 5 desdobra-se em duas diretrizes, com 18 e nove aes distribudas entre: organizao de instncias consultivas e de participao direta e dilogo com as iniciativas do setor privado e da sociedade civil. Como se v, em linhas gerais, as estratgias, as diretrizes e as aes, embora se repitam e sejam aparentemente fragmentrias, apresentam uma viso de conjunto dos problemas e dos desafios da rea cultural. Ponto positivo. O ponto negativo que o conjunto simplesmente reflete o texto da CF/88: reconhece o problema da democratizao, que se refere questo do acesso de todos aos bens e aos processos culturais; refere-se ao reconhecimento da diversidade cultural ou seja, dos modos de vida, saberes e fazeres; refere-se ao papel do Estado, dos mercados e das comunidades no mbito da cultura; indica a participao social; e, finalmente, como resultado do conjunto, refere-se democracia cultural, que a possibilidade de vivenciar o conjunto de possibilidades culturais. Portanto, todos estes elementos esto presentes na CF/88, claro, depois de certo esforo interpretativo realizado sobre seus contedos. Dessa maneira, o PNC tem muitos e inquestionveis mritos, entre eles, o de ter sido um processo com participao ampla, mas no possui a qualidade principal de um plano, que ser capaz de dar foco e orientar estratgias substantivas e consistentes para a atuao dos agentes no campo da cultura.
5 A PARTICIPAO SOCIAL E A CONFERNCIA NACIONAL
A questo da participao democrtica no esperou a conformao do sistema para comear a se estender. Na verdade, o SNC j conta com uma srie de estruturas participativas. Estas estruturas so consideradas pelos prprios membros do MinC como estruturas de representao. De fato, algumas delas so instituies em que os interessados se renem para debater temas e fixar diretrizes para as polticas culturais e se desdobram em trs nveis: nacional, estadual e municipal. A fim de observar que tipo de interao estas estruturas poderiam estabelecer com a Constituio Cultural, convm dar uma olhada nelas. Para isso, se aproveitar a narrativa estabelecida por um especialista da rea, alm de trechos das entrevistas realizadas com os membros do MinC.
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O primeiro elemento da rede nativa uma rede nativa anterior, chamada pelos membros do MinC de viso antiga ou tradicional do papel do Estado nas polticas culturais. Este papel privilegiava a liberdade em detrimento da igualdade; padecia de um velho problema de cultura poltica brasileira, a descontinuidade; deixava a cultura sociedade e aos indivduos; estruturava-se em conselhos de notveis pouco eficientes em gesto; ocupava-se apenas da produo da cultura, e no do seu consumo. Esta velha rede deixou vrios problemas que deveriam ser solucionados pela nova rede da cultura. A nova rede, por sua vez, prope uma sntese entre liberdade e igualdade; defende o acesso cultura como caracterstica essencial de qualquer poltica; afirma a participao social como elemento definidor de sua estrutura; enfoca o consumo da cultura; defende a distribuio de direitos culturais; insiste na repactuao do federalismo cultural; e defende o uso de instrumentos republicanos para o uso de dinheiro pblico. O elemento propriamente institucional da nova rede seria o conjunto de rgos de participao que representariam a vontade dos atores sociais da rea cultural. As instituies de representao do SNC inserem-se em uma nova viso do papel do Estado em relao cultura. Esta nova viso, oposta quela que defendia que cultura um assunto da sociedade, sustenta que o Estado tem um papel de garantia () no exerccio dos direitos culturais. Existe, portanto, um embate entre uma viso antiga e uma viso moderna do Estado e da cultura: a viso que tratava os direitos culturais apenas como uma questo de liberdade de criao, e a viso que procura uma sntese em torno de pontos como maior presena do Estado, poltica de distribuio de direitos equesto de acesso. Isto levou, entre outras coisas, ao esforo de definio do que so os direitos culturais, esforo que se materializou no documento Propostas de estruturao, institucionalizao e implementao do Sistema Nacional de Cultura. Estes direitos culturais, na maneira como foram colocados em rede pelos prprios membros do MinC, estruturam-se em torno de duas ideias centrais, que funcionam como eixos ao redor dos quais se detalham dois grupos de direitos: liberdade e igualdade. A ideia central na estruturao das instituies de representao ligadas ao SNC a da coordenao de aes entre Unio, estados, municpios e sociedade civil. Com esta meta, foram criadas estruturas participativas de abrangncia nacional, a saber, a Conferncia Nacional e o Conselho Nacional de Poltica Cultural. Cada uma destas estruturas uma espcie de ator-rede, alm de ser uma estrutura de representao. A CNC composta de delegados eleitos nas conferncias estaduais de cultura (CECs), os quais so, por sua vez, eleitos nas conferncias municipais de cultura (CMCs). Um breve resumo de como se fazem as eleies destes delegados que representam os interessados nas CECs e CNCs necessrio para ilustrar o ponto que queremos reforar.
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A meno CNC d a impresso de uma grande plenria ou assembleia, onde os interesses de cada grupo so discutidos e debatidos para se chegar a um consenso racional por meio do embate de ideias. Supe-se que as melhores ideias, as racionais, lograriam convencer os recalcitrantes, e o documento produzido seria representativo de todos os segmentos que participaram da discusso. A representao teria o poder de traduzir ou reproduzir a vontade do representado de maneira quase transparente.13 Ocorre que no bem isso que acontece.A participao em um evento organizado pelo Banco Mundial para discutir polticas pblicas voltadas para a juventude serve como ilustrao deste ponto. O evento se chamou Vozes Jovens II14 e congregava representantes de vrios segmentos da juventude brasileira: movimentos negros, movimentos de sem-terra, estudantes engajados, lderes de movimentos sociais estudantis, membros facilitadores do Banco Mundial, entre outros. Ali, pretendia-se discutir propostas que seriam apresentadas ao governo como se fosse uma espcie de consenso formado pelos prprios interessados. Trata-se, em suma, de tpico evento de participao social para a formulao de propostas de polticas pblicas. A experincia mostrou que, nesse tipo de evento, a representao e o debate cedem espao s tcnicas de construo de um consenso. Ali, estavam representantes de diversos segmentos da sociedade, sem saber muito bem como comear. Neste momento, surge o facilitador. Ele explica que sero criados grupos temticos e que os participantes integraro estes grupos. A plenria, que se seguiria, era dependente dos trabalhos e dos consensos fabricados no interior de comisses, as quais, mesmo assim, j contavam com grande nmero de participantes. As comisses, por sua vez, eram lideradas por pessoas com experincia em formao de consensos. Poucos debates acontecem de verdade. So mais negociaes do que qualquer outra coisa. O texto da comisso, depois de elaborado, vai para a plenria, onde submetido aprovao. Na plenria, apenas pessoas com experimentada participao em eventos deste tipo podem, de fato, contribuir. Estas pessoas participavam com competncia, porque j tinham experincia prvia em eventos deste tipo e porque vinham de movimentos sociais que necessitavam formular consensos em sua prpria estrutura.15 Em outras palavras, a competncia destas pessoas em participar deste tipo de evento vinha do fato de que elas haviam participado destas ocasies de gerar inscries, de tal forma que elas eram inscries. Pretendo clarificar isto agora.
13. Um ideal normativo de representao intimamente ligado ideia de atores sociais pode ser encontrado no texto de Palermo e Munck (1998). 14. Informaes sobre esse evento esto disponveis em: <http://www.pnud.org.br/eventos/index.php?id05=115>. 15. A experincia mostrou que, dos grupos que participavam do evento, apenas dois tinham a necessria competncia participativa para influir nas decises: os membros dos movimentos de trabalhadores rurais e os membros de grupos ligados ao movimento negro.
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Por trs da ideia de uma grande conferncia deliberativa, est um ideal de representao, de debates pblicos, de transparncia. A conferncia no parece ser um ator opaco, com suas prprias inscries em rede, inscries estas que so capazes de gerar determinados efeitos, enquanto outros sero impossveis. No entanto, exatamente isto que se pretende ressaltar aqui: a conferncia um ator em rede, uma inscrio que se compe de outras inscries, outros atores em rede, e assim sucessivamente. A conferncia no um momento de reunio parado em um ponto, no um local para onde periodicamente convergem representantes munidos de um mandato para defender os interesses de seus representados. A conferncia um ser sempre presente e sempre existente, seja na realidade dos atores, seja em seu pensamento. Na felicssima sntese de Luiz Eduardo Abreu: o sistema ainda a luta pela sua constituio.16 Ou, parafraseando as palavras igualmente felizes da Constituio Federal sobre o patrimnio cultural, as conferncias so os modos de criar, fazer e viver as prprias conferncias. Observe-se, por um segundo, como se faz a CNC. Em primeiro lugar, preciso contar com trs mil cidades com gente disposta a fazer conferncias municipais sobre coisas to abstratas e etreas como a cultura. Como se faz para estimular mais da metade dos municpios brasileiros, alguns literalmente em situao de penria (GOMES e MAC DOWELL, 2000), a gastar tempo e dinheiro com um modo de fazer, criar e viver? O primeiro elemento para gerar isto o infatigvel trabalho do prprio ministrio da Cultura, com a realizao da I CNC, que foi uma rede; a abertura de programas de financiamento; o Mais Cultura; a abertura de editais; as constantes tentativas de mostrar aos gestores municipais nos quatro cantos do Brasil que cultura assunto srio, que o MinC dispe de dinheiro e de programas para ajud-los; todo um trabalho, enfim, de gerar a prpria demanda dos municpios por cultura. O primeiro passo, ento, que interessar os municpios, j um passo gigante e que compreende uma srie de aes e inscries da parte do MinC e de outros atores. O segundo passo a prpria realizao logstica das conferncias municipais. Delas participaram a impressionante quantidade de 206.400 pessoas. desnecessrio e pretensioso tentar descrever o trabalho que deve ter custado ao MinC, aos movimentos sociais e aos gestores municipais e estaduais a organizao logstica de evento que eles tiveram de organizar. Passando-se ao prximo passo: todos os estados realizaram conferncias estaduais. Destas, participaram 10.400 pessoas. Uma proporo de um para 20 em relao aos participantes das conferncias municipais. Isto demonstra um lento e custoso trabalho de seleo de delegados, o qual ser tratado mais adiante.
16.Ver captulo 5 neste livro.
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A quarta etapa consistiu na realizao das conferncias livres. Foram 26 destas conferncias, com mais de 1.200 participantes; uma reduo de cerca de dez vezes no nmero de delegados. Em seguida, foram realizadas as pr-conferncias setoriais. Foram 143 destas conferncias, das quais participaram 743 delgados eleitos. Finalmente, um sexto e ltimo passo: reunir representantes que tenham passados por todas estas etapas em uma nica conferncia nacional: 1.400 participantes de todo o pas.17 Esse breve piscar de olhos em direo organizao de uma nica conferncia nacional d uma ideia da dimenso do ator-rede que esta conferncia: um fazer, criar e viver intenso, constante, onipresente, participando, ao mesmo tempo, do passado, do presente e do futuro de todos os seus participantes. Uma construo dinmica que se move constantemente. Em todo este trabalho, uma coisa em mente: o SNC. O Sistema a luta pela sua construo. E a luta est apenas comeando. preciso construir consensos, sair da conferncia com um documento sintetizando reivindicaes; propostas to abrangentes que vo da produo de arte e bens simblicos sustentabilidade das cadeias produtivas. Com efeito, essa realizao de diversas conferncias, comeando do nvel mais disperso, mais fragmentado, at conseguir chegar a uma condensao impressionante de 206 mil em 1.400, realiza, possivelmente, um processo de filtragem nas propostas, nas discusses e nos debates, ao ponto de, ao chegar o evento mximo, a apoteose da conferncia nacional, o documento estar quase escrito. No percurso, vrias redes vo se construindo, vrias pessoas vo se transformando em experts em formar consensos, em fazer inscries e at em se tornar, eles prprios, inscries. Da mesma forma, os membros do MinC que participam da herclea tarefa de facilitar tudo isto se tornaram mestres na arte da realizao de propostas e transform-las em consenso. No caso da conferncia em questo, o resultado mais palpvel o documento Conferindo os conformes: anais da II Conferncia Nacional de Cultura (BRASIL, 2010b). Nele, esto as propostas consolidadas na conferncia nacional. Tal documento deixa entrever apenas os traos, os rastros da imensa rede de inscries que seguramente teve de ser estendida geogrfica, poltica, jurdica e at psicologicamente. No total, o documento citado apresenta 32 propostas prioritrias. Em seus anexos, so apresentados dados ainda mais impressionantes: foram analisadas 347 propostas (anexo I); 80 propostas foram selecionadas (anexo II); e foram geradas 95 prioridades pelas pr-conferncias setoriais. Estas, por sua vez, abarcaram os seguintes campos: arquitetura; arquivos; arte digital; arte visual; artesanato; audiovisual; circo; cultura afro-brasileira; culturas indgenas; culturas populares; dana; design; livro, leitura e literatura; moda; museus; msica; patrimnio imaterial;
17. Esses dados foram todos extrados do documento Conferindo os conformes: anais da II (CNC) (BRASIL, 2010b).
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patrimnio material; e teatro. J no prprio documento, aparecem temas e propostas que deixam entrever alguns dos segmentos que participaram da sua elaborao: produo artstica, questes raciais, questes fundirias, questes ambientais e questes de gnero. A convivncia destas proposies, em si mesmas um pouco desconectadas, deixa transparecer o aspecto que se tentou ressaltar na breve descrio na experincia do evento Vozes Jovens: a construo de consensos mais importante que o debate e um produto do modelo de participao adotado. A desconexo , no entanto, apenas aparente. O que esses temas tm de aparente descontinuidade deve-se, acredita-se, ao fato da negao do carter de rede em permanente construo da conferncia ou da insistncia em apresentar a conferncia como uma instituio de representao em queas pessoas participam das decises que as afetam.18 Obviamente, a conferncia isto, mas ela mais do que isto. Olhando para os documentos e as entrevistas realizadas no curso da pesquisa, a conferncia nacional nos parece a rede da qual as propostas em aparente desconexo no so mais do que um trao, como uma perturbao na superfcie de um lago em aparente calma, mas no qual constantemente vibra uma sociedade cuja vida possvel apenas imaginar. Tudo se passa como se os membros do MinC estivessem insatisfeitos com o modo da representao indireta e tivessem tentado criar uma instituio na qual a representao no tivesse os defeitos daquela, mas sua criao lhes tivesse sobrepassado e se tornado uma rede que agora se estende por si mesma, nos documentos, na cabea dos participantes das vrias conferncias, nas reivindicaes dos gestores municipais, no objetivo do Mais Cultura, em todas as partes, enfim, em que antes no havia previso nem do SNC, nem de conferncias, nem de transferncias fundo a fundo, nem de vinculao de receitas e gastos. Essa suposta afirmao de que as conferncias so uma rede , na verdade, mais uma proposta que uma afirmao. Uma proposta de mirada sobre todo o sistema, a mesma mirada que se sugeriu para a Constituio Cultural. Mas esta proposta da continuidade e da constncia tanto da rede constitucional quanto das conferncias j existe, entende-se, na prpria forma de ver dos membros do MinC. Em uma das entrevistas com dois dos mais importantes articuladores do SNC, foi-lhes perguntado de que maneira se garantiria a necessria continuidade ou ausncia de contradies entre os planos nacional, estaduais e municipais da cultura, j que cada um deles sairia de uma conferncia representativa de diferentes nveis. Um deles respondeu: que os delegados nacionais so tambm delegados municipais e estaduais. A essa altura, j possvel voltar questo da proposta de instituies de representao que signifiquem uma repactuao entre as entidades da Federao,
18. O princpio habermasiano de legitimao democrtica (Habermas, 1998).
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ao mesmo tempo que signifiquem a concretizao do direito participao social nas deliberaes referentes cultura, parte da ordem social. Enxergar cada uma das conferncias como um ator, em vez de uma coletividade representativa, e enxergar este ator como uma rede,19 permite ver que o novo pacto federativo necessita destas instituies, porque ele s realiza a continuidade e a filtragem necessria das propostas, a unificao de desgnios em cada nvel e entre eles todos graas a uma constante circulao de atores entre as conferncias e passagem das conferncias por estes atores. O pacto federativo resta, pois, sobre a participao social; e esta que veicula o pacto federativo. Estas mtuas passagens, ou mtuas relaes, entre pacto federativo, atores sociais e conferncias constituem o modo de fazer, criar e viver o SNC. Como sustentado anteriormente, um dos grandes esforos para manter de p o circuito de participao, que no apenas exigido pela Constituio Cultural, como tambm condio para o pacto federativo referido no SNC, o da motivao de agentes em uma mirade de municpios. Esta motivao passa, necessariamente, pela existncia de recursos destinados cultura. Ao mesmo tempo, a existncia de um direito cultura exige a implementao pelo Estado de prestaes positivas e prestaes negativas visando garantia deste direito.20 Esta implementao, como visto, demanda a participao social dos interessados. A participao dos interessados, como se tentou demonstrar quando se falou do direito participao social, no algo que deve ser esperado pelo Estado, algo que devesse emergir naturalmente. Ao contrrio, ao se percorrer o circuito da Constituio Cultural, passando pela educao, pela sade e pela assistncia social, percebe-se que a participao um direito que plenifica o exerccio ativo do direito em questo. Isto quer dizer que, onde no haja a participao social, o Estado deve gerar, construir e estabelecer a participao social. Uma das formas de construir a participao social dando aos participantes algo pelo que lutar. O sistema a luta por sua construo. Esta construo deve, claro, prever algum prmio para os vencedores. Este prmio est na existncia de programas que visem concretizar e dar corpo e densidade ao o objeto cultura. Se o conceito de cultura fluido e polissmico, isto no o impede de se corporificar por meio da construo de circuitos pelos quais circularo as vrias significaes da cultura. isto o que reivindica o documento Conferindo os conformes quando disserta a respeito da produo de arte e bens simblicos, cidade como fenmeno cultural, as tradies culturais dos cinco biomas, entre outros usos do termo que configuram o que se pode chamar de cultura como circuito (SILVA, ARAJO e MIDLEJ, 2009, p. 230). De certa forma, o SNC ser parte dos mltiplos circuitos que formam
19. a proposta de Callon e Latour (1981). 20. Sobre o conceito de prestaes positivas e negativas, ver Courtis e Abramovitch (2002) e Bobbio (1992).
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a cultura e pelo qual circularo os significados da palavra cultura, em todas as suas formas; o SNC far circular esta palavra por ele mesmo, como se cada circuito fosse o avesso, a dobra, a extenso, de cada outro. Pois bem, essa passagem de um circuito pelo outro exige a participao da sociedade, e esta exige a existncia de recursos. Seja de maneira potencial, na qual os recursos so um horizonte de lutas, seja de maneira atual, por meio da luta por recursos j existentes. Os recursos financeiros so parte essencial do SNC, da Constituio Cultural, da participao democrtica e do pacto federativo; como se eles fossem o oramento de um Estado cultural. Por fim, a existncia de uma multiplicidade de instituies-rede de representao exige um constante equilbrio no uso desses recursos. Sempre estar presente o risco da desagregao da rede, um curto-circuito motivado pelo preterimento na distribuio dos recursos. Este o desafio maior, o qual pressiona para que a distribuio dos recursos siga uma forma republicana.21 O uso dos editais para a distribuio dos recursos no atual momento em que a rede do SNC ainda se equilibra de forma precria, ao menos na avaliao dos membros do MinC que querem constitucionaliz-la para cristaliz-la, deixa a impresso de que um modelo rgido de distribuio de recursos seria fatal para a sustentao social do SNC. O uso dos editais serviria, neste sentido, mais prestao de contas entre os usurios do MinC do que em relao sociedade. A permanncia desta precariedade do SNC seria a mais forte garantia de que a distribuio dos recursos seguiria sendo republicana. Chega-se aqui ao terceiro aspecto do sistema nacional de cultura que j foi mencionado e que um aspecto essencial da fluidez22 do sistema em rede. O sistema em rede, ou a rede constitucional cultural, est ligado ao trabalho de conexes entre diferentes redes. A existncia desta rede suficientemente real para poder gerar efeitos inclusive jurdicos,23 se associado s instncias institucionais do direito, e no meramente quelas enunciativas.24 Da mesma forma, esta rede, ligada instncia sociolgica do sistema de cultura, pode gerar efeitos polticos, administrativos e tambm jurdicos. Ao mesmo tempo, esta instncia sociolgica fundamental para veicular e at modificar os caminhos do sistemarede. Dito de outro modo, a fluidez da rede de inscries do direito cultura se beneficia da fluidez do sistema sociolgico da cultura e, ao mesmo tempo, beneficia este sistema, contribuindo para mant-lo em constante vibrao, no movimento turbilhonante que sua condio de felicidade ou de existncia. Este desafio tem de levar em conta no apenas a distribuio ideal, mas tambm
21.Sobre o conceito de forma ou procedimento republicano, ver Goldman (2008). 22.Ideia tirada de Deleuze e Guattari (1972). 23.Esse princpio defendido por Latour e Woolgar (1986). 24.Sobre a diferena entre essas instncias relativamente ao direito, ver Latour (2004).
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razes polticas. Isto no aconteceu at agora. E, de fato, esta assertiva no nossa, nossos entrevistados no ocultaram os autores e nem pouparam consideraes crticas. As palavras deles fizeram parte deste texto em grande medida.
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Captulo 4
A Constituio Cultural
Eliardo Teles Filho*
1 Introduo
As relaes entre polticas pblicas e direito so um enigma desafiador. O que o direito para a poltica pblica? Aliado ou inimigo? A resposta mais simples pareceria ser: os dois. Ao mesmo tempo em que o direito um instrumento de implementao da poltica pblica de certa forma flexvel e subordinado s decises polticas dos gestores, ele tambm instrumento de controle, limitao e enquadramento das polticas. De um lado, uma ferramenta nas mos dos gestores, de outro, um sentinela pesado e implacvel que muitas vezes estorva mais do que impulsiona as polticas pblicas. Ningum negar seriamente que o Estado contemporneo tem a indeclinvel tarefa de intervir sistematicamente nos processos sociais por meio de conjuntos de aes objetivando conduzir, equilibrar, corrigir e at suprimir determinados processos sociais. A poca do intervencionismo intermitente, sem falar no no intervencionismo, no d sinais de que vai voltar. Ao contrrio, demanda-se uma presena estvel, racional e impessoal do Estado na sociedade. Essa presena a poltica pblica, ningum duvida. Porm, e o direito? Projetado para enquadrar o Estado mais do que para dinamiz-lo, o direito contemporneo tem algumas dificuldades em dar resposta aos desafios postos por sua convivncia com as polticas pblicas. Essas dificuldades so sentidas por praticamente todos os gestores de polticas pblicas, particularmente aqueles envolvidos com um setor cuja prpria evoluo institucional bastante recente. Esse precisamente o caso do Ministrio da Cultura (MinC).1 A literatura jurdica sobre as polticas pblicas revela bem essa tenso. O artigo prematuramente clssico de Bucci (2006) prope uma definio das
1. Ver captulo 1 deste livro. * Doutotrando na cole des Hautes studes en Sciences Sociales (EHESS) e pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento (PNPD) do Ipea.
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polticas pblicas como norma, o que implicaria transform-las em norma com fora vinculante ao mesmo tempo em que limitaria seu raio de ao. Uma das caractersticas mais importantes do texto de Bucci (2006) tentar apresentar as polticas pblicas como categoria normativa hierarquicamente superior legislao e inferior Constituio. Essa ideia foi recorrente nas manifestaes dos membros do MinC: por um lado, recorre-se ao texto constitucional para fundamentar um ponto de vista sobre as polticas culturais ou o Sistema Nacional de Cultura (SNC), por outro, veiculam-se queixas contra o excesso de regulamentao legal das polticas pblicas. Tudo somado, o resultado a converso das polticas pblicas em categoria normativa exigida pela Constituio, com a consequncia de que elas se imporiam s leis em razo da sua imperatividade constitucional. Nossa pesquisa constatou que as tentativas do MinC de elaborar polticas culturais efetivas tm sido ora facilitadas, ora atrapalhadas pelas regras jurdicas. No primeiro caso temos as recentes experincias da Secretaria de Articulao Institucional (SAI) com um amplo leque de polticas culturais que poderamos chamar de experimentais ou perfunctrias, no mbito do Programa Mais Cultura. Ali, tentou-se usar os instrumentos jurdicos da melhor maneira possvel, produzindo uma massa de experincias riqussima que pode servir de base para novas polticas culturais no futuro. A distribuio de recursos visando implementao de polticas culturais usou de variados instrumentos, como prmios, convnios, licitaes e editais. Pode-se dizer que todos os caminhos jurdicos para a distribuio de recursos foram tentados e isso positivo, pois serve de informao e dado para polticas futuras. No lado negativo temos exemplos de projetos solicitando financiamento do MinC que, embora perfeitamente instrudos, terminaram perdendo seu objeto em razo da excessiva procedimentalizao dos processos juridicamente regulados, como foi o caso do Centro Urbano de Cultura, Cincia, Arte e Esporte (Cuca) de Fortaleza. A pesquisa tambm captou aquela que uma possvel consequncia desse estado de coisas: a frustrao dos gestores do MinC com a estruturao jurdica das polticas culturais no Brasil. E tambm detectamos uma nfase progressiva nos processos de institucionalizao das polticas pblicas em vez de na sua implementao direta. O sinal dessa mudana de nfase foi o crescimento cada vez mais acentuado das preocupaes com o projeto do SNC em detrimento do Programa Mais Cultura, e at de um abandono explcito e a propsito desse programa porque entre outras coisas ele representaria um risco para a implementao do SNC. A funo do SNC neste contexto seria dar uma resposta normativa ao que alguns atores sociais identificam como falta de racionalidade e de estabilidade nas polticas culturais. Na prtica o SNC nada mais do que um conjunto de Propostas de Emenda Constituio (PECS), acompanhadas de Projetos de Lei (PLs), visando criar regras cogentes que obriguem os gestores pblicos em todos os nveis de governo
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(federal, estadual e municipal) a cumprir com as metas de uma poltica nacional de cultura. Nesse sentido, o SNC seria uma espcie de minirreforma do Estado restrita rea da cultura cujo efeito mais positivo incidiria no diretamente sobre os processos sociais mencionados acima, mas sobre os procedimentos que o Estado usa para se relacionar com aqueles processos sociais. O SNC facilitaria sobremaneira o relacionamento do direito com as polticas culturais, alm de purificar essas polticas das vicissitudes inerentes poltica partidria ou eleitoral. Essa pretenso dos atores em relao ao papel do direito nas polticas de cultura no infundada. O prprio direito se declara um instrumento capaz de materializar transformaes sociais. Quando estamos falando de direitos fundamentais, ento, a pretenso ainda mais evidente. O direito fala em eficcia e efetividade dos direitos fundamentais como se a mera inscrio de normas fosse capaz de gerar modificaes no mundo real.2 Quando as coisas se mostram impermeveis a essa efetividade, culpa-se o agenciamento das estruturas jurdicas e prope-se a reforma das normas aplicveis ao caso. Tem sido assim constantemente e o prprio direito j se tornou uma vtima desse tipo de narrativa autocomplacente, tendo se tornado ele mesmo objeto de polticas pblicas reformadoras sem outro objetivo que o de realizar o direito mais adequadamente.3 Esse discurso aparentemente tpico dos gestores opera alguns curtos-circuitos importantes na operatividade das normas jurdicas. Em primeiro lugar, h uma sequncia de idas e vindas entre a subordinao do direito e a subordinao ao direito. Ora o direito deve ceder poltica, ora a poltica deve ceder ao direito. Ora o direito deve limitar a discricionariedade dos polticos impondo vinculaes constitucionais, ora a norma jurdica que estorva decises governamentais legitimamente respaldadas em uma teoria da democracia. O SNC uma tentativa de superar isso. Conceitualmente, o SNC resultado de alguns textos sobre as relaes necessrias entre o SNC e as polticas culturais.4 Na linguagem destes textos,
2. Em Bucci (2006) h uma presuno de que a fruio dos direitos humanos vem demandando um crescimento do Estado visando disciplinar os processos sociais e institucionalizar as relaes sociais. Em Campos (2008), a falta de confiana da populao no Poder Judicirio explicada diretamente pelo insucesso da busca de efetivao dos direitos fundamentais via tribunais. Assim, a populao avaliaria mal o Judicirio porque ela buscaria efetivar seus direitos por meio dele e no o lograria. Nem o direito tem a capacidade de regular diretamente processos sociais, nem o insucesso de todas as demandas judiciais para a implementao de direitos uma inefetividade do direito. No primeiro caso, preciso um aparato tcnico-burocrtico muito mais dependente do direito objetivo que dos direitos humanos. No segundo caso, a busca judiciria por um direito pode fracassar simplesmente porque o requerente no tem direito ao que est pedindo. A deciso judicial que nega um direito, mesmo estando perfeita tecnicamente, pode gerar uma frustrao naquele que pleiteava o direito. Essa frustrao pode ter um impacto negativo na avaliao da Justia no Brasil, entre vrios outros fatores. 3. Um exemplo disso pode ser encontrado no artigo de Davis e Kruse (2007) sobre os indicadores de excelncia jurdica do Banco Mundial que, de forma velada, recomendam do sistema anglo-saxnico de direito em detrimento do sistema europeu continental. 4. Aparentemente, alguns dos textos foram compilados no livro de Cunha Filho (2010).
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o SNC deveria ser reforado com institucionalizao e constitucionalizao de diversas normas precisamente para retirar as polticas culturais do estado catico em que cada ente federativo decide como quer e quando quer fazer alguma coisa na rea da cultura. A proposta apresentada como uma espcie de pacto federativo. Na verdade, trata-se de uma concentrao das decises sob o Conselho Nacional de Cultura (CNC), passo necessrio para a esperada racionalidade s polticas. Da mesma forma, os conselhos so vistos como uma democratizao absoluta das decises, quando implicam, na verdade, um isolamento e uma colonizao. Isolamento das instituies representativas, que perderiam poder de deciso, e colonizao das demandas locais pelo processo decisrio centralizado no CNC.5 Finalmente, a vinculao de receitas componente essencial do projeto, para garantir um fluxo mnimo de recursos para manter o sistema vivo. Ocorre que a vinculao de recursos implica necessariamente a reduo do poder decisrio de qualquer rgo, limitado apenas a decidir sobre onde gastar. Todas essas medidas seriam introduzidas na Constituio Federal via PEC, tornando o sistema rgido e dificilmente modificvel. Mais do que isso, a criao do sistema nesses termos seria, necessariamente, deferida a outro rgo, no caso, o Congresso Nacional. O corolrio a perda de poder do MinC, cujo poder de regulamentao ficaria condicionado s atividades do Poder Legislativo. Dito de outro modo, o paradoxo est na tentativa de emparedar a poltica com o uso do direito que terminaria por emparedar a administrao com ambos, direito e poltica. Mais controles, mais regulamentaes e mais limites seriam gerados. Ao mesmo tempo, mudanas mais profundas no SNC implicam mudanas na Constituio. E tudo isso controlado pelos rgos do Poder Judicirio munidos do poder de declarar inconstitucional tanto as leis quanto as prprias PECs. A tenso entre poltica pblica e direito revelou seus problemas. A tentativa de prescindir, de maneira geral, dos instrumentos normativos tpicos das polticas pblicas (leis, decretos e portarias) e simplesmente implementar tudo na Constituio confunde estabilidade com obrigatoriedade. Caso esteja na Constituio mais indiscutvel e obrigatrio do que se estiver somente nas leis, criando uma iluso jurdica. Na verdade tanto a Constituio quanto as leis, os decretos e as portarias devem ser cumpridas. Aqui entra um componente sociolgico a operar, uma segunda iluso. Chamamos de sociolgica porque parte da constatao emprica do como as coisas realmente funcionam e da experincia social da realidade, ou seja, os governos s cumprem algo quando est expresso na Constituio. No entanto,
5. Um dos membros do MinC destacou que a multiplicao de conselhos no implicava debilitao da racionalidade, porquanto os conselheiros nacionais eram necessariamente os mesmos dos conselhos estaduais e municipais. Se realmente faz ganhar em racionalidade, limita bastante o componente democrtico e at federativo. Pois, por esta razo, no possvel que vereadores sejam, ao mesmo tempo, deputados estaduais, nem estes s-los simultaneamente na esfera federal e assim sucessivamente.
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preciso se questionar sobre a utilidade de abraar essa experincia emprica negadora do direito infraconstitucional ao mesmo tempo em que se mantm a iluso sobre o poder da Constituio. Afinal, por que no se pode descumprir a Constituio? Ou, o que d no mesmo, ser que inserir um dispositivo sobre o SNC na Constituio vai significar necessariamente o seu cumprimento? Bastaria inserir uma vrgula ao final de qualquer frase na Constituio Federal e adicionar na forma da lei para tornar toda a frase anterior inoperante por meses, anos e at dcadas.6 Se vamos abandonar as supostas falcias do direito e buscar a realidade crua dos fatos, temos que ir at o fim e reconhecer que esta realidade crua pode levar ao simples descumprimento do que est na Constituio. H experincias que do conta disso (como veremos adiante neste texto). Este captulo pretende mostrar como o abandono puro e simples dos instrumentos infraconstitucionais pode terminar por prejudicar a poltica pblica. Nossa inteno demonstrar que a autonomia do MinC, em geral, e da SAI, em particular, para elaborar, a partir das normas constitucionais j existentes, as normas de criao do SNC mais do que suficiente no presente estgio de implantao, alm de ser at desejvel, porquanto as experincias incipientes dessa elaborao podero levar a um maior nvel de sofisticao de um eventual SNC constitucionalizado no futuro. Pretendemos propor solues jurdicas simples para a operacionalizao do SNC de maneira rpida e to autnoma quanto possvel dentro do mbito do MinC e da SAI. Aqui, trabalhamos em dois nveis dentro dos quais a SAI teria bastante margem de manobra: o nvel do discurso jurdico e o nvel do poder de regulamentao. Esses nveis so complementares, na medida em que a SAI e o MinC, trabalhando para reforar o discurso jurdico existente sobre o SNC e a Constituio, poderiam chegar a influenciar os atores puramente jurdicos quando estes precisarem decidir as aes que repercutam nas polticas culturais, como decises de fiscalizao e controle do uso de recursos federais ou decises de controle dos atos administrativos do MinC. No nvel do discurso, a SAI poderia trabalhar com a veiculao de uma interpretao dos artigos da Constituio que fosse mais favorvel a seus objetivos. Isto levaria a uma progressiva consolidao do entendimento de que a Constituio j possui um sistema inscrito e que este sistema tem densidade suficiente para ser prontamente implantado, via legislao infraconstitucional. Aps a consolidao deste discurso, no mbito da SAI, ele poderia ser circulado pela sociedade e demais instituies pblicas. Paralelamente, no nvel normativo, o MinC poderia trabalhar, usando seu poder de regulamentao, para editar atos administrativos que implementassem normativamente o SNC.
6. Foi o que aconteceu, por exemplo, com o antigo poder dos estados da federao de criar municpios. A insero de um na forma da lei, em 1996, acabou com esse poder e a lei at hoje no saiu. Ver Artigo 18, 4, da CF/88.
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Seriam, portanto, dois nveis complementares: o discursivo e o normativo. No primeiro, se veiculariam interpretaes sobre normas que o MinC no tem poder de modificar. No segundo, o MinC usaria seu prprio poder normativo para estabelecer normas que orientem as polticas culturais. A seguir, passaremos a demonstrar como a Constituio Federal oferece matria suficiente para a construo desse discurso usando a ideia de direito cultura. Na sequncia, abordaremos a questo dos poderes regulamentares do MinC e a maneira como ele poderia us-los.
2 Conectando regras e princpios: A Constituio cultural de 1988
A Constituio Federal trata de maneira suficientemente extensa a cultura, de tal maneira que possvel elaborar uma Constituio Cultural a partir dos elementos j existentes nela. Trata-se de construir um discurso juridicamente denso a partir desses elementos que possam suportar o trabalho normativo do MinC tanto na estruturao institucional do SNC quanto na realizao de polticas pblicas finalsticas, nos moldes do Mais Cultura. Nessa seo, ilustraremos como se pode elaborar um discurso deste tipo a partir do estabelecimento de uma rede conectando os diversos pontos que comporiam a rede do direito cultura na Constituio Federal. Esse direito seria a base fundamental sobre a qual se fundaria o SNC, como elemento institucional de implementao desse direito em seus vrios aspectos. A expresso Constituio Cultural j foi usada para referir-se ao conjunto de regras disciplinadoras da cultura contidas na CF/88, e at na Constituio Portuguesa. No entanto, esta Constituio Cultural no um captulo parte, ou uma seo isolada da Constituio Federal de 1988. E nem precisaria ser. Pois, a Constituio de um pas sempre um modo de entender ou modo de ver as relaes entre as regras que compem o documento geral.7 A rigor, aplicando esse modo de ver, existem diversos sistemas na Constituio da Repblica: um sistema dos esportes, um sistema da educao, um sistema da cultura, uma Constituio Econmica.8 Para melhor visualizarmos o que seria essa Constituio Cultural, temos que abandonar a tradicional ideia de estrutura piramidal de normas, onde o princpio organizador da hierarquia entre elas a validade.9 Devemos, antes, pensar em uma espcie de crculo fluido cujos limites seriam uma membrana elstica e porosa. Este crculo tem um eixo que controla a entrada de elementos
7. Walter Bagehot chamava a Constituio da Inglaterra de uma Constituio viva (no original: a living Constitution). Ver Bagehot (1867). J Woodrow Wilson dizia que a Suprema Corte americana era uma permanent constitutional convention e Charles Evans Hughes afirmava: Ns vivemos sob uma Constituio. Mas a Constituio o que o juiz diz que ela . (no original: We live under a Constitution. But the Constitution is what the Judges say it is.) Disponvel em: <http://c250.columbia.edu/c250_celebrates/remarkable_columbians/charles_hughes.html>. 8. Ver Grau (2004). 9. Assim a pirmide kelseniana. Ver Kelsen (1992).
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constitucionais teis para a organizao do SNC, normas constitucionais ou at infraconstitucionais que possam gravitar em torno da ideia que organiza o crculo. Aqui, propomos que essa ideia ou eixo seja o direito cultura. Em vez de uma estruturao segundo o critrio da validade, sugerimos uma estruturao segundo o critrio da densidade do direito cultura. Quanto mais uma norma ou elemento da Constituio atual d densidade ao direito cultura, maiores as chances de ela ser incorporada ao nosso crculo. Dar densidade ao direito cultura significa tir-lo da situao etrea em que se encontra todo direito reivindicado com base em princpios demasiado gerais da Constituio, como a dignidade da pessoa humana, e fund-lo em elementos cuja operatividade j tenha sido reconhecida tanto politicamente quanto juridicamente. Assim, no s fundaramos o direito cultura em terreno seguro, como tambm detalharamos um amplo leque de aspectos desse direito, multiplicando suas dimenses. importante que essa multiplicao de dimenses ocorra sobre um terreno firme, e no sobre uma lrica potica10 de princpios muito gerais. Esse ponto fundamental para garantir s polticas culturais a operatividade necessria, sem perder em estabilidade, e tornar essas polticas exigveis do Estado sobre a base da obrigao deste em garantir o direito cultura.11 A densificao jurdica do discurso sobre o direito cultura solidificaria esse direito ao ponto de tornar a sua negativa um descumprimento de obrigao do Estado, o que despertaria reaes na sociedade e nas instituies pblicas responsveis pela garantia de direitos. A ideia de estabelecer conexes sobre elementos normativos j existentes tem tambm a vantagem de caminhar sobre uma variedade de direitos, todos componentes do sistema do direito cultura, sem filiar-se ortodoxamente a uma tipologia do direito. Dito de outro modo, se asseguraria assim tanto a proteo quanto a garantia, para usar uma terminologia que visa associar direitos fundamentais e direitos humanos teoria das geraes dos direitos humanos (BOBBIO, 1992). Isto nos permite driblar a classificao jurdica tradicional de direito social e incluir no direito cultura as duas dimenses: social e individual; igualdade e liberdade. Nesse sentido, os direitos cultura no poderiam ser apenas reclamos por prestaes do Estado, mas tambm, em alguns casos, abstenes (SILVA, MIDLEJ e ARAJO, 2009), ou seja, ao lado de programas visando garantia, um programa sujeito a limites visando proteo dos direitos culturais individuais (SILVA, 2008).
10. A expresso foi usada recentemente no Supremo Tribunal Federal (STF) para desqualificar argumentos sem densidade jurdica. 11. Por analogia: Miranda (2009).
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Para que essa ideia funcione, preciso abandonar o vcio de ver o sistema como uma decorrncia natural da ideia de direito cultura enquanto tal. Isso s ocorrer mediante uma interpretao construtiva da atual Constituio e de suas normas.12 Isto significa que a existncia do SNC pode vir do prprio Poder Executivo, como resposta Constituio e s reivindicaes da sociedade, visando organizao de polticas pblicas as quais teriam por objetivo a efetivao do direito cultura. Como consequncia, o procedimento custoso da PEC seria evitado sem que o SNC perca com isso.13
3 O direito cultura densificado: conectando a rede
Demonstraremos, nesta seo, que a Constituio Federal j possui uma rede interna, que pode at se alimentar de redes externas, a partir da qual possvel construir uma noo bastante densa de direito cultura. Essa rede constitucional pode seguir dois caminhos que reforam um ao outro. Um destes caminhos busca densidade nos prprios dispositivos constitucionais, mesmo que esses dispositivos no se refiram expressamente ao direito cultura. Ao contrrio, essa rede se alimenta do que se convencionou chamar regime poltico da Constituio. O segundo destes caminhos passa pelo direito internacional atravs dos tratados internacionais de direitos humanos, notadamente aqueles que se referem aos direitos econmicos, sociais e culturais, conhecidos como DESC. O Artigo 5o, 2o (CF/88), prev que o rol de direitos fundamentais ali descrito exemplificativo, ou seja, no exclui outros decorrentes do regime e dos princpios por ela [a Constituio] adotados, ou dos Tratados Internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte. Esse dispositivo institui uma espcie de clusula dos direitos fundamentais implcitos, os quais poderiam decorrer do regime ou de princpios constitucionais, ou seja, das normas jurdicas como fenmeno objetivo.14 Aqui, a atividade criadora desses direitos subjetivos cultura caberia ao intrprete da Constituio. Porm, o dispositivo tambm estabelece a possibilidade de que o Executivo e o Legislativo brasileiro instituam conjuntamente direitos fundamentais por meio da adoo de tratados internacionais cujo tema se refira a direitos humanos.15 Neste ponto, a insero do Brasil em uma determinada ordem jurdica objetiva internacional corresponderia constitucionalizao dos direitos humanos conferidos por ela.
12. No caso de o Poder Executivo realizar esta interpretao, ele o faria no exerccio do poder discricionrio do governo. Ver Bandeira de Mello (2010). Sobre a construo a partir dos princpios e regras usando o crculo hermenutico, ver Larenz (1997). 13. Essa questo foi discutida no captulo anterior. 14. Sobre o aspecto da norma jurdica como fenmeno objetivo, ver Reale (1998). 15. a consequncia natural do regime de incorporao de tratados internacionais ao ordenamento jurdico brasileiro. Contra essa opinio, mas com boa descrio do processo de incorporao, ver Ferreira Filho (2002).
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4 O Direito Cultural como rede constitucional
O Artigo 215 da Constituio Federal estabelece uma ordem, antes que um direito: uma obrigao do Estado garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais e o acesso s fontes da cultura nacional.16 Se considerarmos cada dispositivo constitucional como uma rede,17 veremos que essa rede passa, circula, entre diversos pontos focais, espcies de ndulos para onde convergem vrias ligaes. Ela passa pela obrigao, pelo Estado, pela totalidade dos brasileiros, pelas fontes da cultura, pela nao, pelos direitos culturais. a passagem por esses ndulos, onde a rede se densifica, que garante ao Artigo 215 qualquer operatividade. O que isso quer dizer? Significa que a obrigao do Estado, claramente enunciada a, est pendente da existncia de um direito cultura, o qual, por conseguinte, tambm foi enunciado na norma, ainda que ela no diga expressamente: o direito cultura um direito fundamental. A garantia um meio de realizao do fim, tambm, portanto, garantido. Essa interpretao, por sua vez, depende da extenso da rede interna do Artigo 215 em duas direes. A primeira direo, sem maiores inconvenientes, trata da interpretao topogrfica j clssica em direito constitucional , visando situar este artigo dentro de um ttulo.18 Este ttulo retroagiria sobre o artigo, inserindo neste sua prpria rede de inscries.19 A interpretao do direito, aqui, converte-se em um processo de contnua extenso da rede, a qual no um emaranhado de fios conectando artigos da Constituio entre si, mas um emaranhado de inscries situadas internamente em relao a cada artigo, ou seja, dentro de cada um. A interpretao nesse caso um mapeamento dessa rede de inscries internas. Esse mapeamento liga tanto os ndulos internos entre si quanto estes com outras redes exteriores. No caso da interpretao topogrfica, a extenso vai trabalhar na direo do Ttulo VIII, Artigo 193: A ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justia sociais. Por meio do entendimento socialmente compartilhado de que a localizao do artigo em um ttulo chamado de Ordem Social no uma casualidade, a rede estende um fio em direo ao primado do trabalho e a valores adjetivados de sociais. Os direitos ali localizados podem ser subsumidos noo de direitos sociais, os quais so tidos como um tipo de direitos que se garantem com uma prestao positiva. O leading-case do Supremo Tribunal Federal (STF) diz precisamente isso:
16. Usando a linguagem de Norberto Bobbio (1992): o artigo garante a prestao positiva, o que pode inclusive ser mais do que garantir o direito sem garantir a prestao positiva. Seguindo outra linha possvel, existe um princpio que diz: quem pode o mais pode o menos, tambm chamado de teoria dos poderes implcitos. Aqui, por analogia, facilmente se pode ver uma teoria dos direitos implcitos. Quem estabelece a prestao positiva, estabelece o direito a ela. Sobre a teoria dos poderes implcitos, ver Almeida (2010). 17. No sentido de Latour (2006). 18. O ttulo uma das subdivises da Constituio. 19. No sentido latouriano. Ver Latour e Woolgar (1986).
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preciso assinalar, neste ponto, por relevante, que o direito educao () qualifica-se como um dos direitos sociais mais expressivos, subsumindo-se noo dos direitos de segunda gerao, cujo adimplemento impe, ao Poder Pblico, a satisfao de um dever de prestao positiva (BRASIL, s.d.)
Irmanado ao Ttulo da Ordem Social, o Artigo 215 da Constituio Federal e sua rede interna (obrigaes do Estado, direitos culturais, nao, fontes da cultura nacional, acesso, manifestaes culturais) entram em um jogo de relaes quando postos em relao com os artigos deste mesmo ttulo, principalmente o Artigo 193 e sua prpria rede de imagens. Os direitos dos cidados e as obrigaes do Estado em relao cultura deixam de ser apenas uma relao jurdica entre dois polos e entram na histria, adquirem historicidade, do os braos ao Sistema nico de Sade,20 ao Sistema da Previdncia Social, ao Meio Ambiente, Educao, ao Desporto, Cincia e Tecnologia. Inserem-se na ordem social, uma ordem marcada pelos direitos sociais, pelo trabalho, pelo bem-estar e pela justia. Essa conexo, por sua vez, realiza outra conexo, desta vez com o Prembulo da Constituio Federal de 1988. Diz esse prembulo:
Ns, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembleia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrtico, destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a soluo pacfica das controvrsias, promulgamos, sob a proteo de Deus, a seguinte Constituio da Repblica Federativa do Brasil (grifos nossos).
As partes que grifamos dizem respeito, especialmente, importncia dos valores e princpios relativos ordem social expressos na Constituio. Esses princpios, de certa forma, condicionam uma srie de outras inscries na Constituio Federal, repercutindo em toda a parte puramente normativa da Constituio. Um prembulo declarando esses valores sem reflexo na estrutura das leis constitucionais21 seria um prembulo sem dentes. Ocorre que as leis constitucionais que se seguem ao prembulo as quais tm indubitvel valor normativo so um desdobramento do prprio circuito interno desse prembulo. Dessa maneira, o Artigo 1 inciso IV, da Constituio, fala em: valores sociais do trabalho e da livre-iniciativa como fundamentos da Repblica Federativa do Brasil. Este
20. Sobre a histria da criao do SUS e seu funcionamento, ver o trabalho de Abreu e Silva (2002). 21. A distino remonta a Carl Schmitt e visa a insinuar a viso de uma deciso poltica fundamental no prembulo, com algum respaldo em Canotilho: Alm da frmula final de aprovao da Constituio, o prembulo contm duas partes bem distintas: uma, referente aos fundamentos da legitimidade constituinte (em itlico no original); outra, relativa ao contedo essencial da deciso constituinte (em itlico no original) (Canotilho e Moreira, 2007). Sobre a Constituio como deciso poltica fundamental, ver Schmitt (1992).
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inciso, por sua vez, condensa decises polticas fundamentais que sero legisladas de maneira concreta nos Ttulos VII e VIII, Da ordem econmica e financeira, e Da ordem social, respectivamente.22 O Artigo 6o, inserido no Ttulo dos Direitos e Garantias Fundamentais, exemplifica quais so os direitos sociais: a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade, a assistncia aos desamparados, em outro exemplo de conexo com o Artigo 215, a Ordem Social, o Prembulo e o Artigo 1o. Contudo, a rede do Artigo 215, ao falar de direitos, estende-se tambm em direo ao Artigo 5o, 2o. A rede inteira converte-se em um direito fundamental implcito e de repente passa a irmanar-se com todos os incisos do Artigo 5o, adquirindo com isso certa dignidade superior,23 algo como um direito inerente aos seres humanos vivendo ou passeando sob a soberania daquela Constituio. O Artigo 5o j tem uma reputao quase mtica. Sua invocao s vezes tem o poder de fazer parar o aparato estatal. O Artigo 5 a rede mais prestigiosa da Constituio e o 2o a porta de entrada de novos membros nessa rede. Entre os direitos fundamentais da Constituio Federal de 1988 a porta de entrada o Artigo 215. A rede proposta neste texto apenas ilustrativa. O potencial da verdadeira rede, que o direito cultura na Constituio brasileira, resta demonstrado pela extenso do Artigo 215 em direo s compartimentaes daquela Carta, abrindo-as, explorando seus circuitos internos, percorrendo as vias que ela mesma deixou abertas. Esse modo de ver a Constituio, se bem que pouco ortodoxo do ponto de vista jurdico, permite ver o direito como fenmeno poltico em permanente construo, como cosmopoltica ou poltica de composio, no qual a composio adquire o sentido que tem na qumica: constante juno de elementos diferentes,24 e no o sentido kantiano de unio do homogneo, sobretudo sob o conceito universalizante de direitos humanos (STENGERS, 2004). Esse modo de ver permite, inclusive, aproveitar o Prembulo da Constituio como elemento de conexo, ou seja, um elemento de dtour, que obriga o circuito a ir mais longe
22. Sobre esses dois ttulos serem o desdobramento do princpio contido no inciso, ver, por analogia, Jos Luiz Quadros de Magalhes (apud Bonavides, Miranda e Agra, 2009): Este princpio expressa a ideia de uma ordem social e econmica em que trabalho e iniciativa privada tenham a mesma importncia, e em que estes dois elementos se realizam com a finalidade nica do bem-estar social. O trabalho e a iniciativa privada, como valores sociais, no podem ser compreendidos fora da lgica sistmica de proteo e construo do bem-estar para toda a sociedade. Logo, trabalho e iniciativa privada no so valores em si mesmos, mas sempre protegidos e condicionados pela realizao do bem-estar social. 23. Bagehot (1867) dizia que a Constituio da Inglaterra era dividida em uma parte que lhe dava dignidade e outra que lhe dava operatividade. Ambas as partes se conectavam de maneira bastante ntima, e por isso era superior s outras constituies do seu tempo. 24. Sobre esse assunto, ver Stengers (2004).
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apenas para realizar uma composio, e depois ser capaz de voltar a outras partes da Constituio.25 Esse tipo de descrio demonstra que extremamente fcil encontrar um regime, para usar as palavras da prpria Constituio, cuja composio engendra a do circuito ou rede cultural, que nada mais do que o circuito dos direitos culturais. E, para usar novamente as palavras da Constituio, direito fundamental qualquer direito ou garantia que decorre do regime ou dos princpios por ela adotados. O regime exatamente o circuito geral dentro do qual funciona esse circuito dos direitos culturais. Canotilho, jurista portugus grandemente familiarizado com nossa Constituio, assim definiu o que um regime poltico (CANOTILHO e MOREIRA, 2007. Grifos nossos):
O regime poltico a concretizao da Constituio Material, o conjunto de princpios cardeais concretizados num Estado em certo momento. () Abrangendo todos os aspectos da vida social politicamente relevantes, o seu contedo oferece-se, por conseguinte, mais denso do que o de forma e de sistema de governo e do que o de forma de Estado. O tratamento dos direitos fundamentais ocupa nele um lugar nuclear, bem como o sistema econmico. () O Brasil um Estado federal, com democracia representativa e sistema de governo presidencial. Mas o seu regime poltico o que, numa frmula englobante e lapidar, a Constituio denomina como Estado Democrtico de Direito (Artigo 1o).
Ora, o percurso de mapeamento do circuito dos direitos culturais na Constituio brasileira passou por praticamente todos os elementos grifados citados no texto do referido constitucionalista. No se tratou, portanto, de coisa comum em algumas abordagens defensoras da expanso dos direitos fundamentais, de uma simples derivao direta de princpios extremadamente gerais,26 mas de uma anlise, se assim podemos dizer, de baixo para cima, partindo da norma constitucional mais concreta referente a direitos culturais e indo buscar suas conexes com outras normas, s vezes passando por textos nem sequer normativos em si, como o Prembulo, mas com capacidade de realizar composies. Assim, esperamos haver encontrado, dentro do regime da Constituio, as conexes necessrias para demonstrar que ela versa sobre os direitos culturais, ou pelo menos um di25. Com isso, alm do mais, contornamos a discusso, de mais a mais intil, sobre a natureza normativa do prembulo. Sobre a inutilidade da discusso, ver Canotilho e Moreira (2007). Sobre o Prembulo da nossa Constituio, ver Jos Ribas Vieira (Bonavides, Miranda e Agra, 2009). 26. O mtodo mais comum terminando sempre por derivar tudo do princpio da dignidade da pessoa humana quando nem sempre os direitos possam ser direta e imediatamente derivados desse princpio. Sobre isso, ver o exemplo citado por Coelho (2010), incisos: XXI, XXV, XXVIII, XXIX.
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reito fundamental cultura. Alm disso, foram observadas diversas conexes que permitem a este circuito permanecer em funcionamento: ligao com a Ordem Social, com os direitos sade, com o bem-estar social, com a valorizao do trabalho, com a livre-iniciativa, com os direitos sociais. Essas conexes so a prpria vida dos direitos culturais na Constituio brasileira.
5 O Direito Cultural como uma rede internacional
Na seo anterior, seguimos o percurso do circuito interno da Constituio em uma tentativa de evidenciar que ela garante, atravs de uma rede dentro de outras redes, dentro de outras redes (e assim sucessivamente), os direitos culturais. Alm disso, vimos que esse conjunto turbilhonante de redes termina por configurar uma espcie de regime da Constituio no que se refere aos direitos culturais, o que, por fora do Artigo 5o, 2o, torna esses direitos, fundamentais. Agora, voltamos ao nosso ponto de partida: O Estado garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais e acesso s fontes da cultura nacional, e apoiar e incentivar a valorizao e a difuso das manifestaes culturais (Artigo 215, CF/88). A partir desse Artigo 215, vamos nos transportar a um documento supostamente externo Constituio e at nossa legislao. O nosso ponto de partida o mesmo ndulo interno direitos culturais, que um elemento do Artigo 215, mas ela nos vai projetar agora para um documento das Naes Unidas, um documento que estabelece, em outras condies, com outras composies cosmopolticas, uma multiplicidade de atores-rede relativos aos direitos culturais. Sigamos a trajetria, comeando pela porta de entrada e de sada da Constituio Federal, o Artigo 5o. O Artigo 5o, 2o, a porta aberta para a flexibilidade da Constituio brasileira. De acordo com a ltima parte deste artigo, os direitos e garantias expressos nesta Constituio tampouco excluem aqueles decorrentes dos tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte. A partir desse ponto soft da Constituio podemos ir buscar, em todos os tratados de que o Brasil seja membro, algum que sirva para introduzir na Constituio Federal os direitos culturais. Esta busca, no entanto, dever fazer mais do que um mapeamento, ela dever empreender um combate, o combate contra as fronteiras, contra os obstculos postos nas fronteiras entre direito brasileiro e direito internacional. Este combate , no entanto, parte do mapeamento e se faz conjuntamente com ele, pois o combate nada mais do que realizar as conexes necessrias para permitir a colocao em funcionamento do circuito internacional dos direitos culturais.
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27. A ideia j foi exprimida, como crtica, por Mendes (1996).
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O dispositivo de abertura (Artigo 5o, 2o ) sempre foi bem guardado pelos juristas brasileiros, e com razo. Parecia haver a uma inaceitvel delegao aos Poderes Executivo e Legislativo de fazer o que s o Poder Constituinte Derivado estaria habilitado a fazer: mudar a Constituio.28 Segundo o direito brasileiro, a entrada em vigor de um tratado internacional no Brasil, independentemente do tema, se d por referendo pelo Congresso de tratado firmado pelo Presidente da Repblica, sendo que o Congresso aprova o tratado por maioria simples e o promulga por decreto legislativo. A oposio de grande parte dos juristas brasileiros interpretao de que esse artigo seria uma clusula aberta de recepo est longe de ser descabida. Vrios juristas de reconhecida competncia a isso se opuseram (FERREIRA FILHO, 2002). O problema seria precisamente a permisso para que se alterasse a Constituio Federal, precisamente em uma de suas clusulas ptreas, por maioria simples e com votao em apenas um turno em cada casa do Congresso Nacional. Em dezembro de 2004, o Congresso Nacional, exercendo o Poder Constituinte Derivado, aprovou a famosa Reforma do Judicirio na qual criou o Conselho Nacional de Justia, a smula vinculante, a repercusso geral e o 3o do Artigo 5. No entanto, o que dizia esse pargrafo para que seja mencionado assim ao lado de institutos verdadeiramente revolucionrios, para o bem e para o mal? Dizia ele que os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros, sero equivalentes s emendas constitucionais. Com isso ficou claro que a partir de 2004 s iam ter status de direito fundamental os direitos aprovados por meio do clebre procedimento dificultoso da emenda Constituio. Finalmente se solucionou a controvrsia sobre o grau dos direitos incorporados em tratado, sem se fechar completamente a porta a novas incorporaes. Muitos juristas consideraram o assunto resolvido de maneira satisfatria e definitiva. Para ns, no entanto, que estamos procurando conexes constitucionais com o direito internacional dos direitos culturais, o problema apenas comeou. Nosso tratado foi elaborado em 1966, em consequncia da Declarao Universal dos Direitos Humanos, de 1948, como uma tentativa de dar contedo vinculante a estes direitos de 1948. Isto s poderia ser feito por meio de uma
28. Vale recordar o raciocnio do clebre Chief Justice Marshall no igualmente clebre Marbury v. Madison: demasiado bvia para despertar debate a proposio de que a Constituio derroga qualquer ato legislativo que lhe seja repugnante, ou que o Legislador poderia alterar a Constituio por ato ordinrio. Entre essas alternativas no existe meio-termo. Ou a Constituio um direito superior, supremo, imutvel por meios ordinrios, ou ela est no mesmo nvel dos atos legislativos ordinrios e, como qualquer desses atos, pode ser alterada quando ao Legislador melhor lhe parea. No original: It is a proposition too plain to be contested that the Constitution controls any legislative act repugnant to it, or that the Legislature may alter the Constitution by an ordinary act. Between these alternatives there is no middle ground. The Constitution is either a superior, paramount law, unchangeable by ordinary means, or it is on a level with ordinary legislative acts, and, like other acts, is alterable when the legislature shall please to alter it (grifos nossos). Disponvel em: <http://www.law.cornell.edu/supct/html/historics/USSC_CR_0005_0137_ZO.html>.
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conveno internacional, e no de uma declarao. Nos anos 1950, a Comisso de Direitos Humanos da ONU j havia percebido a necessidade de incluir entre os direitos humanos aqueles relativos aos direitos econmicos, sociais e culturais. Porquanto a fruio dos direitos civis e polticos dependente daqueles direitos.29 Embora os trabalhos das comisses da ONU tenham durado toda a primeira metade da dcada de 1950 e a discusso entre pases tenha iniciado em 1955, o Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais30 s alcanou sua redao final em 1966, e s entrou em vigor em 1976.31 Para o Brasil, no entanto, esse tratado ainda teria que passar pelo procedimento de internalizao de tratados, que requeria o procedimento previsto no Artigo 84, inciso VIII; Artigo 47; Artigo 49, inciso I; e Artigo 59, inciso VI da Constituio. Isso s veio a ocorrer em 1991, quando foi aprovado o Decreto Legislativo no 226, de 12 de dezembro, promulgado pelo Decreto no 591, de 6 de julho de 1992 (PRADO, 2010). Em nossa tentativa de estabelecer conexes internacionais com o Artigo 215 da Constituio por meio do Artigo 5o, 2o e 3o, nos vemos agora presos. Presos em uma janela com grades, uma janela temporal que vai de 5 de outubro de 1988 a 6 de julho de 1992, mas que poderia ir at 31 de dezembro de 2004, data da publicao da Emenda Constitucional no 45, que criou o 3o do Artigo 5o. A questo passa a ser, ento, qual o status de todos os tratados sobre direitos humanos que ficaram presos nessa janela, nesse parnteses anterior ao pargrafo 3o, do Artigo 5o? Ou, aps essa ida a 1948, 1966 e 1992, vamos voltar com um direito constitucionalizado ou com um direito legislado? Quem deu poder ao nosso direito? O constituinte ou o legislador? De novo, no h resposta natural. A resposta s pode estar na composio. A opinio majoritria que o pargrafo 3o nada mais fez do que explicitar uma norma que j estava presente, que era tradicional na doutrina e na
29. Em 1950, a Assembleia Geral das Naes Unidas declarou que a fruio das liberdades civis e polticas e dos direitos econmicos, sociais e culturais so interconectadas e interdependentes (resoluo 421 (V), E). A Assembleia deliberou, assim, incluir no Pacto sobre os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais um reconhecimento explcito da igualdade de homens e mulheres em relao aos referidos direitos, como estabelecido na Carta (Escritrio do Alto Comissariado das Naes Unidas para os Direitos Humanos). No original: In 1950, the General Assembly declared that the enjoyment of civic and political freedoms and of economic, social and cultural rights are interconnected and interdependent (resolution 421 (V), sect. E). The Assembly thus decided to include in the covenant on human rights economic, social and cultural rights and an explicit recognition of the equality of men and women in related rights, as set forth in the Charter. Disponvel em: <http://web.archive.org/web/20080313093428/http://www.unhchr.ch/html/ menu6/2/fs2.htm>. 30. Entre os dispositivos desse pacto que nos interessam, citamos: Artigo 15, 1. Os Estados-partes no presente Pacto reconhecem a cada indivduo o direito de: a) Participar da vida cultural; b) Desfrutar do progresso cientfico e suas aplicaes; c) Beneficiar-se da proteo dos interesses morais e materiais decorrentes de toda a produo cientfica, literria ou artstica de que seja autor. 2. As medidas que os Estados-partes no presente Pacto devero adotar com a finalidade de assegurar o pleno exerccio desse direito incluiro aquelas necessrias conservao, ao desenvolvimento e difuso da cincia e da cultura. 3. Os Estados-partes no presente Pacto comprometem-se a respeitar a liberdade indispensvel pesquisa cientfica e atividade criadora. 4. Os Estados-partes no presente Pacto reconhecem os benefcios que derivam do fomento e do desenvolvimento da cooperao e das relaes internacionais no domnio da cincia e da cultura. 31. Disponvel em: <http://web.archive.org/web/20080313093428/http://www.unhchr.ch/html/menu6/2/fs2.htm>.
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jurisprudncia brasileira. Ns, contudo, no estamos vinculados a essa opinio. Podemos buscar a nossa. A abertura do pargrafo 2o (CF/88) j existia desde 1988, e essa era a opinio de alguns juristas no Brasil. Por exemplo, Canado Trindade (apud MENDES, 2010), o propositor do Artigo 2o Assembleia Constituinte.32 Segundo ele, desde a promulgao da Constituio os tratados internacionais de direitos humanos tinham status constitucional. Se considerarmos dessa forma, ento, o Artigo 3o somente instituiu o qurum qualificado e o procedimento dificultoso como condio para que isso se realizasse, ou seja, esse artigo criou a necessidade de se aprovar o tratado por emenda para que ele tenha status de direito fundamental.33 E de fato, ficou institudo, pois com essa redao virtualmente impossvel fazer qualquer tentativa minimamente defensvel do status de direito fundamental para direitos humanos internalizados por aprovao simples aps a EC no 45/2004. A escolha de verbo diferente altera todo o sentido: a reforma deixa de solucionar uma controvrsia e passa a criar um fim para ela. Por sua vez, ainda que no fosse possvel dizer que os tratados aprovados antes da EC no 45/2004 tenham status de direitos fundamentais, a corrente majoritria hoje se encaminha para o sentido de que eles teriam status supralegal. Estariam, pois, acima das leis e no seriam revogados por leis posteriores, mas apenas por EC ou outro tratado (MENDES, 2010). Isto ficou assentado pelo STF na votao dos recursos extraordinrios 466.343 e 349.703. Ali decidiu-se que o Artigo 5o, inciso LXVII,34 da CF, que permitia a priso civil do depositrio infiel, embora no tenha sido revogado pelo Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos ou pela Conveno Americana sobre Direitos Humanos Pacto de So Jos da Costa Rica , teria sua operatividade paralisada. O argumento foi que estes tratados derrogaram a aplicabilidade da legislao infraconstitucional que regulamentava a priso do depositrio infiel, prevista naquele inciso do Artigo 5o (CF/88). Isso demonstra como possvel paralisar uma parte do Artigo 5o da CF agindo apenas na rede sobre a qual ele opera, no caso a paralisao da legislao infraconstitucional que lhe dava operatividade. Ou seja, no caso de um artigo da Constituio que protegia alguns dos assim chamados poderosos interesses econmicos, caso da priso do depositrio infiel, o STF agiu sobre os detalhamentos legais regulamentadores que davam eficcia ao artigo da Constituio que permitia a priso do depositrio infiel. Com mais razo poderamos esperar que o mesmo sucedesse com direitos culturais, os quais, na configurao dada pelo Pacto de 1966, pouco afetam os interesses econmicos.
32. Citado em Mendes (2010). 33. Para opinio parecida, mas com fundamentos diversos, ver Rezek (2010). Para opinio no sentido contrrio, ver Amaral Jnior (2005). 34. Artigo 5o, inciso LXVII, CF/88: no haver priso civil por dvida, salvo a do responsvel pelo inadimplemento voluntrio e inescusvel de obrigao alimentcia e a do depositrio infiel (grifos nossos).
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Enfim, atravs de um dtour pelo Direito Internacional Pblico, pelas decises do STF, pelas questes relativas priso por dvidas, conseguimos finalmente estabelecer uma conexo entre o Pacto sobre Direitos Culturais e o Artigo 215 da Constituio brasileira, passando pelo j bblico Artigo 5o. E mais, no caminho para contornar os guardas das fronteiras entre o direito interno e o internacional terminamos passando pelo Pacto de So Jos de Costa Rica, pacto que institui a Corte Interamericana de Direitos Humanos e que contm uma disposio relativa a direitos culturais (OEA, 1948):
Direitos Econmicos, Sociais e Culturais Artigo 26 Desenvolvimento progressivo Os Estados Partes comprometem-se a adotar providncias, tanto no mbito interno como mediante cooperao internacional, especialmente econmica e tcnica, a fim de conseguir progressivamente a plena efetividade dos direitos que decorrem das normas econmicas, sociais e sobre educao, cincia e cultura, constantes da Carta da Organizao dos Estados Americanos, reformada pelo Protocolo de Buenos Aires, na medida dos recursos disponveis, por via legislativa ou por outros meios apropriados.35
A passagem por esse pacto revela-se importante por duas razes. A primeira permitir-nos compor o Artigo 215, CF/88, com a proteo da Corte Interamericana de Direitos Humanos. A segunda transportar-nos por conexes ainda mais surpreendentes: a Carta da Organizao dos Estados Americanos (OEA, 1948); e os Protocolos de Buenos Aires (1967), de Cartagena de las ndias (1985), de Washington (1992) e de Mangua (1993). Diz o Prembulo desta Carta (OEA, 1948):
Carta da Organizao dos Estados Americanos Em Nome dos seus Povos, os Estados Representados na Nona Conferncia Internacional Americana, Convencidos de que a misso histrica da Amrica oferecer ao Homem uma terra de liberdade e um ambiente favorvel ao desenvolvimento de sua personalidade e realizao de suas justas aspiraes; Conscientes de que esta misso j inspirou numerosos convnios e acordos cuja virtude essencial se origina do seu desejo de conviver em paz e de promover, mediante sua mtua compreenso e seu respeito pela soberania de cada um, o melhoramento de todos na independncia, na igualdade e no direito; Seguros de que a democracia representativa condio indispensvel para a estabilidade, a paz e o desenvolvimento da regio;
35. Disponvel em: <http://www2.idh.org.br/casdh.htm>.
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Certos de que o verdadeiro sentido da solidariedade americana e da boa vizinhana no pode ser outro seno o de consolidar neste Continente, dentro do quadro das instituies democrticas, um regime de liberdade individual e de justia social, fundado no respeito dos direitos essenciais do Homem; Persuadidos de que o bem-estar de todos eles, assim como sua contribuio ao progresso e civilizao do mundo exigir, cada vez mais, uma intensa cooperao continental; Resolvidos a perseverar na nobre empresa que a Humanidade confiou s Naes Unidas, cujos princpios e propsitos reafirmam solenemente; Convencidos de que a organizao jurdica uma condio necessria segurana e paz, baseadas na ordem moral e na justia; e De acordo com a Resoluo IX da Conferncia sobre Problemas da Guerra e da Paz, reunida na cidade do Mxico, Resolveram Assinar a seguinte Carta da Organizao dos Estados Americanos36
E, mais adiante, a mesma Carta (OEA, 1948) protege os direitos culturais nos seguintes termos:
Art. 17 Cada Estado tem o direito de desenvolver, livre e espontaneamente, a sua vida cultural, poltica e econmica. No seu livre desenvolvimento, o Estado respeitar os direitos da pessoa humana e os princpios da moral universal.37
Assim, as conexes necessrias para contornar as objees constitucionalizao dos direitos culturais nos termos do Artigo 5o, 2o, nos levam a viagens e conexes muito mais interessantes e confirmam o que queramos encontrar: a rede pela qual circulam os direitos culturais desde nossa Constituio at as Naes Unidas, a Organizao dos Estados Americanos, a Corte Interamericana de Direitos Humanos, a proteo internacional, as obrigaes internacionais, as inscries realizadas tambm nesse nvel, a cultura enfim, objeto de nossas preocupaes aqui, servindo de veculo para a unio pacfica e harmoniosa de povos em sua diversidade. A verdadeira composio de heterogneos, a verdadeira cosmopoltica, que tanto apaixona a Stengers (2004). No entanto, essa viagem nos traz tambm de volta ao nosso prprio mapa interno de conexes, o qual se enrola, se dobra, e gira ao redor de vrias outras conexes internas: nossa Constituio Cultural. Voltamos ao nosso texto
36. Disponvel em: <http://www.oas.org/juridico/portuguese/carta.htm#CARTA%20DA%20ORGANIZA%C3%87%C3 %83O%20DOS%20ESTADOS%20AMERICANOS>. 37. Disponvel em: <http://www.oas.org/juridico/portuguese/carta.htm#Cap%C3%ADtulo%20IV>.
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domstico, mas voltamos com uma bagagem mais rica em conexes culturais, em cosmopoltica. E voltamos em outro patamar. Agora nosso Artigo 215 (CF/88) definitivamente um ndulo do mtico Artigo 5o. Ele congrega foras agentes externas e internas, dos tratados internacionais e do regime poltico, dos grandes embates globais por direitos e das evolues das lutas por direitos no prprio Brasil. Conectando-se ao Artigo 5o por conta de uma incorporao por tratado internacional, os direitos culturais ganham em proteo e em status mais do que o simples fato de serem direitos fundamentais. Na juno das duas redes, a interna e a internacional, as dimenses individual e coletiva dos direitos culturais se juntam. Nem tpicos direitos sociais nem tpicos direitos individuais, mas direitos que s vezes so o que os juristas chamam de sociais, s vezes, o que eles chamam individuais. Em todo caso, direitos que visam a garantir o pleno desenvolvimento dos dois aspectos dos seres humanos e no apenas um. Esse pleno desenvolvimento do ser humano no poderia ser feito, claro, sem que o prprio interessado participe do sistema que implementa as condies para esse desenvolvimento. do que passamos a tratar.
6 O reflexo da rede do direito cultura nas caractersticas e elementos conceituais desses direitos: o caso da participao democrtica
Encontrar um direito cultura dentro da Constituio percorrendo os caminhos acima sugeridos traz peso conceitual a esse direito. Ele deixa de ser uma simples abstrao derivada algo ilogicamente de um princpio constitucional amplssimo, como, por exemplo, a dignidade da pessoa humana. Quanto mais dispositivos normativos so percorridos pela rede do direito cultura, mais este direito se enriquece de novos elementos concernentes a seu exerccio. Com isso, o direito cultura deixa de ser uma declarao de intenes a partir da qual ainda falta fazer praticamente todo tipo de detalhamento e se torna algo j praticamente pronto para entrar no processo de implementao. Aqui, usaremos a questo da participao democrtica na garantia dos direitos culturais para ilustrar esse ponto. Pensemos o SNC a partir da ideia de Constituio: uma Constituio Cultural.38 Esse sistema, o SNC, um conjunto de entidades polticas,39 instituies e procedimentos.40 Toda a razo de ser dessas entidades, instituies e procedimentos est em que elas visam dar realidade a uma deciso fundamental, uma deciso poltica, uma deciso poltica fundamental: a proteo e garantia dos direitos culturais.
38. Empregamos, de novo, aqui, a expresso de Silva, Midlej e Arajo (2009). 39. Ver conceito de entidades polticas em Medauar (2010). 40. Pensemos Constituio, aqui, como Constituio material: conjunto de normas sobre forma de Estado, forma de governo e sistema de governo. Ver Miranda, Teoria do Estado e da Constituio.
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A deciso poltica fundamental a verdadeira constituio da Constituio Cultural. No as normas ordinatrias, as normas procedimentais, nem sequer as normas detalhadoras dos direitos culturais, mas a deciso poltica fundamental de que existe um direito cultura. Esta a verdadeira Constituio.41 O direito cultura a deciso poltica fundamental, ou a Constituio Cultural, enquanto as entidades, instituies e procedimentos so decises condicionadas por esta deciso.42 Essa afirmao parece ao mesmo tempo prosaica, intil e sem qualquer fora. E ela quase se limita a isso, efetivamente. O nico aporte que ela traz jogar luz sobre o seguinte fato: o percurso para a explicitao da deciso poltica fundamental, que a verdadeira Constituio Cultural, condiciona de maneiras diversas, segundo seu prprio itinerrio interno, as formas que vo tomar as regras constitucionais culturais sobre entidades, instituies e procedimentos. Em outras palavras, se a inscrio da deciso poltica fundamental segue um ou outro caminho isso estar refletido nas leis constitucionais que dela derivaro. Um exemplo dever ajudar a aclarar a aparente metafsica da afirmao. Um dos documentos de base sobre o Sistema Nacional de Cultura o relatrio elaborado pela SAI, do MinC, no qual se consolidam as primeiras propostas do Conselho Nacional de Polticas Culturais. Este conselho um dos rgos elementares do SNC e, portanto, um filho da Constituio Cultural. O documento se chama Propostas de Estruturao, Institucionalizao e Implementao do Sistema Nacional de Cultura, aprovado em agosto de 2009. Ele trata, em linhas gerais, das caractersticas que o SNC deveria ter e por qu. Aqui, vamos nos deter em um ponto que, de certa forma, resume nosso argumento sobre a deciso poltica fundamental e sua maneira de inscrever-se enquanto tal. Existe uma preocupao do documento em detalhar quais so as manifestaes concretas do genrico direito cultura ou, sob outro ponto de vista, quais so as modalidades de direitos culturais. O documento comea com uma crtica Constituio Federal por no explicitar quais so os direitos culturais genericamente previstos no Artigo 215, para em seguida ir buscar na cena internacional os direitos culturais detalhados e reconhecidos como tais. Ao final da operao, emergem direitos da prpria Constituio da Repblica Federativa do Brasil, que so assim enumerados: o direito identidade e diversidade cultural (Artigo 18, pargrafo 4o, Artigo 215, Artigo 216 e Artigo 231);
41. Essa a distino que faz Schmitt (1992). A Constituio deciso poltica fundamental, e esta deciso se irradia por todo o ordenamento jurdico condicionando a elaborao de normas constitucionais. 42. A ideia de Schmitt (1992) aqui obviamente relativizada, j que muitas das entidades e procedimentos aplicados aqui j esto condicionados pelas decises polticas fundamentais Repblica e Federao, as quais condicionam desde o exterior as decises sobre entidades e procedimentos.
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o direito livre criao (Artigo 5o, inciso IV e Artigo 220, caput), livre fruio ou acesso (Artigo 215, caput), livre difuso (Artigo 215, caput) e livre participao nas decises de poltica cultural (Artigo 216, pargrafo 1o); o direito autoral (Artigo 5o, incisos XXVII, XXVIII e XXIX) e cooperao cultural internacional (Artigo 4o, incisos II, III, IV, V, VI, VII, IX e pargrafo nico).43 Essas normas esto de fato previstas na Constituio da Repblica Federativa do Brasil e o trabalho de associao feito pelos atores sociais interessante. Ocorre que, na linguagem do direito tradicional, algumas dessas normas podem no estar previstas enquanto direito subjetivo. um dos arcanos do direito enquanto tcnica ou arte o conhecimento da distino entre direito objetivo e direito subjetivo. O primeiro o prprio ordenamento jurdico,44 o direito como sistema, incluindo direitos subjetivos, normas ordinatrias, obrigaes, procedimentos, diretrizes, objetivos, instituies, princpios, atos administrativos, decises judiciais, regras de hermenutica. O segundo so os direitos que cada ser humano tem enquanto pessoa com capacidade para ser titular de situaes jurdicas ou autora de atos de exerccio dessa titularidade de situaes jurdicas.45 Essa segunda significao da palavra direito chamada de direito subjetivo, em referncia aos sujeitos que detm e/ou exercem os poderes conferidos pelas normas. Assim, o direito objetivo maior em amplitude que o direito subjetivo e contm em si normas no necessariamente coincidentes com direitos subjetivos. Um exemplo claro disso so as regras de hermenutica previstas na Lei de Introduo ao Cdigo Civil (BRASIL, 1942): Artigo 4o Quando a lei for omissa, o juiz decidir o caso de acordo com a analogia,
os costumes e os princpios gerais de direito.
Artigo 5o Na aplicao da lei o juiz atender aos fins sociais a que ela se dirige e s
exigncias do bem comum.
43. Brasil (2009). 44. Duguit (1911) define assim o direito objetivo: O direito objetivo a regra de conduta que se impe aos indivduos vivendo em sociedade, regra cujo respeito considerado por uma sociedade, em determinado momento, como uma garantia do interesse comum cuja violao acarreta uma reao coletiva contra o autor desse violao. No original: Le droit objectif ou rgle de droit est la rgle de conduite qui simpose aux individus vivant en socit, rgle dont le respect est considr un moment donn par une socit comme la garantie de lintrt commun dont la violation entrane une reaction collective contre lauteur de cette violation. 45. Entendo por direito subjetivo qualquer expectativa positiva (a uma prestao) ou negativa (a uma no leso) atribuda a um sujeito pela norma jurdica; e por status a condio de um sujeito, prevista tambm ela na norma jurdica positiva, enquanto pressuposto de sua capacidade de ser titular de situaes jurdicas e/ou autor de atos que sejam o exerccio dessa capacidade. No original: Inteso per diritto soggettivo qualunque aspettativa positiva (a prestazioni) o negativa (a non lesioni) ascritta ad un soggetto da una norma giuridica, e per status la condizione di un soggetto prevista anchessa da una norma giuridica positiva quale presupposto della sua idoneit ad essere titolare di situazioni giuridiche e/o autore degli atti che ne sono esercizio (Ferrajoli, 2002).
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As regras citadas no criam direitos subjetivos, ou pelo menos no o fazem imediatamente, mas estabelecem uma norma a ser seguida na aplicao ou interpretao de outras normas. um texto prescritivo. o mesmo que acontece com o texto prescritivo46 da norma do Artigo 216, 1 da Constituio Federal dificilmente poderia conter um direito subjetivo. Entendendo texto prescritivo como a matria escrita sobre a qual incide a interpretao do sujeito, vejamos o que diz este artigo:
o
Artigo 216. Constituem patrimnio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referncia identidade, ao, memria dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: 1o - O Poder Pblico, com a colaborao da comunidade, promover e proteger o patrimnio cultural brasileiro, por meio de inventrios, registros, vigilncia, tombamento e desapropriao, e de outras formas de acautelamento e preservao (grifos nossos).
A pura busca no texto da lei de um direito subjetivo livre participao nas decises de poltica cultural naufragaria. Quase todos os tribunais brasileiros teriam pudores em derivar um direito participao decisria apenas a partir da expresso com a colaborao da comunidade. O texto prescritivo citado est muito mais perto de um objetivo ou uma diretriz que de um direito subjetivo participao. Isso no quer dizer que tal direito no exista. Ao contrrio, nossa inteno exatamente mostrar como ele existe de maneira clara, se seguirmos as inscries do prprio direito cultura, tratado na seo anterior. O direito cultura, como deciso poltica fundamental da Constituio Cultural, irradia, condiciona todas as outras regras e interpretaes dos dispositivos dessa constituio. Durante o percurso de mapeamento das conexes constitutivas da deciso poltica fundamental que leva existncia do direito cultura na Constituio da Repblica Federativa do Brasil, passamos por diversos atores-rede, tambm chamados de inscries. Uma dessas inscries nos levava ao regime poltico da Constituio Federal, enquanto a outra nos levava ao Pacto Internacional sobre os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Em ambas passvamos por dispositivos que inscreviam o direito participao como uma decorrncia da Constituio Cultural brasileira. Vamos ver rapidamente como isso ocorria para demonstrar nossa hiptese. Para inscrever a obrigao do Estado prevista no Artigo 216 (CF/88), no captulo dos Direitos Fundamentais, tivemos que passar pelo Pacto de 1966. Esse pacto previa a obrigao dos Estados de respeitar e garantir no apenas os
46. Com referncia hermenutica, a palavra usada por Ramos (2010).
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direitos culturais, mas igualmente os direitos educao, por exemplo. Uma das disposies relativas educao poderia facilmente servir aos direitos cultura:
13.1 Os Estados Partes do presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa educao. Concordam em que a educao dever visar o pleno desenvolvimento da personalidade humana e do sentido de sua dignidade e fortalecer o respeito pelos direitos humanos e liberdades fundamentais. Concordam ainda em que a educao dever capacitar todas as pessoas a participar efetivamente de uma sociedade livre, favorecer a compreenso, a tolerncia e a amizade entre todas as naes e entre todos os grupos raciais, tnicos ou religiosos e promover as atividades das Naes Unidas em prol da manuteno da paz (ONU, 1966).
O desenvolvimento da personalidade a base do direito educao. Isto significa que a obrigao da prestao educacional, seja pelo Estado, seja por particulares, s adimple a obrigao do pacto em levar ao desenvolvimento da personalidade, direito humano bsico ligado explicitamente ao princpio da dignidade da pessoa humana. Esse princpio, alis, faz parte dos princpios estruturantes da Constituio da Repblica Federativa do Brasil, sua viga-mestra47 e , portanto, caracterstica bsica do nosso regime poltico. Retenhamos essa ideia por ora enquanto terminamos de analisar o pacto. Outro ponto desse pacto que incide sobre nossos direitos culturais, se passarmos pelo pacto para inscrev-los em nossa Constituio e convert-los em deciso poltica fundamental da nossa Constituio Cultural, a questo da participao na vida cultural de seus respectivos pases. Aqui, trata-se claramente de um direito subjetivo, previsto no Artigo 15.1.a: Os Estados Partes do presente Pacto reconhecem a cada indivduo o direito de: a) Participar da vida cultural. No h, aqui, qualquer dvida de que esse um direito subjetivo, ou seja, um direito atribudo por norma jurdica a uma expectativa negativa e a outra positiva, a uma no leso e a uma prestao. A dvida possvel seria sobre o que quer dizer participar da vida cultural, que analisamos agora. Para isso, voltaremos da conexo internacional ao nosso regime poltico. Quando analisamos a existncia da rede constitucional do direito cultura, passamos pela Ordem Social, pelo Prembulo, pelo SUS e pelo Artigo 5o. Esta passagem da inscrio do direito cultura por estes dispositivos leva a uma coleta de informaes que depois esse circuito vai levando consigo. O mesmo acontece quando o direito educao, inserido ele tambm na Ordem Social, sai do Pacto de 1966 e entra no direito brasileiro: ele carrega a ideia de pleno desenvolvimento da pessoa humana como base da educao para dentro da Ordem Social da Constituio da Repblica. Isso porque as compartimentaes da Constituio em
47. Para usar uma terminologia arquitetnica, que rejeitamos.
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Seguridade Social, Educao, Sade e Cultura no so barreiras, mas enunciaes tambm. O que entra na Ordem Social atravs de sua incorporao parte de Educao pode servir tambm para a cultura. No Artigo 1o da Constituio, aquele que mais explicitamente fala das decises polticas fundamentais, esto ligados a dignidade da pessoa humana, como um fundamento da Repblica Federativa do Brasil, e a democracia, poder [que] emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente. Dignidade da pessoa humana uma das inscries que conecta a CF ao Pacto de 1966 na parte da educao como desenvolvimento pleno da pessoa, enquanto na CF a dignidade da pessoa humana est ligada a uma forma de governo na qual o poder exercido pelo povo, diretamente ou por meio de seus representantes. Mais uma vez estamos em uma rede de inscries. A dignidade da pessoa humana, cuja realizao se faz, no de maneira arbitrria, seno baseada numa das inscries constitucionais fundamentais do Princpio Republicano.48 Essa dignidade se desdobra como deciso poltica fundamental em conexes por todo o texto da Constituio. Uma das conexes remete exatamente Ordem Social, e mais precisamente Seo I, do Captulo III dessa ordem: Da Educao (CF/88). Sabemos que o headline dessa ordem diz que sua base o primado do trabalho, com o que ela se liga tambm por a ao Artigo 1o, desde o qual repercute at a Ordem Econmica,49 atravs da juno dos elementos trabalho e livre-iniciativa operada pelo Artigo 1o. Ora, o que tudo isso tem a ver com a livre participao nas decises? sobretudo na Ordem Social que se concretiza o objetivo, diretriz ou princpio que estabelece a participao decisria na Constituio brasileira. Se quisermos inscrever essa diretriz no direito cultura, teremos necessariamente que realizar uma rede de inscries por esse lado. O primado do trabalho, inscrio repetida na Constituio entre os fundamentos, a Ordem Econmica e a Ordem Social, significa colocar o trabalho acima de qualquer outro fator econmico, por se entender que nele o homem se realiza com dignidade (Bonavides, Miranda e Agra, 2009). O trabalho ligado dignidade como sua realizao. Trata-se de uma rede na qual dignidade humana, a plena realizao da pessoa, passando pela rede do Pacto de 1966, se manifesta em seu trabalho.50 Ao mesmo tempo, a educao meio para o pleno desenvolvimento da personalidade humana, e est inscrita na Ordem Social da CF/88. Sigamos em direo rede da educao.
48. Sobre esse princpio, ver Agra (2005) e Goldman (2008). 49. Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: III - a dignidade da pessoa humana; IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;. Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpios: (...). 50. Impossvel no pensar em Karl Marx e na sua crena da capacidade do homem de transformar a natureza como a verdadeira essncia da humanidade. Sobre isso, ver Dumont (1985).
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A educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser promovida e incentivada com a colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho. Isto o Artigo 205 da CF/88 que diz. Inscries internas a este dispositivo e a suas redes elementares remetem a educao aos direitos fundamentais, aos deveres do Estado, famlia, sociedade e, mais importante, atribuem trs finalidades educao: o pleno desenvolvimento da pessoa (como no Pacto de 1966); o preparo para o exerccio da cidadania (ou para o exerccio dos direitos polticos, para o exerccio do poder); e para a qualificao para o trabalho, aquele ator que ele mesmo a prpria manifestao da dignidade humana. A educao o centro gravitacional da poltica, da dignidade, do trabalho. Ela o ndulo para onde convergem essas linhas conectivas. Ora, sob a epgrafe Da Educao que est a mais forte regra de participao na deciso e na gesto da Constituio brasileira: gesto democrtica do ensino pblico.51 A est inscrita, sem ambiguidades, sem saltos lgicos, a regra da participao na gesto do ensino. Todo o poder emana do povo que o exerce diretamente ou por meio de seus representantes: eis a democracia brasileira. O ensino ter por princpios: VI gesto democrtica do ensino pblico, na forma da lei (CF/88, grifo nosso). Esta regra to forte que alguns estados inscreveram em suas constituies ou leis a regra da eleio para o cargo de diretor da escola. O STF, com base nas inscries republicanas do Artigo 37, entendeu que isso era inconstitucional e declarou a invalidade das leis, mas muitos estados haviam entendido ao p da letra a gesto democrtica. Essa mesma gesto democrtica atribuda educao, foco de conexes densas da nossa Constituio, se repete em outras partes, embora com o nome de diretrizes ou objetivos. Desse modo,
as aes governamentais na rea da assistncia social sero realizadas () e organizadas com base nas seguintes diretrizes: () II participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis (Artigo 204o, CF/88. Grifos nossos).
Ou as aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema nico, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: III participao da comunidade (Artigo 198, CF/88). Estas novas redes de normas densificam a rede da educao, explicam o que quer dizer essa gesto democrtica, como ela se dar. Alm disso, repetem enquanto diretriz o princpio da gesto democrtica, reforando a ideia de que as polticas sociais ou concretizadoras de direitos sociais devero, como regra geral, de ordem objetiva, contar com a participao dos interessados.
51. a nica regra que diz que a gesto democrtica um princpio, enquanto todas as outras se referem a diretrizes ou objetivos.
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A mesma ideia repetida enquanto objetivo:

Artigo 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. Pargrafo nico. Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: VII carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos colegiados (CF/88. Grifos nossos).
Todas essas normas encontram-se na Ordem Social, na qual tambm esto as normas do Artigo 216 em que se queria encontrar o direito participao decisria. Porm, a verdade que, sendo ou no direito, essa participao passa pelos mesmos circuitos, pelas mesmas redes de inscrio do direito cultura. Essas redes remetem a coisas dispersas na Constituio por meio das quais as conexes recolhem a ao daquela coisa, reaproveitando-a. Em outras palavras, seu poder aproveitado. Assim, o dtour rumo ao direito internacional ou ao Artigo 1o da CF/88 tambm enriquece, densifica o direito cultura ligando-o participao. Se em toda a Ordem Social a participao regra, porque no direito cultura no seria? Se h participao, como ela seria? Ora, seria como nos outros casos: uma participao/gesto, uma participao/fiscalizao democrtica por meio de organizaes representativas, com o objetivo de propiciar comunidade a discusso, o controle, a formulao de polticas culturais porque esse o modelo existente na Constituio Brasileira para a realizao da dignidade da pessoa humana, para o pleno desenvolvimento da personalidade, para permitir que o trabalho seja no um encargo, mas a concretizao dessa dignidade. Tudo isto mais do que uma comunidade que simplesmente colabora com o poder pblico para a promoo e a proteo do patrimnio cultural brasileiro, como diz o Artigo 216. Trata-se de uma participao que ela mesma j uma etapa na realizao da dignidade humana. Essa participao cuja rede propomos aqui bastante mais densa do que aquela que derivaria da simples expresso com a colaborao da comunidade (CF/88). Ela garante a existncia dos conselhos como pea fundamental do SNC. Porm, mais do que isso. Ela garante aquele influxo de demandas fundadas em um discurso jurdico denso que exigiria constantemente a ao do Estado na rea cultural. O discurso normativamente denso sobre o direito cultura que estamos tentando construir circularia pela sociedade via SNC, cresceria razes nessa sociedade, vicejaria e depois voltaria ao SNC mais rico, com mais densidade
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e mais exigncias. Por sua vez, o SNC poderia funcionar como uma espcie de usina de densificao do discurso vindo da sociedade. Nos conselhos, os discursos algo difusos da comunidade se organizariam, adquiririam fora jurdica e se tornariam um poderoso mecanismo de influncia sobre o Estado, em geral, e sobre os tribunais, em particular.
7 Usando os poderes j conectados: desnecessidade e inconvenincia de Emendas Constituio para a implementao das polticas culturais e do SNC
A tramitao de uma emenda Constituio extremamente difcil e exige muito capital poltico.52 O empenho desse capital poltico na aprovao de uma emenda relativa ao SNC deveria obedecer no apenas a um clculo dos custos e benefcios envolvidos em tal projeto, mas tambm a uma prospeco dos riscos jurdicos implicados no prprio sucesso da empreitada. E tudo isso deveria ser comparado com a possibilidade de que o MinC alcance a operatividade do SNC por seus prprios meios ou pelo menos com menor dependncia em relao a outros atores. O tempo de tramitao das PECs pode custar mandatos inteiros. E depois de aprovada a PEC, descobre-se que ela necessita uma lei para regulament-la; que ela tem alguma inconstitucionalidade; que o Poder Executivo pode deixar de aplic-la por falta de oramento; que entes federativos interessados em descumprir a vinculao de parcelas do oramento alegam uma restrio chamada reserva do possvel, entre outros problemas. Hoje existem vrias PECs visando conformar constitucionalmente a garantia aos direitos culturais e a criao do SNC. O reconhecimento da existncia do direito cultura, ou direitos culturais, fundamental. Atravs do reconhecimento desse direito se pode embasar uma srie de polticas pblicas e at a aplicao de um mnimo de recursos no oramento sem necessitar de Emendas Constituio. Na primeira parte deste captulo demonstramos que esse direito cultura j existe. Agora, usando preferencialmente o direito cultura como exemplo, falaremos dos poderes de que o MinC53 j dispe para implementar as polticas culturais e do risco de no us-los.54 Em relao PEC no 49/2007, ela insere o direito cultura entre aqueles direitos sociais previstos no Artigo 6o (CF/88):
52. Ver A criatividade normativa das polticas pblicas: entre a mobilizao e a estabilidade, neste mesmo livro. 53. Inclumos, para simplificar, entre o que chamamos de poderes do MinC, todos aqueles poderes de que dispe o Poder Executivo com o mnimo de concurso com o Legislativo, em razo de o MinC ser parte do Poder Executivo e de ambos serem chefiados pelo partido eleito. 54. A aprovao da PEC n 49/2007, do deputado Iran Barbosa, junto com aquela relativa vinculao dos recursos no contingenciveis e a que cria o SNC, se soma proposta de lei que estabelece o PNC no rol das prioridades jurdico-normativas surgidas da II CNC. Ver Brasil (2010).
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So direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio.
Com a insero dos direitos culturais neste artigo, a redao passaria a ser assim: So direitos sociais a educao, a cultura, a sade etc.55 O direito social cultura estaria, assim, explicitado no texto dos direitos sociais, no restando dvida, portanto, quanto ao fato de ele ser um dos direitos sociais, os quais so servios proporcionados pelo Estado, direta ou indiretamente, enunciados em normas constitucionais que possibilitam melhores condies de vida e esto ligados ao direito da igualdade.56 Trataremos aqui dos poderes de que o MinC j dispe que lhe permitem desde j implementar praticamente todas as polticas culturais que deseja, incluindo o SNC. Com isso, visamos mostrar no s a falta de necessidade das referidas Emendas Constitucionais como tambm os riscos que elas podem trazer aos poderes do MinC.
7.1 Polticas culturais e Poder Judicirio
O STF j decidiu, mais de uma vez, que a presena de um direito de segunda gerao na Constituio exige do Poder Pblico a sua concretizao. Por Poder Pblico aqui entende-se qualquer um dos trs poderes, inclusive o Poder Judicirio, que atuaria subsidiariamente aos outros dois poderes. Assim, a omisso do Executivo ou do Legislativo no estabelecimento de polticas pblicas destinadas a garantir direitos constitucionalmente garantidos poderia ser questionada no prprio Poder Judicirio. Como observamos anteriormente, a Constituio Federal bastante rica em elementos a partir dos quais se pode construir um discurso defendendo a existncia dos direitos culturais no texto atual, e esse discurso poderia ser circulado via Conselhos de Cultura para a sociedade. Ora, essa circulao do discurso denso sobre os direitos culturais poderia estimular sries de demandas judiciais para a concretizao via Judicirio de diversas polticas culturais, inclusive no limitadas ao efeito social, isto , podendo englobar iniciativas de implementao de aspectos individuais dos direitos culturais. Eis uma das decises do STF na matria:
A omisso do Estado que deixa de cumprir, em maior ou em menor extenso, a imposio ditada pelo texto constitucional qualifica-se como comportamento
55. Ver Brasil (2007). Disponvel em: <http://www.camara.gov.br/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=348797 >. 56. Comparar essa redao e a descrio do que so direitos sociais com a seguinte: O Estado garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais e acesso s fontes da cultura nacional, e apoiar e incentivar a valorizao e a difuso das manifestaes culturais. Esta a definio do Artigo 215, o qual est inserido na Ordem social, sendo, portanto, uma norma votada a dar densidade aos direitos sociais. Segundo reportagem da Agncia Cmara (Arajo, 2007).
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revestido da maior gravidade poltico-jurdica, eis que, mediante inrcia, o Poder Pblico tambm desrespeita a Constituio, tambm ofende direitos que nela se fundam e tambm impede, por ausncia de medidas concretizadoras, a prpria aplicabilidade dos postulados e princpios da Lei Fundamental. (RTJ 185/794-796, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno) certo tal como observei no exame da ADPF 45/DF, Rel. Min. Celso de Mello (Informativo/STF n 345/2004) que no se inclui, ordinariamente, no mbito das funes institucionais do Poder Judicirio e nas desta Suprema Corte, em especial a atribuio de formular e de implementar polticas pblicas (Jos Carlos Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituio Portuguesa de 1976, p. 207, item n. 05, 1987, Almedina, Coimbra), pois, nesse domnio, o encargo reside, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo. Impende assinalar, no entanto, que tal incumbncia poder atribuirse, embora excepcionalmente, ao Poder Judicirio, se e quando os rgos estatais competentes, por descumprirem os encargos poltico-jurdicos que sobre eles incidem em carter mandatrio, vierem a comprometer, com tal comportamento, a eficcia e a integridade de direitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional, como sucede na espcie ora em exame (BRASIL, 2008).
A mesma deciso faz, entretanto, ressalvas referentes s possibilidades financeiras da Administrao Pblica:
No deixo de conferir, no entanto, assentadas tais premissas, significativo relevo ao tema pertinente reserva do possvel (Stephen Holmes/Cass R. Sunstein, The Cost of Rights, 1999, Norton, New York; Ana Paula de Barcellos, A Eficcia Jurdica dos Princpios Constitucionais, p. 245/246, 2002, Renovar), notadamente em sede de efetivao e implementao (sempre onerosas) dos direitos de segunda gerao (direitos econmicos, sociais e culturais), cujo adimplemento, pelo Poder Pblico, impe e exige, deste, prestaes estatais positivas concretizadoras de tais prerrogativas individuais e/ou coletivas. No se ignora que a realizao dos direitos econmicos, sociais e culturais alm de caracterizar-se pela gradualidade de seu processo de concretizao depende, em grande medida, de um inescapvel vnculo financeiro subordinado s possibilidades oramentrias do Estado, de tal modo que, comprovada, objetivamente, a alegao de incapacidade econmico-financeira da pessoa estatal, desta no se poder razoavelmente exigir, ento, considerada a limitao material referida, a imediata efetivao do comando fundado no texto da Carta Poltica. No se mostrar lcito, contudo, ao Poder Pblico, em tal hiptese, criar obstculo artificial que revele a partir de indevida manipulao de sua atividade financeira e/ou poltico-administrativa o ilegtimo, arbitrrio e censurvel propsito de fraudar, de frustrar e de inviabilizar o estabelecimento e a preservao, em favor da pessoa e dos cidados, de condies materiais mnimas de existncia (BRASIL, 2008).
Os direitos cuja implementao exigem gastos do Poder Pblico poderiam encontrar escusa legtima para seu no cumprimento na alegao comprovada
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da clusula da reserva do possvel, ou seja, a alegao comprovada de que o Estado no dispe de meios suficientes para garantir as polticas implementadoras daqueles direitos. A criao de artifcios j foi, contudo, barrada pelo prprio STF, que no considera legtima a alegao da reserva do possvel se foi o prprio poder pblico quem gerou a impossibilidade. Isso tudo quer dizer que a existncia dos direitos culturais por si s j garante a obrigao do Estado de investir na implementao desses direitos. Caso o Estado no o cumpra via Executivo ou Legislativo, cumprir via Judicirio, como demonstra a disposio do STF. Essa via aberta realidade dos direitos culturais poderia ser bastante explorada dentro de fruns como os Conselhos de Cultura. Como o Judicirio trabalha por meio de classificaes de direitos, conviria no engessar o direito cultura dentro de uma categoria para a qual o judicirio j tenha resposta pronta, como o caso da categoria dos direitos sociais. Seria mais adequado deixar os direitos culturais livres para englobar tanto direitos individuais como sociais, permitindo ao poder pblico uma maior flexibilidade na sua implementao ao mesmo tempo em que estimularia uma maior diversidade de participaes nos Conselhos de Cultura quando fosse o caso de provocar o Judicirio para implementar judicialmente o que o Executivo e o Legislativo no implementaram politicamente.57 Muitas vezes, mais interessante ter vrios indivduos entrando com vrias aes individuais para a implementao de um direito seu do que agregar toda a disputa judicial apostando todas as fichas em uma nica ao. Se uma das polticas de acesso cultura fosse a distribuio de vales-cultura para que os indivduos pudessem frequentar museus, por exemplo, por que no deixar aberta a porta para que um dos indivduos, ou vrios deles, entrem com uma ao judicial exigindo o cumprimento da obrigao estatal caso ela esteja sendo negligenciada? Por que caracterizar o direito ao recebimento do ticket como direito social e deixar todas as aes judiciais possveis nas mos de associaes e agncias pblicas, como o Ministrio Pblico?58 Portanto, a existncia atual de um direito cultura composto de um ou mais feixes de direitos de vrias geraes j garante a obrigao de gasto do Estado. A jurisprudncia do STF no poderia ser mais clara quando limita a discricionariedade do Estado nesse sentido:
Cumpre advertir, desse modo, que a clusula da reserva do possvel ressalvada a ocorrncia de justo motivo objetivamente afervel no pode ser invocada, pelo Estado, com a finalidade de exonerar-se, dolosamente, do cumprimento de suas obrigaes constitucionais, notadamente quando, dessa conduta governamental ne57. Sobre a ideia de que os direitos culturais se compem de um feixe englobando direitos sociais e individuais mltiplos, ver Abramovich, Courtis e Ferrajoli (2002). 58. As aes para implementao de direitos sociais so mais comumente um poder das associaes que dos cidados.
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gativa, puder resultar nulificao ou, at mesmo, aniquilao de direitos constitucionais impregnados de um sentido de essencial fundamentalidade (BRASIL, 2008).
Por outro lado, exigncias normativas constitucionais de porcentagens mnimas de gastos no desobrigam os interessados de manter vigilncia constante sobre as porcentagens efetivamente gastas naquela poltica. O exemplo dos gastos estaduais com a sade vem bem a calhar:
Estados maquiaram seus investimentos em sade pblica nos ltimos anos declarando quase R$ 12 bilhes gastos com reformas de presdios, aposentadorias de funcionrios pblicos e outras atividades como se tivessem sido aplicados no setor. A Emenda Constitucional no 29, aprovada pelo Congresso no ano 2000, determina que os Estados invistam no sistema pblico de sade no mnimo 12% de suas receitas, mas a maioria no cumpre a legislao e tem inflado as prestaes de contas entregues ao governo federal. Despesas com ensino superior, obras de saneamento bsico e financiamento habitacional tambm foram apresentadas como investimentos em sade, de acordo com o Ministrio da Sade. Os 27 estados declararam gastos de R$ 115 bilhes com sade de 2004 a 2008. Depois de examinar suas prestaes de contas, o ministrio concluiu que R$ 11,6 bilhes se referiam a despesas com outras reas, que no poderiam ser usadas para cumprir a lei. Esse dinheiro corresponde a 10% dos gastos informados pelos estados nesses cinco anos e seria suficiente para manter por um ano 13 ambulncias do Samu (Servio de Atendimento Mvel de Urgncia) em cada um dos 5,5 mil municpios do pas.59
Como j mencionado, nada impede que vinculaes constitucionais de gastos oramentrios sejam maquiadas. Alm disso, como tambm mencionado em outra parte deste livro,60 podem existir divergncias legtimas na interpretao das porcentagens de gastos obrigatrios. Cada esfera da Federao pode ser levada a interpretar sua porcentagem especfica de maneira mais favorvel a sua margem de discricionariedade. Em um SNC desenhado segundo o postulado da participao social, a melhor defesa contra esse tipo de desvirtuao dos gastos obrigatrios a possibilidade de que mais gente possa apresentar-se ao Poder Judicirio em busca de garantia de direitos prprios. Associaes, em busca de garantia a direitos sociais; indivduos, em busca de garantia de direitos individuais. Essas aes poderiam
59. Disponvel em: <http://oglobo.globo.com/pais/noblat/posts/2011/07/04/maquiagem-infla-gastos-com-saude-em12-bilhoes-390082.asp>. 60. Ver captulo 6 deste mesmo livro.
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ser coordenadas pelos fruns de participao, isto , os Conselhos de Cultura. Para isso, necessrio que esses conselhos funcionem como uma espcie de caixa de ressonncia dos discursos normativamente densos sobre a existncia dos direitos culturais. Paralelamente ao papel fundamental que esse tipo de formao de discursos sobre o SNC possa ter na garantia das polticas culturais, o MinC tem condies de desempenhar desde j um papel proativo e sem esperar por qualquer reforma constitucional ou legal. Bastaria, para isso, que o MinC funcionasse como uma agncia, ou seja, uma instncia de formulao, controle e produo de normas relativas ao SNC, ao direito cultura e s polticas culturais. Aqui, estaramos diante de uma espcie de diviso do trabalho entre o MinC e os conselhos na qual estes seriam instncias de enriquecimento do discurso e acompanhamento e discusso sobre as polticas culturais em todos os nveis da federao, enquanto o MinC seria a verdadeira instncia executiva das polticas pblicas no nvel federal e, atravs de um constante intercmbio com todos os conselhos de todos os nveis, tambm acompanharia as polticas culturais nos outros nveis federais, podendo inclusive vir a influenci-las de maneira significativa atravs da circulao de discursos via Conselhos. Nesse modelo, teramos um MinC elaborando normas tcnicas e jurdicas a partir dos poderes administrativos de que j dispe no nvel federal. O uso desses poderes administrativos para a implementao de polticas culturais mesmo na falta de lei regulamentadora encontra respaldo na jurisprudncia slida do STF, desde que o MinC consiga sustentar que as polticas culturais estavam previstas na Constituio Federal, vejamos:
Cabe referir, ainda, neste ponto, ante a extrema pertinncia de suas observaes, a advertncia de Luiza Cristina Fonseca Frischeisen, ilustre Procuradora Regional da Repblica (Polticas Pblicas A Responsabilidade do Administrador e o Ministrio Pblico, p. 59, 95 e 97, 2000, Max Limonad), cujo magistrio, a propsito da limitada discricionariedade governamental em tema de concretizao das polticas pblicas constitucionais, assinala: Nesse contexto constitucional, que implica tambm na renovao das prticas polticas, o administrador est vinculado s polticas pblicas estabelecidas na Constituio Federal; a sua omisso passvel de responsabilizao e a sua margem de discricionariedade mnima, no contemplando o no fazer. (...) Como demonstrado no item anterior, o administrador pblico est vinculado Constituio e s normas infraconstitucionais para a implementao das polticas pblicas relativas ordem social constitucional, ou seja, prpria finalidade da mesma: o bem-estar e a justia social.
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Conclui-se, portanto, que o administrador no tem discricionariedade para deliberar sobre a oportunidade e convenincia de implementao de polticas pblicas discriminadas na ordem social constitucional, pois tal restou deliberado pelo Constituinte e pelo legislador que elaborou as normas de integrao. As dvidas sobre essa margem de discricionariedade devem ser dirimidas pelo Judicirio, cabendo ao Juiz dar sentido concreto norma e controlar a legitimidade do ato administrativo (omissivo ou comissivo), verificando se o mesmo no contraria sua finalidade constitucional, no caso, a concretizao da ordem social constitucional. Tenho para mim, desse modo, presente tal contexto, que os Municpios que atuaro prioritariamente no ensino fundamental e na educao infantil (CF, Art. 211, 2) no podero demitir-se do mandato constitucional, juridicamente vinculante, que lhes foi outorgado pelo art. 208, IV, da Constituio, e que representa fator de limitao da discricionariedade poltico-administrativa dos entes municipais, cujas opes, tratando-se de atendimento das crianas em creche e na pr-escola (CF, Art. 208, IV), no podem ser exercidas de modo a comprometer, com apoio em juzo de simples convenincia ou de mera oportunidade, a eficcia desse direito bsico de ndole social. (BRASIL, 2008, grifos no original)
Sendo rgo da estrutura do Poder Executivo, o MinC pode atuar dentro dos limites desse poder. Voltaremos a isso adiante. Agora, queremos fazer uma advertncia da mxima importncia que infelizmente veio um pouco tarde. Trata-se de uma advertncia sobre o uso excessivo do instituto da Proposta de Emenda Constituio para fundamentar as polticas culturais. Esse tema j foi abordado aqui, mas ainda resta ao menos uma advertncia sobre a perda de poder regulamentar do Ministrio da Cultura com a constitucionalizao detalhada de normas de polticas culturais.
7.2 Decreto e/ou regulamento autnomo61
A Constituio Federal defere ao presidente da Repblica poderes para editar decretos sobre a organizao e o funcionamento da administrao federal. Esse tipo de decreto se chama decreto autnomo, porque prescinde da existncia de lei que o embase. Normalmente seria um decreto puramente ordinatrio, porquanto apenas organizaria servios na prpria administrao federal. No entanto, um decreto desse tipo pode organizar servios de tal maneira que tenha um efeito que transcenda a organizao administrativa. Um exemplo disso o Decreto no 5.520, de 2005, que instituiu o Sistema Federal de Cultura (SFC) e dispe sobre a organizao e o funcionamento do Conselho Nacional de Poltica Cultural (CNPC). Esse decreto se funda diretamente no Artigo 84, inciso VI, da Constituio Fede61. Alguns autores usam os dois termos querendo significar atos normativos distintos. Na verdade, se houver distino, muito sutil.
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ral, sem nenhuma lei que medeie entre aquele e esta. E, no entanto, um decreto cujas repercusses vo muito alm de simples rearranjos administrativos. Existe um debate, no mbito do direito administrativo brasileiro, sobre os limites das faculdades normativas da administrao pblica nos casos em que a Constituio d ao Estado um objetivo, um fim a cumprir, por exemplo, o fim de garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais, conforme o Artigo 215 da Constituio Federal. O debate instigante. Em sntese brevssima, a questo central : quando a Constituio d administrao o fim, ela d tambm os meios? Explicamos. Se a Constituio Federal diz que um dos fins do Estado garantir os direitos culturais, ela estaria dizendo que o Estado agir por meio de ato administrativo para construir todas as polticas pblicas necessrias implementao daquele fim. O argumento que se a Constituio no quisesse dar os meios, ela no teria estabelecido aquele fim. Nesse caso, o meio para realizar a poltica pblica que cumpriria com as determinaes finalsticas da Constituio se chama Regulamento Autnomo. O argumento com suas limitaes pode ser resumido assim (JUSTEN FILHO, 2002):
Somente se poderia invocar alguma ordem de competncias implcitas no tocante a atividades prprias do Estado ou quanto a servios de interesse pblico ou coletivo. (Nesse caso e ainda que se suponha que a administrao esteja jungida lei, a atribuio constitucional de competncias poderia gerar algum poder implcito).
Isso significa que a administrao pblica poderia utilizar dos regulamentos, atos normativos editados pelo chefe do Poder Executivo, para implementar normas implementadoras de polticas pblicas sem a existncia de lei prvia, desde que as polticas pblicas em questo pudessem ser inferidas da Constituio. Ou seja, seria uma segunda modalidade de regulamento ao lado do incontestavelmente j existente regulamento de execuo.62 A vantagem do uso desse tipo de regulamento seria manter a implementao das polticas culturais dentro do mbito do Poder Executivo, no qual o MinC seguramente tem mais trnsito do que no Poder Legislativo. Ainda que minoritariamente, j possvel notar que existe no Poder Judicirio alguma tendncia aceitao do regulamento autnomo, como na deciso do Superior Tribunal de Justia comentada em seguir: No RMS no 6.234/DF, adotou-se entendimento de que O ordenamento jurdico brasileiro prestigia o regulamento autnomo (JUSTEN FILHO, 2002). Ou seja, embora com ressalvas, o STJ aceitou que o decreto autnomo era vlido. A julgar por recentes decises do
62. Tanto o decreto quanto o regulamentado autnomos prescindem de lei para ser vlidos. J o decreto e o regulamento de execuo pressupem a existncia prvia de uma lei qual ele apenas daria aplicabilidade e riqueza de detalhes. Ver sobre isso Lanna (2003).
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STF prestigiando as polticas pblicas constitucionalmente estabelecidas,63 bem como outras decises da composio atual da Corte Suprema aceitando o aumento de poderes discricionrios do chefe do Executivo,64 pode haver uma tendncia em aceitar regulamentos autnomos no futuro, principalmente se no houver legislao infraconstitucional que garanta os direitos a serem implementados pelas polticas pblicas, nem exigncia expressa de que essas sejam criadas por lei. Aqui o ponto no qual entra o equvoco, a referida infelicidade, j cometido dentro de uma Proposta de Emenda Constituio no tocante ao SNC. Estamos falando da PEC que constitucionalizou o Plano Nacional de Cultura (PNC). que um dos pressupostos que facilitam o argumento de que o Executivo pode implementar polticas pblicas constitucionais sem a prvia existncia de lei precisamente o princpio da reserva legal. Na Constituio esse princpio existe explicitamente sempre que a norma diz na forma da lei. Foi exatamente o que fez a PEC que criou o PNC (CF/88): A lei estabelecer o Plano Nacional de Cultura (...). Com isso, ficou mais difcil defender que um regulamento autnomo pudesse estabelecer o PNC. No ficou, contudo, impossvel, como demonstra o trecho de Justen Filho (2002) citado anteriormente. Aqui, voltamos questo da velha tenso entre direito e polticas pblicas abordada no comeo deste captulo. Para um gestor de polticas pblicas pode parecer que a determinao constitucional a lei estabelecer (...) uma ordem ao legislador, obrigando-o a fazer quase que imediatamente a lei. E teoricamente seria isso mesmo. Contudo, na prtica as coisas so um pouco diferentes. Aquele trecho trazido Constituio pela Emenda Constitucional no 48, de 2005 tem o efeito prtico de dar mais poderes ao legislador, porquanto fica estabelecido que s ele pode elaborar o PNC. Eis o risco da constitucionalizao de que falvamos: como quem faz as emendas so os parlamentares, nada garante que eles no vo se utilizar das mesmas para inserir na Constituio reservas legais que antes no existiam, tornando mais difcil para a administrao pblica fazer o que quer que seja sem infinitos processos legislativos.65 No entanto, tampouco o caso de se desesperar. A administrao pblica dispe de outros meios para fazer frente ao dito problema. Um dos mais poderosos instrumentos normativos do Poder Executivo a Medida Provisria (MP), ato normativo de competncia do presidente da Repblica com fora de lei e efeito imediato. No caso de haver reserva legal ou de no se poder usar o regulamento autnomo, o chefe do Poder Executivo poderia editar uma MP que daria base
63. Por exemplo, AI no 677274, do STF (BRASIL, 2004). 64. Ver, por exemplo, a Extradio no 1.085 Caso Battisti (BRASIL, 2011a). Ver tambm decises do STF em Mandado de Injuno, principalmente o MI no 708 (BRASIL, 2011b), que tratou do direito de greve dos servidores pblicos. 65. O infortnio da PEC n 48 (que criou o PNC) foi comentado por Silva (2009), em termos semelhantes aos que aqui tratamos. Diz ele que a reforma constitucional remeteu ao legislador a feitura do Plano, deixando o mesmo ainda sem existncia quando poderia ter criado o PNC de uma vez por meio de legislao ordinria.
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para a publicao de um regulamento de execuo, o que implementaria polticas culturais quase imediatamente. No que toca implementao de normas garantidoras das polticas culturais no mbito das outras unidades federativas, a soluo tampouco difcil. Quando a Constituio estadual ou as leis orgnicas distrital ou municipais no previrem a existncia de MP, a prpria ausncia desse poder j seria uma justificativa para que aquelas unidades federativas implementassem polticas pblicas via regulamentos autnomos, desde que no invadindo esfera reservada competncia federal ou de outro ente.66 Assim, a soluo do uso do regulamento autnomo tem um aporte favorvel aos aspectos de pacto federativo do SNC.
7.3 Decreto de execuo
Outro ato administrativo que poderia ser usado pelo Executivo em benefcio do SNC o decreto de execuo. Este pressupe uma lei qual ele viria dar detalhamento, aplicabilidade, execuo. A lei seu fundamento de validade formal e sua fronteira de contedo material. Ocorre que leis no raro so vagas e imprecisas e muitas vezes deixam tanto espao para o administrador que ele pode praticamente reinventar a lei sem mover uma linha de sua competncia administrativa. O prprio MinC tem um exemplo de decreto que traz essas caractersticas. O Decreto no 5.761, de 2006, ao tratar do Fundo Nacional de Cultura (FNC) modifica substancialmente as competncias estabelecidas na Lei no 8.313, de 1991, sob pretexto de aclar-las. O uso desse tipo de decreto de maneira eficiente e rpida exige que ele se refira a uma lei preexistente.
7.4 Lei Rouanet
Uma soluo possvel reconstruir discursivamente a Lei n 8.313, de 1991, seguindo o modelo sugerido na primeira parte deste captulo para Constituio Cultural. Essa reconstruo teria por objetivo veicular a Lei Rouanet como a lei para a poltica cultural, permitindo administrao pblica partir diretamente para sua aplicao e detalhamento via atos administrativos. Seria preciso despir a Lei Rouanet de sua interpretao histrica, que limita seu significado ao modelo do mecenato e diminuio do poder da administrao de alocar recursos pblicos e trabalhar com os outros aspectos da lei que servem aos propsitos da atual gesto do MinC. Com efeito, a Lei Rouanet traz muito mais do que o mecenato. Em suas disposies gerais ela contm disposies que viabilizam aes do MinC sobre dois
66. Ver Justen Filho (2002). 494. Note-se que o referido autor contra a existncia do regulamento autnomo. Ele utilizado neste trabalho porque resume bem as posies favorveis ao regulamento autnomo.
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processos sociais da mxima importncia: acesso cultura e produo cultural. Em nenhum desses eixos a dita lei restringe a ao do gestor pblico a produtos culturais hegemnicos. Ao contrrio. A lei fala expressamente de regionalizao da produo, sobrevivncia e florescimento dos modos de criar, fazer e viver da sociedade brasileira, apoiar, valorizar e difundir o conjunto das manifestaes culturais e seus respectivos criadores, entre outras diretrizes de ordem geral que so perfeitamente adequadas s atuais concepes de polticas pblicas no MinC. Nenhuma dessas disposies est obrigada a s ser aplicada dentro do quadro do mecenato. Ao contrrio, o gestor pblico pode construir as conexes mais adequadas a seus objetivos e defender a lei como sendo a regulamentao legal pedida pela Constituio. A Lei no 8.313, de 1991, tambm contm diversos verbos que fundamentam aes de distribuio de recursos para o fomento da produo cultural: estimular, promover, difundir. Esses verbos podem servir de base para atos administrativos que estabeleam aes dentro do quadro do SNC e que distribuam recursos a produtores culturais regionais, por exemplo. Outros verbos, como preservar, podem dar base a decretos que viabilizem transferncia de recursos para obras arquitetnicas ou de preservao. Em poucas palavras: a lei que embasaria os regulamentos e decretos j existiria, bastando livr-la de supostos ranos ideolgicos por meio de uma interpretao de boa vontade. Finalmente, a Lei no 8.313, de 1991, cria um ator institucional que bem maior do que o Programa Nacional de Apoio Cultura (PRONAC). Trata-se do FNC. O Artigo 4o da Lei no 8.313, de 1991, apenas ratifica o Fundo de Promoo Cultural, criado pela Lei no 7.505, de 1986. No Artigo 2o desta lei j est previsto que as atividades culturais esto sujeitas a regulamentao e critrios estabelecidos pelo MinC. Mais explcita delegao de poderes a um ministrio difcil de ser encontrada, e que se saiba no foi revogada. Neste contexto e de volta ao Artigo 4o da Lei no 8.313/1991, o FNC no tem suas funes limitadas captao de recursos via Lei Rouanet, mas sim a de fazer isso e de:
I estimular a distribuio regional equitativa dos recursos a serem aplicados na execuo de projetos culturais e artsticos; II favorecer a viso interestadual, estimulando projetos que explorem propostas culturais conjuntas, de enfoque regional; III apoiar projetos dotados de contedo cultural que enfatizem o aperfeioamento profissional e artstico dos recursos humanos na rea da cultura, a criatividade e a diversidade cultural brasileira; IV contribuir para a preservao e proteo do patrimnio cultural e histrico brasileiro;
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V favorecer projetos que atendam s necessidades da produo cultural e aos interesses da coletividade, a considerados os nveis qualitativos e quantitativos de atendimentos s demandas culturais existentes, o carter multiplicador dos projetos atravs de seus aspectos socioculturais e a priorizao de projetos em reas artsticas e culturais com menos possibilidade de desenvolvimento com recursos prprios. (BRASIL, 1991).
No seria nem um pouco difcil dar a esses dispositivos um sentido muito mais amplo do que o da prpria lei que o criou atravs da realizao de uma conexo com a Constituio Cultural, nos termos em que mencionamos na primeira parte deste captulo. Com efeito, a existncia daquele discurso denso da Constituio Federal se espraia como uma descarga eltrica sobre todo o ordenamento jurdico conectado a ele, dando novo sentido a disposies j velhas do ordenamento jurdico brasileiro. Com a Lei no 8.313/1991 no seria diferente. Superado o paradigma do mecenato atravs da fixao indiscutvel da obrigao do Estado de garantir os direitos culturais garantidos pela rede de conexes constitucional, os dispositivos da Lei Rouanet perdem completamente seu carter de facilitadores do mecenato e se tornam diretrizes gerais para qualquer poltica cultural, podendo servir de base para detalhamentos via ato administrativo. Desnecessrio dizer que o MinC teria margem de manobra gigantesca para a feitura desses atos administrativos, no estando em nenhuma hiptese submetido histria da Lei no 8.313/1991. A lei e a Constituio so textos a partir dos quais se constroem discursos que fundamentam o poder de realizar polticas do MinC.
7.5 Fundo Nacional de Cultura: agncia executiva
O FNC poderia ser visto, ento, como algo mais que um simples repositrio financeiro para projetos culturais coordenados pelo mercado. O FNC poderia ser visto como um fomentador de agncias executivas, ou, caso isso no funcione, como uma agncia executiva ele mesmo. As agncias executivas so criadas pelas entidades federais para realizar as polticas culturais para oferecer uma resposta s demandas por racionalidade e estabilidade para as polticas culturais sem depender de Emendas Constituio. Elas tambm driblam as necessidades de criao de fruns de debates e de pactos constante, que muitas vezes fazem perder a operacionalidade, embora ganhem no enriquecimento do debate e do discurso, como j afirmamos antes. Ao mesmo tempo, uma agncia executiva no teria os defeitos de uma agncia reguladora, porquanto no seria um mero ente destinado a arbitrar relaes de mercado ou prover servios pblicos, mas um verdadeiro gestor de polticas pblicas. Aqui, sob a presidncia do MinC, o FNC seria uma espcie de think tank de formulao de normas tcnicas de polticas pblicas. Essas normas poderiam exigir dos fundos estaduais e municipais que tambm funcionem como
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agncias executivas responsveis pela execuo das polticas culturais dentro da competncia do respectivo ente da federao.67
7.6 De novo, os recursos...
A importncia de operacionalizar de uma vez as polticas culturais vai muito alm de uma preocupao puramente executiva. A operacionalizao de polticas tendentes a implementar direitos culturais pode significar a cristalizao de uma obrigao mnima do Estado de pelo menos repetir aquele nvel de implementao. que, uma vez implementada uma rede de polticas culturais embasadas em um discurso denso fundamentando essas polticas na Constituio Federal, surge uma obrigao jurdica para o Estado chamada de princpio do no retrocesso. Esse princpio do no retrocesso significa que a implementao via polticas pblicas dos direitos constitucionalmente garantidos no pode sofrer recuos. Uma vez atingido um nvel de implementao efetiva, o governo est obrigado a pelo menos manter aquele nvel. Esse instituto pesa a favor da implementao imediata de polticas culturais, porquanto, desde que algo tenha sido implementado, dali j no se poder recuar no ano seguinte. Obviamente, a maneira possvel de obrigar ao cumprimento do princpio provocando o Poder Judicirio.
7.7 Portarias e demais atos administrativos ordinatrios
Fundamentado na Constituio Federal, na Lei no 8.313/1991, em decretos e regulamentos autnomos ou de execuo, o MinC pode comear a implementar solues administrativas autonomamente, por meio de portarias, resolues e instrues. Dentre essas, as instrues e as portarias so os mais manejveis no contexto da criao do SNC. Por meio das instrues, o MinC d aplicabilidade s leis, decretos e regulamentos. Desde que a instruo no ultrapasse explicitamente os limites estabelecidos naqueles atos normativos, no haveria problema. Vejamos um brevssimo exemplo. Se tomarmos a Lei no 8.313/1991, como sendo uma das leis pedidas pelos Artigo 215 e pelos artigos seguintes da Constituio Federal para dar incio s polticas culturais, e o Decreto no 5.761, de 2006, como seu instrumento regulamentador, j temos ali fixadas as competncias do ministro da Cultura para emitir instrues normativas referentes ao uso dos recursos do FNC. J o Decreto no 5.520, de 2005, estabelece diversos poderes para o MinC dentro da estrutura do SFC. Entre esses poderes estariam incluir novos rgos dentro da estrutura do SFC; estabelecer as orientaes e deliberaes normativas e de gesto geradas no plenrio do CNPC e nas instncias setoriais; emitir recomendaes, resolues e outros
67. Obviamente, essa opo por agncias executivas implica uma reflexo maior por parte do MinC, a fim de verificar inclusive sua possibilidade jurdica e os custos/benefcios. Tambm implicaria rever o instrumento de contratao entre o Estado e os gestores. Em vez de convnios, talvez pudesse se usar o contrato de gesto.
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pronunciamentos sobre matrias relacionadas ao SFC, observadas as diretrizes sugeridas pelo CNPC; sistematizar e promover a interao e a compatibilizao de normas, tcnicas e sistemas de gesto de preservao e disseminao do patrimnio cultural sob a guarda da Unio; auxiliar o governo federal e subsidiar os entes federados no estabelecimento de instrumentos metodolgicos e na classificao dos programas e aes culturais no mbito dos respectivos planos plurianuais; subsidiar as polticas e aes transversais da cultura nos planos e aes estratgicos do governo e do Estado brasileiro, lembrando que o termo Estado brasileiro engloba todos os entes federados. Tais decretos do ao MinC as competncias mais variadas para intervir no relacionamento entre a esfera federal e os demais entes federados no que toca cultura, inclusive determinando por ato administrativo novos procedimentos de contratao; criao de fundos; modelo dos fundos, entre outras aes que o MinC estimar pertinentes. Nesse ponto, duas advertncias so necessrias. A primeira quase desnecessria, mas nos sentimos obrigados a submet-la reflexo dos gestores. O uso de instrumentos normativos pelo Executivo, em geral, e pelo MinC, em particular, deve evitar ao mximo despertar disputas e invases de competncias de outros rgos da administrao federal. Nesse ponto, preciso ou trabalhar em cooperao com os rgos cujas aes teriam interface com as do MinC ou usar de maneira autocontida o conceito de cultura. A ideia da transversalidade da cultura boa, mas pode levar a um over-stretching do conceito que implicaria que qualquer rgo teria competncia para interferir nas polticas culturais, limitando grandemente a autonomia do MinC. A segunda advertncia mais complexa. O Poder Executivo do qual o MinC faz parte tem os poderes necessrios para comear a implementar o SNC e fazer uma verdadeira revoluo nas polticas culturais. As formas esto dadas. A questo agora o contedo. O MinC precisa de dados sobre o sucesso e o fracasso de determinadas formas de ao para poder tomar a liderana do processo de formatao do SNC e das polticas culturais dentro do prprio Poder Executivo. necessrio saber o que funciona melhor para os propsitos da entidade: convnios, contratos de gesto, prmios, bolsas de estudo, parcerias, execues diretamente pelo MinC etc. Todos esses instrumentos de realizao j foram tentados pelo ministrio, o que significa que este possui um verdadeiro repositrio de experincias passadas que necessitam ser reanalisadas, divididas, classificadas, categorizadas e submetidas s releituras do MinC. A partir dessas informaes e do trabalho sobre elas, o MinC poder assumir o papel de lder das transformaes que deseja ver implantadas nas polticas culturais, submetendo estrutura superior do Executivo projetos prontos e acabados de decretos e medidas provisrias e at de leis e PECs. Consideramos que o domnio das informaes sobre esse rico repositrio de experincias do Ministrio de fundamental importncia para o uso eficiente dos instrumentos normativos disposio do MinC.
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8 Concluso
Este artigo partiu de algumas sondagens realizadas no prprio MinC a fim de responder a duas perguntas: i) qual o lugar do direito na concepo e implementao de polticas culturais; e ii) o que o Ministrio da Cultura pode fazer para implementar suas polticas dependendo o mnimo possvel de modificaes legislativas no ordenamento jurdico existente. Ambas as preocupaes pareciam estar presentes nas questes que os prprios membros do MinC colocavam ao tentar pensar coisas como: a interferncia de rgos de controle nas polticas culturais; as tentativas de dar estabilidade s polticas culturais; os instrumentos tcnicos que permitiam transferir fundos a outras entidades ou at a pessoas fsicas; as tentativas de elaborar um discurso forte para defender as concepes do MinC, muitas vezes tentando embasar esse discurso numa interpretao da Constituio Federal; as concepes sobre o papel do Estado e da sociedade na produo e distribuio de bens culturais, entre outras preocupaes que surgiram nas sondagens. Foi feita uma opo, neste captulo, pela no reproduo do discurso dos membros do MinC na forma de citao. Entendemos que aqui seria mais produtivo deixar essas questes do MinC subjacentes ao texto e abordar diretamente algumas sugestes sobre como tratar aquelas duas questes referidas no comeo deste pargrafo a partir de uma viso menos tradicional do papel do direito e dos poderes do MinC. Nessa direo, conclumos submetendo, a seguir, algumas sugestes considerao do Ministrio. 1. As tentativas de constitucionalizao das caractersticas bsicas do SNC sobrecarregam a Constituio e no necessariamente levam operacionalizao do sistema. 2. A constitucionalizao do SNC no necessria, ao contrrio, pode revelar-se inoportuna, porquanto pode retirar poder do ministrio e transferi-lo ao Legislativo, deixando a agenda do MinC nas mos daquele poder. 3. Se a Constituio e o direito forem vistos como um campo de possibilidades mais do que como uma regra de conduta, abre-se o caminho para uma construo de discursos fundamentadores das ideias do MinC na prpria Constituio, sem necessidade de mud-la. 4. Levando-se em considerao a maneira como o direito funciona, mais do que o funcionamento que os gestores de polticas pblicas tendem a esperar dele, temos que o mais importante na Constituio encontrar um direito cultura espalhado pelo texto constitucional. 5. A maneira como o direito funciona faz com que ele j disponha de diversos mecanismos implementadores e at vinculadores de polticas pblicas e oramento se os operadores conseguirem localizar um direito
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subjetivo cultura e uma concepo de poltica cultural na Constituio. Defendemos que isso possvel sem esperar por nenhuma emenda. 6. Fixada uma rede interpretativa da Constituio que garanta de forma densa o direito cultura, fica claro que o direito garantir esse direito. Os institutos jurdicos infraconstitucionais comeam a entrar em jogo nesta fase: leis, decretos, portarias, instrues normativas, convnios, contratos. Tambm entram construes jurdicas doutrinrias e jurisprudenciais que garantem a aplicao de recursos: princpio do no retrocesso, obrigatoriedade de garantia dos direitos prestacionais. Nossa sugesto que o MinC faa uso disto. 7. Dentro dessa proposta, o MinC, as conferncias e os conselhos formariam uma espcie de diviso do trabalho nos seguintes termos: o MinC e o FNC seriam agncias formuladoras e executoras de normas e tcnicas para as polticas culturais; o MinC tambm seria o elaborador do discurso normativo que deveria ser circulado para a sociedade via Conferncias e conselhos. As conferncias e os conselhos funcionariam como uma caixa de ressonncias dos discursos do MinC e como um circuito que tambm traria demandas da sociedade que o MinC incorporaria a seu discurso, tomando o cuidado de traduzir essas demandas para uma linguagem compatvel com esse discurso. As conferncias e conselhos tambm seriam responsveis por fazer circular entre os diversos nveis de entidades federais os discursos densificadores das polticas culturais, de modo que quando o MinC reorganizasse as prticas e estruturas organizacionais via uso de atos administrativos no houvesse muita resistncia. 8. Essa proposta no tem nenhuma conotao substancializada. Essa uma advertncia muito importante. No advogamos aqui que o MinC imponha concepes de cultura a ningum, nem que o MinC decida sozinho como sero as polticas, qual o modelo de interveno etc. Nosso trabalho se limita a tentar mostrar as possibilidades de interao entre o direito e as polticas culturais. Nossa inteno ajudar o rgo a implementar por seus prprios meios aquilo que ele pensava que s a Constituio implementaria: sua viso de sistema de gesto para as polticas culturais.
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CAPTULO 5
O Mais Cultura e suas narrativas
Luiz Eduardo de Lacerda Abreu*
Qual a importncia de se examinar as narrativas que os agentes pblicos produzem sobre o Sistema Nacional de Cultura (SNC) para avaliar do programa Mais Cultura? A proposta de uma iniciativa como esta tem sua dose de ousadia. A ideia da avaliao das polticas est profundamente ligada ideia de quantidade: um programa pode ser avaliado quando h, para tanto, quantidades disponveis. 1 Ao falarmos de narrativas, ao contrrio, estamos dando nfase as dimenses da experincia que dificilmente cabem em nmeros. Mesmo assim, acreditamos que h algo interessante para dizer como avaliao, cuja validade e razoabilidade s podero ser examinadas ao final deste captulo. Seja como for, preciso, desde j, estabelecer nosso objetivo: o que queremos avaliar so, principalmente, os impactos da ideia de sistema na prtica do programa e, inversamente, investigar que questes a prtica coloca para a discusso do sistema. A construo do texto segue, na medida do possvel, a ideia de uma descrio densa (GEERTZ, 2000), quer dizer, pretende mostrar ao leitor as teias de significados, nas quais as pessoas (principalmente os servidores do Ministrio da Cultura MinC) navegam sua experincia, a partir das histrias que elas contam. Porm, o discurso diz muito pouco quando retirado das suas relaes, primeiro, com a prtica, ou melhor, a prxis; e, depois, com os outros discursos. Ao falar de prxis, faz-se refrncia no apenas ideia de que aquilo que dizem as pessoas est entremeado pelo fazer, pelas instituies, pelas posies de fora, e que o sentido das narrativas, neste caso, equivale ao seu uso; mas tambm aos diversos lugares (que se articulam entre si das formas mais inusitadas) onde importante falar algo sobre o sistema. As narrativas, por sua vez, conversam, dialogam, quer dizer, relacionam-se com outras narrativas de prticas, histrias, posies, estratgias, operaes polticas, processo oramentrio, editais, realizaes etc. Muitas delas
* Professor do mestrado e doutorado em Direito do Centro Universitrio de Braslia (UniCEUB) e pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento (PNPD) do Ipea. 1. Embora, claro como veremos adiante neste mesmo livro , toda quantidade s faa sentido a partir de um conceito e, portanto, a partir de uma qualidade.
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(por certo a maioria) esto ocultas, so os sujeitos ocultos com quem se conversa. As duas preocupaes so, no fundo, a mesma: identificar os interlocutores de uma narrativa lembr-la do seu contexto, amarr-la ao conjunto de relaes (reais, imaginadas ou inventadas) do qual ela faz parte. De uma perspectiva mais terica, que pretende examinar as instituies sistematicamente, a proposta deste captulo um exerccio de institucionalismo discursivo, quer dizer, parte-se do princpio de que o exame da instituio passa, necessariamente, por aquilo que as pessoas que dela participam tm a dizer sobre sua prtica.1 O texto se organiza dos sentidos mais genricos do que seja sistema aos mais especficos. Mas isto merece alguns esclarecimentos. Por sentidos genricos no queremos entender os mais abstratos, se considerarmos abstratos aqueles que tm uma relao mais distante com a prtica social. O que varia seu contexto. Ento, num extremo, temos as narrativas do sistema, que dialogam com outras narrativas sobre qual deveria ser o papel do MinC e, incidentalmente, sobre o que seria cultura. No outro extremo, as narrativas inseridas no processo dos editais. No meio, a relao do sistema com o Mais Cultura. A partir desta seo mais descritiva (que ir consumir a maior parte deste texto), ser desenvolvida uma avaliao possvel do programa.2
Os sentidos de sistema
As narrativas coletadas apontam para a resistncia de setores do ministrio, s vezes, para a no compreenso ou compreenso diferente do que seja o sistema e seu papel. Assim muitos secretrios, sobretudo o secretrio executivo (), tinham uma compreenso diferente () do Sistema Nacional de Cultura, diz-se.3 Um dos mais importantes destes setores estaria ligado ao mecenato. interessante aprofundar-se um pouco na maneira como, a partir das narrativas, percebe-se a relao daquele com o sistema e o Mais Cultura: por um lado, o mecenato (ou pelo menos a ideia que se faz dele a partir das entrevistas com os servidores) seria um dos interlocutores ocultos da ideia do SNC; por outro, ajuda a aprofundar os mecanismos sociolgicos subjacentes ao funcionamento do prprio ministrio. De acordo com trs maneiras de se perceber o mecenato, ele pode: i) ser uma fonte de financiamento na qual a deciso final do gasto do proponente e do doador/ patrocinador, baseado na ideia de que a poltica de incentivos fiscais , no fundo, uma parceria pblico-privada, tal como consolidada no governo de Fernando Henrique
1. Ver Campbell (1998). Para um apanhado sistemtico das outras verses do neoinstitucionalismo, ver Hall e Taylor (2003). 2. Nossa pesquisa concentrou-se na discusso sobre o sistema no mbito da SAI, no seu ncleo de coordenadores, diretores e servidores mais prximos. No expandimos a investigao para os outros servidores nem para outras secretarias do ministrio, mas contamos com o aporte das entrevistas realizadas por Silva e Midlej (2011). Quando o material produzido por estes ltimos for utilizado, ser feita a indicao em notas de rodap. 3. Depoimento de Mrcio Meira (Silva e Midlej, 2011).
O Mais Cultura e suas Narrativas
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Cardoso;4 ii) estar integrado s diretrizes polticas do ministrio que o submete ao sistema , mas ainda baseado no mecanismo da renncia fiscal; e iii) transformar a renncia fiscal em oramento. Nas duas ltimas, o ministrio ganharia uma ingerncia maior na aplicao dos recursos (no caso de ii) ou o domnio poltico sobre estes (no caso de iii). no primeiro sentido, como um mecanismo de incentivos liberais,5 que o mecenato um interlocutor oculto da ideia de sistema e os dois outros sentidos nos ajudam a perceber o porqu. Fundamentalmente, tal como existe hoje, o mecenato no obedeceria a um plano, no estaria organicamente ligado ao sistema, visto que o gestor pblico no determina onde o recurso pode ser investido; a deciso fica com a empresa privada que obviamente vai investir segundo critrios muito particulares: a empresa vem e pina o que lhe pode dar mais retorno de imagem. E o que pode dar retorno de imagem? Artista famoso, principalmente o que aparece na tela da Globo, arte que interessa aos segmentos endinheirados da sociedade, de preferncia, ocorrendo no Rio e em So Paulo,6 segundo um dos relatos. Cria-se, desse modo, uma clara distoro geogrfica: estados desinteressantes ou que no possuam empresas suficientemente fortes para se beneficiarem do mecanismo da renncia fiscal so preteridos. Assim, o mecenato como incentivo liberal prope uma outra relao do ministrio com a sociedade civil: ele teria um pblico-alvo diferente (localizado nos estados mais ricos e, dentro destes, preferencialmente nas capitais), consumidor da alta cultura; o mecenato envolveria, ainda, um conjunto de atores da sociedade civil detentores de maiores recursos simblicos e sociais para lidarem com as coisas e os caminhos do Estado brasileiro. H uma diferena qualitativa entre um indivduo formado em cinema pela Universidade de So Paulo (USP) que prope o roteiro de um curta-metragem e um repentista do Cear e no vai aqui uma qualificao da arte que eles criam, mas o reconhecimento de uma desigualdade nos instrumentos sociais e econmicos que eles possuem para dialogar com o MinC. Mas, mesmo entre estes, dadas as complexidades dos projetos e do mercado, existe a figura do mediador, que se encarrega de apresentar o projeto empresa e negociar, desde os desembolsos at a prestao de contas, e, para tanto, esses profissionais [teriam] um percentual do projeto de dois, trs ou cinco por cento, dependendo da natureza do projeto e do esforo envolvido.7 interessante reparar que o problema central no parece ser uma incompatibilidade entre o sistema de cultura e o mecenato: este poderia fazer parte daquele, como em algo que o Estado no tem recursos humanos ou interesse em gerir, incorporando o mercado como um mecanismo de distribuio que vai organizar a associao entre empresa e projeto. Mas no
4. Ver o captulo A novidade do antigo ou as muitas formas de representar o papel do Estado na cultura, neste mesmo livro. 5. Por incentivos liberais queremos entender o mecanismo baseado no mercado no qual so escolhidas as melhores propostas (da perspectiva da empresa, bem entendido). 6. Depoimento de Joo Ferreira (Silva e Midlej, 2011). 7. Depoimento de Jos lvaro Moiss (Silva e Midlej, 2011).
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assim que as narrativas o percebem. O mecenato se baseia em uma maneira diversa de compreender a cultura, as vises de mundo que a sustentam e o papel do ministrio. Neste sentido, o conflito sociologicamente to importante quanto inevitvel (SIMMEL, 1964). Ele o resultado necessrio (quer dizer, no poderia ser de outro jeito) da diferena dos objetos e das prticas, dos campos de dilogo (o mecenato e o Mais Cultura no conversam com o mesmo pblico) e das relaes com a sociedade civil que as diversas polticas do ministrio supem, estabelecem e desenvolvem. O conflito, portanto, expressa e sustenta uma diferena inevitvel: ele acompanha a pluralidade da prpria sociedade brasileira e das suas manifestaes culturais, nas quais se incluem as diversas concepes do que seja cultura e quais as maneiras mais apropriadas para lidar com ela. Conflito que, alis, visvel na mudana de perspectiva introduzida a partir da gesto de Gilberto Gil. Vrios entrevistados enfatizaram que, desde esta gesto, a poltica de cultura deixa de ser voltada para nichos e ganha contornos mais amplos: aqui a cultura no apenas a produo da alta cultura (msica erudita, teatro, cinema etc.) voltada para o mercado, passa a ser uma ideia mais ampla tudo, no limite, pode ser cultura. Os desdobramentos desta ideia so centrais: agora aes que dizem respeito a setores culturais que antes no eram vistos pelo ministrio tm a possibilidade de se tornarem objeto de uma poltica pblica. A consequncia que os recursos pblicos podem alcanar pessoas que antes no teriam acesso a eles. Contudo, isto traz um novo problema: a dificuldade destas pessoas com as exigncias burocrticas do Estado brasileiro. Por exemplo, algumas destas pessoas no so alfabetizadas ou, se so, no tm conta em banco para que se faa a transferncia do recurso. Os prprios advogados da cultura como um sistema enfatizam o ineditismo da proposta8 e dizem repetidamente que se trata, no fundo, de reconstruir o Estado. Quais seriam ento as diferenas com as prticas, digamos, histricas do Ministrio da Cultura que a proposta de sistema supe? Como ponto de partida, recorre-se a um dado etnogrfico conseguido em um governo anterior: a expresso de um ento burocrata importante do Ministrio da Cultura, segundo o qual, a poltica do ministrio seria no ter poltica, porque, desta forma, os recursos poderiam ser gastos da maneira que mais aprouvesse aos projetos polticos do ministro ou de seus secretrios. O depoimento no a expresso eventual de um descontentamento; a poltica de no ter poltica representa uma percepo de mundo com consequncias substantivas. Em contraste com ela, a cultura como um sistema assumem suas implicaes mais evidentes. O sistema requer a coerncia
8. Dentro da cultura, bem entendido, pois importante salientar que, ao examinarmos o Ministrio da Cultura, estaremos olhando para uma maneira de fazer que no lhe exclusiva, mas, sim, perpassa a administrao pblica brasileira.
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do gasto com uma poltica pblica, quer dizer, a formulao abstrata de algumas aes e os respectivos princpios que deveriam norte-las. So exemplos as diretrizes surgidas da Conferncia Nacional de Cultura e consolidadas no Plano Nacional de Cultura (BRASIL, 2010a; 2010b) e no Plano Nacional do Livro e Leitura PNLL (BRASIL, 2007). O sistema suporia, portanto, uma moldura normativa que funcionaria maneira de uma pirmide: o gasto aconteceria por um mecanismo especfico (prmio, transferncia, convnio ou outra forma), que estaria dentro de um programa vinculado a uma formulao de ordem superior, a qual, por sua vez, se justificaria pelas diretrizes de governo; cada um destes nveis estaria limitado pelo nvel superior (num certo sentido, isto implicaria a submisso do funcionamento do Estado a um desenho jurdico).9 H algumas consequncias que convm mencionar. A primeira retirar do gestor latitude de ao o desenho das aes que ele coordena deve estar contido nas formulaes normativas de ordem superior e com elas dialogar. Estas ideias mais gerais tambm dizem como o programa deve funcionar qual seu pblico, amplitude do programa, territorialidade, se vai utilizar um edital etc. Em resumo, o servidor no pode criar polticas fora dos parmetros j estabelecidos. Por fim, polticas mais amplas permitem a criao de ndices de sucesso mais coerentes. Por exemplo, se o programa serve para incentivar a criao de bibliotecas de acesso gratuito, ento, o dado relevante o nmero de bibliotecas criadas (o mesmo acontece com pontos de leitura); se a distribuio de livros, o mais importante sua quantidade; e assim sucessivamente. A existncia de dados a partir dos quais se pode auferir o sucesso de uma poltica tambm constrange a ao do gestor, na medida em que sua gesto , periodicamente, julgada em funo dos nmeros obtidos. A resultante global de todos estes constrangimentos a impresso de que a poltica tem uma direo, que as instncias inferiores iro seguir o estabelecido pelas superiores; portanto, haveria a uma institucionalidade capaz de levar uma poltica decidida no centro at as pontas. Mas nem tudo to simples, como se ver, o diabo est nos detalhes. Estas seriam implicaes de um sistema que estivesse institucionalmente estabelecido, em que os gestores estivessem convencidos de sua importncia e sua ao imbuda dos princpios que os norteiam. Mas, como visto anteriormente, estes no so os modos de funcionamento da administrao pblica na rea de cultura. O sistema ento ainda a luta por sua constituio, o que significa que seu sentido vem mudando ao longo do tempo, conforme vai entrando em contato com as realidades institucionais que lhe impem resistncias. Neste sentido, as narrativas afirmam que, em 2005, imaginava-se que assinar o documento da primeira conferncia nacional de cultura, no qual se enfatizava a necessidade de constituio de um sistema nacional
9. Portanto, semelhana do modelo kelseniano. Kelsen (2003), inclusive, vai afirmar que o Estado o direito.
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de cultura, fosse suficiente para constitu-lo; a discusso avanou para a necessidade de adensamento dos mecanismos formais, que onde ela se encontraria hoje. Reconhece-se que se trata de um processo que provavelmente levar anos para se consolidar e que duas gestes um tempo muito pequeno para tanto. Hoje, quando se fala dele, se quer dizer mais ou menos o seguinte: sistema seria uma forma de gesto dos recursos que implicaria na mudana da relao do ministrio com a sociedade civil e com os entes federativos. Concretamente, sua implantao equivaleria criao e efetiva atuao das seguintes instncias: conferncia nacional de cultura; conselho nacional de cultura; conselhos estaduais e municipais de cultura; secretarias estaduais e municipais de cultura (ou estrutura semelhante que dentro do estado/municpio pudesse administrar a poltica de cultura); comisses tripartites e bipartites; oramentos municipais e estaduais para cultura (como forma de contrapartida); e qualificao dos gestores locais para que eles pudessem fazer algumas das atividades que hoje fazem os gestores do ministrio, como a realizao dos editais. O modelo claro o sistema nacional de sade, mas no so levadas em considerao as diferenas dos respectivos objetos nem as consequncias da gesto do sistema,10 como, por exemplo, o fato de o Conselho Nacional de Sade (CNS) construir sua influncia mais por uma relao intraburocrtica do que pela sua relao com a sociedade civil (alis, a relao era, frgil).11 Mais ainda, o fato de que o sistema nacional de sade, apesar de toda sua institucionalidade e participao da sociedade civil (por meio do CNS e das conferncias nacionais de sade), conseguiu efetivamente influenciar a gesto do municpio com a inveno das Normas Operacionais Bsicas (NOB), que tm, como caracterstica fundante, levar a srio o interesse dos entes estaduais e municipais por recursos. Assim, as normas operacionais associam o comprometimento com um tipo de gesto ao repasse de recursos, de forma que os gestores estaduais e municipais tenham todo interesse em se adequar ao sistema e participar das suas instncias decisrias.
Mais Cultura como um exerccio do sistema
Atualmente a ideia de sistema est relacionada a Mais Cultura. Este programa rene diversas aes, todas sob a gerncia da Secretaria de Ao Institucional (SAI). As narrativas, nos termos de certo discurso institucional, associam-no com o sistema, considerando-o um exerccio do sistema e, algumas vezes, diz-se que o Mais Cultura o PAC da cultura (referncia ao Plano de Acelerao do Crescimento do governo federal).12 Mas isto desdobra as narrativas em outro plano, que remete implemen10. Algumas dessas consequncias so abordads em estudo publicado pelo autor em parceria com quais Augusto Barbosa da Silva (ver Abreu e Silva, 2002). 11. Os representantes tanto da sociedade civil quanto do prprio Estado foram unnimes em apontar as dificuldades de comunicao com seus representados ou com a estrutura burocrtica. Usualmente, no caso dos representantes da sociedade civil, as discusses sobre as questes do Conselho Nacional de Sade (CNS) eram realizadas com a direo da associao e/ou entidade de classe a pedido do conselheiro do CNS; no caso de representante de outros rgos do Estado, algo semelhante acontecia: as discusses aconteciam usualmente a pedido do Conselheiro (op. cit.). 12. Ver <www.brasil.gov.br/pac>.
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tao das aes e das regras de funcionamento do Estado brasileiro. Neste plano, reconhece-se, por um lado, que, como exerccio de sistema, o Mais Cultura ainda est num estgio embrionrio, um sistema em vir a ser; porm, tambm se afirma que representa um avano. , com efeito, um passo na direo do concreto que, por sua vez, traz novas questes e outros interlocutores ocultos. A associao entre o Mais Cultura e o sistema aumenta a complexidade do debate. Agora, a ideia de sistema tambm tem de dialogar com o fazer da instituio pblica: as regras do procedimento administrativo e suas maneiras de transferir recursos, a necessidade da prestao de contas, os contatos com o TCU e a Advocacia Geral da Unio (AGU), a luta por recursos e as vicissitudes j conhecidas deste processo (a dificuldade da liberao de recursos, o contingenciamento, a atuao da Secretaria do Tesouro, as prioridades do governo federal, a oposio vinculao da receita etc.). A verba distribuda de vrias formas, por meio de conveniamento, transferncia direta, escolha poltica etc. A estratgia mais importante, contudo, que assume aqui um valor republicano, o edital. As narrativas dizem que esta foi uma novidade introduzida pela administrao do ministro Gilberto Gil. Antes, os recursos eram distribudos via balco; e os editais, afirma-se, so instrumentos mais republicanos. Aqui preciso abrir parnteses para discutir as implicaes desta transformao. Vamos comear pela ideia de republicano. No muito claro o que isto quer dizer para os entrevistados e, portanto, preciso recorrer ao que a literatura entende por virtudes republicanas para, ento, comparar com as noes presentes narrativas que coletamos. Repblica, neste sentido, como diria MacIntyre (2007), o projeto de recuperar uma comunidade de virtudes, formulada no idioma das normas jurdicas. O bem comum, entendido como distinto dos interesses e desejos individuais, seria a ideia reguladora; desta perspectiva, os indivduos seriam virtuosos se seu comportamento (ou suas disposies) sustentasse o compromisso com o bem comum. Ao mesmo tempo, o republicanismo tambm incorpora a paixo pela equidade, entendida como o conjunto de regras que garantiam a possibilidade de todos realizarem os seus desejos e interesses igualmente. No difcil ver que central nesta perspectiva o respeito que poderamos chamar de republicano s normas jurdicas que incorporam a ideia de bem comum. Na gesto pblica, estas normas seriam as normas do direito administrativo e os princpios que lhes acompanham, tais como a impessoalidade e a moralidade. Nas narrativas sobre o sistema, principalmente se o examinamos a partir dos seus dilogos ocultos, a relao com este conjunto de ideias est principalmente na interpretao do princpio da equidade numa dupla perspectiva: por um lado, os editais garantem a todos a possibilidade de participar da competio pelos recursos pblicos, haja vista, inclusive, que os editais so voltados para um pblico amplo cuja principal caracterstica a dificuldade de ter acesso a estes recursos; por outro, o bem comum percebido
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a partir de um estado anterior de desigualdade (que o mecenato reproduziria), no qual preciso intervir. A ideia de o sistema ser ele tambm republicano implica adicionar, s precedentes, outra relao: num ambiente de recursos limitados, somente um planejamento global, nos termos de uma poltica pblica realmente democrtica (tanto pela sua formulao quanto pelo seu carter distributivo), seria capaz de realizar a paixo pela equidade, quer dizer, transform-la de um princpio em um objetivo poltico. A ideia de balco, por seu turno, tem relao com um conjunto de prticas que assumem, para os interlocutores, um carter negativo, porque associadas a uma maneira de fazer poltica incompatvel com as prticas republicanas. Mas a afirmao merece um exame mais atento. Quando se diz balco, querse dizer coisas muito diferentes. Assim, um de seus sentidos (o mais amplo, ao que parece) a ausncia de diretrizes polticas coerentes sistematizadas em documentos escritos. Assim, a poltica de no ter poltica ou a poltica de agradar os funcionrios polticos, como deputados e senadores eleitos, embora possa ser considerada, de fato, coerente e fazer parte do funcionamento do Estado, no cabe em documentos oficiais. Muitas podem ser as prticas associadas ideia de balco: a poltica de conveniamento, enquanto realizada sem diretrizes polticas consistentes e escritas, tambm poderia ser percebida como a prtica do balco. Da mesma forma, o mecenato, ainda que, entre aquele que faz o projeto e os servidores pblicos responsveis por receb-lo e analis-lo no houver nenhuma relao que no seja puramente institucional, seria uma prtica de balco aqui balco tambm a representao da uma estrutura fsica que incorpora, representa esta interao entre particular e pblico: o guich. Mas, alm destas, quando se diz balco, as narrativas tambm se referem prtica, comum na cultura brasileira, da abordagem pessoal, na qual as relaes so colocadas como favores, que implicam na dvida e na retribuio futura, sendo as obrigaes estabelecidas em relao ao outro e no em relao norma escrita. Geralmente, quem pede (um prefeito, por exemplo) vem indicado por um poltico mais conhecido ou eleito/nomeado para uma posio em Braslia (mas pode ser, por exemplo, um governador de Estado). Embora o mecanismo geral seja conhecido, e para a cincia poltica e o pblico em geral, percebido como clientelismo (BANCK, 1999) um conceito que, se tomado no conjunto do seu uso, quer dizer muito pouco , ele nem sempre fcil de interpretar (op. cit.). Assim, por exemplo, um pedido por escrito de um poltico importante da capital , para quem pede, menos uma maneira de conseguir realizar o pedido do que de dar uma satisfao para quem solicitou o favor da sua interveno (prefeito, associao, entidade no governamental etc.). Quem utiliza este mecanismo com objetivo de realizar algo, via de regra, o faz pessoalmente, confia na abordagem direta, conversa como se fosse o mais
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ntimo amigo de infncia. Some-se a isto o fato de que a troca de favores , essencialmente, um mecanismo sociolgico, para os profissionais da poltica, considerado legtimo e se trata, no fundo, de um sistema de controle cuja explicitao no temos tempo de explorar aqui.13 Da perspectiva dos nossos entrevistados, repara-se certa ambiguidade quando mencionado o balco. Por um lado, o objetivo no dito da implementao do sistema nacional de cultura eliminar as formas de intermediao junto ao Estado, transformando-as em mecanismos mais gerais que estabeleam uma relao direta com a ponta, com aqueles que so diretamente afetados pelas polticas. Por outro e reconstrumos as justificativas racionais para a prtica, pois nossos entrevistados no abordaram o assunto da forma como o expomos , no possvel imaginar que o um ministrio qualquer pudesse conseguir alijar-se completamente das prticas histricas da poltica brasileira, construir para si mesmo um espao de atuao que fosse, de dois anos para c, absolutamente diferente. Isto nos leva a outra considerao: encontramos aqui outro interlocutor oculto da ideia de sistema, a saber, as prticas polticas como historicamente tm se constitudo no pas. Se o sistema objetiva modific-las nalguma medida e, com efeito, as narrativas tm afirmado reiteradamente que j se v algo diferente, como nas conferncias nacionais e em algumas prefeituras , fcil perceber que esta modificao um processo que, naturalmente, levar tempo. Ora, no possvel construir o novo em uma oposio franca e aberta com o velho: nalguma medida, o processo exige que se negocie com as foras sociolgicas em curso,14 foras que constituem o ambiente mais amplo no qual o programa est inserido e, num certo sentido, estabelecem suas condies objetivas de existncia. Nalguma medida, esta aliana estrategicamente necessria h incidentalmente um exemplo institucionalizado desta necessidade: as emendas parlamentares. As emendas so uma parte importante da aliana do ministrio com as foras polticas, mas introduzem um conjunto de complicadores,em virtude da necessidade de se manter a coerncia entre aquilo que efetivamente faz o ministrio e os documentos escritos que estabelecem a coerncia destas aes. O problema que as emendas aportam recursos para aes. No entanto, estas aes no so formuladas a partir das diretrizes polticas do ministrio: no se vinculam aos programas existentes, no so fundadas num projeto, tampouco entram na programao oramentria do ministrio. Aos servidores cabe, ento, reinterpretar as emendas parlamentares, utilizando as aes do ministrio difceis so as exigncias da coerncia. Do lado contrrio, ao agente poltico pouco interessa o dilogo entre documentos que so to importantes para os servidores. Aos primeiros interessa a liberao da verba: a autorizao, o
13. Sobre esse assunto, ver (Abreu, 2005). 14. Uso sociolgica ao invs de polticas porque quero enfatizar que se trata de um mecanismo que independe do rosto de quem o esteja operando. E, neste sentido, propriamente sociolgico.
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empenho, a liquidao e o pagamento. O resultado a necessidade de negociar com o parlamentar o desenho do projeto que sua emenda prope e, como toda negociao, isto trabalhoso e imprevisvel. Assim, ao lado de conversas bem-sucedidas, encontram-se exemplos de fracassos retumbantes. H, ainda, outra considerao sobre o balco que no nem republicana nem estratgica, mas substantiva. Os pedidos feitos pelo balco contrariam os critrios e objetivos do Mais Cultura, dos quais os editais seriam to somente uma expresso? A resposta, implcita em algumas das narrativas, no necessariamente. Os pedidos feitos por este mecanismo muitas vezes cumprem os critrios substantivos pelos quais se pauta a seleo das propostas dos editais do programa: so municpios to pobres, carentes e necessitados das iniciativas do Mais Cultura quanto os beneficiados pelos editais. Por evidente, a relao dos prefeitos (supondo, para facilitar o argumento, que sejam todos prefeitos) com os programas diferente daquela que preconiza a ideia de sistema: eles no tm planos municipais de cultura, as escolhas no levam em considerao as necessidades do municpio de uma perspectiva global, no houve uma deliberao coletiva, o pedido no envolve outros grupos da localidade, os prefeitos no tm o objetivo de criar mobilizao popular, entre outros problemas. Tudo se passa como se eles olhassem para o Mais Cultura e vissem o menu de um restaurante, dizem. O prefeito, por seu turno, est fazendo o que ele foi eleito para fazer: levar coisas para o seu municpio o que significa, na maior parte dos casos, verbas e, preferencialmente construes. Os eleitores pelo menos aqueles da nossa pesquisa no interior da Bahia (ABREU, 1993), no acreditam em coisas que no fiquem e, da sua perspectiva, isto muito razovel: num ambiente social onde a mudana do prefeito tem como consequncia a demisso de todos os servidores e a contratao de outros vinculados s foras polticas vitoriosas, onde o prximo prefeito vai desfazer tudo aquilo que fez o anterior, um programa que resulte em construes slidas prefervel a outro cujo resultado possa se desmanchar no ar. Assim, espao [os pontos de cultura] o objeto de desejo de todo prefeito, porque construo, comenta-se. E mais, a linguagem do favor, da intermediao e da aliana poltica so historicamente os instrumentos que o prefeito precisa dominar para cumprir seu papel, por onde caminha sua relao com o governo estadual e o federal; por meio dela que ele vai interpretar seu sucesso, decidir a quem deve se sentir grato.15 Esta longa digresso pelo balco foi importante por dois motivos: primeiro, porque as prticas nas quais ele se baseia so, historicamente, centrais para a poltica brasileira e para a relao do governo federal com os outros entes federativos;
15. Observadores ponderados j perceberam que, na poltica do Congresso Nacional, o prefeito tende a se sentir em dvida para com quem o tratou melhor e no necessariamente para com o deputado ou senador que, de fato, conseguir liberar a verba ou realizar o favor. Mas isto no quer dizer que o prefeito tenha sido ingrato: simplesmente, da perspectiva deste, o sucesso vai ser compreendido a partir da linguagem que o prefeito domina. Assim, quem o tratou melhor seria aquele que o teria ajudado realmente.
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depois, porque permitiu uma aproximao do cotidiano do ministrio e do seu movimento. Apresentamos, ento, uma ideia de sistema que central nas narrativas que coletamos; depois, vrios programas includos no Mais Cultura que seriam o exerccio do sistema, mesmo reconhecendo as dificuldades de relacion-los (o Mais Cultura no tem, por exemplo, a coerncia instituicional que o sistema supe, uma vez que seus programas tm uma vinculao fraca com um programa nacional de cultura que, alis, ainda no existe); por fim, temos a implementao destes programas, que exige rubricas oramentrias, verbas, elaborao de um edital, seleo das propostas ganhadoras, conveniamento e prestao de contas.16 Alguns destes aspectos, como as rubricas oramentrias e as verbas, fogem muito dos propsitos deste trabalho e envolvem aspectos do governo federal que esto para alm do Ministrio da Cultura e da SAI. Portanto, o foco ser os editais, mais precisamente, nas prticas necessrias sua realizao. Apuramos que cada uma das subsecretarias da SAI tem um procedimento prprio para tratar dos editais. Em algumas, h um esforo coletivo, a equipe da secretaria se rene para discutir o edital; noutras, a elaborao e discusso do edital fica a cargo de uma pessoa. A seguir, reproduz-se o esforo coletivo na elaborao dos editais. Foi a descrio mais completa que se pde coletar e, at onde foram as narrativas, o processo mais complexo de elaborao. possvel, porm, que haja outras maneiras, em curso na prpria SAI. A descrio serve, de todo modo, como uma primeira aproximao. A importncia disto que os editais trazem outras complicaes para a discusso sobre o sistema.
Os editais: aprende-se fazendo
No existiria um procedimento padro para elaborao de editais. Mas isto, por sua vez, refletiria uma caracterstica mais geral da administrao pblica: a falta de uma definio clara de fluxos e processos. O que se tem em detalhe so as regras do processo administrativo, mas elas se referem mais virtude das decises do que sua implementao efetiva, no tendo uma preocupao gerencial, racional no sentido clssico: a adequao entre meios e fins. Aprende-se fazendo o que se diz. Comecemos pelo princpio. Para haver edital preciso, primeiro, verba, o que, nos procedimentos do ministrio, quer dizer que a Diretoria Geral Executiva (DGE) empenha a rubrica oramentria para a SAI. s vezes, o empenho cancelado. No existem dados suficientes para saber com que frequncia isto ocorre. Com a verba, inicia-se o processo do edital. Mas tambm possvel fazer o contrrio: primeiro faz-se o edital, que passa a ser um argumento para se conseguir a verba, ou seja, serve como um argumento para dialogar com as instncias superiores, para disputar recursos escassos. Os procedimentos para elaborao do edital podem variar bastante. Desde o trabalho solitrio do servidor com seus superiores, at o trabalho coletivo: rene-se
16. Seria possvel fazer a transferncia de recursos de outras maneiras, utilizando, por exemplo, a estrutura de outro ministrio, o que no ser tratado neste trabalho).
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a equipe; elabora-se um primeiro conceito pelo qual o edital deve se pautar; um membro da equipe, ento, elabora o edital e seus critrios, utilizando modelos anteriores , o que, na prtica, implica pr em andamento uma poltica. O edital discutido e desconstrudo (a expresso usada pelos envolvidos enfatiza o carter coletivo do empreendimento), refeito, rediscutido etc. Entender o edital como uma construo coletiva tem uma vantagem relevante para a administrao: na medida em que todos os servidores concordam sobre o conceito e o desenho de um edital, eles se tornam, prtica e teoricamente, seus coautores o edital ganha, para os servidores, legitimidade,17 e h bons motivos para assumir que, quando os envolvidos se sentem coautores de um processo, eles se empenharo mais na sua realizao. Alis, esta uma das ideias basilares das conferncias nacionais de cultura e explica a importncia destas no apenas para o desenho como para a implementao do sistema. importante notar que o conceito pode evoluir: editais posteriores podem sugerir desenhos diferentes baseados na experincia acumulada. Como acontece em toda grande organizao, algumas decises importantes no esto nas diretrizes das polticas pblicas, mas so criadas pelas pessoas que esto mais prximas da execuo. Por uma razo simples: a prtica no a execuo de uma ideia geral. Para ser aplicada, uma ideia geral precisa ser complementada, trazida para um contexto, reformulada a partir de exigncias que os servidores entendam como objetivas. Neste caso no diferente. Uma poltica na qual se distribuem kits bem diferente de uma na qual se transfere dinheiro. No se trata apenas de uma questo administrativa (se o ministrio distribui kits, precisa comprar os seus componentes, junt-los, supondo-se que os componentes sejam de fornecedores diferentes, e envi-los). Trata-se, sobretudo, de um desenho radicalmente diferente nas suas implicaes prticas e conceituais: no caso dos kits, por um lado, o ministrio est dizendo que sabe o que melhor para as extremidades, supondo que as diferentes realidades possam ser todas servidas da mesma maneira e retirando do ganhador da licitao a necessidade de administrar recursos financeiros (com todas as suas consequncias); mas, por outro, tambm o impede de adaptar a poltica para a realidade local. Para nossa discusso, importam duas observaes: i) na concretude de um fazer (no caso, a elaborao de um edital) que a poltica pblica recebe, de fato, o seu desenho antes, tnhamos apenas outros documentos (que, por certo, tm sua concretude, mas no mostram resultados quantificveis relevantes), e documentos dialogam principalmente com outros documentos e ii) a equipe (ou o indivduo) que elabora o edital reinterpreta a poltica sua maneira. preciso dialogar com os termos mais amplos da poltica, mas, embora este dilogo restrinja as possibilidades de seus gestores, ainda sobra uma grande amplitude de escolhas possveis.
17. Uma norma legtima, diz Habermas (1998a), na medida em que os afetados possam concordar como participantes de um processo discursivo, onde todos estejam dispostos a se deixar convencer pela fora do melhor argumento.
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Um exemplo nos ajudar a encaminhar o argumento. O PNLL estabelece como um dos seus objetivos a expanso permanente do nmero de salas de leitura e ambientes diversificados voltados leitura (BRASIL, 2007, p. 36); e, enquanto eixos de ao, prev a conquista de novos espaos de leitura, por sua vez definida como criao e apoio de salas de leitura, bibliotecas circulantes e pontos de leitura (nibus, vans, peruas, trens, barcos etc., promoo de atividades de leitura em parques, centros comerciais, aeroportos, estaes de metr, trem e nibus, bem como leitura em hospitais, asilos, penitencirias, praas e consultrios peditricos, leitura com crianas em situao de rua, alm de espaos de leitura nos locais de trabalho (op. cit., p. 40). Esta formulao tem algumas caractersticas que convm enunciar: a segunda frmula uma interpretao da primeira (embora no apenas dela), e os eixos de ao interpretam as possveis implicaes do enunciado original. O argumento no qual se baseia a validade dos eixos de ao a ideia de que eles estariam, de alguma forma, contidos nos objetivos mais amplos. Porm, v-se que o eixo contm uma abrangncia difcil de conciliar com a premissa original (asilos e penitencirias, consultrios peditricos e aeroportos etc.), que no tem uma justificativa, sem outros aportes, coerente por que no postos de gasolina ou lobbies de edifcios comerciais? Independentemente de quais tenham sido as razes para redigir o eixo (e no duvidamos que existam, sejam elas o resultado de argumentos que desconhecemos ou de uma negociao para contemplar os interesses dos participantes do debate), o ponto que queremos enfatizar que ele sofre uma transformao conforme vai sendo exemplificado e expandido. Novos atores, interesses e consideraes entram em cena. No poderia ser diferente com os editais. Vamos exemplificar com o Edital de Prmio Mais Cultura de Pontos de Leitura do Estado do Acre. Incidentalmente, trata-se de um edital que, embora financiado pelo programa Mais Cultura, foi realizado pela Fundao de Cultura e Comunicao Elias Mansour por meio Coordenao da Biblioteca Pblica Estadual e, portanto, ao contrrio dos editais realizados inteiramente pelo Ministrio da Cultura, representa a direo na qual deveria caminhar o sistema: o ministrio transfere os recursos para o estado ou municpio que, por sua vez, realiza a licitao. Seja como for, comparamos o edital com os editais da Paraba e do Maranho e encontramos pequenas modificaes em termos gerais, os editais seguem o mesmo modelo com ligeiras adaptaes. Mas, independentemente da sua diferena e mesmo que ela fosse substancial , nosso argumento no se altera. A questo examinar como o edital reinterpreta as diretrizes do PNLL e lhes d novas configuraes. Qual seria enfim o conceito do edital do Acre? Trs aspectos nos parecem relevantes. O primeiro se tratar de um prmio. A razo disto que, dessa forma, a parte que recebe os recursos no precisa fazer a prestao de contas exigida na modalidade de convnio, embora tenha de entregar um relatrio final. Em outras palavras, uma maneira mais simples
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de transferir recursos considerao importantssima, como veremos adiante. O segundo que o edital define que os ganhadores devem atuar no estado h pelo menos um ano e possuir alguma(s) das seguintes caractersticas: a) promoo da leitura, contribuindo para o fomento da prtica leitora; b) democratizao do acesso gratuito aos livros, gibis e outros suportes de leitura; c) envolvimento e participao da comunidade na gesto da iniciativa segundo suas prprias necessidades de informao e fruio cultural; d) fomento produo, ao intercmbio e divulgao de informaes; e e) estmulo formao de redes sociais e culturais (ACRE, 2010). Os pontos a e b relacionam-se diretamente com o objetivo e o eixo do PNLL transcritos acima. Os trs outros no. Claro, preciso argumentar que eles esto vinculados, seno ao PNLL, aos princpios mais gerais da gesto da cultura ou, como bem colocou o ex-ministro Gil, aessa capacidade de compreenso de um novo protagonismo j evidenciado nas comunidades simples, de periferias urbanas, de cidades interioranas, de capitais fora do eixo consagrado, como os programas nas cidades do Nordeste.18 Mas, novamente, tratar-se-ia, no caso do edital, de uma interpretao de protagonismo popular. O ponto que podemos entend-lo de outras maneiras, como, por exemplo, utilizar a ideia de protagonismo como a afirmao de que h outras formas de cultura que no a arte erudita, formas que so internas e orgnicas s comunidades nas quais, dadas as suas condies socioeconmicas, um certo senso comum (que supomos predominante na classe mdia) imagina que no possuam expresses artsticas dignas de reconhecimento. Ora, o edital parece entender que as instituies que participam do edital so exteriores s comunidades nas quais trabalham, seja porque elas tm de atuar no estado h pelo menos um ano, seja porque a comunidade est presente na gesto da iniciativa e no na sua proposio o que implica um sentido de protagonismo popular bem diferente. O terceiro aspecto diz respeito aos critrios de avaliao, que so os seguintes:
9.1.1. Impactos culturais e sociais (mximo de 60 pontos): a) Promoo de atividades de democratizao do acesso ao livro e mediao de leitura (de 0 a 10 pontos); b) Originalidade e diversidade da programao cultural para dinamizao da iniciativa (de 0 a 10 pontos);
18. Depoimento de Gilberto Gil (Silva e Midlej, 2011).O tema foi examinado no captulo A novidade do antigo ou as muitas formas de representar o papel do Estado na cultura.
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c) Modelo de gesto que contemple a participao da comunidade e interao com outros projetos e instituies (de 0 a 10 pontos); d) Atividades relacionadas promoo da acessibilidade junto a pessoas com deficincia visual, motora ou outros tipos de deficincia (de 0 a 10 pontos); e) Caractersticas do projeto que contribuam com a apreciao e fruio de diversos gneros literrios (de 0 a 10 pontos); f ) Atividades relacionadas promoo do acesso a cultura digital (de 0 a 5 pontos); e g) Atividades relacionadas valorizao das expresses tradicionais da cultura popular (de 0 a 5 pontos). 9.1.2. Avaliao do proponente (mximo de 20 pontos): a) Adequao da experincia da pessoa fsica e/ou jurdica em relao ao objeto da proposta (0 a 10 pontos); e b) Realizao comprovada de projetos relevantes para a rea cultural (0 a 10 pontos); 9.1.3. Adequao do oramento e viabilidade do Plano de Trabalho(mxima de 10 Pontos) a) Coerncia entre as aes do projeto e os custos apresentados (0 a 5 pontos); e b) Razoabilidade dos itens de despesas com preos praticados no mercado (0 ou 5 pontos). 9.1.4. Iniciativas comprovadamente inseridas em pelo menos uma das reas de atendimento s prioridades de Territorializao do Programa Mais Cultura (10 pontos) (ACRE, 2010, p. 6)
A relao destes critrios com as caractersticas das propostas no distante, mas, mesmo assim, incluem-se aqui outros itens e se desdobram os precedentes. Para cada uma destas outras incluses, possvel apresentar razes, sem que se esteja querendo afirmar que elas no sejam razoveis (alis, cabe ressaltar que o edital parece muito apropriado). A questo de natureza sociolgica: a mudana de interlocutores e atores necessariamente d aos desenhos normativos superiores outras configuraes e outros sentidos. No vemos como poderia ser diferente.19
19. Ver, por exemplo, Moore (1985).
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Seja como for, e retomando o fio da meada, suponha-se que a verso final do edital esteja pronta, o que significa que a rea que o elaborou esteja razoavelmente confiante que o edital representa o seu melhor esforo. Isto no significa que ele esteja pronto para ser divulgado, pois h ainda um longo caminho dentro do ministrio. ento enviado ao Observatrio dos Editais, adio relativamente recente, fruto da necessidade de homogeneizar e discutir os editais realizados pelas diversas secretarias. O observatrio no tem autonomia para vetar o edital, uma rea meio; ele discute aspectos importantes, tais como os marcos legais e a logstica. Pelas narrativas, o observatrio considerado uma instncia de dilogo fcil. Depois, o edital enviado para a Consultoria Jurdica (Conjur) do ministrio e, ento, o dilogo assume uma forma completamente diferente (e, embora da tambm esta parea uma rea meio; no houve quem dissesse isto). A Conjur produz diligncias. Uma diligncia surge de uma dvida que os consultores tm em relao ao edital ou um problema que eles acreditam haver. A diligncia volta para a rea que o elaborou, que, aps san-la (ou argumentar que a Conjur entendeu mal o que estava escrito no edital), a reenvia para a Conjur. possvel que um mesmo edital d margem a vrias diligncias, at os consultores jurdicos declararem-se satisfeitos. Com o tempo, a rea que elabora os editais pode passar a tomar alguns cuidados para agilizar o processo, como faz-lo acompanhar de uma nota tcnica bem detalhada. Se, com o observatrio, se estabelece um dilogo fundado na prxis do edital, com a Conjur, o dilogo se pauta em outros termos: uma conversa de um documento com outros documentos, uma inscrio, diria Latour (2004); os documentos vo se apoiando uns nos outros numa rede (como visto no captulo anterior). O dilogo entre estas palavras escritas tem no estranhamento uma de suas propriedades hermenuticas fundantes (RICOEUR, 1986): os documentos constroem uma distncia, que sua rede entende necessria, do cotidiano, da experincia mais imediata e, mesmo, da gesto do programa.20 Pode-se encontrar um exemplo deste dilogo nas primeiras linhas do edital, no qual se l:
O [presente] Edital fundamentado na Lei no 10.753, de 30 de outubro de 2003, que institui a Poltica Nacional do Livro, na Portaria Interministerial no 1.442 de 12 de agosto de 2006 que institui o Plano Nacional do Livro e Leitura (PNLL) e resulta das propostas formuladas pelo Ministrio da Cultura no mbito do Programa Mais Cultura, criado pelo Decreto no 6.226 de 4 de outubro de 2007.
So todos documentos, inscries, que no dizem respeito a realidades existentes, tampouco se referem a coisas que estejam no mundo, mas, ao contrrio, tm a propriedade de criar seus prprios mundos. A nota tcnica que acompanha o edital estabelece uma conversa com outros documentos, alia-se a alguns, vincula-se a outros, cita trechos, argumenta por suas filiaes, sua importncia etc.
20. Para a ideia de que essa distncia necessria, ver Abreu (2008).
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A forma do dilogo (de ser uma conversa entre documentos) no se altera pela prtica bem conhecida na administrao pblica de estabelecer canais diretos de comunicao entre as reas, baseados na confiana e no acesso pessoal entre servidores. Mesmo considerando que estes canais so uma consequncia da dificuldade com que esta conversa entre documentos desenrolar-se, os canais informais no so capazes de eliminar a necessidade nem de escapar das regras deste dilogo entre documentos embora possam influenciar, e muito, no seu resultado. Segundo as narrativas coletados, no houve edital sem diligncias. O tempo para o edital passar por todo este caminho e ficar pronto para publicao varia muito; para os entrevistados, dois meses um bom prazo, e 45 dias um pouco apertado embora haja relatos de editais que foram concludos em 15 dias, estes mencionados como grandes excees. O edital ento assinado (anteriormente pelo ministro, depois pela secretria da SAI, que a ordenadora de despesa), publicado no Dirio Oficial, divulgado no site do ministrio, do Mais Cultura e no da(s) instituio(es) que faz(em) parte da iniciativa. Nesta fase, as dificuldades esto apenas comeando. A publicao do edital abre outra fase, na qual o que est em jogo no mais o dilogo com as prticas polticas, com o mecenato (e com a histria que ele representa), com outros documentos e instncias do prprio ministrio. O dilogo que agora se impe com as pessoas e instituies que vo participar do edital, aqueles que, da perspectiva do sistema, estariam na sua extremidade (supondo que seja o Ministrio da Cultura e no uma instituio estadual, como no caso do edital do Acre supracitado). Este dilogo tem uma caracterstica importante que atinge diretamente o assunto tratado aqui. Ele se restringe aos servidores da seo responsvel pela coleta e avaliao das propostas: um dilogo entre estes servidores e as pessoas que participam do edital. No se replica nas instncias superiores, seno pela narrativa dos servidores diretamente envolvidos, e vai se desdobrando conforme avanam as fases seguintes do processo licitatrio: a anlise dos documentos, os prazos para recurso, a publicao dos nomes que vo compor a comisso de seleo, a seleo das propostas vencedoras, o empenho ou o convnio, a ordem bancria, a prestao de contas (algumas destas fases so posteriores licitao e ao edital propriamente ditos, mas como, entre elas, institucional e legalmente, h uma continuidade, resolvemos agrup-las). neste dilogo que surgem as narrativas mais ricas, mais prximas do impacto que as polticas do ministrio tm na vida das pessoas comuns. Muitas delas, at a mudana de perspectiva da gesto do ministro Gil, no tinham oportunidade de se pr em relao direta com as polticas do ministrio, muito menos de participar de uma licitao. No custa enfatizar o ponto: pessoas que antes no tinham relao direta com as instituies pblicas (com um ministrio em Braslia, por exemplo)
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agora podem ser vistas e ouvidas.21 No entanto, estas narrativas usualmente no cabem em critrios de avaliao nem em relatrios de impacto: elas no podem ser quantificadas, ou melhor, quantific-las no as entender, porque implica retirar-lhes aquilo que elas tm de mais importante, a saber, um retrato pungente das desigualdades e dos seus dramas, das iniciativas, s vezes heroicas e trgicas, de pessoas comuns, sem o que qualquer descrio perderia, para utilizar as palavras de Malinowski (1999), o seu esprito. Infelizmente, no podemos desenvolver aqui mais do que um retrato impressionista e fragmentado e, mesmo assim, central para nosso assunto. Embora a internet seja considerada um meio importante de divulgao, nem todos a ela tm acesso ou sabem nela navegar. E mais, boa parte do pblico que est contido no conceito de protagonismo popular pertence s camadas mais pobres e despossudas da populao brasileira, excludas dos benefcios do capitalismo contemporneo, para as quais a internet ainda um objeto distante e misterioso. As pessoas ligam para o ministrio, e os servidores tm de ficar 30 ou 40 minutos orientando-as a acessar o edital. Alguns ligam do orelho e pedem ao servidor para retornar a ligao, porque no tm dinheiro para ficar muito tempo ao telefone. Um servidor atende o telefone e, do outro lado, algum comea a cantar um cordel imaginava estar se inscrevendo para o respectivo edital. Antnio um cobrador em Braslia que disponibilizava livros para os passageiros que iam para as cidades-satlite; ele gasta 300 reais do seu salrio para alugar um barraco para guardar os livros. Tinha uma enorme dificuldade para escrever e precisou de ajuda para fazer a proposta. O prmio, contudo, mudou totalmente sua vida: hoje ele vai a seminrios na Cmara dos Deputados. Como no se deixar tocar por histrias como estas? Enfeitia, envolve, quando voc vai para a ponta impossvel no se emocionar; voc precisa fazer algo pelas pessoas! so alguns dos comentrios espontneos que surgem destas experincias, para as quais os entrevistados sempre retornavam.
Duas consequncias
Contudo, a evocao das experincias no suficiente. preciso retirar do esprito suas implicaes sociolgicas, polticas e, at mesmo, ticas. As narrativas se dividem neste particular, coexistindo duas consequncias que, tomadas separadamente, so verdadeiras (no sentido de que trazem para o presente, reelaboram, aplicam na situao concreta aspectos de uma tradio e contexto propriamente brasileiros), mas que, analisadas em conjunto, so, em certo sentido, contraditrias.
21. preciso no esquecer que o fenmeno do clientelismo um grande sistema de mediao entre cidados comuns e o Estado via prticas polticas, e uma de suas caractersticas negociar as polticas do Estado e os direitos dos cidados como se favores fossem O autor clssico que trata desta discusso Leal (1948).
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1. O dilogo com a ponta oferece um diagnstico sociolgico do qual difcil escapar: a dificuldade (que chega falta de recursos simblicos) do pblico ao qual as iniciativas do Mais Cultura se dirigem quanto ao uso da linguagem da burocracia federal. Por exemplo, um edital que tenha a forma de um prmio exige que o ganhador tenha uma conta-corrente na qual o dinheiro possa ser depositado; todavia, alguns programas do Mais Cultura so para pessoas cuja maior probabilidade de no possurem conta-corrente. um Brasil muito diferente daquele no qual a classe mdia brasileira, na qual podemos incluir os servidores pblicos, est acostumada a viver. Se as pessoas lessem o edital, soubessem suas regras, ns no precisaramos passar a metade do dia como central de atendimento, um desabafo que representa bem a frustrao que inclui uma observao sociolgica: a incapacidade de leitura e dificuldade de compreenso so resultados da desigualdade de oportunidades, do esoterismo da linguagem oficial e de um sistema educacional que, mesmo na sua verso de escolas particulares para classe mdia, tambm forma alunos que pouco leem (ou o fazem somente como obrigao) e menos ainda compreendem (menos por descaso e mais por falta do domnio de certas habilidades). A dificuldade, em resumo, muito mais ampla do que pareceria a princpio e no est restrita s camadas da populao das quais falamos aqui o que, incidentalmente, e de uma maneira um tanto irnica, refora a importncia e necessidade das aes vinculadas ao PNLL. A ideia de que falta algo sociedade civil no se limita leitura do edital. O vaticnio tambm apropriado para outras fases do processo e outros atores. Uma segunda forma de transferncia de recursos (a primeira seria, como vimos, o prmio) o convnio. Nesta modalidade, depois de ter sua proposta contemplada, a instituio tem de se cadastrar no Sistema de Gesto de Convnios e Contratos de Repasse (SICONV), o qual exige que a entidade tenha, pelo menos, trs anos de CNPJ e inclua uma proposta que ser, por seu turno, submetida a outro parecerista. Alm disso, o convnio requer que a entidade faa a prestao de contas; a prestao sujeita ao controle do TCU e deve obedecer o disposto na Lei no 8.666 de 21 de junho de 1993 para a contratao e compras nas quais a instituio aplique os recursos advindos do edital. Um programa do Mais Cultura pode prever vrios desembolsos que, por sua vez, exigem a prestao de contas dos recursos dos desembolsos anteriores. Mesmo considerando que participam nesta modalidade entidades com mais recursos simblicos como entidades que j participaram de outros editais, que tm apoio de instituies maiores ou que so oriundas de movimentos sociais , a prestao de contas um momento difcil. Assim, algumas instituies entenderam que, para o uso do dinheiro, o que no estava proibido era permitido, como o gasto com despesas administrativas. Ora, isto inverte o princpio do direito administrativo segundo o qual aquele que exerce uma funo pblica ou administra dinheiro pblico s pode fazer o que a lei
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permite (as instituies confundiram o princpio de direito privado, o da liberdade de fazer tudo que no esteja proibido por lei, com o de direito administrativo). Num exemplo prosaico, uma entidade, privilegiada por sua localizao, comprou equipamento de informtica na Bolvia, porque l estava mais barato. Apesar de mostrar a preocupao com o bom uso do dinheiro, no sentido da economicidade, ela simplesmente no fez um processo licitatrio (o ministrio recomenda que seja um prego) e, ainda, para tornar o exemplo mais interessante, contrabandeou computadores a bem do servio pblico. A experincia tem mostrado a estes servidores que o diagnstico no se altera substancialmente quando o interlocutor um estado ou municpio. Alguns esto qualificados nos processos e na linguagem do governo federal (alguns dos seus servidores j desempenharam cargos importantes na administrao federal), mas a regra no vale para a maioria. A situao torna-se mais crtica nos municpios; nestes, por vezes, encontram-se as mesmas dificuldades do pblico em geral. A dificuldade se agrava se somarmos ao que precede um argumento relativamente singelo: uma vez que o Mais Cultura tem, como objetivo, explcito na fala do ministro Gil, atingir as populaes mais pobres, razovel supor que parte delas se encontre em municpios tambm pobres. Ora, seria foroso concluir que, nestes municpios, h uma menor probabilidade de se encontrarem pessoas que dominem a linguagem burocrtica necessria para participar dos editais ou mesmo para realizarem elas prprias o processo licitatrio. razovel supor, ento, uma maior probabilidade de que os editais tenham participao mais efetiva da populao de municpios com setores economicamente um pouco mais prsperos (embora, em comparao com a classe mdia das grandes cidades, sejam eles tambm considerados pobres) e que disponham mais recursos simblicos.22 Tais suposies encontram respaldo nas narrativas e experincias dos servidores do ministrio que lidam com licitaes. Segundo estas narrativas, as requisies e demandas no diminuem no caso das licitaes que so realizadas pelos estados; pelo contrrio, elas se intensificam h mais telefonemas, mais dvidas. possvel argumentar, contudo, que, visto que se trata de um processo, provvel que as dvidas dos servidores dos estados e municpios diminuam conforme eles adquiram experincia com processos licitatrios vindos do Executivo federal. Os municpios no conseguem cumprir as exigncias formais ou eles so frgeis, diz-se. O argumento, porm, esbarra na instabilidade dos cargos pblicos, maior em municpios menores e supostamente menor nos governos estaduais, caracterstica j referida antes: a mudana de prefeito significa a mudana de todos os cargos da prefeitura. verdade que os governos estaduais tm servidores concursados, mas tambm nestes as funes gratificadas e os cargos de chefia mudam conforme vena as
22. No sentido exigido pela participao na burocracia federal, bem entendido; no queremos de modo nenhum sugerir que, da perspectiva da cultura popular e das manifestaes, eles sejam tambm pobres).
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eleies outra faco poltica. possvel que, na mudana dos governos estaduais e municipais, o aprendizado tenha que recomear do zero. O diagnstico da falta de recursos simblicos na sociedade civil o resultado de uma prtica (ou da prtica de um dilogo) que se consubstancia num fazer. O fazer o fazer dos servidores responsveis pelos editais do programa Mais Cultura. Como viu-se ao longo deste texto (mas ainda no elaborado claramente), um dos impactos do sistema e, destaque-se, o mais relevante o discurso que reflete e a discusso que expande, modifica, adapta e reelabora o significado do que seja o prprio sistema. Neste plano, a experincia com os editais transforma-se em uma narrativa que se alia s narrativas sobre o sistema: no suficiente dizer o que acontece, preciso intervir, sugerir providncias, estabelecer estratgias. Da conjuno entre as narrativas do fazer e o discurso do sistema, surgem ento duas ideias que caminham em direes opostas: 1a. Se o problema a falta de capacidade dos municpios e da sociedade, ento a soluo seria que o Ministrio da Cultura, por meio do Mais Cultura, exercesse uma tarefa pedaggica. O ministrio deveria, assim, elaborar estratgias para educar as pessoas e as entidades na participao dos editais e incentivar os municpios (pelo menos os maiores, com servidores concursados) contratao e/ou treinamento de servidores especializados na gesto cultural. No se pretende adotar a estratgia do mecenato; neste, haveria pessoas ou instituies especializadas na redao de propostas para os projetos da lei de incentivos. No a proposta do Mais Cultura criar especialistas para prestar servios s pessoas que participam dos editais; isto seria, num certo sentido, o fracasso do sistema, porque significaria a substituio da relao direta com a sociedade civil por outra, mediada no mais pelo poltico e sim pelo especialista. A estratgia do Mais Cultura poderia assumir a forma de cartilhas para ensinar s pessoas, numa linguagem coloquial, porque muito difcil fazer as pessoas entenderem o que seja a poltica. Todavia, mais do que isto, pode-se argumentar que a prpria participao nos editais tambm partilha da mesma funo pedaggica: seria possvel aplicar, neste caso, a observao retirada da experincia dos servidores do ministrio de que s se aprende fazendo. Seja como for, para alm das tticas, o suposto implcito de que seria preciso ensinar as pessoas a falar no apenas a linguagem da burocracia federal, mas, sobretudo, dentro desta, a linguagem do sistema. Em relao s prefeituras, podendo-se talvez incluir alguns estados, as consequncias do que isso quer dizer ficam mais claras. Diz-se que as ideias ligadas ao Mais Cultura (sistema, edital, participao da sociedade civil, protagonismo popular etc.) se distanciam dos municpios, onde ningum pensa assim. Segundo as narrativas, boa parte dos estados e municpios entende a cultura como
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a realizao de eventos (com todas as suas consequncias: pontuais, ocasionais, desconectados uns dos outros). Os prefeitos veriam o Mais Cultura como uma maneira de conseguir mais recursos para os seus municpios, e no como uma poltica que levasse em considerao a situao do municpio, suas principais dificuldades e as melhores maneiras de interveno. Alm disso, alguns tm srias resistncias ideia de participao que acompanha o sistema: chamar a comunidade para conversar, ouvi-la, potencialmente transformador, mas os prefeitos tm medo. E o medo aqui no representa somente a cultura poltica autoritria ou a dificuldade que os prefeitos teriam para lidar com a mobilizao social, mas, principalmente, a falta de uma linguagem na qual isto faa sentido. Imaginar uma linguagem, diria Wittgenstein, quer dizer imaginar uma forma de vida.23 Para ns, isto tem implicaes importantes: se Wittgenstein est correto, ento no existe linguagem que revolve no vazio, isto , o sentido est associado a um contexto, prticas e usos que sejam compartilhados. Portanto, o SNC requer que se exportem no apenas as ideias, mas ideias urdidas com prticas. No a compreenso do que seja sistema que precede a adoo de certas prticas, mas ideias e prticas caminham juntas: umas sem as outras no fazem sentido. preciso notar, alm do mais, que as bases dessa narrativa no so novas. Pelo contrrio, ela traz para o presente caso uma das vozes centrais da nossa tradio:24 a ideia de que a sociedade deixada sua prpria sorte incapaz de se organizar, que ao Estado cabe o dever de intervir para realizar o telos daquela, ideia to antiga quanto o Visconde do Uruguai (SOUZA, 2002), passando por Oliveira Vianna,25 encontrando seus reflexos em Victor Nunes Leal (1948) e no de todo irrelevante para o assunto em tela que todos estes sejam juristas de formao.26 1b. O mesmo diagnstico, no entanto, tambm serve para sugerir a soluo, em certo sentido contrria: modificar os instrumentos jurdicos das licitaes, de forma a permitir que a sociedade mais ampla possa participar. E contrria anterior porque, enquanto a primeira sugeria educar a sociedade, traz-la para mais perto do Estado, esta prope o caminho inverso: levar o Estado para mais perto da sociedade. No se discute que as normas de direito administrativo, levadas s ltimas consequncias, possam causar distores das mais estapafrdias (no Mais Cultura encontram-se alguns exemplos, como o do processo de 12 volumes: quando finalmente concludo o processo, um servidor do ministrio comunica prefeitura que havia ganhado, a qual, no entanto, j havia construdo o espao de cultura com recursos prprios). Esta segunda soluo tambm se incorpora nas narrativas sobre o sistema, numa forma mais abstrata e, portanto, generalizvel: diz-se que o problema que os mecanismos jurdicos das licitaes se baseiam numa ideia de Estado que estaria ultrapassada
23. No original: Und eine Sprache vorstellen heit, sich eine Lebensform vorstellen (Wittgenstein, 2001, par. 19). 24. Uma tradio formada por mltiplas vozes, j dizia Gadamer (1993). 25. Vianna (1999); para um comentrio, ver Teles Filho (2006). 26. Esta foi desenvolvida relao de ideias num outro texto (Abreu,2008).
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e no corresponderia ao novo desenho de Estado implcito no apenas na ideia do SNC, mas tambm nas propostas polticas da atual administrao. Novamente, como em vrios momentos deste texto, a afirmao tem um interlocutor oculto que preciso trazer ao primeiro plano as narrativas sobre a relao entre o Estado e a sociedade. No possvel esquecer que justamente contra a sociedade que os mecanismos do direito administrativo se constroem; mais precisamente contra as prticas de favores, trocas e alianas que so uma parte to importante da nossa sociabilidade, mas que, na administrao do Estado, ganham o sentido de violao, contaminao e, no seu limite, corrupo (vimos acima uma associao de ideias semelhante, vinculada prtica do balco). O que impediria um funcionrio de beneficiar seus amigos numa licitao? Ou seus parentes? Foram as perguntas colerados numa outra etnografia, quando, entrevistando os tcnicos do Tribunal de Contas da Unio (TCU), sugeriu-se que o importante no era o controle do processo licitatrio, mas o seu resultado. Ora, o princpio da impessoalidade, presente no direito administrativo ganha outro sentido se visto desta forma. Da resulta que as propostas de mudana dos mecanismos jurdicos vo contra certa concepo da relao entre Estado e sociedade na qual o servidor pblico visto com desconfiana, algum que, para exercer a funo pblica, deve, pelo menos no mbito desta, desencarnar das suas relaes sociais e das alianas que elas supem para encarnar o papel que o bem pblico lhe exige. , no fundo, um mecanismo de controle da virtude do servidor. mudana dos mecanismos licitatrios equivaleria, tendo em vista tudo que j foi dito, relaxar estes mecanismos, facilitar a relao com a sociedade civil. Cabe ento a pergunta: queremos tornar mais fcil a vida do servidor? Queremos afrouxar os mecanismos de controle? Ningum duvida da virtude dos responsveis pelo programa; no entanto, preciso considerar que uma modificao deste porte no influencia apenas o dia de hoje, mas se prolonga nas prximas administraes. Tampouco no parece que o SNC (supondo que ele esteja organizado conforme as narrativas referidas aqui) seja um mecanismo de controle que possa substituir os mecanismos jurdicos de controle das licitaes (basta comparar com o sistema nacional de sade). A evocao da virtude e das suas implicaes ticas traz lembrana o segundo conjunto de consequncias retiradas da experincia dos servidores que cuidam das licitaes, de seu encontro com um retrato emocionante das desigualdades do nosso pas. Examinaou-se acima o primeiro conjunto, a saber, um diagnstico sociolgico que atualiza, aplica, no caso presente, uma das preocupaes importantes de uma corrente do pensamento social brasileiro e a articulao da relao entre Estado e sociedade que ela prope. Mas ela no a nica.
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2. De outra parte, extraem-se consequncias mais viscerais. Diz-se, nossa atividade artesanal e temos a possibilidade de ouvir o outro. A diferena que aqui a sociedade no percebida a partir daquilo que lhe falta, de uma incapacidade, mas como uma presena, um outro que merece ser reconhecido por sua diferena; um outro que tem algo a dizer; s vim a ter uma dimenso do que o Brasil lidando com os editais, diz-se. Incidentalmente, a ideia de que a pobreza disfara uma alteridade est implcita na proposta de protagonismo popular e de um sistema de cultura que valorize as manifestaes espontneas da nossa sociedade. Aliada prtica, ao fazer dos editais, ela ganha, contudo, uma formulao moral mais explcita: o outro merece reconhecimento, merece ser ouvido. E no telefonema do orelho, nas dvidas de como acessar, na internet, o site do edital, nos rostos dos que ganharam o prmio que se desenrola um dilogo que no cabe na distncia dos grandes nmeros. Enquanto, nas consequncias examinados anteriormente, a sociedade vista como um lugar de falta que preciso preencher (mesmo que custa do afrouxamento dos mecanismos de controle), agora, a sociedade o lugar da pluralidade e da positividade, compe-se de vozes normalmente difceis de ouvir e que, s vezes, s escutamos por uma ligao ruim. Com efeito, o impacto dos programas do Mais Cultura na vida das pessoas e das comunidades no se esgota no dinheiro que ele transfere, como o caso, em Minas, da borracharia que virou ponto de leitura, e onde, com o passar do tempo, os livros foram ganhando o espao dos pneus. Se, da perspectiva dos nmeros globais do programa e do impacto medido como quantidade, o exemplo da borracharia irrelevante, sob o olhar da comunidade, no o ; pelo contrrio, o que realmente importa. Ns no conseguimos avaliar, perceber estas importncias, a repercusso, na vida destas pessoas, de um prmio relativamente pequeno. 27 E no pelo seu valor econmico, mas e talvez principalmente por seu sentido: ganhar o prmio significa que seu trabalho importante e merece o reconhecimento do governo federal. A ideia de reconhecimento , da perspectiva do debate poltico contemporneo, central, como tambm fundamental o reconhecimento das identidades por meio das quais as pessoas se relacionam com o mundo.28 Receber o prmio saber-se merecedor, digno. Estamos trabalhando com algo inteiramente delicado, diz-se; e isto tem desdobramentos imediatos, que repercutem no dilogo que os servidores tm com os superiores e com a agenda poltica mais ampla do ministrio e do Mais Cultura. O cuidado com a avaliao da documentao e dos (dir-se-ia no direito) requisitos de admissibilidade no , para estes servidores, apenas o dever de seguir a norma; para suas motivaes pessoais, no nem principalmente isto. , sobretudo, o
27. Se comparado com os valores que movimentam algumas polticas pblicas o valor do prmio no caso do ponto de leitura, da ordem de 20 mil reais. 28. O clssico da discusso Taylor (1998) e suas repercusses vo longe. Citem-se Appiah (1998), Cooke (1997), Habermas (1998b), Kenny (2004) e Parekh (2000).
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dever de dar ao outro, s suas iniciativas espontneas e, por vezes, heroicas, o devido valor. s vezes, o dever com o outro, que os servidores veem como sua motivao primeira, entra em rota de coliso com as exigncias dos prazos. O Mais Cultura tambm se guia por motivaes polticas que tm nos resultados um valor importante: preciso mostr-los e preciso que eles aconteam rapidamente. A pressa, no entanto, acaba por ter desdobramentos na qualidade do processo, na anlise de documentos, mesmo com o auxlio de servidores de outras sees (estes podem no ter o treinamento necessrio, o que aumenta a probabilidade de erros). Novamente encontra-se uma tradio, embora em outras vozes. Refiro-me ideia presente na nossa sociabilidade de respeito s vicissitudes alheias. Cada um que sabe do seu ou sabe onde o seu sapato aperta so frases que representam certa maneira de ver o outro e seu contexto um contexto insondvel para quem o olha de fora, aquele que participa que sabe da sua verdade e das suas coisas. Tambm se pode citar aqui outra tradio do pensamento social brasileiro, representada, por exemplo, por Aureliano Bastos (1937). Nela, o Estado visto como algo que impede, cala, reprime a pluralidade das possibilidades sociais.29
O que dizer sobre tudo isso?
As narrativas aqui apresentadas trazem um problema: um daqueles casos nos quais o mais importante (como o reconhecimento do outro) no cabe em nmeros. , portanto, preciso encontrar outras formas de dizer algo sobre avaliao. Com isso, no queremos dizer que os nmeros no so importantes ou que no seja possvel retirar deles argumentos que se refiram, principalmente, qualidade dos programas ou aos desdobramentos do sistema. Alis, sempre possvel encontrar quantidades para dizer algo sobre o impacto do sistema, como o nmero de municpios que nomearam um conselho de cultura ou que elaboraram programas municipais de cultura, mas elas no so capazes de mostrar o cotidiano destas instituies, tampouco seu funcionamento, seu uso. A quantidade de conselhos ou de planos diz muito pouco sobre o funcionamento do sistema, embora possa ser um ndice importante do impacto da ideia de sistema na maneira como os atores destes municpios falam da cultura.30 Os nmeros mais confiveis so os vinculados aos programas do Mais Cultura e, portanto, so quantidades criadas pelo prprio desenho do edital, dependem do que est em jogo: pontos de cultura, pontos de leitura, bibliotecas, cineclubes etc. Em outras palavras, os nmeros capazes de avaliar o impacto dos programas so criados pelos prprios editais.
29. Uma tradio melhor caracterizada como a multiplicidade das vozes em disputa pela autoridade de dizer, inclusive, o que a tradio, em vez da ideia, um tanto idlica, de que elas seriam unidades de pensamento homogneo, imediatamente reconhecveis pelas sua semelhanas (MacIntyre, 1988). 30. Segundo os prprios servidores, hoje, o MinC no dispe de um mecanismo institucional para beneficiar os municpios que tenham, na expresso que eles mesmos utilizam, feito seu dever de casa, quer dizer, criado os mecanismos institucionais exigidos pelo sistema.
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Acredita-se que uma avaliao baseada nas narrativas possa suprir a lacuna, mostrar aspectos do funcionamento do ministrio e do Mais Cultura que passariam despercebidos por uma avaliao que levasse em considerao apenas as quantidades. Uma avaliao baseada nas narrativas uma maneira diferente de perceber o sistema e seus programas, como se se estivesse propondo tomar outro caminho, para se aproximar das coisas a partir de outra direo. Ora, as narrativas referiamse constantemente ideia de sistema: colocavam questes, expressavam dvidas, defendiam a coerncia dos programas mostrando, por exemplo, o PNLL, sugeriam diagnsticos sobre as dificuldades de implementao do sistema e propunham solues. As prprias narrativas, portanto, j oferecem um critrio para avaliar o impacto da ideia de sistema, qual seja, o uso que ela tem nas discusses, narrativas e reflexes dos servidores do prprio ministrio.31 De uma maneira mais enftica, o impacto do sistema falar do sistema. Desta perspectiva, a avaliao no algo que deva se colocar distncia para construir um resultado tcnico que percebe as narrativas como um objeto estranho do qual preciso extrair a verdade; ao contrrio, avaliar , aqui, dialogar com as preocupaes e os modelos, a rede de ideias que esto, nas narrativas, relacionadas com o sistema. Isto ser feito a partir de trs pontos: a ideia de coerncia da explorada logo no princpio e que associava o sistema sua normatizao; a afirmao repetida constantemente pelos entrevistados de que o sistema envolvia um novo pacto federativo; e, por fim, o dilogo evocado a todo momento do SNC com o Sistema nico de Sade (SUS). 1. Uma das expectativas presentes nas narrativas sobre a implementao do sistema a capilaridade e o alcance que ele daria s polticas pblicas na rea de cultura. J se abordou o assunto quando se falou que o sistema tinha um desenho jurdico, no sentido de uma hierarquia normativa, na qual os regulamentos de ordem superior vo constrangendo as possibilidades dos regulamentos ou decises subordinadas. Os servidores, por sua vez, dizem que o sistema seria a retaguarda da poltica e serviria para transmitir um contedo; o MinC seria, ento, um rgo de planejamento e fiscalizao e de intervenes pontuais, dizse. Convm examinar tais afirmaes com mais detalhe. Em primeiro lugar, elas tm um contexto: fazem sentido quando, por exemplo, se pergunta acerca do uso que o sistema possui para o ministrio; ou quando os servidores discutem o modelo apropriado de Estado e sua relao com a sociedade civil, tentando mostrar a diferena entre a gesto atual e as anteriores do Ministrio da Cultura; elas tambm fazem sentido no dilogo entre documentos. Afirmaes como esta, contudo, desaparecem no contexto dos editais ou dos programas e aes do Mais Cultura. Nestes ltimos, ganham importncia as vicissitudes e os problemas do
31. Restringi-se a nlise aos servidores para ser coerentes com os dados levantados; o critrio no se altera se forem includos a outros agentes da sociedade civil e dos estados e municpios, mas simplesmente no se tem, no atual estgio da pesquisa, como aferi-lo.
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fazer prprio da administrao pblica e, como se viu, as polticas vo se transformando e ganhando um desenho mais pragmtico. claro, as transformaes no acabam por aqui. razovel supor que a seleo das propostas ganhadoras envolve uma interpretao do que significa exatamente cada item do edital. E mais. Tambm verossmil que haja diferenas entre a interpretao dada ao edital pelos servidores responsveis pelo processo licitatrio do Maranho e do Acre, trata-se, afinal, de contextos diferentes com todas as consequncias deste fato. Em resumo, a expectativa de que o sistema seja capaz de dar capilaridade poltica de cultura, no sentido de levar s pontas um determinado contedo, no leva em considerao o funcionamento da mquina administrativa e os contextos do fazer, porque a poltica pblica vai se transformando conforme passa de um contexto a outro. A partir dos comentrios precedentes, podemos, em segundo lugar, examinar os fundamentos destas narrativas. Ao faz-lo, somos capazes de concluir que a ideia de que o sistema leva um contedo se baseia em alguns pressupostos contrafactuais Habermas (1984) os chamaria assim , que so: o sentido definido pela regra de ordem superior no se modifica nas instncias inferiores; o sistema transparente, quer dizer, o significado da poltica e suas implicaes so compreendidas da mesma forma pelos servidores e pelo pblico em geral; o sistema capaz de abarcar a pluralidade das intervenes que a ideia de cultura pode conter; os servidores e os gestores estaduais e municipais aderem ao sistema pelas razes certas, isto , esto convencidos de que ele uma boa ideia; e, finalmente, a participao nos editais implica adeso ao sistema. Os supostos contrafactuais do um certo rosto ao que se entende por sistema e sua relao com as pretenses das polticas pblicas da administrao. Seria certamente possvel imaginar um sistema nacional para a cultura que prescindisse destes supostos. Ele teria, no entanto, um desenho diferente daquele proposto atualmente. Seja como for, vimos tambm que, por enquanto, a ideia de coerncia, na prtica, est ligada ao Mais Cultura como exerccio do sistema. A partir desta ltima observao, percebemos que , sim, possvel conseguir certa homogeneidade na poltica (pelo menos nos seus aspectos formais), na medida em que existe a vinculao entre o repasse de recursos e a obrigao, por parte dos entes federados, de reproduzir um edital e um processo licitatrio. interessante notar que as licitaes so um procedimento conhecido e comum na administrao pblica (embora possa haver certas dificuldades nos municpios mais pobres). Isto significa que a, digamos, poltica dos editais j se utiliza de uma prtica comum e bastante difundida o que, razovel supor, facilita o trabalho de exportar um modelo. Os editais se baseiam numa linguagem conhecida (ou mais conhecida que a ideia de sistema), e a adeso a eles no requer mudanas drsticas alis, no requer mudana nenhuma, pois tudo j est
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regulamentado por lei, e esto associados a ideias importantes para a administrao (como publicidade, equidade, impessoalidade), contando, portanto, com uma legitimidade institucional importante. Mais do que isto, a poltica dos editais permite exportar no apenas a exigncia de que os entes federados devem distribuir os recursos por meio de editais, mas, sobretudo, um determinado modelo de edital, como vimos acima: as justificativas, os itens de avaliao e o processo so os mesmos. Isto explica, incidentalmente, porque a transferncia de recursos no diminui as demandas de ateno para os servidores do ministrio: simplesmente se exporta um fazer, uma tecnologia, na qual se incluem certa interpretao da legislao, determinados procedimentos administrativos e uma aliana com outros documentos do Estado, como a jurisprudncia dos tribunais sobre a Lei no 8.666. Tudo isto que se coloque permite colocar uma hiptese para dialogar com a ideia de sistema. Embora no atual estgio de pesquisa no seja possvel avanar dados mais substantivos para apoi-la, razovel sugerir que a ideia de sistema por si s no tem como consequncia homogeneidade que a proposta do sistema como um transmissor de um contedo parece indicar. Para que os supostos contrafactuais apontados neste texto se confirmem, necessrio mais do que isto. necessria a criao e exportao de um sistema de prticas vinculadas administrao pblica, atreladas transferncia de recursos. 2. A reorganizao do pacto federativo quereria dizer, da perspectiva das narrativas coletadas, a (re)distribuio de competncias e de recursos. A questo que surge da se a proposta de sistema implica tal distribuio. Dito de outra forma, se o simples fato de que municpios agora recebem transferncia fundo a fundo, desde que se comprometam com um conjunto de procedimentos de distribuio e controle destes recursos, suficiente para caracterizar uma mudana no pacto federativo. Neste sentido, no de todo desimportante voltar narrativa, j mencionada, sobre a relao do Estado brasileiro com a sociedade. A narrativa prosseguia dizendo que somente um poder central colocado distncia seria capaz de ultrapassar o faccionalismo existente na administrao das provncias do Brasil afora, presente j no mais antigo deles, o Visconde do Uruguai (SOUZA, 2002). possvel dizer que, entre a proposta do velho e bom Visconde e a proposta de um sistema, h certa familiaridade, graas a uma semelhana central: com o sistema, tambm se pretende organizar a estrutura administrativa dos estados e municpios segundo um modelo que vem do centro, um modelo colocado distncia que possui, em face daqueles, uma autoridade baseada no conhecimento (no centro sabe-se melhor a verdade da ponta). A semelhana no incidental: o Visconde tambm discutia o que, em termos modernos, chamaramos justamente de pacto federativo. O argumento no se altera, mesmo considerando que os pontos da poltica nacional de cultura foram sugeridos pelas duas conferncias nacionais, porque, como vimos, as diretrizes so, por natureza, muito gerais e, alm disso, a poltica vai se modificando, conforme percorre os corredores do mi-
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nistrio. Se, por um lado, h participao democrtica, por outro, h centralidade ou, como dizem os servidores, transmite-se um contedo. 3. Os dois pontos anteriores, todavia, so menores. O aspecto central desta avaliao a comparao com o sistema nacional de sade, que est por detrs da ideia de sistema nacional de cultura. Dito sem maiores floreios, o ponto o carter idealizado que a ideia de sistema nacional de cultura faz do sistema nacional de sade. Vamos desenvolver o argumento em duas partes: a ideia de rede aplicada ao sistema nacional de sade e o seu funcionamento. 3a. Quando se utiliza a ideia de rede, no se est fazendo referncia ao sistema nacional de sade, mas quilo que lhe antecede, que est por detrs da formulao do prprio sistema e que, em certo sentido, o sustenta. Trata-se da medicina como uma rede que, no plano do funcionamento do prprio sistema, reflete-se numa tabela de procedimentos. Cada interveno mdica obedece a procedimentos: h procedimentos para sutura, para intervenes de emergncia, para profilaxia, para intervenes cirrgicas etc. Estes procedimentos so padronizados Brasil afora, de forma que a dilise que se faz no Amap a mesma que acontece em Campinas claro, no estamos considerando a qualidade dos equipamentos, o zelo dos enfermeiros, a competncia dos mdicos, aspectos que podem variar e efetivamente variam de um lugar a outro, mas isto no altera o argumento. Da perspectiva do SUS, os hospitais so remunerados por procedimentos; assim, o tratamento de cada caso, por mais diferente e individualizado que seja, uma composio de procedimentos que podem ser nomeados, quantificados e remunerados. H aqui uma rede no sentido de que existem prticas sociais, instrumentos e equipamentos, referncias simblicas, instituies, treinamento, classificao das especialidades, diviso social do trabalho e uma maneira de ver o mundo (naquilo que se refere doena e ao seu tratamento) que, primeiro, so comuns, compartilhadas e, depois, formam uma identidade, uma organizao na qual estes diversos elementos guardam uma relao entre si32 nos termos de Kuhn (1997), formam um paradigma. Porm, mais do que isto, a rede no se limita ao atendimento mdico; ao contrrio, envolve um conjunto de instituies de ensino e pesquisa, laboratrios, financiamento, revistas especializadas, critrios para avaliao das contribuies etc. Assim, os procedimentos e os exames feitos em um lugar do Brasil so compreendidos em qualquer outro para o qual a rede tenha se estendido. Os procedimentos podem ser questionados quanto sua qualidade (o laboratrio que o fez pode ser considerado ruim), preciso, adequao, realizao e assim por diante. Contudo, e este o ponto que interessa, eles foram compreendidos. Dito de outra maneira, h, na rede, uma linguagem comum, o
32. Retirado de Latour. Ver Latour e Woolgar (1986). A ideia j foi desenvolvida pelo autor do presente texto em outra obra (Abreu,1994).
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que, como se viu, implica uma determinada forma de vida. Ora, o SNC no pode se apoiar numa rede semelhante. Em resumo: o SUS se apoia sobre uma rede j existente cuja coerncia dada por mecanismos diferentes dos mecanismos governamentais; a cultura, no. Por consequncia, uma das questes importantes com a qual lida o prprio sistema de cultura o que cultura? (compare-se com a pergunta: o que hemodilise?) o que, como visto, traz tambm o sentido de interveno na desigualdade que assola nosso pas. possvel, portanto, formular o seguinte: o SNC, qualquer que seja o seu modelo, h de incorporar diferenas significativas com o sistema de sade, porque as condies sociais que garantem, ao segundo, o grau de homogeneidade que faz o sistema funcionar no existem no primeiro. 3b. O funcionamento do sistema nacional de sade tambm guarda diferenas importantes em relao ao SNC. Historicamente, o SUS se organiza pela modalidade de conveniamento e, ento, numa fase posterior, migra para a transferncia de recursos. Em tudo isso, h mais do que se pode explorar neste captulo. Mas preciso desenvolver, em linhas muito gerais, algumas consideraes que sero importantes para o argumento que ser apresentado adiante ( importante mencionar que se ir, em parte, exagerar as diferenas a bem da clareza). A primeira delas e mais bsica a existncia de um forte movimento da sociedade civil, o movimento sanitarista, que juntava mdicos de um lado e comunidades carentes de outro. So estes mdicos que, mais tarde, foram sendo lentamente absorvidos pelo Estado e criaram o SUS. Depois, a transferncia direta no foi suficiente para a administrao do sistema. Foi necessrio criar as Normas Operacionais Bsicas (NOB), que vinculavam a transferncia de recursos ao cumprimento de certas metas de gesto. A partir da, os estados e municpios so classificados de acordo com o cumprimento das NOB, e a autonomia do gasto varia conforme sua classificao. Desta breve e esquemtica descrio (no se fez em relao ao SUS o mesmo trabalho etnogrfico realizado no MinC; se tivesse sido feito, certamente se chegariam a outras concluses), pode-se sugerir o seguinte: o SUS se baseia num modelo de transferncia de recursos, organizado a partir das NOB, que tem como pano de fundo a linguagem da medicina (a rede tal como descrito). Mas, para alm disso, por detrs da rede, h a desigualdade entre os municpios e estados brasileiros, com a qual o sistema no tem instrumentos para lidar, apesar de os servidores serem capazes de perceb-la. E este, ao que parece, o ponto central. Esta breve comparao com o sistema nacional de sade aponta para algumas consideraes relevantes. A primeira delas que necessrio reconhecer que nenhum destes elementos existe no caso da cultura. Simplesmente a cultura um campo diferente da experincia social. No possvel construir para a cultura a mesma rede na qual opera a medicina; alis, isto no faria sentido. Depois, para o
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sistema funcionar (se considerarmos a analogia consistente), so necessrias regras adicionais: no basta sua inscrio na Constituio. Por fim, o ponto principal do sistema de cultura, como se viu, a interveno na desigualdade, e um sistema baseado no modelo da sade no tem instrumentos para atuar a (talvez seja capaz de um dia constru-los, um dia talvez possam ser vistos). A hiptese aqui levantada que o sistema de cultura teria, pelas razes expostas, de ser diferente, encontrar, criar, inventar um caminho seu. muitssimo interessante que seja capaz de, no comeo de um caminho que entendemos no apenas importante, mas necessrio, submeter esta narrativa ao dilogo com aquilo que hoje se elabora e com aquilo que certamente vir.
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CAPTULO 6
O PROGRAMA MAIS CULTURA, O FUNDO NACIONAL DE CULTURA E O SISTEMA NACIONAL DE CULTURA
Frederico A. Barbosa da Silva*
1 INTRODUO
Em outubro de 2010, o Ministrio da Cultura (MinC) anunciou, em ato simblico e poltico, o Plano de Trabalho Anual do Fundo Nacional de Cultura (FNC) para 2011. Definia a aplicao de recursos e, o que muito mais significativo, o funcionamento de oito fundos setoriais (acesso e diversidade; aes transversais e equalizao de polticas culturais; artes visuais; circo, dana e teatro; incentivo inovao audiovisual; livro, leitura, literatura e lngua portuguesa; msica; e patrimnio e memria) e 15 editais. O ministrio argumentava publicamente que os fundos tinham sido possveis graas elevao do oramento do FNC. Afirmava-se que os fundos promovem uma transio e dialogam com o Procultura, em tramitao no Congresso Nacional, o qual prope ampla reforma da Lei no 8.313/1991, a Lei Rouanet. Na ocasio se anunciou tambm que o presidente Luiz Incio Lula havia assinado a Lei de Diretrizes oramentrias (LDO) de 2011 com uma emenda que protegeria o FNC de contingenciamentos. Mas o que isso teve a ver com o Mais Cultura? O Mais Cultura um programa implementado pela Secretaria de Articulao Institucional (SAI), do MinC, e tem algumas complexidades que poderamos qualificar da maneira a seguir: i) contm ideia geral com a qual mantm dilogo quase permanente, o Sistema Nacional de Cultura (SNC). Este se desdobra na ideia de descentralizao, territorialidade local (municpios e estados) e gesto setorial da cultura. Tambm dialoga com ideias como a de equidade regional, a de que seu pblico-alvo teria caractersticas singulares e que abrangeria territrios que seriam aqueles j contemplados por outras polticas culturais; ii) estratgia caracterizada pela transversalidade. Une vrias aes de secretarias e instituies vinculadas ao MinC contm aes de outros programas e lhes d lgica especfica; iii) funciona como agncia isto , tem meio de editais e de programao poltica das aes; e iv) implica a administrao de
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea.
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um oramento quer dizer, contm componente financeiro que lhe central. Como explicou um dos antigos gestores da rea cultural, poltica pblica uma fatia do oramento, o comprometimento do governo, a interao com os demais rgos (BARBOSA DA SILVA e MIDLEJ, 2011, depoimento de ngelo Oswaldo). E o FNC o instrumento central, embora no nico, em sequncia de agenciamentos para a alocao de recursos do Mais Cultura. Para este estudo, explorar as controvrsias sobre o FNC transform-lo em laboratrio em que se pode testar at que ponto hipteses prticas foram implementadas e o quanto a ideia geral do sistema avanou operacionalmente. Para tanto, seguir-se-o as controvrsias propostas nas narrativas coletadas em entrevistas com atores da administrao pblica do MinC. As controvrsias gravitam em torno de ideias gerais sobre o papel do Estado, de normas (o que deve ser a poltica cultural) e de mecanismos operacionais para dar concretude a estas ideias gerais chamar-se-o estes mecanismos operacionais gerais de agncias. Neste sentido, o FNC agncia que organiza a programao oramentria, na qual se articulam gestores federais e outros atores da sociedade civil. Este fundo um tipo de agncia que funciona como arena, em que se negociam processos, na qual se prepara a execuo de aes e polticas, e frum, em que acontecem debates e se produzem documentos e vises compartilhadas a respeito das polticas. As polticas pblicas, como se viu at aqui, configuram ideias gerais, crenas e valores, constroem problemas e afirmam esquemas normativos. No entanto, estes elementos tm autonomia relativa entre si e com os mecanismos operacionais. Existe hiato entre estes planos, o que, em geral, confere certo ar retrico aos argumentos e s representaes em especial, quando se suspeita que estes no so seguidos por aes e pela concretizao de mecanismos operacionais e institucionais, e quando ao problema no so associadas operaes concretas para resolver questes que entraram na agenda. Entretanto, as narrativas no so tomadas neste estudo por contraposio s prticas; estas so importantes, articulam atores, realizam consensos, estabelecem posies e produzem desdobramentos. O texto a seguir percorre esse caminho: primeiro, apresentar-se-o as inscries relacionadas ao desenho e ao redesenho institucional recente do FNC leis, decretos e portarias, bem como documentos que fixam e transformam este fundo. Estes documentos legais permitem reconstruir as referncias jurdicas bsicas (valores positivados e objetivos) do fundo e de como foram relacionando o FNC com a ideia de sistema em um conjunto narrativo. Depois, ao examinaremse os nmeros do FNC, vamos perceber as suas quantidades (os recursos) como inscries: estas mostram o quanto o fundo foi ganhando em importncia na gesto de recursos financeiros do MinC e as relaes entre o FNC e o Mais Cultura; como este foi estabelecendo conexes com ideias gerais, especialmente com a de descentralizao. Por fim, voltar-se- ao Mais Cultura e aos seus possveis impactos.
O Programa Mais Cultura, o Fundo Nacional de Cultura e o Sistema Nacional de Cultura
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2 O FUNDO NACIONAL DE CULTURA: INSCRIES E NARRATIVAS
Vamos entender o FNC como conjunto de inscries em rede com narrativas. Articula as ideias de desenvolvimento da cultura, da democracia e da diversidade cultural, destina recursos oramentrios e parte de estratgia global de diversificao de fontes de recursos. O FNC est inscrito na mesma lei que cria incentivos fiscais e fundos de investimento. Todavia esses componentes no so completamente estveis, mudaram ao longo das duas dcadas de vigncia. Como fio condutor da narrativa sobre estas mudanas, se ir enfatizar as transformaes dos instrumentos jurdicos que desenharam e caracterizaram o FNC no perodo em foco. Registre-se que a eficcia do direito refere-se s consequncias relacionadas vigncia e validade das normas e sua efetividade depende de desdobramentos e articulaes nos campos institucional, poltico e social. O direito, como tcnica social especfica, recurso central nos processos das polticas pblicas. A relao entre os atores e a legislao no , de maneira nenhuma, simples. No se trata simplesmente de relao entre norma jurdica e sua aplicao mais ou menos automtica pelos atores. Pelo contrrio, este um campo aberto de possibilidades. Os atores tm diferentes concepes a respeito do que est em jogo e do diferentes usos polticos aos espaos e aos instrumentos de ao. Se isto vale para a ao que se justifica a partir de norma jurdica, tambm serve para a produo da prpria norma por exemplo, uma portaria ministerial. A elaborao desta na qual se inclui o processo de discusso e redao capaz de criar efeitos de rede, alianas e movimentos, bem como produzir significados. O FNC foi inscrito sucessivamente em documentos e em arquitetura legal, quais sejam: Lei no 8.313/1991, Decreto no 1.494/1995, Decreto no 5.761/2006, Portarias nos 58 e 95 de 2010, sintetizados no quadro 1.
QUADRO 1 Referncias normativas do Fundo Nacional de Cultura
Enunciados normativos principais
O FNC ser administrado pela Secretaria da Cultura da Presidncia da Repblica (SEC/PR) e pelo comit constitudo por diretores da SEC e por presidentes das entidades vinculadas, para cumprimento do Programa de Trabalho Anual aprovado pela Comisso Nacional de Incentivo Cultura (CNIC). Apresentavam-se projetos com planilhas de custos, estes eram enquadrados nos objetivos do Programa Nacional de Apoio Cultura (PRONAC) e encaminhados CNIC; em caso de no aprovao do projeto, cabia recuso a esta comisso. O FNC ser administrado pelo MinC em cumprimento do Programa de Trabalho Anual. Lei no 9.874/1999 Apresentavam-se projetos com oramento analtico, estes eram enquadrados nos objetivos do PRONAC e, em caso de no aprovao do projeto, cabia recuso ao MinC que podia delegar atribuio.
(Continua)
Lei no 8.313/1991
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(Continuao)
Enunciados normativos principais

O fluxo dos projetos basicamente o mesmo: cria-se a Comisso Nacional do Fundo Nacional de Cultura (CFNC), que formada pelo secretrio-executivo do MinC, por titulares das secretarias, por presidentes das entidades vinculadas e pelo representante do Gabinete do Ministro; mantm-se a CNIC com competncia para lidar com os projetos e o Plano de Trabalho Anual da modalidade incentivos fiscais. So membros o ministro da Cultura, os presidentes de entidades vinculadas, o presidente de entidade nacional que congrega secretrios de Cultura das Unidades da Federao (UFs), o representante do empresariado e seis representantes de entidades associativas de setores culturais e artsticos. Ser definido a cada ano o montante de recursos a ser repassado para os estados e os municpios a fim de estruturar as polticas federativas, sendo a proposta de dotao anual encaminhada pela SAI CFNC, que a aprovar mediante estudo de viabilidade e anlise de conformidade com as metas do Plano Nacional de Cultura (PNC). Compem a CFNC: i) rgo colegiado: CFNC FNC; ii) rgo executivo: Secretaria de Fomento e Incentivo Cultura (SEFIC); iii) rgos consultivos: comits tcnicos especficos de incentivo cultura; e iv) rgo de monitoramento: Secretaria de Polticas Culturais (SPC). rgo colegiado: um representante do MinC, que o preside; rgo executivo: trs a sete representantes das reas especficas do MinC e afins a cada uma das programaes; rgo consultivo: trs a sete representantes da sociedade civil, oriundos preferencialmente do Conselho Nacional de Poltica Cultural (CNPC) ou de outros rgos colegiados do MinC, com representao no campo cultural e comprovada ligao linguagem artstica ou rea temtica, de acordo com as caractersticas de cada programao especfica do FNC; e rgo de monitoramento: trs especialistas ou criadores com notrio saber na respectiva rea.
Lei no 5.761/2006
Portaria no 58/2010
Portaria no 95/2010
Elaborao do autor.
Do ponto de vista jurdico, o FNC fundo contbil criado pela Lei no 8.313/1991, a Lei Rouanet. Mas esta lei apenas restabeleceu algo que j estava presente na Lei no 7.505/1986 (Lei Sarney), com o nome de Fundo de Promoo Cultural (FPC); este visava canalizar recursos para o setor cultural, oferecendo elementos e condies para o desenvolvimento e o acesso cultura, a promoo e o estmulo regionalizao da produo cultural e artstica, a valorizao de seus recursos humanos, o apoio e a difuso das manifestaes culturais, a salvaguarda, a preservao e a difuso do patrimnio material e imaterial e assim por diante. At meados de dcada de 1990, o FNC foi administrado pela SEC/PR o MinC havia sido rebaixado ao status de secretaria em 1991, no governo Collor e gerido pelo seu titular depois, o titular passaria a ser o ministro da Cultura , assessorado por comit de assessores composto por diretores da SEC/PR e por presidentes de entidades supervisionadas. Deveria cumprir o Plano de Trabalho Anual, aprovado pela CNIC. Esta era composta pelo secretrio de Cultura, por presidentes das entidades vinculadas na poca, denominadas supervisionadas , pelo presidente da entidade nacional que congregasse os secretrios das UFs, pelo representante do empresariado e por seis representantes de entidades associativas de setores culturais. A partir de 1997, com a Medida Provisria (MP) no 1.589, convertida na Lei no 9.874/1999, o FNC passou a ser administrado pelo MinC e gerido pelo seu titular, para cumprimento do seu
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programa de trabalho anual e dos princpios definidos na Lei no 8.313/1991. A administrao do fundo s mudaria a partir do Decreto no 5.761/2006, como se ver adiante. Nos termos da Lei Rouanet, o FNC um dos componentes do PRONAC, cujas finalidades (Artigo 1o) praticamente reproduzem princpios estabelecidos na Constituio Federal de 1988 (CF/88) semelhana do FPC. Seriam estes: facilitar a todos os meios de acesso s fontes da cultura e o pleno exerccio dos direitos culturais; promover e estimular a regionalizao da produo artstica e cultural, com valorizao de recursos humanos e contedos locais; apoiar, valorizar e difundir o conjunto das manifestaes culturais e seus criadores; proteger as expresses culturais dos grupos formadores da sociedade brasileira e responsveis pelo pluralismo da cultura nacional; salvaguardar a sobrevivncia e florescimento dos modos de criar, fazer e viver; preservar os bens materiais e imateriais do patrimnio cultural e histrico; desenvolver a conscincia internacional e o respeito aos valores culturais de outros povos ou naes; estimular a produo e difuso de bens culturais de valor universal formadores e informadores de conhecimento, cultura e memria; e priorizar o produto cultural originrio do Pas. O Decreto no 1.494/1995 faria isto de maneira mais sucinta: O Programa Nacional de Apoio Cultura PRONAC desenvolver-se- mediante projetos culturais que concretizem os princpios da Constituio, em especial nos seus Artigos 215 e 216. Sua base tributria formada por recursos do Tesouro Nacional, doaes, legados, subvenes e auxlios de entidades de qualquer natureza, saldos no utilizados na execuo de projetos, 1% da arrecadao de fundos de investimentos regionais, 1% de arrecadao bruta de loterias federais, concursos de prognstico e similar, reembolso de operaes de emprstimo, resultados de aplicaes em ttulos pblicos, converso de dvida externa e saldos anteriores; tambm era permitida a contribuio dedutvel (incentivos a projetos culturais) ao FNC. A Lei no 9.999/2000 ampliou para 3% a participao de recursos provenientes de arrecadao bruta de loterias federais, concursos de prognstico e similares destinados cultura. A Lei no 9.874/1999 proibiu a deduo de valor de doao ou patrocnio como despesa operacional. A MP no 2.228-1 d nova redao para os segmentos a serem atendidos com os incentivos fiscais. A Lei no 11.646/2008 inclui a construo e a manuteno de cinemas e salas de teatro que podero funcionar como centros comunitrios, em municpios com menos de 100 mil habitantes como segmentos atendidos pela poltica de incentivos fiscais. Para a aprovao dos projetos, a Lei no 9.874/1999 firmava o princpio da no concentrao por segmento e beneficirio. Cabia ao Executivo o acompanhamento da execuo dos projetos previstos, ao Tribunal de Contas da Unio (TCU) a avaliao das contas do Presidente da Repblica e ao Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento acompanhar a movimentao e os recursos das entidades incentivadoras e captadoras.
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O FNC no tem personalidade jurdica prpria, meio para efetivao dos objetivos do PRONAC e titularizado pelos entes pblicos que o administram, sendo, portanto, mecanismo de atuao direta da administrao pblica. Ele tem como finalidade destinar recursos (Artigo 4o da Lei 8.313/1991) para projetos culturais em conformidade com o PRONAC, estimular a distribuio regional e equitativa de recursos e favorecer o aperfeioamento artstico e profissional dos recursos humanos, a criatividade e a diversidade. Por meio do fundo, o Estado atua estimulando, apoiando e favorecendo os dinamismos dos circuitos culturais (BARBOSA DA SILVA e ARAJO, 2010). Entre os objetivos elencados na Lei no 8.313/1991, esto os relacionados minimizao das desigualdades regionais e valorizao das especificidades das necessidades culturais de estados e municpios. O FNC financia projetos culturais diretamente com recursos oramentrios sem previso de reembolso ou por meio de emprstimos reembolsveis. Os recursos financeiros so repassados a pessoas fsicas ou jurdicas sem fins lucrativos e rgos pblicos, estando integrados a um conjunto de mecanismos que compem o financiamento federal. Financiamentos a pessoas jurdicas de direito privado com fins lucrativos podero ser realizados por meio de agentes financeiros credenciados pelo MinC. Tambm possvel a realizao de transferncias a outros entes de governo, mediante instrumentos jurdicos adequados (editais, convnios, repasses a projetos, bolsas, auxlio a viagens etc.). A gesto do fundo e a definio de critrios de utilizao dos recursos so atribuies do MinC. Este ltimo ponto ser objeto de consideraes logo adiante. Mas j se v que o FNC mecanismo de fomento em torno do qual se articulam instituies culturais pblicas e privadas e agentes culturais (atores de teatro, danarinos, artistas plsticos, escritores, dramaturgos, artistas circenses, estudantes de arte etc.). O enunciado da Lei no 8.313/1991 no permite afirmar que os referenciais que a fundamentam impliquem que o Estado seja neutro em relao cultura, a valores e ao princpio da igualdade. Pelo contrrio, a ideia de que o Estado no neutro em relao igualdade est expresso no texto da prpria lei. A preocupao inclusive mais antiga e data das repercusses da Lei Sarney: Ento o ministro Celso pensou o seguinte: vamos criar um instituto com um fundo de promoo cultural, que o IPC [Instituto de Promoo Cultural], para receber doaes e apoiar pequenos projetos que no recebem incentivos, porque no tm empresas (BARBOSA DA SILVA e MIDLEJ, depoimento de Jos Carlos Costa, 2011), preocupao mais tarde consolidada pela Lei Rouanet e com o FNC. Mas isto no impede que as narrativas mais contemporneas critiquem-na por seu liberalismo e pela percepo de que o Estado seria passivo em relao a valores polticos republicanos, como disseram, repetidamente, alguns dos entrevistados por esta pesquisa. Estas narrativas parecem operar em outro registro: colonizam os sentidos da lei pela crtica mais geral que o governo do presidente Luiz Incio
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Lula da Silva dirige administrao anterior. possvel que esta interpretao contenha acertos. Nenhuma lei faz sentido independentemente de suas conexes histricas e sociais, o que, por sua vez, envolve complexa produo de significados relacionados s foras polticas em cena, s ideologias vigentes, aos referenciais de poltica etc. A crtica tambm presente nas narrativas mais recentes de que a lei permite que as decises sejam dadas ao mercado (empresas e pessoas) vlida, em parte, para os incentivos fiscais, mas a presena do FNC indica algo diverso: a Lei Rouanet j contm a ideia de sistema. Os incentivos fiscais tambm dialogam com esta ideia. Seja como for, as crticas presentes nas narrativas mais recentes contrariam tanto o significado mais literal da norma jurdica, como a narrativa dos atores de perodos anteriores. Assim, para interpretao mais prxima da dogmtica jurdica, a presena do FNC na Lei no 8.313 implica a afirmao de que o Estado deve fomentar atividades culturais que no seriam contempladas pela lgica econmica dos mercados. O fundo deve ateno e respeito s formas de arte e cultura popular, promovendo, valorizando e apoiando-as. Ademais, a lei contm dispositivos claros em termos da afirmao das funes do fundo no que se refere promoo da cultura e equidade regional. Esta preocupao se encontra nas narrativas de gestores das dcadas de 1980 e 1990. ngelo Oswaldo, por exemplo, vai afirmar que Para suprimir essas desigualdades [impostas pelo mercado e com o consequente privilgio das regies sul e sudeste], a Lei Rouanet criou o Fundo Nacional de Cultura, mesmo assim h uma grande dificuldade para operar isso e para os recursos do ministrio alcanar o pas, de maneira que possamos falar que existe, de fato, uma poltica nacional de cultura (BARBOSA DA SILVA e MIDLEJ, 2011) e que num pas como o Brasil, o Fundo Nacional de Cultura tinha que ser maior para garantir mais equidade e vencer as barreiras dos desequilbrios regionais; e segundo Jos lvaro Moiss, no perodo em que fui diretor do Fundo Nacional de Cultura conseguimos definir mecanismos pelos quais os projetos apoiados eram aqueles que vinham das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste e aumentou substantivamente o investimento direto do Fundo dessas regies. Como os projetos dessas regies no estavam necessariamente inseridos no mercado, no eram imediatamente vendveis no mercado. Ento, ns pudemos estabelecer, sem ferir o princpio de isonomia, um mecanismo de maior equidade, levando em conta a natureza dos projetos, porque um projeto daquela mesma natureza estava sendo apoiado pela Lei Rouanet em So Paulo (BARBOSA DA SILVA e MIDLEJ, 2011). Sejam quaisforem os significados atribudos lei (Estado neutro ou ativo em relao ao apoio cultura e aos valores da igualdade), no possvel dizer que ela no continha ideias como participao, responsabilidade do Estado por polticas culturais etc. O fato que o FNC resulta da apropriao de parte da carga tribu-
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tria arrecadada e destina recursos para o desenvolvimento cultural. Alm disso, j previa articulaes e coparticipao dos estados e Distrito Federal (DF) , dos municpios e da sociedade civil no financiamento de aes culturais. As regras do FNC limitam o financiamento a 80% dos projetos, que devem apresentar contrapartida no necessariamente em dinheiro, podendo ser em bens ou servios avaliveis economicamente pelo beneficirio. H casos previstos de dispensa, possibilidades de recursos serem direcionados a projetos especficos e, ainda, as emendas aditivas ao oramento. Tudo isto ainda pode ter como beneficirio um rgo federal. possvel a reduo da contrapartida, a critrio discricionrio do MinC, claro, desde que compatveis com os objetivos do FNC. Como se v, a ideia de coparticipao do financiamento entre Estado e sociedade muito evidente. Esta rede que articula Estado e sociedade, por um lado, e os nveis de governo, por outro, em relaes federativas densas j estava implicada no ordenamento do qual a Lei no 8.313/1991 participava. Nenhum destes elementos mudou significativamente desde ento.1 Uma das crticas atuais mais recorrentemente direcionadas ao FNC a de que, nas gestes anteriores, ele teria funcionado como um balco,2 o que quer dizer, neste caso, que os projetos apresentados e avaliados no correspondiam a critrios e diretrizes polticas. Na verdade, h muitas ambiguidades ou posies diversas em relao questo. Do ponto de vista formal ou jurdico, pode-se ver que a gesto do fundo incorpora a presena de programao anual e seus rgos gestores tm a incumbncia de discuti-la politicamente. Todavia, a gesto do FNC em diferentes momentos foi relativamente passiva e no oferecia crtica propriamente substantiva aos projetos e sua compatibilidade com a programao anual do ministrio. Bastava os projetos serem apresentados e terem consistncia interna e coerncia formal (oramentria e em relao aos objetivos culturais gerais) para que fossem contemplados. A programao anual tambm era formal, no implicava discusso a respeito de prioridades ou polticas mais especficas. O nico condicionante para o apoio a projetos era oramentrio. Deveria haver disponibilidade financeira. Embora esta disponibilidade nem sempre tenha sido possvel e no tempo oportuno, dada a lgica do oramento pblico, o fundo no funcionava, segundo foi dito, de forma a discriminar projetos segundo linhas e polticas estabelecidas, ou pelo menos este no era o foco. Todavia, isto no quer dizer que no havia poltica. Dessa questo, desdobra-se outra: razovel esperar que as polticas do FNC discriminem projetos apresentados em funo de prioridades polticas do gestor?
1. Algumas mudanas foram de fato realizadas, especialmente pela Lei no 1.589/1997. Esta proibiu a utilizao do fundo para despesas administrativas do MinC. Outras mudanas menores aconteceram, mas no afetam o argumento que se dirige ao papel geral do fundo como componente da poltica e instrumento de organizao da alocao de recursos a partir de polticas e programas de ao. 2. Vimos que os sentidos do que seja balco podem mudar, conforme o captulo 5 desta publicao, O Mais Cultura e as suas narrativas.
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Esta possibilidade presente em algumas das narrativas coletadas dos atores de perodos mais recentes do MinC. E a reforma da Lei Rouanet vai ser chave nessa histria, argumentava Clio Roberto Turino de Miranda, porque o fundamento da reforma da Lei Rouanet fortalecer o Fundo Nacional de Cultura, um fundo pblico de verdade. () ele no virou um fundo voltado para a sociedade. Ele utilizado para programas do ministrio. Oramento oramento e fundo tem que ser fundo. [Uma ideia] seria criar fundos setoriais com colegiados que definam uma espcie de CNICs setoriais dos fundos, que vo definir para onde vo os recursos do fundo (BARBOSA DA SILVA e MIDLEJ, 2011). O fundamental, defendia Roberto Gomes do Nascimento, seria abrir a discusso sobre a modelagem para o financiamento da cultura no Estado brasileiro. algo muito mais amplo que a questo da Lei Rouanet. Os governos devem materializar a execuo de polticas pblicas culturais com o oramento direto (BARBOSA DA SILVA e MIDLEJ, 2011). No fundo, trata-se de perspectiva que vai propor deslocamento do sentido daquilo que, se imagina, seria a percepo de cultura dos governos anteriores. A mudana, como resumia Clio Roberto Turino de Miranda, seria sair da cultura enquanto um processo civilizador ou entrar nesse processo civilizador e entender a cultura, no caso da renncia, enquanto espetculo ou, no mximo, planificao da mente de poucos os mais preparados e mais iluminados. uma viso mais elitista e, mesmo quando ela vai para o mercado, elitista. A nossa uma viso de cultura enquanto um direito do cidado e um dever do Estado e, por isso mesmo, cabe ao Estado oferecer meios pblicos de acesso a recursos, para que a cultura se desenvolva (BARBOSA DA SILVA e MIDLEJ, 2011). Ao que fazia coro Mrcio Augusto Freitas de Meira, dizendo: eu defendo, sim, a existncia e o fortalecimento dos fundos nacionais, estaduais e municipais de cultura para que haja condies de financiar integralmente aquilo que o mercado jamais vai querer financiar, porque no tem interesse. () Ele no vai atrs da Dona Mariquinha l do interior e faz uma festa de reisado. Ele vai atrs de onde tem retorno (BARBOSA DA SILVA e MIDLEJ, 2011). Nesse contexto, o governo Lula adota o discurso de promover profunda agenda de transformaes e democratizao na rea cultural, a partir do qual prope no segundo mandato uma agenda ambiciosa de reformas constitucionais para a cultura.3 O pano de fundo da proposta uma certa maneira de perceber as limitaes do desenho normativo das instituies. Alguns entrevistados demonstraram desconfiana a respeito do funcionamento e das capacidades do Estado atual em integrar atores sociais historicamente excludos nas polticas culturais. O Estado deveria ser transformado gradual e lentamente e a construo de valores alternativos seria central neste trabalho de construo poltica.
3. Ver captulo nesta publicao, A criatividade normativa das polticas pblicas: entre a mobilizao e a estabilidade.
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Em resumo, para efetivar o direito, seria necessrio mudar o funcionamento global do Estado. Alguns dos entrevistados justificam o caminho pela fora da lei votada no parlamento, mais forte que um decreto, portaria ou instruo normativa, disseram. Porm, esta no foi necessariamente uma boa estratgia. Um dos entrevistados, um gestor do ministrio, sugeria que parte das propostas o entrevistado se referia a propostas de reformas de legislao central das polticas culturais poderiam ser realizadas por atos do Executivo, no precisavam ir para o Congresso. O depoimento refere-se explicitamente estratgia de reformar a Lei no 8.313/1991 no Congresso Nacional por meio do Programa Nacional de Fomento e Incentivo Cultura (Procultura). Este caminho mais longo e difcil. As discusses na Cmara dos Deputados e no Senado Federal envolvem sequncia longa de procedimentos, que vo desde apreciao por comisses, debates e audincias, at regras para entrar na pauta e, depois, processos de votao em plenrio. Foi dito, ainda, nas entrevistas, que as crticas s leis no eram crticas ancoradas na experincia de quem vive o cotidiano da administrao. So crticas genricas. provvel que as crticas, at mesmo as plausveis, partam de posies particulares, provavelmente distantes do funcionamento dos rgos, das instituies, da gesto e da interpretao cotidiana de normas e leis. No importa. O ponto que estas crticas genricas ocasionaram estratgias de discusso e redefinio do aparato legal. A questo reconhecer que se multiplicaram os fruns, enquanto as questes de arenas foram secundarizadas. Ou seja, os debates multiplicaram-se. As decises administrativas no foram politizadas e nem foram to criativas quanto a produo discursiva e retrica. Acredita-se que alguns mecanismos operacionais poderiam ter sido concretizados de forma mais ligeira. Portarias alis, ver-se- que alguns destes mecanismos de fato foram criados, embora tardiamente, em 2010, ltimo ano do mandato do presidente Lula, como a CFNC, com representao ampla da sociedade e decretos poderiam ter aberto caminhos para polticas de mais longo prazo. Enfim, h autonomia do MinC na produo normativa e de polticas, mas esta possibilidade foi utilizada com parcimnia. No se conseguiu interpretar as razes do uso tardio destes recursos pela administrao. No se tem certeza se os objetivos enunciados no eram claros ou se as estratgias dos protagonistas pediam algo mais da poltica, algo que no era simples, a realizao do que estava explicitado. Afinal, como se diz, a elaborao de uma norma, por exemplo, pode ter mais do que funo jurdica, ou pode ser mais do que a premissa de ao organizada. Esta pode gerar uma discusso, fazer uma aliana, indicar caminhos (ABREU, 1999). Outra hiptese que, dadas as divergncias ideolgicas que cercaram e continuam a cercar a Lei Rouanet, as possibilidades abertas por esta tenham ficado, de alguma maneira, invisveis para os atores. Disseram-nos vale seguir a narrativa completa feita por participante de um dos rgos do MinC que as pessoas leem a legislao em algum momento pri-
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meiro e depois creem que dominam. interessante notar que os coordenadores do Pronac, que estavam na gesto anterior (talvez porque fossem funcionrios de carreira, no sei!) eram um pouco mais zelosos com o conhecimento da legislao (inclusive das portarias, normativas, etc.). Tem uma equipe mais nova que se comporta como se dominasse o assunto. Muitas vezes na hora do grupo de trabalho sobre uma reformulao que as pessoas vo ler mais atentamente os documentos. No entanto, h algo mais curioso. Muitos entrevistados se mostraram surpresos com as perguntas a respeito da legislao e da existncia de mecanismos operacionais especficos. Suspeita-se que muito desta surpresa devese linguagem dos entrevistadores; por exemplo, para uma pergunta a respeito de reunies de uma comisso, poder-se-ia ouvir que eram feitas reunies com gestores, representantes das vinculadas, mas a insistncia dos pesquisadores no uso da linguagem jurdica, mais formal, com nomes da comisso, competncias especficas, participantes, encontrava nos entrevistados respostas um tanto perplexas. Isto pode ser o resultado das condies objetivas de funcionamento do cotidiano da administrao. H no dia a dia certa informalidade quanto ao funcionamento dos dispositivos institucionais. Assim, na ausncia de procedimentos formais (agenda prvia, protocolos de convocao, abertura de trabalhos, exigncia de qurum), os atores tm certa dificuldade em perceber uma reunio como um frum ou uma agncia, nos termos que j definimos. A informalidade tem consequncias. O resultado que, apesar da extenso e da complexidade das proposies, as reformas foram inicialmente tmidas. A maior parte destas ainda proposio de mudanas legais (BARBOSA DA SILVA, MIDLEJ e ARAJO, 2009) enquanto outras apenas foram implementadas nos ltimos anos de governo. Na prtica, alguns dos mecanismos da Lei Rouanet foram regulamentados pelo Decreto no 5.761, de abril de 2006, que revogou o Decreto no 1.494/1995, que, por sua vez, alterava aspectos da primeira. O Decreto no 5.761/2006 muito mais extenso e preciso em relao s finalidades da execuo do PRONAC. Entretanto, basicamente repete o previsto na CF/1988. As inovaes, a exemplo de fomento de atividades culturais afirmativas, cadeias produtivas e arranjos produtivos locais (APLs), a rigor, so operacionalizadas por projetos e poderiam ser realizadas nos marcos da Lei no 8.313/1991, sem nenhum problema. O decreto tambm mais preciso e minucioso na descrio de processo de execuo do PRONAC, mas, fundamentalmente, descreve o que j estava em funcionamento, at mesmo quando no explicitado na lei anterior, e que j estava presente em inscries da administrao. Este argumento vale rigorosamente descrio do FNC. Por exemplo, a expedio de instrues normativas est prevista nesta lei, nada se dizia na anterior; sabe-se, entretanto, que este procedimento corriqueiro da administrao. A transferncia aos estados, aos municpios e ao DF para desenvolvimento de programas, projetos e aes culturais, mediante instrumento jurdico adequado, que est previsto na nova lei, mas no era explicitado na
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anterior, era possibilidade, inclusive, j utilizada pela administrao pblica. O decreto efetivamente mantm um dos elementos centrais e muito criticados da Lei no 8.313/1991: as alquotas de deduo. As transferncias de fundo a fundo so outra questo. Merecem tratamento diferenciado, no parecem apenas explicitao do que j existia. Desenvolvem novas possibilidades operacionais e formas de relaes entre entes federados. uma inovao. No saram ainda do plano das ideias, contudo. Esto no papel, como parte da reforma da Lei no 8.313/1991. Entretanto, a CFNC dispositivo que diferencia as iniciativas do MinC no governo do presidente Lula. uma inveno, uma nova inscrio que corta a elaborao da programao anual e a divide entre duas agncias: a CFNC e a CNIC. A CFNC avalia e seleciona programas, projetos e aes, aprecia propostas de editais a serem executados com recursos do FNC, elabora a proposta do Plano de Trabalho Anual do fundo, que integra o plano anual do PRONAC, e aprecia as propostas de plano anual das entidades vinculadas ao MinC. O Decreto no 5.761/2006 procurou dotar a lei de conceito ampliado de cultura, criando mecanismos de democratizao do acesso aos recursos que ajudariam a viabilizar a produo cultural. Antes, eram apoiados projetos; agora poderiam ser apoiados programas, aes culturais e at mesmo iniciativas de fortalecimentos de cadeias produtivas e APLs de escopo cultural. parte a importncia destas definies estarem explicitadas, grande parte destes objetivos j poderia ser apoiada, e de fato isto j acontecia. Tambm foram adotadas medidas para conferir ao PRONAC maior transparncia, e sua implementao deveria a partir de ento obedecer a um plano anual coerente com o Plano Plurianual (PPA), a LDO e a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Este decreto tambm explicitou a possibilidade de uso de incentivos fiscais por meio do FNC, com destinao livre ou direcionada a projetos, aes ou programas especficos.4 Sem dvida, a explicitao destes elementos fato poltico importante, mas tambm necessrio dizer que estas inscries fazem parte do conjunto de normas que o administrador deve seguir. Quer dizer, as aes da administrao pblica devem, por lei, ser programadas no PPA, e seguir a LDO, a Lei Oramentria Anual (LOA) e a LRF.5 Outra inovao foi que o proponente deveria prever no seu projeto aes de ampliao da acessibilidade do pblico aos bens ou aos produtos gerados por seu projeto, beneficiando pessoas idosas (Lei no 10.741/2003) e pessoas portadoras
4. O Decreto no 5.761 trouxe mudanas em algumas regras importantes relativas s condies de uso dos incentivos fiscais. Os planos anuais das instituies criadas pelos prprios patrocinadores passaram a ficar submetidos s mesmas regras dos demais proponentes; em especial, limitando-se s despesas administrativas a 15% do total do valor captado. Ou seja, as despesas administrativas no seriam, a partir de ento, custeadas com recursos incentivados. 5. Ver Cartilha de Oramento da Cmara dos Deputados (www.camara.gov.br/orcamento).
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de deficincia (Decreto no 3.298/1999). Estes dispositivos so leis. Estas so obrigatrias, no precisavam compor a redao do decreto. Por sua vez, tambm deveriam constar das propostas mecanismos e estratgias para diminuio dos preos de comercializao de obras ou ingressos, promoo da distribuio gratuita de obras ou ingressos a beneficirios previamente identificados, que atendam s condies estabelecidas pelo Ministrio da Cultura. Estes mecanismos correspondem a uma explicitao das chamadas contrapartidas sociais, muito criticadas quando propostas no incio do primeiro governo Lula. No entanto, preciso que se diga, o ex-ministro Francisco Weffort j enunciava preocupao semelhante. O problema, diria ele, um espetculo pblico financiado em grande parte, se no totalmente, pela Lei de Incentivos, no qual o produtor cobra ingresso, em um nvel que vai alm do que o trabalhador comum pode pagar. E completava: eu teria que ter um mecanismo de clculo para saber se o tanto de dinheiro que entra de investimento pblico deve significar uma reduo de custo x para o produtor do espetculo. E significando essa reduo de custo de x, deve significar uma reduo de custo do ingresso de x. O que no d para eu cobrar como se tudo aquilo fosse dinheiro do produtor do espetculo (BARBOSA DA SILVA e MIDLEJ, 2011). Nos dois casos, a ideia de democratizao cultural refere-se basicamente questo das condies de acesso como resultado ou oportunidade a bens e servios culturais. As contrapartidas sociais, em certo sentido, so parte desta ideia geral e acrescentam normas de conduta condicionadas queles que acessaram recursos pblicos. Ainda em relao ao Decreto no 5.761, houve a preocupao de transformar, aproximar e alinhar o PRONAC ao PNC e aos objetivos ministeriais. Dadas a abrangncia e a generalidade deste plano, parece que aqui tambm se inserem novas inscries que articulam e do sentidos textuais e jurdicos a elementos j presentes. Nada de muito novo, mas as redes de significaes desdobram-se e permitem articulaes, mobilizaes, criao de fatos polticos e simblicos. Esta nova inscrio se produz no sentido de politizao dos processos de deciso de financiamento, de explicitao dos valores de equidade presentes j no texto constitucional, aqui mais uma vez enfatizado, e de necessidade de que a gesto fosse coerente com diretrizes discutidas politicamente. Contudo, no se tem certeza da profundidade das mudanas. Para o que interessa neste estudo, o mais relevante desta produo de inscries que recriam o mesmo em constante recontextualizaes; ou seja, no quadro de novas significaes foi a reinstituio da CFNC para, como faz a CNIC no caso dos projetos financiados na modalidade de incentivos fiscais, analisar os projetos culturais com apoio oramentrio do FNC, sendo que a nova comisso tambm seria responsvel pela elaborao do Plano de Trabalho Anual do FNC. Todavia, este fundo, como foi visto, era gerido de forma unipessoal pelo ministro desde a MP no 1.589/1997, convertida na Lei no 9.874/1999, e continuou
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a s-lo, formalmente, at o ltimo ano de governo, at mesmo com as consideraes reiteradas no perodo a respeito da necessidade de democratizao da gesto. As instituies de discusso poltica e cogesto (conselhos e comisses) permaneceram com representao limitada a representantes do Executivo at os anos finais do segundo governo do presidente Lula. A CNIC, que tinha representao ampliada, criava condies para o desenvolvimento de certa articulao dos projetos e a legitimao das aes segundo critrios definidos nos seus espaos de discusso; tambm j permitia a elaborao de plano de trabalho coerente a ser executado com recursos do FNC. Porm, de acordo com narrativas coletadas, haveria inefetividade ou confuso da comisso no processo de delimitao de polticas, diretrizes e critrios; tambm disseram que as discusses polticas se do em muitos planos diferentes e que haveria muitas decises no campo da gesto a serem realizadas, coisas do dia a dia, e no apenas no plano das ideias gerais e na mudana legislativa. Seja como for, os dados o mostram, houve significativo aumento de projetos aprovados pela comisso ao longo dos anos e em todos os segmentos das artes. A gesto do fundo deixou, formalmente, em 1997, de se beneficiar da discusso por parte dos segmentos do campo artstico presentes na CNIC. Deve-se dizer que a integrao final do Plano Anual de Trabalho do FNC ao do PRONAC no era mera formalidade, apesar de se poder criticar, a partir das narrativas, a qualidade das discusses polticas substantivas. O processo de discusso e adequao do plano permitia algo mais, talvez de forma falha, como indicaram as narrativas coletadas. Mas, de qualquer maneira, era o espao de delimitao de polticas e planejamento interno. Fique claro que discusso poltica no se refere neste estudo ao uso de critrios de mrito cultural ou de excluso por qualidades artsticas. Critrios, decises e planejamento se do efetivamente em torno de questes relacionadas adequao, estrutura formal e coerncia interna do projeto, se estes se relacionam s diretrizes estabelecidas na lei, se os objetivos so coerentes, se o oramento compatvel com preos de mercado e assim por diante. As diretrizes que estabeleceram a CFNC tm mritos inegveis, uma vez que a inteno era realizar processamento poltico das aes do ministrio como um todo, alinhando demandas em arquitetura de princpios, diretrizes, programas, projetos e aes. O ministro est no topo da pirmide administrativa; o responsvel pelo planejamento global e pela titularidade do FNC. Entretanto, estes dispositivos no alteram profundamente processos de gesto, e sim os revigoram, pois, se j estavam presentes e eram previstos normativamente, o problema seria, ento, relativo a falhas de implementao. Algumas mudanas foram apresentadas para aperfeioar o funcionamento da CFNC, de forma a inscrever no seu funcionamento o princpio da participa-
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o social. Estas proposies, com a ampliao de recursos para fomento, procuram expressar a atuao do Estado na proteo de direitos culturais, no respeito ao pluralismo, diversidade cultural e democracia cultural (BARBOSA DA SILVA, MIDLEJ e ARAJO, 2009). Duas portarias estabeleceram, em 2010, o regimento interno do FNC. A primeira, de no 58, de 14 de junho de 2010, e a segunda, com o no 95, de 24 de agosto do mesmo ano, mudam a gesto do FNC, retomando ideias de gesto participativa, presentes na Lei no 8.313/1991 e modificadas em 1999. Ambas citam a Constituio (inciso II, pargrafo nico, do Artigo 87) e os Artigos 14 e 16 do Decreto no 5.761. Definem o mbito de atuao e as programaes especficas do fundo (linguagens artsticas e reas temticas artes visuais, circo, dana, teatro, acesso e diversidade, patrimnio e memria, livro, leitura e lngua portuguesa, aes transversais, audiovisual); e tambm definem os montantes a serem transferidos a cada ano a estados e municpios com o fim de estruturar polticas federativas. SAI coube a atribuio de encaminhar as propostas de dotao oramentria anual. A CFNC a aprova a partir de discusso sobre sua viabilidade e sua conformao com o PNC. Lembre-se que o FNC deve explicitar critrios e formas de alocao de acordo com planos setoriais e o PNC. A gesto seria realizada por rgo colegiado (CFNC), o rgo executivo seria a SEFIC; seriam rgos consultivos os comits tcnicos especficos de incentivo cultura e o rgo de monitoramento seria a SPC. A comisso passou a ser composta pelo secretrio-executivo do MinC, por titulares das secretarias deste ministrio, por presidentes de entidades vinculadas e por representante do gabinete do ministro. A critrio do presidente da CFNC (secretrio-executivo do MinC), seriam convidados como observadores: um representante eleito entre secretrios estaduais; outro, entre os municipais; um de cada comit tcnico especfico de incentivos cultura; um do CNPC; e um da CNIC. Os comits tcnicos tero representantes da sociedade civil, preferencialmente oriundos do CNPC e ligados com o campo cultural e de especialistas e criadores de reconhecimento, alm de representantes do MinC, que, inclusive, os presidir. As portarias que definem o regimento interno da CFNC recuperam para a discusso de diretrizes e critrios de funcionamento do FNC o valor atribudo participao ampla da sociedade civil e de representantes das UFs. Novamente, v-se aqui aquele processo que apontamos anteriormente: retomam-se elementos que j estavam presentes; a isto se junta algo novo (a participao de representantes do CNPC); desdobram-se as redes de inscries cujo ator principal passa a ser o Estado, que cria condies para o protagonismo social, arrecada tributos e distribui recursos, adquire forma de cogestor democrtico e coordena atores autnomos (estados, DF e municpios e sociedade civil). A hiptese neste estudo de que o FNC se tornou, ainda que de maneira frgil e incompleta do ponto de vista da prtica, instrumento cada vez mais valorizado para a consolidao do SNC,
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alm de se tornar mais uma entre as mltiplas agncias presentes na rea cultural que permitem a articulao e a participao social. Esta valorizao aconteceu, apesar de o FNC no ter sofrido inovaes significativas no seu arcabouo jurdico e no seu desenho normativo. O FNC passou a ser representado gradualmente a partir de outro referencial ou seja, passa a dialogar com a ideia de sistema e a necessidade de ser coerente em relao a conjunto ou arquitetura de princpios e valores. Enquanto o FNC vai se tornando parte das representaes do sistema, vo sendo imaginados mecanismos para que esta articulao tenha extenso institucional. Todavia, no ocorre que estas operaes ganhem plena efetividade.
3 AS REPRESENTAES ASSOCIADAS AO FNC
No h dvidas de que, entre os trs mecanismos do PRONAC, o fundo o de maior atuao direta por parte da administrao, sobretudo porque as decises de alocao financeira esto sob governo do MinC agora tambm do CFNC , em contraposio aos incentivos fiscais que so decididos pelas empresas e pelas pessoas doadoras ou patrocinadoras. Mas, do que nos interessa mais de perto, o FNC tambm ator de uma rede densa de agentes culturais e gestores pblicos. Ao seu redor, gravita o MinC, as instituies vinculadas, as secretarias municipais e estaduais, as fundaes pblicas e privadas, outros sistemas museus e bibliotecas, por exemplo , artistas, representantes da cultura popular e assim por diante. Esta rede se desdobra em mltiplas direes. Uma destas tecida pelo CFNC, outra pelo CNPC e, ainda, pela CNIC. E, em torno do fundo e da rede que o cercam, se articulam conceitos, valores, recursos, argumentos aquilo que foi chamado de referenciais. Os referenciais nas polticas culturais recentes, por sua vez, articulam diversos elementos e ideias: consolidao institucional das polticas culturais, fortalecimento das estruturas do Estado, proteo e realizao dos direitos culturais, promoo e proteo da diversidade cultural, construo do federalismo cultural, articulao do SNC, democratizao do sistema de financiamento, aumento de recursos financeiros. Ao mesmo tempo, foi acoplada ao FNC a percepo da possibilidade da cogesto participativa e da democratizao do financiamento. Este fundo poderia resultar, por um lado, de processo participativo de programao politicamente orientado e, por outro, da recusa da lgica de mercado, pois poderia dar acesso a recursos financeiros aos artistas, aos grupos, s associaes relacionadas cultura popular, todos estes preteridos pelo mecenato. Finalmente, o FNC tem sido visto como dispositivo institucional capaz de manter relaes com o SNC e impulsion-lo tanto como componente de estratgias de incentivo financeiro, quanto como frum social que permite pactuar diretrizes, prioridades e valores na construo do sistema. Passar-se-, ento, a examinar alguns dos desdobramentos simblicos vinculados ao fundo e sua rede: i) as relaes das polticas pblicas com o direito; ii) os
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ideais republicanos e a participao social; iii) o SNC; e iv) a poltica de editais do MinC. 1. As inscries jurdicas so fundamentais na estabilizao e na operatividade da poltica. Espera-se que estas inscries orientem comportamentos e os regulem. No campo jurdico, este papel de ativao de representaes, valores e conceitos em parte desempenhado pelos princpios. Estes no se referem a objetivos, transformaes sociais e culturais imediatas, podem ser satisfeitos em graus variados, no dependem somente de elementos fticos, so exigncia de uma ideia de justia, da equidade ou da moralidade, e implicam fundamentalmente regras e normas articuladas em ordenamento coerente relativamente autorreferente.6 Ou seja, o direito um mundo parte com crenas e valores prprios, que obtm sua fora da sua capacidade de legitimao das aes. Parte dos objetivos de estabilizao institucional e segurana em relao s regras do jogo poltico e administrativo encontra no direito forte respaldo e apoio, seno nas decises das cortes, como elemento de comunidade de crenas. No campo administrativo, pode-se afirmar que os gestores no caso, os gestores da cultura acreditam, como visto nas entrevistas, que mudanas nas regras jurdicas significam institucionalizao e estabilidade de polticas e programas. Tambm aparentaram acreditar que o estabelecimento de normas formais um dos elementos centrais na consolidao de polticas. Mas esta perspectiva acaba por gerar suas contradies quando comparada com a prtica dos prprios atores e suas respectivas construes narrativas. Ao examinar estas ltimas, percebe-se que a opo pela juridicizao das polticas, como se viu, a opo pela estabilidade, estabilidade que se contrape operatividade do cotidiano das polticas. Muitas dificuldades de implementao de polticas se devem s dificuldades em produzir inscries jurdicas que resolvam problemas de poltica pblica. O direito tem dificuldades em usar associaes e redes para solucionar problemas jurdicos das aes administrativas. O pressuposto da autonomia do direito
6. Hans Kelsen relaciona o direito obedincia regra. O direito um conjunto coerente de normas que so vlidas inclusive para aqueles que no seguem as regras, a exemplo daqueles que roubam. Portanto, as regras so vlidas, at mesmo quando sem eficcia. Segundo Kelsen (1998, p. 43), dizer que a norma vlida dizer que pressupomos sua existncia ou o que redunda no mesmo pressupomos que ela possui fora de obrigatoriedade para aqueles cuja conduta regula. A validade , ento, qualidade do direito e a eficcia a qualidade da conduta efetiva dos homens. O que equivale a dizer que uma norma eficaz se a conduta se conforma a esta (op. cit., p. 55). No entanto, deve-se ainda lembrar a sugesto do autor de que a eficcia condio da validade. Uma norma vlida por pertencer a um sistema que no todo eficaz. Diferentemente, Ronald Dworkin tem outra concepo do direito. Este formado por uma rede de regras, princpios e polticas. As regras so aplicadas maneira do tudo ou nada. Dado um fato que a regra estipula, ento esta, mesmo que tenha excees, se aplica ou no. Dos princpios, por sua vez, no seguem consequncias jurdicas imediatas e automticas. Os princpios enunciam razes e conduzem os argumentos a certas direes. Oferecem elementos de ponderao. Finalmente, a poltica oferece um tipo de padro que estabelece objetivos a serem alcanados, em geral melhorias econmicas, polticas ou sociais das comunidades, ou em certos casos proteo contra mudanas adversas. Ver Dworkin (2002). Para Robert Alexy (2008, p. 90), os princpios se diferenciam das regras, so normas que ordenam que algo seja realizado na maior medida possvel dentro das possibilidades jurdicas e fticas existentes. Princpios so, por conseguinte, mandamentos de otimizao, que so caracterizados por poderem ser satisfeitos e graus variados e pelo fato de que a medida devida de sua satisfao no depende somente de possibilidades fticas, mas tambm de possibilidades jurdicas.
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enquanto campo de produo simblica tem algumas vantagens; a segurana uma destas, mas, por sua vez, tambm implica fragilidades. O direito, por si s, tem dificuldades em estabelecer alianas, articular atores e vises de mundo, e, enfim, resolver problemas jurdicos que so por definio complexo, objetos de controvrsias interpretativas. E, em muitos casos, como nos disseram abundantemente os funcionrios do ministrio, o direito percebido como aplicao das normas atuais obstculo para a operatividade e para a criatividade poltica. Neste sentido, a construo de diferentes fruns de participao no apenas um risco uma vez que contrrio estabilidade , mas tambm pode ser o fiel da balana no processo de construo de polticas. Estes fruns so muitas vezes exigentes, forando os limites da interpretao das normas vigentes, desprezando alguns elementos do ordenamento jurdico ou simplesmente propondo deslocamentos infindveis de sentidos. Em muitos casos, os valores ltimos defendidos contradizem, em certos pontos, valores objetivos do ordenamento, tal como os inmeros critrios de uso de recursos e prestao de contas, presentes na Lei no 8.666/1993, na LDO ou na LRF. Estas foram sistematicamente rejeitadas nas entrevistas pelo excessivo formalismo e burocratismo. Ao formalismo e ao burocratismo as narrativas contrapunham o valor da efetividade, que, por sua vez, desdobra-se em tentativas de estimao e quantificao. A quantificao assumia ento o carter de objetividade, como se somente a quantidade oferecesse pano de fundo seguro a partir do qual fosse possvel o julgamento das polticas. Obviamente, no se precisa opor quantidades anlise qualitativa. A presena de um nmero ou de um quantificador processo que mobiliza redes conceituais. So precisos quadros mentais ou tericos para interpretar dados quantificados. Dessa forma, alm de validade jurdica, a quantificao tambm pode ser examinada em sua efetividade ou seja, na sua capacidade de gerar narrativas e consequncias institucionais, polticas e sociais, transformando as realidades nestes variados planos. Da mesma forma que um indicador numrico, a validade jurdica (a eficcia) no independente nem de sua efetividade, nem de sua capacidade de gerar consequncias e impactos nas redes sociais. premissa para este estudo que o direito funciona em quadros institucionais e que se relaciona com valores.7 Uma deciso dialoga no apenas com normas, mas tambm com valores e tradies morais das comunidades; o direito atividade de argumentao e interpretao. Uma das suas esperanas estabilizar marcos legais que regulem, sirvam de referncia s condutas dos atores sociais. Segundo Kelsen (2005), o direito e o FNC estabelecido como
7. Como j dizia Hespanha (2005, p. 99), Ele (o direito) no cria a paz e a segurana. Cria, tambm, em boa medida os prprios valores sobre as quais essa paz e segurana se estabelecem. Neste sentido, o direito constitui uma atividade cultural e socialmente to criativa como a arte, a ideologia ou a organizao da produo econmica.
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parte dele uma tcnica social especfica de uma ordem coercitiva, o que implica reconhecer substantivamente seu ordenamento normativo e suas possibilidades de aplicao s condutas. 2. Um valor que salta aos olhos a centralidade do Estado, como titular da autoridade poltica e portador de legitimidade, valores to caros, no apenas ao direito, mas tambm a diferentes foras sociais e ideolgicas, que justificam a destinao de parte da carga tributria para aes culturais e de democratizao de bens e servios. Tambm est presente, s vezes de forma ambgua no plano prtico, o valor da participao democrtica na gesto da poltica. Esta ambiguidade desponta com fora j nas narrativas recorrentes da organizao das polticas culturais como polticas republicanas. H mistura entre a ideia de repblica e a de democracia. A repblica traa limite entre a sociedade e a organizao poltica.8 A boa poltica republicana implica rodzio daqueles que governam, e no necessariamente requer constantes consultas e debates entre governantes e sociedade. A democracia pressupe espao pblico estvel de dilogo. Ser republicano, ento, implica ao em razo do bem pblico, significa dar ordem s instituies para realizar o bem comum. Ser democrtico implica a organizao de espaos mais ou menos extensos de participao, o que se denomina rede. As entrevistas ilustraram a presena destas concepes entre gestores dos governos da dcada de 1990 e 2000. Um deles disse que, numa orientao democrtica, que foi a que ns procuramos adotar no perodo Fernando Henrique Cardoso, ns no podamos administrar a cultura s para o Estado e para a sociedade. Em todos os setores ns criamos comisses de participao da sociedade civil. No caso do audiovisual, ns criamos uma comisso em que participavam diretores e artistas, produtores e distribuidores (BARBOSA DA SILVA e MIDLEJ, 2011, entrevista de Jos lvaro Moiss). E complementava dizendo que o critrio republicano que voc no pode ter um incentivo to benfico a produtores, distribuidores e diretores e ter um retorno escasso do ponto de vista da sociedade, algumas tentativas que fizemos de sugerir que filmes financiados com recursos pblicos passassem em televises culturais pblicas e na televiso que ns criamos Cultura e Arte, receberam uma extrema resistncia do setor privado (op.: cit.). Outro gestor realizou outras associaes da ideia de Repblica com as aes do MinC: estamos construindo um mecanismo de acompanhamento. Na medida em que estamos transferindo recursos, muito comum se afastar dos princpios republicanos e da viso programtica de cada programa desses. J estamos percebendo
8. Lembre-se da Repblica de Plato e sua associao com o mito da caverna. O sbio equipado de leis, descobertas pela contemplao das ideias perfeitas, pode voltar ao mundo das sombras a fim de depor a as luzes, a ordem. A figura do sbio-filsofo, do legislador ilustrado, associa-se do salvador, do rei-filsofo, do poltico portador das luzes, enfim, dos valores do bem pblico. desta capacidade de ir e vir das luzes s trevas, capacidade fechada aos comuns, que faz do sbio-filsofo o portador das mensagens de ordem e do bem pblico, substituindo a ignorncia pelas leis justas, a desordem dos apetites materiais pela solidariedade da boa ordem.
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esse perigo: favorecimentos, mudanas de critrios para favorecer companheiros polticos, coisas assim, temos percebido e estamos montando isso, uma inquietao minha que montemos rapidamente, porque eu no gostaria de ver a perda de qualidade da dimenso republicana que o Ministrio atingiu (op.cit.). As associaes so mltiplas: o bem pblico um valor, os recursos devem ser utilizados de forma adequada e deve haver o cuidado para que no sejam apropriados de forma privada. Em muitos casos, os rgos de participao tm finalidade republicana (controlar, oferecer condies de transparncia ao uso do oramento); em outros, significa compartilhar poder de deciso. Estes so valores incompatveis? Talvez.Importa analiticamente que estes so diferentes, mas usados em muitos casos como sinnimos. Em todo caso, a ideia de republicanismo como interlocutor oculto e seus significados diversos talvez explique a demora do MinC em estabelecer rgos de participao no mbito federal. Talvez, alguns dos gestores usassem a ideia de democracia, mas de fato pensassem em termos de repblica. 3. A ideia de sistema passou a ganhar importncia para o FNC. Esta, como j se viu, se contrapunha a ideia de sistema (republicano) contra as polticas das gestes anteriores do ministrio (taxadas de neoliberais). E, aqui, precisa-se voltar a um ponto anterior. H certa confuso quando se acusa a Lei no 8.313/1991 de neoliberal e se defende o FNC. esta lei que o estabelece. No existe tampouco contradio completa entre os incentivos fiscais e a ideia de sistema. Cunha Filho chamou ateno para o fato de que o PRONAC j continha elementos para a conformao de um sistema (CUNHA FILHO, 2010). Esta lembrana pressupe leitura aparentemente tolerante das leis de incentivo e das possibilidades de que estas soldem um sistema de financiamento; h um conjunto de interpretaes em torno desta ideia que compe referencial de poltica,9 um interlocutor oculto traz a lgica neoliberal, o mercado para a representao da poltica, e seria reflexo das ideologias que preconizam o enfraquecimento do Estado e o fortalecimento do mercado. De qualquer jeito, existem, isto sim, vrias formas de imaginar o sistema, que j estavam presentes, talvez de maneira um tanto embrionria, em perodos anteriores. Alosio Pimenta, por exemplo, declarou que um dos resultados importantes da poltica cultural na sua gesto foi tomar conscincia de outros aspectos importantes da cultura, se referindo ao fato de que a cultura no se resume apenas s artes, mas tambm presena das manifestaes populares. Tambm lembrou que a Lei Sarney estabeleceu processo em que estados e municpios criaram suas leis de incentivo, das quais a Lei Rouanet a Lei Sarney aperfeioada, em que os estados e as prefeituras das capitais esto mostrando que esse incentivo, desde que levado adiante com certo rigor, muito importante (BARBOSA DA SILVA e MIDLEJ, 2011). Em resumo, a ideia de
9. No foi possvel perceber esse referencial nas entrevistas de forma a encontrar atores que o defendessem. Entretanto, as representaes de atores como neoliberais permitiam marcar diferenas entre os governos FHC e Lula.
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sistema antiga. A Lei Rouanet no contraditria com esta; a viso de mundo, as representaes, as crenas sobre o papel do Estado que mudam e colocam atores em campos polticos diferentes. Seja como for, o FNC teria, para a gesto do presidente Lula, papel na consolidao do SNC. Mas essa relao no foi isenta de crticas. As narrativas apontam que o SNC da forma como foi tratado no incio do governo muito abstrato, o ministrio ia assinando convnio com os estados, com os municpios, com muitas intenes e nada de prtico O entrevistado ainda dizia que, dessa forma, o sistema j havia sido criado pela internet, entrado em contato, sabido o que se tem em termos de polticas, se conectado. Havia alternativas, o ministrio tem que estar aberto a programas mais abrangentes, que envolvam mais municpios e estados e no simplesmente fazer um convnio, criar Pontos de Cultura nas cidades A questo central aqui a contraposio entre a poltica que deve ser abrangente e as polticas pontuais. Acho a poltica nacional e a poltica de Estado hoje um pouco abstratas, as polticas se atm muito a projetos pontuais e falta mais abrangncia . De fato, o Mais Cultura permitiu fazer conexes entre o SNC, algo a qual o entrevistado associou a abstrato (assinatura de protocolos de adeso), ao exerccio do sistema e a conjunto de polticas abrangentes. Mas estas conexes aparecem no plano da magia por proximidade isto , esto juntas porque foram realizadas pela mesma secretaria, no porque as conexes paream efetivas ou porque suas justificativas sejam razoveis da perspectiva de discusso racional fundada na experincia. Pode-se enfatizar o ponto de outra maneira: o que junta tudo isto um plano simblico que opera por processo de colonizao de outros enunciados discurso generalizante cujo objetivo incluir outros discursos de forma a afirmar isso faz parte do que estamos dizendo (ABREU e SILVA, 2002).10 Isto foi mudana de orientao do MinC. 4. A ausncia de processos de planejamento integrado era uma das crticas mais contundentes ao MinC da dcada de 1990. Embora no seja completamente verdadeira, demonstra a vigorosa disposio interna ao ministrio para fortalecer instrumentos de planejamento, mpeto que teve novo pico no ltimo ano de governo Lula ou seja, 2010. Como novidade dos ltimos anos, as entrevistas apontaram para os processos polticos de definio de prioridades. Estes teriam sido enfatizados depois que o MinC e o prprio FNC passaram a distribuir recursos por meio de editais o que corresponderia, no plano do discurso, alocao de recursos conforme uma poltica geral em nome do bem pblico. Obviamente, os editais no so a nica forma de organizao de polticas. H muito, o MinC realiza-as diretamente com recursos do FNC a exemplo de aes para orquestras, bandas, bibliotecas, centros culturais e no seria novidade cri-las.
10. Para a ideia de colonizao do discurso, ver Abreu e Silva (2002).
200
No entanto, tambm se ouviu que os editais, embora tenham mudado as prticas do MinC, direcionando recursos para reas prioritrias, enrijecem a poltica. H muitos projetos que no se encaixam nos critrios dos editais, mas tm qualidades artsticas e estticas; so experimentais, criativos, mas no so elegveis em razo dos objetivos e valores propostos pelas polticas, ficam de fora, so excludos, no so contemplados (BARBOSA DA SILVA e MIDLEJ, 2011). Ento, as narrativas apresentaram nova questo. H duas formas, pelo menos, dos projetos chegarem ao MinC e ao FNC: i) estes so de livre demanda isto , so apresentados independentemente de chamadas pblicas ou programas particulares e so projetos referidos s atribuies gerais do MinC; e ii) o ministrio induz a demanda ao organizar chamadas pblicas, editais. A recuperao da dinmica de projetos de livre demanda, aparentemente, no , para os funcionrios de hoje, proposta de volta lgica da falta de poltica ou a prticas de balco, inclusive porque se pressupe j no final de 2010, outro desenho, novo arranjo institucional e participao social mais qualificada. Entretanto, esta questo interessante, pois os projetos baseados em editais tomaram grande parte dos recursos do FNC nos ltimos anos. Duas ideias aparentemente antagnicas associam-se. Por um lado, a crtica reiterada ao balco e a nfase nos editais como modelo republicano. De outro, a reintroduo da livre demanda que poderia politizar o oramento, implicando excluses imprevistas e indesejveis, at mesmo autoritrias, de projetos culturalmente relevantes. No obstante, os gestores entrevistados disseram que era preciso considerar a existncia de demanda legtima por recursos financeiros que no tem sido atendida por meio dos editais. Contudo, importante lembrar, a lei no permite que o FNC guie contedos nem discrimine projetos ou manifestaes culturais. Os projetos apenas devem ser compatveis ou dialogar com os objetivos gerais do PRONAC critrios previstos desde sua primeira formulao de cogesto participativa. Isto quer dizer que o Estado no neutro com relao necessidade de estimular o desenvolvimento cultural, mas no poderia impor viso particular do que culturalmente vlido. No faz cultura e ainda neutro em relao ao mrito das produes culturais. Fomenta as aes de artistas e grupos, reconhecendo-lhes a liberdade e a capacidade de criao. Esta valorizao da autonomia dos agentes culturais no incompatvel com os objetivos do fundo de direcionar recursos para as reas artsticas e culturais com menos recursos simblicos e econmicos. Como foi dito nos pargrafos anteriores, a discriminao positiva e a organizao de polticas de fomento e apoio, desde que compatveis com a legalidade e os princpios constitucionais, so plenamente possveis. E ainda se justificam pelas dificuldades que os artistas e os grupos tm de obter recursos pela via dos incentivos fiscais. Mas h outro ponto: se legtimo que o gestor (o ministro e seus assessores) defina as polticas afinal, como foi dito,
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o governo foi eleito , a participao da sociedade potencializa os processos de legitimao e permite a contnua recomposio de critrios de elegibilidade para atender aos mais diversos grupos. Neste contexto e em contraposio, com relao nfase dada ao carter republicano dos editais, um funcionrio do MinC disse em entrevista que considerava os editais importantes para democratizar os recursos, mas que um problema que o ministrio passaria a enfrentar a partir de ento seria tratar projetos sem vincul-los a editais. Para quem conhece o MinC e o FNC, o gestor falava do que antes era o principal nas polticas do ministrio, o fomento direto de projetos da sociedade civil sem a mediao de editais. O pndulo se move. Seja como for, por destinao ou no de recursos via edital, de grande relevncia simblica a divulgao da programao deste fundo. Este foi reformado, passou a funcionar no novo arranjo institucional, sem esperar a aprovao do Procultura, de acordo com o desejo de muitos atores do campo cultural. Possivelmente, mesmo que se concorde com as mudanas propostas, estes dispositivos, a exemplo dos fundos setoriais e da proteo contra contingenciamentos, tero dificuldades para serem efetivamente implementados. De novo, preciso dizer, apenas normas no bastam para garantir as polticas. Governo novo, novas orientaes e desafios. O caminho agora ser examinar as quantidades do FNC, a fim de submeter o discurso ao crivo crtico da prtica.
4 OS DIVERSOS USOS DO FNC
Passar-se-, ento, aos nmeros do FNC, adicionando-se narrativas a respeito dos significados de algumas das proposies de polticas do MinC nos ltimos anos. Na verdade, os quantitativos e os nmeros deste fundo permitem articular narrativas a respeito de sua importncia no MinC e relativamente sua importncia na consolidao de valores, objetivos e polticas (fortalecimento do oramento, editais, participao social, cogesto etc.). Espera-se, ao final, voltar a ateno ao Mais Cultura e SAI para refletir seus impactos no funcionamento do FNC. Este fundo teve seus recursos aumentados no perodo 1995-2009, embora tenha sofrido com cortes e contingenciamentos. Este fenmeno afetou instituies federais de cultura. Mesmo assim, em parte, a perda de recursos destas instituies foi compensada por recursos do FNC e de incentivos a projetos. Em 2009, os recursos oramentrios liquidados do FNC chegaram, depois de corrigidos pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) mdio de 2009, a R$ 433 milhes, e foram quase 13 vezes maiores em comparao a 1995 contudo, ainda insuficientes para transferncias diretas fundo a fundo. Diante disso, pode-se dizer que o FNC foi dispositivo central no processo de alocao de recursos. Os recursos de algumas instituies federais da administrao indireta do MinC praticamente cobriam, durante a dcada de 1990 e parte dos anos 2000, as despesas administrativas e de pessoal e, no geral,
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os recursos para financiar outras atividades eram insuficientes para atender aos objetivos institucionais. No foi raro que os projetos destas instituies tenham sido financiados pelo FNC a outra metade dos recursos do fundo foi destinada a transferncias a municpios e a instituies privadas (BARBOSA DA SILVA e CHAVES, 2005). A magnitude dos recursos utilizados pelo mecanismo do FNC oscilou no perodo considerado, embora depois de 1996 tenha se constitudo em montantes sempre maiores que aqueles de 1995. O comportamento dos recursos deste fundo semelhante ao verificado em perodos de crise econmica ou poltica: sofre retraes conforme o comportamento macroeconmico e as prioridades fiscais (tabela 1).
TABELA 1 Execuo oramentria do MinC e do FNC (1995-2009)
Ano/rgo
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
MinC
391.280 422.014 428.864 393.582 443.236 491.272 540.052 433.684 374.642 509.985 649.461 759.548 912.792 1.030.381 1.222.186
Variao 1995 = base

1,0 1,1 1,1 1,0 1,1 1,3 1,4 1,1 1,0 1,3 1,7 1,9 2,3 2,6 3,1
FNC
33.617 29.250 50.806 42.611 36.914 83.740 109.322 67.795 62.921 109.507 158.532 158.639 161.121 302.313 433.042
Variao 1995 = base

1,0 0,9 1,5 1,3 1,1 2,5 3,3 2,0 1,9 3,3 4,7 4,7 4,8 9,0 12,9
Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi) e Sistema Integrado de Dados Oramentrios (Sidor). Elaborao do autor. Obs.: Valores deflacionados pelo IPCA mdio de 2009.
Os recursos do FNC se contraram em 1998-1999, em razo de crises externas; posteriormente, em 2002, ano de eleies e com as expectativas geradas por possvel transio para novas orientaes poltico-econmicas, os recursos recuaram novamente para o patamar de R$ 67 milhes, R$ 41 milhes a menos do que em 2001. O perodo que se segue a 2004 foi de aumento exponencial de recursos. A participao relativa dos recursos do FNC na composio dos recursos gerais do MinC em relao ao ministrio tambm oscilou. Era de 8,6% em 1995, chegou a 20,2% em 2001, recua para 15,6% em 2002 e chegou a 35% em 2009. Esta participao resulta da centralidade do FNC na gesto de prioridades ministeriais durante a dcada de 1990 e da sua valorizao como
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recurso estratgico na definio da alocao oramentria, sobretudo nos ltimos anos. Entretanto, o sentido da centralidade mudou. Na dcada de 1990, permitia flexibilidade na alocao de recursos (as instituies vinculadas podiam articular projetos de seu interesse na sociedade civil, e estes seriam financiados pelo FNC) e absorvia cortes e contingenciamentos. Depois, passou a permitir a execuo de aes do MinC, diretamente por meio de aes programticas, de transferncias aos estados, aos municpios e ao DF e, em muitos casos, de prticas de editais. No que se refere ao grau de execuo dos recursos do FNC em relao aos recursos autorizados, tambm oscilante, apesar de ter sido sempre melhor do que em 1995, quando foi de 59%. Nos anos seguintes execuo, foi sempre maior que 60%, tendo sido de 73% em 2001. Em 2002, verifica-se o pior nvel de execuo do fundo (42%), pouco inferior execuo de 2007, que foi de 52%. Em 2009, a execuo foi de 83%. As narrativas que coletamos sobre o FNC apontam para preocupaes de reforma no funcionamento do fundo. s vezes, os entrevistados diziam ser necessrio seu fortalecimento em termos de recursos; em certas ocasies, dizia-se ser necessrio mudar seus papis. Faltava poltica ao fundo ou este simplesmente funcionava como balco; ouviu-se que ali havia dficit de republicanismo e que seus mecanismos de gesto precisavam ser democratizados. Qual seja a opo que se faa para interpretar o FNC e no se precisa concordar com os argumentos de forma integral, eivados que so de tons e contra tons , deve-se registrar que as mltiplas narrativas mostram conjunto de compreenses diferentes a respeito dos significados do fundo, resultam contextualizaes e hipteses por vezes sofisticadas. Por exemplo, uma narrativa construiu-se de forma peculiar: o fundo deveria ser fortalecido, mas no apenas com os recursos anuais, programados em funo de diretrizes do MinC ou do CNPC e de planos nacionais. O fortalecimento adviria da aprovao de vinculaes oramentrias significativas, que permitissem transferncias fundo a fundo em pacto federativo. Do contrrio, a manuteno de relacionamentos federativos baseados em convnios ou contratos, ambas as formas vistas como polticas pontuais, impediria a conformao do SNC. Como se v, esta narrativa se organiza em torno do sistema nacional. Outras narrativas, ao contrrio, partiam de elementos factuais como problema quais sejam, as ausncias de efetivas diretrizes discutidas politicamente, ou a falta de representatividade e legitimidade democrtica das discusses vigentes. Para o que interessa discutir, as narrativas apontaram para relaes do fundo com o sistema e a poltica de financiamento do ministrio. Pode-se identificar, em linhas gerais, ento, trs maneiras de perceber o fundo: i) organiza o financiamento a partir de diretrizes polticas do MinC, estando a estas integrado; ii) simples fonte de recursos para projetos pulverizados e eventuais; e iii) estaria articulado ao SNC. Esta ltima hiptese merece desdobramentos que apenas sero testadas neste trabalho a partir de narrativas e dados que no permitem sermos assertivos. Seguir-se-o apenas algumas pistas. importante lembrar que se en-
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contram posies diferenciadas nas entrevistas, algumas das quais afirmavam que o sistema era construo arquitetnica e formal em muitos casos, pressupondo conexes juridicamente construdas e outras que afirmaram ser o sistema exerccio cotidiano protagonizado pelo conjunto de programas do MinC, especialmente o Mais Cultura, e pelos estados e municpios. O terceiro sentido implicava crticas duras ao FNC e sua ligao com polticas de balco ou falta de polticas. Neste caso, dizia-se, o fundo deveria ser protagonista do sistema, com sua programao alinhada a planos nacionais e diretrizes mais abrangentes. Operacionalmente, o FNC no tinha nem tem, segundo o que coletamos recursos suficientes, tampouco comando legal claro e definitivo que autorize transferncias fundo a fundo. A construo de inscries que permitissem alinhamentos necessrios com documentos importantes (CF/88, PNC, diretrizes etc.) tateavam invenes, pressupunham delimitao de pblicos diferentes daquelas atingidas pelos incentivos fiscais (regio Sudeste, grandes cidades e artistas consagrados). Em vez de se direcionarem recursos alta cultura, o financiamento se dirigiria s culturas populares, a associaes, a pequenos municpios e a grupos excludos. Enfim, o foco seria dado a um conjunto de atores que no teriam sido privilegiados pelas polticas culturais at ento vigentes, polticas voltadas para a viso neoliberal, privilegiado os grupos de maiores recursos simblicos e econmicos, bem como marcadas por percepo de cultura oriunda das elites aspectos que j exploramos anteriormente nas narrativas dos entrevistados. No se pode esquecer que o fundo funciona ou por iniciativa do MinC, que o utiliza para projetos e aes de seu interesse sob respaldo da CF/88 , ou a partir de projetos que chegam ao MinC, sem nenhuma restrio a quem o demanda para serem financiados. Em ambos os casos, os critrios so burocrticos, centrados em exigncias infinitas de papis, documentos, prestaes de contas, comprovantes. Os projetos pressupem, por sua vez, contratos e convnios e no h possibilidade, como j se disse, de transferncias fundo a fundo. Estas existem nas reas de sade e educao, em que possvel fazer repasses diretos para fundos estaduais e municipais, independentemente da apresentao de projetos pontuais. Ali, os critrios so variados e, em muitos casos, quantificados (por aluno matriculado, populao, necessidade etc.). Mas esta mecnica requer outro tipo de discusso poltica. Exige definies e trabalho tcnico-poltico para dar coerncia entre formas de repasse e objetivos polticos. Tambm pressupe a concomitante criao de indicadores que expressem os resultados desejados e permitam monitorar e avaliar as aes. Enfim, o arranjo institucional seria outro. Nesse quadro geral, a programao do FNC deveria adquirir coerncia desde princpios e diretrizes gerais at os mecanismos operacionais. Certamente, a ligao no linear e a soluo no nica. Nada to simples. Os trmites dos projetos, os critrios de incluso oramentria, as polticas fiscais e os ritmos de desembolso, existncia ou disponibilidades financeiras criam dificuldades
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adicionais, sobretudo para um pblico que, em geral, menos escolarizado ou simplesmente avesso s complexidades do Estado.
5 O MAIS CULTURA SEGUNDO OS NMEROS DO FNC
Passar-se-, ento, descrio dos projetos do Mais Cultura e de alguns dos seus impactos, especialmente no funcionamento do FNC. Como o programa responde por 73% dos recursos deste fundo, podem-se dizer duas coisas diferentes simultaneamente: i) o Mais Cultura, como parte de conjunto de estratgias, impactou a realizao de objetivos e valores propugnados pelos gestores da rea, tendo consolidado a politizao de parte do financiamento (gesto de recursos a partir de polticas e editais); e ii) o Mais Cultura vai gerar tenses polticas importantes na consolidao do novo arranjo do FNC, pois deixar, aos diversos segmentos representados nos comits setoriais do FNC, nvel baixo de recursos livres a serem alocados. Na experincia habitual de anlise de dados, imagina-se evidente distncia entre o dado quantitativo e a interpretao histrica. Os usos do dado quantitativo envolvem simplificao e a interpretao qualitativa faz referncia aos contextos necessariamente valorativos e relacionais das prticas. Assim, se os dados oferecem restries s interpretaes, conferem a estes alguns valores quais sejam, objetividade e simplicidade imprescindveis ao processo de avaliao. Sozinhos os dados no bastam, no dizem nada. Os dados e as interpretaes juntos alongam redes conceituais, ou melhor, realizam-se como interpretao indexada histria. O desenvolvimento das anlises de polticas pblicas tem aproximado as duas formas de raciocnio (qualitativo e quantitativo). O dado gradualmente passa a trazer significao em quadros conceituais e referenciais. As asseres prprias avaliao so indexadas histria, e as interpretaes, ento, apenas tm sentidos no quadro de funcionamento conjunto das quantidades e de qualidades simultneas. De outra maneira, as quantidades s adquirem sentido quando formuladas na forma de raciocnio contextualizado em quadros de interpretao, redes conceituais ou referenciais. Por sua vez, muitos estudos avaliativos anunciam tratar da medio de impactos das aes pblicas sobre realidades sociais procurando quantific-los. Contrapem avaliaes de efetividade (que mediriam o desempenho das aes) s avaliaes de resultados (que mediriam produo de bens e servios) e, ainda, aos impactos (efeitos na situao de vida de certas populaes). Nesse ltimo sentido que interessa mais de perto , as aes pblicas podem ser representadas de diferentes formas. No primeiro sentido, por analogia, seriam como projteis ou meteoros vindos de outro planeta. Seriam capazes de mudar as condies atmosfricas ou da vida depois de impactar a superfcie da terra, causando crateras, terremotos, tsunamis e, quem sabe, catstrofes picas
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(LAKOFF e JOHNSON, 2009; LEVY, 1999). As aes sociais so representadas como estes fenmenos da natureza, no seriam imaginadas, representadas, produzidas e nem reinterpretadas no movimento em que se desdobram no campo da atividade criativa. Na realidade, prope-se neste estudo outra representao dos impactos. Os atores agem e produzem significados, falam, articulam-se, aliam-se uns aos outros, conflitam, usam tcnicas de comunicao e persuaso, armazenam informaes, criam documentos, normas e instituies, as difundem e esquecemnas. Estas aes se desenrolam em espaos sociais os mais variados, todos passveis de sofrerem inflexes e modificarem-se. Portanto, cada um dos atos cotidianos tem seus impactos, cada um destes gera desdobramentos, modifica e reconfigura as possibilidades de ao. Desta perspectiva, no se pode separar o universo da ao significativa de seus resultados materiais e institucionais. Acrescente-se que ideias, valores e crenas (imagens, palavras, conceitos, argumentos etc.) constituem as relaes sociais, so concebidos, geram consensos e conflitos, criam aliados, adversrios e expectativas, mas no escapam ao exerccio contnuo de representao e de suas implicaes sociais isto , so reciclados, reinventados e instrumentalizados por que no? no prprio processo de ao coletiva, e oferecem razes aos grupos e s instituies. Ento, em vez de enfatizar apenas os impactos como relaes causais lineares e externas ao jogo das interaes sociais, pode-se pensar na avaliao de impacto em termos de processos de articulao, produo de narrativas e significados em diferentes planos. Portanto, a anlise de impactos envolve a interpretao dos dinamismos de representaes (narrativa e inscries), pessoas e grupos (interdependncias, relaes e foras) e mecanismos institucionais. O Mais Cultura teve impactos importantes nas formas de alocao e uso de recursos no MinC e no FNC. Estes impactos so diretos ou indiretos. Indiretos quando resultam da articulao das aes com ideias presentes na arquitetura valorativa e conceitual ou no referencial adotado (polticas de discriminao positiva, editais etc.), ou diretos por envolverem reorganizao de redes e dispositivos institucionais. Um destes impactos j foi anunciado: a partir de 2010, a SAI passou a ter a competncia legal de elaborar proposta de dotao oramentria. Esta atribuio tem consequncias formais na dinmica institucional, nos papis da CFNC e do CNPC e nas secretarias. No caso de efetivao dos fundos setoriais com destinao de porcentagens especficas, a cada um destes, este impacto ser ainda maior, pois este implicar restrio de recursos e rigidez na alocao oramentria obviamente, o raciocnio pressupe estabilizao no aumento de recursos financeiros, o que no se verificou nos ltimos anos. A conta simples, embora sujeita a muitas consideraes e crticas: so oito fundos setoriais e o FNC contava com aproximadamente R$ 430 milhes, em 2009. As polticas priorizadas pelo MinC (Mais Cultura, includo o Cultura Viva) correspondiam a 70% destes recursos. Isto quer dizer que, a princpio, cada fundo teria R$ 16 milhes aproximadamente, em diviso igualitria de recursos. Tambm se deve considerar o fluxo de liberao anual destes recursos, que acontece ms a ms, e a dinmica de cada rea (os editais e
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os projetos de cada rea sero formatados e estaro prontos para os empenhos em perodos diferenciados, o que concorrer para dificultar a gesto financeira). senso comum entre gestores de oramento que mais fcil a gesto de recursos quando as aes so definidas genericamente isto , na forma de aes guardachuva, fugindo de especificaes muito estreitas que dificultam realocaes. O argumento no vale muito diretamente para um fundo de R$ 16 milhes, mas com certeza pode ser adaptado. A presena de um fundo apenas simplifica a gesto. Por sua vez, os fundos setoriais tm a vantagem da representatividade, visto que cada um destes ser gerido por representantes da rea e evitam a competio por recursos. Restries oramentrias em geral complicam a implementao, mas cenrios deste tipo no esto, aparentemente, no horizonte, o que poder facilitar processo gradativo de adaptao da gesto dos oito fundos setoriais.11 A tabela 2 mostra que o valor autorizado para o Mais Cultura para 2010 de R$ 1.152.000.000,00, praticamente 2,5 vezes maior que o de 2007. As aes do programa Engenho das Artes tiveram o autorizado aumentado em quase trs vezes; as do programa Brasil Som e Imagem, em 2,7 vezes; e as do Cultura Viva aumentaram em 12%. O programa Livro Aberto, sob gesto direta da SAI, teve o valor autorizado aumentado em 12 vezes (de R$ 22,2 milhes para R$ 194 milhes). Quanto ao nvel dos recursos executados, aponte-se que estes tm aumentado no programa como um todo e em suas aes componentes. O nvel de execuo das aes do Engenho das Artes foi muito baixo em 2007 (43%), 2008 (32%) e 2009 (4%). O nvel de execuo das demais aes foi baixo para as aes do audiovisual nos dois primeiros anos e melhoraram em 2009. Os nveis de execuo das aes do Cultura Viva estiveram prximo ou foram maiores que 80%. A execuo de 2010 mostra alguns dos problemas gerais da gesto oramentria no Brasil. Os programas chegam ao final do ano com baixssimo grau de execuo, prtica recorrente e relacionada s prioridades fiscais macroeconmicas. Como demonstrado em outro estudo, a gesto oramentria, complementada pelos marcos legais inadequados e pela inoperncia de rgos do Executivo e do Judicirio, configura-se em distores na atuao do poder pblico que fragilizam sua atuao e sua articulao com a sociedade civil (BARBOSA DA SILVA e ARAJO, 2010).12 A tabela 2 apresenta a execuo oramentria das aes do Mais Cultura em valores de 2009 os valores de 2010 so correntes. Ressalte-se de que o Mais Cultura composto por aes selecionadas de outros programas, e no pela
11. A anlise proposta foi realizada entre dezembro 2010 e 2011. 12. Na verdade, h controvrsia entre os atores das polticas pblicas. Para alguns, invivel o funcionamento de instituies culturais (associaes e entidades do terceiro setor) nos quadros da Lei no 8.666/1993, e, dessa forma, estas pedem legislao especfica. Para outros, a mudana de aspectos pontuais poderiam sanar muitas das dificuldades, a exemplo da prestao de contas. H aqueles que simplesmente demandam estabilizao das interpretaes das normas que desenham as possibilidades de ao. Alegam que a cada momento os mesmos diplomas legais sofrem diferentes interpretaes por parte de gestores e consultorias jurdicas, o que cria nmero infindvel de dvidas e insegurana. A confuso, por exemplo, recorrente no que se refere a critrios de desembolso, o que e quando se pode comprar etc.
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sua totalidade. A tabela 3 apresenta a composio de recursos do Mais Cultura executados pela via do FNC. Destaquem-se a melhoria dos nveis de execuo (79,3%), em 2009, o aumento significativo dos recursos autorizados quatro vezes em relao a 2007 e, como caracterstica negativa, o baixssimo nvel de execuo em 2010, at outubro. Os recursos financeiros do programa Mais Cultura correspondiam em 2007 a 54% dos recursos do FNC e em 2009 j atingiam 67% destes, como se observa.
TABELA 2 Execuo das aes do Mais Cultura (2007-2010)
Execuo geral do Mais Cultura
Autorizado Liquidado Autorizado Liquidado Autorizado Liquidado Autorizado Liquidado
Nvel de execuo
2007 2008 2009 2010
93,2 77,9 34,9 43,9 79,8 93,5 38,7 25,8 56,0 51,2 78,4 98,6 84,1 74,5 48,1 6,8 5,3 19,8
Programa/Ano Livro Aberto Brasil Som e Imagem Cultura Viva Engenho das Artes Total
22.243 68.160 168.366 198.062 456.831
2007
20.737 23.783 134.350 76.733 255.602 71.160 75.101 122.261 257.138 525.660
2008
55.426 32.967 114.277 66.234 268.904 87.499 40.904 118.123 249.694 496.220
2009
68.594 40.348 99.321 186.103 194.178 186.449 188.444 583.333
2010
93.451 12.598 10.028 115.265 231.342
394.366 1.152.404
79,5 20,1
Fonte: Siafi. Elaborao: Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Nota: 1Execuo at 11 de outubro de 2010.
TABELA 3 Execuo das aes do Mais Cultura no FNC (2007-2010)

Execuo do Mais Cultura no Fundo Nacional de Cultura
Autorizado Liquidado Autorizado Liquidado Autorizado Liquidado Autorizado Liquidado
Nvel de execuo
2007 2008 2009 2010
Programa/Ano Livro Aberto Brasil Som e Imagem Cultura Viva Engenho das Artes Total
13.873 60.047 68.518 41.195
2007
2.543 15.683 52.312 17.179 87.716
2008
66.950 69.816 122.668 51.605 311.038 55.971 27.682 114.277 1.416 199.346
2009
64.855 28.664 118.123 154.347 365.989 49.107 28.358 99.321 113.316 290.102
2010
119.137 167.424 111.692 369.039 767.292 4.409 11.848 9.066 454.135 479.458
18,3 26,1 76,3 41,7
83,6 39,7 93,2 2,7
75,7 98,9 84,1 73,4 79,3
3,7 7,1 8,1 1,2 3,9
183.634
47,8 64,1
Fonte: Siafi. Elaborao: Disoc/Ipea. Nota: 1 Execuo at 11 de outubro de 2010.
A tabela 4, por sua vez, mostra a importncia que foi ganhando o fundo como dispositivo de execuo financeira das aes do programa: 34% dos recursos do Mais Cultura eram executado via FNC em 2007; em 2009, esta porcentagem j havia atingido 73,7%.
TABELA 4
209
Participao das aes do Mais Cultura no FNC e variao da execuo (2007-2010)1

(Em %)
Aes do Mais Cultura executadas pelo FNC Autorizado Liquidado Autorizado Liquidado Autorizado Liquidado Autorizado Liquidado Variao do executado 2007/2009 Programas
4,7 94,0 90,4 3,9 12,9 3,31 1,70 0,74 2,43 1,54
Programa/Ano Livro Aberto Brasil Som e Imagem Cultura Viva Engenho das Artes Total Fonte: Siafi.
62,4 88,1 40,7 20,8 40,2
2007
12,3 65,9 38,9 22,4 34,3 94,1 93,0 100,3 20,1 59,2
2008
101,0 84,0 100,0 2,1 74,1 74,1 70,1 100,0 61,8 73,8
2009
71,6 70,3 100,0 60,9 73,6 61,4 89,8 59,3 63,3 66,6
2010
FNC
19,3 1,8 1,9 6,6 3,3
Elaborao: Disoc/Ipea. Nota: 1 Os dados das colunas Autorizado e Liquidado correspondem execuo at 11 de outubro de 2010.
Note-se tambm que o autorizado do FNC para aes do Mais Cultura muito elevado (R$ 767 milhes, em 2010, ou 66% do total de recursos do programa), o que indica a importncia do programa e que a estratgia de financiamento foi organizada por meio do fundo. Todavia, o liquidado das aes do programa pelo FNC foi baixo em 2007. Nos anos seguintes, a execuo das aes foi tornando-se superior em nvel. Note-se a melhoria da execuo das aes do Engenho das Artes relacionadas ao Mais Cultura: dos 20,1% dos recursos autorizados para o Engenho em 2008, que eram tambm do Mais Cultura e seriam executados pelo fundo, apenas 2,1% o foram, enquanto, em 2009, o autorizado passa a ser de 61,8% e a execuo foi de 60,9%. Portanto, o Mais Cultura teve impactos significativos na gesto oramentria e no FNC. Para as aes dos programas Brasil Som e Imagem e Cultura Viva que compem o Mais Cultura, a principal estratgia para execuo passou a ser o FNC, com pequenas variaes em termos percentuais, e parece que teve efeitos positivos para a execuo. Certamente, a questo aqui no simplesmente usar o FNC, mas tambm fazer parte de programa prioritrio ligado secretaria, inclusive tambm aos olhos e do ponto de vista da Presidncia da Repblica. O programa almeja capilaridade nacional e pretende atingir municpios de menor ndice de desenvolvimento humano (IDH), aqueles pertencentes aos territrios da cidadania, e tem como foco prioritrio o pblico considerado como excludo das polticas pblicas postas em marcha por governos identificados com as elites. Os dados at aqui apresentados explicam parcialmente a nova atribuio conferida SAI pela Portaria no 95. A explicao parcial por razo simples: nenhum entrevistado conseguiu tecer algum comentrio ou sequer conhecia os contedos da portaria. E aqui no h nenhuma crtica. Sabe-se que as informaes em instituies complexas correm por canais de comunicao lentos e envolvem certa complexidade na apropriao pelos agentes. Na portaria, por exemplo, estabeleceu-se que a SAI seria encarregada de definir os montantes a serem anu-
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almente alocados ao FNC. Embora o processo oramentrio seja complexo na sua elaborao envolvendo rgos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), especialmente a Secretaria de Oramento Federal (SOF), que define os oramentos setoriais , esta atribuio , a uma s vez, como intrprete externo, prtica e simblica, pois indica a posio de relevncia da SAI e do Mais Cultura naquela conjuntura do MinC. Mas como dar sentido ao desconhecimento desta nova atribuio? Como dar sentido ao desconhecimento das complexidades da elaborao oramentria? A vigncia da portaria coloca questes. Permite formular a hiptese de que o programa teve repercusso no ministrio, na gesto e no funcionamento do prprio FNC. No ministrio, os impactos deram-se especialmente pelas capacidades da SAI em agrupar aes, fazendo que estas tivessem sentido de conjunto. No primeiro momento, pensa-se que a SAI teria funcionado como agncia isto , com capacidade no apenas de organizar narrativas, mas tambm de coordenar aes entre os rgos do MinC. Mas as entrevistas revelaram grandes dificuldades enfrentadas no ministrio para que suas secretarias atuassem a partir de objetivos convergentes ou que coordenassem aes. Entretanto, possvel supor desdobramentos no processo de programao do FNC. O prprio CFNC talvez venha a ter como material de discusso o fato evidenciado pelos dados isto , o Mais Cultura tem importncia estrutural nos desembolsos do fundo. Tambm ter importncia na reorganizao do processo global de discusso de editais, na racionalizao das discusses no Observatrio dos Editais e assim por diante. Portanto, impactos importantes decorreram do referencial de poltica construdo nos ltimos anos: fortalecimento das aes do ministrio cada vez mais legtimo em amplas redes sociais e tambm oramentariamente; valorizao de aes voltadas s comunidades vulnerveis e em seus territrios; e uso de critrios polticos de equidade na organizao da ao pblica. Enfim, so impactos que, em parte, concernem atuao da SAI e ao conjunto de aes organizados no Mais Cultura. A relao do Mais Cultura com o FNC no basta para fechar o circuito da argumentao avaliativa. H outro conjunto de fenmenos que se deve explorar e que dizem respeito ao impacto do Mais Cultura como exerccio do SNC; alis, assim enfatizaram repetidamente os funcionrios do ministrio. No se pode separar o universo da ao significativa de seus resultados materiais e institucionais. Repita-se que ideias, valores e crenas (imagens, palavras, conceitos, argumentos etc.) constituem as relaes sociais, so concebidos, geram consensos, conflitos, criam aliados, adversrios e expectativas, mas no escapam ao exerccio contnuo de representao e de suas implicaes sociais isto , so reciclados, reinventados e instrumentalizados por que no? no prprio processo de ao coletiva e oferecem razes aos grupos e s instituies. Como j se viu, podese pensar na avaliao de impacto em termos de processos de agenciamento,
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conexes, associaes, articulao, produo de narrativas e significados em diferentes planos. Mais precisamente, uma das suposies do Mais Cultura enquanto exerccio do SNC que se encontra repetidamente nas narrativas seriam suas conexes federativas estreitas e sua participao social por meio de conselhos paritrios e fundos. No apenas os municpios, especialmente, mas tambm os estados foram estimulados a criar seus conselhos e fundos de cultura. Ento, nos cabe perguntar: como se distribuem os impactos do Mais Cultura no territrio? Como suas aes se conectam? Quais as relaes com o sistema?
6 DESCENTRALIZAO: CAPILARIDADE, SETORIALIZAO E APROFUNDAMENTO
Os fundos pblicos fazem parte do desenho do SNC. Ligam-se, em tese, a conselhos gestores; estes, a polticas locais, que, por sua vez, se conectam a polticas estaduais e nacionais.13 Portanto, associam gesto compartilhada e participativa a uma arquitetura ou um desenho federativo. Este desenho geral permite ajustar as polticas s necessidades e s singularidades de cada localidade. Os fundos locais municipais podem ser nutridos com recursos prprios, dos outros nveis de governo e at mesmo da sociedade civil. Os municpios so a unidade administrativa mais prxima dos cidados. Como se diz, ningum vive na Unio ou no estado, mas no municpio. Mesmo assim, quando se fala de municpios beneficiados pelos recursos do FNC, pode-se afirmar que muitos destes so apenas nomes nos mapas. Conhece-se pouco do que se faz ali. Quando muito, apenas se imaginam ruas esquecidas, encaloradas, sujas, sem asfalto, sem coleta de lixo regular, com pequenos comrcios que praticam preos estratosfricos. No entanto, pode-se atribuir aos municpios nomes claros e conhecidos e descrever suas riquezas econmicas, naturais e culturais, seus monumentos, seus teatros, suas bibliotecas e suas igrejas centenrias. Metforas, imagens e dados, incapazes de recobrir as realidades, mas capazes de mobilizar ou desmobilizar argumentos e intenes polticas, potentes para reorientar recursos e dispositivos institucionais. Assim, os municpios podem ser rastreados e classificados por suas caractersticas genricas ou quadros panormicos. Municpios de baixo IDH, territrios da cidadania, municpios pequenos, regies perifricas das grandes cidades. Estes tipos agrupam municpios por caractersticas comuns e os transformam em foco de algumas das polticas federais; entre estas, o prprio Mais Cultura. Mesmo assim, os gestores fizeram ressalvas ao fato de nem sempre ter sido possvel seguir estas definies risca. Parte do pblico a ser atingido poderia inclusive estar em municpios que no se enquadram nestes tipos genricos. Por exemplo, em outra pesquisa, cujo objeto eram os Pontos
13. Em 2001, 13% dos municpios tinham conselho e apenas 2% haviam criado fundo para a cultura. Em 2006, 17% dos conselhos de cultura tinham como atribuio administrar os fundos setoriais.
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de Cultura, tambm parte do Mais Cultura, foi visitada associao situada em municpio de elevado IDH. O Ponto estava ali, o municpio aparentemente no cabia nos critrios do programa. Pde-se observar que, embora o IDH fosse alto havia nmero elevado de condomnios de classe mdia que puxava a renda para cima , a renda da populao em geral era inferior a meio salrio mnimo, a comunidade no dispunha de transporte coletivo e escola em nvel suficiente, no dispunha de clubes, centros culturais, entre outros equipamentos. Este relatrio diz que a maior parte da populao de fora, que artistas se instalaram na regio em busca de tranquilidade, que a populao tradicional em geral de baixa renda e se envolve em atividades profissionais que no exigem maiores qualificaes, so informais, e suas atividades, aquelas que envolvem remunerao, concentramse nos finais de semana (BARBOSA DA SILVA e SIMES, 2011). Em suma, mesmo em municpio de alto IDH, encontra-se o pblico com as caractersticas do pblico-alvo do programa. Alm disso, deve-se constatar que este referencial de poltica mobiliza mltiplas lgicas. Os mediadores (polticos municipais) e as agncias dos municpios (secretarias, fundaes, conselhos, fundos) exercitam lgicas, associam valores, objetivos etc., de formas diferenciadas, at mesmo quando concordam com os princpios e as ideias gerais do MinC. Nesse quadro, o problema das intensidades de ritmo de propagao e das prticas (transformao) de criao de conselhos no so fceis de interpretar. Dessa forma, no so fceis de interpretar as modalidades, a natureza organizacional, bem como as formas de pensar a representao poltica nos conselhos. J foram vistos, em outros estudos, os problemas para interpretar as atribuies formais dos conselhos nacionais de polticas. O primeiro caso era o do Conselho Nacional de Sade (CNS). O conselho tinha diferentes competncias formais. Sua fora no era fazer uso de uma ou de outra destas de forma isolada, mas associ-las em momentos adequados. No havia mobilizao e ao contnua em torno de atribuies principais e outras secundrias. Cada momento exigia o uso de certas atribuies, e no de outras. Ou uma composio de aes. Ainda, podia ser necessrio articular-se com certos atores, convid-los a fazer uma fala em um grupo de trabalho, ou no plenrio quem sabe? , compor, associarse, fazer aliana pontual com um adversrio, propor uma moo, fazer uma crtica para constar em ata etc. Isto quer dizer que os atores atribuem ao conselho mltiplos e diferentes significados, que podem ser aparentemente ou de fato contraditrios; os atores sociais engajam-se nas aes em diferentes intensidades, os recursos institucionais so utilizados de forma calculada e ponderada, h diferentes formas de representar ou pensar o papel e a natureza das aes. Ou seja, as prticas so dissonantes.14 A ideia das dissonncias indica que, embora
14. Fez-se uso da ideia de dissonncia proposta em Lahire (2006).
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as representaes e as prticas estejam por pressuposto articuladas e unificadas, apenas ganham esta caracterstica empiricamente no processo contraditrio de produo de significaes. Coordenao, articulao e harmonizao em um conjunto sistmico implicam, na verdade, ordenao de sentidos, argumentos e dados em um conjunto narrativo denso, o que se chama neste trabalho de rede referencial; em um quadro em que as dissonncias se fazem presentes de maneira forte, quando apenas so abstradas por intensivo trabalho de apagamento de seus vestgios, necessrio outra descrio das prticas. necessrio responder a perguntas adicionais. Enfim, antes de tatear nessas questes, passar-se- em revista a explicitao de um sistema de cultura nos dados de conselhos de cultura. Mas preciso frisar que s se torna possvel na expanso e na coordenao de certas variveis seletivas em quadro de conjunto dado pelas estruturas narrativas. Os dados inventam o sistema na ausncia de sistema. Para explicitar os dinamismos desta construo institucional, devem-se abstrair provisoriamente funes e conexes institucionais mais ou menos complicadas de serem expostas minuciosamente a partir das informaes disponveis. Dispunha-se para tal de dados oficiais do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), e a construo das informaes por este rgo no neutra, se associa a ideias gerais e valores relacionados ao Estado soberano. Pressupe interlocutor oculto: o Estado-nao. Diga-se que, mais uma vez, o prprio instrumento de pesquisa conformado pelas teorias que dizem como as instituies culturais funcionam ou deveriam funcionar. Nenhum instrumento de pesquisa neutro, por princpio; assim, apenas depois de processo de harmonizao e padronizao prvia das unidades de informaes, pode-se dar um ar de pureza racional e de unidade sistmica aos dados. Pesquisas empricas e polticas encontram-se nestes. Ento, apresentar-se-o os dados da Pesquisa Perfil dos Municpios Brasileiros (MUNIC) de forma descritiva, sabendo que estes refletem valores, se conectam com vises de mundo, com normas, com a poltica. No so apenas reflexos de resultados, fazem poltica. No h problemas com isto. Assim, vamos manter a ideia de associar os dados com a atuao da SAI e as narrativas produzidas sobre o SNC. Como o instrumento de pesquisa mudou ao longo dos anos, optou-se neste estudo por compatibilizao e reorganizao das informaes para a construo das interpretaes compatveis com os objetivos da avaliao. Os documentos do MinC a exemplo de protocolos e cartilhas orientam os municpios para a criao do sistema e recomendam a constituio dos conselhos paritrios e deliberativos. Como j se viu nos inmeros documentos e nas narrativas, uma das expectativas na implementao do sistema a capilaridade que este daria s polticas culturais. Tambm se nutriram expectativas de avanos rpidos que significariam a consolidao de polticas republicanas, com conformao de forte institucionalidade na rea cultural.
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A tabela 5 permite visualizao imediata da distribuio e da criao de conselhos de cultura nos ltimos anos. Estes anos foram caracterizados pela pequena variao na criao de municpios e por intensa atividade de construo institucional na rea cultural.
TABELA 5 Evoluo da presena de conselhos de cultura nos municpios brasileiro
2001
Total de municpios Com conselho Paritrio Conselhos (%) Conselhos (%)
5.560 734 461 13,2 62,8
2006
5.564 948 586 17,0 61,8
2009
5.565 1.372 1.159 24,7 84,5
Fonte: MUNIC/IBGE (2001, 2006 e 2009).
Em 2001, 734 (13,2%) municpios tinham conselho, nmero que salta para 1.372 (24,7%) em 2009. O nmero de municpios que no possuem conselhos imenso, mas, de qualquer forma, a intensidade da criao salta aos olhos. Chama ateno que este movimento foi menos intenso entre 2001 e 2006. Apesar da movimentao do MinC pela assinatura de protocolos e de comprometimento de municpios com a construo do sistema, a lgica da poltica ministerial, inclusive com a sada do primeiro secretrio da SAI e de sua equipe do ministrio, impactou, de forma decisiva e negativa, a criao dos rgos de participao. Dos anos finais do governo Fernando Henrique Cardoso seu mandato findou em 2002; os dados de conselho so de 2001 at a modificao da primeira composio da SAI, j com o ministro Gilberto Gil, na gesto Lula da Silva, foram acrescidos 29% de municpios com conselhos de cultura, enquanto entre 2006 e 2009 o crescimento foi de 49%, partindo j de base maior, evidentemente. Em todo o perodo, o nmero de conselhos aumentou em 87%. Tambm se deve evidenciar que o nmero de conselhos com composio paritria tambm crescente, de modo que, em 2009, j eram 84,5% os conselhos paritrios. O nmero destes conselhos praticamente triplicou no perodo. Se se admitir como exerccio a participao de dez pessoas por conselho de cada municpio, ver-se- que a mobilizao atinge nmero importante de pessoas. Quanto construo de polticas setoriais, o quadro oferecido pelas informaes tambm apresenta complexidades para a interpretao. O nmero de secretarias municipais em que a cultura est associada a outras polticas diminuiu de 72%, em 2006, para 70,9%, em 2006. Nesse ltimo ano, a gesto da cultura era feita por rgo subordinado a outra secretaria em 12,6% dos municpios, enquanto em outros 6% subordinava-se diretamente chefia do Executivo. Estas porcentagens caem em 2009, o que apresenta um movimento por setorializao da cul-
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tura. Ainda, a porcentagem de secretarias exclusivas para a cultura sai de 4,2%, em 2006, para 9,4%, em 2009. De fato, o nmero ainda baixo, mas h certa mudana na maneira de posicionar a cultura diante da administrao e da ideia de setorialidade. Ainda assim, estes dados devem ser vistos com certo cuidado. As instituies no foram completamente estabilizadas. Por exemplo, entre 2006 e 2007, os municpios com conselhos de cultura diminuram de 21% para 17%. Depois, recuperaram-se, como foi visto, mas este movimento conjuntural mostra a fragilidade institucional da rea. Podemos dizer muitas coisas sobre o MinC, menos que este no tenha comeado a conectar suas polticas com questes de democratizao, democracia cultural e consolidao de polticas setoriais. Pode-se escrever que o ministrio tem problemas de gesto e dificuldades operacionais, mas no que no fez esforos em mltiplas direes. Fez reformas administrativas, criou programas, redesenhou outros, elaborou editais em praticamente todas as reas, criou assembleias (conferncias, conselhos, fruns e seminrios) e agenciou aes (protocolos, transferncias de recursos, aes de fomento e estimulo criao de fundos de cultura). Por fim, impe-se mais uma questo. Qual a relao das aes do programa Mais Cultura com conselhos e fundos? Duas linhas de argumentao desenrolamse. A primeira linha parte dos entrevistados que disseram que os conselhos ou os comits que acompanhariam a execuo do programa se desdobrariam em conselhos e fundos municipais. A segunda linha parte dos dados do programa que mostram que no h praticamente correlao nenhuma entre execuo das aes e construo desta institucionalidade. Os dados argumentam que no houve conexes entre o Mais Cultura e o SNC. Um dos gestores inclusive reafirmou que a ideia original foi abandonada. Entretanto, aqui se pode pedir calma; os efeitos sociais destes processos nem sempre so imediatos, nascem com pequeno porte e vo demorando a aparecer. O que se pode dizer neste momento que as conexes entre o Mais Cultura e o SNC por enquanto so invisveis.
7 EFETIVIDADE, MAIS CULTURA, FNC E SNC
Sabe-se que a pergunta sobre efetividade das polticas culturais de resposta complicada (BARBOSA DA SILVA e ARAJO, 2010), mas tambm que tem de ser enfrentada em uma avaliao. A efetividade se refere a resultados. Quais resultados se podem encontrar para as polticas do MinC, especialmente quando as relacionamos com a SAI e com o FNC? At aqui, rastrearam-se as controvrsias importantes. A primeira destas o aumento dos recursos financeiros. Os recursos do MinC aumentaram em termos absolutos no perodo. Os recursos do FNC seguem a mesma tendncia e de ma-
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neira muito mais forte. Em termos relativos ao oramento da Unio, isto no to claro. O oramento total do ministrio era 0,08% do total, em 1995, e vai para 0,13%, em 2010.15 O aumento do oramento da Unio foi mais intenso que o do MinC. Entretanto, na viso geral a respeito do MinC, dos seus programas, do padro de financiamento etc., viram-se as caractersticas da execuo oramentria direta e as tendncias se que se pode apont-las de fato da descentralizao por meio das transferncias financeiras para os estados, o DF e os municpios. Estas transferncias chegaram a 30,4% do oramento do MinC, em 2009.16 Alm disso, grande parte da execuo direta do ministrio beneficia projetos nos municpios e pessoas de localidades distantes, a exemplo de aes do Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Iphan), do Monumenta, do programa Arte Cultura e Cidadania Cultura Viva e do Programa Livro Aberto. Enfim, a execuo oramentria do Mais Cultura tambm realizada parte diretamente e parte via transferncias. Mais importante que chega aos pequenos municpios e ao pblico de artistas, grupos e populaes, diga-se, no integradas aos circuitos dos mercados. Outras questes se desdobraram, como a orientao do oramento por intermdio de polticas e a importncia dos editais nessa linha de ao. Seguiu-se a ideia de atribuir recursos no apenas a beneficirio que no estivesse nas regies e nos municpios mais ricos, mas tambm a beneficirio que j no fosse aquele que habitualmente tivesse acesso aos recursos pblicos, ou que pelo menos no tivesse insero de mercado. Os resultados foram interessantes. Grande parte dos recursos passou a ser orientado por meio de polticas e os editais tiveram impactos neste processo. Tambm se viu a importncia do Mais Cultura nestes resultados. Mantivemos certo ceticismo em relao consolidao de tendncias. Tambm se seguiu a criao de processo de agenciamento de polticas. Neste aspecto, as narrativas mostraram que os prprios atores sociais atribuem muitas dificuldades ao MinC nesta rea, em que h falta de recursos humanos, incapacidade de processar as polticas com argumentos tcnicos e polticos, problemas no manuseio de instrumentos administrativos etc. Viu-se, entretanto, que foram criados inmeros programas que so agenciadores de aes (diversidade, economia, arte e cidadania, museus), mas que os processos de participao, embora riqussimos, no foram institucionalizados. Abre-se um parntesis. Muitos vo achar que no faz parte de uma avaliao se apoiar em contedos normativos propostos pelos atores sociais. No entanto, a ideia de institucionalizao uma das ideias-chave para medir resultados. Concordamos com os crticos de que difcil encontrar um nvel de institucionalizao, um critrio claro o suficiente para
15. No numerador, deixaram-se todos os dispndios do MinC, incluindo aposentados e pensionistas. Deduziu-se a amortizao de dvida do denominador oramento da Unio (OGU). 16. Em 1995, as transferncias eram 13,2% e, em 2000, chegaram a 25,4%. Ver Silva (2007).
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um julgamento por parte daquele que avalia. No entanto, os dados ajudam neste caso. As narrativas sobre a participao so cristalinas. Todos concordam com o princpio. Entretanto, as conexes entre processos de institucionalizao de participao e alocao de recursos foram consistentemente deixados para o apagar das luzes do governo Lula no MinC. O CNPC e o redesenho do FNC demoraram muito. Alguns entrevistados, inclusive, desaconselharam que se aprofundasse a pesquisa neste mbito, dadas as dificuldades enfrentadas. Como este estudo foi fortemente desestimulado e no conseguimos acessar nenhuma ata de reunies ou atores que dissessem algo claro a respeito de operaes concretas, houve desistncia provisria do aprofundamento da anlise do conselho, mesmo sendo uma curiosidade, dada a experincia na anlise de conselhos nacionais17. Entretanto, para o FNC, havia dados: as inscries legais, os oramento e os projetos, sobretudo do Mais Cultura. No se precisava definir conceito de cultura ou fazer qualquer outra definio prvia, apenas seguir o que os dados diziam: a movimentao legal, as narrativas e o que o fundo mostrava por intermdio do espelho dos quantitativos. Enfim, para estabelecer a sequncia da argumentao: a cultura relaciona-se com os direitos, e estes, com as prticas do ministrio; o fundo fomentou aes em todas as reas das artes e do patrimnio cultural material e imaterial (teatro, dana, audiovisual, artesanato, biblioteca, museus, cultura digital etc.); o fundo apoiou pessoas e associaes que no eram antes integradas s polticas. A SAI foi agente central neste processo, especialmente quando foi relacionada ao fomento de projetos, ou ao que os entrevistados chamaram de exerccio do sistema. Continuaremos a seguir pistas dadas pelas narrativas. A mais importante destas que o Mais Cultura no se conectou e no teve a inteno de gerar dinamismos na criao de conselhos e fundos. Os dados, de fato, no mostram nenhuma correlao entre a distribuio dos projetos, a criao e nem mesmo a presena de conselhos e fundos. Se os projetos podem ser considerados agncias, pois agem, tm capacidade de articular e conectar atores sociais em rede com o MinC, apenas se conectam de forma significativa com a ideia de sistema como exerccio do sistema, e no como arcabouo global, com o ideal normativo de arquitetura institucional. Sem sombra de dvidas, h associaes com outras ideias presentes (cultura como direito, dever do Estado, premissa da cidadania etc.). Como mecanismo operacional, os projetos conectam-se com o FNC, a SAI, o Mais Cultura e os editais; certamente, h conexes com o sistema, associao com valores e contextualizaes discursivas. Admite-se que estas esferas no se separam de maneira a segmentar um plano do outro (cognitivo, normativo e operacional)
17. ABREU, L. E. L.; BARBOSA DA SILVA, F. A. Sade: capacidade de luta A experincia do Conselho Nacional de Sade. Braslia: Ipea, dez. 2002. p. 7-55. (Texto para Discusso, n. 933).
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de forma esttica. O que afirmamos que as conexes tm natureza diferente. As conexes do sistema como arquitetura institucional esto cortadas nos processos do Mais Cultura. Para sold-las, sero necessrios recursos financeiros e institucionais mais intensos. No h razo para pensar que os prefeitos e os secretrios realizaro coalizes e aes coordenadas sem recursos de transferncias; estas so reduzidas. Em 2009, cada municpio receberia R$ 78 mil se as transferncias do FNC fossem distribudas de forma igual entre eles, o que representa pouco mais do que a mdia dos projetos de qualquer uma das modalidades das aes do Mais Cultura. A mdia dos microprojetos de R$ 11 mil; a dos Pontos de Cultura, R$ 175 mil (3 anos); a dos Pontinhos de Cultura, R$ 18 mil; e, para cada biblioteca (projeto), R$ 78 mil. Nada impede que, mesmo com recursos to pequenos, sejam estabelecidas transferncias diretas de fundo a fundo a no ser a falta de autorizao legal; nada impede que as transferncias encontrem critrios diferenciados a exemplo das transferncias per capita e da vinculao a planos municipais ou presena de agncias pbicas participativas; nada impede o desenho de repasses baseados em outras bases territoriais (meso ou microrregio). Isto tudo depende da capacidade de associar outros atores consrcios municipais, por exemplo , outras disciplinas (geografia georreferenciamento; economia cadeias e APLs; administrao formas de agenciamento interinstitucional; comunicaes articulao em rede) e outras polticas. Entretanto, h de se reconhecer que os recursos financeiros so pequenos quando contrastados com as carncias, o que justifica a expanso das associaes (exerccio do sistema) por meio de projetos pontuais e convnios, mas no exime o MinC, se assim lhe convier, de multiplicar as tentativas de conexo desta srie de aes (Pontinhos de Leitura, bibliotecas, equipamentos culturais, cineclubes, microprojetos e Pontos de Cultura) com a montagem de edifcio institucional. O sistema uma assembleia. Tanto permite a participao de grupos em ebulio criativa quanto a de edifcios institucionais; tanto permite o encontro da liberdade de expresso quanto o de polticas positivas. O que talvez no caiba exatamente no esprito do sistema a descrio de aes pontuais, efmeras, sem capacidade de alimentar redes e conectar atores sociais. Enquanto isso, imaginar-se- que a cultura vai sendo reinventada, multiplicando seus recursos, seus fruns, suas reunies, suas agncias. Nada melhor que ir experimentando, juntando pea a pea o quebra-cabeas, formando gradativa e pacientemente, talvez, novas imagens e metforas prprias rea da cultura. A anlise at aqui permitiu lanar outro olhar sobre a poltica cultural brasileira. Em vez de uma viso por cima e apenas panormica, a dcada de 1930, os perodos autoritrios, o neoliberalismo, lanou-se um olhar por baixo; seguiram-se as controvrsias internas administrao da cultura no MinC. Estas nos mostraram cenrio de negociao de significados e as dificuldades de se falar da prtica a partir de totalizaes ideolgicas e genricas. No se descartar esta viso, mas
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as representaes e as ideologias passaram a se constituir em apenas um dos planos do referencial de polticas. Outros devem ser agregados: o plano normativo e o instrumental. O Brasil discutiu suas polticas culturais em geral a partir do governo federal; ali se concentraram a expertise tcnica e intelectual fundadas na percepo de um Estado relativamente centralizado, organizado a partir de agendas de elites polticas e administrativas. A descentralizao na rea cultural , primeira vista, termo equvoco; o governo federal jamais teve recursos administrativos e financeiros capazes de elaborar e executar polticas de abrangncia nacional. Sequer transfere poderes e competncias para os outros nveis de governo. J se apontaram estes fatos. A prpria ideia de sistema descentralizado reconhece papis administrativos complementares e concorrentes das esferas de governo. A criao de polticas nos estados e nos municpios segue lgica autnoma. A viso de que a transformao e a transferncia vm do centro obedece a uma crena plausvel, especialmente relacionada com a concentrao de recursos fiscais na Unio e com a dependncia dos nveis territoriais de governo em relao a diversos tipos de transferncias (transferncias constitucionais obrigatrias, vinculaes de recursos, fundos setoriais distributivos). A crena tambm obedece a consensos provisrios advindos da crescente densidade dos debates e da mobilizao de atores em torno do tema da cultura. Acreditar que a Unio tem ou ter recursos para incentivar o desenvolvimento de polticas setoriais de cultura na ponta ou seja, nos estados e nos municpios mais que uma disposio, um mantra, uma prece. Portanto, nem desconcentrao e nem descentralizao, mas, talvez, concertao seja o termo mais adequado. Concertao de viso setorial e da necessidade de contornar a fragmentao das aes; concertao em torno do fortalecimento das capacidades do Estado; concertao em torno da oposio a adversrios comuns: o mercado e o neoliberalismo. No entanto, sugeriu-se a introduo de ideia adicional, a ideia dos mecanismos de mediao. J se mencionou esta com outro nome: agncia. Rene duas dimenses: a capacidade de agir a partir de dimenso significativa ou seja, de produo de sentidos e a dimenso do poder que distribui os atores de forma estrutural, posicionando-os de forma relacional e hierrquica. Ambas as dimenses do conta de que os processos de agenciamento dependem de mecanismos de troca que so estruturados por normas pblicas e em perodos precisos. Neste sentido, observou-se durante a pesquisa avaliativa o papel que desempenharam os mecanismos de agenciamento na criao de consensos em torno de ideias gerais. Acrescente-se que a mesma energia no se direcionou criao de capacidades operacionais, que tiveram desenvolvimento bastante limitado. Seja como for, a ideia de descentralizao remete-nos a trs outras: redefinio de papis dos nveis de governo em quadro de fortalecimento das aes estatais, necessidade de coordenar as aes em um sistema setorial de cultura e ao incremetalismo na produo do sistema. Neste ponto, pode-se resgatar o papel de programas como o Mais Cultura no exerccio do sistema e mesmo na estrtegia de construo do SNC em uma lgica arquitetnica.
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Segundo as entrevistas, o programa foi pensado com esse sentido e alguns elementos inicialmente elaborados no funcionaram como o imaginado. O exemplo dado foram as comisses do Mais Cultura que se transformariam em conselhos municipais. No aconteceu, no houve preocupao em articular o programa com a criao de conselhos e fundos; no incio se pensou que comisses de acompanhamento se transformariam em conselhos de cultura, mas no funcionou. O outro ponto era usar os recursos de projetos para incentivar a articulao das instituies locais, mas disseram-nos que as operaes do Mais Cultura no foram desenhadas de tal forma a articular o sistema. O interessante nestes casos que a imaginao da construo institucional dialogou com a ideia de transferncia de recursos e no investiu na produo normativa, na criao de consensos a respeito do que fazer e de como fazer um sistema; o agenciamento das aes partiu do governo federal. Talvez isto decorra da histria inicial da reorganizao da prpria secretaria: a SAI era um barco deriva e precisava ter um sentido. O Mais Cultura deveria ser um impulsionador. Esta preocupao se associa a outra, os prefeitos e governadores queriam saber quanto viria . As duas questes apresentam-se como um verdadeiro quebra-cabea de mil peas. O programa deveria ter desenho que o conectasse com ideias gerais (direitos, cidadania, democracia cultural, sistema), tivesse recursos significativos e promovesse a articulao com outros programas do MinC j em andamento; precisava redesenhar aes e, to importante quanto tudo isto, exercitar o sistema (operacionalizao dos microprojetos mais de 2 mil , os pontinhos de leitura 1.200 , os cineclubes aproximadamente 1 mil , pontinhos de leitura mais ou menos 630). Alm disso, deveria organizar editais e relacionar-se com os difceis processos oramentrios do governo federal e do prprio ministrio. Diante de tantas questes, algo entra e algo sai da agenda operacional. No contexto da existncia de espaos embrionrios de representao e negociao, o processamento de tantas demandas muito complexo. As negociaes com secretrios estaduais e municipais colocam no jogo pluralidade de compreenses e demandas. A impresso que domina que a heterogeneidade de interesses gera incertezas incontornveis no contexto de exerccio efetivo de execuo de aes. Ao final, quem decide a respeito da execuo quem tem os recursos no caso, o MinC. Os demais atores passam a referir suas aes aos critrios estabelecidos. O quanto receber foi determinado pelos processos pblicos dos editais. Sabe-se que demandas pontuais podem ser atendidas, uma ou outra prefeitura pode ser objeto de tratamento especial no contexto da poltica. Tambm se sabe que as emendas parlamentares tencionam as polticas e colocam desafios ao redesenho e coerncia das aes. Estes pontos foram enfatizados em vrias das entrevistas. Apenas se indica que, neste quadro, a ideia do exerccio do sistema e a da construo do sistema como arquitetura institucional mantm entre si dilogo extremamente complexo. As exigncias de conexo so
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aparentemente maiores que as capacidades operativas. As operaes cotidianas de execuo de aes tomaram o tempo necessrio produo de conexes polticas entre o programa e o SNC. Certamente, a elaborao de polticas descentralizadas infinitamente mais complexa que os processos e a deciso no nvel federal. As realidades locais tm coloridos diversos, os prefeitos e os governadores tm filiaes polticas as mais diferentes; as necessidades so incomparveis, s vezes, inclusive, entre unidades administrativas vizinhas. Os processos de confrontao de interesses so muito ricos politicamente, especialmente porque permitem a criao, a estabilizao de redes e cdigos operacionais e a traduo de referenciais de polticas a partir de interesses locais. Todavia, estes processos nem sempre esto sincronizados com a conjuntura poltica imediata, com a necessidade de responder a objetivos imediatos e a obteno de resultados visveis. Isso tudo demanda tempo e pacincia.
REFERNCIAS
ABREU, L. E. L. Os labirintos do minotauro: troca, poltica e linguagem. Tese (Doutorado) Universidade de Braslia, Braslia,1999. ABREU, L. E. L.; BARBOSA DA SILVA, F. A. Sade: capacidade de luta A experincia do Conselho Nacional de Sade. Braslia: Ipea, dez. 2002. p. 7-55. (Texto para Discusso, n. 933). ALEXY, R. Teoria dos direitos fundamentais. So Paulo: Malheiros, 2008. BARBOSA DA SILVA, F. A. ; ARAJO, H. E. Cultura Viva: avaliao do programa Arte, Educao e Cidadania. Braslia: Ipea, 2010. BARBOSA DA SILVA, F. A. ; CHAVES, J. V. Fundo Nacional de Cultura (FNC): situao atual e possibilidades de aprimoramento. Braslia: Ipea, 2005. BARBOSA DA SILVA, F. A. Economia e poltica cultural: acesso, emprego e financiamento. Braslia: MinC, 2007. v. 3. (Coleo cadernos de polticas culturais). BARBOSA DA SILVA, F. A. ; MIDLEJ, S. Polticas pblicas: a voz dos gestores. Braslia: Ipea, 2011. BARBOSA DA SILVA, F. A.; MIDLEJ, S.; ARAJO, H. E. A constituio e a democracia cultural. Polticas sociais: acompanhamento e anlise, v. 2, n. 17, p. 227-81, 2009. BARBOSA DA SILVA, F. A.; SIMES, P. V. R. Cultura Viva: as prticas dos pontos e pontes. Braslia: Ipea, 2011. CUNHA FILHO, F. H. Federalismo cultural e sistema nacional de cultura:
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Luiz Eduardo de Lacerda Abreu* Frederico A. Barbosa da Silva**

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Quadro 1 Referenciais das polticas culturais brasileiras

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2.1 rgos de assessoria direta

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Fonte: Brasil (2009). Elaborao do autor.

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FIGURA 4 Secretaria de Polticas Culturais

Fonte: Brasil (2009). Elaborao do autor.

A SCC tem a misso de elaborar, instituir, executar e avaliar programas,

Fonte: Brasil (2009). Elaborao do autor.

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FIGURA 6 Secretaria do Audiovisual

Fonte: Brasil (2009). Elaborao do autor.

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Fonte: Brasil (2009). Elaborao do autor.

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2.2 Fundaes, autarquias e rgos colegiados