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Versin definitiva 25 de agosto de 2005
Poltica preventiva de la Procuradura General de la Nacin en materia de derechos de las personas privadas de libertad
Introduccin. El concepto de la prevencin y la actuacin en el marco de la prisin. La actuacin preventiva de la Procuradura General de la Nacin (PGN) frente a los derechos de las personas privadas de libertad, hace parte del deber constitucional y legal de la institucin en materia de prevencin de violacin de los derechos humanos, en el marco del artculo 277 de la Constitucin Poltica. Esta se disea en el marco de la estrategia global de intervencin institucional que encuentra su base conceptual en Funcin preventiva de la Procuradura General de la Nacin en materia de derechos humanos (Funcin preventiva)1. Este marco general, que busca garantizar la actuacin coherente y consistente de la institucin en los diferentes campos de accin, requiere un desarrollo ulterior que considere la materia especfica sometida al control de la entidad y disee, de manera precisa, una estrategia de intervencin efectiva para la proteccin de los derechos humanos en campos particulares2. Al ser lugares de acceso controlado, el ejercicio de control y de vigilancia en las prisiones queda circunscrito a la accin de un ncleo limitado de entidades (y de personas). Como consecuencia, la responsabilidad pblica de estos rganos es muy elevada (ante la sociedad y ante las personas privadas de libertad). En muchas ocasiones, esta vigilancia ofrece el nico canal no mediatizado que establece un vnculo entre el mundo del presidio y el mundo exterior. El ejercicio del control pblico cumple una funcin preventiva limitando el riesgo de abuso de poder y de proteccin ante una eventual irregularidad o violacin de derechos. El control y la vigilancia externos cumplen una labor fundamental en la garanta de la aplicacin de los principios bsicos del estado de derecho en particular, la legalidad dentro de las prisiones3.
Vase, en general, PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN (PGN), FUNCIN PREVENTIVA DE LA PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS (en adelante FUNCIN PREVENTIVA), Imprenta Nacional, Bogot (2002). 2 Vase Id., p. 27. 3 Vase, en general, Andrew COYLE, LA ADMINISTRACIN PENITENCIARIA EN EL CONTEXTO DE LOS DERECHOS HUMANOS, MANUAL PARA EL PERSONAL PENITENCIARIO (en adelante MANUAL DEL CIEP), Centro Internacional de Estudios Penitenciarios, Londres, (2002), p. 111-116 (explicando la importancia de los procedimientos de inspeccin en las prisiones). De igual forma, vase Reforma Penal Internacional y otros, Manual de Buena Prctica Penitenciaria, Seccin VIII, Inspeccin, p. 161-167. En este orden de ideas, el Conjunto de Principios para la proteccin de todas las personas sometidas a cualquier forma de detencin o prisin establece: A fin de velar por la estricta observancia de las leyes y reglamentos pertinentes, los lugares de detencin sern visitados regularmente por personas calificadas y experimentadas nombradas por una autoridad competente distinta de la autoridad directamente encargada de la administracin del lugar de detencin o prisin, y dependientes de esa autoridad. Conjunto de Principios para la proteccin de todas las personas sometidas a cualquier forma de detencin o prisin, adoptado por la Asamblea General en su resolucin 43/173, 9 de diciembre de 1988, Principio 29, par. 1. En el mismo sentido, vase Reglas mnimas para el tratamiento de los reclusos (1955) aprobadas por ONU, Consejo Econmico y Social, Res. 663 (XXIV), 31 de julio de 1957 y Res. 2076 (LXII), 13 de mayo de 1977, Regla 55. 1
En desarrollo de su mandato constitucional, la PGN ejerce labores de control disciplinario, de ministerio pblico y de naturaleza preventiva en asuntos carcelarios y penitenciarios. El control preventivo tiene el propsito bsico de contribuir al seguimiento y monitoreo externos, los cuales deben existir sobre el servicio de prisiones en cualquier pas y deben producir el mayor impacto posible. Despus de varios aos de experiencia, la PGN considera que su actuacin debe orientarse a impactar el diseo, ejecucin y evaluacin de las polticas pblicas que delimitan el ejercicio de los derechos de las personas privadas de la libertad, para as tener un efecto extendido y no casustico. Considera la PGN que de esta manera contribuye a garantizar el debido proceso penitenciario, proteger los derechos fundamentales de los reclusos y velar por la transparencia en la administracin pblica. En Funcin preventiva, se estableci que el concepto de prevencin exige, de un lado, detener la actuacin del Estado que viole los derechos humanos o atente contra ellos; y de otro, impulsar la accin estatal en relacin con los deberes que le competen4. A manera seguida, se destac que la clusula constitucional del Estado social de derecho abre el camino para que el control ejercido por la PGN en lo que a prevencin de violacin de derechos humanos se refiere, no se reduzca a asegurar que los organismos del Estado no penetren el ncleo esencial de los derechos lo que de por s es muy importante sino que, adems, se demanden continuamente del Estado todas las acciones, recursos y esfuerzos necesarios tendientes a propiciar el mejoramiento estructural de las condiciones de vida de las personas que habitan en su territorio5. Esta orientacin general es coincidente con las obligaciones del Estado en materia de derechos humanos. Las obligaciones que para el Estado se derivan del derecho internacional pblico son de carcter negativo y positivo, es decir, el Estado tiene la obligacin de abstenerse de hacer ciertas cosas (obligacin de no hacer) y por otro lado tiene la obligacin de actuar para garantizar el ejercicio de los derechos (obligacin de hacer). En materia de administracin de justicia penal e imposicin de castigos, las obligaciones del Estado son especialmente onerosas, puesto que se trata de garantizar en todo momento la vida, la integridad y la dignidad de las personas por encima del inters punitivo del Estado. El rgimen de proteccin de la integridad y la dignidad de las personas privadas de libertad se divide en dos grandes campos: la prohibicin de la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes6 y la obligacin de garantizar un trato humano
PGN, FUNCIN PREVENTIVA, p. 21. Cabe recordar, como lo ha planteado la Corte Constitucional, que el deber de actuacin institucional no es slo ante la violacin de derechos sino ante la amenaza cierta de una violacin. Al considerar la procedencia de una accin de tutela, la Corte estableci que el ejercicio de la tutela no se limita a prever hechos que impliquen violacin de los derechos fundamentales sino que contempla la amenaza de los mismos como posibilidad cierta e inminente de un dao futuro susceptible de evitarse mediante la proteccin judicial.(...) La amenaza es una violacin potencial que se presenta como inminente y prxima. Corte Constitucional, Sentencia T349/93. Magistrado Ponente: Jos Gregorio Hernndez Galindo. Bogot, 27 de agosto de 1993. 5 FUNCIN PREVENTIVA, p. 26. 6 El derecho a no ser sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes, cuenta con un amplio reconocimiento en los instrumentos de derechos humanos: Declaracin Universal de Derechos Humanos (artculos 3 y 5), Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (artculos 1 y 26.2), Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (artculo 7) y Convencin Americana sobre Derechos Humanos (artculo 5). 2
durante la privacin de libertad7. Estos dos aspectos del derecho internacional de los derechos humanos son complementarios e interdependientes. La prohibicin seala una obligacin de conducta, mientras que la de garantizar un trato humano representa una obligacin de resultado. Estas dos reglas generales proporcionan el marco de proteccin de la integridad y la dignidad de las personas privadas de libertad. En este sentido, para ejercer el control preventivo en materia de derechos de las personas privadas de la libertad, la PGN debe adoptar lneas de accin estratgicas y operativas que asuman la doble dimensin de la responsabilidad Estatal: por un lado, establecer lmites a aquellas acciones que consciente o inconscientemente y por la naturaleza de las mismas puedan romper el equilibrio que representa el disfrute de los derechos y las libertades individuales (y, por otro), proporcionar las condiciones que contribuyan a solucionar la inactividad del Estado que paraliza el desarrollo de los derechos humanos en su conjunto.8 En concordancia con el marco general de la funcin preventiva en materia de derechos humanos, la accin estratgica de la institucin en relacin con los derechos de los presos busca que, a partir de la vigilancia y la verificacin ejercidas por la PGN, las autoridades responsables cumplan de manera oportuna, eficiente y efectiva con las funciones que les han sido asignadas, de manera tal que se garantice el respeto pleno a los derechos de las personas privadas de libertad9. Para ejercer el control preventivo en materia de derechos de las personas privadas de la libertad, es necesario tener en cuenta que tanto por factores inherentes como externos a la prisin colombiana, existe un riesgo cierto y permanente de violacin de derechos humanos en los establecimientos de reclusin del pas10.
El derecho a recibir un trato humano durante la privacin de libertad se reconoce en los tratados generales de derechos humanos: PIDCP (artculo 10) y la Convencin Americana (articulo 5). Adems este derecho ha sido objeto de desarrollo en numerosos instrumentos internacionales, entre los cuales se destacan: las Reglas mnimas para el tratamiento de los reclusos (1955) y sus enmiendas (1977), el Cdigo de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley (1979), el Conjunto de Principios para la Proteccin de Todas las Personas Sometidas a Cualquier forma de Detencin o Prisin (1988), los Principios Bsicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, principios 15-17 (1990) y los Principios bsicos para el tratamiento de los reclusos(1990). 8 PGN, FUNCIN PREVENTIVA, p. 21. 9 Id., p. 29. 10 El trmino prisin es utilizado de manera genrica para abarcar el universo de lugares utilizados formalmente como lugares de privacin de libertad en el pas. De igual forma, las palabras preso, recluso o interno se utilizan en sentido general para cubrir a todas las personas que se encuentran formalmente privadas de libertad en algn lugar oficial del territorio nacional. Los derechos de las personas privadas de libertad son los mismos en los distintos lugares de reclusin. Al utilizar la palabra prisin o la frase establecimiento de reclusin se busca abrigar una referencia general a las crceles y las penitenciaras, las salas de retencin policial y cualquier otro lugar de reclusin especial, como pueden ser las guarniciones militares, en donde se pueden encontrar miembros de las fuerzas militares privados de libertad como resultado de procesos bajo la justicia penal militar. El documento no abarca lugares secretos de reclusin, centros de detencin no oficiales, ni la situacin de personas ilegalmente detenidas en lugares proscritos. Hay lugares de reclusin que requieren el ejercicio de un control particular, en estos casos se har mencin especfica al tipo de lugar de reclusin y el procedimiento focalizado de control preventivo, como por ejemplo, en el caso de la prohibicin de mantener a personas sindicadas o condenadas en las salas de retencin de la Polica Nacional. 3
Al declarar en 1998 el estado de cosas inconstitucional en las prisiones, la Corte Constitucional afirm: Las crceles colombianas se caracterizan por el hacinamiento, las graves deficiencias en materia de servicios pblicos y asistenciales, el imperio de la violencia, la extorsin y la corrupcin, y la carencia de oportunidades y medios para la resocializacin de los reclusos. Esta situacin se ajusta plenamente a la definicin del estado de cosas inconstitucional. Y de all se deduce una flagrante violacin de un abanico de derechos fundamentales de los internos en los centros penitenciarios colombianos, tales como la dignidad, la vida e integridad personal, los derechos a la familia, a la salud, al trabajo y a la presuncin de inocencia, etc. Por ello, la Corte consider que las condiciones de vida de las personas privadas de libertad eran motivo de vergenza para un Estado que proclama su respeto por los derechos de las personas y su compromiso con los marginados11. Si bien el panorama no se ha mantenido esttico desde la declaratoria de la Corte, en la actualidad la situacin perdura y presenta rasgos de crisis estructural. Al respecto, la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH) expres: Difcilmente se puede asignar el apelativo de crisis a la situacin actual, siendo que responde a una situacin continua se podra decir, incrustada desde hace varios aos. Una situacin que es persistente e invariable deja, por naturaleza, de ser crisis y se torna en algo como un desequilibrio permanente, que pone en entredicho el cumplimiento de los deberes del Estado12. Con el fin de exponer y sustentar de manera sistemtica el plan estratgico de la funcin preventiva de la PGN en materia de derechos de las personas privadas de libertad y siguiendo la orientacin del documento global sobre funcin preventiva en materia de derechos humanos, el documento se estructura en dos grandes partes: la primera busca establecer los principios rectores de la actuacin de la PGN a partir de la elaboracin de un mapa de riesgos de la institucin de la prisin. En consecuencia, la segunda parte est orientada a exponer los ejes estratgicos de accin preventiva de la PGN en materia de derechos de las personas privadas de libertad. Finalmente se incluye un documento anexo que pretende explicar de manera sucinta el desarrollo constitucional y legal que se ha dado sobre los derechos de las personas privadas de la libertad (Anexo No. 1).
I. Los principios rectores de la actividad de control preventivo de la PGN a partir de la elaboracin de un mapa de riesgos de la institucin de la prisin.
La elaboracin de un mapa de riesgos es una actividad prospectiva que cumple con el propsito de establecer una gua de obstculos o amenazas previsibles que se pueden encontrar en el desarrollo de una actividad, con el fin de adoptar pautas o principios rectores de actuacin que permitan superarlos o mitigarlos. El mapa de riesgos permite, sobre una base de conocimiento, exponer una probabilidad de la provocacin de un
Corte Constitucional, Sentencia T-153 de 1998. Magistrado Ponente: Dr. Eduardo Cifuentes. Bogot, 1998. 12 OACNUDH, Palabras de instalacin de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en el Seminario Internacional Administracin y reforma penitenciaria en Colombia y Derechos Humanos, Bogot, 21 de octubre de 2004. 4
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dao o de un perjuicio y la estimacin de su alcance o cuanta. Es decir, la identificacin de los riesgos inherentes a una cosa y aquellos potencialmente emergentes que puedan tener un efecto no deseado13. Sobre esta base es posible realizar un ejercicio de prioridades y trazar un marco preventivo de actuacin. De esta manera, se busca identificar el potencial de dao que acarrea una cosa o una situacin y tomar medidas preventivas para evitar lo previsible, intervenir correctivamente, y evitar al mximo la reaccin improvisada. Como rgano de control con funciones preventivas en materia de derechos humanos, la PGN est llamada a realizar este ejercicio, adoptar un marco rector de actuacin para la prevencin o mitigacin de situaciones de riesgo identificadas y promover su superacin. Este ejercicio no se puede realizar en abstracto, puesto que los riesgos son de naturaleza relacional y surgen o se generan en funcin o en relacin con alguna cosa en concreto. Por lo tanto, en funcin de los derechos de las personas privadas de libertad, se elabora a continuacin un mapa de riesgos inherentes a la institucin de la prisin y a la privacin de libertad. En el caso de la prisin, se pueden establecer una serie de riesgos inherentes a la institucin, que a su vez admiten confirmacin en la prctica observada por la PGN en las prisiones y otros lugares de reclusin del pas. Sobre la base de la identificacin y anlisis de estos riesgos, se establecen una serie de principios rectores que tienen como finalidad guiar estratgicamente la intervencin preventiva de la PGN en relacin con la proteccin de los derechos de las personas privadas de libertad frente al riesgo identificado. Estos principios deben servir como carta de navegacin en el desarrollo de la funcin pblica de la entidad y son de utilidad para guiar la intervencin de los funcionarios frente a la institucin de la prisin y las personas privadas de libertad. El establecimiento de un conjunto de principios es un ejercicio de conduccin institucional; es complementario y no suplanta los contenidos precisos de los catlogos de derechos contemplados en la Constitucin Poltica y en el derecho internacional de los derechos humanos, principalmente en el Pacto internacional de Derechos Civiles y Polticos, las Reglas Mnimas para el Tratamiento de los Reclusos14 y el Conjunto de Principios para la proteccin de todas las personas sometidas a cualquier forma de detencin o prisin15. Los riesgos y los principios rectores que se definen a continuacin estn dirigidos a establecer un marco de referencia institucional sobre la prisin y a guiar la intervencin de los funcionarios de la institucin en cumplimiento de la funcin preventiva de la PGN en materia de derechos humanos. Ellos buscan garantizar una comprensin y entendimiento comunes sobre la prisin y sobre los derechos de las personas privadas de libertad. (El conjunto de riesgos y principios rectores de la funcin preventiva en
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En todo ejercicio de mapeo es posible que se obvie un riesgo existente o uno emergente, la falta de identificacin no implica un desacierto en el ejercicio. Los pasos que resultan de vital importancia, si en efecto la identificacin inicial del riesgo no se realiz, son la valoracin inmediata del dao potencial que puede causar un riesgo una vez deja de ser inadvertido y la correspondiente adopcin de medidas para atenuar o eliminar los resultados indeseados. 14 Reglas mnimas para el tratamiento de los reclusos aprobadas por ONU, Consejo Econmico y Social, Res. 663 (XXIV), 31 de julio de 1957, y Res. 2076 (LXII), 13 de mayo de 1977. 15 Conjunto de Principios para la proteccin de todas las personas sometidas a cualquier forma de detencin o prisin, adoptado por la Asamblea General en su resolucin 43/173, 9 de diciembre de 1988. 5
materia de derechos de las personas privadas de libertad se encuentra compilado en el Anexo No. 2 de este documento, con el fin de facilitar su consulta). 1. La ausencia de una poltica pblica de control del delito: el riesgo del uso irracional de la prisin y el crecimiento incesante de la poblacin carcelaria. El tipo de prisin que se tiene en cada pas y las condiciones de vida otorgadas a las personas privadas de libertad deberan ser consecuencia directa de decisiones racionales y planificadas que se plasmen en una poltica pblica de control del delito. Sin embargo, este tipo de gestin por objetivos no suele calificar la manera como se erige la prisin en los distintos pases. Por el contrario, su configuracin y, por extensin, la del sistema penitenciario respectivo est calificada por la falta de previsin y por acciones coyunturales y desarticuladas que determinan la respuesta punitiva del aparato estatal, sin considerar el impacto sobre el sistema penitenciario y la vida de las personas que van a prisin. La prisin y el sistema penitenciario son considerados slo de manera residual y no de manera expresa en el proceso de toma de decisiones sobre el control del delito. El efecto irreversible de este tipo de proceso es la relegacin (o el olvido) de la prisin y, por lo tanto, de las condiciones de vida de las personas all recluidas. Una poltica pblica racional debe ser capaz de lograr las metas que se propone. Por lo tanto, una poltica pblica de control del delito debera ser idnea para definir y obtener, entre otros, el sistema penitenciario que se quiere y no slo administrar el sistema penitenciario que resulte y la crisis que ello implica. En consecuencia, en el proceso de definicin de una poltica pblica sobre la cuestin penal, es necesario tener respuestas claras a preguntas categricas, como son: qu modelo de prisin queremos?, cmo evolucionar la delincuencia y el encarcelamiento?, por qu tipos de delitos queremos encarcelar a las personas?, cul es la magnitud deseable del sistema penitenciario?, qu proporcin de la poblacin podra llegar a estar encarcelada?, qu rgimen queremos aplicar?, o qu relacin debe existir entre la autoridad penitenciaria y las agencias sociales del Estado? Sobre la base de las respuestas se pueden estructurar planes, programas y proyectos concretos que permitan obtener los resultados deseados. Esta sera la ruta ideal de construccin de una poltica pblica de control del delito que tenga en cuenta la prisin como parte integrante del sistema penal. Slo en la medida en que el subsistema penitenciario est articulado con el sistema penal y con la administracin de justicia en general y exista reflexividad intra e inter sistmica, podr, este subsistema, funcionar coherente y consistentemente con las finalidades del Estado social de derecho. De lo contrario se advierte un riesgo de incrustacin de una situacin crtica que se convierte en el statu quo, adjetivado por mltiples amenazas a la vigencia de los derechos de las personas sometidas a encierro penal. Ante la ausencia de una poltica pblica penal coherente y consistente con los principios garantistas del Estado social de derecho, surgen inconvenientes en el funcionamiento del aparato penal que repercuten negativamente sobre el disfrute de los derechos de las personas privadas de libertad. En particular, se produce la instauracin de una lgica reactiva en la respuesta a la conflictividad social que tiende a la inflacin penal y, como corolario, a la inflacin de la poblacin carcelaria.
Esta tendencia a la inflacin se instala con la consolidacin de un modelo reactivo para responder a los reclamos de proteccin y de seguridad de la ciudadana16. Este modelo ignora que la respuesta criminalizadora del aparato estatal a conductas sociales que generan conflicto es simplemente una de las respuestas disponibles ante su obligacin de garantizar la convivencia pacfica y proteger los derechos de las personas. El desconocimiento de las otras alternativas rie con el principio de ultima ratio de la respuesta penal. En la prctica se ha generado un modelo de gestin irracional que responde coyunturalmente al clamor del momento que demanda castigo a cierto tipo de conducta o, en el peor de los casos, a cierto tipo de persona. Ante la necesidad de responder de manera (aparentemente) contundente a este reclamo, los encargados de tomar las decisiones no realizan una exploracin de las distintas respuestas estatales disponibles (por ejemplo, respuestas de corte social o econmico) antes de recurrir a la respuesta punitiva. Tampoco efectan la correspondiente ponderacin sobre los efectos (directos e indirectos) de criminalizar una conducta o incrementar su pena17. As, se instaura un contexto denominado de emergencia continua, que le otorga prelacin a la respuesta penal (casi de manera circular) por encima de cualquier otra18. La emergencia continua se configura en sustento ideolgico y en el motor de mayor accin del aparato penal y represivo. La emergencia continua da lugar a una especie de paranoia colectiva que permite la instalacin de un discurso punitivo que se aparta de las metas programadas y planificadas del Estado social de derecho, con el fin de responder a una coyuntura. Este tipo de actuacin soslaya el principio de ultima ratio del sistema penal19.
Vase ROBERTO BERGALLI, La eficiencia del sistema penal. Identificacin ideolgica e instrumentalizacin poltica en Nueva Doctrina Penal 1998-B, p. 467-478; y KATHERINE BECKETT y BRUCE WESTERN, Governing Social Marginality: Welfare, Incarceration, and the Transformation of State Policy en DAVID GARLAND (ed.), MASS IMPRISONMENT: SOCIAL CAUSES AND CONSEQUENCES, Sage Publications, Londres (2001), p. 35-50. El artculo de BECKETT y BRUCE expone como el entramado social y penal conforma un rgimen de poltica orientado a la gobernabilidad de la marginalidad social. 17 La poltica criminal debera responder a un modelo de cambio planificado que responda mediante planes, programas y proyectos a problemas identificados y analizados, fruto de un ejercicio estatal de asignacin de prioridades o de atencin preferencial en razn de la gravedad y frecuencia de los conflictos. Ral ZAFFARONI, Naturaleza y necesidad de los consejos de poltica criminal en Elas CARRANZA (Coord.), JUSTICIA PENAL Y SOBREPOBLACIN PENITENCIARIA: RESPUESTAS POSIBLES, ILANUD, Costa Rica y Siglo XXI Editores, Mxico (2001), p. 97. 18 Vase Ral ZAFFARONI, Naturaleza y necesidad de los consejos de poltica criminal en Elas CARRANZA (Coord.), JUSTICIA PENAL Y SOBREPOBLACIN PENITENCIARIA: RESPUESTAS POSIBLES, ILANUD, Costa Rica y Siglo XXI Editores, Mxico (2001), p. 85-101. ZAFFARONI plantea que la emergencia continua se deriva del brote interminable de conductas que requieren atencin prioritaria y una respuesta punitiva. La emergencia continua se alimenta del sentimiento colectivo de inseguridad (real o aparente) que lleva a la respuesta reactiva frente a la conducta de turno: el hurto, el secuestro, el homicidio, la conduccin de vehculos bajo la influencia del alcohol, la piratera, la inasistencia alimentaria, el terrorismo, etctera. 19 Este sentimiento de pnico o paranoia colectiva y su efecto sobre la racionalidad del sistema penal, tambin ha sido abordado por BARATTA. El autor ha resaltado como este proceso, adems de generar un pnico innecesario, se vale de prejuicios y estereotipos para generar un paradigma de peligrosidad que termina por garantizar la selectividad del sistema penal. Dice el autor: Se habla de seguridad pblica, y hoy incluso de seguridad ciudadana, siempre y solamente en relacin con los lugares pblicos y de visibilidad pblica, o con un pequeo nmero de delitos que entran en la as llamada criminalidad tradicional (sobre todo agresiones con violencia fsica a la persona y al patrimonio), que estn en el centro del estereotipo de criminalidad existente en el sentido comn y son dominantes en la alarma social y en el miedo a la criminalidad. En la opinin pblica y en los medios de comunicacin de masas estos delitos se caracterizan por una regular reparticin de papeles de la vctima y del agresor respectivamente, en los 7
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La inflacin o la regresividad penal lleva a que, de manera creciente, se incluyan ms conductas en el sistema penal y se acrecienten los castigos respectivos20. De manera colateral, aumenta la poblacin carcelaria, y lo seguir haciendo de manera progresiva, salvo que se tome una decisin consciente y racional para superar esta tendencia21. El incremento constante de la poblacin carcelaria genera situaciones de superpoblacin y de indignidad. Por otro lado, la masificacin de la poblacin carcelaria rie con la obtencin de la finalidad de la pena, se torna en obstculo insoslayable para el tratamiento individualizado de las personas, y pone en alto riesgo el abanico de los derechos de las personas privadas de libertad. Frente a un incremento continuo de la poblacin carcelaria es preciso que el Estado adopte medidas de racionalizacin del uso de la prisin, ya sea como castigo o como medida precautelar. De manera demasiado frecuente la respuesta al crecimiento de la poblacin carcelaria de muchos Estados ha sido la ampliacin de las plazas penitenciarias. Sin embargo, la experiencia comparada indica que una prctica de aumento cuantitativo de plazas penitenciarias y carcelarias no resuelve el problema del hacinamiento en prisin; en el mejor de los casos, es una medida paliativa pero no atiende el problema de manera estructural. En ausencia de una poltica pblica, siempre existir un sentimiento de emergencia que no permite atender de manera estructural los problemas que se observan en el subsistema penitenciario y continuar existiendo un grave riesgo de afectacin de derechos de las personas privadas de libertad. Este riesgo genera un peligro colectivo y extensivo a toda la poblacin carcelaria. En la medida en que crece la poblacin y se copan los espacios fsicos en las prisiones, se genera una situacin de superpoblacin que se agrava con el tiempo. Las condiciones de hacinamiento generan un contexto adverso para la garanta y la proteccin de los derechos humanos, puesto que crean las condiciones propensas al conflicto y el uso de la violencia, y pueden llegar a generar situaciones de trato indigno e inhumano. El riesgo que se advierte es de carcter sistmico y termina por debilitar o afectar todo el funcionamiento del subsistema penitenciario.
grupos sociales garantizados y respetables y en aquellos marginales y peligrosos (extranjeros, jvenes, toxicodependientes, pobres, sin familia, sin trabajo o sin calificacin profesional). Alessandro BARATTA, Poltica criminal: entre la poltica de seguridad y la poltica social en Elas CARRANZA (Coord.), DELITO Y SEGURIDAD DE LOS HABITANTES, Siglo XXI Editores, Mxico (1997), p. 80-95. Id., p. 84. 20 Como riesgo adicional, cabe advertir tambin que este modelo reactivo tiende a menoscabar las garantas bsicas del proceso penal. A medida que se verifica un mayor requerimiento social para que el sistema penal acte con mayor rigor es cuando se producen los ms altos riesgos de quebrantamiento de los principios del Estado de Derecho. ROBERTO BERGALLI, La eficiencia del sistema penal. Identificacin ideolgica e instrumentalizacin poltica en Nueva Doctrina Penal 1998-B, p. 467-478. 21 Este crecimiento puede llegar a lmites desmesurados y generar situaciones de maxiencarcelamiento. Vase, en general, DAVID GARLAND (ed.), MASS IMPRISONMENT: SOCIAL CAUSES AND CONSEQUENCES, Sage Publications, Londres (2001); Nils CHRISTIE, A SUITABLE AMOUNT OF CRIME, Routledge, Londres (2004); Nils CHRISTIE, Control de la delincuencia en Europa y Estados Unidos: Ejemplos que no deben seguirse en Elas CARRANZA (Coord.), JUSTICIA PENAL Y SOBREPOBLACIN PENITENCIARIA: RESPUESTAS POSIBLES, ILANUD, Costa Rica y Siglo XXI Editores, Mxico (2001), p. 128-149; y Loc WACQUANT, Penalizacin de la miseria y proyecto poltico neoliberal en ARCHIPILAGO No. 55, marzo a abril de 2003, p. 61-74. 8
El reto de la PGN es propugnar por el diseo y la adopcin de una poltica criminal coherente e informada por los principios del Estado de derecho y la garanta de los derechos humanos.
Principios rectores de la funcin preventiva de la PGN en materia de derechos de las personas privadas de libertad y pautas de actuacin institucional.
La PGN enfoca su trabajo de control preventivo en la prisin desde una ptica integral que le facilita trabajar sobre las causas estructurales de los problemas observados en la prisin, relacionando su funcionamiento con el sistema penal y, ms generalmente, con la respuesta estatal a la conflictividad social. La institucin de la prisin y el subsistema penitenciario son parte del sistema penal. Su funcionamiento debe estar previsto de manera clara y precisa en el marco de una poltica global de control del delito. Deben existir mecanismos de articulacin entre el sistema penal y el subsistema penitenciario, por ejemplo, sistemas de informacin e intercambio de indicadores de seguimiento al funcionamiento del sistema punitivo. La falta de planificacin y previsin del sistema penal y sus impactos sobre la prisin generan una situacin de crisis que afecta de manera constante el disfrute de los derechos de las personas privadas de libertad. La superpoblacin carcelaria es el resultado de una prctica irreflexiva en el uso de la prisin, ya sea como medida de ejecucin penal o de coercin procesal. La superpoblacin genera mltiples riesgos y debe ser combatida mediante planes concretos que busquen la racionalizacin del uso de la prisin y no mediante la construccin de nuevas plazas penitenciarias.
2. La prisin como institucin total: el riesgo del aislamiento social y el surgimiento de dobles estndares. Como cualquier otra institucin total22, la tendencia de la prisin es hacia el aislamiento social y la contencin del flujo de informacin y de influencias del exterior al interior y viceversa. Este hecho, obviamente, puede llegar a obstaculizar la labor de control que debe ejercer la PGN. En una institucin total, la autoridad ejercida no es consensual (por naturaleza); sta se impone. El confinamiento y el aislamiento son parte esencial de la organizacin y, por ende, las actividades cotidianas se realizan abstradas de lo pblico (con una mnima dependencia en el mundo exterior). El ejercicio de la autoridad en este tipo de organizacin puede implicar abuso, tanto en el marco del poder formal como del
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Vase Irving GOFFMAN, On the Characteristics of Social Institutions en ASYLUMS: ESSAYS ON THE SOCIAL SITUATION OF MENTAL PATIENTS AND OTHER INMATES, Doubleday Anchor, Nueva York, 1961. 9
informal (aproximndose a la ilegalidad), sin que existan mayores controles. Este es un riesgo propio de toda institucin total y, en consecuencia, de la institucin de la prisin. En la prisin colombiana se observa este proceso de aislamiento y de marginacin. El mundo por fuera de los muros es uno y el mundo dentro es otro. El riesgo de la institucin total es su aislamiento del resto de la sociedad, que afecta tanto a las personas recluidas como a los trabajadores de la institucin. En la prisin entran a operar una serie de cdigos o reglas que todos conocen aunque no los acepten que slo operan en ese mundo totalizado. En contraposicin a la tendencia total de la prisin, mltiples sistemas de prisiones se han planteado la necesidad de incorporar los principios de apertura y normalizacin. Con estos principios se buscan instituir normas y prcticas que permitan que la vida en la prisin sea lo ms cercana posible a la vida en comunidad. Haciendo nfasis en la necesidad de que los muros de la prisin no sean una barrera impermeable, la Corte Constitucional estableci y ha reiterado que: La crcel no es un sitio ajeno al derecho. Las personas recluidas en un establecimiento penitenciario no han sido eliminadas de la sociedad23. De manera palpable este dictum de la Corte evoca la necesidad de disminuir la brecha simblica entre prisin y sociedad.
La prisin es una institucin pblica que debe responder a los principios del Estado social de derecho. Aunque cierto nivel de aislamiento es inevitable en la conduccin de una prisin, se debe propugnar por la aplicacin de los principios de apertura y normalizacin. Estos principios establecen que la vida en prisin tanto para presos como para funcionarios o colaboradores debe ser lo ms cercana posible a la vida en comunidad. Las personas privadas de libertad son parte integral de la sociedad colombiana y de su comunidad. Las personas que trabajan en las prisiones estn sujetas a las mismas obligaciones que todos los servidores pblicos y sus derechos son los mismos.
3. La prisin y el proceso de privatizacin: el riesgo de la opacidad y el hermetismo. El riesgo de la opacidad y el hermetismo en relacin con lo acontecido dentro de la prisin, es un corolario inherente a su naturaleza de institucin total. Sin embargo, este
Corte Constitucional, Sentencia T-596/92. Magistrado Ponente: Ciro Angarita Barn, Bogot, 10 de diciembre de 1992. 10
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riesgo tiene otra fuente o raz que lo consolida y lo vuelve ms agudo, que es el sentimiento extendido de una sociedad de no querer inmiscuirse en el suministro de castigo. La generalizacin del uso de la prisin como medida de control social formal estuvo acompaada de un proceso gradual de privatizacin24 u ocultacin del proceso del castigo una vez producida u ordenada la sancin. De esta manera, la prisin se encuentra alejada del escrutinio pblico regular. La sociedad se involucra cada vez menos en el acto del castigo hasta llegar a su desconocimiento o deseo voluntario de ser inconsciente de lo que acontece en los lugares de encierro, abriendo, de esta manera, el paso a un universo sin muchos controles y en donde prima el sigilo. La frmula simple de este proceso es: entre menos se sepa de lo que acontece al interior de los muros, mejor. La prisin tiende hacia la opacidad y el hermetismo en desarrollo de las rutinas y las prcticas ah ejercitadas. Como resultado de su naturaleza total y del proceso de privatizacin descrito, en la prisin, se puede instaurar el silencio frente a cualquier agente exterior como modo de exclusin y resistencia a su intervencin. La prisin resulta refractaria (...) a cualquier tipo de injerencia externa a ella misma25. De esta manera, y con amparo en el silencio y en el ocultamiento, se favorece la consolidacin de sub culturas y cdigos de honor propios sobre la base de valores internos, en este caso la violencia, la dominacin, la fuerza, entre otros, todos en contraposicin de valores propios de la administracin pblica. Para responder a este riesgo, es necesario exaltar los valores de lo pblico y afirmar y actuar consecuentemente: la prisin es un lugar pblico y su funcionamiento debe estar sometido a estrictos controles pblicos, bajo los estndares aplicables a toda institucin pblica. Como destaca el Manual del CIEP, Todas las prisiones son lugares en los que hombres y mujeres estn detenidos contra su voluntad. Las posibilidades de abuso estn siempre presentes. (...) Todas las instituciones administradas por o en nombre del Estado deben estar sujetas al escrutinio pblico. Esto reviste especial importancia en el caso de las prisiones por su naturaleza coercitiva. El control independiente protege los derechos de los reclusos y de sus familias. Tienen por objeto garantizar que existan los procedimientos adecuados, y que los funcionarios los cumplan al pie de la letra y en todo momento.
La privatizacin en este contexto se refiere a un proceso de alejamiento o desaparicin de la cosa pblica. No se utiliza en el uso comn contemporneo para hacer referencia a la administracin de un servicio pblico por parte de un agente privado. Vase, en general, David GARLAND, CASTIGO Y SOCIEDAD MODERNA: UN ESTUDIO DE TEORA SOCIAL, Siglo XXI editores, S.A. Mxico, (1999); y, en particular, los captulos relativos a la aplicacin de la teora expuesta por Norbert ELIAS a la institucin de la prisin, Id., p. 235-263. 25 Borja MAPPELLI CAFFERENA, Ejecucin y proceso penal en AA.VV., JORNADAS SOBRE SISTEMA PENITENCIARIO Y DERECHOS HUMANOS, Editores del Puerto, Buenos Aires (1997), p. 61. 11
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La prisin es una institucin pblica que debe ser objeto de control y escrutinio formal. Los mecanismos de rendicin de cuentas y los niveles de transparencia de las prisiones deben ser iguales a los de cualquier otra institucin pblica. La actuacin de toda autoridad en relacin con personas privadas de libertad debe estar regida por el principio de legalidad. Ninguna actuacin pblica puede estar amparada en el secreto. El hermetismo y las leyes de silencio que rigen en la prisin pueden obstaculizar el ejercicio de control en el interior de la prisin. Los mtodos adoptados y aplicados por la PGN en ejercicio de su funcin preventiva deben estar dirigidos a combatir las lgicas de ocultamiento que existen en la prisin. El acceso a la prisin es limitado, por lo tanto, el ingreso a ella acarrea una responsabilidad mayor frente a los detenidos, los funcionarios de la prisin y la sociedad en general. La actuacin de la PGN en relacin con la prisin demanda niveles elevados de transparencia y efectividad en su gestin institucional.
4. La prisin se distancia del sistema penal y de la administracin de justicia: el riesgo de la administrativizacin. La manera como la autoridad penitenciaria ha asumido la labor reguladora de la vida en prisin ha consolidado la utilizacin de mrgenes de discrecionalidad administrativa en el funcionamiento de los establecimientos de reclusin, que en algunas ocasiones van en detrimento del debido proceso y el principio de legalidad. As, se observan algunos vacos en la esfera de la administracin penitenciaria; relaciones no jurdicas entre la autoridad y los detenidos; el surgimiento de espacios propicios a la arbitrariedad que generan un continuo debilitamiento del respeto del debido proceso en la ejecucin de las medidas precautelativas y punitivas de prisin. Estos factores generan un riesgo alto frente al respeto y la garanta de los derechos de las personas privadas de libertad. La acentuada fragmentacin del sistema penal en subsistemas especializados26 ha generado una especie de divorcio entre el proceso penal y el proceso de ejecucin penal. El subsistema penitenciario y carcelario acta de manera aislada y descoordinada del sistema penal, aunque debera hacer parte integral de este ltimo27. Por el contrario, su funcionamiento tiende a responder a las caractersticas de un
Vase Massimo PAVARINI, La miseria del reformismo penitenciario en Iaki RIVERA BEIRAS y Marcos SALT, LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS RECLUSOS: ESPAA Y ARGENTINA, Editores del Puerto, Buenos Aires (1999), p. 5. 27 En efecto, la ejecucin de las medidas de prisin hace parte del proceso penal, podra decirse, que se trata de la finalidad misma del proceso penal. Qu la ejecucin penal sea parte del proceso tiene consecuencias: se aplicarn a esta ltima fase todos los principios y garantas del proceso penal, en especial, el principio de legalidad, el principio de jurisdicicionalidad y los derechos de defensa27. En el mismo sentido, remarca Borja MAPPELLI CAFFARENA: la juridizacin de la ejecucin de la pena es enormemente positiva, no solamente para la ejecucin de la pena, sino tambin para el conjunto del sistema penal... (E)st claro que en el marco de un Estado de derecho la finalidad del sistema penal, sea cual sea, tiene que estar siempre sometida a los propios principios que sirven de fundamento al Estado de derecho MAPPELLI CAFFARENA, Ejecucin y proceso penal, p. 58-59. 12
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sistema cerrado administrativo y no a las de un apndice o parte integral de la administracin de justicia. Este proceso de administrativizacin que se evidencia en relacin con la conduccin de la prisin es contrario a los principios del Estado social de derecho, puesto que desconoce el principio de legalidad y de judicalizacin de la ejecucin penal y relega a un campo administrativo la restriccin de derechos. La garanta de ejecucin requiere que la sancin penal corresponda y se haga cumplir de acuerdo con una ley preestablecida. En este sentido, recuerda el Manual de Buena Prctica Penitenciaria que los reclusos tienen el derecho de cumplir sus sentencias bajo las condiciones estipuladas por las leyes y regulaciones; el personal tiene el deber de hacer cumplir el encarcelamiento en conformidad con las mismas leyes y reglamentos. La concesin de discreciones desconoce el ejercicio real del poder en los centros de reclusin28 y otorga licencias para la limitacin de los derechos de los detenidos, sin establecer claramente el ncleo intocable. Examinando la tendencia de los regmenes internos de los centros de reclusin, establece un comentarista: Con ellos se logra reglamentar o controlar al mximo la vida de los prisioneros, en sentido contrario a lo que defendamos en relacin con el debido proceso, es decir, que se debe reglamentar al mximo la actividad del poder punitivo para colocar barreras de proteccin de los derechos fundamentales29. En este orden de ideas, se resalta que el mejor antdoto frente a los riesgos que genera el proceso de administrativizacin, es el examen de todo acto y actuacin realizados en la prisin, desde una ptica clara y precisa de los derechos fundamentales de las personas privadas de libertad. Al respecto plantea el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH): Una ley de ejecucin no es realizadora ni respetuosa de los derechos humanos porque enuncie pomposamente la necesidad de garantizarlos, sino porque regule meticulosamente las facultades, funciones y controles, etc., de la autoridad de ejecucin y porque establezca un eficaz y prctico control judicial sobre esta30. Mediante la exigencia de mayor judicializacin de la ejecucin, se trata de limitar y controlar la fuerza expansiva de la discrecionalidad administrativa que, de hecho, sustrae libertades (que, en principio, no deberan ser afectadas por la ejecucin de la pena, segn el principio de reserva) y torna ilusorias garantas establecidas por la Constitucin31. La promocin de la legalidad y la judicializacin de la ejecucin penal tiene precisamente el propsito de evitar que la pena se cumpla sustrada del derecho32. Lo
Vase Laura Anglica GUTIRREZ RUIZ, NORMAS TCNICAS SOBRE ADMINISTRACIN DE PRISIONES, Editorial Porra, Mxico (2000), p. 1-8. 29 Mauricio MARTNEZ, LA CRISIS DE LA JUSTICIA PENAL EN COLOMBIA, Editorial Temis S.A., Bogot (1999), p. 158. 30 INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS, SISTEMAS PENALES Y DERECHOS HUMANOS EN AMRICA LATINA, Vol. I (1986), p. 89 citado en MARTNEZ, p. 117. 31 Jos Daniel CESANO, Algunas cuestiones de derecho de ejecucin penitenciaria, mimeo, p.12. 32 Vase, en general, Iaki RIVERA BEIRAS, LA DEVALUACIN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS RECLUSOS, p. 233-273. 13
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que se procura evitar es que las autoridades administrativas sean quienes configuran la pena y su intensidad33. La realidad colombiana no slo no es ajena a este riesgo sino que, de manera penetrante, se ha acentuado este proceso en la conduccin de la prisin colombiana. Al examinar un caso en concreto, y advirtiendo esta tendencia, la Corte Constitucional estableci un importante estndar de proteccin y de respeto al debido proceso que es til para trazar los parmetros de actuacin de la PGN. En una sentencia de tutela que estudiaba los lmites a la discrecin en el marco de la administracin penitenciaria, la Corte estableci que: El principio de legalidad en materia penal comprende los trmites administrativos internos de los penales. Al ser la pena privativa de la libertad el resultado de un proceso judicial realizado de acuerdo con las normas vigentes y respetando las formalidades propias del juicio, la ejecucin de la sancin penal debe acatar y obedecer estrictamente los lineamientos que el legislador ha diseado para tal efecto. En este sentido, tanto el trmite como las resoluciones que se adopten por parte de las autoridades administrativas de las prisiones, deben responder claramente a la normatividad vigente sobre la materia, es decir, deben respetar estrictamente el principio de legalidad. En consecuencia, los actos y las decisiones adoptadas internamente en cada centro de reclusin por parte de las directivas, deben sujetarse a los fines y presupuestos para los cuales fue instituido el sistema penitenciario colombiano. Al respecto ha sealado esta Corporacin: Si bien es cierto que la condicin de prisionero determina una enrgica limitacin de los derechos fundamentales, dicha limitacin debe no solamente ser la mnima necesaria para lograr el fin propuesto, sino que debe ser sealada por la ley, o por una reglamentacin con fundamento en la ley. Toda limitacin adicional no constitucional, o legal, o reglamentaria, con fundamento expreso en la ley, debe ser entendida como un exceso y, por lo tanto, como una violacin de tales derechos, ya que la esfera de los derechos, cuya limitacin no sea indispensable, es tan acreedora de respeto y proteccin constitucional y autntica, como la de cualquier persona en libertad34. De esta forma, en este mbito, no se puede hablar ni siquiera de discrecionalidad reglada, pues las autoridades carcelarias no pueden agregar, ni modificar, ni suplir lo dispuesto en la sentencia judicial condenatoria, ni interpretar con amplitud las facultades que el orden legal les asigna. El derecho al debido proceso de los reclusos bien puede considerarse como un derecho intangible, que rige plenamente dentro del establecimiento carcelario35. Uno de los principales obstculos para la realizacin de los derechos de las personas privadas de la libertad, es la indeterminacin y la variabilidad del contenido que adquieren sus derechos cuando estn sujetos, no a un campo regulado de manera precisa y cierta, sino cuando se somete su determinacin a la voluntad y
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Vase en general MAPELLI CAFFERANA y Iaki RIVERA BEIRAS y Marcos SALT, LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS RECLUSOS: ESPAA Y ARGENTINA, Editores del Puerto, Buenos Aires (1999), p. 155-
299. En efecto, al contar en el ordenamiento nacional con la figura del juez de ejecucin de penas y medidas de seguridad es esta jurisdiccin la que debera ejercer este tipo control. De igual manera, entre otros agentes, estn facultados el juez de conocimiento de la causa penal y el juez de tutela. 34 Corte Constitucional, sentencia T-219 de 1993. Respecto del debido proceso en el caso especial de los reclusos pueden consultarse las siguientes sentencias: T-324 de 1995; T-065 de 1996 y T-359 de 1997. (Esta nota de pie de pgina est contenida en la cita de la Corte Constitucional). 35 Corte Constitucional, Sentencia T-1670/00. Magistrado Ponente: Carlos Gaviria Daz. Bogot, 5 de diciembre de 2000 (nfasis fuera del texto). 14
discrecionalidad de la autoridad de turno. De ah que se debe sostener que el contenido de los derechos fundamentales, de acuerdo con la Constitucin y con los tratados internacionales, constituye un lmite preciso e invariable al ejercicio de la autoridad dentro de la prisin. En consecuencia, la actuacin preventiva de la PGN frente a la prisin y las autoridades penitenciarias debe enfatizar que la prisin es una institucin pblica ligada a la administracin de justicia y, como tal, debe ser respetuosa del debido proceso y en particular del principio de legalidad de manera estricta.
Toda actuacin dentro de la prisin debe estar respaldada por un sustento legal y constitucional. Toda persona privada de libertad tiene derecho al debido proceso en relacin con cualquier trmite o actuacin que se surta en la prisin o en relacin con la ejecucin de la medida privativa de libertad. Esta garanta tiene consecuencias adjetivas y sustantivas. La funcin preventiva de la PGN exige que todos los actos y actuaciones de la autoridad penitenciaria incluyendo, a manera de ejemplo, los reglamentos de rgimen interno o una resolucin de disciplina interna sean revisados bajo un filtro que tenga como parmetro la Constitucin Poltica y los tratados internacionales de derechos humanos. Los jueces de ejecucin de penas y medidas de seguridad tienen la obligacin de cumplir un rol activo en la vigilancia y control judicial de la legalidad, el debido proceso constitucional y la intensidad de la pena. La PGN deber promover la participacin decidida de este rgano jurisdiccional con el fin de incrementar el control judicial sobre las condiciones de ejecucin penal.
5. Ausencia de estatus y reconocimiento del servicio penitenciario: el riesgo de condiciones inadecuadas de trabajo y la generacin de un efecto perjudicial sobre la calidad del trato que reciben las personas privadas de libertad. La expresin personal penitenciario se refiere a una amplia gama de trabajadores (custodios, tcnicos y profesionales directivos y administrativos). Cada uno de ellos juega un papel trascendental en el funcionamiento del sistema. De acuerdo con sus respectivas responsabilidades, cada uno de estos funcionarios pblicos trata con los reclusos diariamente, vela por sus necesidades, son responsables del funcionamiento eficiente del establecimiento, de la seguridad y proteccin, y de identificar y solucionar problemas36.
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La relativa fortaleza o debilidad del servicio penitenciario est directamente relacionada con la mejora o deterioro del grado de realizacin de los derechos de las personas privadas de libertad. Esta premisa cuenta con un amplio respaldo emprico que destaca la importancia del factor humano en la gestin de prisiones en distintos lugares del mundo37. Sin embargo, el servicio penitenciario es comnmente relegado a una posicin desfavorable dentro de la administracin de justicia y dentro de la estructura del Estado en general38. En muchos pases -como en Colombia- el nivel de desarrollo institucional del servicio penitenciario es reducido y la carrera penitenciaria o no existe o no cuenta con incentivos para su perfeccionamiento. El bajo status otorgado al servicio penitenciario redunda en altos niveles de vulnerabilidad, que se pueden manifestar en condiciones laborales precarias (incluyendo inseguridad o remuneracin reducida), maltrato institucional (proveniente de superiores), falta de mecanismos de resolucin de conflictos y ausencia de instituciones de apoyo. Adicionalmente a estas circunstancias, el dficit de personal afecta el cumplimiento de metas profesionales e institucionales. A manera de ejemplo, el personal que presta servicios de salud dentro de una prisin puede estar contratado bajo condiciones desfavorables e inestables (como contratista y no como empleado de planta), tener una remuneracin menor a la asignada en la respectiva comunidad, estar expuesto constantemente a situaciones de inseguridad fsica, estar sobre cargado de trabajo, y no contar con una instancia de quejas o reclamos que resulte efectiva. En primer lugar, el escenario planteado genera condiciones de seleccin de personal adversas que muy seguramente no van a atraer al personal mejor calificado. En segundo lugar, estas circunstancias generan un ambiente hostil de trabajo, que no slo coloca en riesgo al personal, sino que refuerza un servicio de baja calidad y pone en entredicho la garanta de los derechos de las personas privadas de libertad. Este tipo de anlisis es extensible al personal que trabaja en el rea administrativa de la prisin, que presta servicios de educacin o trabajo, apoyo psicolgico o social, entre otros. Si bien es necesario atender la situacin particular de toda la gama del personal penitenciario, se debe atender de manera particular la situacin del personal de custodia y vigilancia, tanto por su trascendencia como por los posibles niveles de vulnerabilidad a la cual pueden estar expuestos sus miembros. El desempeo del cuerpo de custodia y vigilancia es clave para generar un clima penitenciario relajado y progresista39. Al respecto, destaca el Manual para el personal penitenciario que: los dos grupos de personas ms importantes de una prisin son los reclusos y los funcionarios que los custodian. Y la clave para una prisin bien
Vanse MANUAL DEL CIEP, p. 13-29 y MANUAL DE BUENA PRCTICA PENITENCIARIA, Seccin VII, Personal penitenciario, p. 145-159. 38 En trminos generales, los funcionarios penitenciarios son tenidos en menor estima que otras personas que trabajan en el campo de la justicia penal, como por ejemplo la polica. Esto suele reflejarse en los salarios del personal penitenciario, que en muchos pases son muy bajos. En consecuencia, a menudo es muy difcil contratar al personal debidamente cualificado para trabajar en prisiones. Para atraer, y mantener, personal de alta calidad es esencial un nivel salarial adecuado, y que las dems condiciones de empleo sean similares a las de otros trabajos del servicio pblico. MANUAL DEL CIEP, p. 14. 39 MANUAL DE BUENA PRCTICA PENITENCIARIA, Seccin VII, Personal penitenciario, p. 145. 16
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administrada es la naturaleza de las relaciones entre ambos grupos40. El personal de custodia debe estar en una situacin que le permita establecer y mantener relaciones profesionales y constructivas en el penal. En muchas ocasiones, los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia estn expuestos de manera particular a importantes factores de vulnerabilidad. A diferencia de otros miembros del personal penitenciario, los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia son ms susceptibles a experimentar procesos de marginacin; esta tendencia es particularmente visible entre los guardianes rasos. En efecto, mltiples aspectos de la cultura institucional y la dinmica interna de los establecimientos tienden a generar procesos de exclusin y aislamiento de la sociedad. Igualmente conflictos internos con compaeros o superiores pueden acarrear graves consecuencias para la persona sin que existan mecanismos formales para la resolucin de los conflictos. Los procesos de seleccin, capacitacin y administracin del personal de custodia y vigilancia, que son esenciales para el buen funcionamiento de las prisiones, son deficientes. Establece la prctica penitenciaria que debe existir un claro conjunto de procedimientos que asegure que efectivamente se incorporen al sistema penitenciario slo los candidatos idneos41. La idoneidad del personal inicialmente est condicionada por factores subjetivos que los procedimientos deben poder evaluar, estos son: su integridad, su humanidad, y su habilidad para responder en situaciones de tensin y crisis42. La calidad humana del personal es un primer paso para garantizar el trato humano y digno de las personas privadas de libertad. Seleccionado el personal, resalta la buena prctica penitenciaria la importancia de la capacitacin inicial y los cursos sucesivos de entrenamiento. Mientras mejor entrenado est el personal, mejor equipados estn para identificar los problemas, peligros y oportunamente tomar medidas para reducir los riesgos43. Frente a la necesidad de continuar la capacitacin del personal, el Manual de Buena Prctica Penitenciaria establece: La organizacin debe reconocer la importancia del personal bien entrenado y darle a ste la oportunidad de seguir cursos de capacitacin durante horas de trabajo44. As mismo, el personal debe tener acceso a cursos de formacin especializados para trabajar con grupos de poblacin especial, por ejemplo personas privadas de libertad que requieran tratamiento psiquitrico, personas con enfermedades terminales o el desempeo en lugares de aislamiento45. Como resultado de los niveles de vulnerabilidad a que est expuesto el cuerpo de custodia y vigilancia, como el resto del personal penitenciario, la funcin preventiva de la PGN tambin debe dirigir su accionar hacia la vigilancia de las condiciones laborales de este grupo de funcionarios. Adems, al ser las personas que ms conocen la prisin y su desempeo, stos tienen conocimiento especial del contexto y pueden ser contrapartes importantes en desarrollo de la funcin preventiva.
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MANUAL DEL CIEP, p. 13. Id., p. 20. 42 Id. 43 MANUAL DE BUENA PRCTICA PENITENCIARIA, Seccin VII, Personal penitenciario, p. 148. 44 Id. 45 Id. p. 149 y MANUAL DEL CIEP, p. 22. 17
Por otro lado, como consecuencia de las presiones y tensiones que existen en la relacin guardin-preso, el ejercicio de control pblico sobre la prestacin del servicio de custodia y vigilancia en las prisiones es de vital importancia. El guardin no debe percibir este control como un rasgo de enemistad o un marco de persecucin sino como una consecuencia natural de la funcin pblica que se le ha encargado. Como enfoque estratgico para promover la vigencia de los derechos humanos en los penales y evitar la consumacin de los riesgos advertidos, la PGN debe atender y vigilar las condiciones de la prestacin del servicio penitenciario. Para el buen funcionamiento del servicio penitenciario, la organizacin de la prisin debe garantizar como mnimo: la publicidad de las normas que rigen su funcionamiento; traduccin de las normas en programas y planes de accin; mecanismos transparentes para la seleccin de personal; programas establecidos para su formacin y posterior capacitacin; espacios formales para desarrollar relaciones intra-institucionales (por ejemplo, la relacin del director con miembros de la guardia); delimitacin clara de funciones de todo el personal; espacios para identificacin de problemas del personal (satisfaccin en el trabajo); establecimiento de mecanismos de apoyo, y funcionamiento de un procedimiento institucional de quejas.
El personal penitenciario es parte fundamental de la prisin y sus condiciones de trabajo, estado de nimo y sentido misional impactarn directamente el ambiente de la prisin. Estas condiciones deben respetar los estndares del servicio pblico y, como resultado de la trascendencia de la labor cumplida, se deben tomar medidas especiales para garantizar la satisfaccin de los trabajadores. Los servicios prestados en la prisin deben proporcionarse bajo los mismos estndares de calidad y cantidad que aquellos prestados en la comunidad. En algunos casos, como resultado de las condiciones especiales que existen en la prisin, se requerirn medidas y programas de proteccin especial. Todos los servicios de la prisin deben estar dotados con personal suficiente y debidamente calificado para el cumplimiento de los fines de la prisin. Los niveles de insatisfaccin del personal penitenciario acarrean consecuencias negativas sobre el disfrute de los derechos de las personas privadas de libertad.
6. Las prcticas y las rutinas de la prisin se estructuran en torno a concepciones de seguridad y de orden pblico que desconocen los valores de un Estado social y democrtico de derecho: el riesgo de la militarizacin de la prisin.
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La prisin en todos los lugares del mundo ha evidenciado una tendencia a importar valores militares y policiales para la conduccin de los asuntos de disciplina y control dentro de la misma. Esta extrapolacin de valores trae consigo el riesgo de desnaturalizar a las personas presas e imponer visiones y valores homogneos dominantes. Este es un riesgo particularmente agudo en pases que, como Colombia, experimentan un conflicto armado de carcter no internacional. Advirtiendo este riesgo, el Centro Internacional de Estudios Penitenciarios estableci que: Las prisiones, como las escuelas o los hospitales, deben ser dirigidos por las autoridades civiles con el objeto de contribuir al bienestar pblico46. Contina el manual destacando que: La reclusin es parte del proceso de la justicia penal y en las sociedades democrticas las personas son enviadas a prisin por jueces independientes nombrados por los poderes civiles. Tambin el sistema penitenciario debe estar bajo el control civil y no militar. La administracin penitenciaria no debe estar directamente en manos del ejrcito u otra institucin militar47. Aunque el servicio de custodia y vigilancia est constituido como un cuerpo armado (que debe operar disciplinadamente), ste no debe ser asimilado a un cuerpo castrense48. Las principales razones para esta separacin tajante son: hacer nfasis en la separacin de los poderes pblicos, remarcar sobre el vnculo con el aparato de administracin de justicia, y garantizar la especializacin del personal penitenciario. El control y la seguridad no tienen por qu estar aislados de la justicia49. Por lo general, el cuerpo de custodia y vigilancia est dirigido a cumplir funciones exclusivas de seguridad. El logro del equilibrio adecuado entre seguridad, control y justicia deber ser un propsito dinmico de todas las autoridades penitenciarias. Bajo este parmetro, la guardia tendr la opcin de generar seguridad en vez de acudir al sentido tradicional de proporcionar seguridad. Las Reglas mnimas para el tratamiento de los reclusos50 parten del principio de que los centros de reclusin deben ser comunidades bien organizadas. Con la promocin de los derechos no se busca negar la posibilidad de aplicar medidas dirigidas a establecer la seguridad y el control en un centro de reclusin; pero s, exigir que las medidas estn amparadas en la legalidad (determinacin) y no en la discrecin de los funcionarios encargados de la direccin, la guardia y la custodia de los presos. Los factores que pueden llevar a la militarizacin son mltiples y es necesario que la PGN promueva la inclusin y aplicacin de valores civiles en todas las rbitas que puedan estar consolidando una cultura institucional dentro de la prisin que tienda a
MANUAL DEL CIEP, p. 13. MANUAL DEL CIEP, p.18. 48 La naturaleza civil de la institucin de la prisin no repercute sobre la necesidad de mantener una organizacin disciplinada y jerrquica. No es una contradiccin, sino absolutamente viable, que un sistema sea civil y al mismo tiempo disciplinado. MANUAL DEL CIEP, p. 19. Esta jerarqua y disciplina deben estar claramente consignadas en mandatos pblicos (leyes, decretos, resoluciones y acuerdos) que regulan el ejercicio del poder pblico al interior de la prisin. 49 Vase Andrew COYLE, Prisons in a Modern Society en Rani Daban SHANKARDASS, PUNISHMENT AND THE PRISON: INDIAN AND INTERNATIONAL PERSPECTIVES (2000), p. 73-86 (exponiendo la interaccin entre seguridad, control y justicia como un pilar de la administracin de las prisiones que enfrentan disturbios). 50 Reglas mnimas para el tratamiento de los reclusos (1955) aprobadas por ONU, Consejo Econmico y Social, Res. 663 (XXIV), 31 de julio de 1957 y Res. 2076 (LXII), 13 de mayo de 1977.
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valores castrenses. Entre los aspectos ms sobresalientes se pueden destacar: el perfil de los mandos superiores dentro del sistema de prisiones; el trato otorgado a las personas privadas de libertad; el lenguaje institucional utilizado para referirse a los asuntos cotidianos de la prisin; el trato que recibe el personal penitenciario por parte de sus superiores; los roles que se espera deben cumplir los funcionarios de custodia y vigilancia; las condiciones en las que el personal presta su servicio; la forma y el contenido de la formacin que recibe el personal penitenciario; y el tipo de relacionamiento que sostiene el personal de guardia entre s, con sus superiores, con la direccin y con los internos. Estos factores son ejemplos y su incidencia puede variar de lugar a lugar. En consecuencia, en el desempeo de sus funciones preventivas en materia de derechos de las personas privadas de libertad, la PGN deber hacer nfasis en la naturaleza civil de la prisin y velar por la aplicacin de los valores propios de una institucin civil, entre otros, el respeto por la individualidad y la tolerancia. Como corolario de la prisin como una institucin vinculada a la administracin de justicia, se destaca la necesidad de que, como institucin civil, se articule y se relacione de manera continua con otras dependencias del Estado de naturaleza civil, por ejemplo la rama educativa y sanitaria. La PGN debe velar por la participacin de personas y entidades externas a la prisin en actividades y asuntos propios de la misma, incluyendo la participacin activa de las autoridades locales.
La prisin es una institucin de naturaleza civil, ligada a la administracin de justicia, que se debe regir por principios propios de la vida civil para establecer el orden y la disciplina y no recurrir a valores institucionales de naturaleza castrense. El servicio penitenciario es un servicio pblico de naturaleza civil. Los criterios de seleccin, entrenamiento, servicio, evaluacin y formacin continuada, deben estar basados en valores civiles. La proteccin de los derechos de las personas privadas de libertad no es contraria al establecimiento del orden y la disciplina necesarios dentro de la prisin. Sin embargo, los objetivos de seguridad y control no pueden anular ni menoscabar el objetivo de justicia que debe primar en la institucin. El intercambio y la participacin regular de otras entidades, pblicas y privadas, en los asuntos de la prisin, es smbolo de apertura, vincula a la prisin con la comunidad y las instituciones sociales, y, por ende, contribuye a resaltar su carcter civil. La PGN debe promover la participacin de rganos civiles en el desempeo y el control de la prisin, por ejemplo, mediante el impulso de las Comisiones departamentales de vigilancia y seguimiento del rgimen penitenciario.
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7. La prisin y el ejercicio de violencia: el riesgo de la afectacin constante de derechos. Por naturaleza la prisin es un lugar violento. Como castigo judicial, la privacin de libertad implica la deliberada afliccin de un dao por agentes estatales sobre ciudadanos individuales. Si bien no siempre se trata de violencia fsica, la vida en prisin s implica un sufrimiento o suplicio constante. En contraste con el castigo corporal, la prisin adopta una forma de violencia que no necesariamente perturba la sensibilidad pblica de manera regular; sin embargo no deja de ser una manifestacin de violencia. Al respecto recuerda David GARLAND, La mueca del dolor o el grito de agona anuncian el acto de violencia y lo hacen visible, mientras que la angustia mental y el deterioro paulatino de un reo son mucho ms difciles de observar y ms fciles de olvidar. La diferencia crucial entre los castigos corporales prohibidos y otras formas punitivas como el confinamiento que se usan de modo rutinario no es un asunto de niveles intrnsecos de dolor y brutalidad implcita; es una cuestin de la forma que adopta esa violencia y el grado en que perturba la sensibilidad pblica51. Adicionalmente, tambin debe resaltarse que la prisin es violenta como resultado de las dinmicas de poder y dominacin que se ejercen entre los sujetos contenidos. Esta afirmacin no implica que todo preso es necesariamente una persona violenta, sino que la dinmica cotidiana de la prisin favorece la resolucin de conflictos por va de la violencia. El alto ndice de conflictividad social y manifestaciones estructurales de violencia repercuten negativamente sobre el respeto de los derechos en la prisin. La violencia y su produccin expresan caractersticas de la sociedad en donde emerge. La violencia y sus manifestaciones estn ntimamente ligadas a la cultura de una sociedad determinada y, por lo tanto, su dinmica hace parte de un espacio relacional52. La violencia como proceso y como fenmeno incluye mltiples dimensiones. Por un lado, su produccin implica un proceso social objetivo. Esto es, ciertas acciones, mecanismos e instituciones estn marcadas por la violencia. El valor de la violencia est, de por s, manifiesto y presente en los hechos y los acontecimientos de la vida en prisin. La simple presencia contenida de mltiples agentes generadores de violencia es un dato que respalda el proceso social objetivo de la violencia. Por otro lado, y de mucha importancia en el contexto carcelario, la violencia es un proceso social subjetivo, cargado de representaciones, interpretaciones y redes de significacin social. Los valores culturales de las personas encarceladas definen gran parte del proceso de significacin, tanto individual como colectivamente. Por ejemplo, ciertos grupos tales como, pandillas urbanas, estructuras de crimen organizado y
GARLAND, p. 284. Vase, entre otros trabajos que exploran la naturaleza relacional de la violencia, lvaro CAMACHO y lvaro GUZMN, La violencia urbana en Colombia: teoras, modalidades, perspectivas en INSTITUTO DE ESTUDIOS POLTICOS Y RELACIONES INTERNACIONALES (IEPRI) y FUNDACIN FRIEDRICH EBERT DE COLOMBIA (FESCOL), NUEVAS VISIONES SOBRE LA VIOLENCIA EN COLOMBIA, Tercer Mundo Editores (1997), pg. 25-36; Tosca HERNNDEZ, Des-cubriendo la violencia, en Roberto BRICEO-LEN (comp.) VIOLENCIA, SOCIEDAD Y JUSTICIA EN AMRICA LATINA, CLACSO, Buenos Aires (2002), p. 57-75; y Elsa BLAIR, La dimensin subjetiva de la violencia, en BLAIR, CONFLICTO ARMADO Y MILITARES EN COLOMBIA: CULTOS, SMBOLOS E IMAGINARIOS, CINEP, Bogot (1999), p. 29-72; y Vase tambin, en el contexto de la guerra, Sathis KALYVAS, La ontologa de la violencia poltica: accin e identidad en las guerras civiles, ANLISIS POLTICO No. 52 (2004), p. 51-76.
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combatientes de grupos armados construyen y otorgan un significado particular a cierto tipo de violencia y a su ejercicio, tanto en la sociedad como en la prisin. Al encontrarse contenidos en la prisin, se puede dar lugar a la generacin y estabilizacin de ciertas prcticas (y hasta rituales) alrededor del ejercicio de la violencia. De igual forma, este proceso social subjetivo reproduce cualidades endgenas de la vida en prisin, esto es, valores que se crean y se reproducen como consecuencia del contexto de la prisin, por ejemplo, la jerga canera que contiene modismos que encierran expresiones de ultraviolencia o los cdigos internos de castigo. Concretamente, en el contexto colombiano, en donde existe una altsima tasa de conflictividad social y hay manifestaciones estructurales de violencia en la sociedad, el ejercicio de la violencia en la prisin adquiere dimensiones preocupantes y genera un riesgo cierto frente al respeto y a la proteccin de los derechos humanos. A manera de ejemplo, a continuacin se ilustran dos situaciones comunes en las prisiones que demuestran como la conflictividad social y el recurso de la violencia ponen en entredicho la vigencia de los derechos en la prisin. En primer lugar, los niveles de discriminacin y la ausencia de reprobacin social al ejercicio de la violencia sobre ciertas personas consideradas marginales sociales se reproducen en la prisin de manera grfica e implacable. Uno de los ejemplos ms frecuentes es la violencia extrema que se ejerce contra los presos que han sido acusados o condenados por violar sexualmente a otra persona, particularmente a un nio o nia. El punto en discusin no es la reprobacin cultural del acto sexual abusivo, sino la aceptacin del recurso a la violencia para darle su justo merecido al violador (o presunto violador). Este primer ejemplo ilustra de manera sencilla como la violencia se instala y se justifica en la prisin contra cierto tipo de personas consideradas indeseables. El segundo caso se refiere al ejercicio colectivo de la violencia y se refiere a situaciones en donde miembros de grupos enfrentados en un contexto social se encuentran en la prisin, compartiendo un espacio restringido sin abandonar una lgica de enemistad ni de dominio. Este es el caso de miembros de grupos de pandillas rivales, miembros de grupos opuestos de delincuencia organizada o combatientes pertenecientes a grupos enfrentados en el marco del conflicto armado. Su encierro en una prisin genera situaciones de alta conflictividad, tanto entre los enemigos declarados como frente a las otras personas privadas de libertad o trabajadores de la prisin sobre los que buscan ejercer dominio. Cada uno de los grupos de acuerdo con sus lgicas grupales, redes de significacin y patrones de identidad aportar un significado determinado al uso permitido o deseado de violencia. Sobre esta base, procurar defender (o ganar) al menos simblicamente un espacio (fsico o simblico) en la prisin. Para hacerlo, har uso de la violencia y de la amenaza de la misma. Tratndose de grupos que continan ejerciendo alguna forma de dominacin y violencia en una comunidad particular o en la sociedad en general, es posible que la amenaza de violencia traspase los muros de la prisin. La violencia experimentada en la prisin es un reflejo de conflictos que tienen lugar en la prisin y algunos que provienen del exterior rias callejeras, enemistades polticas, conflictos pasionales, conflictos barriales, etctera. La gestin de la conflictividad social debera adquirir particular importancia en la administracin de la prisin, poniendo en
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marcha mecanismos para desarticular el uso de la violencia como un modo legtimo de resolucin de conflictos. Ante todo, y como marco del ejercicio del control preventivo, cabe destacar que es deber de las autoridades penitenciarias no slo no ejercer violencia en modo indebido sino tambin garantizar un espacio de vida y de trabajo seguro, evitando que las personas estn expuestas a situaciones o condiciones que pongan su vida e integridad en riesgo. Como resultado del predominio de las formas violentas en la prisin, debe advertirse que existe de manera constante un alto riesgo de afectacin de derechos53. Para responder a este riesgo es preciso siempre afirmar, defender y promover una cultura de derechos en la prisin y ofrecer alternativas formales efectivas para la resolucin de conflictos.
La prisin supone manifestaciones constantes de violencia y dominacin. Estas dinmicas profundizan la reserva y el secreto en relacin con los asuntos internos de la prisin. La prisin concentra altos niveles de conflictividad social y mltiples agentes generadores de violencia. El contexto de la prisin exacerba algunas expresiones de violencia que pueden tener su origen en causas externas a la prisin. Es deber de las autoridades afrontar las distintas manifestaciones de conflictividad y garantizar un espacio de reclusin y de trabajo seguro. En muchas ocasiones las personas que han sido vctimas o testigos de hechos de violencia no estn en condiciones de denunciar las situaciones violentas, ya sea por amenazas, por temor generalizado, por desconfianza o por falta de oportunidad y condiciones de confidencialidad. La PGN debe adoptar las medidas para garantizar condiciones favorables para las vctimas y testigos. Cualquier indicio de violencia sea un caso de tortura, tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, o cualquier otra manifestacin debe ser considerado e investigado a fondo, respetando la confidencialidad y tomando las medidas necesarias para contrarrestar los efectos que pueda acarrear la denuncia de un caso en la prisin.
8. El mundo de la prisin es de difcil regulacin: El riesgo del relativismo penitenciario.
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Vase Alberto BOVINO, Control judicial de la privacin de libertad y derechos humanos, ponencia presentada en San Jos, Costa Rica, mimeo, 1999. 23
La prisin no tiende hacia el orden sino a la resistencia y el caos. El mundo y la prctica penitenciaria tienden a estar muy alejados del deber ser reflejado en la ley y la jurisprudencia. El desfase puede tornarse tan grande que los operadores del sistema y los agentes de control lleguen a concebir la ley como algo infranqueable. Esta concepcin genera un estado de anomia institucional con graves efectos en la prestacin del servicio y en el desenvolvimiento diario de la prisin. En efecto, la administracin de prisiones es un asunto difcil con muchos obstculos, y es importante tener esta adversidad como punto de partida. Pero la dificultad no puede ser fundamento para ignorar la ley y el mandato constitucional, incluyendo el respeto y la garanta de los derechos de las personas privadas de libertad. Adems de las dificultades relacionadas con el orden y la seguridad de la prisin, muchos funcionarios arguyen la escasez de recursos como una eximente de responsabilidad para cumplir la ley. Nuevamente, la escasez de recursos se usa como un argumento para hacer volubles las obligaciones de ley. Frente a esta posicin, se debe recordar que la prisin no es un espacio de caridad ni de buena voluntad, es una institucin de castigo formal como resultado de un proceso de justicia. Este castigo debe ser ejecutado de acuerdo con unos parmetros legales, consignados en la ley penal y de ejecucin penal, y su ejecucin implica un gasto pblico importante que debe y tiene que ser garantizado. El contenido de la sancin penal no es negociable. Este tiene que cumplir con los elementos cualitativos previstos en la ley en el momento de la condena. La administracin de la prisin debe ajustarse a todos los cnones de la administracin pblica y debe garantizar la consecucin de recursos para garantizar un trato humano y digno a las personas privadas de libertad y el cumplimiento de la finalidad de la pena. La dificultad inherente a la administracin no puede traducirse en un marco de justificacin para reducir los estndares de administracin y de proteccin de los derechos. Sin embargo, en la prctica se advierte esta tendencia. Aun en estrados judiciales, al considerar casos relacionados con la regulacin de la vida penitenciaria asumen argumentos pragmticos ante las dificultades reales de administrar la poblacin reclusa y, por lo tanto, justifican limitaciones a derechos sin sustento constitucional o legal. De esta manera se ha dado lugar a una mutabilidad de los principios garantistas, por lo general a favor de la discrecionalidad de la autoridad dentro del reclusorio y en desconocimiento, aun, de los mnimos legales, formalizando una situacin de un deber ser que no se exige y no se cumple. Ante este riesgo derivado de la percepcin y de la frustracin de no poder aplicar la norma en la prisin, es fundamental que la PGN no se aparte de lo exigido constitucional y legalmente en relacin con los derechos fundamentales y la ejecucin penal. De lo contrario, se estara asumiendo una posicin de relativismo que puede concluir en la desvalorizacin o anulacin del derecho en la prisin. No se trata de ignorar consideraciones de seguridad o austeridad, pero estas consideraciones no pueden relativizar el contenido de obligaciones de cumplimiento perentorio, como es la garanta del trato humano y digno.
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Las prisiones y otros lugares de reclusin deben conducirse de la misma manera como se conduce cualquier establecimiento de naturaleza pblica. La regulacin y la administracin de las prisiones y otros lugares de reclusin son labores particularmente difciles. No obstante, la dificultad no faculta a ninguna autoridad a distanciarse de lo constitucional y legalmente permitido o prohibido. Toda limitacin de un derecho tiene que estar debidamente fundada en razones constitucionales. La conveniencia no es una razn constitucionalmente vlida para la limitacin de un derecho. La garanta del trato humano y digno y el cumplimiento del fin de la pena exigen la asignacin y gasto de dineros suficientes. La consecucin de recursos suficientes es responsabilidad de la autoridad penitenciaria.
9. La pena como un momento para intervenir sobre el autor: el riesgo de la reingeniera humana y la anulacin de la personalidad. Con el advenimiento del correccionalismo y las ideologas re (resocializacin, reinsercin, reeducacin, readaptacin, etctera) como fundamento del castigo privativo de libertad, surgi el riesgo de la intervencin indebida en la rbita personalsima de los presos. En efecto, la prisin se estructura de tal manera, que se pasa del juicio sobre el hecho en el marco del proceso penal al proceso sobre el autor54. De esta manera se busca actuar sobre la desviacin: ordenando, organizando y homogeneizando a las personas. Se pena porque a travs de la pena se ejercita la funcin primaria que es la de consolidar la fidelidad deseada, sea frente al derecho, sea en la confrontacin con la organizacin social por parte de la mayora55. El derecho y la prisin entran a cumplir un rol como instrumento de estabilizacin del sistema social, de orientacin de la accin y de institucionalizacin de las expectativas sociales56. La privacin de libertad no puede ser una licencia para intervenir en el libre desarrollo de la personalidad de los presos o presas, particularmente tratndose de expresiones constitucional e internacionalmente protegidas, como son la sexualidad o el pensamiento poltico. Aunque variados estudios empricos ratifican el fracaso de la crcel como medio de resocializacin57, los discursos y prcticas penitenciarias contemporneas continan explotando las ideologas re como una manera de corregir a los desviados escogidos bajo la seleccin criminalizante.
Tomado de Massimo PAVARINI, La miseria del reformismo penitenciario en RIVERA y SALT, p. 1-20. Massimo PAVARINI, Economa del exceso y castigos excesivos, mimeo, 2003. 56 Id. 57 Vase Alessandro BARATTA, Resocializacin o control social, ponencia presentada en el seminario Criminologa crtica y sistema penal, Lima, septiembre 1990, mimeo, p. 1. De igual forma, consltese Cesar MANZANOS BILBAO, Reproduccin de lo carcelario: el caso de las ideologas resocializadoras en AA.VV., TRATAMIENTO PENITENCIARIO Y DERECHO FUNDAMENTALES, Jos Mara Bosch Ed., Barcelona, 1994, p. 121-139.
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Ante este riesgo, sugiere BARATTA una conceptualizacin nueva del tratamiento penitenciario. Esto significa reconstruir integralmente, como derechos del detenido, los contenidos posibles de toda actividad que puede ser ejercida, aun en las condiciones negativas de la crcel, a su favor. Por tanto, el concepto de tratamiento debe ser redefinido como servicio58. As, los servicios prestados por la autoridad penitenciaria y dems autoridades civiles durante el encarcelamiento y posteriormente, se tornan en extensiones del ejercicio de un derecho por parte de un ciudadano. As las cosas, la PGN debe procurar que el tratamiento de la persona humana en el marco de la prisin garantice el respeto a sus valores ntimos, respete la diversidad, se realice bajo el marco de la voluntariedad y propugne evitar los efectos desocializadores que provoca la prisin, salvaguardando siempre la esfera de la dignidad humana y el derecho a la libertad de pensamiento y de expresin.
Una poltica de reintegracin social debe partir del supuesto de disminuir el uso de la prisin como sancin penal. La prisin debe cumplir con la finalidad de la pena. La reintegracin social de las personas privadas de libertad requiere la satisfaccin de cuatro componentes: a. la garanta del trato humano y la seguridad personal mientras perdure el encierro, esto es la garanta del mnimo vital. b. la aplicacin de una prctica de mnima intervencin sobre la persona, respetando sus derechos a la dignidad, a la intimidad y al libre desarrollo de la personalidad. c. la limitacin o mitigacin de los daos y perjuicios que entraa el proceso de encierro tanto sobre la persona privada de libertad como sobre su familia y el vnculo con sta, y d. la disminucin de la vulnerabilidad socioeconmica de la persona durante la duracin de la prisin y, particularmente, en el momento de obtener su libertad. El tratamiento penitenciario es un servicio a favor de las personas privadas de libertad que busca garantizar la realizacin de sus derechos y que no debe estar en contraposicin con el respeto a su individualidad.
10. El alto nivel de vulnerabilidad socioeconmica de las personas recluidas: el riesgo de la consolidacin de un ciudadano de segunda clase.
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BARATTA, p.5. 26
Como consecuencia de la selectividad del proceso penal, la mayora de las personas privadas de libertad afronta altos niveles de vulnerabilidad social y econmica, tanto antes de la prisin como durante su encarcelamiento (y seguramente despus del mismo). Muchas de las personas se encuentran en prisin o sern enviadas a sta como resultado de su vulnerabilidad frente al sistema penal59. La gran parte de la poblacin que se encuentra en prisin proviene de sectores marginales y excluidos de la sociedad que experimentan antes del proceso de criminalizacin altos niveles de vulnerabilidad y discriminacin. La selectividad de todos los sistemas penales no es un mero dato coyuntural, sino un carcter estructural e inevitable (modificable en su grado, pero no suprimible)60. El proceso selectivo se produce tanto en el momento de la creacin de las normas, como en la aplicacin de las mismas61. El proceso de seleccin es tanto positivo como negativo, es decir, la selectividad puede ser el resultado de la inclusin activa del sistema penal de un individuo (seleccin positiva), as como de la exclusin reflexiva de un individuo, esto es, la omisin del sistema de actuar frente a un determinado tipo de personas o frente a la comisin de ciertos actos penales (seleccin negativa). Este proceso es acentuado por un paso secundario, que incluye la determinacin de la criminalidad que se persigue, as como las prcticas de individualizacin de los responsables. Los criterios de seleccin no son determinados normativamente, sino que responden a factores sociales, institucionales y culturales imperantes (por ejemplo, la disponibilidad de recursos, la cohesin y la solidaridad sociales, los niveles de segregacin urbana, la confianza depositada en las instituciones penales, las actitudes punitivas del conjunto de la sociedad, etctera). El proceso tiene el efecto de trazar una lnea entre los ciudadanos modelo y los indeseables, y por lo tanto excluibles. El resultado estructural es la seleccin de un sector vulnerable de la poblacin y su contencin en la prisin62. La selectividad del sistema penal produce el resultado de concentrar en prisin a personas que no se asumen sujetos de derechos o, en el mejor de los casos, personas
Vase, entre otros, Massimo PAVARINI, La negociabilidad de la pena: entre la parsimonia y el despilfarro represivo, mimeo, octubre de 2003, traduccin de Luis Fernando Nio y Adriana Garca Netto; y Eugenio Ral ZAFFARONI, Los objetivos del sistema penitenciario y las normas constitucionales, en AA.VV., JORNADAS SOBRE SISTEMA PENITENCIARIO Y DERECHOS HUMANOS, Editores del Puerto, Buenos Aires (1997), p. 181-194. 60 Vase ZAFFARONI, Los objetivos del sistema penitenciario y las normas constitucionales, p. 188. 61 Los criterios y los mecanismos de seleccin del sistema penal han sido ampliamente documentados. A manera de ejemplo, vase Emiro SANDOVAL HUERTAS, SISTEMA PENAL Y CRIMINOLOGA CRTICA, Editorial Temis, Bogot (1994). Sandoval Huertas describe y analiza el proceso de seleccin tanto positiva como negativa dentro del mbito de accin del sistema penal. Este autor analiza la seleccin mediante once criterios y mecanismos de seleccin que operan en la etapa de la creacin de las normas. Id., pg. 29-66. Estas son, seleccin mediante: el inters jurdico tutelado; la descripcin de la conducta; las formas privilegiadas de justificacin; la definicin y las consecuencias de la inimputabilidad; el actual contenido del principio de culpabilidad; las presunciones de responsabilidad; los procedimientos especiales; las regulaciones de la captura y de la detencin preventiva; las clases y medidas de penas; las circunstancias agravantes modificadoras; y las causas que extinguen la punibilidad. 62 Vase Katherine BECKETT y Bruce WESTERN, Governing Social Marginality: Welfare, incarceration and the transformation of state policy, en David GARLAND, MASS IMPRISONMENT: SOCIAL CAUSES AND CONSEQUENCES, Sage Publications, Londres (2001), p. 35-50. Los autores ilustran como el conjunto de poltica social y penal se utiliza para gobernar o administrar la marginalidad social. En el mismo sentido, vase, Loc WACQUANT, Penalizacin de la miseria y proyecto poltico neoliberal, en Archipilago, No. 55, marzo a abril de 2003, p. 61-74. 27
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que no han disfrutado de un alto grado de realizacin de sus derechos y, probablemente, desconocen los mecanismos para hacerlos valer. Adems, al llegar a prisin, estas personas experimentan, una vez ms, un menoscabo a su condicin de sujetos de derechos. Como presos, estas personas son objeto de un estigma social: Los delincuentes no deberan tener derechos. Esta percepcin comn afecta la manera como las personas privadas de libertad son tratadas y contribuye a disminuir la expectativa del respeto y de la proteccin de sus derechos. Este ltimo paso, en el proceso de discriminacin, acrecienta los niveles generales de vulnerabilidad de las personas privadas de libertad y las aleja, cada vez ms, de la proteccin debida al ejercicio de sus derechos. El proceso de selectividad del sistema penal termina por generar una especie de clase insignificante (o subclase) de ciudadano (underclass), un ciudadano de segunda con derechos de segunda clase. La incrustacin de este tipo de discriminacin en el pensamiento colectivo que puede ser inconsciente, en algunos casos genera un alto nivel de riesgo para la realizacin de los derechos de las personas privadas de libertad. Por su permeabilidad y aceptacin social, luchar contra el efecto del riesgo de la construccin del ciudadano de segunda clase requiere un esfuerzo personal e institucional para combatir concepciones de privilegio y prejuicio que acompaan los procesos clasificatorios sociales, tanto conscientes como inconscientes. Una manera de contribuir a un cambio de mentalidad y buscar la proteccin de las personas sometidas a una pena de encierro es ejerciendo el control sobre la actividad de la autoridad penitenciaria dirigida a lograr la reincorporacin social y econmica de la persona, una vez concluya su perodo de encierro. En general, se trata de las actividades que se denominan pos-penitenciarias, que tienden a ser olvidadas o relegadas a un segundo plano. Sin embargo, es precisamente en el proceso del encuentro del individuo con la sociedad y de la sociedad con el individuo que es ms importante luchar contra los efectos de-socializadores de la prisin y con los patrones de discriminacin social contra los presos. Esta etapa de la actividad penitenciaria es una de las ms importantes para lograr la reincorporacin del ex preso a la sociedad. Vencer o contravenir el proceso de prisionizacin y el proceso estigmatizador o discriminatorio que se ciernen sobre las personas privadas de libertad implica un esfuerzo tan importante como el de brindar condiciones dignas y productivas durante el encierro. Esta es una responsabilidad que recae primariamente sobre la autoridad carcelaria. Se califica como una responsabilidad primaria puesto que requiere el concurso de otras entidades que prestan servicios sociales dentro del aparato estatal, pero el diseo y la gestin principal de la gestin est en manos de la autoridad penitenciaria. En el marco del ejercicio de control preventivo de la PGN se plantean dos retos para contribuir a neutralizar este riesgo. El primero es un reto interno: combatir al interior de la institucin y en el ejercicio profesional el uso de estereotipos negativos y de concepciones discriminatorias relacionadas con las personas privadas de libertad. El segundo reto se asume mediante el ejercicio de control de la autoridad penitenciaria en su obligacin de promover que no se adopten esquemas conceptuales discriminatorios y asegurar que la autoridad penitenciaria est desplegando todos los esfuerzos para
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proteger los derechos de los presos y asegurar su reintegracin socio-econmica como ciudadanos. Como garantes del proceso de reintegracin, la autoridad penitenciaria debe desplegar esfuerzos en coordinacin con otros agentes (pblicos y privados) para ofrecer un servicio pos penitenciario que permita luchar contra los patrones discriminatorios que afectan a los ex presidiarios y ayuden a disminuir sus niveles de vulnerabilidad socio-econmica. Principios rectores de la funcin preventiva de la PGN en materia de derechos de las personas privadas de libertad y pautas de actuacin institucional.
La marginacin social y econmica de la mayora de las personas privadas de libertad exige que se adopten medidas especiales para brindar y garantizar una debida proteccin de los derechos de estas personas, incluyendo su promocin. Las personas privadas de libertad tienen los mismos derechos que las personas libres, al margen de su participacin o no en acto delictivo. Es obligacin de la autoridad penitenciaria contribuir a superar las vulnerabilidades socio-econmicas de las personas privadas de libertad. Esta obligacin se torna particularmente importante en el momento de la reintegracin social y econmica de las personas presas a la comunidad. Los programas pos penitenciarios deben efectivamente velar por la reintegracin de las personas a la sociedad y combatir los patrones de discriminacin.
11. La privacin de libertad de personas con niveles altos de vulnerabilidad en la sociedad: el riesgo de discriminacin y marginacin exacerbadas contra ciertas personas en la prisin. Adicionalmente a los niveles generales de vulnerabilidad que se advierten al interior de la poblacin carcelaria, la prisin concentra casos de personas y poblaciones que requieren proteccin especial. Sin ser exhaustivos, estos grupos pueden incluir: las personas portadoras del Virus de Inmunodeficiencia Humana (VIH) o que padecen el Sndrome de Inmunodeficiencia Adquirida (SIDA), las madres que conviven con sus hijos o hijas en prisin, personas en situacin de extrema pobreza, hombres o mujeres homosexuales y transexuales, miembros de etnias minoritarias y de pueblos indgenas, etctera. Estas personas, adems de estar expuestas a los patrones de discriminacin que existen regularmente en la sociedad, sufren el contexto de la prisin, que exacerba sus niveles de vulnerabilidad y los expone a niveles elevados de dominacin y violencia. Cada persona y grupo poblacional que sufre grados altos de discriminacin dentro de la prisin demanda una respuesta particular que debe considerar especialmente sus derechos y sus necesidades. En desarrollo de la funcin preventiva, la PGN tiene como obligacin velar por la no-discriminacin y la adopcin de medidas que protejan especialmente a las personas y grupos de personas que lo necesiten en razn de sus vulnerabilidades.
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La situacin de los miembros de pueblos indgenas que se encuentran en prisiones debe ser particularmente considerada. Esta obligacin surge del reconocimiento del Estado colombiano como pluritnico y multicultural consagrado en el artculo 7 de la Constitucin Poltica63. Este no es el espacio para profundizar sobre los alcances de la jurisdiccin especial indgena, sin embargo, es necesario tener en cuenta que, bajo ciertas condiciones de modo y lugar, los indgenas pueden ser juzgados y condenados por la jurisdiccin ordinaria siempre y cuando se respeten plenamente las garantas procesales. El encierro penal puede eventualmente afectar la identidad tnica y cultural de los indgenas: stos pueden experimentar daos psicolgicos por el aislamiento de sus comunidades y sus familias, estar expuestos a procesos de asimilacin forzada, ser objeto de discriminacin y no lograr el reconocimiento ni el respeto de su identidad (valores y prcticas sociales, culturales, religiosas y espirituales)64. Por ello la forma de ejecucin de una medida precautelar o de ejecucin penal debe considerar los valores y prcticas propias del pueblo indgena del cual hace parte la persona. El respeto de esos valores y prcticas implica un particular esfuerzo por parte de la autoridad penitenciaria. Existe un riesgo en razn de concepciones homogeneizadoras en la sociedad que estos no sean tenidos en cuenta y mucho menos concretizados mediante proyectos y actividades concretas65. El caso o la situacin de los miembros de los pueblos indgenas es particular dado el reconocimiento formal de derechos colectivos e individuales como consecuencia de su pertenencia a un pueblo o comunidad. Sin embargo, los dems miembros de grupos susceptibles de discriminacin en prisin deben ser tenidos en cuenta en todo momento. Adems de garantizar que no existan normas o prcticas discriminatorias, la autoridad penitenciaria est en obligacin de adoptar y poner en marcha programas y proyectos especiales que protejan los derechos de estas personas. Este riesgo y las consecuentes pautas de actuacin institucional se derivan del principio general de no discriminacin que garantiza el respeto y la proteccin de los derechos sin distincin alguna de raza, color, sexo, idioma, religin, opinin poltica o de
A partir del artculo 7 de la Constitucin, se reconocen los derechos colectivos de los pueblos indgenas: identidad, cultura, territorio, desarrollo propio, autonoma. En tal virtud la Constitucin reconoce explcitamente, entre otros, el gobierno de las autoridades tradicionales sobre sus territorios, otorga funciones jurisdiccionales a las autoridades indgenas y establece una circunscripcin especial para senadores de comunidades indgenas. Vase Constitucin Poltica de Colombia, art. 171, 246 y 330. 64 Vase, en general, Organizacin Internacional del Trabajo, Convenio No. 169, Convenio sobre pueblos indgenas y tribales en pases independientes, 27 de junio de 1989. El convenio fue aprobado por Colombia mediante la Ley 21 de 1991 y entr en vigor a partir del 6 de agosto de 1992. 65 Para ilustrar el riesgo de discriminacin y la vulnerabilidad agravada de los miembros de los pueblos indgenas, se pueden considerar situaciones de la vida diaria de una persona presa que eventualmente afectan la dignidad e integridad de un miembro de un pueblo indgena. Por ejemplo, el derecho a la identidad, una de cuyas manifestaciones se expresa en el derecho al uso del traje tradicional, puede verse afectado por la obligacin de los condenados a utilizar un uniforme determinado. Igualmente, el conflicto que surge entre el derecho al acceso a la medicina tradicional y las prohibiciones regulares del ingreso de ciertas sustancias a la prisin consideradas como psicotrpicas por el mundo occidental y que hacen parte fundamental de la manera como los pueblos indgenas acceden al conocimiento y articulan su visin del mundo. 30
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cualquier otra ndole, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier otra condicin66.
Las personas privadas de libertad disfrutarn en condiciones de igualdad de los mismos derechos y libertades. Ciertas personas privadas de libertad, como las madres con hijos pequeos, los miembros de pueblos indgenas, las personas con discapacidades, las personas en edad avanzada, las personas con enfermedades terminales, tendrn derecho a la proteccin y la atencin requerida por su condicin y sus necesidades especiales sern satisfechas. Las autoridades deben velar por la garanta de no discriminacin de las personas privadas de libertad por razones de raza, sexo, religin o creencia, origen nacional, pertenencia a un grupo social determinado, opinin poltica, condicin jurdica, situacin econmica, edad, discapacidad, o cualquier otro criterio similar. La autoridad carcelaria debe velar por la proteccin especial de los derechos de los miembros de los pueblos indgenas que se encuentren en prisin, incluyendo la observancia y el respeto de sus valores y prcticas sociales, culturales, religiosas y espirituales.
A manera de conclusin y pauta general de intervencin: La funcin preventiva de la PGN debe combatir el proceso de devaluacin del contenido de los derechos de las personas privadas de libertad y velar por su plena realizacin. La institucin de la prisin y su evolucin llevan a la generacin de una serie de peligros que pueden menoscabar seriamente los derechos de las personas privadas de libertad. Estos peligros han sido enunciados y analizados aunque no de manera taxativa en los ltimos acpites. La interaccin de estos riesgos junto con otras dinmicas genera el escenario propicio para un proceso de relativismo o devaluacin del contenido de derechos dentro de la prisin. Tanto prcticas jurdicas, culturales e institucionales, como actitudes personales, al igual que rutinas cotidianas, pueden conducir a devaluar el contenido de los derechos de los presos y as generar estndares disminuidos, no otorgando una proteccin adecuada a personas que se encuentran en situacin de vulnerabilidad, frente a la sociedad y a la autoridad. En el ejercicio de la funcin preventiva de la PGN en materia de derechos humanos, los funcionarios deben asumir y aplicar el siguiente precepto bsico: Los derechos de los
DUDH, art. 2. Vase tambin PIDCP, artculo 2; Pacto Internacional de Derechos Econmicos Sociales y Culturales (PIDESC), artculo 2; y Convencin Americana sobre Derechos Humanos, artculo 1. 31
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presos tienen el mismo valor que los derechos de una persona libre. Slo de esta manera se lograr garantizar que los derechos de los presos se realicen y no se conviertan en concesiones o regulaciones informales que formalizan una especie de derechos de segunda o tercera clase. Principios rectores de la funcin preventiva de la PGN en materia de derechos de las personas privadas de libertad y pautas de actuacin institucional.
Las personas privadas de libertad tienen los mismos derechos que las personas libres. Sus derechos pueden ser objeto de algunas limitaciones expresamente previstas en la ley, de acuerdo con el rgimen constitucional y los tratados internacionales. La limitacin al ejercicio de los derechos de las personas privadas de libertad debe cumplir con el respeto al debido proceso y contar con mecanismos efectivos de control judicial. Toda limitacin debe estar debidamente fundada de acuerdo con el criterio constitucional.
II. Ejes estratgicos de accin preventiva de la PGN en materia de derechos de las personas privadas de libertad: la bsqueda de un cambio planificado mediante un proceso de administracin por polticas.
Aunque no es responsabilidad de la PGN la solucin directa de la crisis del sistema penitenciario y carcelario, su mandato constitucional le obliga a formular y desarrollar una poltica de control preventivo que favorezca la proteccin de los derechos humanos en los lugares de reclusin del pas y que impulse una actuacin decidida de las autoridades competentes para superar la crisis. La poltica pblica de la PGN est orientada, entonces, a controlar la actuacin de las instituciones y agentes responsables del diseo y la aplicacin de la poltica carcelaria y penitenciaria del pas y a promover que la prctica estatal en relacin con las personas privadas de libertad sea respetuosa de sus derechos. Esta seccin desarrolla, en cuatro subsecciones, los componentes de la actuacin preventiva de la PGN en materia de derechos de las personas privadas de libertad. En primer lugar, se exponen los retos institucionales, de naturaleza general, que deben abordarse en su aplicacin. En segundo lugar, se exponen los objetivos de la poltica de la entidad. En tercer lugar, se dan a conocer las herramientas que se desarrollarn para conseguir los objetivos. Y, por ltimo, se exponen los procesos de gestin y accin preventiva que debern realizar todas las dependencias de la entidad como poltica institucional de la funcin preventiva en materia de derechos de las personas privadas de libertad. 1. Retos institucionales para lograr la coherencia y consistencia deseadas en la labor de proteccin de los derechos de las personas privadas de libertad.
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El desequilibrio permanente del sistema penitenciario y carcelario del pas, impone mltiples retos para el ejercicio del control preventivo en materia de proteccin de los derechos de las personas privadas de la libertad. Estos retos institucionales deben ser abordados de manera programtica para asegurar una intervencin integral de la PGN.
1.1.
Actuar frente a la crisis sin entrar en crisis: la necesidad de asumir una planeacin dinmica para incidir sobre las polticas carcelarias.
El primer reto que enfrenta la PGN es actuar frente a la crisis sin entrar en crisis y, a su vez, lograr el impacto deseado como resultado de su actuacin. La superacin de este reto implica acoger un proceso tcnico de planeacin y gestin programtica para asegurar la obtencin de cambios planificados. El mandato de la PGN es de control, por lo tanto, la entidad no puede suplantar a la autoridad ejecutiva; los resultados deben lograrse a travs de su capacidad de incidencia sobre el comportamiento de las autoridades que tienen la responsabilidad de disear y aplicar las polticas que afectan los derechos de las personas privadas de libertad. 1.2. La actuacin integral de la PGN frente a la proteccin de los derechos de las personas privadas de libertad: lo preventivo es slo un componente de la actuacin institucional.
El segundo gran reto que enfrenta la PGN en el diseo de su poltica, es lograr el desempeo coordinado de las mltiples funciones que deben cumplir sus agentes en relacin con diferentes dimensiones del mundo del presidio. La funcin preventiva no se puede asumir aislada de la funcin disciplinaria, ni del ejercicio del ministerio pblico, particularmente en relacin con los derechos de las personas privadas de libertad. La coherencia y consistencia de la actuacin institucional demanda una articulacin en el cumplimiento de estas funciones. El ejercicio efectivo del componente disciplinario de la PGN, en relacin con los hechos que impliquen una violacin a los derechos de las personas privadas de libertad, cualifica la actuacin preventiva. Es por eso que el Procurador General ha destacado que la pedagoga preventiva a travs de la ejemplarizacin de sanciones impuestas y efectivas en su resultado, es una de las vas para fortalecer la funcin preventiva de la entidad. De manera similar, el ejercicio del ministerio pblico, en relacin con el derecho a la defensa, el debido proceso penitenciario y la actuacin de los jueces de ejecucin de penas, es un complemento necesario del control preventivo de la PGN. 1.3. De lo nacional y lo territorial: la articulacin regional de la PGN.
El tercer reto de la poltica de la PGN es lograr la articulacin entre el nivel central y las dependencias territoriales de la entidad. Dada la cobertura nacional de la PGN y la presencia de prisiones y lugares de reclusin en todo el territorio, la entidad debe actuar bajo criterios y parmetros unificados. La superacin de este reto implica el afianzamiento de la coordinacin intra-institucional que garantice el flujo de informacin y de acciones del nivel central al nivel territorial y viceversa. En el desempeo de las labores preventivas en los lugares de reclusin, los agentes de la PGN deben actuar de manera uniforme y contar con un slido respaldo institucional. La elaboracin y aplicacin de las pautas de accin o principios rectores es un primer paso en este sentido. La exposicin de los ejes estratgicos de accin pretende complementar ese
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esfuerzo y lograr el propsito de estandarizar la actuacin de todos los funcionarios de la entidad que ejercen la funcin preventiva frente a la prisin, de una manera orgnica, evitando, al mximo, acciones aisladas y disonantes. Con estos retos en mente, la PGN ha optado por acoger un marco de intervencin de gestin por polticas pblicas para organizar la actuacin preventiva en materia de derechos de las personas privadas de libertad. El proceso de gestin por polticas pblicas se orienta a alcanzar unos objetivos predeterminados, mediante un ejercicio constante de diseo (planeacin), ejecucin y evaluacin. El proceso de planificacin facilita que un problema como el carcelario y penitenciario sea abordado de manera reflexiva y programtica. La nica y exclusiva razn de la planificacin es la de pensar antes de actuar67. La planeacin se puede entender como el proceso de dirigir, definir estrategias, movilizar gente y equipos, implementar y hacer seguimiento de los diferentes procesos y aspectos de una organizacin, de una manera sistemtica y deliberada con el fin de lograr unos objetivos deseados68. El proceso de planeacin facilita el desempeo de la PGN, procura aumentar el impacto de su intervencin y garantiza un mecanismo de rendicin de cuentas. Como organismo de control, la PGN debe planificar para desarrollar el mandato de vigilancia superior con fines preventivos frente al respeto y la garanta de los derechos de las personas privadas de libertad. Siguiendo esta lgica, a continuacin, se exponen los objetivos de la intervencin de la PGN, luego se explican las herramientas operativas y, finalmente, se trazan las lneas gruesas de la actividad preventiva en materia de derechos de las personas privadas de libertad. 1.4. La buena prctica de los funcionarios y el ejercicio del control preventivo por la PGN.
El ltimo reto de la poltica de la PGN es lograr la buena prctica de todos los funcionarios que ejercen el control preventivo en relacin con los derechos de las personas privadas de la libertad. La buena prctica se refiere tanto a la actitud como a la apropiacin y sensibilizacin de los funcionarios sobre la responsabilidad que implica entrar a prisin. Este aspecto va ms all de la capacitacin; est relacionado con el comportamiento institucional. Independientemente de las convicciones personales acerca de las personas privadas de la libertad, se requiere que el funcionario ejerza el control preventivo de la PGN de acuerdo con el mandato constitucional y las directrices institucionales. 2. Los objetivos de la poltica institucional de la PGN en materia preventiva en relacin con los derechos de las personas privadas de libertad. Considerando que la poltica es el nivel ms alto de abstraccin en la gestin institucional, el objetivo general debe servir como gua de ruta o como principio rector de la carta de navegacin de toda la institucin. Un objetivo es el resultado que se desea
Fernando SNCHEZ ALBAVERA, Planificacin estratgica y gestin pblica por objetivos, CEPAL, Serie Gestin Pblica No. 32, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social, Santiago de Chile, marzo 2003, p. 16. 68 Ricardo MATAMALA Y Jess Antonio MUOZ, ADMINISTRACIN POR POLTICAS: HOSHIN-KANRI (1994). p. 3. 34
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alcanzar69. Todo objetivo debe ser prefijado y debe ser realizable mediante actividades programticas, teniendo en cuenta los recursos de los cuales se dispone70. Los objetivos variarn de nivel de concrecin de acuerdo con el nivel de aplicacin de la poltica institucional y con la instancia respectiva en el proceso de ejecucin. El objetivo general de la poltica preventiva en materia de derechos de las personas privadas de libertad est circunscrito por el mandato constitucional, legal y reglamentario de la PGN y de la Delegada para la prevencin en materia de derechos humanos y asuntos tnicos, en particular. El objetivo general de la poltica preventiva de la PGN en materia de derechos de las personas privadas de libertad, es decir, el resultado que se desea alcanzar es: El control preventivo ejercido por la PGN impacta la poltica pblica carcelaria y penitenciaria y, en un mediano plazo, el control preventivo incide sobre la poltica criminal del Estado a favor de la proteccin y el respeto de los derechos de las personas privadas de la libertad. El objetivo planteado busca beneficiar a una poblacin definida: las personas recluidas en establecimientos de reclusin del orden nacional, las personas recluidas en establecimientos de reclusin del orden territorial y las personas recluidas en las salas de retenidos. Ntese que el objetivo se orienta hacia las polticas pblicas, pues los avances que se obtengan en esta materia redundarn en beneficio real de la poblacin reclusa del pas. Si bien los funcionarios de la PGN en su actuacin preventiva deben atender casos individuales, el objetivo institucional no se concentra en este punto, puesto que el impacto sera menor y este tipo de atencin desborda la capacidad de la institucin. Con el fin de alcanzar el objetivo de la poltica, la Delegada para la prevencin en materia de derechos humanos y asuntos tnicos, como dependencia coordinadora de esta poltica, a travs del Grupo de asuntos carcelarios y penitenciarios, ha prefijado dos objetivos especficos, que son: La poltica preventiva de la PGN en materia de derechos de las personas privadas de libertad se aplica de manera uniforme en todo el territorio nacional, mediante la adopcin, a todos los niveles institucionales, de programas, proyectos y actividades programadas. La PGN aplica en todo el territorio nacional procedimientos de verificacin estandarizados y sistematizados para ejercer el control preventivo del respeto de los derechos de las personas privadas de libertad y comunica a las autoridades y a la opinin pblica los resultados de dicha verificacin.
SNCHEZ ALBAVERA, p. 34. Visto desde una ptica de prestacin de servicios, el objetivo tambin puede definirse como el beneficio que se entrega a la sociedad y a cada uno de los ciudadanos a travs de la prestacin de bienes y servicios pblicos. Id., p. 37. Los objetivos deben tener la cualidad de ser concretos y verificables. Estos se deben formular como una situacin alcanzada y no como un proceso. 70 En este sentido, las actividades se deben entender como medios para lograr los fines (y nunca como un fin en s mismo). 35
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Estos dos objetivos especficos corresponden a un mediano plazo y son de naturaleza interna de la institucin; estn orientados a fortalecer el accionar de la entidad, con el fin de concretar el resultado de impacto del control de la PGN, a saber: el mejoramiento de la situacin de los derechos de las personas privadas de libertad. Los dos objetivos de la Delegada son mensurables, su resultado depende directamente de la institucin y pueden ser evaluados peridicamente. Por su lado, el resultado de impacto el mayor respeto y proteccin de los derechos de las personas privadas de libertad no depende slo de la actuacin de la entidad, dada su naturaleza de ente de control, sin embargo, el impacto de su gestin de control s debe redundar en beneficio de las personas privadas de libertad; de lo contrario, ser necesario evaluar y ajustar el modo de intervencin para asegurar este impacto. Con el fin de cumplir el objetivo de la poltica, la PGN har uso de cinco herramientas o formas de gestin y desarrollar la planeacin operativa en torno a seis tipos de actuacin preventiva. Estas se amplan a continuacin. 3. Mtodos de intervencin y herramientas para la estandarizacin de la actuacin institucional. Las herramientas o tcnicas de intervencin que se describen a continuacin, son formas o mtodos de actuacin que permiten la consecucin de los objetivos de la poltica. Estas han sido escogidas, entre otras, sobre la base de la experiencia institucional de la PGN, la disponibilidad de recursos, la idoneidad para lograr los resultados deseados y la posibilidad de replicarlas en las distintas dependencias de la entidad. El uso de estas herramientas busca la instauracin de prcticas estandarizadas, que faciliten la actuacin anloga de las distintas dependencias de la entidad en materia preventiva, en relacin con los derechos de las personas privadas de libertad. La aplicacin de estas herramientas ser promovida por la Delegada preventiva en materia de derechos humanos, a travs del Grupo de asuntos penitenciarios y carcelarios. 3.1. Poltica institucional, planeacin estratgica y operativa de la PGN: un mecanismo para la gestin efectiva y la rendicin de cuentas.
La principal herramienta con la que cuenta la PGN para lograr impactar la realidad carcelaria del pas, es la planeacin de su gestin y actuacin preventivas. El proceso de planeacin tiene dos etapas: la planeacin estratgica y la operativa. La finalidad de la planeacin estratgica es precisar, jerarquizar y establecer prioridades respecto de las razones de inters pblico. Esta debe definir la estrategia, las polticas, las metas y los objetivos de cualquier intervencin71. Por su lado, la planeacin operativa se constituye en la forma concreta de conducir una organizacin hacia los escenarios deseados y explicitados en la planificacin estratgica72. Plantea qu hacer, cmo hacerlo y cmo evaluar los resultados. Ambas etapas deben ser replicadas en las diferentes dependencias territoriales de la PGN en funcin de los lineamientos sustantivos establecidos por la poltica preventiva de la PGN en materia de derechos de las personas privadas de libertad. Los procesos locales de planeacin se deben realizar
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SNCHEZ ALBAVERA, p. 16. Id., p. 17. 36
considerando factores propios de la dependencia que adelanta la planeacin, por ejemplo, el contexto local (nmero de personas presas en la respectiva jurisdiccin), los recursos disponibles, problemas particulares de la regin, etctera. En los dos tipos de planeacin, el xito depender en buena medida de un diagnstico adecuado del problema local y nacional y la determinacin de la situacin a la cual se quiere llegar, siendo esta ltima una situacin viable y alcanzable, es decir, estando el objetivo al alcance directo de quienes realizan la actuacin preventiva. Este tipo de metodologa de intervencin busca lograr un cambio planificado en contraposicin al cambio irreflexivo y casual que, por lo general, es el fruto de cualquier reaccin a una crisis, a una oportunidad poltica o a una serie de conjeturas equivocadas sobre un problema especfico73. El cambio irreflexivo es inefectivo y, adems, costoso, en cuanto implica la prolongacin de una intervencin sin la obtencin de resultados deseados. Frente a una situacin tan prolongada como la crisis carcelaria, es necesario dejar de reaccionar de manera irreflexiva frente al problema y elaborar un plan de accin programtico con las capacidades y recursos disponibles en la PGN, para asegurar resultados y garantizar una rendicin de cuentas de la entidad. Todas las dependencias regionales y provinciales de la PGN debern en el corto plazo adoptar un marco de planeacin estratgica y operativa, en funcin de la problemtica que exista en su respectiva jurisdiccin en relacin con la proteccin de los derechos de las personas privadas de libertad. Un resultado colateral (y deseado) de la planeacin es que sta aumenta los niveles de transparencia de cualquier entidad, puesto que facilita la rendicin de cuentas: internamente, hacia otras entidades y, an ms importante, hacia las personas (ciudadanos) que tengan algn inters en el campo especfico (en este caso, el carcelario). En este orden de ideas, la Procuradura Delegada en materia de Prevencin para Derechos Humanos y Asuntos tnicos, a travs del Grupo de Asuntos Carcelarios y Penitenciarios, apoyar los procesos de planeacin que deben asumir las procuraduras regionales y provinciales, con el fin de asegurar la aplicacin de la poltica de la PGN y garantizar una articulacin regional. De manera correspondiente, adelantar, al concluir un ao de lanzada esta poltica, un proceso de seguimiento para determinar el grado de implementacin del proceso de planeacin en el nivel regional y provincial. Para finalizar, una nota funcional: la planificacin, como tal, no es un fin. Es un mecanismo para garantizar una gestin programtica y ejecutar una serie de acciones que buscan incidir sobre la realidad carcelaria como resultado de una gestin de control efectiva, articulada en el nivel nacional. El procedimiento que debern aplicar las diferentes dependencias de la PGN ser abreviado y simplificado. Las pautas sern expedidas por la Delegada para la prevencin en materia de derechos humanos y
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Destacada la importancia de buscar el cambio planificado, tambin, es necesario advertir que si bien la bsqueda del cambio planificado trata de reducir al mximo los imprevistos, ya sean factores endgenos o exgenos al marco de intervencin, las variaciones son inevitables. Este tipo de planeacin en efecto aumentar la probabilidad de xito, aunque no puede garantizar el xito. Los problemas que se buscan encarar a travs de una intervencin planificada son dinmicos, por lo tanto la planeacin tambin lo debe ser. 37
asuntos tnicos. Aunque su aplicacin no ocupar mucho tiempo, el resultado se convertir en el eje articulador de esta poltica en el orden nacional y en la gua de reflexin y accin de la entidad para la realizacin de sus razones pblicas en materia preventiva de derechos humanos en la prisin. 3.2. Diseo y aplicacin de procedimientos de seguimiento estandarizados: el camino hacia una actuacin normalizada.
El proceso de seguimiento a las condiciones de reclusin implica la utilizacin de parmetros legales, cientficos, sociales y ticos para determinar el grado de humanidad y dignidad del trato otorgado a las personas privadas de libertad74. Este proceso requiere un importante grado de preparacin, que incluye la definicin de pautas que se utilizarn en el proceso de cotejar si la realidad (observada) se ajusta al estndar general de brindar un trato humano y digno a todas las personas privadas de libertad75. Los procedimientos de verificacin estandarizados se disearn y se implementarn con el fin de obtener una actuacin homognea y sistemtica de la entidad en todas las prisiones del pas, sin descuidar la debida consideracin de aspectos particulares que puedan existir en distintas regiones. De igual forma, los procedimientos buscan optimizar el ejercicio del control preventivo con miras a generar un mayor impacto sobre el contenido de las polticas pblicas que afectan los derechos de las personas privadas de libertad. En sentido natural, dar seguimiento implica dedicar atencin continuada a algo que se desarrolla en el tiempo76. Para delimitar el campo de observacin y sacar fruto de la atencin prestada, los procedimientos delimitan: la definicin de lo observado, el tipo de atencin que ser dedicada, la manera como se prestar la atencin (mtodos y formas), la frecuencia con la cual se prestar atencin al fenmeno observado, y los estndares que permiten la valoracin de lo observado. A manera de ejemplo, en la fase inicial de la implementacin de este mtodo de trabajo se prev la adopcin en el nivel nacional de los siguientes procedimientos de seguimiento a la situacin de los derechos de las personas privadas de libertad: Procedimiento de visitas de inspeccin general a establecimientos carcelarios y penitenciarios (observacin, recoleccin de datos cuantitativos y cualitativos, y elaboracin de un informe analtico estandarizado). Con el fin de promover el seguimiento especfico y tcnico se adoptar un procedimiento para visitas focalizadas (en servicios particulares, por ejemplo salud o alimentacin, y en respuesta situaciones de crisis puntuales).Adicionalmente, se disear un procedimiento especial para hacer seguimiento a las salas de retencin (bajo la responsabilidad de la Polica Nacional, el Departamento Administrativo de Seguridad ,DAS, y la Fiscala General de la Nacin). Procedimiento para el trmite y seguimiento a comunicaciones (sistematizacin y seguimiento).
Vase Andrew COYLE, HUMANITY IN PRISONS: QUESTIONS OF DEFINITION AND AUDIT (2003). La regla bsica sobre las condiciones de reclusin est establecida en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (PIDCP), artculo 10. El pargrafo primero de ese artculo establece: Toda persona privada de libertad ser tratada humanamente y con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano. 76 ANNIE JARRAU MILBEAU Y OTROS (eds.), MARA MOLINER, DICCIONARIO DE USO DEL ESPAOL (1998).
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Procedimiento para la solicitud, procesamiento y anlisis de informacin oficial sobre el sistema carcelario. Procedimiento para la organizacin del trabajo frente a la Corte Constitucional.
Como parte del modelo de seguimiento, tambin se disear una herramienta de monitoreo del grado de aplicacin de estos procedimientos. Esta forma de intervencin busca organizar y normalizar el proceso de observacin y captacin de informacin en el nivel territorial, promover la redaccin de informes giles y oportunos, garantizar la sistematizacin de la informacin tanto en el nivel territorial como en el nivel central, y facilitar la produccin de documentos analticos sobre el respeto de los derechos de las personas privadas de libertad. Mediante la aplicacin de los procedimientos, se consolidar un proceso de sistematizacin de la informacin sobre el estado de los derechos de las personas privadas de libertad y se promover la utilizacin de la informacin en funcin de los fines estratgicos de la actuacin preventiva de la PGN, esto es, incidir en las polticas pblicas relacionadas con las condiciones de la privacin de libertad. La aplicacin de los procedimientos de seguimiento a la situacin de los derechos de las personas privadas de libertad se articular con el Sistema de Seguimiento y Prevencin de Derechos Humanos (SEPREDH). El diseo de los procedimientos se har en coordinacin con las dependencias regionales y provinciales, con el fin de garantizar que su aplicacin sea til tanto para el nivel central como el territorial. La recopilacin de la informacin en el nivel nacional le permitir a la PGN actuar ms all de las situaciones concretas de cada caso o de cada prisin, e identificar patrones de violacin de los derechos humanos sobre los cuales procurar incidir. El Grupo de Asuntos Carcelarios y Penitenciarios de la Procuradura Delegada en materia de Prevencin para Derechos Humanos y Asuntos tnicos, se encargar de procesar la informacin y de producir informes analticos de acuerdo con los resultados que arroje el procesamiento de la informacin. El diseo y la puesta en marcha de un sistema de seguimiento sobre la situacin de los derechos de las personas privadas de libertad en Colombia es una tarea impostergable. El seguimiento sistemtico a las condiciones de detencin es un prerrequisito esencial para promover el buen funcionamiento de las prisiones en cualquier lugar del mundo77. La falta y la deficiencia de informacin oficial sobre la administracin carcelaria y penitenciaria es causa (y sntoma) de la crisis que experimenta este sector en el pas. A manera de cierre, una nota prctica: La finalidad del seguimiento debe claramente ir ms all de la acumulacin de informacin y la formulacin de diagnsticos. La vigilancia y el control a las condiciones de reclusin se deben ejercer con el fin de impactar positivamente las condiciones, fortalecer la proteccin de los derechos de las personas privadas de libertad y promover cambios en la administracin de las prisiones.
ANDREW COYLE, How Statistical Information Can Assist in the Development of Appropriate Policies in Prisons, International Centre for Prison Studies, Kings College, University of London (2000), mimeo, pg. 1. (Documento de trabajo sobre la importancia de la informacin estadstica en la administracin del servicio carcelario y penitenciario.) 39
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El verdadero valor de la aplicacin de un sistema de seguimiento a las condiciones de reclusin se medir a travs del tiempo, no mediante el clculo del nmero de actividades realizadas, sino de acuerdo con el impacto real generado y con la percepcin de las personas privadas de libertad y de la sociedad en relacin con la gestin institucional. 3.3. La formacin y capacitacin como herramienta institucional.
Al igual que las ltimas dos herramientas de trabajo, las actividades de formacin y capacitacin no son un fin en s mismo. Las actividades de formacin garantizan una base de conocimiento comn de todos los funcionarios de la entidad en relacin con los temas que son objeto de control. De manera complementaria, las jornadas de formacin o capacitacin institucional se orientan a afianzar el proceso de estandarizacin o normalizacin de la actuacin de la entidad, en este caso, en relacin con la funcin preventiva en materia de derechos de las personas privadas de libertad. Para cumplir con los objetivos especficos de la Procuradura Delegada en materia de Prevencin para Derechos Humanos y Asuntos tnicos en relacin con los derechos de los presos, el Grupo de Asuntos Penitenciarios y Carcelarios desarrollar dos ciclos de formacin. En primer lugar, se realizar una actividad de formacin de corte terico prctico orientada a establecer pautas uniformes de cmo realizar una visita de inspeccin a una prisin. En segundo lugar, se llevar a cabo una actividad de socializacin de esta poltica y de profundizacin sobre los derechos humanos y la prisin, que incluye el proceso de aplicacin de los procedimientos de seguimiento a la situacin de los derechos de las personas privadas de libertad. Ambos ciclos de formacin tendrn cobertura nacional. Adicionalmente a estos espacios de formacin, el Grupo de Asuntos Carcelarios liderar jornadas de formacin y trabajo prctico en las distintas regionales del pas, de acuerdo con las necesidades que se presenten y los recursos disponibles. Este tipo de ejercicio responde a una lgica de aprender haciendo y permite un intercambio de experiencias entre el orden territorial y el nivel nacional. De igual forma el Grupo de Asuntos Penitenciarios y Carcelarios tambin operar como punto focal de consultas nacionales en temas relacionados con la aplicacin de los derechos en la prisin. Estas consultas se asumirn como objeto de trabajo en grupo de estudio y podrn concluir en la expedicin de conceptos sobre temas puntuales. Los procesos de formacin tendrn seguimiento y sern evaluados sobre la base del impacto que tengan en la regulacin y ordenacin de la gestin institucional. 3.4. Comunicacin de los resultados del control preventivo: un paso necesario para establecer doctrina institucional y garantizar la rendicin de cuentas de la gestin institucional.
Un cuarto mtodo de trabajo de la PGN para la consecucin del objetivo de la poltica preventiva en materia de derechos de las personas privadas de libertad, es la comunicacin formal de los resultados de su trabajo de vigilancia y control. La eficacia del ejercicio de control preventivo est condicionada a que la autoridad respectiva considere de manera formal y oportuna los resultados de la gestin institucional y
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conozca las recomendaciones que emite el rgano de control para prevenir violaciones. En particular, todo ejercicio de vigilancia realizado en una prisin debe concluir con la formalizacin de una comunicacin a la autoridad respectiva. La consideracin formal de los resultados del control preventivo por parte de la autoridad competente es una meta deseada de la actuacin de la PGN en la prisin. El seguimiento a este tipo de gestin slo es posible si se formalizan los resultados y las recomendaciones de la gestin de control. El nfasis en la comunicacin de los resultados se hace por ramificacin de los riesgos advertidos sobre la naturaleza total de la institucin de la prisin y su tendencia al hermetismo o secretismo. Es fundamental que la labor de control y vigilancia de la PGN contribuya a afirmar el carcter pblico de la institucin de la prisin y a eliminar la tendencia al hermetismo. De acuerdo con la poltica institucional de comunicacin pblica, los resultados del seguimiento a la prisin y de la gestin preventiva en materia de derechos de las personas privadas de libertad se darn a conocer de manera pblica al conjunto de la sociedad colombiana, incluyendo a la poblacin privada de libertad. En primer lugar, se trata de una prctica de transparencia y rendicin de cuentas de la gestin institucional. En segundo lugar, es un mtodo para informar a la opinin pblica sobre las situaciones que se presentan en las prisiones del pas y las recomendaciones que se le han formulado a la respectiva autoridad para contribuir a superarlas. Adems de que busca generar una incidencia favorable a la proteccin de los derechos humanos en la prisin, este tipo de comunicacin contribuye a cerrar la brecha entre la prisin y la comunidad. 3.5. Coordinacin intrainstitucional: un requisito para el xito de la gestin preventiva de la PGN.
La interrelacin entre los distintos tipos de intervencin y de competencias de la PGN, requiere que se adelante un importante esfuerzo de coordinacin en la institucin con el fin de maximizar los resultados de la gestin preventiva y minimizar los tropiezos internos. Con la coordinacin se busca asegurar la complementariedad y la oportunidad de los distintos tipos de intervencin de la entidad, evitar que se produzcan duplicidades y que las acciones desarrolladas en el marco preventivo vayan en detrimento de otros objetivos institucionales. La coordinacin no es espontnea, requiere trabajo y determinaciones claras sobre lo que se espera alcanzar, cmo se har, quin debe hacer qu y cundo. La coordinacin parte de una comunicacin directa y fluida y se debe plantear sobre la base de escenarios concretos. En relacin con el desarrollo de la labor preventiva en materia de derechos humanos en la prisin, existen mltiples niveles, espacios y tiempos de coordinacin intrainstitucional que se deben desarrollar. Muchos de estos propsitos se dan de manera natural en la divisin regular del trabajo que existe en las diversas dependencias de la entidad. No obstante, y de acuerdo con las prioridades estratgicas, a continuacin se destacan los focos de coordinacin que deben adquirir un sentido prctico, con el fin de reforzar el efecto preventivo de la actuacin de la PGN en relacin con los derechos de las personas privadas de libertad.
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En primer lugar, y como se mencion en la introduccin, la competencia preventiva y la disciplinara deben armonizarse con el fin de que se refuercen mutuamente. La actuacin preventiva en materia carcelaria no anula ni limita el deber de investigar a fondo los casos de presuntas violaciones de derechos humando que acontezcan en el contexto de la prisin. En buena medida, la incidencia o disuasin que pretende la funcin preventiva depende de la efectiva sancin disciplinara en los casos que lo ameriten. Por su lado la funcin preventiva, en la medida en que exige que los funcionarios estn en contacto ms regular con el mundo del presidio, puede ser de utilidad para brindar elementos de contexto al desarrollo de la funcin disciplinaria. Con el fin de reforzar el ejercicio de las dos competencias, se promover la cooperacin entre las dos delegadas en materia de derechos humanos. En segundo lugar, en desarrollo de las actividades programticas para incidir sobre las polticas pblicas en materia carcelaria y penitenciaria, el Grupo de Asuntos Carcelarios y Penitenciarios de la Procuradura Delegada en materia de Prevencin para Derechos Humanos y Asuntos tnicos, en coordinacin con la Procuradura Auxiliar para Asuntos Constitucionales, examinar la conveniencia de acudir a demandas de inconstitucionalidad del Cdigo Penitenciario y Carcelario o coadyuvar la solicitud de revisin de fallos de tutela y examinar la viabilidad de otros recursos constitucionales de proteccin para promover la vigencia de los derechos de las personas privadas de libertad. De manera similar, y en relacin con el impulso de reformas al rgimen penitenciario y carcelario y las reformas del sistema de justicia que tengan repercusin sobre el disfrute de los derechos de las personas privadas de la libertad, el Grupo de asuntos carcelarios y penitenciarios coordinar su actuacin con los Asesores del Despacho del Procurador. En cuarto lugar, tambin se resalta la coordinacin que se debe realizar con la Procuradura Delegada para el Ministerio Pblico en Asuntos Penales, en relacin con la verificacin y el seguimiento a la actuacin de los jueces de ejecucin de penas y medidas de seguridad. En quinto lugar, y con el fin de explorar el intercambio de experiencias anlogas que pueden existir entre el control a las prisiones y el control a los centros de reclusin de menores, se establecer un intercambio fluido de informacin sobre las prcticas de control preventivo entre el Grupo de asuntos penitenciarios y carcelarios de la Delegada preventiva en materia de derechos humanos y la Delegada para el Menor y la Familia. La articulacin de ambas delegadas es oportuna para efectos de la unificacin de criterios y el apoyo en la verificacin. Finalmente, todos los cruces de competencias y temticos adquieren un mayor nivel de concrecin sobre el terreno. La coordinacin del nivel nacional con el nivel regional y provincial demandar particulares esfuerzos que se espera sean canalizados por medio del proceso de planificacin operativa, antes reseado. Por parte de la Procuradura Delegada en materia de Prevencin para Derechos Humanos, el Grupo de Asuntos Penitenciarios y Carcelarios servir como impulsor y gestor de esta coordinacin en relacin con la gestin preventiva en materia de derechos de las personas privadas de libertad.
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A manera de recomendacin: Cabe recordar que la coordinacin tampoco es un fin en s mismo; es una metodologa de intervencin que debe facilitar el logro de resultados. Si no es asumida de manera prctica y concreta se puede correr el riesgo de desvirtuar la funcin de la coordinacin. Es de destacar que en el nivel intrainstitucional el proceso se facilita como resultado de la existencia de una cultura y valores institucionales comunes. 4. Procesos de gestin y accin preventiva. Concluida la exposicin de los mtodos de trabajo o herramientas que se utilizarn para el cumplimiento de los objetivos de la poltica, a continuacin se describe, de manera sucinta, el contenido de las lneas de accin programtica que deber seguir el plan de accin preventiva en materia de derechos de las personas privadas de libertad. La definicin de estas lneas de accin es resultado de un largo proceso en el cual se analizaron factores como: conocimiento institucional, la experiencia acumulada de la Procuradura Delegada en materia de Prevencin para Derechos Humanos y Asuntos tnicos en el terreno de la prisin y en otras reas temticas, los recursos disponibles, la facilidad para replicar las actividades, y la posibilidad de lograr cobertura nacional. Considerados todos estos factores, se convino que la planeacin operativa para conseguir el objetivo de la poltica pblica se llevara a cabo en torno a las siguientes seis lneas de accin preventiva. 4.1. Vigilancia y monitoreo constante de la situacin. La PGN realizar un seguimiento sistemtico a la situacin de los distintos lugares de reclusin del pas y al funcionamiento global del sistema penitenciario y carcelario mediante tres tipos de acciones: solicitud peridica de informacin a las autoridades competentes y anlisis de dicha informacin; visitas de inspeccin a los lugares de reclusin; y seguimiento a la implementacin de recomendaciones formuladas por rganos internacionales sobre la situacin de los derechos de las personas privadas de libertad. En primer lugar, la solicitud peridica de informacin tiene el fin de procesar y analizar la informacin que las instituciones a cargo de la conduccin del sistema penitenciario y carcelario producen sobre su funcionamiento. En el nivel nacional, el Grupo de Asuntos Penitenciarios y Carcelarios deber formular las respectivas solicitudes al INPEC, al Ministerio del Interior y de Justicia y dems entidades involucradas. En el nivel regional, las dependencias de la PGN debern formular solicitudes similares a las correspondientes autoridades, incluyendo las autoridades territoriales. La recopilacin de informacin no es un fin en s mismo, sta debe ser organizada y procesada. Colateralmente, la organizacin debida de la informacin debe pasar a alimentar un archivo institucional sobre la situacin de los derechos humanos en la prisin, que permita en el futuro contar con la respectiva informacin. En segundo lugar, la conduccin de visitas de inspeccin es por excelencia la actividad principal de la actuacin preventiva en materia de derechos humanos78. A travs de la
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Destacando la importancia de las visitas de inspeccin, el Conjunto de Principios para la proteccin de todas las personas sometidas a cualquier forma de detencin o prisin establece que: A fin de velar por la estricta observancia de las leyes y reglamentos pertinentes, los lugares de detencin sern visitados 43
realizacin de visitas regulares, razonablemente frecuentes y calificadas, que cubran la totalidad de las condiciones, servicios y actividades de las instituciones penales, se adquiere un conocimiento de la situacin de derechos humanos de las personas privadas de la libertad. Toda visita de inspeccin debe concluir en la transmisin formal de un informe a la autoridad respectiva, que contenga las conclusiones analticas que resalten los aspectos positivos y negativos que fueron hallados y las recomendaciones formuladas para la superacin de los problemas detectados. La implementacin de estas recomendaciones debe ser objeto de un estricto seguimiento. El procedimiento para la realizacin de las visitas, la elaboracin del informe y el seguimiento a la implementacin de las recomendaciones detallar de manera especfica la actuacin institucional. Finalmente, la PGN realizar el seguimiento al cumplimiento de las recomendaciones internacionales en materia carcelaria y penitenciaria. Mltiples mecanismos especializados y rganos de los sistemas internacionales de proteccin de derechos humanos han formulado recomendaciones especficas sobre los derechos de las personas privadas de libertad en Colombia. Bajo la promocin del Grupo de Asuntos Penitenciarios y Carcelarios, las distintas dependencias de la entidad contribuirn a monitorear el grado de cumplimiento por parte de las autoridades ejecutivas. En algunos casos, como cuando la Comisin Interamericana de Derechos Humanos dicte unas medidas cautelares sobre un grupo de presos, se requerir disear planes de seguimiento de manera particular. Mediante el cmulo de estas acciones se busca que las autoridades responsables cumplan de manera oportuna, eficiente y efectiva con las funciones que les han sido asignadas, de manera tal que se garantice el respeto pleno a los derechos de las personas privadas de libertad79. 4.2. Atencin estructurales. a comunicaciones, anlisis sistmico y respuestas
En desarrollo de la funcin preventiva, la PGN presta atencin a casos y comunicacin individuales. Sin embargo, con el fin de garantizar un impacto estructural, los casos recibidos deben ser sistematizados y analizados para establecer lneas de intervencin temticas que permitan tratar situaciones violatorias de los derechos humanos de manera conjunta y estructural. El sistema SEPREDH produce los resultados analticos necesarios para tomar estas determinaciones. Esta lnea de accin busca la articulacin nacional de problemas que pueden parecer aislados si slo se examinan en el contexto de una prisin o una regin. Mediante esta lectura integral de la atencin individual de casos se puede pasar de la atencin coyuntural a la accin planificada de carcter preventivo.
regularmente por personas calificadas y experimentadas, nombradas por una autoridad competente distinta de la autoridad directamente encargada de la administracin del lugar de detencin o prisin, y dependientes de esa autoridad. Conjunto de Principios para la proteccin de todas las personas sometidas a cualquier forma de detencin o prisin, adoptado por la Asamblea General en su resolucin 43/173, 9 de diciembre de 1988, Principio 29, par. 1. En el mismo sentido, vase Reglas mnimas para el tratamiento de los reclusos (1955) aprobadas por ONU, Consejo Econmico y Social, Res. 663 (XXIV), 31 de julio de 1957 y Res. 2076 (LXII), 13 de mayo de 1977, Regla 55. 79 PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN, FUNCIN PREVENTIVA DE LA PROCURADURA GENERAL DE LA NACIN EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS (2002), p. 29. 44
Con el fin de facilitar la relacin nacional, el Grupo de Asuntos Penitenciarios y Carcelarios se estructurar en torno a ejes geogrficos asignando un punto focal para las distintas regiones80. Este punto focal ser el contacto regular y directo de los distintos funcionarios regionales y provinciales de acuerdo con su responsabilidad geogrfica. Adicionalmente, el Grupo estructurar un sistema de atencin a comunicacin y quejas que se reciben diariamente en la entidad. El Grupo rendir informes peridicos sobre el tipo de comunicaciones que recibe, las presuntas violaciones, la incidencia de las mismas y la incidencia geogrfica. 4.3. Investigacin temtica e incidencia en polticas pblicas. Como lnea de actuacin complementaria al anlisis de la observacin directa producto de las visitas de inspeccin, la PGN tambin acoger una lnea de investigacin acadmica sobre diferentes aspectos de la vida en prisin y el disfrute de los derechos humanos. Si bien el trabajo se concentrar en dimensiones jurdicas, las investigaciones se realizarn desde una ptica interdisciplinaria y estarn orientadas a ofrecer a las autoridades competentes y a la opinin pblica documentos tcnicos de trabajo que promuevan reformas y cambios concretos al interior del sistema. Los temas de investigacin se definirn sobre la base de los problemas ms agudos o ms desconocidos y sobre las necesidades de cambios ms urgentes. Sobre la base de una identificacin preliminar, los esfuerzos de investigacin se concentrarn en el proceso de reforma al rgimen carcelario y penitenciario y de ejecucin penal. Los insumos tcnicos se ofrecern sobre la base del diagnstico institucional de la realidad nacional, el derecho constitucional, el derecho internacional de los derechos humanos, la buena prctica penitenciaria y el derecho comparado. Adicionalmente, el Grupo de asuntos penitenciarios y carcelarios promover, con el apoyo de las distintas dependencias de la PGN, estudios temticos sobre la nueva cultura penitenciara, el debido proceso de ejecucin penal y la concesin de beneficios de libertad, la situacin del cuerpo de custodia y vigilancia, y la situacin y los derechos de las mujeres privadas de libertad. Finalmente, y a manera de compilacin, la PGN producir un informe anual sobre el estado general de las prisiones en Colombia y los derechos humanos, que brindar un diagnstico integral de la situacin de los derechos de las personas privadas de libertad. Todos los productos de investigacin sern de conocimiento pblico y estn orientados a establecer una doctrina penitenciaria que promueva el respeto y la proteccin de los derechos de las personas privadas de libertad. 4.4. Seguimiento y promocin de acciones judiciales.
La distribucin regional se ha hecho con base en criterios geogrficos, atendiendo las caractersticas fsicas del territorio nacional, las distribuciones regionales de la PGN y del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), y el nmero de centros de reclusin en los distintos departamentos (con el fin de garantizar una distribucin simtrica). Contando con la disponibilidad de recursos humanos en el Grupo, se han establecido cuatro regiones de seguimiento. De manera general, estas son: 1) reas sur y occidente; 2) Regin central, ms Casanare; 3) Costa Atlntica y zona nororiental; y 4) Eje Cafetero, Antioquia, Choc y Meta. 45
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Dado el impacto positivo de la jurisprudencia constitucional sobre las condiciones de reclusin y la proteccin de los derechos de las personas privadas de libertad, la Procuradura Delegada en materia de Prevencin para Derechos Humanos y Asuntos tnicos, de acuerdo con los arreglos de coordinacin intrainstitucional que incluirn a la Procuradura Auxiliar para Asuntos Constitucionales, propondr al Procurador General de la Nacin el anlisis de aquellos casos en que se considere pertinente que la entidad coadyuve la revisin de ciertas sentencias de tutela que respondan a criterios de trascendencia, oportunidad, gravedad o necesidad de unificar criterios jurisprudenciales. El primer paso de este proceso debe cumplirse en el nivel regional y provincial. Estas dependencias debern efectuar un seguimiento a la actividad judicial en su respectiva jurisdiccin y reportar, de acuerdo con el procedimiento establecido, casos que consideren cumplen con los criterios establecidos. Puesto en conocimiento nacional el caso, este ser debidamente estudiado y evaluado para determinar si cumple con los criterios preestablecidos para ser seleccionado como un caso que amerita la promocin de una accin. Posteriormente, en coordinacin con las respectivas delegaciones, incluyendo la dependencia regional o provincial, se promover la accin ante la Corte Constitucional. De igual forma, la Delegada estudiar, a travs del Grupo de Asuntos Penitenciarios y Carcelarios, la conveniencia de la presentacin de acciones de inconstitucionalidad de normas que afecten el disfrute de los derechos de las personas privadas de libertad, para que a travs del procedimiento intrainstitucional convenido estas demandas sea presentadas. 4.5. Incidencia institucional y promocin de la actuacin inter-institucional. La PGN procurar incidir sobre las distintas autoridades que tienen responsabilidades de diseo, ejecucin o control y evaluacin de las polticas pblicas relacionadas con la prisin. A travs de una interlocucin abierta y cordial con las diferentes autoridades se buscar contribuir de manera efectiva a la garanta de los derechos de las personas privadas de la libertad. Ante las autoridades ejecutivas del nivel nacional se realizar un seguimiento a las polticas pblicas y a la implementacin del Cdigo penitenciario y carcelario y sus reglamentaciones. El Grupo de Asuntos Penitenciarios y Carcelarios mantendr una permanente interlocucin con el INPEC, tanto con la Direccin General como con el Grupo de Derechos Humanos, a travs de los cuales se llega a las dems dependencias de dicha institucin. Tambin realizar el seguimiento a la actuacin y toma de decisiones de los directores de los establecimientos de reclusin. Dada su responsabilidad como mximo rgano del Ejecutivo frente al sistema penitenciario, se establecer una relacin con el Ministerio del Interior y de la Justicia. Finalmente, a travs del Ministerio de Relaciones Exteriores, se buscar atender la situacin de los colombianos detenidos en el exterior, incluyendo las personas que han sido sometidas a un proceso de extradicin, y de aquellos colombianos presos que sern repatriados para purgar sus condenas en el pas. Frente a las autoridades legislativas se buscar incidir en los procesos de reforma al Cdigo penitenciario y carcelario. En este sentido, se impulsar una comisin
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interinstitucional de trabajo que ha sido promovida por el Congreso de la Repblica y la PGN para encarar de manera programtica los problemas que afronta el sistema carcelario y penitenciario nacional y promover las reformas legislativas que sean necesarias. En relacin con el poder judicial, la labor de seguimiento se concentrar sobre la actuacin de los jueces de ejecucin de penas. Dada la funcin de control judicial que cumplen estos jueces sobre la ejecucin penal, se buscar sentar las bases de un arreglo de coordinacin interinstitucional con esta jurisdiccin. Para fortalecer el control sobre la prisin tambin es necesario profundizar la coordinacin entre las entidades que conforman el Ministerio Pblico, es decir, la Defensora del Pueblo y las personeras municipales. La actuacin conjunta o complementaria de con estas entidades busca maximizar el impacto de la vigilancia ejercida sobre la prisin. Un espacio importante de coordinacin interinstitucional se da con las autoridades departamentales y municipales. As, la PGN propende por la promocin de la comisin de vigilancia y seguimiento del rgimen penitenciario y por el fortalecimiento del trabajo conjunto de verificacin con las Secretaras de Salud. Los organismos internacionales de derechos humanos han tenido un rol importante en la promocin y defensa de los derechos de las personas privadas de la libertad, as como en el fortalecimiento de las entidades del Estado colombiano que trabajan con los presos, por ello se promueve la coordinacin y cooperacin interinstitucional entre stos y la Procuradura. Entre ellos se destaca la coordinacin con la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH). Igualmente la PGN promueve la interlocucin con las organizaciones que trabajan en materia carcelaria y con los comits de trabajo de los presos, de esta manera se avanza en la generacin de espacios de participacin poltica que tendrn incidencia en el diseo de polticas pblicas a favor de los derechos de las personas privadas de la libertad. 4.6. Difusin y promocin de los derechos de las personas privadas de libertad. Como parte de la actuacin preventiva en materia de derechos de las personas privadas de libertad, la PGN adelantar una gama reducida de actividades de difusin y promocin. La PGN producir material informativo sobre los derechos de los presos y los recursos disponibles para hacer valer estos derechos. En el desarrollo de su labor hasta la fecha, la PGN ha constatado un desconocimiento general por parte de las personas privadas de libertad de sus derechos y los recursos disponibles para su defensa. El contenido del material se orientar de manera precisa para contribuir a la solucin de prcticas penitenciarias que pueden poner en riesgo la vigencia de los derechos humanos, por ejemplo, el respeto al debido proceso en el desarrollo de investigaciones de disciplina interna contra las personas presas o la concesin de beneficios de libertad en el marco de la ejecucin penal. El material tendr un contenido tcnico y especfico, que ser
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difundido mediante afiches y trpticos en los diferentes establecimientos de reclusin del pas. Como complemento a esta actividad de difusin y promocin, la PGN tambin participar en programas informativos y de sensibilizacin en materia de derechos humanos, funcin preventiva y rgimen disciplinario dirigidos al personal de custodia y vigilancia. La participacin de la PGN estar condicionada a que las actividades de promocin estn ligadas a esfuerzos institucionales adelantados por el INPEC, en particular, aquellos adelantados por la Escuela Nacional Penitenciaria. Esta condicin se debe a la necesidad de participar en esfuerzos institucionales que permitan un seguimiento a la gestin y no en actividades aisladas sin fines programticos.
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ANEXO No. 1 REFLEXIONES EN TORNO A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LAS PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD
A partir de los principios de universalidad, interrelacin e interdependencia de los derechos humanos, a continuacin se hace una aproximacin a los derechos de las personas privadas de la libertad. Esta aproximacin tiene la intencin de servir de gua para la verificacin que sobre el particular realiza la PGN1. 1. Derecho a la dignidad humana: Obligacin positiva y lmites al ejercicio de la autoridad. El contenido bsico de la obligacin se encuentra consignado en el artculo 10 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (PIDCP): Toda persona privada de libertad ser tratada humanamente y con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano. El derecho a la dignidad humana de las personas privadas de la libertad puede delimitarse2 de la siguiente manera: 1.1. Trato humano y respeto: Se debe reconocer que existe una humanidad comn entre reclusos y funcionarios penitenciarios. Los internos son iguales a los dems seres humanos, no son inferiores por el hecho de haber cometido un delito. En este sentido, debe tenerse claro que el castigo es la privacin de libertad y que no se debe imponer un castigo adicional. Est demostrado en el nivel internacional que la mejor manera de administrar una prisin es aquella que se basa en el respeto a los detenidos. En estas prisiones la conflictividad es menor que en los dems establecimientos. Debe tenerse en cuenta que el maltrato menoscaba la calidad del funcionario que as acta. El respeto de los derechos humanos en las prisiones se fundamenta a partir del reconocimiento del derecho a la dignidad humana: Si el personal no respeta al recluso como persona, reconociendo su dignidad inherente, es imposible toda consideracin de los derechos humanos3. 1.2 Prohibicin de la tortura, y de los tratos crueles, inhumanos y degradantes: El derecho a la dignidad humana se expresa en esta prohibicin que se aplica a todas las condiciones de detencin y no slo al maltrato fsico. Dada la naturaleza cerrada de la prisin pueden producirse malos tratos del personal de guardia hacia los internos que se expresan en el uso ilegal y rutinario de la fuerza, o malos tratos de internos poderosos hacia otros presos.
Al ser producto de un ejercicio de prioridades, el listado de derechos puede ser modificado y de ninguna manera resulta exhaustivo. 2 Para elaborar este anexo, se tuvo como base: Andrew COYLE, LA ADMINISTRACIN PENITENCIARIA EN EL CONTEXTO DE LOS DERECHOS HUMANOS, MANUAL PARA EL PERSONAL PENITENCIARIO (en adelante MANUAL DEL CIEP), Centro Internacional de Estudios Penitenciarios, Londres, (2002). 3 MANUAL DEL CIEP, p. 33. 1
Igualmente existen situaciones de riesgo en las cuales pueden producirse torturas y tratos crueles, inhumanos o degradantes. Por ejemplo, por ello es necesaria la prctica del examen mdico al momento de ingresas en la prisin para que se certifique las condiciones fsicas del interno que entra al establecimiento de reclusin. Otras circunstancias de riesgo son: las prisiones de alta seguridad, especialmente por exceso en la aplicacin de medidas de disciplina interna; el internamiento de personas en celdas de aislamiento; y eventos de protesta o amotinamientos en los cuales pueden presentarse casos de abuso de la fuerza por parte de la guardia. Los internos son vulnerables al abuso sexual, al respecto el Manual del CIEP expresa: Estas situaciones pueden ser forzadas, resultado de coacciones o como contraprestacin para la obtencin de privilegios. En algunos casos el perpetrador puede ser un funcionario, o lo que ocurre ms a menudo, otro recluso. En muchos casos, los funcionarios pueden tolerar los abusos sexuales como forma de castigo o control. En varios pases la violacin se ha convertido en un problema grave y extendido. Adems del dao fsico y psicolgico que causa a la vctima, incrementa la propagacin del VIH/SIDA y otras enfermedades. Las administraciones penitenciarias son responsables de garantizar que los reclusos, en especial las mujeres, estn protegidos contra toda amenaza de abuso sexual4. Para evitar que se produzcan tratos crueles, inhumanos o degradantes, es necesario que existan normas que regulen de manera clara y precisa el uso de la fuerza. Igualmente deben establecerse mecanismos flexibles y confidenciales para denunciar y fortalecer los procedimientos de investigacin de estas conductas. Asimismo, debe asegurarse el control, por parte de organismos independientes, con el fin de supervisar que no se produzcan tratos crueles, inhumanos o degradantes. 1.3 El ejercicio de la autoridad y el respeto a la dignidad humana: El respeto a la dignidad humana est relacionado con el trato que la autoridad proporciona a los internos. La potestad de administrar un establecimiento no debe ser arbitraria; el responsable debe tomar decisiones enmarcadas en la legalidad. La bsqueda de la seguridad puede y debe armonizarse con el respeto al derecho a la dignidad de los reclusos; por ejemplo, debe garantizarse la realizacin de requisas respetuosas. La administracin debe garantizar el mayor contacto posible con el mundo exterior, especialmente con los familiares. Igualmente se debe garantizar el cumplimiento del objetivo de la pena a travs de brindar igualdad de oportunidades de acceso al estudio y al trabajo. El hacinamiento puede vulnerar el derecho a la dignidad humana y otros derechos fundamentales de los reclusos. 1.4 La obligacin del Estado de garantizar un mnimo vital: El Estado debe proporcionar una infraestructura adecuada, alojamiento, condiciones higinicas-sanitarias, indumentaria, camas, alimentos, bebidas, actividades deportivas, actividades de trabajo. En relacin con el mnimo vital, la Corte Constitucional ha sealado que Una de las obligaciones que necesariamente debe asumir el Estado a fin de garantizar el derecho fundamental a la vida y a la integridad personal del recluso, es la de procurar al interno las condiciones mnimas de una existencia digna. (...) La omisin en la obligacin de procurar al interno el mnimo vital, acompaada de la adopcin de medidas propias de la
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Id., p. 36. 2
relacin penitenciaria - como la privacin de la libertad - que impiden que la persona satisfaga autnomamente sus necesidades vitales mnimas, constituye un suplemento punitivo no autorizado por la Constitucin. En este sentido, no sobra recordar que la pena impuesta al delincuente no puede, de ninguna manera, comprometer aquellos derechos fundamentales a los cuales aquel es acreedor en forma plena, tales como la vida, la integridad personal o la salud, derechos que, justamente, se garantizan procurando la satisfaccin de las necesidades mnimas del interno5. 1.5 Igualdad y trato especial: El derecho a la dignidad humana debe garantizar un trato igualitario a los internos y debe dar cuenta del trato especial que requieren ciertos grupos que experimentan vulnerabilidad. Por ejemplo, especial cuidado debe prestarse a la situacin de las mujeres encarceladas, especialmente a las mujeres embarazadas, las madres lactantes y los nios que acompaan a sus madres, las mujeres cabeza de hogar. Otros grupos de internos particularmente vulnerables son los indgenas, las personas con una opcin sexual minoritaria (homosexuales), algunos ex funcionarios pblicos, y los internos de la tercera edad. 2. El ejercicio de los derechos fundamentales en la prisin. Como regla general, se debe buscar la menor limitacin posible al ejercicio de los derechos de los internos y cualquier limitacin tiene que estar amparada por un criterio constitucional y no administrativo. La doctrina tradicional ha consignado que, como consecuencia de la privacin de la libertad, los derechos de los presos se encuentran en tres estados: Derechos suspendidos: por ejemplo, los derechos polticos, segn lo establecido en la sentencia judicial. Derechos limitados: a manera de ejemplo, el derecho a la intimidad. Derechos con plena vigencia: la vida e integridad personal, el derecho a la dignidad humana.
Las limitaciones al ejercicio de los derechos deben tener relacin con el cumplimiento de la finalidad de la pena (la resocializacin del individuo) o deben estar destinadas a mantener el orden y la seguridad al interior del centro de reclusin. Estas limitaciones deben estar previamente consagradas en normas de rango legal y tienen que ser ejercidas conforme a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Con este estndar se promueve la vigencia del principio de legalidad. 2.1 El derecho a la vida familiar. El Manual del CIEP establece que Las personas enviadas a prisin pierden el derecho a la libre circulacin pero, en tanto que seres humanos, conservan otros derechos. Uno de los ms importantes es el derecho de mantenerse en contacto con sus familias. No slo se trata de un derecho del recluso, sino tambin de un derecho de los familiares que no estn encarcelados6. La poltica de reintegracin social debe adherirse a los principios de humanizacin y de mnima intervencin y evitar efectos desocializadores que provoca la prisin en el preso
Corte Constitucional, Sentencia No. T-714 de 1996. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muoz. Bogot, 16 de diciembre de 1996. 6 MANUAL DEL CIEP, p. 95. 3
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y su familia. El rgimen de visitas a los establecimientos carcelarios es un indicio del nivel de apertura de la prisin hacia la sociedad en su conjunto. La organizacin del sistema penitenciario debe propender por ubicar a los presos de manera tal que se garantice el mantenimiento de sus vnculos familiares. Como parte del tratamiento penitenciario progresivo se deben conceder permisos de salida a los presos, una vez cumplan con los requisitos legales. En relacin con la regulacin de las visitas, la Corte Constitucional estableci: La regulacin de las visitas debe ser proporcionada con la restriccin que implica de los derechos a la intimidad, la salud en conexidad con la vida, el libre desarrollo de la personalidad, la proteccin integral a la familia, su intimidad y dignidad establecidas en los artculos 15 y 42 de la Carta Poltica y el medio para la resocializacin de los reclusos que constituyen las visitas7. 2.2. El derecho a la vida sexual. Este derecho est relacionado con el derecho a la vida familiar, al contacto con el mundo exterior y al libre desarrollo de la personalidad. En relacin con las visitas ntimas, la Corte Constitucional ha establecido el siguiente esquema de anlisis para determinar la constitucionalidad de las limitaciones a este derecho8: Las visitas ntimas se encuentran vinculadas con los derechos a la intimidad y la salud en conexidad con la vida, el libre desarrollo de la personalidad y la proteccin integral de la familia; Debe tenerse en cuenta la capacidad del centro de reclusin; El nmero actual de internos; La existencia o no de infraestructura adecuada para recibirlas; El derecho que todos los internos tienen a recibir visitas ntimas; y La duracin de las mismas.
2.3 La libertad de expresin de los reclusos. La libertad de expresin e informacin es un derecho susceptible de limitacin para todos los ciudadanos. La Corte Constitucional delimit el contenido de este derecho en el marco de la prisin, al decidir sobre una tutela interpuesta por el Comit de Solidaridad con los Presos Polticos, en contra de la decisin de la direccin del establecimiento de la Reclusin de mujeres de Cali, que prohibi el ingreso de algunas revistas y peridicos9 por considerar que su contenido atentaba contra el orden y la seguridad del establecimiento10. La democracia y el pluralismo no se terminan en las puertas de la prisin. Por el contrario, el interno debe ser considerado como un interlocutor vlido que, pese a su situacin de privacin de la libertad, necesita estar informado y, puede, a su vez, manifestar sus opiniones y pensamientos y las informaciones que, conforme a stos, considere pertinentes. Sin embargo, el derecho fundamental a la libertad de expresin e
Corte Constitucional, Sentencia T-269 de 2002. Magistrado Ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra. Bogot, 18 de abril de 2002. 8 Id. Vase igualmente Corte Constitucional, Sentencia T-1030 de 2003. Magistrado Ponente: Clara Ins Vargas. Bogot, 30 de octubre de 2003. 9 Caja de Herramientas, El Orientador, Lucha Obrera y Voz. 10 Corte Constitucional, Sentencia T-706/96. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes. Bogot, diciembre 9 de 1996. 4
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informacin de los internos no es absoluto, toda vez que no slo se encuentra sometido a los lmites generales que la vida en comunidad y los derechos de los dems implican sino que, adems, se sujeta a las restricciones que los fines de la relacin penitenciaria y carcelaria determinen (resocializacin y conservacin del orden, la disciplina y la convivencia dentro de las crceles). La Corte igualmente expres: La conservacin del orden y la disciplina en los centros carcelarios no puede erigirse en un motivo tras el cual se oculten los prejuicios (...) que establecen una equivalencia, equivocada y peligrosa para el orden constitucional, entre disenso y subversin11. La Corte plantea que el contenido ideolgico del material no es equiparable a la realizacin de proselitismo en las prisiones. Finalmente, la Corte reconoce que determinadas informaciones, en razn de circunstancias especficas de tiempo, modo y lugar, pueden llegar a convertirse en detonantes de situaciones que alteren el orden dentro de una prisin. 2.4 El derecho a la intimidad personal de los internos y la inviolabilidad de la correspondencia. La Corte Constitucional delimit el contenido de este derecho al decidir sobre una tutela interpuesta por un interno de la Crcel del Circuito de La Dorada que aduca que la correspondencia era abierta e inspeccionada por una enfermera del penal12: El derecho a la intimidad, que junto con la libre locomocin y la inviolabilidad del domicilio, integra las garantas bsicas reconocidas por la Constitucin a la libertad del individuo, tiene una de sus ms importantes expresiones en el secreto de la correspondencia y papeles privados. Adiciona la Corte, que la garanta constitucional comprende tanto las comunicaciones escritas de los reclusos como las verbales entre las cuales estn comprendidas las telefnicas. De acuerdo con lo sealado en el artculo 15, inciso 3, de la Carta Poltica vigente desde 1991, para que la correspondencia pueda ser interceptada o registrada deben cumplirse tres condiciones, a saber: Que medie orden judicial; Que se presente alguno de los casos establecidos en la ley; y Que se cumplan las formalidades sealadas en la ley. La Corte consider: Es claro que la orden de exigencia judicial implica una clara y terminante exclusin constitucional de la autoridad administrativa, cuyas actuaciones en esta materia al igual que acontece con la libertad personal -salvo caso de flagrancia(artculo 28 C.N.) y con la inviolabilidad del domicilio, estn supeditadas a la determinacin que adopte el juez competente. El Constituyente, al enunciar este principio, no estableci distinciones entre las personas por razn de su estado o condicin, es decir que la Carta no excluy de su abrigo a los reclusos, pues las penas privativas de la libertad no implican
Id. Corte Constitucional, Sentencia T-349/93. Magistrado Ponente: Jos Gregorio Hernndez Galindo. Bogot, 27 de agosto de 1993.
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la prdida del derecho a la intimidad personal y familiar ni tampoco la desaparicin de un inalienable derecho a la privacidad de la correspondencia13. 2.5. Los regmenes de alta seguridad y el ejercicio de las libertades en la prisin. Al considerar la afectacin de derechos en los regmenes de alta seguridad, la Corte Constitucional14 estableci lmites claros a la potestad discrecional de la administracin. En esta decisin se refiri a las normas del reglamento interno que no guardan proporcionalidad ni razonabilidad con el objetivo de mantener la seguridad en dichos establecimientos. Los derechos de los internos slo pueden ser reglamentados por la ley, de acuerdo con la Constitucin y los tratados internacionales. En relacin con el rapado que se practicaba a los reclusos, consider la Corte que desbordaba la consecucin de un fin legtimo y constitua una flagrante violacin al derecho a la identidad personal, por ello solicit la exploracin de medios menos gravosos para la dignidad humana. 2.6. El Derecho a la salud. La prctica internacional seala: Los reclusos conservan su derecho fundamental de gozar de una buena salud, tanto fsica como mental, as como a una atencin mdica cuyo nivel sea, como mnimo, el mismo que goza la poblacin en general. El Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (artculo 12), reconoce: el derecho de toda persona al disfrute del ms alto nivel posible de salud fsica y mental. Adems de todos los derechos fundamentales inherentes a todo ser humano, los reclusos deben tener salvaguardas adicionales. Cuando un Estado priva a un individuo de su libertad, asume la responsabilidad de cuidar de su salud, no slo en lo que respecta a las condiciones de detencin, sino tambin al tratamiento individual que pueda ser necesario como consecuencia de dichas condiciones15. Igualmente, al analizar el tema, el Procurador General de la Nacin expres: Las personas presas son particularmente vulnerables frente a enfermedades y las condiciones de vida generadas por el hacinamiento aumentan sus niveles de vulnerabilidad. A su vez, la vida en prisin es un factor de riesgo sobre el disfrute de la salud. Las personas que llegan a la prisin suelen tener problemas de salud preexistentes. El tratamiento de estos problemas de salud preexistentes y los que puedan surgir durante su cautiverio es responsabilidad de las autoridades. La decisin de privar de libertad a una persona acarrea la responsabilidad de velar especialmente por el respeto y la proteccin de sus derechos, inclusive el derecho a la salud16. La plena realizacin del derecho a la salud, segn la jurisprudencia de la Corte Constitucional,17 requiere de: Prctica de exmenes y pruebas tcnicas para establecer o descartar afeccin. En ausencia de antecedentes del preso, realizar un diagnstico integral.
Id. Vase Corte Constitucional, Sentencia T-1030/03. 15 MANUAL DEL CIEP, p. 49. 16 Vase PGN, El Procurador General de la Nacin alerta frente al grado de realizacin del derecho a la salud de las personas privadas de libertad, Bogot, septiembre de 2004. 17 Vase, entre otras, Corte Constitucional, Sentencias T-606/98 y 607/98. Magistrado Ponente: Jos Gregorio Hernndez Galindo. Bogot, 27 de octubre de 1998, que declararon el Estado de Cosas Inconstitucional en materia de salud en los establecimientos de reclusin del pas.
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Adopcin de medidas especiales para proteger a grupos que sufren discriminacin o requieren especial proteccin. Trato profesional y digno. Personal mdico suficiente y calificado, incluyendo personal calificado para prestar servicios de atencin psiquitrica.
Para la Corte son factores vulneratorios del derecho a la salud, entre otros: La prolongada omisin, por parte de los funcionarios, que se torna en violacin del derecho a la salud y vida. Crnica omisin de las actividades preventivas constituye violacin. Falta o entrega inoportuna de medicamentos, tratamientos y terapia. Ausencia de contratos vigentes con hospitales y especialistas. Condiciones de hacinamiento y deficiencias en la prestacin de los servicios de higiene. La desorganizacin del sistema amenaza la vida de los presos.
Bajo la declaratoria del estado de cosas inconstitucional, la Corte orden la constitucin de un sistema de seguridad social para los internos del pas.
ANEXO No. 2 MAPA DE RIESGOS DE LA INSTITUCIN DE LA PRISIN Y CONJUNTO DE PRINCIPIOS RECTORES DE LA FUNCIN PREVENTIVA DE LA PGN EN MATERIA DE DERECHOS DE LAS PERSONAS PRIVADAS DE LIBERTAD Y PAUTAS DE ACTUACIN INSTITUCIONAL
Pauta general de intervencin. La funcin preventiva de la PGN debe combatir el proceso de devaluacin del contenido de los derechos de las personas privadas de libertad y velar por su plena realizacin. Las personas privadas de libertad tienen los mismos derechos que las personas libres. Sus derechos pueden ser objeto de algunas limitaciones expresamente previstas en la ley, de acuerdo con el rgimen constitucional y los tratados internacionales. La limitacin al ejercicio de los derechos de las personas privadas de libertad debe cumplir con el respeto al debido proceso y contar con mecanismos efectivos de control judicial. Toda limitacin debe estar debidamente fundada de acuerdo con el criterio constitucional.
Riesgo No. 1. La ausencia de una poltica pblica de control del delito: el riesgo del uso irracional de la prisin y el crecimiento incesante de la poblacin carcelaria. La PGN enfoca su trabajo de control preventivo en la prisin desde una ptica integral que le facilita trabajar sobre las causas estructurales de los problemas observados en la prisin, relacionando su funcionamiento con el sistema penal y, ms generalmente, con la respuesta estatal a la conflictividad social. La institucin de la prisin y el subsistema penitenciario son parte del sistema penal. Su funcionamiento debe estar previsto de manera clara y precisa en el marco de una poltica global de control del delito. Deben existir mecanismos de articulacin entre el sistema penal y el subsistema penitenciario, por ejemplo, sistemas de informacin e intercambio de indicadores de seguimiento al funcionamiento del sistema punitivo. La falta de planificacin y previsin del sistema penal y sus impactos sobre la prisin generan una situacin de crisis que afecta de manera constante el disfrute de los derechos de las personas privadas de libertad. La superpoblacin carcelaria es el resultado de una prctica irreflexiva en el uso de la prisin, ya sea como medida de ejecucin penal o de coercin procesal. La superpoblacin genera mltiples riesgos y debe ser combatida mediante planes concretos que busquen la racionalizacin del uso de la prisin y no mediante la construccin de nuevas plazas penitenciarias.
Riesgo No. 2. La prisin como institucin total: el riesgo del aislamiento social y el surgimiento de doble estndares.
La prisin es una institucin pblica que debe responder a los principios del Estado social de derecho. Aunque cierto nivel de aislamiento es inevitable en la conduccin de una prisin, se debe propugnar por la aplicacin de los principios de apertura y normalizacin. Estos principios establecen que la vida en prisin tanto para presos como para funcionarios o colaboradores debe ser lo ms cercana posible a la vida en comunidad. Las personas privadas de libertad son parte integral de la sociedad colombiana y de su comunidad. Las personas que trabajan en las prisiones estn sujetas a las mismas obligaciones que todos los servidores pblicos y sus derechos son los mismos.
Riesgo No. 3. La prisin y el proceso de privatizacin: el riesgo de la opacidad y el hermetismo. La prisin es una institucin pblica que debe ser objeto de control y escrutinio formal. Los mecanismos de rendicin de cuentas y los niveles de transparencia de las prisiones deben ser iguales a los de cualquier otra institucin pblica. La actuacin de toda autoridad en relacin con personas privadas de libertad debe estar regida por el principio de legalidad. Ninguna actuacin pblica puede estar amparada en el secreto. El hermetismo y las leyes de silencio que rigen en la prisin pueden obstaculizar el ejercicio de control al interior de la prisin. Los mtodos adoptados y aplicados por la PGN en ejercicio de su funcin preventiva deben estar dirigidos a combatir las lgicas de ocultamiento que existen en la prisin. El acceso a la prisin es limitado, por lo tanto, el ingreso a ella acarrea una responsabilidad mayor frente a los detenidos, los funcionarios de la prisin y la sociedad en general. La actuacin de la PGN en relacin con la prisin demanda niveles elevados de transparencia y efectividad en su gestin institucional.
Riesgo No. 4. La prisin se distancia del sistema penal y de la administracin de justicia: el riesgo de la administrativizacin. Toda actuacin dentro de la prisin debe estar respaldada por un sustento legal y constitucional. Toda persona privada de libertad tiene derecho al debido proceso en relacin con cualquier trmite o actuacin que se surta en la prisin o en relacin con la ejecucin de la medida privativa de libertad. Esta garanta tiene consecuencias adjetivas y sustantivas. La funcin preventiva de la PGN exige que todos los actos y actuaciones de la autoridad penitenciaria incluyendo, a manera de ejemplo, los reglamentos de rgimen interno o una resolucin de disciplina interna sean revisados bajo un filtro que tenga como parmetro la Constitucin Poltica y los tratados internacionales de derechos humanos. Los jueces de ejecucin de penas y medidas de seguridad tienen la obligacin de cumplir un rol activo en la vigilancia y control judicial de la legalidad, el debido proceso constitucional y la intensidad de la pena. La PGN deber promover la
participacin decidida de este rgano jurisdiccional con el fin de incrementar el control judicial sobre las condiciones de ejecucin penal.
Riesgo No. 5. Ausencia de estatus y reconocimiento del servicio penitenciario: el riesgo de condiciones inadecuadas de trabajo y la generacin de un efecto perjudicial sobre la calidad del trato que reciben las personas privadas de libertad. El personal penitenciario es parte fundamental de la prisin y sus condiciones de trabajo, estado de nimo y sentido misional impactarn directamente el ambiente de la prisin. Estas condiciones deben respetar los estndares del servicio pblico y, como resultado de la trascendencia de la labor cumplida, se deben tomar medidas especiales para garantizar la satisfaccin de los trabajadores. Los servicios prestados en la prisin deben proporcionarse bajo los mismos estndares de calidad y cantidad que aquellos prestados en la comunidad. En algunos casos, como resultado de las condiciones especiales que existen en la prisin, se requerirn medidas y programas de proteccin especial. Todos los servicios de la prisin deben estar dotados con personal suficiente y debidamente calificado para el cumplimiento de los fines de la prisin. Los niveles de insatisfaccin del personal penitenciario acarrean consecuencias negativas sobre el disfrute de los derechos de las personas privadas de libertad.
Riesgo No. 6. Las prcticas y las rutinas de la prisin se estructuran en torno a concepciones de seguridad y de orden pblico que desconocen los valores de un Estado social y democrtico de derecho: el riesgo de la militarizacin de la prisin. La prisin es una institucin de naturaleza civil, ligada a la administracin de justicia, que se debe regir por principios propios de la vida civil para establecer el orden y la disciplina y no recurrir a valores institucionales de naturaleza castrense. El servicio penitenciario es un servicio pblico de naturaleza civil. Los criterios de seleccin, entrenamiento, servicio, evaluacin y formacin continuada, deben estar basados en valores civiles. La proteccin de los derechos de las personas privadas de libertad no es contraria al establecimiento del orden y la disciplina necesarios dentro de la prisin. Sin embargo, los objetivos de seguridad y control no pueden anular ni menoscabar el objetivo de justicia que debe primar en la institucin. El intercambio y la participacin regular de otras entidades, pblicas y privadas, en los asuntos de la prisin, es smbolo de apertura, vincula a la prisin con la comunidad y las instituciones sociales, y, por ende, contribuye a resaltar su carcter civil. La PGN debe promover la participacin de rganos civiles en el desempeo y el control de la prisin, por ejemplo, mediante el impulso de las Comisiones departamentales de vigilancia y seguimiento del rgimen penitenciario.
Riesgo No. 7. La prisin y el ejercicio de violencia: el riesgo de la afectacin constante de derechos.
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La prisin supone manifestaciones constantes de violencia y dominacin. Estas dinmicas profundizan la reserva y el secreto en relacin con los asuntos internos de la prisin. La prisin concentra altos niveles de conflictividad social y mltiples agentes generadores de violencia. El contexto de la prisin exacerba algunas expresiones de violencia que pueden tener su origen en causas externas a la prisin. Es deber de las autoridades afrontar las distintas manifestaciones de conflictividad y garantizar un espacio de reclusin y de trabajo seguro. En muchas ocasiones las personas que han sido vctimas o testigos de hechos de violencia no estn en condiciones de denunciar las situaciones violentas, ya sea por amenazas, por temor generalizado, por desconfianza o por falta de oportunidad y condiciones de confidencialidad. La PGN debe adoptar las medidas para garantizar condiciones favorables para las vctimas y testigos. Cualquier indicio de violencia sea un caso de tortura, tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, o cualquier otra manifestacin debe ser considerado e investigado a fondo, respetando la confidencialidad y tomando las medidas necesarias para contrarrestar los efectos que pueda acarrear la denuncia de un caso en la prisin.
Riesgo No. 8. El mundo de la prisin es de difcil regulacin: El riesgo del relativismo penitenciario Las prisiones y otros lugares de reclusin deben conducirse de la misma manera como se conduce cualquier establecimiento de naturaleza pblica. La regulacin y la administracin de las prisiones y otros lugares de reclusin son labores particularmente difciles. No obstante, la dificultad no faculta a ninguna autoridad a distanciarse de lo constitucional y legalmente permitido o prohibido. Toda limitacin de un derecho tiene que estar debidamente fundada en razones constitucionales. La conveniencia no es una razn constitucionalmente vlida para la limitacin de un derecho. La garanta del trato humano y digno y el cumplimiento del fin de la pena exigen la asignacin y gasto de dineros suficientes. La consecucin de recursos suficientes es responsabilidad de la autoridad penitenciaria.
Riesgo No. 9. La pena como un momento para intervenir sobre el autor: el riesgo de la reingeniera humana y la anulacin de la personalidad. Una poltica de reintegracin social debe partir del supuesto de disminuir el uso de la prisin como sancin penal. La prisin debe cumplir con la finalidad de la pena. La reintegracin social de las personas privadas de libertad requiere la satisfaccin de cuatro componentes: a. la garanta del trato humano y la seguridad personal mientras perdure el encierro, esto es la garanta del mnimo vital. b. la aplicacin de una prctica de mnima intervencin sobre la persona, respetando sus derechos a la dignidad, a la intimidad y al libre desarrollo de la personalidad.
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c. la limitacin o mitigacin de los daos y perjuicios que entraa el proceso de encierro tanto sobre la persona privada de libertad como sobre su familia y el vnculo con sta, y d. la disminucin de la vulnerabilidad socioeconmica de la persona durante la duracin de la prisin y, particularmente, en el momento de obtener su libertad. El tratamiento penitenciario es un servicio a favor de las personas privadas de libertad que busca garantizar la realizacin de sus derechos y que no debe estar en contraposicin con el respeto a su individualidad.
Riesgo No. 10. El alto nivel de vulnerabilidad socioeconmica de las personas recluidas: el riesgo de la consolidacin de un ciudadano de segunda clase. La marginacin social y econmica de la mayora de las personas privadas de libertad exige que se adopten medidas especiales para brindar y garantizar una debida proteccin de los derechos de estas personas, incluyendo su promocin. Las personas privadas de libertad tienen los mismos derechos que las personas libres, al margen de su participacin o no en acto delictivo. Es obligacin de la autoridad penitenciaria contribuir a superar las vulnerabilidades socio-econmicas de las personas privadas de libertad. Esta obligacin se torna particularmente importante en el momento de la reintegracin social y econmica de las personas presas a la comunidad. Los programas pos penitenciarios deben efectivamente velar por la reintegracin de las personas a la sociedad y combatir los patrones de discriminacin.
Riesgo No. 11. La privacin de libertad de personas con niveles altos de vulnerabilidad en la sociedad: el riesgo de discriminacin y marginacin exacerbadas contra ciertas personas en la prisin. Las personas privadas de libertad disfrutarn en condiciones de igualdad de los mismos derechos y libertades. Ciertas personas privadas de libertad, como las madres con hijos pequeos, los miembros de pueblos indgenas, las personas con discapacidades, las personas en edad avanzada, las personas con enfermedades terminales, tendrn derecho a la proteccin y la atencin requerida por su condicin y sus necesidades especiales sern satisfechas. Las autoridades deben velar por la garanta de no discriminacin de las personas privadas de libertad por razones de raza, sexo, religin o creencia, origen nacional, pertenencia a un grupo social determinado, opinin poltica, condicin jurdica, situacin econmica, edad, discapacidad, o cualquier otro criterio similar. La autoridad carcelaria debe velar por la proteccin especial de los derechos de los miembros de los pueblos indgenas que se encuentren en prisin, incluyendo la observancia y el respeto de sus valores y prcticas sociales, culturales, religiosas y espirituales.
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MANUAL DE BUENA PRCTICA PENITENCIARIA, Seccin VII, Personal penitenciario, p. 145. 15

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8. El mundo de la prisin es de difcil regulacin: El riesgo del relativismo penitenciario.

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SNCHEZ ALBAVERA, p. 16. Id., p. 17. 36

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