FINANCIAMENTO DO TRANSPORTE COLETIVO URBANO

RELATRIO FINAL DO COMIT DE FINANCIAMENTO

Braslia dezembro/2001

SUMRIO

Apresentao..................................................................................................................................................3 1.Delimitao Temtica do Comit de Financiamento..................................................................................4 2.Objetivo.......................................................................................................................................................4 3.Razes do foco no Transporte Coletivo Urbano ........................................................................................5 4.Critrios de priorizao para o financiamento do transporte coletivo urbano............................................6 5.Descrio do atual modelo de financiamento do Transporte Coletivo Urbano..........................................7 Recursos Pblicos.....................................................................................................................................7 Recursos Privados....................................................................................................................................10 6.Aspectos que oneram os custos do transporte coletivo urbano.................................................................11 Carga tributria........................................................................................................................................11 Encargos Sociais......................................................................................................................................12 Custo de energia.......................................................................................................................................12 Gratuidades e Benefcios.........................................................................................................................13 7.Polticas tarifrias e a sustentabilidade da oferta de transporte urbano....................................................14 8.Condies de financiamento permanente do Transporte Coletivo Urbano..............................................15 Vinculao da receita tributria a uso setorial especfico........................................................................15 Fontes privadas de financiamento............................................................................................................16 Receita Tarifria.......................................................................................................................................18 Processos de estadualizao.....................................................................................................................18 9.Fatores ordenadores e/ou impeditivos ao financiamento do Transporte Coletivo Urbano.......................19 Constituio Federal................................................................................................................................19 Resolues do Senado e Banco Central ..................................................................................................19 Setor Privado............................................................................................................................................22 10.Participao dos Fornecedores e Poltica Industrial...............................................................................23 11.Identificao de Alternativas de fontes ..................................................................................................25 Recursos pblicos....................................................................................................................................25 Recursos privados....................................................................................................................................29 12.Reduo dos fatores impeditivos para o financiamento do transporte coletivo urbano..........................30 13.Justificativa das propostas.......................................................................................................................32 Os prejuzos sociais e econmicos da ausncia de investimento no transporte coletivo urbano.............32 O potencial de gerao de emprego e renda da indstria de transporte ..................................................33 Insumos absorvidos pela indstria do transporte coletivo urbano...........................................................34 O potencial da indstria de transporte coletivo urbano na gerao de valor adicionado........................35 A importncia relativa da indstria de transporte coletivo perante outros setores..................................36 14.Concluses preliminares.........................................................................................................................37 15.Anexo 1 Tabela Resumo das Fontes Alternativas de Financiamento..................................................37 17.Anexo 2 Participantes do Comit de Financiamento do Transporte Coletivo Urbano........................37 18.Referncias Bibliogrficas......................................................................................................................37

Apresentao
A Constituio Federal de 1988, no seu Artigo 30, atribui ao municpio a organizao e a prestao dos servios pblicos de interesse local, inclusive do transporte urbano, sendo Unio reservada a competncia de instituir diretrizes gerais para o desenvolvimento urbano, inclusive do transporte, de acordo com o Artigo 21, inciso XX. Mas, tambm competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, conforme prev o Artigo 23, incisos II, VI e X: i) cuidar da sade e assistncia pblicas, da proteo e garantia das pessoas portadoras de deficincia; ii) proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia; iii) proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas; e iv) combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos. A sade, o acesso cultura, educao e cincia, a proteo ambiental, o combate poluio, a integrao social, bem como a reduo da pobreza e da marginalizao passam necessariamente por cidades habitveis, saneadas e dotadas de um sistema de transporte e circulao eficiente. Nesse contexto, a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica -SEDU/PR foi criada pela Lei 9.649, de 27 de maio de 1998, alterada pela Medida Provisria n 2.216-37, de 31 de agosto de 2001, com a atribuio de formular, implementar e coordenar as polticas nacionais de desenvolvimento urbano, bem como de promover, em articulao com as diversas esferas de governo, com o setor privado e organizaes no governamentais, aes e programas de urbanizao, de habitao, de saneamento bsico e de transporte urbano. Para fazer cumprir o que prev referida Lei, a SEDU/PR criou o Grupo Executivo de Transporte Urbano - GTRAN, por meio da Portaria N. 19, publicada no DOU, de 18 de maio de 2000, com o intuito de promover a articulao institucional, desenvolver estudos e coordenar os programas e projetos do setor de transporte urbano. Dentre os projetos que o GTRAN passou a coordenar, destaca-se o da Poltica Nacional para o Transporte Urbano, para o qual foram definidos cinco objetivos, focalizados na melhoria da qualidade do transporte coletivo e do deslocamento de pedestres e ciclistas e no aumento dos ndices de satisfao dos usurios e da populao urbana em geral com os servios de transporte e as facilidades de deslocamento que lhes so oferecidas. Em agosto de 2000 a SEDU/PR, por meio do GTRAN, deu incio a um processo de formulao da Poltica Nacional de Transporte Urbano, tendo como base uma proposta de Diretrizes Gerais para o setor. Fez parte da primeira fase desse processo, o desdobramento das diretrizes gerais propostas pela SEDU/PR, o que ocorreu entre os meses de agosto e novembro de 2000 e para o qual se contou com a colaborao de 39 entidades, representantes do executivo federal, estadual e municipal, do legislativo, de organismos no governamentais, gestores e operadores do sistema de transporte e trnsito urbano, entidades representativas de trabalhadores e rgos financiadores, organizadas em quatro Comits Temticos.

O produto dessa primeira fase foi discutido em seminrios regionais promovidos pela SEDU/PR, em parceria com organismos gestores locais, em 12 cidades, de grande e mdio porte, cuja rea de abrangncia atingiu cerca de 500 municpios. O principal objetivo desses eventos foi coletar opinio dos organismos locais (estados e municpios) sobre a proposta gerada pelos Comits Temticos criados pela SEDU/PR. Esses seminrios transcorreram entre os meses de abril a agosto de 2001. Tendo em vista que as propostas sugeridas somente sero viveis se houver financiamento para tal, e que os Comits Temticos no puderam aprofundar se nessa temtica, devido ao largo escopo dos seus trabalhos e o exguo prazo que lhes foi dado, o Grupo Executivo de Transporte Urbano recomendou a criao de um outro Comit que pudesse tratar especificamente das questes de financiamento, com o aporte de entidades de fomento, que j haviam participado da primeira fase, e de especialistas no tema. 1. Delimitao Temtica do Comit de Financiamento As propostas do grupo de FINANCIAMENTO DO TRANSPORTE COLETIVO URBANO estiveram circunscritas aos seguintes aspectos: Indicao de critrios de prioridade para a destinao dos recursos disponveis para o setor; Descrio do atual modelo, identificando as participaes efetivas dos governos federal, estaduais e municipais, bem como as da iniciativa privada; Reviso/ampliao do modelo atual; Identificao dos fatores impeditivos ao financiamento do transporte coletivo urbano; Anlise da carga tributria incidente sobre o transporte coletivo urbano, em suas diferentes modalidades e respectiva proposta de alterao; Estabelecimento de critrios de polticas tarifrias, com vista sustentabilidade dos projetos de transporte coletivo urbano de passageiros; Anlise da participao estatal e privada no investimento do transporte coletivo urbano de passageiros; Anlise da participao dos fornecedores no financiamento do sub-setor Indicao de novas fontes, com base nos conceitos de prioridade ao transporte coletivo urbano e estmulo ao uso adequado do espao urbano; Indicao de caminhos para reduzir os fatores impeditivos ao financiamento do transporte coletivo urbano.

2. Objetivo
O Comit de FINANCIAMENTO DO TRANSPORTE COLETIVO URBANO NO BRASIL teve como objetivo propor reformulao do modelo de fontes e usos de

recursos para o setor, que possa viabilizar a implementao da Poltica Nacional para o Transporte Urbano.

3. Razes do foco no Transporte Coletivo Urbano

O transporte urbano na sua totalidade, representado por deslocamentos realizados pelos mais distintos modos de transporte, elemento estruturante da vida econmica e social das cidades. Porm, a capacidade do sistema virio pblico no infinita. A ocupao das vias de forma indiscriminada, para suportar os mais diversos tipos de deslocamentos, geram impactos sociais e econmicos que podem comprometer a competitividade das cidades e a qualidade da vida urbana. So vrios os estudos feitos no Brasil que quantificaram impactos dessa natureza, expressos em perda de tempo, desperdcio de combustvel e emisso de poluentes acima dos nveis mximos permitidos Os estudos recentes sobre os custos urbanos de transportes, incluindo combustiveis, tempo de viagem e poluio urbana em cidades brasileiras com mais de 100.000 habitantes, mostram que estes chegam a cerca de 6% do PIB anual, o que comprova a importancia social e economica do tema. Alm disso, as dificuldades de acesso (fsico e econmico) da populao de mais baixa renda e o desequilbrio dos resultados das intervenes mal direcionadas no setor podem aprofundar a pobreza, a marginalizao e as desigualdades sociais. A melhoria da qualidade do transporte coletivo constitui-se num forte instrumento para assegurar a sustentabilidade da circulao urbana. Tal melhoria entendida como a oferta de servio rpido, acessvel, seguro, universal e adequado s necessidades de deslocamento da populao. Cada atributo destes, em relao ao transporte coletivo urbano de passageiros, deve ser compreendido como:

rpido: com prioridade de circulao fsica ou operacional, dentre os demais modos de transporte, traduzida no uso do espao pblico (vias, caladas, estacionamentos, etc.) e ser dotado de elementos operacionais que possibilitem a oferta diferenciada de servios e resultem em tempos de viagens mais competitivos; acessvel: oferecendo itinerrios, pontos terminais e pontos de parada que reduzam ao mximo o tempo de deslocamento a p e das conexes, para aumentar o atendimento dos desejos de deslocamentos de seus usurios ; seguro: com baixos ndices de acidentes veiculares e agresses, roubos e furtos nas instalaes, equipamentos e dentro dos veculos, no percurso completo da viagem; universal: com caractersticas homogneas de conforto e dignidade no transporte de passageiros, abrangendo todas as camadas da populao e toda a regio de referncia .

adequado s necessidades da populao: oferecendo alternativas tecnolgicas conforme o desejo dos usurios do transporte urbano, diretos e os potenciais, de forma a atrair usurios de outros modos de transporte .

As propostas do Comit de Financiamento restringem-se a dar suporte proposta de Poltica elaborada pela SEDU/PR, aps a concluso do processo de consulta sociedade. A SEDU/PR definiu as seguintes diretrizes de Poltica Nacional para o Transporte Urbano: MELHORIA DA QUALIDADE DO TRANSPORTE COLETIVO URBANO Melhoria da acessibilidade do transporte coletivo urbano Prioridade de circulao do transporte coletivo urbano Segurana e conforto para o transporte coletivo urbano Qualificao da gesto da demanda e oferta E

REDUO DOS IMPACTOS NEGATIVOS SOCIAIS, ECONMICOS AMBIENTAIS DAS VIAGENS URBANAS Segurana na circulao de pedestres, ciclistas e motociclistas Reduo dos custos do transporte coletivo urbano Reduo do desperdcio de combustvel

MODERNIZAO DAS RELAES INSTITUCIONAIS Modelos de delegao que estimule uma relao contratual saudvel entre rgo gestor e empresas concessionrias do transporte coletivo urbano Capacitao para novos modelos de gesto do transporte urbano Novos mtodos de comunicao com os usurios Melhoria da gesto pblica e privada Uso de modernas tecnologias de veculos e equipamentos na gesto da demanda e oferta

MODERNIZAO TECNOLGICA E GERENCIAL

4. Critrios de priorizao para o financiamento do transporte coletivo urbano.

Definir critrios de seleo das prioridades para financiamento do transporte coletivo urbano exige clareza sobre a dimenso e a tipologia dos problemas que as cidades esto vivenciando, a profundidade dos impactos extra-setoriais que esses problemas possam gerar e quais so as condies efetivas de gerenciamento, que possam fazer com que a aplicao dos recursos gere resultados efetivos de melhoria da qualidade do transporte coletivo urbano, alm, evidentemente, do tamanho da cidade e de sua posio na rea urbana em que se insere.

Tal estruturao pode contribuir para orientar as decises de investimento e custeio no setor. A extenso e profundidade do impacto que os problemas e respectivas solues possam gerar, requerem a estratificao das cidades por faixas de tamanho. Dados do Censo do IBGE, realizado no ano de 2.000, registram 223 cidades brasileiras com populao acima de 100 mil habitantes, e que, portanto, apresentam demanda representativa por transporte coletivo urbano, sendo que dessas, 75 esto situadas em Regies Metropolitanas. Essas cidades foram classificadas pela SEDU/PR, para efeito deste trabalho, nas seguintes faixas: 2 Megacidades: acima de 5 milhes de habitantes, sendo ambas capitais das duas maiores Regies Metropolitanas; 10 cidades grandes: entre 1 e 3 milhes de habitantes, com 8 compondo Regio Metropolitana; 18 cidades mdias: entre 500 mil e 1 milho de habitantes, sendo 9 delas integrantes de Regio Metropolitana; 35 cidades mdias: entre 300 mil e 500 mil habitantes, com 18 delas compondo Regio Metropolitana; 41 cidades mdias: entre 200 e 300 mil habitantes, sendo 16 delas membros de Regio Metropolitana; e 117 cidades pequenas entre 100 e 200 mil habitantes, com 22 delas integrando Regio Metropolitana.

Dentre os critrios que se indica para seleo de prioridade de atuao do governo federal, na implementao da Poltica Nacional para o Transporte Urbano, aplicados para cada faixa de cidade, esto o tamanho da populaco, o nvel de problemas, a capacidade financeira e gerencial e a iniciativa para adotar medidas preventivas que a cidade demonstra para resolver os seus problemas relativos ao transporte e circulao.

5. Descrio do atual modelo de financiamento do Transporte Coletivo Urbano

Recursos Pblicos O principal mecanismo de financiamento dos investimentos na infra-estrutura do transporte urbano o recurso oramentrio local, embora algumas poucas cidades apliquem, para esse fim, transferncias do Oramento Geral da Unio OGU. De acordo com anlise feita por KHAIR, com a Constituio de 1988 cresceram as transferncias constitucionais e, mais ainda, as receitas tributrias prprias municipais como o IPTU, o ISS, o ITBI e taxas em geral. Segundo ele, de acordo com estudo promovido pelo BNDES 1, o crescimento das receitas tributrias municipais, no perodo 1988 a 1997, foi de 190% (a
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Amir Antnio Khair. O financiamento dos municpios brasileiros. Revista dos Transportes Pblicos, Ano 21, a999, 1 trimestre. Pp. 107-116 7

uma taxa anual aproximada de 12,6%). Os estados e a Unio registraram crescimento de 66% (5,8% anual) e 44% (4,1) anual, respectivamente. As receitas municipais atingiram, em 1996, em valores de janeiro de 1998, R$51 bilhes ou R$347/capita, distribudas da seguinte forma: a) receitas prprias: 32,3% ISS 7,4% IPTU 4,4% ITBI 1,6% CONTRIBUIO DE MELHORIA 0,3% OUTRAS RECEITAS 9,3% b) transferncias: 63,7% ICMS 30,4% FPM 18,7% IPVA 3,4% TRANSFERNCIAS VOLUNTRIAS 10,6 % c) Operaes de Crdito: 4,0% Porm, continua KHAIR, no se sabe quanto desses recursos foi aplicado em transporte urbano. A receita prpria das capitais mais que o dobro das cidades do interior. Em relao s receitas oramentrias, as regies Norte, Nordeste e Centro-oeste tm cerca de 80% de suas receitas provenientes de transferncias. Em todas as regies os tributos prprios mais importantes so, pela ordem, ISS, IPTU, taxas e ITBI. Prev-se que as receitas tributrias municipais podem continuar crescendo. O IPTU um imposto mal utilizado, com grande potencial de crescimento. O contribuinte paga, muitas vezes, menos do que um cafezinho por ms (a mdia mensal do pas de R$2,15). Quanto ao ISS, o seu maior problema a dificuldade de fiscalizao, porque a maior parte das empresas geralmente no emite Nota Fiscal.2 Quanto s transferncias voluntrias do governo federal, o total de recursos do Oramento Geral da Unio OGU, no perodo 1995-2000, foi de cerca de 5 bilhes de reais. Destes, foram aplicados pelo Ministrio dos Transportes, no perodo 1995/98, 1,24 bilhes de reais3, voltados para a concluso de obras inacabadas relacionadas com trens urbanos e metropolitanos, na esteira das medidas de estadualizao desses sistemas. Esse investimento, realizado pelo
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O texto em itlico uma transcrio do texto de Amir Antnio Khair em O financiamento dos municpios brasileiros. Revista dos Transportes Pblicos, Ano 21, a999, 1 trimestre. Pp. 107116. 3 Fonte: Ministrio dos Transportes 8

Ministrio dos Transportes, representou cerca de 38 % do total investido pelo Governo Federal no transporte urbano nesse perodo. A Secretaria de Poltica Urbana SEPURB, extinta em 1998, anteriormente vinculada ao Ministrio do Planejamento e Oramento, tambm investiu em transporte urbano, embora em menor escala, por meio do PRO-INFRA Programa de Infra-Estrutura Urbana, que canalizou recursos da Unio para reas de baixa renda, a fundo perdido, oriundos de emendas parlamentares ao OGU. O PRO-INFRA atualmente gerenciado pela Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica, SEDU/PR. O total de recursos aplicados, pela SEPURB e pela SEDU/PR, no perodo de 1996 a 2000, foi de 721,3 milhes de reais, sendo destes R$271 milhes para o transporte urbano4, cerca de 38% do total, representando uma mdia de R$54 milhes por ano. A participao da SEDU/PR no total das transferncias voluntrias da Unio foi de apenas 5%, no perodo 19965-2000. Dentre as instituies oficiais de fomento, destacou-se a atuao do BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social -, que destinou 2,74 bilhes de reais, no perodo 1995-00, basicamente voltados para estmulo a sistemas integrados de transporte pblico e ampliao da capacidade de transporte sobre trilhos, visando estruturar e tornar mais eficientes os sistemas de transporte das cidades beneficiadas, com ampliao de sua oferta. Apesar da previso do BNDES em mudar o quadro de participao dos chamados sistemas de alta capacidade (metrs e trens) na diviso modal de transporte urbano, de 7,8% para 18,8%, feita em 1990, ano em que definiu sua poltica de investimento para o setor6 constata-se, em 2001, que essa participao apenas atingiu a mdia de 8%, isto porque o Metr de So Paulo contribuiu com 11%. O Programa Federal de Racionalizao e Adequao da Frota de nibus Urbano, aprovado por fora de despacho presidencial publicado no DOU em 27 de novembro de 1997, para execuo pelo Sistema BNDES, diferenciou o spread, a carncia e os prazos de amortizao dos demais programas da FINAME para financiamento de mquinas e equipamentos. A taxa de juros cobrada passou de 2,5% para 1% a.a. mais TJLP e spread de risco dos agentes financeiros; os prazos de amortizao e carncia foram ampliados, de 48 para at 96 meses e de 6 para at 12 meses, respectivamente, dependendo do projeto e do agente financeiro. A participao do BNDES poderia ser de at 100% do emprstimo. A experincia mostrou que, raramente, o agente financeiro aceitava os prazos, a carncia e a participao estabelecidos no Programa, o que reduziu a atratividade do mesmo para a iniciativa privada que opera os servios de nibus. Alm disso, embora o spread de risco tenha sido estimado em at 2,5% pelo BNDES, aquele geralmente depende da negociao entre agente financeiro e tomador do emprstimo. Em avaliao feita por LIMA7, em 1998, apesar das facilidades que foram abertas para o financiamento da frota de nibus, (o BNDES) adota critrios
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Fonte: Caixa Econmica Federal, organismo executor do PR-INFRA. Ano de criao da SEPURB, que deu origem SEDU/PR. 6 Joo Scharinger et alli. O financiamento aos Investimentos em Transportes Urbanos de Passageiros. Revista dos Transportes Pblicos, Ano 13, n 50, 1990. 9

pouco flexveis para com os centros urbanos de mdio e pequeno porte, que so obrigados a se enquadrarem em critrios tcnicos criados para cidades grandes. A exigncia de que o pedido de financiamento seja apresentado sob a forma de programa integrado, contemplando a integrao fsica e tarifria no adequada para cidades desse porte e, na maioria dos casos, no necessitam de esquema operacional. Segundo o BNDES essa postura foi abandonada, desde o momento em que comeou a surgir a possibilidade de integrao temporal, facilitada pela bilhetagem eletrnica, o que traz grandes benefcios para os usurios, reduzindo o seu tempo de transbordo e, consequentemente, de viagem total. O total de recursos aplicados pelo BNDES e pela FINAME (subsidiria do BNDES) no perodo 1995-00 alcanou o valor de 2,74 bilhes de reais8, provenientes do Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT e do PIS, representando cerca de 52,0 % do total investido pelo governo federal em transporte urbano nesse perodo. A Financiadora de Estudos e Projetos FINEP, do Ministrio da Cincia e Tecnologia, tambm aplicou recursos em transporte urbano, direcionados para Pesquisa e Desenvolvimento, no valor de 30,67 milhes de reais, no perodo 1995-2001. De uma pesquisa realizada pelo IPEA, com o apoio da ANTP e do BNDES, em 1999, junto a rgos gestores de 165 municpios, sobre as intenes de investimento em transporte coletivo urbano, obteve-se a resposta consistente de 18 cidades apenas. Em que pese o tamanho reduzido da amostra, a pesquisa indicava que cerca de 35,0% das intenes de investimento destinavam-se aplicao em infra-estrutura, 60% em material rodante e inovaes tecnolgicas, 3,5% em modernizao gerencial e 1,5 % em modernizao institucional 9. Recursos Privados A participao de investimento privado no transporte coletivo urbano metroferrovirio ainda muito incipiente. Apenas a experincia de Salvador/BA encontra-se em curso. Porm, mantm a necessidade de recursos do setor pblico, pois os investimentos so elevados e a rentabilidade da operao insuficiente para remunerar o capital privado requerido. No transporte pblico coletivo urbano por nibus, a participao do capital privado significativa, afora raras excees. Estima-se a existncia de cerca de 1.500 empresas privadas de nibus que prestam servios de transporte pblico coletivo urbano. A sua participao concentra-se na operao dos servios com investimentos em veculos e garagens, ficando o planejamento, a gesto, a implantao e a manuteno do sistema virio, dos terminais e da sinalizao por conta do setor pblico.
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LIMA, Ida Maria de Oliveira Lima. A Crise do Transporte Urbano: o que o governo federal tem a ver com isso. Revista dos Transportes Pblicos, n 81, pp. 31-52. 4 trimestre/1998 8 Fonte: Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social 9 LIMA, Ida Maria de Oliveira Lima. A Crise do Transporte Urbano: o que o governo federal tem a ver com isso. Revista dos Transportes Pblicos, n 81, pp. 31-52. 4 trimestre/1998. 10

6. Aspectos que oneram os custos do transporte coletivo urbano

Carga tributria A pesada carga tributria incidente sobre o sistema de transporte pblico coletivo urbano onera os custos operacionais e afeta diretamente suas tarifas. Apenas os impostos diretos incidentes nas tarifas atingem o nvel aproximado de 12% nos sistemas municipais, por exemplo, e representaram um montante de recursos da ordem de R$1,5 bilhes nos sistemas de nibus municipais e intermunicipais, em 1999. Os encargos tributrios diretos incidentes sobre a tarifa de transporte urbano so o ISS o ICMS no caso dos sistemas metropolitanos -, as taxas de gerenciamento, alm dos imposto federais PIS, COFINS e a CPMF que incidem diretamente sobre o faturamento. Em cerca de 50% da receita, a incidncia da CPMF dupla, j que esta receita est vinculada a contas especficas do vale-transporte, que posteriormente so repassadas s contas das empresas. Existem ainda os impostos incidentes sobre o lucro das empresas: o IRPJ e o CSLL. Em mdia, o ISS e a taxa de gerenciamento representam cerca de 4%, cada um, que somados ao PIS (0,65%), ao COFINS (3%) e CPMF (0,38%), representam uma incidncia de 12,03% sobre a tarifa cobrada nos sistemas municipais No caso dos sistemas metropolitanos no h cobrana de ISS, por ser um imposto de competncia municipal. O ICMS, que o equivalente estadual do ISS para o transporte coletivo, cobrado atualmente apenas nas Regies Metropolitanas do Rio de Janeiro e de Porto Alegre. Os demais estados definiram, por medida administrativa, alquota zero para esses imposto, o que no impede de consider-lo, pois uma deciso adminsitrativa pode ser revogada a qualquer momento. No esto considerados nos clculos o IPTU incidente sobre os imveis operacionais e administrativos utilizados pelas operadoras bem como o IPVA dos nibus cobrado em alguns estados. Considerando que o faturamento bruto do segmento de nibus urbano e metropolitano, por exemplo, de aproximadamente R$ 12,85 bilhes/ano, conforme dados de 1999, e que, 80% desse faturamento proveniente de sistemas municipais, pode-se estimar a seguinte carga tributria incidente sobre o sistema nibus urbano: Sistemas municipais Total dos sistemas R$ 1,24 bilho/ano R$ 1,45 bilho/ano Sistemas metropolitanos R$ 0,21 bilho/ano No caso dos transportes metro-ferrovirios, tome-se como exemplo o Metr de So Paulo, que no ano de 2.000 recolheu R$ 87 milhes em impostos. O montante representa --------% de sua receita total.
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Neste caso, a carga tributria agravada pelo IPTU, incidente sobre todos os imveis do sistema (estaes, ptios, terminais, terrenos remanescentes, etc.). No Metr de So Paulo, em 2000 o valor pago em IPTU somou R$-----milhes. Encargos Sociais O custo da mo de obra representa de 50 a 60% dos custos totais das empresas de nibus urbanos. Se for considerado que os encargos sociais representam, aproximadamente, 37% da folha de pagamento de pessoal, incluindo o PIS e o FGTS, esses custos oneram as tarifas em torno de 15%. Custo de energia Outro fator que onera os custos do transporte coletivo e que atinge especialmente o setor pblico, pelo fato de que a maioria dos sistemas de trens urbanos e metrs esto sob sua responsabilidade, a tarifa horo-sazonal na energia consumida pelos modos de transporte eletrificados. Como se sabe, com o intuito de recuperao do setor eltrico, o Governo Federal instituiu para o setor a tarifa horo-sazonal. Tal tarifa consiste em penalizar os consumidores intensivos nos horrios de pico e nos meses de menor incidncia de chuvas. Alm disso, a quantidade de quilowatts consumida deve ser previamente acordada. Caso o usurio ultrapasse a cota, ele nova e pesadamente penalizado do ponto de vista tarifrio. Ou seja, o consumo no pico, em meses de seca e alm do que foi contratado, pode levar ao dobro o custo com energia eltrica . Trata-se de uma poltica clara e objetiva para diluir a produo de energia ao longo do dia, evitando-se pesados investimentos para gerao nas horas de pico. A indstria acomodou-se regra, redirecionando seus turnos, de modo a no ser penalizada de modo to intenso pela tarifa. ). O setor produtivo tinha opo de se livrar do tarifao, fazendo a realocao de turnos para desonerar o horrio de pico. O mesmo no aconteceu com o transporte coletivo eletrificado metr, trens metropolitanos e trlebus pois exatamente no perodo de pico que a massa de trabalhadores vai da fbrica para casa e de casa ao trabalho. Ou seja, o transporte coletivo eletrificado, acabou pagando a conta. A retirada da tarifa horo-sazonal do setor de transporte uma antiga reivindicao que, malgrado as propostas encaminhadas, por diversas vezes, ao Governo Federal, no constou da pauta no processo de privatizao da distribuio de energia. Atualmente a negociao tende a ser mais complexa, pois esbarra na questo do equilbrio econmico e financeiro do setor energtico. O encarecimento da energia de transporte agravado pela incidncia de ICMS, merecendo reviso. No caso do Estado de So Paulo, por exemplo, o ICMS sobre a energia eltrica utilizada no servio passou a ser onerado em 12%, conforme o artigo 34, 1, item 4 da Lei Estadual n 6374, de 01.03.89, observando que o seu clculo realizado por dentro, isto , o montante do imposto a ser pago integra sua prpria base de clculo, de tal forma que os 12% nominais eqivalem carga tributria de 13,6%.

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O mais importante elemento da questo dos custos da energia eltrica de trao a Portaria n 33, de 11.02.88, do DNAEE Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica/MME, que determina os critrios de clculo e tarifao da energia, estabelecendo a aplicao de preos diferenciados para demanda de potncia e consumo de energia eltrica, de acordo com as horas do dia e perodos do ano, com a finalidade de imprimir melhor aproveitamento do sistema eltrico e minimizar as necessidades de ampliao de sua capacidade. Gratuidades e Benefcios Finalmente, deve ser ressaltado o grande impacto que as gratuidades e benefcios tarifrios exercem sobre os custos e as tarifas do transporte pblico urbano. A Constituio Federal estabelece em seu artigo 230 a gratuidade para o idoso acima de 65 anos. Outras leis federais estabelecem gratuidades para fiscais do trabalho, carteiros e oficiais de justia. A partir da, estados e municpios instituram um emaranhado de leis, concedendo gratuidades para os mais diversos segmentos sociais como policiais civis e militares, deficiente fsicos, portadores de doenas crnicas, funcionrios pblicos, ex-combatentes etc. Alm disso, os benefcios tarifrios destinados principalmente aos estudantes esto presentes na maioria das cidades brasileiras, concedendo descontos a partir de 50% sobre os preos das tarifas que chegam, em alguns casos, iseno total de pagamento. Apesar da Lei Federal no 9.074/95 estabelecer, em seu artigo 35, que a estipulao de novos benefcios tarifrios fica condicionada previso, em lei, da origem dos recursos, essa determinao legal no vem sendo cumprida pelos Estados e Municpios que, a cada dia, acrescentam novos segmentos sociais no rol dos beneficiados. O resultado que, em alguns municpios, as gratuidades j atingem 40% dos usurios. A questo da gratuidade poderia ser tratada conceitualmente: as redues tarifrias so benefcios que a sociedade, atravs de seus representantes eleitos (poderes Executivo e Legislativo) decidem conceder a segmentos especficos. Assim, se a sociedade decide pela concesso do benefcio, ela deve pagar por ele, atravs de recursos oramentrios. O que ocorre na maioria absoluta dos casos que o benefcio embutido na tarifa, que paga somente pelo usurio e no pela sociedade. Outro agravante que, como os usurios de transporte coletivo so constitudos, em sua maioria, por cidados das faixas de renda inferiores, sobre eles que os nus das gratuidades e benefcios tarifrios no transporte pblico urbano so transferidos. A falta de mecanismos de controle de arrecadao e acesso mais precisos acaba por contribuir com tal distorso: como no h como medir os benefcios, que ele seja diludo no conjunto da tarifa. No bastasse o grande rol de classes assistidas, o descontrole na distribuio e na utilizao dos benefcios agrava a situao. O caso do passe estudantil (escolar) o mais emblemtico. Em diversas capitais, principalmente do nordeste, a parcela de usurios que utiliza passe estudantil chega a atingir 40%
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do total de passageiros do transporte pblico, o que demonstra no existir qualquer critrio mais srio para identificao dos reais beneficirios. Novamente, a ausncia de instrumentos de controle de acesso mais apurados, contribui adicionalmente para que os desvios acentuem-se.

7. Polticas tarifrias e a sustentabilidade da oferta de transporte urbano

Com poucas excees, atualmente os custos dos servios de transporte pblico urbano so cobertos integralmente pela arrecadao tarifria. Apesar de existirem vrias propostas inovadoras de fontes alternativas de financiamento do transporte, a tarifa nunca perder a sua importncia nas questes econmico-financeiras, e na prpria estrutura de remunerao dos agentes produtivos do segmento de transporte pblico urbano. Dependendo da estrutura de remunerao e tarifao adotada, a sustentabilidade do servio pode ficar seriamente comprometida, resultando no comprometimento da qualidade dos servios, na degradao dos equipamentos e na capacidade das empresas operadoras. Ameaa-se, deste modo, a prpria continuidade dos servios. Recentemente, esses efeitos foram sentidos em vrias cidades que adotaram o sistema de Cmara de Compensao Tarifria. A maioria desses sistemas apresentou problemas de equilbrio financeiro, com consequentes dficits das Cmaras, agravados pela proliferao do transporte clandestino. Tais sistemas, quando operados em ambientes competitivos, se tornam ineficientes e mais complexos no processo de ajuste flutuao da demanda, pois os prprios agentes produtivos tendem a aumentar os seus custos, j que sua remunerao baseada na produo de oferta, quando a estratgia mais coerente seria reduzi-los. Esse aumento progressivo de custo particularmente preocupante quando no h resposta da demanda, nem condies de mercado para correo das distores via preo. De outra parte, o fenmeno das vans, associado aos congestionamentos enfrentados pelo transporte individual, apontam para a necessidade de maior ateno dos agentes (poder concedente, gestores, operadores e mesmo legisladores) do transporte coletivo, ao produto oferecido. Propugna-se o estabelecimento de servios diferenciados com tarifas diferenciadas: tarifas diferentes por horrio, por distncia e por quantidades compradas; integraes inter-modais menos dispendiosas e limitadas temporal e no geograficamente; atendimento a tipos diferentes de demanda segundo segmentos e segundo necessidades de transporte; flexibilizao dos tipos de veculos empregados no transporte pblico segundo horrios, origens e destinos, pblicos e tipo de transporte. Essa mudana de postura pressupe a reformulao de comportamentos, regulamentos e procedimentos:

Relaes contratuais mais saudveis entre Poder Concedente e operadores: contratos mais estveis, gesto mais flexvel, fiscalizao

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por resultados e respeito pela relao contratual, de ambas as partes, pagando o que se estipulou nos contratos.

Modernizao na gesto: poder concedente e operadores atentos aos movimentos do mercado e aos produtos oferecidos. Modernizao dos instrumentos de arrecadao e repartio tarifria que, de um lado, permita mais controle sobre os desvios e sobre os benefcios e, de outro, permita opes mais numerosas de tarifao.

Independente da estrutura adotada, as polticas de preo tm que assegurar o princpio do equilbrio econmico-financeiro do sistema, alm de vislumbrar as potencialidades do mercado, sob pena do prprio usurio pagar um preo bem mais caro posteriormente, seja atravs da degradao do sistema de transporte ou do aumento real dos seus dispndios com deslocamentos urbanos.

8. Condies de financiamento permanente do Transporte Coletivo Urbano

Vinculao da receita tributria a uso setorial especfico A vinculao de receita tributria a uso setorial especfico vedada pela Constituio Federal de 1988 (Art. 167, inciso IV), impedindo formalmente uma ao que poderia constituir um dos mecanismos estveis de financiamento do transporte pblico e tornando-a dependente de deciso de poltica de governo. No entanto, a Proposta de Emenda Constitucional n 277-C, j aprovada na Cmara dos Deputados e encaminhada ao Senado Federal altera o pargrafo 4 do Art. 177 da Constituio Federal, o qual trata da destinao de recursos que forem arrecadados por cobrana de imposto relativo a atividades de importao ou comercializao de petrleo a seus derivados, gs natural a seus derivados e lcool combustvel. O item II, letra c, do referido pargrafo abre a possibilidade de utilizao dessa fonte para o financiamento de programas de infra-estrutura de transportes. Tendo em vista que a arrecadao desse imposto dar-se- majoritariamente na cidade, justo que parcela do recurso seja utilizada para financiar a melhoria da infra-estrura de transporte coletivo urbano. No caso do Estado de So Paulo, por exemplo, houve a deciso poltica do atual governo de, na prtica, igualar a arrecadao do IPVA s aplicaes no transporte coletivo urbano, no financiamento do transporte sobre trilhos na Regio Metropolitana de So Paulo. Baseou-se no conceito de que os automveis que sobrecarregam o sistema virio, poluem e congestionam os espaos pblicos, que devem arcar com parcela significativa do financiamento do transporte coletivo urbano, caracterizando uma transferncia interna (ao setor) de recursos. Esta disposio est sujeita, entretanto, a mudanas, por deciso poltica de administraes seguintes.

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Fontes privadas de financiamento Com relao s fontes privadas de financiamento, as evidncias mostram que, apesar do esforo do poder pblico para atrair a iniciativa privada no financiamento do transporte coletivo urbano, particularmente no que diz respeito aos ditos sistemas de alta e mdia capacidade e de sua integrao inter-modal, pouco se concretizou. No aconteceu no transporte a metamorfose ocorrida em outros setores, como telefonia, energia, sistema financeiro, turismo e parte da indstria, que foram objeto de interesse de capitais privados, inclusive internacionais, e que, de fato, internacionalizam-se no bojo de privatizaes e concesses. Tal fato parece demonstrar que o transporte pblico urbano negcio de baixa atratividade, devido baixa elasticidade da demanda, deficiente capacidade regulatria e aos riscos decorrentes, especialmente os da tarifa, da concorrncia ruinosa, alm das variaes cambiais As relaes contratuais pouco estveis entre poder pblico e operadores privados tambm dificultam o processo. Do lado do Estado, regulamentos frgeis, oscilaes quanto posse da receita e o emaranhado de restries ao financiamento do setor pblico. Do lado do operador privado, a timidez e fragilidade financeiras das empresas e, por consequncia, de sua capacidade de alavancamento de recursos. Em avaliao feita, em 199710, sobre a malograda tentativa de implantao de corredores exclusivos de nibus urbanos, pela prefeitura de So Paulo, com recursos da iniciativa privada, foram descritas as principais razes do fracasso da iniciativa. De parte dos consrcios da iniciativa privada, os problemas identificados foram: i) nenhum dos consrcios procurou outras fontes de financiamento, como bancos oficiais comerciais do tipo IFC - Corporao Financeira Internacional, BID ou BIRD, restringindo-se ao BNDES; ii) os consrcios no foram formados com a perspectiva de explorao de mercado a longo prazo; iii) com respeito s receitas tarifrias, o assunto foi tratado de forma muito incipiente e marginal nos editais; iv) todos os consrcios deixaram em segundo plano os aspectos financeiros dos contratos e, aps tentativas frustadas de financiamento com recursos do BNDES, comearam a exercer presso para transformar os contratos BOT em obras comuns pagas pelas quantidades terminadas. De parte da Prefeitura de So Paulo, o artigo analisa que: i) ela poderia ter sido menos otimista em suas suposies sobre a capacidade e a disposio da iniciativa privada para obter os fundos necessrios, atravs da execuo de simples contratos de prestao de servios, com a justificativa de que a concesso exigiria uma lei regulamentadora do Legislativo municipal, sujeita a um longo tempo de negociaes; ii) devido s restries da legislao brasileira de contrataes, a prefeitura no pde assumir uma posio flexvel em seus documentos de concorrncia, de forma a deixar algum espao para negociar eventos imprevisveis; iii) os contratos poderiam tambm ter previsto clusulas com condies de garantias para os financiamentos, considerando
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Jorge Rebelo e Pedro Pereira Benvenuto. Concesses de corredores em So Paulo: lies para o futuro. Revista dos Transportes Pblicos, Ano 20, 1997, 4 trimestre, pp. 45-61. 16

que a receita auferida no seria do concessionrio; iv) a anlise econmica e financeira dos projetos feita pela prefeitura no foi igualmente rigorosa como o foi para os impactos no meio ambiente, por exemplo. De parte das instituies financeiras de emprstimos, a anlise diz que: i) o BNDES, a nica instituio procurada pelos investidores privados, concluiu que os projetos no eram economicamente viveis, pois j demonstravam estar no limite do dimensionamento possvel para a tecnologia escolhida (nibus); ii) constatou desvantagem no modelo proposto, quando comparado forma tradicional de financiamento direto para o setor pblico, pois a parceria no desonerava o Poder Pblico, por tratar-se de um contrato de prestao de servios, com prazo de oito anos, e no previa uma transferncia da explorao do mercado, o que levaria a que o setor privado no assumisse os riscos do negcio; iii) as receitas, por serem pblicas, no puderam ser aceitas como garantias alternativas, pois as garantias reais exigidas pelas normas do BNDES (130% dos investimentos) foram consideradas muito elevadas pelos investidores. Consultado sobre essa avaliao, tcnico do BNDES discorda, parcialmente, de tais afirmaes, j que no foi constatada, pela equipe de anlise do Banco, a alegada inviabilidade econmica citada no estudo, devido estar o projeto no limite do dimensionamento possvel para a tecnologia escolhida. Por outro lado, o custo excessivo observado no oramento de praticamente todos os corredores, apontando para um injustificvel superfaturamento, no foi citado como razo maior da no aprovao dos financiamentos. A iniciativa privada em geral, tanto aquela dedicada ao setor de transporte, quanto a representada pelo setor financeiro, no acredita na estabilidade das polticas pblicas de transporte, assim como no conta com regras contratuais claras para reger os projetos de transporte. Os modelos de delegao adotados para a explorao de servios de transporte pblico de passageiros so dbeis, no permitindo o oferecimento de garantias para financiamentos, tornando-se pouco atrativos ao investimento privado. Como consequncia, verifica-se a descontinuidade da poltica federal de incentivo renovao de frota dos sistemas de transporte coletivo pblico regular em sistemas nibus e trlebus e alguma descoordenao nas polticas de concesso de financiamentos. Esse o caso do Banco do Brasil que financia micro-nibus para cooperativas de autnomos informais com recursos do FAT e apoio do SEBRAE, a juros subsidiados (TJLP + 4% ao ano). Alm de financiar privilegiadamente veculos que, em sua maioria, vo operar clandestinamente, a prtica acaba por alimentar a importao de veculos. Este financiamento para credito individual, com garantia de alienao fiduciria. Para tanto, os bancos privados s teriam possibilidade de conceder financiamentos desse tipo com taxa de TJLP+7,5% ao ano. Acrescente que os financiamentos para onibus so concedidos para pagamento em 24 meses, enquanto que para os micro onibus citados chega a 72 meses.

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Receita Tarifria A receita tarifria tem-se restringido a cobrir total ou parcialmente os custos operacionais dos sistemas, por vezes exigindo ainda o aporte de recursos oramentrios, a ttulo de subveno. A crise atual do transporte urbano por nibus, decorrente de elevao de custos operacionais e queda da demanda, acarretou uma queda do Indice de Passageiros por Quilmetro IPK da ordem de 39% no perodo entre 1993 e 1999, apontando para um possvel colapso do sistema. O grupo dos sistemas sobre trilhos padece de males semelhantes, embora com outras dimenses e tonalidades. Os sistemas antigos, de uma forma ou de outra, sucessores dos antigos trens de subrbio, foram em sua maioria federalizados na dcada de 60 e, a partir do incio dos anos 90, vm sendo submetidos a processos de estadualizao, j consumados em So Paulo e no Rio de Janeiro. Nessas redes, o investimento tem estado menos relacionado expanso e mais gesto, recuperao, modernizao e manuteno, com vistas a adequar e potencializar sua utilizao como equipamento urbano. O que se constata historicamente, porm, a realizao de investimentos elevados na renovao de material rodante, seguidos de longos perodos de preterimento de manuteno, at a deteriorao do sistema. Como agravante, os sistemas de trens urbanos e metropolitanos, mantidos como servios de carter social e regime de baixa competitividade, consomem anualmente montantes elevados de subsdios operacionais. Processos de estadualizao Os referidos processos de estadualizao do sistema ferrovirio urbano provocaram o estancamento, durante longo perodo, das aes de manuteno e reposio de equipamentos. Acentuou-se, assim, a degradao dos sistemas. Somente sua recuperao e modernizao criariam condies para uma operao eficiente financeiramente, demandando para isso investimentos pesados Nos ltimos anos, defende-se e aplica-se, em escala reduzida, a concesso desses servios para operadores privados, como forma de superar as deficincias operacionais e reduzir os subsdios prestados. As poucas concesses, entretanto, no tm sido capazes de reverter a degradao dos sistemas. O caso do sistema de trens urbanos do Rio de Janeiro um bom exemplo dessa insuficincia: a rede foi alvo de uma concesso em que o principal objetivo foi a reduo do grau de subsdios operacionais prestados pelo setor pblico. No obstante esse objetivo tenha sido atingido, restaram em segundo plano os investimentos necessrios recuperao, modernizao e melhoria do sistema. Como resultado, o concessionrio tem uma limitada responsabilidade pelos investimentos necessrios. Sem eles, no cresceu a oferta de lugares e a recuperao da demanda ficou muito aqum das previses, no s colocando em risco a concesso em si, mas, principalmente, desperdiando o potencial de atendimento representado pelo sistema.

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Um outro grupo de sistemas representado pelos metrs novos ou convertidos a partir de antigos sistemas de trens urbanos. Com uma nica exceo (caso do Metr Rio operado pela OPPORTRANS), todos so operados por empresas estatais. Nesse caso, a principal questo o financiamento da expanso.

9. Fatores ordenadores e/ou impeditivos ao financiamento do Transporte Coletivo Urbano

Os princpios que norteam as Finanas Pblicas e o Oramento so os elencados nos artigos 163 a 169 da Constituio federal, destacando-se os seguintes artigos, que constituem o eixo de todas os instrumentos legais desde ento produzidos e que afetam diretamente as condies de financiamento do transporte coletivo urbano: Constituio Federal Art. 167, da Constituio Federal, com destaque para os inciso IV e IX, que, respectivamente, probe a vinculao de receita de impostos... e veda a instituio de fundos de qualquer natureza, sem prvia autorizao legislativa. Art. 52, inciso VIII, que define como competncia privativa do Senado Federal dispor sobre limites e condies para a concesso de garantia da Unio em operaes de crdito externo e interno; Resolues do Senado e Banco Central A partir dessa Base Legal, foram expedidas algumas normas orientadoras pelo Senado Federal, Conselho Monetrio Nacional e Banco Central, que disciplinaram as condies e restries s operao de crdito pelo setor pblico, bem como s concesses de garantias e classificao de riscos das operaes financeiras, destacando-se, dentre elas: A Resoluo n 78, de 01.07.98, do Senado Federal que : Dispe sobre as operaes de crditos interno e externo do Estado, do Distrito Federal, do Municpios e de suas respectivas autarquias e fundaes, inclusive concesses de garantia, seus limites e condies de autorizao, e d outras providncias, Embora o 6 do art. 6, desta Resoluo, exclua do limite institudos no caput do artigo as operaes de crditos contratadas pelos Estados, Distrito Federal e Municpios, junto aos organismos multilaterais de crdito ou a instituies oficiais federais de crdito ou de fomento, com a finalidade de financiar projetos de investimento para melhoria da administrao das receitas e da gesto fiscal, financeira e patrimonial, no mbito de programa proposto pelo Poder Executivo e aprovado pelo Senado Federal.

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 A Resoluo n 2.008, de 28.07.93, do Banco Central do Brasil que revogou as Resolues ns 1.469/88, 1.718/90 e 1.997/93: Redefine regras para o contingenciamento de crdito ao setor pblico e autoriza a criao de sistema de registro de operaes com o setor pblico. Esta Resoluo manteve limitados os saldos existentes em 31.12.89 (...), das operaes de emprstimos e financiamentos, ttulos descontados, adiantamento (exceto os de cmbio ), arrendamento mercantil e garantias de qualquer natureza realizada pelas instituies financeiras e sociedades de arrendamento mercantil, com a administrao direta da Unio, Estado, Distrito Federal e Municpios, com as empresas pblicas, sociedade de economia mista, suas subsidirias, com as autarquias e fundaes institudas ou mantidas direta ou indiretamente, pelo Poder Pblico e demais rgos ou entidade da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. O art. 8 vedou, unicamente, a contratao das operaes de crdito com as entidades acima mencionadas que tiverem inadimplentes junto ao Sistema Financeiro Nacional, excetuando as renovaes das dvidas, mas at o limite de 80%. A Resoluo 2.682, de 21.12.99, do Banco Central do Brasil, que: Dispe sobre os critrios de classificao das operaes de crdito e regras para constituio de proviso para crditos em liquidao Esta Resoluo criou critrios para classificao dos riscos das operaes financeiras realizadas entre as Instituies Financeiras e demais instituies autorizadas a funcionar pelo BACEN com os Estados, Distrito Federal e Municpios. A Resoluo 2827, de 30.03.2001, do Conselho Monetrio Nacional, que : Consolida e redefine as regras para o contigenciamento do crdito ao setor Pblico. Esta Resoluo limita, em 45% do Patrimnio de Referncia, o montante das operaes de crdito de cada instituio financeira e demais instituies autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil com rgos e entidades do Setor Pblico. O art. 4 exclui as operaes de crditos oriundas de recursos com o BNDES, o Programa de Modernizao da Administrao Tributria - PMAT, destinado, exclusivamente, implantao de programa de investimento em modernizao tributria, em operaes aprovadas pelo BNDES e apresentadas a anlise do BACEN at 31.12.2001. Pela avaliao do setor bancrio pblico e privado, as regras do contingenciamento do crdito so indispensveis tanto para o controle do endividamento do setor pblico, como para limitar o volume de exposio de cada instituio financeira junto ao setor. Entretanto, esse setor pondera que a Resoluo n 78/98, do Senado Federal, editada, portanto, antes da Lei Complementar sobre Responsabilidade Fiscal, n 101, de 04.05.2000, complementada pela Resoluo n 2.827, de 30.03.01, do Conselho Monetrio Nacional, dificultam o financiamento de empresas, estados e municpios, pelo sistema financeiro nacional. A seguir listam-se alguns exemplos:

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Limites: adota, dois limites: um global, de R$ 1 bilho para todo o sistema financeiro nacional para novas operaes; e outro de 45% do Patrimnio de Referncia; Anlise do controlador: com a publicao da Resoluo n 2.668 pelo Conselho Monetrio Nacional (atual Res. n 2.827 de 30.03.2001), parecia que as condies para contratao de operaes de crdito estariam adequadas, pois se estaria considerando que as excees do art. 7, por serem operaes vinculadas s atividades comerciais das empresas e no conduzi-las ao endividamento, poderiam ser estendidas tambm, para efeito de aplicao do disposto no art. 3 (somente permite novas operaes com empresas estaduais e municipais caso o controlador observe os limites e condies do art. 2 da Res. 2.653, com a redao dada pela Res. 2.668). Entretanto, pelo Comunicado 7.161, se o ente controlador da apresentar, por exemplo, resultado primrio negativo nos anteriores, suas empresas controladas ficaro impossibilitadas qualquer operao, ainda que estas apresentem situao adequada. federao, 12 meses de realizar financeira

Entende-se que o art. 3 da Res. 2.653 alcana o efeito de impedir que estados e municpios, que no atendam aos limites e condies da Res. 78/98 do Senado Federal, utilizem a alternativa de captar recursos atravs de operaes realizadas por suas empresas controladas. No entanto, tais empresas podero se sentir prejudicadas e vir a questionar a regra, ao perceberem que indiretamente foram atingidas pelas referidas normas, tendo a Resoluo 78/98 do Senado Federal estabelecido regras que no as alcanam, haja visto que os limites e condies ali definidos aplicam-se s operaes realizadas pelos Estados, DF, Municpios e suas autarquias e fundaes, bem como suas entidades controladas que no exeram atividade produtiva ou no possuam fonte prpria de receitas. Alm disso, o contingenciamento no poderia prejudicar empresas que exercem atividades produtivas ou possuem fonte prpria de receitas, uma vez que, a exemplo das empresas privadas, tambm sofrem sazonalidades na realizao da receita e necessitam administrar seu caixa com eficincia, buscando operaes de crdito de baixo custo. As operaes garantidas por duplicatas de venda mercantil e as operaes de amparo exportao devem ficar dispensadas da anlise do controlador, tendo em vista as razes acima expostas e tambm o fato de apresentarem limitao prpria em termos de valor, pois so realizadas com base em duplicatas geradas a partir da venda de produtos e servios ou destinadas a amparar exportaes (ex.: operaes de ACC). Poder-se-iam mencionar outros tantos exemplos de problemas que o sistema financeiro nacional, de uma forma geral, enfrenta para financiar o setor pblico. Apenas como mais um exemplo cita-se a proibio de se fazer operaes de leasing. Entretanto, o que se verifica na prtica que por falta de uma Diretriz Bsica, foram editadas vrias regras, que muitas vezes so conflitantes entre si. Acredita-se que, com uma Lei Bsica, como a de responsabilidade fiscal, a Res.78 do Senado, as Resolues do conselho Monetrio Nacional, as Circulares e os Comunicados do Banco Central, sejam adaptadas nova
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legislao, permitindo, assim, maior participao do sistema financeiro financiamento ao setor pblico.

no

O longo tempo de negociao e exigncias impostas para o financiamento pelas entidades de fomento um forte fator impeditivo, tornando essas fontes apenas acessveis para as cidades com capacidade para suportar tais condies. A sua participao se d atravs de emprstimos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES11, da Agncia Especial de Financiamento Industrial - FINAME, das agncias multilaterais (Banco Mundial e Banco Interamericano de Desenvolvimento) e, eventualmente, de agncias bi-laterais como o JBIC Japan Bank for International Cooperation. As dificuldades, na maioria dos casos, so decorrentes do fato de que nem todas as cidades tm capacidade para tomar financiamentos, quer por dificuldade de conceber projetos de racionalizao dos seus sistemas de transporte - s vezes nem mesmo contando o governo municipal com uma estrutura gerencial minimamente qualificada, quer por incapacidade financeira para fazer frente aos emprstimos ou para prestar garantias. Entretanto, ainda que os projetos sejam bem concebidos e as Prefeituras apresentem situao financeira compatvel com o endividamento pleiteado, o longo tempo de tramitao do processo junto s esferas econmicas federais - o Banco Central, em particular,representa um importante fator restritivo. Tais afirmaes valem tanto para emprstimos internos (BNDES e FINAME), como externos (agncias multiraterais, tais como BIRD e BID, ou agncias bi-laterais, como o JIC). A propriedade da receita tarifria outros fator que limita o financiamento do transporte urbano pelo setor bancrio. Mesmo que operado por entidade privada, quando a receita tarifria de um sistema do poder concedente caso de operaes sob modalidade de prestao de servios o emprstimo s pode ser feito para o poder pblico, sujeitando o processo s limitaes j comentadas. Por ltimo, anlise e decises do Governo Federal sobre operaes de crdito externo restrimgem-se aos aspectos financeiros; as tratativas e negociaes com os organismos internacionais de fomento e, por consequncia, as decises quanto concesso de financiamentos concentram-se em autoridades financeiras. Ocorre que aquelas entidades carecem de agentes tcnicos e financeiros nas atividades de planejamento, priorizao, deciso e gesto de investimentos em transportes urbanos. As decises revestem-se, assim, de uma tnica predominantemente financeira, pouco ou nada considerando uma Poltica Pblica Nacional que tenha como foco a qualidade do transporte coletivo urbano. Por outro lado, observa-se um vcuo de influncia da Unio, tanto na seleo como na definio de parmetros do projeto financiado prevalecendo, geralmente, as prioridades dos organismos financiadores. Ignoram-se, assim as efetivas prioridades dos centros urbanos. Setor Privado Um fator impeditivo do financiamento do transporte coletivo urbano pelo setor privado a dificuldade do operador privado na alavancagem de recursos junto a entidades financeiras e de fomento, pois a maioria das empresas
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Cerca de 50% dos recursos do BNDES so provenientes do FAT/PR-EMPREGO. 22

apresenta demonstrativos de resultados que no espelham sua real situao financeira, no permitindo anlises de risco realistas nem atendendo, minimamente, a qualquer exigncia bancria no que diz respeito contratao de financiamentos de longo prazo. As questes de risco e regulao tambm representam entraves atratividade dos projetos participao privada. Fontes adequadas de mdio e longo prazo s esto disponveis junto ao FINAME, Leasing ou recursos externos. Outros aspectos sobre risco e regulao esto detalhados no item 8: Fontes privadas de financiamento. Nas j precrias relaes contratuais de transportes pblicos, observa-se que os riscos de demanda, na maioria dos casos, corre por conta do operador privado. Nos ltimos anos, entretanto, a proliferao de sistemas no regulamentados est gerando perdas de demanda e, por consequncia, econmicas por parte das operadoras, chegando a ameaar sua sobrevivncia. Os exemplos de cidades latino-americanas (Santiago do Chile, Lima e Cidade do Mxico, entre outras) em que o fenmeno no foi, deliberadamente ou no, contido, mostra que os prejuzos para o sistema de transportes das cidades, a mdio e longo prazo, so vultosos e de longa e difcil recuperao. Tais demonstrativos apontam para uma questo estrutural e no meramente conjuntural como pode aparentar. Alm das medidas de controle dos sistemas clandestinos, o fenmeno exige, como j foi visto neste documento: a reformulao dos instrumentos contratuais e de regulao na relao entre Poder Concedente e operadores privados; a introduo de conceitos de gerncia de produtos na administrao do tranporte pblico; o estabelecimento de sistemas de controle e valorizao dos benefcios tarifrios e do vale-transporte, o qual, transformando-se em moeda paralela, acaba por alimentar sistemas clandestinos.

10.

Participao dos Fornecedores e Poltica Industrial

Os gestores do Transporte Coletivo Urbano sobre trilhos, a includos poder concedente e operadores, ressentem-se do no envolvimento de seus fornecedores nos processos de financiamento. Fornecedores de outros setores ou servios, ao oferecerem seus produtos, apresentam tambm alternativas de financiamento que aumentam sua atratividade. Guardadas as propores e ressalvadas as diferenas entre produtos e mercados, o setor imobilirio um exemplo: os incorporadores, ao oferecerem habitaes, oferecem tambm linhas de crdito que facilitam a vida do comprador. O que parece acontecer que as relaes entre fornecedores e governo so fruto das polticas industriais praticadas durante pelo menos trs dcadas. O caso da indstria fornecedora de material metro-ferrovirio elucidativo. Historicamente, esses fabricantes foram fornecedores do governo, nico proprietrio e investidor nos sistemas sobre trilhos em geral, ao mesmo tempo em que a indstria local foi desenvolvida e fortemente protegida, com barreiras alfandegrias, financiamento da expanso industrial e toda sorte de incentivos.

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Estabeleceu-se um crculo vicioso: o Estado investindo pouco, contribuiu para a degradao da indstria. Quando o investimento ocorria, no havia resposta adequada dos fornecedores em termos de prazos e qualidade. Como agravante desse quadro, surgiu a abertura dos mercados. A indstria fornecedora do setor, que objeto de um processo mundial de internacionalizao, passou a concorrer com a indstria local. Hoje, a indstria local passa por um processo de reestruturao. Parte dela j foi adquirida por grupos internacionais, inserindo-se, de algum modo, na cadeia mundial de fabricantes. Tenta viabilizar suas plantas locais como bases de atendimento para a regio do Mercosul. Para tanto, precisa adquirir escala que a torne competitiva. Ainda que incipientemente,esfora-se por participar dos processos de financiamento e manuteno de sistemas. Nesse contexto, vez ou outra despontam paradoxos: o fornecimento de trens novos da Alstom Brasil para o Metr de Buenos Aires foi financiado pelo BNDES, como parte do esforo para aumentar as exportaes e criar empregos locais. A mesma empresa encontrou dificuldades enormes para contar com um financiamento semelhante de trens para a Linha 5 do Metr de So Paulo, processo no qual competia com empresas internacionais. Neste caso, por conta das normas restritivas do Banco Central relativas ao equilbrio fiscal, anteriormente citadas, o financiamento esteve inicialmente inviabilizado. Posteriormente, entretanto, como resultado de ao conjunta dos rgos de classe da industria metro-ferroviria, da Secretaria de Transportes Metropolitanos de So Paulo e do BNDES, o Conselho Monetrio Nacional excepcionalizou o financiamento a empresas pblicas nacionais que adquirissem equipamentos fabricados no Brasil mediante concorrncia internacional. Alm do financiamento dos equipamentos novos, a experincia internacional aponta que os fabricantes vm ganhando terreno na prestao de servios, em particular os de manuteno, que tm afinidades com sua atividade principal. Na Europa, a UNIFE, Associao Europia dos Fabricantes de Material Ferrovirio, indica que entre 1999 e 2003 as vendas do setor devero subir de 20 para 25 bilhes de Euros. Esses 5 bilhes de aumento sero logrados basicamente na prestao de servios. Enfim, o processo de financiamento do Transporte Coletivo Urbano mantm uma relao de causa e efeito com a poltica industrial do Governo Federal, que deve ser levada em conta no contexto da Poltica Nacional para o Transporte Urbano. No que se refere ao transporte rodovirio urbano, a situao no muito diferente. A participao dos grandes fornecedores do setor, nos processos de financiamento, ainda incipiente, apesar do peso relevante que as encomendas do setor representam na produo da indstria. No caso de chassis e carrocerias de nibus, as encomendas das empresas de transporte coletivo urbano representaram cerca de 60% da produo total da indstria brasileira (incluindo exportao), no perodo 1997/99. A partir de 1999, com o arrefecimento das vendas internas, a indstria voltou-se para o mercado externo, como forma de ocupar a capacidade instalada. Hoje, a exportao da indstria de nibus brasileira j supera, em alguns casos, 50% da produo.

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Os nibus urbanos so ainda responsveis pelo consumo de 9,4% do total de leo diesel consumido no pas e por 19% da produo nacional de pneus para caminhes e nibus. Desta forma, a participao dos fornecedores no financiamento setorial limitase atualmente a pequenos parcelamentos nas vendas de chassis e carrocerias, negociados diretamente entre o comprador e a indstria, alm de algumas linhas de financiamento patrocinadas pelos distribuidores de combustveis baseadas na diluio de pagamentos de cotas de leo diesel.

11.

Identificao de Alternativas de fontes

O transporte coletivo urbano necessita de fontes de financiamento estveis, permanentes e concebidas para dar suporte amplo e duradouro a programas e projetos de curto, mdio e longo prazos. As dificuldades analisadas neste documento, apontam para a necessidade da conjugao de recursos, sejam eles pblicos ou privados. Entende-se que os recursos privados devem ser potencializados, dirigindo-os a empreendimentos atrativos, regulados pelos poderes concedentes e baseados em relaes e contratos saudveis. De sua parte, o setor pblico no conseguir passar todo o encargos para investidores e operadores privados. Sua participao fundamental para garantir a estruturao dos sistemas de transporte, provendo infra-estrutura e, nos casos dos chamados sistemas de mdia e alta capacidade, complementando o investimento privado, de modo a torn-lo atrativo. Recursos pblicos Para efeito de caracterizao e ordenao das possveis fontes de recursos pblicos para o transporte urbano de passageiros, dividiram-se as propostas em trs grupos, segundo a natureza dos recursos: recursos oramentrios e dedicao de tributos; transferncia interna de recursos, do transporte individual para o transporte pblico; linhas de financiamento.

Recursos Oramentrios e Tributos Trata-se inicialmente dos tributos que podem, de algum modo, serem parcial ou integralmente dedicados ao transporte pblico. A vedao vinculao de impostos dificulta mecanismos desse tipo, podendo, no entanto, ser incentivados acordos e compromissos de governo baseados nessas premissas. Em termos de viabilidade e horizonte relativamente rpido de implantao, destacam-se o IVVC e as Operaes Urbanas. A CIDE, Contribuio de Intervenes de Domnio Econmico, um tributo que poder ser, ainda que parcialmente, dedicado ao transporte pblico urbano de passageiros. Este necessita que o executivo federal assuma, na sua proposta de regulamentao que a infra-estrutura do transporte coletivo urbano compe a infra-estrutura de transportes a que se refere a nova redao dada ao item c) do pargrafo 4, do Art. 177 da Constituio Federal, em aprovao no Congresso Nacional, por meio da PEC N 277C, de 2000.

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No cenrio da transferncia de recursos do setor imobilirio para o transporte urbano, as Operaes Urbanas surgem como alternativa Contribuio de Melhoria e ao Solo Criado. Os trs mecanismos fundamentam-se na constatao de que, ao prover um investimento de infraestrutura numa determinada regio, o setor pblico acaba por induzir inevitveis adensamento e diversificao de atividades em torno do equipamento urbano, com conseqente valorizao dos imveis. Entre os trs, as Operaes Urbanas a forma que aparenta frutificar de modo mais rpido. O mecanismo, atravs de Lei Municipal especfica, altera as regras de ocupao do solo nas reas de influncia de empreendimentos infra-estruturais, permitindo e controlando o adensamento imobilirio. A construo adicional permitida somente com o pagamento de uma taxa ao Municpio (ou a compra de certificados de adicional construtivo). Os recursos gerados so vinculados s aes especficas de implantao do equipamento urbano. As Operaes Urbanas podem ser um instrumento de controle da ocupao do solo nas regies beneficiadas por investimentos pblicos, ao mesmo tempo em que potencializam e antecipam a arrecadao de recursos. A ao da Unio nesse sentido poderia concretizar-se, por meio da formulao e proposio de instrumentos legais que regularizem esse tipo de iniciativa. Num segundo plano de recomendaes, em que se situam os mecanismos que, ainda que potencialmente interessantes, esbarram em dificuldades legais, institucionais ou polticas que acabam por torn-los menos factveis a curto prazo. Nesse grupo incluem-se o IPVA, a Contribuio de Melhoria e o Solo Criado. O IPVA - Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores pode ser uma fonte permanente e socialmente justa de financiamento do transporte coletivo urbano. Por incidir sobre a propriedade dos veculos pode constituir-se em instrumento de poltica de transportes, uma vez que pode penalizar ou premiar diferentes tipos de veculos e de combustveis. Por ser compartilhado paritariamente entre as esferas estadual e a municipal pode ser empregado como instrumento de negociao entre governos estaduais e muncipais, no sentido de estabelecer compromissos recprocos para sua dedicao a projetos comuns de transportes urbanos. A Contribuio de Melhoria, assim como as Operaes Urbanas, dedicase a arrecadar, dos beneficiados, parte da valorizao imobiliria decorrente da instalao de equipamentos urbanos como os de transporte. O Solo criado trata-se de um potencial, tributo cobrado pela alterao nos limites da rea edificvel, pela ampliao de capacidade de adensamento da rea, decorrente do aumento da acessibilidade pela implantao de melhorias no sistema de transporte pblico coletivo urbano. Este dois instrumentos, embora socialmente corretos, dependem, para sua implantao, de longos processos polticos de consulta, negociao e aprovao. Prope-se ainda que, nas cidades que arrecadam os chamados royalties do petrleo, os recursos decorrentes da explorao ou transformao de petrleo ou derivados, parcela dessa arrecadao fosse aplicada em

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transportes pblicos. Dado que os custos ambientais e de consumo de combustvel so vinculados ao consumo do petrleo, entende-se como justificvel que ocorra tal destinao. A alternativa, embora atrativa em seu potencial de mobilizao de recursos, limita-se aos municpios beneficirios dessa contribuio e depende de mecanismos legais de vinculao. Transferncia Interna de Recursos So os mecanismos de arrecadao que penalizam o uso do transporte individual para aplicao nos empreendimentos e sistemas de transporte coletivo urbano. Como medida de maior factibilidade em prazos mais restritos, prope-se o incentivo adoo de polticas de preos de estacionamento, atravs da cobrana uma Taxa de Estacionamento. Trata-se de cobrar pelo uso do espao pblico para estacionamento de automveis. Defende-se a formulao e implantao de polticas de preos para essas taxas, de modo a atender aos requisitos do transporte e, ao mesmo tempo, assegurar que os recursos sejam dedicados ao transporte coletivo urbano. Outras taxas podem ser arroladas para atender ao mesmo objetivo, apresentando, no entanto, maiores dificuldades em sua viabilizao. Entre elas, a Taxa de transporte, cobrada de pessoas jurdicas dos setores comercial, industrial e de servios, tendo por base o nmero de empregados de cada empresa, para aplicao exclusiva na melhoria e ampliao do sistema de transporte pblico coleito urbano. A Taxa de uso do sistema virio principal, tributo a ser imputado aos veculos privados (automveis e veculos de transporte de carga), seja para seu deslocamentos, seja para seu estacionamento. Destaca-se nessa cobrana a implantao do Pedgio Urbano. Constitui-se no mecanismo mais justo socialmente, uma vez que penaliza o uso do sistema virio e no a posse do veculo. Alm disso, permite a penalizao localizada, isto restrita quelas reas onde deseja-se a restrio ao uso do automvel. Esbarra, no entanto, em dificuldades polticas para sua aprovao, alm de apresentar, nos grandes centros urbanos, algumas dificuldades operacionais e tecnolgicas para sua implementao. A cobrana de Taxas de gerenciamento e fiscalizao deve fazer parte da poltica de transporte urbano, tendo em vista ser o gerenciamento do transporte pblico uma funo no delegvel, por ser servio pblico de carter essencial. Essa atividade implica custos que devem ser considerados na equao econmico financeira de um projeto de sistema de transporte para a cidade. No entanto, o nvel dessa taxa de gerenciamento deve ser explicitado e justificado em contrato, baseado em parmetros comprovveis. Com relao aos recursos oriundos das Multas de Trnsito, este Comit observa que ainda que o objetivo do rgo gestor de trnsito deve ser infrao com tendncia a zero, e, portanto, receita de multas igualmente com tendncia a zero. No entanto, enquanto elas existam e portanto os recursos dela decorrentes, proe-se a vinculao oramentria desses valores soluo de problemas estruturais do transporte coletivo urbano. Linhas de Financiamento

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Prope-se uma ao coordenada, visando o fiel cumprimento das diretrizes de Poltica Nacional para o Transporte Urbano por todos os entes federados, tendo em vista no s os recursos que aquele nvel de governo destina mais ou menos regularmente, mas tambm os financiamentos externos de estados e municpios que so avalizados pela Unio. A concesso desses recursos deveria estar sujeita aos critrios propostos no item 5 deste Relatrio. Prope-se que a SEDU participe dos processos de deciso para a alocao de recursos em transportes coletivos urbanos, de modo a assegurar o cumprimento das diretrizes de Poltica para o setor. Prope-se ainda que a SEDU seja ouvida pelo COFIEX Conselho Federal de Financiamentos Externos, na aprovao de financiamento de projetos de transporte coletivo urbano, com recursos externos. Buscando o saneamento e a fluidez financeira para os investimentos do setor pblico, prope-se medidas regulatrias para os Financiamentos, voltadas mais aos aspectos tcnicos que aos financeiros, estes j devidamente controlados pelas autoridades do setor. Caberia a formulao, em frum adequado, de regulamentos gerais para a concesso de financiamentos. Entre essas medidas, a vinculao de financiamentos existncia de planos de transporte deveria ser objeto de uma regulamentao, ainda que genrica: para diferentes populaes e atividades das cidades proponentes, diferentes nveis de elaborao de planos de transporte. Com isso, preservar-se-ia a idia saudvel de que cada projeto para o qual solicitado um financiamento, faz parte de um plano mais abrangente para a cidade que o envolve, no representando uma iniciativa isolada do governante de momento. De outra parte, os diversos organismos de financiamento teriam referncias adequadas para a formulao das exigncias, evitando-se generalizaes inadequadas. Como outro exemplo dessas aes regulatrias, destaca-se a inibio de competio entre projetos similares na mesma cidade. No caso, o financiamento de uma nova linha de transporte de massa somente ser concedido se os recursos de outros projetos do mesmo tipo, em curso, j estiverem assegurados e empenhados no cronograma correto. Iniciativas dessa ordem contribuiriam para inibir as contumazes descontinuidades administrativas. Numa outra frente, caberia ao Governo Federal a anlise de mecanismos alternativos de financiamento que, no obstante seu potencial de alvancagem e dos benefcios financeiros e gerenciais que trariam para o setor, so objetos de entraves fiscais ou de poltica financeira. Dessa anlise poderiam resultar medidas legais ou regulatrias que, de um lado garantissem o controle de desvios, mas, de outro lado, permitisse o acesso de governos e operadores pblicos a formas inovadoras de financiamento. Esse o caso do arrendamento mercantil ou financeiro, que usado de h muito para o financiamento de empresas privadas. No caso especfico
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do Transporte Coletivo Urbano, alm de permitir o alongamento de financiamentos, a modalidade atende s necessidades de renovao de frotas e equipamentos, fundamentais para a manuteno de nveis de servio dos operadores. Recursos privados A iniciativa privada, atravs dos operadores privados e do mercado financeiro, pode tambm constituir-se em significativo pilar de sustentao da poltica proposta para o setor, tanto no que diz respeito alavancagem de recursos para infra estrutura e material rodante, quanto ao equacionamento do capital de giro, com base na expectativa de receita operacional e no operacional, levando-se em conta a anlise de risco dos projetos, a identificao do percurso crtico e os nveis de remunerao de capital. Mecanismos de Poupana Privada, fundos criados por Bancos de Investimentos, para gerar recursos de longo prazo voltados pra complementar financiamentos de Bancos de Fomentos, com a participao de fornecedores de equipamentos rodovirios e metro-ferrovirios. Recursos das empresas operadoras, por meio de investimentos em equipamentos fixos e rodantes, por meio de operaes de crdito junto a bancos oficiais de fomento e/ou bancos privados de investimento. Parcerias do setor pblico com o capital privado podem ser pensadas para incremento do investimento no setor de transporte coletivo urbano, objetivando capitalizao desse segmento vinculada a compromissos de canalizao de recursos por perodos de prazo determinado. O governo abriria mo de parcelas de sua arrecadao, temporariamente, ao invs de ret-las para depois oferecer uma contra-partida. So trs os tipos de parcerias que poderiam ser praticadas: Espontneas: parcerias por iniciativa do setor privado para obter autorizao para implantar um projeto ou servio de seu interesse. Exemplos: calamento de trecho do sistema virio ou de acesso a fbricas; criao de linhas de nibus ou micronibus gratuitas para atender acesso a shoppings ou exposies etc... Incentivadas: colaborao do setor privado em troca de algum tipo de benefcio (isenes fiscais ou de recebimento do direito de uso ou da explorao de bens pblicos). Exemplos: a reforma e manuteno de praas e jardins, a implantao e manuteno de abrigos de nibus feitos por empresas privadas mediante o direito de explorao de espaos de publicidade. Compulsrias: exigidas pelo Poder Pblico, como pr-condio para aprovao de grandes empreendimentos implantados nos espaos da cidade como na construo de equipamentos pblicos que devero ser doados cidade, sem nenhuma indenizao. Venda de ativos: Sempre que as empresas de nibus vo comprar novos veculos, utilizam as receitas da venda dos veculos usados no negcio. Planilha de Custos padro, desenvolvida pelo GEIPOT- Empresa Brasileira de

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Planejamento de Transportes, deprecia apenas 80% do veculo, considerando que os outros 20% so recuperados pela venda. Receitas no operacionais Deve ser incentivado o incremento das receitas no operacionais, de modo a aumentar a receita do operador sem onerar diretamente o usurio, contribuindo para a sustentabilidade do transporte coletivo urbano. Diretrizes de atuao e da necessria regulamentao podero ser formuladas de maneira genrica sob a gide do Governo Federal e remetidas aos Estados e Municpios como contribuio. Entre as possveis fontes de receita no tarifria, destacam-se, guardadas as propores e dimenses das cidades e de seus sistemas de transporte, a venda de espaos para propaganda, o uso compartilhado de mdia para bilhetagem eletrnica (por exemplo, com entidades bancrias ou financeiras), a implantao de empreendimentos associados (mais aplicveis aos sistemas metro-ferrovirios), a implantao de terminais de nibus associados com centros comerciais. Por ltimo, considerando que o transporte coletivo urbano necessita de fontes de financiamento estveis, permanentes e concebidas para dar suporte ampli e duradouro a programas e projetos de curto, mdio e longo prazos, prope-se a criao de FUNDO cujos recursos seriam provenientes de: Aquisio, pelo contribuinte, de cotas deste Fundo, com parcela dedutvel em sua declarao anual de imposto de renda, cuja aplicao seria proporcional s quantias arrecadadas segundo as reas de domiclio dos contribuintes e sua liberao se daria aps 5 anos com juros de 3% ao ano mais correo monetria; Pagamento de emolumentos, quando da aprovao de planta, no rgo municipal competente, que implique em mudana de uso em imvel previamente inserido em rea discriminada como beneficiria na implantao de empreendimentos de transporte coletivo urbano.

12. Reduo dos fatores impeditivos para o financiamento do transporte coletivo urbano
Reduo das barreiras legais e administrativas para viabilizar maior participao do setor pblico e da iniciativa privada Prope-se o detalhamento das medidas a serem adotadas, que esteja contemplado em uma plano geral de implementao da Poltica Nacional para o Transporte Urbano, precedido de estudo especfico do assunto para elaborao de propostas de alternativas concretas de mudanas, aproveitando-se, na medida do possvel, o projeto de lei de Diretrizes de Politica de Transporte Urbano, em tramitao no Congresso Nacional. Coordenao da poltica de financiamento entre as instituies federais Trata-se, inicialmente, do financiamento de projetos e estudos, voltados tanto ao investimento e tecnologia, quanto gesto e operao dos sistemas de transporte coletivo urbano de passageiros. No obstante a existncia de mais de uma fonte para esse tipo de recurso, a tendncia

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observada tem sido declinante: a FINEP, por exemplo, financiou nos ultimos 5 anos cerca de 42 milhes de reais para o setor transportes, dos quais menos de 10% destinaram-se a reas urbanas e metropolitanas. Aquele organismo financia projetos de pesquisa e desenvolvimento e a Lei 9992 de 24/7/00 que trata da criao de Fundos Setoriais, atende inclusive aos transportes urbanos. Definio de critrios para acesso s linhas de crdito oriundas de recursos pblicos, por meio do BB, BNDES e CAIXA Arrolam-se, a seguir, critrios que podero ser adotados para o controle de acesso aos financiamentos com recursos providos por organismos oficiais: Cumprimento, pelos proponentes, do previsto no Estatuto da Cidade e nas diretrizes de Poltica Nacional para o Transporte Urbano; Dispensa, pelo BNDES, da exigncia de enquadramento para financiamento com nvel especial de Spread Bsico quando se tratar de aquisio de nibus para renovao de frotas em localidades que j implantaram ou esto implantando projetos de racionalizao de transporte pblico. Aceitao da competncia municipal para definio e especificao dos veculos de transporte coletivo que mais se adaptem s suas peculariedades. Estabelecimento de contratos de implementao e operacionalizao de projetos embasados em uma equaes econmico-financeiras estveis. Possibilidade de securitizao de receitas, incluidas tarifas e vendas de Vale-Transporte. Implementao de mecanismos que garantam relaes contratuais estveis e revises regulares de tarifas. Liberao do contingenciamento de crdito ao setor pblico. Pr-qualificao das interessadas em financiamentos pelo poder pblico responsvel. Extenso do Fundo de Garantia para a Promoo da Competitividade FGPC para as operaes de FINAME LEASING. Criao de um fundo de aval, nos moldes do FGPC, para garantir operaes de investimento fixo realizadas com empresas de qualquer porte. Reviso da Carga Tributria e Encargos Sociais Como foi demonstrado ao longo deste trabalho, a carga tributria imposta ao setor representa entrave significativo capacidade de investimentos tanto do setor pblico quanto do setor privado, uma vez que os recursos empregados com o pagamento desses tributos ocupam espaos oramentrios que poderiam ser destinados a investimentos.

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Assim, prope-se a reduo dessa carga tributria ou de incentivo a tal reduo (no caso dos impostos estaduais e municipais). Recomenda-se o exame dos critrios de aplicao aos seguintes tributos: ISSQ Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza sobre a receita operacional dos operadores municipais. ICMS Imposto Sobre a Circulao de Mercadorias e Servios sobre a receita operacional dos operadores metropolitanos e sobre os investimentos (equipamentos e sistemas) em transportes coletivos urbanos. IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano sobre os prprios destinados operao de sistemas de transporte coletivo urbano. IPI Imposto sobre Produtos Industrializados sobre meteriais e equipamentos quando aplicados diretamente no transporte coletivo urbano. Para reduo do peso dos encargos sociais sobre as tarifas de transporte urbano, prope-se o enquadramento das empresas operadoras, independentemente do porte, no SIMPLES Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuies, possibilitando que o parmetro de tributao seja a receita bruta. Essa medida poderia reduzir o custo de transporte em 10%, cujos benefcios poderiam ser repartidos entre os usurios e investimentos no setor.

13.

Justificativa das propostas

Os prejuzos sociais e econmicos da ausncia de investimento no transporte coletivo urbano Estima-se que, somente na Regio Metropolitana de So Paulo, os prejuzos sociais advindos da ausncia de investimento em transporte coletivo urbano de boa qualidade aproximam-se dos 22 bilhes de reais. Essa falta de prioridade ao transporte coletivo faz com que metade dos deslocamentos motorizados sejam feitos por automveis e que se contabilizem ainda 11 milhes de deslocamentos dirios a p. Com um bom transporte coletivo a velocidade operacional de circulao nas cidades aumenta, reduzem-se os acidentes fatais de trnsito e os custos de circulao urbana. Uma quantificao dos impactos do rodzio de placas, implantando em So Paulo, em 1996, mostra que este projeto retiraria de circulao 500.000 automveis e possibilitaria um aumento de 50% na velocidade do transporte coletivo, reduzindo os custos do transporte coletivo e economizando-se combustvel, reduzindo os nveis de poluio e a perda da eficincia no trabalho, decorrente da fadiga do transporte. Para que medidas que venham privilegiar o transporte coletivo urbano possam ter sucesso, elas necessitam de trabalho competente de Marketing Social, quando se quer obter mudanas de comportamento, e de Marketing Pblico, quando se precisa vender o projeto, ambas aes especializadas, diferente

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de publicidade de governo, de longa durao, com ampla informao e larga credibilidade. O primeiro passo nessa linha calcular o Balano Social das atividades de transportes, como agora vem fazendo o Metr de So Paulo. Em 1999 se demonstrou que, para uma receita de 600 milhes de reais e despesa de 800, a Companhia do Metropolitano de So Paulo apresentava benefcios sociais de 3 bilhes de reais. Com relao reviso dos critrios para cobrana da tarifa horo-sazonal para o transporte coletivo eletrificado, pode-se dizer que a sobretaxa no consumo da energia eltrica com transporte coletivo sobre trilhos profundamente injusta, pois o seu consumo no vai alm de 1% da eletricidade consumida no Brasil. As propostas de parcerias pblico-privadas, que poderiam explorar melhor a potencialidade da Lei 8987, como por exemplo as atividades complementares e os projetos associados, vm sendo utilizadas fortemente nos servios de telefonia. Nesse setor, foram fixadas altas taxas fixas, afora os servios adicionais. Estimativas feitas com o valor de R$42,00 (quarenta e dois reais), taxa fixa cobrada pela telefonia, mostra que, se o Metr de So Paulo cobrasse de cada usurio esse mesmo valor, somente para ter o direito de usar os trens, a sua receita subiria 80%; se o abastecimento de gua no estado de So Paulo usasse o mesmo critrio dos servios de telefonia, geraria uma receita extra de 4,5 bilhes de reais por ano; se cada automvel da cidade de So Paulo pagasse mensalmente 40 reais para ter o direito de usar as vias pblicas, no faltaria quaisquer recursos para o transporte coletivo urbano. O potencial de gerao de emprego e renda da indstria de transporte A importncia da indstria do transporte coletivo urbano pode ser exemplificada pelo peso econmico desse sub-setor na economia do estado de So Paulo. Em 1998, a prestao desses servios gerou uma receita decorrente de arrecadao tarifria, da ordem de R$ 3,0 bilhes. Este valor no considera a receita proveniente dos servios de fretamento e do transporte alternativo. Este ltimo ocupa um espao que pertencia ao transporte legalizado, enquanto os servios de fretamento atendem um segmento prprio de demanda. Sem critrios mais precisos para dimensionar o alcance dessas duas modalidades em termos de receita, pode ser adotado o referencial de que ambas tm um potencial de gerao de receita em torno de 1/3 da que corresponde ao total j contabilizado para esse sub-setor. Isto significa poder inferir que a receita anual total do Sistema de Transporte Coletivo, na RMSP, aproxima-se dos R$ 4,0 bilhes.12
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Segundo informaes do segmento de fretamento de So Paulo, cada veculo tem a capacidade de gerar, em mdia, R$ 36.000,00/ano de receita, dentro das atuais condies de mercado. Considerando-se que os servios de fretamento metropolitano e do municpio de So Paulo agregam mais de 20.000 veculos, j possvel estimar uma receita anual da ordem de R$ 0,7 bilhes. Levando-se em conta ainda que o transporte no legalizado, realizado por peruas e vans em So Paulo, ocupa pelo menos 15% do mercado dos servios prestados por nibus, que alcana R$ 2,3 bilhes de receita tarifria, tem-se a mais R$ 0,3 bilhes, que, somados aos R$ 0,7 propiciados pelos servios de fretamento, totalizam R$ 1,0 bilho, chegando-se, portanto, aos R$ 4,0 bilhes como indicativos do 33

Do ponto de vista da gerao de empregos, dados coletados indicam que o Sistema de Transporte Coletivo gera um pouco mais de 200 mil empregos no mbito da RMSP. Desse total, 132 mil empregos, ou seja, 66% resultam da prestao dos servios de transporte coletivo na parcela municipal do STC e, 68 mil empregos, ou, 34%, do total, correspondem parcela metropolitana. Cabe destaque ao municpio de So Paulo, onde a prestao do servio responde por 74.000 empregos, isto , um pouco mais de 1/3 do total. Esta indstria do transporte ao empregar 200 mil pessoas, gerou uma massa salarial de 2,76 bilhes no ano de 1998, sendo R$ 1,28 correspondente parcela metropolitana e R$ 1,48 parcela municipal. Alm disso, observa-se que o salrio mdio praticado na parcela metropolitana alcana R$ 18.583,06 em termos anuais e R$ 1.548,58/ms. Na parcela municipal, o salrio anual atinge R$ 13.738,10 e o mensal, R$ 1.144,84. Insumos absorvidos pela indstria do transporte coletivo urbano A indstria do transporte coletivo alm de absorver mo-de-obra, pela significativa gerao de empregos, uma grande consumidora de leo diesel, lubrificantes, pneus peas e acessrios, energia eltrica de trao e bens de capital, entre outros itens. O Sistema de Transporte Coletivo, no mbito da RMSP, consumiu no ano 1998, cerca de 0,97 bilhes de litros de diesel e lubrificantes, correspondendo a uma cifra de R$ 0,35 bilhes. A parcela metropolitana contribui neste total, com R$ 0,11 bilhes, contra R$ 0,24 bilhes da parcela municipal. Isto se deve menor frota de nibus com que conta a parcela metropolitana do Sistema e tambm ao fato de parte da oferta ser realizada com trao a partir da energia eltrica. Como contra partida, o consumo de energia eltrica, medido em reais , muito superior na parcela metropolitana R$ 0,04 bilhes do que na parcela municipal R$ 0,01 bilhes. Quanto ao servio de transporte coletivo por nibus no municpio de So Paulo, cabe destaque ao fato de que o mesmo consome 0,30 bilhes de litros de diesel e lubrificantes anualmente, ou seja, cerca de 1/3 do consumo no Sistema de Transporte Coletivo. O Sistema de Transporte Coletivo consumiu, no ano de 1998, 3,4 milhes de pneus, o que corresponde a uma despesa da ordem de R$ 0,12 bilhes, dos quais, evidentemente a parcela municipal, detendo uma maior frota de veculos, responde por cerca de 70% desse total. Quanto ao consumo de peas e acessrios, o Sistema de Transporte Coletivo, no ano de 1998, atingiu a cifra de R$ 0,35 bilhes, sendo que a parcela metropolitana responde por mais de 50% desse total, ou seja, R$ 0,19 bilhes. Embora o nmero de veculos, particularmente nibus, seja menor nessa parcela do que na parcela municipal, o que aumenta a representatividade dos gastos contabilizados a ttulo de peas e acessrios, so os gastos com manuteno do metr e dos trens metropolitanos.

potencial de gerao de receita/ano do da indstria de transporte na RMSP. 34

Uma estimativa do consumo anual de bens de capital por parte da indstria de transporte na RMSP, atravs da apurao da depreciao de veculos para os subsistemas que operam com modalidades sobre pneus e da depreciao de instalaes e equipamentos, que inclui material rodante, para o metr e os trens metropolitanos, indica um custo/ano de capital de R$ 0,65 bilhes, sendo R$ 0,20 correspondente parcela metropolitana e R$ 0,45 parcela municipal. No cmputo geral, o total de insumos absorvidos pelo Sistema de Transporte Coletivo, em 1998, atinge R$ 1,53 bilhes, contra R$ 2,76 bilhes de massa salarial, apontando a indstria do transporte como de mo-de-obra intensiva. O potencial da indstria de transporte coletivo urbano na gerao de valor adicionado O resumo que se segue, indica a capacidade da indstria do transporte na RMSP em gerar valor adicionado, ou seja, em agregar valor aos insumos recebidos de outros setores. A importncia em criar valor por parte dessa indstria decorre, a princpio, de uma de suas caractersticas, que ser intensiva em mo-de-obra. evidente que, por fora do progresso tcnico, essa caracterstica deve ser progressivamente reduzida, cabendo lembrar a iminente introduo da bilhetagem eletrnica, que ir implicar em aumento da participao do capital no valor do produto da indstria do transporte. Vale registrar que a introduo de novas tecnologias promove uma redistribuio da capacidade setorial de gerao de valor adicionado, podendo beneficiar outros setores e produzir uma redistribuio do valor adicionado entre os segmentos da populao que dele se apropriam. A introduo da bilhetagem eletrnica, que um projeto em curso na cidade de So Paulo e na Regio Metropolitana de So Paulo, indica, por exemplo, uma reduo da participao da massa de salrios no valor adicionado da indstria do transporte, pela criao de uma remunerao tpica de gesto de capital bancrio. O valor relativo remunerao do capital, que totaliza R$ 0,25 bilhes decorre, em linhas gerais, da aplicao do critrio de remunerao de veculos, segundo metodologia adotada na elaborao das planilhas de custo que subsidiam o clculo tarifrio.13
Em R$ correntes - 1998

Massa Salarial Remunerao do Capital Estimativa do valor adicionado

2,76 0,25 3,01

Observa-se que esse valor uma aproximao do valor adicionado pela indstria do transporte, e deveria, seguindo o rigor dos critrios de contabilizao de agregados macro-econmicos, ser igual diferena entre o valor da receita e o valor correspondente soma dos inputs. Por este critrio a estimativa do valor adicionado alcanaria R$ 2,5 bilhes. Como os nmeros aqui apresentados so estimativas, com base em informaes de carter gerencial, impossvel uma coincidncia cientfica. Mas, em termos de
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O parmetro de remunerao utilizado o de 12% a.a. sobre o capital aplicado. 35

grandeza, eles se aproximam, e permitem inferir que o valor adicionado na indstria de transporte na RMSP significativo, situando-se entre R$ 2,5 e R$ 3,0 bilhes para um total de receita de R$ 4,0 bilhes. Tomando-se o primeiro valor como referncia, pode-se dizer que para cada R$ 1,00 recebido de outros setores, a indstria de transporte adiciona R$ 2,5, o que evidencia sua capacidade de gerao de valor, ou seja, de renda e produto. A importncia relativa da indstria de transporte coletivo perante outros setores Assim, tomando-se como referncia a Regio Metropolitana de So Paulo, apresenta-se a seguir um resumo comparativo do indicador relativo gerao de emprego, com o equivalente de outras "indstrias". Gnero de indstria Transporte coletivo na RMSP(1998) Material eltrico e de comunicaes no Brasil (1993) Construo civil no estado de So Paulo(1995) Textil no Brasil (1993) Fabricao de automveis, caminhes e nibus no Brasil (1993)
Fonte: FIBGE - Anurio Estatstico do Brasil

N de empregos 200.815 201.615 347.147 261.578 147.426

Cabe, por fim, observar o carter ainda restrito da anlise aqui apresentada do que a indstria do transporte em termos nacionais. Embora importante, a RMSP representa apenas uma parcela da enorme potencialidade de gerao de emprego e renda em termos nacionais vinculada prestao dos servios de transporte coletivo ou indstria do transporte, como chamamos. Basta lembrar a existncia de outras 11 Regies Metropolitanas, que renem cerca de 35 milhes de habitantes por todo o pas, alm das aglomeraes urbanas no consideradas metropolitanas, que compreendem uma populao de mais 20 milhes de habitantes, (UNICAMP.IE, 1999). nas quais imprescindvel alm da existncia, a melhoria e a expanso dos servios de transporte pblico. Considerando que, em 1999, o transporte coletivo urbano brasileiro transportou 18 bilhes de pessoas (em nibus, metrs, trens, trlebus e barcas) e que a RMSP representou cerca de 18% desse total, pode-se inferir que a indstria de transporte coletivo urbano brasileira gerou, naquele ano, uma receita de aproximadamente 22 bilhes de reais e adicionou 55 bilhes de reais de valor ao mercado. Vale lembrar ainda, que um novo nibus em circulao, que custa cerca de 60.000 US$, gera, pelo menos, sete empregos diretos, e a gerao de apenas um emprego na indstria, nos padres de uma economia desenvolvida, pode atingir os US$ 150.000 (Kurz, 1993, 27-28).

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14.

Concluses preliminares

15. Anexo 1 Tabela Resumo das Fontes Alternativas de Financiamento 17. Anexo 2 Participantes do Comit de Financiamento do Transporte Coletivo Urbano 18. Referncias Bibliogrficas

IPEA/UNICAMP.I.E.NESUR/IBGE Org. Caracterizao e tendncias da rede urbana do Brasil. Organizado por IPEA/UNICAMP.I.E.NESUR/IBGE Campinas, SP: UNICAMP.IE, 1999. Coleo Pesquisas, 3), V.1 e 2. KHAIR, Amir Antnio. O financiamento dos municpios brasileiros. Revista dos Transportes Pblicos, Ano 21, a999, 1 trimestre. Pp. 107-116 KURZ, Robert, O retorno de Potemkin. So Paulo, Editora Paz e Terra, 1993. LIMA, Ida Maria de Oliveira Lima. A Crise do Transporte Urbano: o que o governo federal tem a ver com isso. Revista dos Transportes Pblicos, n 81, pp. 31-52. 4 trimestre/1998 REBELO, Jorge; e BENVENUTO, Pedro Pereira Benvenuto. Concesses de corredores em So Paulo: lies para o futuro. Revista dos Transportes Pblicos, Ano 20, 1997, 4 trimestre, pp. 45-61 SANDRONI, Paulo. Novssimo dicionrio de economia. So Paulo, Ed. Best Seller, 1999. SCHARINGER, Joo et alli. O financiamento aos Investimentos em Transportes Urbanos de Passageiros. Revista dos Transportes Pblicos, Ano 13, n 50, 1990 STM/CTC .A indstria do transporte Maio de 2.000 STM/CTC STM/CTC. Relatrio final sobre criao de mecanismos para a reduo do custo da energia eltrica para sistemas de transporte coletivo de passageiros Dezembro de 1996. STM/CTC

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