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Neste estudo buscou-se verificar o nvel de transparncia das informaes acerca da gesto pblica divulgadas nos portais eletrnicos de 96 municpios includos entre os 100 mais populosos do Brasil e quais caractersticas e indicadores socioeconmicos dos municpios podem contribuir para explicar o nvel de transparncia observado. O nvel de transparncia da gesto pblica foi verificado a partir de um modelo de investigao denominado ndice de Transparncia da Gesto Pblica Municipal (ITGPM), construdo com base em cdigos internacionais de boas prticas de transparncia e governana, na legislao brasileira aplicvel e nas experincias de pesquisas anteriores de natureza semelhante realizadas no Brasil e no exterior. As evidncias empricas apontam para baixos nveis de transparncia, considerados incompatveis com o nvel de desenvolvimento socioeconmico dos municpios. Alm disso, pode-se concluir que, no geral, existe associao entre as condies socioeconmicas dos municpios e os nveis de transparncia na divulgao de informaes acerca da gesto pblica observados nos sites dos grandes municpios brasileiros que compem a amostra desse estudo. P a l av r a s - c h av e : transparncia; gesto pblica; portais eletrnicos; municpios. Transparency of the municipal public management: a study from the homepages of the large Brazilian municipalities This study attempts to check the transparency level of information in public administration published in the homepages of 96 municipalities included among the 100 most populous in Brazil and what characteristics and socioeconomic indicators of the municipalities can contribute to explain the level
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of transparency observed. The level of transparency in public administration was established from a research model called Transparency Index Municipal Public Management (ITGP-M) constructed based on international codes of good governance and transparency, the Brazilian legislation and the experiences of previous studies of similar nature conducted in Brazil and abroad. The empirical evidence point to low levels of transparency, incompatible with the level of socioeconomic development of municipalities. Moreover, we can conclude that, overall, there is an association between the socioeconomic conditions of the municipalities and the levels of transparency in the disclosure of information about public administration observed in sites of large municipalities as in this study. Key
words:
1. Introduo
O presente estudo tem o propsito de abordar a questo da transparncia na divulgao de informaes acerca da gesto pblica por meio dos portais eletrnicos dos grandes municpios brasileiros. A transparncia na evidenciao dos atos e das contas da gesto pblica uma questo que encerra relevncia social e que ganhou maior notoriedade no Brasil a partir da edio da Lei Complementar no 101/2000. Porm, a transparncia da gesto pblica ainda se encontra em um estgio incipiente em decorrncia de a divulgao de tais informaes se dar em um ambiente poltico e cultural marcado por ideologias e interesses diversos (Silva, 2009:340). Considera-se que a disponibilizao de informaes transparentes, tempestivas e relevantes acerca da gesto pblica e da alocao dos recursos pblicos por parte dos governantes constitui um ato de responsabilidade na prestao de contas, o que a literatura denomina de accountability (Silva, 2009:341). Porm, estudos realizados no Brasil (Akutsu e Pinho, 2002; Pinho, 2006; Santana Jnior, 2008; Paiva e Zuccolotto, 2009) e no exterior (Justice, Melitski e Smith, 2006; Herawaty e Hoque, 2007; Styles e Tennyson, 2007; Prez, Bolvar e Hernndez, 2008) tm constatado que h dficit de accountability na gesto pblica, nos diferentes nveis governamentais. Uma pesquisa realizada por Grau (2000) em pases latino-americanos revelou que na maioria deles o acesso livre a informaes da administrao pblica no era permitido e, ainda, que nos poucos pases em que tais informaes eram acessveis no havia nenhum dispositivo punitivo quando o acesso informao era negado. Esforos no sentido de introduzir uma efetiva transparncia nos atos da administrao, com destaque para acompanhamento da elaborao, execuo e prestao de contas do oramento, esto sendo gradativamente implementados no Brasil, inclusive com iniciativas de regulao prpria por parte de diversos municpios (Matias-Pereira, 2006). Alm disso, j esto em vigor dispositivos legais (Lei Complementar no 101/2000, Lei Complementar no 131/2009 e Lei no 9.755/1998) que obrigam as entidades pblicas a divulgar relatrios peridicos com os resultados da aplicao dos recursos pblicos previstos nos instrumentos oramentrios, cujo objetivo promover o acompanhamento por parte da sociedade da aplicao dos recursos pblicos e responsabilizar os gestores que descumprirem as normas.
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Conforme afirma Slomski (2005), a sociedade tem convivido com o avano dos meios de comunicao, associado abertura de mercado, precedido de diversas transformaes em quase todos os segmentos, entre os quais se pode incluir a administrao pblica. A rede mundial de computadores (Internet) tem realizado significativas mudanas no processo de comunicao humana, de modo que as formas tradicionais de comunicao atualmente contem com o auxlio de recursos tecnolgicos que permitem que a distncia geogrfica se torne um conceito relativo. A difuso desse recurso tecnolgico, que na opinio de Oliveira e Martinez (2007) tem papel preponderante como meio de propagao de informao e conhecimento em diversas reas, alm de acesso mltiplo e massivo, j permite que o mesmo seja utilizado complementarmente, inclusive por recomendao legal (Lei Complementar no 101/2000, Lei Complementar no 131/2009 e Lei no 9.755/1998), para divulgao de informaes dos atos da administrao pblica. Diante dessa realidade, os cdigos internacionais de boas prticas de governana na gesto pblica, com destaque para os cdigos elaborados pela Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI) e pela International Federation of Accountants (Ifac), alm de sugerirem as aes que se traduzem em boas prticas, tambm tm apontado a internet como meio de comunicao com potencialidade de disponibilizar informaes de forma tempestiva e transparente aos diversos atores sociais. Esse trabalho buscou fazer um estudo da divulgao em meio eletrnico de informaes acerca da gesto pblica por parte dos grandes municpios brasileiros. Segundo Styles e Tennyson (2007:64), os municpios de maior porte tendem a apresentar maior nvel de divulgao de informaes acerca da gesto municipal. Pinho (2006) tambm assume o pressuposto de que nos municpios mais desenvolvidos encontram-se as melhores condies (econmicas, sociais, polticas, tecnolgicas) para implantar melhores portais eletrnicos. Este estudo assume, ainda, que o municpio o ente federativo mais prximo dos cidados e ao qual esses recorrem para suprir as principais demandas sociais. Considera-se que isso potencializa o interesse da coletividade por informaes sobre a gesto dos recursos pblicos sob responsabilidade dos gestores municipais. Neste estudo, o modelo de investigao utilizado diferencia-se pela abrangncia dos itens relacionados, ao considerar no apenas relatrios fiscais e financeiros, mas tambm informaes de natureza qualitativa que, em princpio, so mais facilmente compreendidas pelos cidados. A partir do exposto e do avano do uso da internet como tecnologia de comunicao e divulgao de informaes concernentes administrao pblica, a presente pesquisa norteada pela seguinte questo: Que caractersticas contribuem para explicar o nvel de transparncia das informaes acerca da gesto pblica divulgadas nos portais eletrnicos dos grandes municpios brasileiros? A partir das constataes alcanadas por pesquisas de finalidades semelhantes e da literatura sobre governana pblica e transparncia, foram selecionadas as seguintes caractersticas dos municpios: regio, localizao, participao do municpio em redes de integrao municipal, acessibilidade do site da prefeitura municipal e os indicadores: PIB per capita,
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receita oramentria, ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M), Taxa de Alfabetizao, ndice Firjan de Desenvolvimento Municipal (IFDM), ndice de Responsabilidade Fiscal, Social e de Gesto dos municpios (IRFS), ndice de Potencial de Consumo (IPC) e Dinamismo municipal. A partir da contextualizao e formalizao do problema de pesquisa, o estudo tem como objetivo verificar o nvel de transparncia das informaes acerca da gesto pblica divulgadas nos portais eletrnicos dos grandes municpios brasileiros e, a partir dessa verificao, identificar quais caractersticas podem estar associadas divulgao e transparncia dessas informaes.
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todas as atividades realizadas pelos gestores pblicos, de maneira que os cidados tenham acesso e compreenso daquilo que os gestores governamentais tm realizado a partir do poder de representao que lhes foi confiado (Cruz, Silva e Santos, 2009). No contexto da transparncia fiscal, isso significa a possibilidade do acompanhamento claro, transparente, da execuo oramentria e das finanas pblicas. No entanto, ressalta-se que dar publicidade no significa necessariamente ser transparente. necessrio que as informaes disponibilizadas sejam capazes de comunicar o real sentido que expressam, de modo a no parecerem enganosas. Icerman e Sinason (1996) defendem que o nvel de transparncia na prestao de informaes sobre os atos da administrao pblica (accountability) est relacionado basicamente a trs elementos: sociopolticos, regras de planejamento e execuo oramentria e normas de apresentao de relatrios financeiros externos. Dessa forma, considera-se que a divulgao de informaes acerca dos atos da gesto pblica no deve se limitar aos relatrios j previstos em dispositivos legais (em geral, relatrios fiscais e financeiros), mas tambm de informaes qualitativas que reportem desempenho, projetos e atingimento de metas em reas relevantes para a sociedade, tais como sade, educao, cultura, transporte, saneamento e outras. Esse pensamento corroborado por Matias-Pereira (2006:309), quando esse autor afirma que a transparncia do Estado se efetiva por meio do acesso do cidado informao governamental, o que torna mais democrticas as relaes entre o Estado e a sociedade civil.
Transparency means that information is freely available and directly accessible to those who will be affected by decisions and that enough information is provided in easily understandable forms and media. This requires that decisions are made and enforced in a manner that follows rules and regulations. The word transparency carries with it a powerful array of moral and political associations, including honesty, guilelessness, and openness (KIM et al., 2005).
De acordo com o entendimento desses autores acerca da transparncia, algumas caractersticas podem ser destacadas: informao livre, disponvel, compreensvel, diretamente acessvel aos que sero afetados pelas decises delas decorrentes, prestadas de forma completa em meios de comunicao adequados. Alm disso, a palavra transparncia traz consigo um importante conjunto de associaes morais e polticas, entre as quais: honestidade, lisura e abertura. Dar transparncia aos atos realizados pelos representantes do poder pblico parece no ser um desafio muito fcil, apesar dos modernos recursos tecnolgicos disponveis na atualidade. A transparncia na gesto pblica exige uma poltica especfica. um princpio a ser implementado de forma concertada e, portanto, exige capacidade da autoridade pblica (Gomes Filho, 2005). A legislao brasileira assegura alguma transparncia ao definir o direito de informao e ao impor um determinado padro tico administrao pblica em todas as esferas de poder governamental, em todos os nveis federativos (Gomes Filho, 2005). Porm, a despeito de obrigaes legais, a transparncia est estreitamente relacionada disposio de informar
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ou, ainda, responsabilidade em prestar contas (accountability) em decorrncia da responsabilidade da gerncia de recursos pblicos. No que tange transparncia da gesto fiscal, Paiva e Zuccolotto (2009) entendem que essa se relaciona ao fluxo crescente e tempestivo de informao econmica, social e poltica sobre a administrao municipal em meios eletrnicos de acesso pblico. No Brasil, atualmente, os debates em torno da transparncia da gesto pblica se reportam LRF, a qual apresenta como exigncia de transparncia da gesto fiscal a ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico, dos instrumentos de planejamento oramentrio, das prestaes de contas e respectivos pareceres e outros relatrios concernentes gesto fiscal (LRF, art. 48). Silva (2009:10), numa abordagem da transparncia da gesto fiscal, diz que:
A transparncia tem como objetivo garantir a todos os cidados, individualmente, por meio de diversas formas em que costumam se organizar, acesso s informaes que explicitam as aes a serem praticadas pelos governantes, as em andamento e as executadas em perodos anteriores, quando prev ampla divulgao, inclusive por meios eletrnicos e divulgao de audincias pblicas, dos planos, diretrizes oramentrias, oramentos, relatrios peridicos da execuo oramentria e da gesto fiscal, bem como das prestaes de contas e pareceres prvios emitidos pelos tribunais de contas.
Para esse autor, a transparncia no deve se reportar somente a fatos presentes praticados pela administrao pblica, mas tambm ser garantida para informaes de perodos anteriores, o que possibilita estudos de carter evolutivo e comparativo acerca da atuao dos gestores. Dessa forma, a transparncia cumpre a funo de aproximar o Estado e a sociedade e ampliar o nvel de acesso do cidado s informaes sobre a gesto pblica. A LRF previu a possibilidade de divulgao dos instrumentos de transparncia da gesto fiscal, ao determinar que a esses instrumentos ser dada ampla divulgao em meio eletrnico de acesso pblico. Neste trabalho, entre os diversos meios em que possvel promover ampla divulgao de informaes concernentes gesto pblica, destaca-se o ambiente eletrnico ou virtual. De acordo com Kim e colaboradores (2005), o desenvolvimento das tecnologias de informao e comunicao (TIC) trouxe mudanas na forma de informao de operaes, que tem sistematizado a transparncia governamental. De acordo com Pieranti, Rodrigues e Peci (2007:11), a internet tem desempenhado um papel essencial na disseminao de informaes e oferecimento de servios populao. A grande maioria dos rgos do governo dispe de homepages que fornecem informaes sobre polticas, projetos e aes do governo, alm do oferecimento de uma gama de servios ao cidado. Essa possibilidade de interao e prestao de servios do governo para a sociedade conhecida como governo eletrnico (e-gov), uma ferramenta para auxiliar a administrao pblica a desempenhar suas funes de forma integrada, eficiente e transparente, garantindo-lhe um carter mais democrtico e orientado ao cidado.
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preciso ressaltar, porm, que as tecnologias de informao podem facilitar a transparncia e a participao, mas no tm capacidade por si mesmas de pr fim existncia de dficit democrtico e de accountability. Embora ainda tenha um imenso potencial de expanso e venha apresentando avanos crescentes nos ltimos anos analisados, autores como Akutsu e Pinho (2002), Lock (2003), Pinho (2006) e Santana Junior (2008) consideram que a internet j constitui um meio de comunicao de amplo acesso. Isso faz da rede mundial de computadores um ambiente favorvel para uma divulgao ampla e transparente de informaes acerca da gesto dos recursos pblicos, a exemplo de oramentos, relatrios de prestao de contas, relatrios de avaliao de programas e projetos de iniciativa do poder pblico, entre outros. Platt Neto e colaboradores (2007:77) entendem que mais do que garantir o atendimento das normas legais, as iniciativas de transparncia na administrao pblica constituem uma poltica de gesto responsvel que favorece o exerccio da cidadania pela populao. Santana Junior (2008:69), a esse respeito, acrescenta que um dos mecanismos que pode contribuir para o exerccio da cidadania assegurar que um maior nmero de moradores do municpio tenha acesso internet. A disponibilizao de informaes sobre a gesto pblica e a execuo oramentria pode ser mais gil e tempestiva a partir dos meios eletrnicos. A transparncia da gesto fiscal no Brasil, a partir da LRF, passou a ser uma exigncia legal, que pode ser periodicamente acompanhada e fiscalizada pelos rgos competentes, assim como pela populao. Porm, uma gesto pblica transparente vai alm da divulgao dos instrumentos de transparncia fiscal, mas estende-se concretizao do conceito de accountability, quando possibilita que os cidados acompanhem e participem efetivamente dos atos da administrao pblica que causam impactos em toda a sociedade. Icerman e Sinason (1996), a partir de um estudo sobre a accountability governamental nos Estados Unidos, alertam que, apesar do apoio popular e da importncia da accountability governamental, ainda permanece uma discrepncia entre o que os governos esto dispostos a disponibilizar em termos de informao e o que os cidados esperam.
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brasileiros de acordo com a populao. Os 100 maiores municpios brasileiros concentram cerca de 75,5 milhes de habitantes, mais de 41% do total da populao do pas, o que torna o estudo relevante, uma vez que investiga informaes relativas gesto pblica para uma parcela bastante significativa da populao brasileira e que em 2007 respondeu por aproximadamente 60% de toda a riqueza produzida no pas.
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da transparncia em meio eletrnico de municpios espanhis. Como o ITA continha itens e referncias legais que no so comuns ao contexto dos municpios brasileiros, alguns itens foram excludos e outros inseridos. Os itens que foram inseridos tm como referncia os cdigos internacionais de boas prticas de transparncia e governana, a legislao brasileira aplicvel e experincias de pesquisas anteriores de natureza semelhante realizadas no Brasil e no exterior. As informaes que compem o modelo de investigao da transparncia da gesto pblica municipal foram baseadas nos seguintes subsdios:
t
Code of Good Practices on Fiscal Transparency (FMI, 2007); Constituio da Repblica Federativa do Brasil; Herawaty e Hoque (2007); Governance in the public sector: a governing body perspective (IFAC, 2001); ndice de transparencia de los ayuntamientos 2009 (TI Espanha, 2009); Justice, Melitski e Smith (2006); Lei Complementar no 101/2000; Lei Complementar no 131/2009; Lei no 4.320/1964; Lei no 8.666/1993; Lei no 9.755/1998; Lei no 10.257/2001; OECD Best practices for budget transparency (OECD, 2002); Prez, Bolvar e Hernndez (2008); Santana Junior (2008); Welch e Wong (2001).
t t t t t t t t t t t t t t t
A partir das recomendaes dos cdigos de governana, da legislao e das experincias de pesquisas anteriores, observou-se que havia informaes comuns. Alm das informaes comuns, foram consideradas as que, de alguma forma, fazem referncia atuao governamental, bem como os resultados da mesma. O instrumento de coleta de dados foi organizado em seis categorias de informaes para facilitar o registro, organizao, padronizao e anlise dos dados, conforme apresentado no quadro 1 a seguir.
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Quadro 1
C2
11
C3
36
C4
19
C5 C6
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Dessa forma, o ndice de Transparncia da Gesto Pblica Municipal (ITGP-M) pode ser representado pela seguinte expresso: ITGP-M= SC1 + S C2+ S C3+ S C4 + S C5+ S C6 Os itens que compem o instrumento de coleta de dados foram considerados a partir de uma lgica binria, ou seja, a sua existncia na home page leva a pontuao 1 (um) e a no existncia, a pontuao 0 (zero). No entanto, alguns itens da categoria Informaes financeiras, relatrios contbeis e fiscais referem-se a relatrios peridicos que constituem obrigaes da prefeitura, tais como: prestaes de contas, os demonstrativos previstos na Lei no 4.320/1964, alm dos relatrios previstos na Lei no 101/2000, Relatrio Resumido da Execuo Oramentria (RREO), com seus anexos e sua verso simplificada, Relatrio da Gesto fiscal (RGF), com seus anexos e sua verso simplificada, e tambm os pareceres prvios emitidos pelos tribunais de contas em relao s prestaes de contas anuais.
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Para esses demonstrativos, a pontuao por sua disponibilizao na home page do municpio considerou uma escala proporcional. De acordo com Pereira (2004:62), uma escala proporcional mede os atributos de forma que os acrscimos em atributos sejam representados por acrscimos proporcionais em valores de escala. Segundo esse autor, quando se tem atributos que apresentam acrscimos, aconselhvel que a escala utilizada reflita esses acrscimos. Para estabelecer a proporo, utilizou-se como referncia a periodicidade mxima dos relatrios previstos pela LRF, que so maioria na categoria C3 Informaes financeiras, relatrios contbeis e fiscais. A razo que o nmero mximo dos relatrios previstos da LRF seria equivalente a 10 anos (os relatrios da LRF so exigidos desde o ano 2000). Assim, adotou-se o critrio descrito no quadro 2 a seguir.
Quadro 2
Esse critrio foi definido aps a concluso da coleta de dados. Assim, durante a coleta de dados, foram feitos o registro de quantidade total de anos em que os relatrios estavam disponveis e, em seguida, a padronizao conforme o critrio adotado.
3.4 Variveis
Para este estudo foram selecionados os seguintes indicadores como variveis explicativas: PIB per capita, IDH-M, Taxa de Alfabetizao, ndice Firjan de Desenvolvimento Municipal (IFDM), ndice de Responsabilidade Fiscal, Social e de Gesto dos municpios (IRFS), ndice de Potencial de Consumo (IPC), Dinamismo Municipal. O intuito que os mesmos possam, de alguma forma, refletir as condies econmicas e sociais dos municpios pesquisados. As demais variveis analisadas no presente estudo so: ndice de Transparncia da Gesto Pblica Municipal (varivel dependente), regio, localizao, receita oramentria, participao em redes de integrao e acessibilidade do site (variveis explicativas). O quadro a seguir resume as variveis consideradas neste estudo.
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Quadro 3
ndice de Transparncia da Gesto Varivel de natureza quantitativa que pode variar de 0 a 143, que Pblica Municipal (ITGP-M) consiste no escore resultante da aplicao do instrumento de coleta de dados proposto nas home pages dos municpios. Regio Localizao Varivel categrica decorrente do agrupamento dos municpios de acordo com a regio geogrfica onde se situa o estado a que pertencem. Varivel categrica resultante do agrupamento dos municpios de acordo com a localizao em termos de capital, regio metropolitana e interior do estado.
Independente
Participao em redes de Integrao Varivel dicotmica resultante do agrupamento dos municpios da amostra em dois grupos: os que participam e os que no participam de redes de integrao municipal. Acessibilidade do site Varivel dicotmica resultante da aprovao ou no da home page dos municpios no Avaliador e Simulador de Acessibilidade de Stios (Ases). Indicador do nvel de atividade econmica do municpio. o total arrecadado pelo municpio em tributos, contribuies, receitas de servios, transferncias e outros em 2008; representa a capacidade de gerao de receitas do municpio.
ndice de Desenvolvimento Humano ndice que mede o nvel de desenvolvimento humano de um municpio Municipal (IDH-M) a partir de indicadores de educao, longevidade e renda. Taxa de alfabetizao Percentual das pessoas acima de 15 anos de idade que so alfabetizadas; indica o nvel educacional de uma populao.
ndice Firjan de Desenvolvimento ndice que tem como objetivo acompanhar o desenvolvimento humano, Municipal (IFDM) econmico e social de todos os municpios brasileiros. ndice de Responsabilidade Fiscal, ndice que tem como objetivo compreender e estimular a melhoria Social e de Gesto dos municpios das gestes municipais. (IRFS) ndice de Potencial de Consumo ndice que mede o potencial de consumo de um municpio a partir (IPC) dos seguintes fatores: renda das famlias, consumo das famlias em relao riqueza produzida (PIB) e variao da renda dos municpios (arrecadao tributria). Dinamismo Municipal ndice que objetiva identificar a capacidade que cada municpio tem de crescer em relao a si prprio, a partir dos seguintes indicadores: ndice de potencial de consumo, evoluo do PIB, economia municipal, operaes bancrias, gerao de novos negcios e investimentos municipais em reas sociais.
Considera-se que a principal limitao desse estudo relaciona-se com a construo do modelo de investigao para o ndice de transparncia da gesto pblica municipal (varivel dependente). A definio do que deve ser divulgado acerca da gesto pblica na home page de
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um municpio para que ele seja considerado transparente uma questo passvel de discusso. Embora a escolha das informaes para o modelo de investigao tenha considerado a caracterstica de se referir a informaes que tratem da atuao e dos resultados da gesto pblica municipal, com o modelo adotado, correu-se o risco de deixar de fora outras informaes que tambm podem ser relevantes. Alm disso, no foi estabelecida uma ponderao acerca da relevncia das informaes para a transparncia da gesto pblica municipal. No modelo proposto, buscou-se apenas quantificar as informaes divulgadas nos sites dos municpios.
Conforme j apresentado, o instrumento de coleta de dados foi composto com base na literatura sobre boas prticas de governana na gesto pblica e tambm em experincias de pesquisas anteriores, com o objetivo de avaliar a divulgao de informaes acerca da gesto pblica nas home pages dos maiores municpios brasileiros. Os indicadores constantes do instrumento de coleta de dados foram organizados em grupos de acordo com as caractersticas dos mesmos. A mdia geral do ndice de transparncia (ITGP-M) foi 66,10, porm se trata de uma distribuio consideravelmente dispersa. Sendo 143 a pontuao mxima possvel, observou-se que o municpio com menor pontuao alcanou 15 pontos (Carapicuba SP) e o municpio
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com maior ndice atingiu 122 pontos (Londrina PR). Por se tratar dos maiores municpios brasileiros em termos populacionais, que juntos respondem por 60% do PIB brasileiro, considera-se que os municpios da amostra apresentaram um nvel de transparncia de informaes da gesto pblica municipal incompatvel com o seu desenvolvimento socioeconmico.
Observa-se que o coeficiente de determinao ajustado (Adjusted R Square R2), que mede o grau de ajustamento da reta de regresso s observaes e indica a proporo da variabilidade da varivel dependente que explicada pelas variveis independentes, 55,7%. Em outras palavras, o R2 indica que 55,7% da variao na varivel dependente ITGP-M so explicados pelas variaes ocorridas nas variveis independentes consideradas no modelo: receita oramentria e dinamismo municipal. Os demais parmetros foram superiores aos outros modelos obtidos a partir do Stepwise, indicando a superioridade do modelo de regresso, considerando as variveis citadas.
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Para anlise da regresso linear, considera-se que quanto menores forem os resduos quadrados, mais preciso ser o modelo. A soma total dos quadrados (54.316,958) o resduo quadrado encontrado, caso fosse utilizada somente a mdia da varivel dependente ITGP-M para predio. Com as variveis independentes includas no modelo, esse resduo caiu para 23.580,287. O teste F analisa o efeito do conjunto das variveis explicativas sobre a varivel dependente, verificando a probabilidade de os parmetros da regresso serem iguais a zero. A hiptese nula desse teste afirma que o R2 igual a zero. Como o Sig. (0,000) menor que o a estabelecido (0,05), rejeita-se a hiptese nula de que o R2 igual a zero e conclui-se que a regresso significativa no conjunto de seus parmetros estimados. Isso indica ainda que pelo menos uma das variveis independentes exerce influncia sobre a varivel dependente e o modelo significativo.
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A partir da anlise da equao da regresso, tem-se que a variao de um ponto percentual na varivel Receita Oramentria provoca uma variao de 16,3 pontos percentuais, em mdia, na varivel dependente, e a variao de 1 ponto percentual na varivel Dinamismo Municipal acarreta uma alterao de 0,28 ponto percentual, em mdia, no ITGP-M. Assim, a varivel que apresenta maior impacto sobre a varivel dependente a Receita Oramentria. A equao de regresso pode ser sumariamente descrita da seguinte forma: ITGP-M= -293,528 + 16,314 ln Receita Oramentria + 0,28 Dinamismo Municipal Conforme pode ser observado na tabela 4, de acordo com o teste t, a probabilidade de que os coeficientes das variveis explicativas sejam estatisticamente nulos tende a zero, o que garante significncia ao modelo. Assim, da anlise de regresso, verifica-se que o modelo estimado consegue explicar em torno de 56% das variaes que ocorrem com o ndice de transparncia atravs das variaes na receita oramentria e no dinamismo municipal, sendo mais relevantes as variaes na receita oramentria.
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Disposio dos municpios em relao varivel qualitativa regio aps a formao dos clusters
Cluster 1 Regio Sudeste Sul Nordeste Norte Centro-Oeste Total F 25 13 7 3 2 50 f 52,1% 72,2% 38,9% 42,9% 40,0% F 23 5 11 4 3 46 Cluster 2 f 47,9% 27,8% 61,1% 57,1% 60,0% Total 48 18 18 7 5 96
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De acordo com a classificao dos municpios da amostra por regio, a formao dos clusters revela uma concentrao dos municpios da regio Sul no cluster 1, enquanto a maior parte dos municpios das regies Nordeste, Norte e Centro-Oeste foi alocada no cluster 2. Por sua vez, os municpios da regio Sudeste, a mais representativa da amostra, apresentaram uma diviso mais equilibrada entre os dois clusters.
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Disposio dos municpios em relao varivel qualitativa localizao aps a formao dos clusters
Cluster 1 Localizao Capital Regio Metropolitana Interior Total F 19 9 22 50 f 79,2% 25,7% 59,5% F 5 26 15 46 Cluster 2 f 20,8% 74,3% 40,5% Total 24 35 37 96
Conforme a classificao dos municpios da amostra por localizao em termos de capital, regio metropolitana e interior do estado, a formao dos clusters revela uma concentrao dos municpios que so capitais no cluster 1, enquanto a maior parte dos municpios localizados em regies metropolitanas foi alocada no cluster 2. Por sua vez, os municpios localizados no interior dos estados, a categoria mais representativa da amostra, apresentaram uma diviso mais equilibrada entre os dois clusters, embora cerca de 60% tenham sido inclu dos no cluster 1.
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Disposio dos municpios em relao varivel qualitativa participao na rede Mercocidades de integrao municipal aps a formao dos clusters
Cluster 1 Rede Mercocidades Sim No Total F 28 22 50 f 70,0% 39,3% Cluster 2 F 12 34 46 f 30,0% 60,7% Total 40 56 96
No que tange classificao dos municpios da amostra em termos de participao na rede Mercocidades de integrao municipal, a formao dos clusters revela uma concentrao dos municpios que esto integrados rede no cluster 1 (70%); por sua vez, o cluster 2 abrange mais de 60% dos municpios que no participam da rede Mercocidades.
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Disposio dos municpios em relao varivel qualitativa acessibilidade do site aps a formao dos clusters
Cluster 1 Acessibilidade Aprovados No aprovados Total F 28 22 50 f 58,3% 45,8% F 20 26 46 Cluster 2 f 41,7% 54,2% Total 48 48 96
Com referncia classificao dos municpios da amostra quanto acessibilidade do site, a formao dos clusters revela uma distribuio mais equilibrada, embora a maioria (58%) dos municpios cujas home pages foram aprovadas quanto acessibilidade tenha sido alocada no cluster 1 (70%); por sua vez, o cluster 2 incluiu mais de 54% dos municpios cujas home pages no foram aprovadas quanto acessibilidade.
Ta b e l a 9
Aps a formao dos clusters, foram levantadas as mdias do ITGP-M (varivel dependente) e tambm das variveis explicativas de natureza quantitativa. Como se pode observar na tabela 9, para todas as variveis apresentadas, as mdias do cluster 1 so superiores s do cluster 2 e tambm do geral da amostra. Com isso, no se afirma que tais ndices so variveis discriminadoras, mas que tm potencial de auxiliar na compreenso das caractersticas dos objetos de cada agrupamento formado a partir das variveis utilizadas na anlise de clusters.
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A tabela 10 apresenta as medidas centroides de cada uma das seis variveis aglutinadoras utilizadas na anlise de cluster.
Ta b e l a 1 0
De acordo com as medidas de cada uma das variveis utilizadas para formao dos clusters, verifica-se que, para todas, o cluster 1 apresenta valores mais elevados. Pode-se afirmar que isso significa que os municpios includos no cluster 1 foram aqueles que apresentaram um maior nvel de informaes relativas gesto pblica, de acordo com o modelo de investigao adotado. Em outras palavras, se os municpios do cluster 1 tiveram melhor desempenho nas categorias que formam o modelo de investigao, lgico admitir que, em mdia, o ndice de transparncia dos mesmos foi significativamente superior. O mtodo TwoStep Cluster (TSC) de formao de clusters apresenta tambm a relevncia de cada uma das variveis utilizadas no agrupamento dos objetos. De acordo com o Bonferroni Adjustmet, nos dois clusters todas as variveis contriburam para agrupar os municpios. Porm a relevncia no cluster 1 segue a seguinte ordem: C6, C2, C4, C1, C3 e C5. No cluster 2, a ordem de relevncia foi: C3, C6, C4, C1, C5 e C2. Nota-se que o desempenho na varivel C6, que contempla informaes quantitativas e qualitativas sobre a gesto em reas especficas de interesse pblico, apresentou regularidade na relevncia, sendo a primeira varivel mais relevante no cluster 1 e a segunda no cluster 2. A partir dos resultados verificados na anlise de clusters, tem-se que: foi possvel agrupar os 96 municpios da amostra em dois grupos (clusters). O cluster 1 aquele que apresen-
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tou os maiores desempenhos mdios nas variveis explicativas quantitativas consideradas nesse estudo (populao, PIB per capita, receita oramentria, IDH-M, taxa de alfabetizao, ndice Firjan IRFS e IPC e dinamismo municipal) e tambm na varivel dependente (ITGPM). O cluster 1 contempla a maioria dos municpios da regio Sul e 19 das 24 capitais da amostra. Alm disso, a maioria dos municpios integrantes da rede Mercocidades tambm est no cluster 1. Por sua vez, o cluster 2 contm os municpios com menores desempenhos nas variveis utilizadas na formao dos clusters e nas variveis explicativas quantitativas consideradas neste estudo. A maioria dos municpios situados em regies metropolitanas est no cluster 2, que contm tambm a maior parte dos municpios da amostra no integrados rede Mercocidades.
5. Consideraes finais
Neste estudo buscou-se compreender, luz do problema de pesquisa levantado, o nvel de transparncia das informaes acerca da gesto pblica divulgadas nos portais eletrnicos dos grandes municpios brasileiros e quais caractersticas socioeconmicas dos municpios podem estar relacionadas com o nvel de transparncia observado. A amostra composta por 96 municpios includos entre os 100 mais populosos do Brasil. As caractersticas selecionadas dos municpios foram: regio, localizao, participao do municpio na rede Mercocidades, acessibilidade do site da prefeitura municipal e os indicadores: PIB per capita, receita oramentria, IDH-M, taxa de alfabetizao, ndice Firjan de Desenvolvimento Municipal, ndice de Responsabilidade Fiscal, Social e de Gesto dos municpios, ndice de Potencial de Consumo e Dinamismo municipal. Tendo em conta os conceitos de governana pblica e de transparncia apresentados, entende-se que a accountability governamental se materializa a partir da divulgao de informaes claras e tempestivas acerca de resultado da atuao da gesto pblica, bem como suas implicaes para a sociedade. Essa divulgao deve abranger informaes quantitativas e qualitativas, disponibilizadas de forma acessvel a todos os atores sociais, em meios de comunicao eficazes, com destaque para a internet. Para atingir os propsitos desse estudo, os nveis de transparncia das informaes acerca da gesto pblica nos portais eletrnicos dos maiores municpios brasileiros foram levantados mediante a construo de um modelo de investigao denominado de ndice de Transparncia da Gesto Pblica Municipal (ITGP-M). Esse ndice foi elaborado com base em cdigos internacionais de boas prticas de transparncia e governana, na legislao brasileira aplicvel e experincias de pesquisas anteriores de natureza semelhante realizadas no Brasil e no exterior. Os itens que compem o ITGP-M foram organizados em seis categorias de acordo com as caractersticas das informaes. As categorias foram as seguintes: informaes gerais sobre o municpio, gestor municipal e vereadores; legislao municipal e instrumentos de planejamento municipal; informaes financeiras, relatrios contbeis e fiscais; informaes sobre a
rap Rio de Janeiro 46(1):153-76, jan./fev. 2012
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interao com os cidados e com a sociedade; anlise do portal do municpio; e informaes quantitativas e qualitativas sobre a gesto, a qual contemplou informaes de reas de grande interesse social, entre as quais: segurana pblica, educao, cultura, esporte e lazer, habitao e urbanismo, sade, saneamento bsico, meio ambiente, atuao dos setores econmicos (indstria, comrcio, servios e agricultura), emprego e renda, e transporte. Em relao aos objetivos apresentados, com base na pontuao levantada, constatou-se que os municpios da amostra no divulgaram de forma completa as informaes acerca da gesto pblica municipal, de acordo com o modelo de investigao proposto. Das seis categorias de informaes do modelo, em cinco delas no se observou atendimento a todos os itens. A mdia geral do ndice de transparncia (ITGP-M) foi 66,10. Sendo 143 a pontuao mxima possvel, observou-se que o municpio com menor pontuao alcanou 15 pontos (10,5%) e o municpio com maior ndice atingiu 122 pontos (85%). Por se tratar dos maiores municpios brasileiros em termos populacionais, que juntos respondem por 60% do PIB brasileiro, considera-se que os ndices alcanados, em mdia, so baixos, haja vista que esto abaixo de 50% da pontuao mxima possvel. Entende-se tambm que os municpios apresentaram um nvel de transparncia de informaes da gesto pblica municipal incompatvel com seu desenvolvimento socioeconmico. O modelo estimado consegue explicar em torno de 56% das variaes que ocorrem com o ndice de transparncia, atravs das variaes na receita oramentria e no dinamismo municipal, sendo mais relevantes as variaes na receita oramentria. Por meio da anlise de clusters, os municpios da amostra foram divididos em dois grupos: o primeiro grupo congrega os municpios com melhor desempenho mdio no ndice de transparncia e tambm nos indicadores socioeconmicos considerados. Esse grupo tambm contm a maioria das capitais, dos municpios das regies Sul e Sudeste e tambm a maioria dos municpios integrantes da rede Mercocidades. O segundo grupo contm os municpios com menores desempenhos mdios nas variveis utilizadas na formao dos clusters e nas variveis explicativas quantitativas utilizadas nesse estudo. A maioria dos municpios situados em regies metropolitanas est no segundo cluster, que contm tambm a maior parte dos municpios da amostra no integrados rede Mercocidades. Com base nos resultados apresentados, pode-se considerar que, no geral, existe associao entre as condies socioeconmicas dos municpios e os nveis de transparncia na divulgao de informaes acerca da gesto pblica observados nos sites dos grandes municpios brasileiros que compem a amostra desse estudo. Essa associao, em geral, tem direo positiva, ou seja, melhores condies socioeconmicas tendem a implicar maior nvel de transparncia por parte dos municpios. Essas concluses se restringem amostra e ao perodo analisado. Para pesquisas futuras, sugere-se que sejam agregados diferentes indicadores ao modelo de investigao com vistas a aperfeioar as tentativas de mensurar a divulgao de informaes acerca da gesto pblica em meios eletrnicos.
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