Voces: CONSTITUCION NACIONAL ~ REFORMA CONSTITUCIONAL ~ PODER EJECUTIVO NACIONAL ~ JEFE DE GABINETE ~ PRESIDENTE DE LA NACION Ttulo: En torno al Jefe

de Gabinete Publicado en: LA LEY 1994-E, 1267 Autor: Cassagne, Juan Carlos SUMARIO: I. Antecedentes y fundamentacin de la nueva figura constitucional. -- II. El presidencialismo de nuestra Constitucin y las aporas que interpretan las crisis polticas. -- III. La relacin entre el Presidente y el Jefe de Gabinete. -- IV. El Presidente conserva la Jefatura de la Administracin. -- V. La atenuacin del poder presidencial. -- VI. Articulacin de los poderes del Jefe de Gabinete con los que la Constitucin atribuye a los Ministros. -- VII. La remocin del Jefe de Gabinete por el Congreso a travs de una mocin de censura. -- VIII. La asignacin constitucional de facultades privativas al Jefe de Gabinete. -- IX. Interpretacin de la clusula transitoria concerniente a las facultades del Presidente hasta la asuncin del Jefe de Gabinete.

I. Antecedentes y fundamentacin de la nueva figura constitucional En el proceso de reforma parcial de la Constitucin han pasado escasamente advertidos algunos temas de gran trascendencia institucional. Uno de ellos es el que concierne a la creacin de la figura del Jefe de Gabinete. La idea de incorporar este rgano a la Constitucin ha partido de sectores afines al sistema parlamentario que piensan que as se van a superar las crisis polticas que hemos padecido. Se procura, de esta manera, inclinar la balanza de los poderes a favor del Congreso, mediante una frmula que nos aproxima a los sistemas que adjudican la funcin de gobernar y de administrar a un Primer Ministro y que, correlativamente, reservan la Jefatura del Estado al Presidente o al Monarca, segn los casos (1). En estos sistemas, si bien el Jefe del Gobierno resulta elegido por el parlamento y puede ser removido por ste a travs de una mocin de censura, existe la posibilidad correlativa de disponer la disolucin del rgano legislativo, con lo que se equilibra el poder del Parlamento. Va de suyo, que en estas concepciones, el Jefe de Gobierno es tambin Jefe de la Administracin. En los antecedentes de la reforma se parte, en rigor, de tres presupuestos causales en los que se pretende justificar el abandono del presidencialismo o, al menos, atenuarlo. El primero, concierne a razones tpicas de la teora de la organizacin y reposa en la idea de que una descarga de la labor presidencial en un rgano inferior introduce un factor de mayor eficacia (2). Y mientras el segundo de los argumentos versa sobre la conveniencia de establecer un mayor control del Parlamento sobre la Administracin Pblica, el tercero apunta a la necesidad de hacer ms flexibles las relaciones entre el Ejecutivo y el Parlamento (3). Gran parte de las desventajas que genera el hecho de injertar en un sistema presidencialista la figura de un Primer Ministro o de un Jefe de Gabinete, con similares atribuciones, se relacionan con aquel principio que hace al buen gobierno del Estado: la unidad del Poder Ejecutivo en el

rgimen presidencialista. En efecto, en un sistema semiparlamentario o mixto (que algunos califican como presidencialista atenuado) --a diferencia de los sistemas ms puros (sean presidencialistas o parlamentarios)-- se coloca en el vrtice del poder constitucionaladministrativo a dos magistrados, generndose, en algunas circunstancias, una fragmentacin en el poder poltico que gobierna la Administracin Pblica. La historia de las instituciones polticas demuestra la absoluta ineficacia de los gobiernos de dos o tres cabezas, porque toda diarqua o triunvirato suele terminar en un conflicto poltico prcticamente insoluble. Y aunque los poderes del Presidente y del Primer Ministro pudieran dividirse lo ms probable es que surjan conflictos de competencia difciles de evitar, en la prctica, por los problemas que siempre se plantean para deslindar con precisin las competencias de ambos rganos. Pero las mayores dificultades que generan estos sistemas mixtos consisten en: a) determinar el tipo de relacin que vincula a las dos cabezas del Ejecutivo; b) cul ser el rgano prevaleciente en caso de conflicto de poderes; c) la articulacin entre el poder del Ejecutivo y el que se le asigne al Congreso para remover al Primer Ministro. Ms adelante nos hacemos cargo de esta problemtica a la luz de los preceptos de la Constitucin reformada. Sobre los argumentos en que se funda la conveniencia de conservar o abandonar el presidencialismo --como para su atenuacin-- se pueden volcar ros de tinta, tanto para justificar el sistema que nos rige desde 1853 como para propiciar su sustitucin por uno de tipo parlamentario. No es nuestro propsito efectuar dicho anlisis ni tampoco propiciar interpretaciones ideolgicas que desplacen la realidad constitucional. En lo que sigue nos vamos a ceir a la interpretacin de las normas y del sistema constitucional presidencialista que ha quedado estructurado a partir de la reforma de este ao y tan solo, incidentalmente, nos referiremos a los sistemas parlamentarios (tanto puros como mixtos). Hay que advertir, finalmente, que mientras el sistema parlamentario admite frmulas mixtas que se combinan con la adjudicacin de poderes jurdico-constitucionales al Presidente de la Repblica (v. gr. en la Constitucin Francesa de 1958) con las competencias atribuidas al Primer Ministro, el modelo presidencialista reposa en la unidad del poder de gobernar o administrar que se asigna a un solo rgano: el Ejecutivo (4). II. El presidencialismo de nuestra Constitucin y las aporas que interpretan las crisis polticas Es sabido que pertenece a Alberdi la paternidad del sistema presidencialista argentino y que este tuvo en cuenta los antecedentes nacionales y la realidad que nos conformaba como pas (costumbres, extensin territorial, etc.), no muy diferente (en lo sustancial) a la que ahora vivimos. Sin embargo, desde hace algn tiempo hay quienes vienen achacndole al presidencialismo alberdiano la culpa de las diferentes crisis polticas que hemos padecido, que desembocaron en la destitucin de varios gobiernos constitucionales elegidos por el pueblo. Pero si se advierte, objetivamente, que no todos los gobiernos destituidos por revoluciones cvicomilitares o meramente militares (como fue la de 1966) eran gobiernos fuertes (en el sentido poltico comn) las imputaciones que atribuyen las causas de las crisis polticas al sistema

presidencialista constituyen verdaderas aporas interpretativas que ms bien eluden la explicacin real de los hechos polticos. Las causas de las crisis polticas obedecen, por lo general, a fallas en la democracia interna de los partidos, a la hegemona del poder, a la educacin y cultura cvicas y a la moral pblica, entre otras. Hay que buscarlas en la falta de articulacin entre el Estado y la sociedad, en la ausencia de prcticas representativas que abrieran cauces de participacin a los ciudadanos (5) antes que en el presidencialismo que nos rige que, como todo sistema, puede mejorar y operar sobre la realidad pero siempre de un modo relativo. Con buen criterio, entonces, la Constitucin reformada mantiene el sistema presidencialista, atenundolo slo en mnima parte, como se ver seguidamente. III. La relacin entre el Presidente y el Jefe de Gabinete Si se analiza como ha quedado configurado el Poder Ejecutivo, a partir de la reforma constitucional, se advierte que ha conservado su carcter unipersonal (art. 87, Constitucin Nacional), habindose reforzado esta concepcin con frmulas que suponen la existencia de una relacin jerrquica entre el Presidente y el Jefe de Gabinete. Esa relacin jerrquica encuentra apoyo en varias prescripciones constitucionales, a saber: a) la facultad de nombrar y remover discrecionalmente ("por s solo" prescribe el art. 99, inc. 7, Constitucin Nacional) al Jefe de Gabinete; b) el poder de impartirle instrucciones (art. 99 inc. 2, Constitucin Nacional) para la ejecucin de las leyes, facultad que no se atribuye al Jefe de Gabinete (art. 100, inc. 2, Constitucin Nacional); c) las delegaciones administrativas expresamente previstas (art. 100, incs. 2 y 4). A todo ello se aade la facultad de mando, que lo habilita a impartir indicaciones para resolver sobre determinadas materias en los acuerdos de Gabinete (art. 100, inc. 4, Constitucin Nacional). Algunos creen que la relacin entre el Presidente y el Jefe de Gabinete traduce un vnculo de coordinacin y no de jerarqua. Pero es evidente que si el poder de dar rdenes o instrucciones slo se concibe en el marco de una relacin jerrquica o de mandato la relacin entre ambos no puede ser de coordinacin pues las voluntades jurdicas no se encuentran en el mismo plano orgnico sino en un nivel respectivo de superioridad y subordinacin. El cuadro normativo expuesto no deja dudas en el sentido de que el Presidente posee todos los poderes que emanan de su mxima jerarqua constitucional siendo el Jefe de Gabinete un rgano de rgano que participa de la condicin que tenan los Ministros en el sistema de la Constitucin anterior (6) y tienen despus de la reforma. En esas lneas un precepto que reconoce dicha jerarqua es, tambin, la facultad de supervisar el ejercicio de las funciones que debe cumplir el Jefe de Gabinete (art. 99, inc. 10). A su vez, entre los poderes implcitos(7), puede asumir las competencias atribuidas al Jefe de Gabinete, salvo que ellas le hubieren sido adjudicadas a este ltimo en forma exclusiva. IV. El Presidente conserva la Jefatura de la Administracin Esa interpretacin armoniza con la conducta seguida por los constituyentes quienes, al tratar las funciones del Jefe de Gabinete, no incorporaron la frmula utilizada en el Pacto de Olivos que, respecto del Presidente, repeta la prescripta por la Constitucin de 1853/60 ("tiene a su cargo la

administracin general del pas"), atribuyndole la funcin de ejercer la Administracin, mas no su Jefatura. En ese sentido, resulta forzoso distinguir, despus de la reforma, el ejercicio de la competencia de su titularidad porque no es lo mismo tener a su cargo una competencia constitucional que ejercerla dentro de un marco jerrquico, en cuyo caso ser, una facultad que el Presidente est habilitado a ejercer en forma concurrente, como propia de su titularidad (salvo que se trate de facultades inherentes o exclusivas del Jefe de Gabinete) (8). Cuadra advertir que, en la Constitucin reformada, el concepto de gobierno se emplea en dos sentidos distintos. Uno es el criterio clsico adoptado por la Constitucin de los Estados Unidos de Amrica (acogido aqu en 1853) que concibe al Gobierno Federal como el conjunto de los tres poderes u rganos fundamentales del Estado (ejecutivo, legislativo y judicial) (9). Otro, ms afn con conceptualizacin proveniente del derecho continental europeo, entiende, por gobierno al Jefe y a los rganos superiores de la Administracin (Ministros) con responsabilidad poltica y no solamente administrativa, a la inversa de la situacin de los funcionarios permanentes que gozan de estabilidad sin asumir responsabilidad poltica. El gobierno es, en este esquema, la cabeza de la Administracin (10). En rigor, cuando la Constitucin prescribe que el Presidente es el Jefe del Gobierno lo que est diciendo es que es el Jefe de la Administracin y el titular de la zona de reserva constitucional que pertenece al Poder Ejecutivo (11) V. La atenuacin del poder presidencial Hemos dicho, en otra ocasin (12), que la reforma constitucional ha atenuado el presidencialismo en una mnima proporcin y, en este aspecto, se impone una interpretacin razonable y armnica de sus preceptos a fin de evitar disfuncionalidades o situaciones de bloqueo constitucional. Bsicamente, el poder presidencial resulta ahora atenuado en tres sentidos. El primero, al establecer la prohibicin genrica que le veda ser titular de facultades delegadas por el Congreso. Aunque esta interdiccin constitucional deja fuera de ella a las delegaciones relativas a materias de Administracin --que por lo comn constituyen un ncleo de magnitud considerable-- lo que resulta expresamente prohibido por la Constitucin, despus de la reforma de 1994, es el dictado por el Poder Ejecutivo de normas delegadas de naturaleza penal, civil o comercial, entre otras. Por lo dems, la atribucin al Congreso para remover al Jefe de Gabinete "por el voto de la mayora absoluta de cualquiera de las Cmaras" (13) traduce otra atenuacin del presidencialismo ya que se trata de un rgano, que goza de la confianza del Presidente y acta bajo su direccin poltica y administrativa, que es posible remover discrecionalmente por el Congreso a travs de una mocin de censura. Y tambin, en este contexto de atenuacin de los poderes del Presidente se ubica el deber del Jefe de Gabinete de concurrir al menos una vez por mes al Congreso para informar sobre la marcha del gobierno. El tercero de los aspectos en que se ha atenuado el presidencialismo (para la doctrina que sostena la constitucionalidad --bajo ciertas condiciones-- de los decretos de necesidad y urgencia) radica en las prohibiciones que, en razn de la materia objetiva, ha introducido el art. 99, inc. 3 de la Constitucin Nacional as como en el procedimiento que debe observarse para que su emisin sea

constitucionalmente legtima (v. gr. aprobacin en acuerdo de Gabinete y envo dentro de los diez das a la Comisin Bicameral Permanente). VI. Articulacin de los poderes del Jefe de Gabinete con los que la Constitucin atribuye a los Ministros La relacin que vincula al Jefe de Gabinete con los Ministros constituye uno de los principales problemas interpretativos que plantea la Constitucin reformada habida cuenta que no ha sido resuelto expresamente y que existen normas que abonan una u otra interpretacin constitucional. A favor de la configuracin de una relacin jerrquica entre el Jefe de Gabinete y los Ministros se encuentran las siguientes facultades: 1) la presidencia de las reuniones de Gabinete en caso de ausencia del Presidente (art. 100, inc. 5, Constitucin Nacional), 2) la de hacer recaudar las rentas de la Nacin y de ejecutar la ley de presupuesto (art. 100, inc. 7, Constitucin Nacional) y 3) la ms genrica, que le atribuye la de "ejercer la administracin general del pas" (art. 100, inc. 1, Constitucin Nacional), lo que le permite ejercer el poder de avocarse. En sentido contrario a la existencia de una relacin jerrquica el encabezamiento que figura en el Captulo IV, de la Seccin II, equipara al Jefe de Gabinete con los Ministros al igual que los preceptos concernientes al refrendo de los actos del Poder Ejecutivo (art. 100, parte 1, Constitucin Nacional) a lo que cabe aadir la atribucin de coordinar las reuniones de los Ministros. Si bien en un principio pensamos que se haba impuesto en la Constitucin Nacional la concepcin del Ministro Coordinador un examen ms detenido sobre esta cuestin nos lleva a la conclusin, a la luz de las razones sealadas precedentemente, que se trata de una relacin jerrquica pues, de lo contrario, carecera de todo sentido la facultad que le atribuye el art. 100, inc. 1, para "ejercer la administracin general del pas". De todos modos la ley que determine la organizacin y facultades del Jefe de Gabinete y de los Ministros va a constituir un elemento de peso en la interpretacin constitucional as como la conducta que observe el Presidente para zanjar los conflictos que se produzcan entre ellos. VII. La remocin del Jefe de Gabinete por el Congreso a travs de una mocin de censura El art. 101 de la Constitucin reformada ha introducido dentro del sistema presidencialista una tcnica propia de los regmenes parlamentarios que habilita al Congreso a interpelar al Jefe de Gabinete a los efectos del tratamiento de una mocin de censura en cuyo caso se requiere el voto de la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cualquiera de las Cmaras. Esa mocin de censura puede desembocar en la remocin del Jefe de Gabinete por el Congreso pero, en tal caso, la norma citada prev una mayora especial en ambas Cmaras, al prescribirse que este funcionario constitucional slo puede ser removido por el voto de la mayora absoluta de los miembros de cada Cmara. Como puede advertirse el diseo del sistema aplicable es algo complejo y permite que una mayora accidental del partido de oposicin en cualquiera de las Cmaras pueda provocar una mocin de censura, con el voto de la mitad ms uno de la totalidad de los miembros de cualquiera de las Cmaras, as como su remocin mediante menores requisitos para configurar la mayora

absoluta (que no se calcula sobre la totalidad de los miembros de cada Cmara) aunque esa mayora se requiere en ambas Cmaras. Porque si el rgimen parlamentario implica un sistema de partidos polticos altamente evolucionado (14) la introduccin de la tcnica de la mocin de censura y de la consiguiente remocin del Jefe de Gabinete podra llegar a generar situaciones conocidas como de bloqueo constitucional, en la medida en que el Presidente carece del poder de compensar el ejercicio abusivo de la potestad parlamentaria (por lo dems, totalmente discrecional, a diferencia del juicio poltico) mediante la disolucin del Congreso (15). Sin embargo, creemos que esa situacin de bloqueo constitucional, que obligara al Presidente a negociar forzosamente con la oposicin la integracin del Gabinete y la designacin de su Jefe, no se puede presentar en nuestro rgimen presidencialista que instituye un Ejecutivo unipersonal (art. 87, Constitucin Nacional) cuyo mandato no depende de los vaivenes de las mayoras parlamentarias y que al desempear la jefatura del Gobierno es la cabeza de la Administracin. En consecuencia, en nuestro rgimen constitucional, la marcha de la Administracin no se puede paralizar por la remocin del Jefe de Gabinete cuyas funciones (excepto las privativas) sern, en ese caso, asumidas por el Presidente de la Repblica. Claro est que, en tal supuesto, el Presidente no puede ejercer aquellas facultades que requieren de la participacin exclusiva del Jefe de Gabinete sino nicamente las propias (implcitas o inherentes) y las que tiene atribuidas en forma concurrente o que ha delegado en dicho funcionario constitucional. VIII. La asignacin constitucional de facultades privativas al Jefe de Gabinete Entre las facultades que el art. 100 de la Constitucin Nacional prescribe que le corresponde ejercer al Jefe de Gabinete, hay algunas que resultan privativas de este funcionario constitucional en cuanto le han sido asignadas en forma exclusiva. Sin embargo, la exclusividad de tales facultades no afecta la relacin jerrquica que mantiene con el Presidente, as como los Ministros en la Constitucin anterior (art. 97, Constitucin Nacional) y en la reformada (art. 103, Constitucin Nacional) podan y pueden tomar por s solos resoluciones en lo que concierne al rgimen econmico y administrativo de sus respectivos departamentos. Pero mientras en las dems facultades (concurrentes o delegadas) el Presidente siempre puede asumir la competencia a travs de la figura de la avocacin (que emana de su potestad de mando o jerrquica) en las facultades privativas hay una razn de especialidad que hace que slo el Jefe de Gabinete sea el rgano con idoneidad constitucional especfica para participar con su voluntad en el acto administrativo presidencial o para ejercer la funcin asignada por la Constitucin. Con todo, esta calidad privativa de los poderes del Jefe de Gabinete se revela en escasas normas constitucionales, a saber: a) presidir las reuniones de Gabinete en caso de ausencia del Presidente (art. 100, inc. 7, Constitucin Nacional); b) refrendar los decretos que ejercen facultades delegadas por el Congreso (art. 100, inc. 12, Constitucin Nacional); c) la intervencin y el refrendo en el procedimiento previsto para el dictado de los reglamentos de necesidad y urgencia. IX. Interpretacin de la clusula transitoria concerniente a las facultades del Presidente hasta la asuncin del Jefe de Gabinete

Como es sabido, la clusula transitoria duodcima estatuye que el Jefe de Gobierno ser designado el 8 de julio de 1995 establecindose que hasta ese momento sus facultades sern ejercidas por el Presidente de la Repblica. La hermenutica de esta norma conduce a sostener, como regla interpretativa, que el precepto transitorio se refiere nicamente a las facultades privativas del Jefe de Gabinete. Una interpretacin contraria sera a todas luces irrazonable en tanto implicara la negacin del sistema presidencialista previsto por la Constitucin y de la relacin jerrquica que opera entre el Jefe de Gobierno y el Jefe de Gabinete, al cercenarle al Presidente el poder de avocacin o el ejercicio concurrente de algunas facultades (v.gr. la relativa a hacer recaudar las rentas, atribuidas al Jefe de Gabinete). Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723).

(1)La idea plasmada en la Constitucin Nacional (art. 100) reconoce como antecedentes los trabajos producidos por el Consejo para la Consolidacin de la Democracia, creado por dec. 2446/85 (Adla, XLVI-A, 15).

(2)Sobre la distincin entre eficacia y eficiencia vase: GONZALEZ PEREZ, Jess - GONZALEZ NAVARRO, Francisco, "Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn", ps. 161-165, Madrid, 1993.

(3)Cfr. "Dictamen preliminar del Consejo para la Consolidacin de la Democracia". ps. 49-57, Buenos Aires, 1986; ver tambin ALFONSIN, Ral, "Ncleo de Coincidencias Bsicas", en La Ley, 1994-D, 824.

(4)En Francia, donde se atribuye la jefatura del gobierno al Primer Ministro, se habla de un "bicefalismo administrativo" que no implica establecer una relacin jerrquica con el Presidente ni, por ende, habilita a ste a ejercer el poder de avocacin de las facultades atribuidas al Primer Ministro (cfr. VEDEL, Georges - DELVOLVE, Pierre, "Droit Administratif", ps. 70-76, especialmente p. 72, Pars).

(5)Cfr. VANOSSI, Jorge Reinaldo, "Modernizacin parlamentaria?", en ED, diario del 20/9/93, p. 1, reconoce que las prcticas representativas han sido muy escasas entre nosotros no obstante el modelo constitucional adoptado.

(6)Cfr. MARIENHOFF, Miguel S., "Tratado de Derecho Administrativo", t. I, p. 525, Buenos Aires, 1990.

(7)Sobre los poderes implcitos e inherentes en el sistema constitucional argentino vase: AJA ESPIL, Jorge A., "Constitucin y Poder. Historia de los poderes implcitos y de los poderes inherentes", especialmente p. 140 y sigtes., Buenos Aires, 1987.

(8)V. gr. la facultad del Jefe de Gabinete concerniente al refrendo de los decretos de necesidad y urgencia (arts. 99 inc. 3 y 100 inc. 13, Constitucin Nacional).

(9)En este sentido constitucional de gobierno cabe mencionar los arts. 1 y 4 de la Constitucin Nacional.

(10)Cfr. CASSESE, Sabino, "Le basi del Diritto Amministrativo", ps. 344-348, 9 ed., Torino, 1991, afirma que la Administracin es un instrumento del gobierno con el que mantiene una dependencia orgnica y funcional. Tambin se ha dicho que la organizacin administrativa estatal se presenta hoy, en todos los Estados, como el aparato del gobierno (cfr. GIANNINI, Massimo Severo, "Diritto amministrativo", p. 67, volumen primero, Miln, 1970.

(11)MARIENHOFF, Miguel S., op. cit., t. I, p. 249 y sigtes., afirma que constituye un "obvio corolario del principio de separacin de poderes" y que las competencias que la integran son propias y exclusivas (p. 251).

(12)CASSAGNE, Juan Carlos, "El Jefe de Gabinete y las facultades del Presidente", en La Nacin del 29 de setiembre de 1994, p. 9.

(13)Art. 101 de la Constitucin Nacional.

(14)Cfr. LINARES QUINTANA, Segundo V., "Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional Argentino y Comparado", t. IX, p. 211, Buenos Aires, 1962.

(15)Tal como acontece en la Constitucin de la V Repblica Francesa de 1958 (art. 12).

La Ley S.A. 2003

Voces: JEFE DE GABINETE ~ PODER EJECUTIVO NACIONAL ~ MINISTERIO

Titulo: El jefe de gabinete de ministros: perfiles e interrogantes Autor: Fleitas Ortiz de Rozas, Abel Publicado en: LA LEY 1995-C, 1084

SUMARIO: I. Una nueva figura constitucional: El jefe de gabinete. -- II. Antecedentes y referencias en el Derecho comparado. -- III. La relacin del Presidente con el jefe de gabinete. -- IV. El gabinete de ministros. -- V. El poder del jefe de gabinete frente a los ministros. -- VI. Responsabilidades frente al Congreso de la Nacin. -- VII. Ejercicio de la administracin general del pas. -- VIII. Designacin de funcionarios y personal de la Administracin. -- IX. Recaudacin de las rentas y ejecucin del presupuesto. -- X. Funciones delegadas. -- XI. Dictado de actos de alcance general. -XII. Los "decretos" del jefe de gabinete: Denominacin y refrendo. -- XIII. Cambios en la estructura interna del Poder Ejecutivo. -- XIV. Comentario final.

I. Una nueva figura constitucional: El jefe de gabinete Nos encontramos en las vsperas de la puesta en funcionamiento de una institucin nueva en el derecho y en la poltica argentina, introducida en la reforma constitucional de 1994: El jefe de gabinete de ministros o, ms sencillamente, el jefe de gabinete. Producto de una transaccin poltica, con una configuracin casi sin antecedentes en el derecho comparado, su prxima instalacin produce escepticismo o indiferencia para algunos, despierta expectativas para otros, y abre numerosos interrogantes sobre su funcionamiento poltico, jurdico y administrativo, que la doctrina apenas est comenzando a considerar. "El sistema presidencialista sigue pleno e inclume" (1), "todo sigue como antes... presidencialismo sin atenuacin alguna" (2), son algunas de las opiniones negativas vertidas, mientras otras, en cambio, otorgan mayor significado a la modificacin: "la creacin del jefe de gabinete rompe el derrotero letal del presidencialismo latinoamericano" (3), "es un paso hacia el parlamentarismo" (4), "limita el poder presidencial, mejora la posibilidad de pluralismo en el ejercicio del Poder Ejecutivo, y estimula la eficacia de la gestin" (5), "institucin de significativa

importancia, es una alternativa para la consolidacin del sistema democrtico" (6); y hay quienes destacan su "originalidad", como "insercin en un sistema presidencialista de una institucin propia del constitucionalismo parlamentarista" (7). El principal antecedente en nuestro pas son los trabajos realizados por el Consejo de Consolidacin de la Democracia, creado por decreto del 24 de diciembre de 1985. En su "Dictamen preliminar" del 7 de octubre de 1986, se expresaba: "Si bien el sistema presidencialista de la Constitucin est entroncado en nuestras tradiciones y presenta ventajas considerables --rapidez, eficiencia y coherencia en la toma de decisiones-- ofrece al mismo tiempo desventajas notorias. Hace depender en demasa toda la gestin del gobierno de las condiciones personales de un hombre; facilita la quiebra de las instituciones al hacerlas tambalear con la amenaza de la sustitucin violenta del Presidente; concentra en ste un cmulo de tareas y responsabilidades que difcilmente pueda asumir en forma satisfactoria; carece de flexibilidad para adecuarse a situaciones de tensin y crisis graves; y, lo que no es menos importante, no favorece una relacin fluida y cooperativa entre aqul y el Parlamento" (8). Quienes impulsaban la reforma consideraban que una de las causas de la inestabilidad poltica argentina era la "hipertrofia del presidencialismo", diseada por Alberdi yendo ms all del modelo norteamericano, y exagerada por la prctica poltica posterior, hasta convertirse en "el principal problema constitucional argentino", fuente de personalismos y de abuso del poder, sistema rgido carente de vlvulas de escape en situaciones de crisis (9). El Consejo propona un "rgimen presidencialista flexibilizado" o "mixto", a travs de la creacin de la figura de un "jefe de gabinete" o "primer ministro", revestido constitucionalmente de las funciones de "Jefe de la Administracin Pblica", adems de las que le pudiera delegar el Presidente. Su designacin estara a cargo del Presidente, sin intervencin del Congreso, pero, en cambio, su remocin podra producirse a travs de una mocin de censura parlamentaria. El Primer Ministro y los restantes miembros del gabinete podran ser diputados de la Nacin, conservando sus bancas. El Presidente tendra la facultad, propia de regmenes parlamentarios, de disolver la Cmara de Diputados para convocar a nuevas elecciones. El decaimiento poltico del gobierno de Alfonsn a partir de 1987 disminuy el debate sobre la cuestin, que sin embargo aparece en la agenda de los encuentros entre Alfonsn y Cafiero (enero de 1988) y Alfonsn, Angeloz, Menem y Cafiero (setiembre de 1988) (10). Al abrirse negociaciones entre el justicialismo y el radicalismo en 1993, con motivo del "Acuerdo de Olivos", el tema reaparece, a partir de la posicin de los ltimos, favorable a la existencia de un "primer ministro" que compartiera con el Presidente la funcin ejecutiva, mientras el justicialismo admita slo una "atenuacin" del poder presidencial, a travs del traslado de algunas funciones al "jefe de gabinete" (11). La sntesis de estas diferencias se expres, finalmente, en la ley 24.309 (Adla, LIV-A, 89), sancionada y promulgada el 29 de diciembre de 1993, que declar la necesidad de la reforma parcial de la Constitucin Nacional y determin las cuestiones comprendidas en la convocatoria, incluyendo la "atenuacin del sistema presidencialista" a travs de la creacin de un "jefe de gabinete de ministros", cuyas atribuciones se precisaban en detalle.

II. Antecedentes y referencias en el Derecho comparado Cmo se relaciona esta "atenuacin del sistema presidencialista" con el clsico planteo de contraposicin entre regmenes presidencialistas y regmenes parlamentarios? Las caractersticas de los regmenes presidencialistas son las siguientes: a) El presidente rene la jefatura de Estado, de gobierno, de la administracin y de las Fuerzas Armadas; conduce y ejecuta las polticas pblicas, y representa internacionalmente al Estado. b) Es designado por eleccin popular, y su respaldo y compromiso poltico se encuentra en primer lugar frente a los electores; lo cual otorga cierto carcter plebiscitario a su designacin; permaneciendo en el cargo durante el perodo constitucional de su mandato, sin depender de la confianza del Parlamento. c) El gabinete de ministros depende netamente del Poder Ejecutivo; y las facultades de control del Congreso sobre aqul son limitadas (pedidos de informes, excepcionalmente juicio poltico); remarcndose la independencia en el funcionamiento de los Poderes Ejecutivo y Legislativo. Existen, desde luego, grados y matices: La Constitucin argentina de 1853/60 perfila un Ejecutivo ms fuerte que la Constitucin de los EE.UU. de 1787 (por ejemplo, un mayor poder dentro del sistema federal, o una libre designacin de los ministros, que en EE.UU. se halla sometida al acuerdo del Senado). Otras, como la de Chile de 1980, acentan an ms los poderes del Ejecutivo (por ejemplo, extensin a ocho aos del mandato presidencial, libre designacin de embajadores y de algunos integrantes del Tribunal Constitucional, ampliacin de las facultades reglamentarias, etc.), por lo que ha merecido el calificativo de "hiperpresidencialista" (12). En cambio, en los regmenes parlamentarios: a) Se encuentran diferenciadas las funciones del jefe de Estado (rey en Espaa, Gran Bretaa, Blgica, Holanda, Dinamarca, Suecia y Noruega; presidente en Francia, Italia, Portugal y Alemania, entre otros) (13) y del jefe de gobierno (primer ministro, presidente del consejo, canciller, etc.). El primero tiene funciones representativas y simblicas, ms o menos limitadas, y frecuentemente no asume responsabilidad poltica (14); el segundo tiene a su cargo la formacin y conduccin del gobierno. Hay casos, como Suiza, donde no existe propiamente un "jefe de Estado", y el gobierno colegiado --Consejo Federal-- se encuentra subordinado a la Asamblea Federal (15). b) El jefe de gobierno tiene una estrecha relacin con el Parlamento; ste propone su nombramiento, lo controla y puede deponer, e interviene en la designacin de los ministros (en Gran Bretaa, stos incluso deben ser miembros del Parlamento). c) El gobierno, a travs del jefe de Estado, puede disolver el Parlamento y convocar a elecciones anticipadas, como forma de resolver una crisis poltica y provocar una definicin del electorado. d) Los partidos polticos representados en el Parlamento tienen un rol preponderante; si existe una fuerte mayora de un partido, gobierno y mayora parlamentaria se identifican; y si no la hay, la base del gobierno es la coalicin. Todo ello exige de los partidos, para un buen funcionamiento del sistema, organizacin y cohesin interna (16).

En Amrica Latina han existido algunos ensayos hbridos de presidencialismo atenuado, o de cuasiparlamentarismo, sin mayor fortuna. En Chile, despus del derrocamiento del presidente Balmaceda, en 1891, se reform la Constitucin y se introdujeron elementos de parlamentarismo, como el voto de censura para el gabinete (pero no la posibilidad de disolucin de las Cmaras por el Poder Ejecutivo), sistema que funcion con gran inestabilidad hasta la reforma de 1925. Se ha sealado que un factor que contribuy al fracaso del ensayo fue la carencia de partidos polticos homogneos y disciplinados (17). Mejor funcionamiento tuvo el rgimen establecido en la Repblica Oriental del Uruguay a partir de 1934, que daba cierta participacin al Parlamento en la designacin, censura y remocin de los ministros, que perdur hasta las reformas de 1951 y 1967. La Constitucin del Per de 1993 ha establecido un sistema semiparlamentario, al diferenciar al Presidente de la Repblica, con facultades de jefe de estado y jefe de gobierno, del Presidente del Consejo de Ministros, funcionario que tiene a su cargo la direccin y gestin de los servicios pblicos y la coordinacin del gabinete, y que puede ser removido --al igual que los dems ministros-- por el voto de censura del Congreso (arts. 119 al 123, y 131 al 134, de la Constitucin citada). Por el momento, es difcil hacer una evaluacin de este rgimen, dadas las caractersticas personalistas y de concentracin de poder de la gestin del actual presidente del Per. La reforma de la Constitucin Nacional de 1994, que tiene algunos puntos de contacto con los precedentes citados, ha mantenido con ms claridad el rgimen presidencial, transfiriendo slo limitadas atribuciones al jefe de gabinete, y ampliando los poderes de informacin y control del Congreso, incluida la posibilidad de remocin por censura (de difcil aplicabilidad en la prctica) respecto del jefe de gabinete. III. La relacin del Presidente con el jefe de gabinete La figura del jefe de gabinete de ministros, resultante de la reforma constitucional, presenta una peculiar situacin: Se encuentra institucionalmente subordinado al presidente, quien lo designa y remueve por su sola voluntad (cuestin aparte son las circunstancias que pudieran poner un lmite poltico a esa accin del Presidente). La Constitucin le atribuye competencias propias y especficas, que anteriormente pertenecan al presidente (comparar el art. 86 incs. 1 y 13, Constitucin de 1853/60, y el art. 100, incs. 1 y 7; texto reformado), y, en ese sentido, forma parte del Poder Ejecutivo en modo distinto a los ministros. Esto relativizara la estrictez del principio de unipersonalidad del Poder Ejecutivo Nacional, sostenido por la doctrina con fundamento en el art. 74 (ahora art. 87) de la Constitucin. Cmo definir la naturaleza de la relacin jurdico-administrativa entre el presidente y el jefe de gabinete? La cuestin se proyecta sobre el poder del primero para dictar normas de funcionamiento al segundo, la facultad de avocacin, y el rgimen recursivo, actualmente contemplados por la ley 19.549 y los decretos 1759/72 y 1883/91. Algunos autores consideran que se trata de una "relacin jerrquica" (18) Esta ha sido definida como una relacin de supremaca de los funcionarios superiores sobre los inferiores, y de subordinacin de stos (19). La jerarqua se expresa, entonces, en un "poder de mando", en la "posibilidad de que el superior jerrquico dirija e impulse la accin del inferior, dando las rdenes pertinentes", en dictarle normas de carcter interno y designar el personal de los rganos inferiores, en la facultad de vigilancia, control o fiscalizacin, y en la posibilidad de

avocacin y revisin de los actos de los rganos inferiores (20). La doctrina ha puesto lmites al poder jerrquico, respecto de los rganos consultivos y de control, y tambin de la actividad jurisdiccional (21) A partir de tales conceptos, coincidimos en la existencia de "relacin jerrquica" cuando el jefe de gabinete ejerce facultades delegadas por el Presidente, conforme lo previsto por el art. 100, inc. 4, de la Constitucin. Pero no cuando acta en ejercicio de atribuciones que le han sido otorgadas en forma directa por la Constitucin: Administracin general del pas, nombramiento de los empleados de la administracin, hacer recaudar las rentas de la Nacin y ejecutar la ley de presupuesto nacional (art. 100, incs. 1, 3 y 7). Con relacin a dichas competencias, el presidente slo tiene la "responsabilidad poltica" y la "supervisin" (art. 99, incs. 1 y 10). Estos conceptos tienen un alcance mucho ms restringido que el de la plena relacin jerrquica a la que nos referimos precedentemente. Cassagne, a fin de sustentar su interpretacin acerca de la "relacin jerrquica", argumenta que el presidente tiene la facultad de "impartirle instrucciones" al jefe de gabinete (art. 99, inc. 2), delegarle funciones y darle indicaciones (art. 100, incs. 2 y 4) (22). Esta argumentacin, a nuestro juicio, resulta forzada. El art. 99, inc. 2 de la Constitucin se refiere a la facultad del presidente de "expedir instrucciones" para la ejecucin de las leyes, pero no personaliza al destinatario, por lo que debemos interpretar el texto en armona con la distribucin de poderes que realiza de la normativa constitucional. As, por ejemplo, los reglamentos para la ejecucin de las leyes que dicte el presidente obligan al Ministerio Pblico, quien no por ello se convierte en un subordinado jerrquico del Poder Ejecutivo. Si queremos buscar una analoga dentro de las instituciones conocidas, para encuadrar el concepto de "supervisin", estimo til recordar el aplicado a la relacin entre el Poder Ejecutivo y las entidades autrquicas de origen constitucional. La situacin del ente autrquico no es equivalente a la de los rganos administrativos centralizados: Si bien pertenece a la Administracin, ello no quiere decir que est subordinado jerrquicamente a algn rgano administrativo, ya sea ministerio, secretaras, direcciones, etc., pues sus atribuciones provienen directamente de una norma y no de la delegacin de un superior jerrquico, ejercindolas por lo tanto bajo su propia responsabilidad. El rgano central determina las polticas del rea, pero no puede dar "instrucciones" a la entidad autrquica (23). No hay, entonces, una verdadera relacin jerrquica entre el ente y los rganos de la Administracin Central, sino un vnculo de "control administrativo". Este no significa subordinacin del inferior al superior, ni tampoco total independencia, sino un control limitado, una supervisin que se realiza a travs del llamado "recurso de alzada". "La autarqua confiere, por una parte, al ente la atribucin de autoadministrarse, y por la otra, al poder central la de controlarlo" (24). Entiendo que, para definir los alcances jurdico-administrativos de los originales (e imprecisos) conceptos de "responsabilidad poltica" y "supervisin" utilizados por el nuevo texto constitucional, cabe tomar en cuenta la conceptualizacin realizada acerca del poder de control del Poder Ejecutivo sobre las entidades autrquicas, que configura un vnculo de autoridad poltica sin constituir la "relacin jerrquica" administrativa.

En cambio, cuando el Presidente delega funciones en el jefe de gabinete, de conformidad con el art. 100, inc. 4 de la Constitucin, es claro que en el mbito de esa competencia existe relacin jerrquica, con todas sus consecuencias. IV. El gabinete de ministros La reforma de la Constitucin ha reconocido una entidad propia y de conjunto al gabinete ministerial, al referirse a las "reuniones de gabinete" y prever la necesidad del "acuerdo general de ministros" para determinadas decisiones: Decretos de necesidad y urgencia (art. 99, inc. 3), decretos de promulgacin parcial de leyes (arts. 80 y 100, inc. 13), proyectos de ley de ministerios y de presupuesto nacional (art. 100, inc. 6); y tambin para resolver sobre las materias de importancia sometidas a "acuerdo de gabinete" (art. 100, inc. 4) (25). En razn de tales caractersticas Enrique Paixao lo denomina "rgano colegiado de existencia necesaria" y Barra, "institucin constitucional" (26). Otros comentarios reducen la importancia de la innovacin, por entender que simplemente se consagr en la Constitucin "la antigua prctica gubernamental de celebrar acuerdos de ministros o reuniones de gabinete a ttulo consultivo, informativo o decisorio, encomendando su organizacin, en lugar de a un funcionario cualquiera dependiente del presidente, al jefe de gabinete" (27). No comparto esta evaluacin, porque la reforma fue ms all de consagrar la prctica anterior, al imponer la necesidad del acuerdo de todos los ministros para decisiones trascendentes. La cuestin plantea un interrogante: correspondera regular de alguna forma el procedimiento para la toma de decisiones del "acuerdo general de ministros"? En ese sentido, la Constitucin del Per de 1993 en sus arts. 119 al 127 incorpora disposiciones sobre el funcionamiento del "Consejo de Ministros", estableciendo que "todo acuerdo del Consejo de Ministros requiere el voto aprobatorio de la mayora de sus miembros, y consta en acta" (conf. art. 126). No parece adecuado trasladar a nuestro derecho ese tipo de regulacin. El "acuerdo general de ministros" previsto por la Constitucin Nacional, significa, lisa y llanamente la firma y conformidad de todos los ministros, no teniendo sentido plantear formalmente un juego de mayoras y minoras. As se entiende, por otra parte, en casi todo el Derecho comparado, aun en pases que reconocen identidad al "consejo de ministros" (28). La eventual disconformidad de un ministro, que se exprese en su negativa a firmar, podra dar lugar a su renuncia o remocin (art. 99, incs. 1 y 7). En caso de ausencia de un ministro, la exigencia de su firma debera entenderse cumplida con la del que lo reemplace transitoriamente, de conformidad con el art. 7 "in fine" de la ley de Ministerios (t.o. dec. 438/92 --Adla, LII-B, 1623--). Surge del art. 100, inc. 5) de la Constitucin, que el jefe de gabinete tiene a su cargo coordinar, preparar y convocar las reuniones de gabinete de ministros (en general, y no slo cuando se tratan materias de su competencia). Dichas reuniones son presididas por el Presidente de la Nacin; y, en su ausencia, por el jefe de gabinete. Entendemos que este ltimo supuesto se refiere a la "simple ausencia" del Presidente; en cambio, si por darse uno de los supuestos del art. 88 de la Constitucin, el Poder Ejecutivo es formalmente ejercido por el Vicepresidente, ser ste quien deba presidir las reuniones de gabinete.

V. El poder del jefe de gabinete frente a los ministros La relacin entre el jefe de gabinete y los ministros no admite una fcil configuracin institucional: A diferencia de los regmenes parlamentarios, el primero carece de facultades relativas a la designacin o remocin de los ministros, y al mismo tiempo los necesita para el refrendo de sus actos (art. 100, inc. 2, Constitucin). Tiene poder de convocatoria y de coordinacin de las reuniones de gabinete; y una competencia propia por encima de los ministros, respecto de la administracin general, la recaudacin de las rentas y la ejecucin del presupuesto (art. 100, incs. 1, 3, 5 y 7). Frente al Congreso, el jefe de gabinete aparece respondiendo por el conjunto del gobierno (arts. 100, inc. 11 y 101). Qu grado de autoridad tiene, entonces, sobre los ministros? Cassagne y Barra, tras alguna hesitacin, se inclinan por considerar que se trata de una "relacin jerrquica", de lo que se deduce la facultad del jefe de gabinete para pedir informes obligatorios a sus colegas (?) del gabinete, ejercer a su respecto la avocacin de competencias, y resolver los recursos jerrquicos contra actos y reglamentos emanados de los ministros (29). Se invoca, para sostener este criterio, la competencia del jefe de gabinete respecto de la administracin general del pas, y su responsabilidad frente al Congreso, que resultara absurda si no tuviera facultades para dirigir la gestin ministerial. Aun reconociendo la imprecisin del lugar institucional del jefe de gabinete respecto de los ministros, tal interpretacin parece exagerada, y conducira a convertir a aqul en un (sub) jefe de gobierno. Para dar una respuesta acorde con el sistema constitucional, debemos distinguir las materias de competencia propia del jefe de gabinete, donde puede darse la relacin jerrquica, de las materias substanciales competencia de los ministros, donde no existe fundamento para dicha relacin; y, aparte, las facultades de informacin que necesita el jefe de gabinete para cumplir sus obligaciones frente al Congreso. La relacin de jerarqua entre el jefe de gabinete y los ministros existe con relacin a las competencias propias de aqul: Administracin, designacin de personal, recaudacin de las rentas y ejecucin del presupuesto. En estas materias se da la posibilidad del dictado de normas, avocacin y resolucin de recursos. El punto de confusin es qu entendemos por "administracin". Si se le da un sentido muy amplio, todas las competencias ministeriales quedaran subordinadas al jefe de gabinete, quien podra intervenir, p. ej., en lo relativo al rgimen electoral y de los partidos polticos (competencia del Ministerio del Interior), en la tramitacin de los tratados (competencia de Relaciones Exteriores), en el rgimen de bolsas y mercados de valores (competencia de Economa), en la supervisin de los institutos educativos privados (competencia de Cultura y Educacin), etc., etctera. Entiendo que las atribuciones otorgadas por el art. 100, inc. 1, se refieren a la organizacin y funcionamiento de la administracin pblica, y es en este aspecto, que comprende la estructura administrativa, el rgimen de personal y el procedimiento comn a la administracin (30), donde el jefe de gabinete ejerce autoridad sobre los ministros.

Queda otro punto en cuestin: La responsabilidad del jefe de gabinete de informar al Congreso sobre la marcha del gobierno, y la posibilidad de ser interpelado y removido por las Cmaras (arts. 100, inc. 11, y 101). Cmo afrontar esa responsabilidad sin tener autoridad sobre los ministros? Esta situacin es una inconsecuencia propia del sistema hbrido adoptado, donde quien es llamado a responder no es el verdadero "jefe de gobierno". En el sistema resultante, el jefe de gabinete debe "poner la cara" por el Poder Ejecutivo, aun cuando las atribuciones polticas e institucionales para su conduccin corresponden al Presidente, de quien dependen los ministros. En este plano, la autoridad del jefe de gabinete se limitar al plano informativo: su derecho, y la correlativa obligacin de los ministros, de proporcionarle toda la informacin necesaria para cumplir sus funciones frente al Congreso. Puede observarse, entonces, que la responsabilidad focalizada en el funcionario sujeto a censura (y que no es el jefe de gobierno) tendra una cuota de arbitrariedad, pero as es el sistema establecido, donde, en todo caso, la remocin por censura del jefe de gabinete podr significar, indirectamente, un golpe poltico al Poder Ejecutivo (31). Por ello entendemos que el jefe de gabinete, al no ser "jefe de gobierno", no tiene autoridad para impartir directivas a los ministros sobre las materias substanciales que son competencia de stos (salvo en lo relativo a "administracin" y "recaudacin de las rentas y ejecucin del presupuesto"), aunque s puede exigirles los informes necesarios para cumplir, a su vez, con su obligacin de "producir los informes y explicaciones" requeridos por cualquiera de las cmaras legislativas al Poder Ejecutivo. VI. Responsabilidades frente al Congreso de la Nacin La reforma constitucional convierte al jefe de gabinete en un enlace institucional entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo, hacindolo responsable frente a ste, que lo puede remover mediante un voto de censura. De acuerdo con el art. 100, tiene a su cargo enviar al Congreso los proyectos de ley de ministerios y de presupuesto nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobacin del Poder Ejecutivo (inc. 6), puede concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus debates, pero no votar (inc. 9) --facultad que comparte con los ministros (art. 106)--; una vez que se inicien las sesiones ordinarias del Congreso, le corresponde presentar junto a los restantes ministros una memoria detallada del estado de la Nacin en lo relativo a sus respectivos departamentos (inc. 10); debe producir los informes y explicaciones verbales o escritos que cualquiera de las Cmaras solicite al Ejecutivo (inc. 11), y debe concurrir al Congreso al menos una vez por mes, alternativamente a cada una de las Cmaras, para informar sobre la marcha del gobierno; pudiendo ser interpelado a los efectos del tratamiento de una mocin de censura, y ser removido por el voto de la mayora absoluta de los miembros de cada una de las Cmaras (art. 101). El jefe de gabinete tiene tambin a su cargo presentar personalmente los decretos de necesidad y urgencia, dentro de los diez das de dictados, a la Comisin Bicameral Permanente, integrada por representantes de los diversos bloques de ambas cmaras, en proporcin a su nmero (art. 99, inc. 3).

El procedimiento de interpelacin (que no debe confundirse con el simple pedido de informes), con la eventual consecuencia de la censura y remocin tiene los siguientes pasos: 1. Una de las Cmaras, por el voto de la mayora absoluta de sus miembros, cita al jefe de gabinete para su "interpelacin a los efectos del tratamiento de una mocin de censura". 2. Como consecuencia de la interpelacin, la Cmara puede votar la "mocin de censura", tambin por mayora absoluta de sus miembros, abriendo as el procedimiento para la remocin del jefe de gabinete. 3. El procedimiento contina en la otra Cmara, la cual, si tambin vota por mayora absoluta la censura al jefe de gabinete, produce su remocin (32). El concepto de "mayora absoluta de los miembros" de una Cmara ha suscitado dudas en la doctrina, habiendo quienes entienden que dicha mayora se calculara sobre los legisladores presentes que forman el qurum, a diferencia de la "mayora absoluta sobre la totalidad de los miembros". Si bien el art. 102 utiliza ambas expresiones, y puede dar lugar a confusin, entendemos que el concepto de mayora "absoluta" se aplica siempre sobre la totalidad de los integrantes de la Cmara, a diferencia de la mayora "simple", calculada sobre legisladores presentes. Hemos comentado en el captulo precedente la peculiar situacin del jefe de gabinete, quien, sin tener la conduccin del gobierno, puede ser hecho responsable de sus polticas y removido por el Congreso. Esta alternativa, que tiene su lgica propia en los regmenes parlamentarios, en la Constitucin argentina slo significa una muy moderada ampliacin de los poderes del Congreso sobre el Ejecutivo (33). VII. Ejercicio de la administracin general del pas El art. 100, inc. 1 de la Constitucin, atribuye al jefe de gabinete la responsabilidad de "ejercer la administracin general del pas". Esta norma debe ser interpretada en armona con el art. 99, inc. 1, que reconoce al Presidente como "el jefe supremo de la Nacin, jefe del Gobierno y responsable poltico de la administracin general del pas". En qu medida la atribucin presidencial limita o reduce la del jefe de gabinete? En este punto se advierten diferentes criterios o intentos de interpretacin. En una lnea restrictiva, Fanelli Evans considera que el Presidente sigue teniendo la "titularidad" de "la jefatura de la administracin", mientras que el jefe de gabinete tendra su "ejercicio" (34). Cassagne afirma que el Presidente, por ser jefe de gobierno, es tambin jefe de la administracin y titular de la zona de reserva constitucional que pertenece al Ejecutivo (35). Barra, si bien reconoce que la Constitucin distingue claramente entre gobierno y administracin, y que el primero est en cabeza del Presidente, mientras el "ejercicio de la administracin" pertenece al jefe de gabinete a continuacin reitera el argumento sobre la titularidad y el ejercicio, considera este caso similar al de la delegacin, y atribuye al Presidente la facultad de dar instrucciones y de avocarse en cuestiones sometidas a la competencia del jefe de gabinete (36).

No encuentro fundamento constitucional para hacer tal distincin entre "titularidad" y "ejercicio", pues claramente no se trata de un supuesto de delegacin (salvo que se altere el significado dado por la doctrina a este concepto), sino de directa atribucin de competencia al jefe de gabinete por el art. 100, incs. 1 y 3 de la Constitucin. No es una competencia "prestada" por el Presidente al jefe de gabinete; semejante criterio significara una lectura de la Constitucin de 1994 a la luz de textos pertenecientes a la anterior y ahora derogados. Dicha interpretacin lleva, adems, a una conclusin que estimo inconstitucional: la posibilidad del Presidente de "retomar la competencia" relativa al ejercicio de la administracin general del pas (37). De esta forma, se terminara de eliminar las disposiciones del art. 100, incs. 1 y 3 de la Constitucin Nacional. La argumentacin de los autores citados se apoya tambin en la ligera modificacin del texto del art. 100, inc. 1, respecto de la ley 24.309, que fij el temario de la reforma constitucional, y que en este punto haba utilizado la expresin "tener a su cargo la administracin general del pas". Cassagne interpreta que dicha diferencia es demostrativa de la voluntad de los constituyentes de reducir el alcance de las facultades del jefe de gabinete, previstas en la convocatoria, manteniendo en cabeza del Presidente la "jefatura de la administracin" (38). Creo que el camino de la interpretacin debe ser exactamente el contrario, o sea, evaluar el alcance del inc. 1 del art. 100 en el marco del texto fijado en la ley 24.309. Esta fue muy estricta en determinar la nulidad de todo apartamiento de los puntos previstos, y por lo tanto la interpretacin debe ser integradora, y no diferenciadora (39). Si se aceptara el referido criterio de considerar al jefe de gabinete, en sus facultades respecto de la administracin pblica, como un simple "delegado" del Presidente, sera vlido preguntarse qu sentido tuvo incorporar dicha figura en la reforma constitucional, pues hubiera sido suficiente con una reforma legislativa o, incluso, una simple delegacin administrativa. Por las razones dadas en el cap. 3) y en el presente, entiendo que la "responsabilidad poltica" del Presidente en esta materia no configura una "relacin jerrquica" con el jefe de gabinete, quien ejerce atribuciones institucionales y administrativas propias, y por lo tanto no procede el recurso jerrquico, la avocacin, ni la posibilidad de "retomar la competencia" por parte del primero. VIII. Designacin de funcionarios y personal de la Administracin Consecuencia de esta atribucin del jefe de gabinete es la facultad de designar "los empleados de la Administracin, excepto los que correspondan al Presidente" (art. 100, inc. 3). La salvedad final del texto oscurece su interpretacin, porque, a su vez, el art. 99, inc. 7, atribuye al Presidente de la Nacin el nombramiento de los empleados "que no est reglado de otra forma por esta Constitucin". La remisin circular deja abierto el interrogante sobre qu empleados designa cada uno. Es razonable interpretar, atendiendo a la distincin entre "responsabilidad poltica" y "ejercicio de la administracin general del pas", que la atribucin del Presidente se refiere a la designacin del personal de su propia unidad administrativa, y que al jefe de gabinete le corresponden las designaciones de empleados en el conjunto de la Administracin (facultad que estaba delegada en los ministros, y ahora se halla encuadrada por el Sistema Nacional de la Profesin Administrativa, dec. 993/91 --Adla, LI-C, 2952-- y complementarios).

Acerca de esto caben algunas precisiones: 1. El Presidente nombra y remueve a los ministros, secretarios y subsecretarios (el art. 99, inc. 7, sigue utilizando al respecto la arcaica expresin "oficiales de su secretara"). El jefe de gabinete ejerce esa facultad con relacin al personal administrativo en todos sus niveles, de director general o director nacional hacia abajo, dentro del procedimiento para su seleccin legalmente establecido. 2. La designacin del nivel superior de las entidades autrquicas podra suscitar controversias. Por lo general, las respectivas leyes de creacin facultan al "Poder Ejecutivo" para la designacin (40). A partir de la entrada en vigencia de la reforma constitucional, quin tiene esa atribucin? La cuestin es dudosa; pero, dada la naturaleza de los cargos, me inclino a considerar que el Presidente conserva dicha facultad, como "responsable poltico" de la Administracin. 3. Las designaciones y ascensos en las Fuerzas Armadas, ms all de sus caractersticas peculiares, forman parte de la "Administracin", pero se encuentran excluidos del poder del jefe de gabinete. Ello es as en razn de las facultades otorgadas explcitamente al presidente por el art. 99 de la Constitucin: es "comandante en jefe de todas las Fuerzas Armadas de la Nacin" (inc. 12), "provee los empleos militares..." (inc. 13) y tiene a su cargo la "organizacin y distribucin de las Fuerzas Armadas" (inc. 14) (41). 4. En forma similar a la anterior, el nombramiento y remocin de los integrantes del cuerpo diplomtico y consular ha sido atribuido al Presidente (art. 99, inc. 7) y se halla, por tanto, excluido del poder del jefe de gabinete. IX. Recaudacin de las rentas y ejecucin del presupuesto El art. 100 inc. 7, de la Constitucin, traslada al jefe de gabinete la atribucin de "hacer recaudar las rentas de la Nacin y ejecutar la ley de presupuesto nacional", competencia que antes tena el Presidente de la Nacin (art. 86, inc. 13, Constitucin de 1853/60), ahora limitado a su "supervisin" (art. 99, inc. 10, nuevo texto). Se trata de una competencia amplsima: Una importante proporcin de los decretos que dicta actualmente el Poder Ejecutivo nacional y, obviamente, las resoluciones que por delegacin dicta el Ministerio de Economa, tienen relacin con dicha materia. Alfonsn, al tratar el tema en la Convencin Constituyente, interpret que esta facultad implicaba que el jefe de gabinete "dirige la accin de gobierno en materia econmica al determinar los mecanismos para la percepcin de los impuestos y al llevar a cabo las obligaciones gubernamentales respecto de su inversin". Esta afirmacin parece exagerada; entendemos que la nueva institucin no significa, en forma directa, alterar la competencia del ministro de Economa, pero s tomar a su cargo el dictado de todos los actos y reglamentos relativos a la materia, que antes constituan decretos presidenciales (42). Actos que, por cierto, necesitarn del refrendo del citado ministro (art. 100, inc. 2, Constitucin), situacin que genera una suerte de recproca dependencia entre ambos funcionarios, y convierte, en definitiva, en rbitro al Presidente de la Nacin.

El poder que se concentra en el jefe de gabinete lo habilitar para ratificar (o no) las anteriores delegaciones efectuadas por el Presidente de la Nacin hacia el Ministerio de Economa y de Obras y Servicios Pblicos, dentro del marco de competencias resultantes de la ley de ministerios. X. Funciones delegadas El jefe de gabinete tambin ejerce "las funciones y atribuciones que le delegue el Presidente de la Nacin" (art. 100, inc. 4). Es cuestin delicada determinar cules son los lmites de la posibilidad de delegacin. A pesar de que la Constitucin no establece un lmite expreso, entendemos, como Paixao, que el Presidente de la Nacin no podra transferir al jefe de gabinete atribuciones que impliquen un desprendimiento substancial de las jefaturas de Estado, de gobierno, y/o de las Fuerzas Armadas (43). Actualmente la delegacin de facultades del Presidente de la Nacin a ministros y secretarios se encuentra regida por el decreto 101/85 y sus modificatorios. Al respecto, ser necesaria una nueva norma que, por una parte, contemple las atribuciones que antes ejerca (y delegaba) el Presidente, y que ahora ejerce el jefe de gabinete; y, por otra parte, cules son las facultades presidenciales que se delegaran a aqul. Dentro del mbito del ejercicio de estas funciones delegadas, existir relacin jerrquica, con todas sus consecuencias, incluida la posibilidad de avocacin del Presidente. XI. Dictado de actos de alcance general El jefe de gabinete tiene la facultad de dictar los reglamentos y actos en el ejercicio de sus atribuciones propias y delegadas, con el refrendo del ministro que corresponda en razn de la materia (art. 100, inc. 2, Constitucin Nacional). La doctrina ha denominado "reglamento" al acto de alcance general, dirigido "abstractamente a una pluralidad de personas o casos indeterminados o indeterminables" (44), y a pesar de los mltiples usos de la palabra con relacin a disposiciones de diverso origen, se ha considerado preferible reservar el concepto para los actos emanados del Poder Ejecutivo, o sea del Presidente de la Nacin, con fundamento en el art. 86 inc. 2, de la Constitucin de 1853 (45). El reglamento tiene ciertas caractersticas similares a la ley: Despus de promulgado, debe ser publicado, y su vigencia est sometida a los principios generales de los arts. 2 y 3 del Cd. Civil. Su dictado constituye una actividad legislativa, entendida en sentido material o substancial (46). El art. 99, inc. 3 del nuevo texto constitucional, prohbe al Poder Ejecutivo "emitir disposiciones de carcter legislativo, bajo pena de nulidad absoluta e insanable". Se ha observado la poco feliz redaccin de la norma (47) que, interpretada literalmente, eliminara la potestad reglamentaria del Ejecutivo; si bien cabe entender, razonablemente, que la prohibicin se refiere al dictado de normas reservadas a la competencia del Congreso. Se han diferenciado cuatro clases o especies de reglamentos: Los de ejecucin, los autnomos, independientes o constitucionales, los delegados y los de necesidad y urgencia.

A partir del nuevo texto de la Constitucin, el jefe de gabinete participa de dicha potestad, antes exclusiva del Presidente de la Nacin, lo cual plantea diversos interrogantes sobre su alcance, con respecto a cada una de las categoras de actos mencionadas. El "reglamento de ejecucin" es el que, "en ejercicio de atribuciones constitucionales propias, emite el Poder Ejecutivo para hacer posible, o ms conveniente, la aplicacin o ejecucin de las leyes, llenando o previendo detalles omitidos en stas" (48), no pudiendo apartarse del espritu de la ley ni exceder su marco (CS, Fallos: 312:1484, entre otros). Podra considerarse que esta facultad sigue estando exclusivamente en cabeza del Presidente, atendiendo al art. 99, inc. 2 de la Constitucin, que se la atribuye, y al art. 100, inc. 8, que encomienda al jefe de gabinete "refrendar los decretos reglamentarios de las leyes". Sin embargo, el jefe de gabinete tiene una competencia propia y especfica, por atribucin constitucional --administracin pblica, recaudacin de las rentas y ejecucin del presupuesto nacional-- que se vera disminuida si se le negara la potestad de dictar los reglamentos de ejecucin de las leyes atinentes a esas materias. El art. 100, inc. 2, de la Constitucin Nacional le reconoce la facultad de "expedir los reglamentos que sean necesarios para ejercer las facultades que le atribuye este artculo", y no existen razones para excluir de esta definicin genrica, los reglamentos de ejecucin, cuando se trata de las materias atribuidas por los incs. 1, 3 y 7 del mismo art. 100 (49). El "reglamento autnomo o independiente" es el que "puede dictar el Poder Ejecutivo sobre materias acerca de las cuales tiene competencia exclusiva", dentro de la llamada "reserva de la Administracin" (50). La existencia de esta zona de "reserva" ha sido discutida en la doctrina, agregndose ahora otro interrogante: esa potestad, seguira en cabeza del Presidente, o habra pasado al jefe de gabinete, o pertenece a ambos? (51). Entiendo que esta ltima alternativa es la ms razonable: La facultad de dictar reglamentos autnomos pertenece a ambos funcionarios, en la rbita de sus respectivas competencias. El "reglamento delegado" es "el que emite el Poder Ejecutivo en virtud de una atribucin o habilitacin que le confiere expresamente el Poder Legislativo", categora discutida en doctrina, pero aceptada en definitiva por la jurisprudencia de la Corte (52), y regulada ahora por el nuevo texto constitucional. El art. 76 dice, al respecto: "Se prohbe la delegacin legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administracin o de emergencia pblica, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegacin que el Congreso establezca"; y el art. 100, inc. 12, pone a cargo del jefe de gabinete "refrendar los decretos que ejercen facultades delegadas por el Congreso, los que estarn sujetos al control de la Comisin Bicameral Permanente". En este caso se plantea la duda sobre la procedencia de la delegacin legislativa (dentro de los supuestos de excepcin previstos por la Constitucin) en cabeza del jefe de gabinete. La respuesta negativa encontrara fundamento en el art. 100, inc. 12, citado, si se entiende que limita las funciones de dicho funcionario a "refrendar" tal tipo de decretos, pero no a dictarlos. Sin embargo, armonizando la interpretacin con las restantes normas, y tomando en cuenta la competencia propia del jefe de gabinete en materia de "administracin general del pas" (art. 100,

inc. 1), podra considerarse admisible la delegacin legislativa a favor de aqul, estrictamente en los casos comprendidos dentro de su competencia constitucional originaria. Por ltimo, los "reglamentos de necesidad y urgencia" implican el ejercicio de facultades legislativas por el Poder Ejecutivo, y, a pesar de no surgir explcitamente de la Constitucin de 1853, ya haban sido progresivamente admitidos por la prctica, la doctrina y la jurisprudencia. Se encuentran regulados a partir de la reforma de 1994, que en el art. 99, inc. 3, dispone: "El Poder Ejecutivo no podr en ningn caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carcter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trmites ordinarios previstos por esta Constitucin para la sancin de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el rgimen de los partidos polticos, podr dictarse decretos por razones de necesidad y urgencia, los que sern decididos en acuerdo general de ministros que debern refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros. ...". La norma se complementa con el art. 100, inc. 13, que atribuye al jefe de gabinete la responsabilidad de "refrendar conjuntamente con los dems ministros los decretos de necesidad y urgencia y los decretos que promulgan parcialmente leyes; los que deber someter personalmente y dentro de los diez das de su sancin a consideracin de la Comisin Bicameral Permanente". La particular y precisa regulacin de estos decretos y su caracterstica de excepcin, indican que slo pueden ser emitidos como actos del Poder Ejecutivo (Presidente de la Nacin) con el refrendo del jefe de gabinete y de todos los ministros. Por lo tanto, se trata de un tipo de reglamento excluido de la competencia atribuida a aqul por el art. 100, inc. 2 de la Constitucin. XII. Los "decretos" del jefe de gabinete: denominacin y refrendo Los actos emitidos por el Presidente de la Repblica en ejercicio de sus facultades son denominados "decretos", mientras que los dictados por los ministros son "resoluciones"; en ambos casos, pueden ser de alcance general o particular (dicha terminologa, aplicada desde 1853, es utilizada en la ley de Ministerios --t.o. 1992--. arts. 6, 11, 14 y 15). Cuando se trata de normas de limitado alcance interno se las denomina "circulares", aunque en la prctica ha habido cierta imprecisin en la diferenciacin de los actos indicados (53). Los actos que dicte el jefe de gabinete pueden tener origen en el ejercicio de sus directas atribuciones constitucionales, o resultar de una delegacin presidencial; y se plantea el problema de la denominacin que les cabe. Frente a ello, existen diversas alternativas: a) Denominarlos, en general, "resoluciones (J.G.)", utilizando as la terminologa e identificacin para los actos emitidos por los ministros. b) Darles una denominacin especial, como "decreto (J.G.)", o simplemente "decreto", en cuyo caso los actos emitidos por el Presidente deberan tener una calificacin diferenciadora ("decreto presidencial", p. ejemplo).

c) Distinguir los actos que son ejercicio de sus atribuciones propias, y que podran llamarse "decreto (J.G.)", y los que son aplicacin de facultades delegadas, o de simple administracin interna, que seran "resoluciones (J.G.)". Me inclino por esta ltima alternativa, porque es la que mejor se adecua a la naturaleza de los actos: Los primeros (decretos J.G.) necesitan refrendo y tienen caractersticas y alcances similares a los decretos presidenciales. En cambio, los segundos, son similares a las resoluciones que dictan los ministros, en ejercicio de facultades delegadas (art. 13, ley de Ministerios, t.o. 1992), o de las atribuidas por el art. 103 de la Constitucin Nacional. Alguna duda puede plantear la cuestin del refrendo de los actos del jefe de gabinete. El art. 100, inc. 2, del nuevo texto constitucional, otorga al jefe de gabinete la facultad de "expedir los actos y reglamentos que sean necesarios para ejercer las facultades que le atribuye este artculo y aquellas que le delegue el Presidente de la Nacin, con el refrendo del ministro secretario del ramo al cual el acto o reglamento se refiera". Una interpretacin literal del texto llevara a concluir que todo acto emitido por el jefe de gabinete necesita para su validez el refrendo ministerial. Sin embargo, deberan hacerse algunas distinciones. No existe razn para exigir el refrendo en los actos de simple administracin del jefe de gabinete, o circulares relativas a la organizacin interna de su oficina. Plantea dudas el supuesto de las facultades delegadas por el Presidente Por qu, en el caso de los ministros, cuando aplican facultades delegadas, es suficiente su firma para sus resoluciones, y en cambio al jefe de gabinete se le requerira el refrendo? Si ambos casos son similares, dichos actos deberan recibir un tratamiento similar. Puede observarse, sin embargo, que el ministro que ejerce facultades delegadas, lo hace en el mbito de la competencia de su ministerio (art. 13, ley de Ministerios), mientras que el jefe de gabinete podra recibir la delegacin con respecto a cualquier rea de gobierno, lo que justificara la exigencia de refrendo del ministro correspondiente. La necesidad indicada plantea al jefe de gabinete un problema poltico y jurdico, por su dependencia de la firma de los ministros. Con respecto al refrendo ministerial requerido para los decretos del Presidente, Bidart Campos comenta que "pudiendo ste nombrar y remover por s slo a sus ministros, la negativa del refrendo le deja expedita la posibilidad de separar al ministro reticente, y reemplazarlo por otro, con lo que la unipersonalidad se salva, porque la decisin originaria para realizar el acto pende de una voluntad nica" (54). No puede decirse lo mismo del jefe de gabinete, quien no nombra ni remueve a los ministros, lo que lo coloca en una situacin de cierta dependencia con respecto a la conformidad de stos para la adopcin de sus resoluciones. O, en todo caso, dependencia del respaldo total del Presidente para la exigencia de su firma a un ministro eventualmente reticente. Circunstancia que debilita el espacio poltico del jefe de gabinete dentro del gobierno, a pesar de la importancia de las atribuciones conferidas por la Constitucin.

XIII. Cambios en la estructura interna del Poder Ejecutivo La nueva organizacin y distribucin de competencias en el Poder Ejecutivo que resulta de la reforma constitucional, obliga a revisar la estructura interna de la Presidencia de la Nacin, en forma coordinada con la organizacin de la oficina del jefe de gabinete. Del conjunto de secretaras dependientes de la Presidencia, existen seis con competencias substanciales, cuyo destino depender de la nueva organizacin ministerial: Son las de Ciencia y Tecnologa, Deportes, Turismo, Desarrollo Social, Prevencin de la Drogadiccin y Lucha contra el Narcotrfico, y Recursos Naturales y Ambiente Humano. Estas reparticiones pueden pasar a incorporarse a alguno de los nuevos ministerios que se creen, o a alguno de los ya existentes que se mantenga, o continuar como secretaras dependientes de la Presidencia (alternativa esta ltima ms difcil de justificar frente al nuevo ordenamiento constitucional del gabinete). En cambio, la Secretara de la Funcin Pblica tiene objetivos directamente relacionados con la competencia que la nueva Constitucin atribuye al jefe de gabinete. Las responsabilidades de la "administracin general del pas" y de "efectuar los nombramientos de los empleados de la administracin", antes en cabeza del Presidente (art. 86, incs. 1 y 10, Constitucin de 1853), ahora pertenecen al jefe de gabinete de Ministros (art. 100, incs. 1 y 3, nuevo texto constitucional). Los principales objetivos de la Secretara de la Funcin Pblica son "promover el perfeccionamiento de la organizacin y el funcionamiento de la Administracin Nacional y dictar las normas a esos efectos, "establecer la poltica de recursos humanos que asegure el desarrollo y el buen funcionamiento de un sistema eficiente de carrera administrativa", y "promover la simplificacin y transparencia de los procedimientos administrativos" (conf. decs. 990/93, 1778/93 --Adla, LIII-C, 3055; LIII-D, 4237--, y 1112/94, anexo I). Resulta claro, entonces, que la mencionada Secretara, por la naturaleza de su competencia, entra en la rbita del jefe de gabinete de ministros. Otra es la situacin de la Secretara General y de la Secretara Legal y Tcnica. La Secretara General tiene un conjunto variado de competencias, entre las que se destacan la "coordinacin de las distintas reas del Poder Ejecutivo nacional y las relaciones de stas con el Poder Legislativo", y la asistencia al Presidente de la Nacin en sus actividades y en el cumplimiento de sus decisiones (conf. decs. 479/90 y 2817/92 --Adla, L-B, 1310; LIII-A, 147--). En gran parte, las funciones de la Secretara General son asumidas por el jefe de gabinete, dado que ste tiene la responsabilidad constitucional de coordinar las actividades del gabinete de ministros (art. 100, inc. 5), y concentra las relaciones del Poder Ejecutivo con el Congreso (art. 100, incs. 8, 9, 10, 11, 12 y 13), al que "debe concurrir al menos una vez por mes, alternativamente a cada una de las Cmaras, para informar de la marcha del gobierno" (art. 101). De la actual estructura de la Secretara General, slo puede quedar bajo esa denominacin una reducida parte de la misma, vinculada a las tareas de directa asistencia al Presidente de la Nacin. La atribucin de "hacer recaudar las rentas de la Nacin y ejecutar la ley de Presupuesto" (art. 100, inc. 7, Constitucin) hace necesario, por otra parte, que el jefe de gabinete tenga una secretara (o subsecretara) directamente vinculada a esa responsabilidad.

La Secretara Legal y Tcnica tiene actualmente como tarea: "1) Evaluar los aspectos legales y tcnicos de los proyectos de actos administrativos, de la Administracin, de Gobierno e Institucionales que se sometan a consideracin del Primer Magistrado y disponer su protocolizacin una vez suscriptos; 2) Analizar los proyectos de ley sancionados por el Honorable Congreso de la Nacin, a los fines establecidos en los arts. 69 y 72 de la Constitucin Nacional, y 3) Organizar el registro, despacho y custodia de la documentacin vinculada con el rea de la Presidencia de la Nacin en Casa de Gobierno" (conforme decs. 979/91 y 1406/91 --Adla, LI-B, 1944; LI-C, 3043--, y resolucin conjunta S.L.T.-M.E.O.S.P.-S.F.P. 17/92). Dado que el jefe de gabinete necesita, para sus actividades, de una asistencia similar a la prestada por la Secretara Legal y Tcnica, ello debera dar lugar a alguna de estas alternativas: a) Que se ample la esfera de actuacin de la actual Secretara, colaborando tanto con la actividad del Presidente como con la del jefe de gabinete; o b) generar una secretara especfica para asistir en esta materia al jefe de gabinete. Cabe un comentario adicional sobre la Procuracin del Tesoro de la Nacin. Este antiguo organismo, que ha conocido diversas etapas desde su creacin en 1863, cumple actualmente funciones de representacin y defensa del Estado nacional, direccin de su cuerpo de abogados, y asesoramiento jurdico del Poder Ejecutivo. Se encuentra incorporado al mbito del Ministerio de Justicia (dec. 1570/91 --Adla, LI-D, 3921--), pero hubo perodos en que dependi directamente de la Presidencia de la Nacin (dec.-ley 8013/57 --Adla, XVII-A, 585--). Por la naturaleza de sus funciones, que se proyectan sobre todas las reas del Poder Ejecutivo, parece ms adecuado que la Procuracin del Tesoro tenga una vinculacin orgnica con el jefe de gabinete de ministros --dadas las responsabilidades que competen a ste-- o, en todo caso, que vuelva a depender del Presidente de la Nacin. XIV. Comentario final Hemos visto, a travs del comentario precedente, y de otros publicados sobre el mismo tema, que cada una de las disposiciones constitucionales relativas al jefe de gabinete admite ms de una interpretacin, apareciendo as la nueva figura con un alto margen de imprecisin y ambigedad. Dichas caractersticas pueden ser fuente de confusin y debate, pero tambin ampliar el marco de posibilidades de la nueva institucin, segn las circunstancias polticas. Al lado de una figura presidencial de slido poder, apoyada en una fuerte mayora o en un partido hegemnico, podra resultar un funcionario gris, "ministro coordinador", en una situacin de difcil equilibrio en su relacin de poder con los ministros, intermediario entre el Ejecutivo y el Legislativo, colaborador del presidente para la descarga de su rutina administrativa. En cambio, en una situacin de crisis, conflicto, fragmentacin partidaria, o de desgaste poltico del Presidente, puede convertirse en una alternativa en la bsqueda de una coalicin, o de la ampliacin del sustento poltico del Ejecutivo, participando en la formacin del gobierno y ejerciendo algn grado de autoridad sobre los ministros, adquiriendo un protagonismo muy diferente al de la primera hiptesis

Sera exagerado o simplista atribuir al presidencialismo ser la causa de las interrupciones en la continuidad constitucional, pero s cabe aceptar que la institucin de un primer ministro o jefe de gabinete habra ayudado, en momentos de crisis, a un desbloqueo de la situacin o a una apertura poltica. En el "informe Vedel" para la reforma de la Constitucin francesa se destacaba que "las instituciones polticas de un pas no se definen solamente por la Constitucin escrita y las leyes dictadas en consecuencia, sino tambin por la prctica poltica. En cantidad de textos donde la letra se prestara a interpretaciones diferentes, la solucin ha sido dada por la continuidad de una prctica... La regla escrita puede definir los vnculos entre el Jefe de Estado y el gobierno conducido por el primer ministro, pero su forma de aplicacin y alcance vara segn la conyuntura y a veces segn la personalidad de los protagonistas" (55). Esta es una de las lecciones histricas de la ciencia poltica: La distancia que se puede abrir entre el camino pensado para las instituciones por quienes las establecieron, y el efectivamente seguido por las mismas a travs de las cambiantes circunstancias. Y, por lo tanto, la relatividad de nuestras predicciones sobre su funcionamiento. Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723).

(1)CASSAGNE, Juan Carlos, "El jefe de gabinete y las facultades del Presidente", en "La Nacin" del 29 de setiembre de 1994. Idem, "En torno al jefe de gabinete", LA LEY, 1994-E, 1267.

(2)GALLARDO, Roberto A. y LOPEZ, Mario Justo (h.), "El jefe de gabinete en la Constitucin Nacional reformada", ED del 20 de febrero de 1995.

(3)ALFONSIN, Ral R., "Ncleo de coincidencias bsicas", LA LEY, 1994-D, 824.

(4)FANELLI EVANS, Guillermo, "El jefe de gabinete y dems ministros del Poder Ejecutivo en la Constitucin Nacional", LA LEY, 1994-E, 1007.

(5)PAIXAO, Enrique, "El jefe de gabinete de ministros", en "La reforma de la Constitucin", por varios autores, ps. 310/311, Santa Fe, 1994.

(6)QUIROGA LAVIE, Humberto, "El jefe de gabinete: Tcnica dirigida a consolidar el sistema institucional de la Repblica", LA LEY Actualidad del 24 de mayo de 1994.

(7)BARRA, Rodolfo Carlos, "El jefe de gabinete en la Constitucin Nacional", ps. 30/34, Buenos Aires, 1995.

(8)"Dictamen Preliminar del Consejo para la Consolidacin de la Democracia", p. 49, Ed. Eudeba 1986. En la misma publicacin figuran los comentarios dirigidos a fundar la propuesta en este punto, de la Comisin N 2 (ps. 97/105), de los relatores Gabriel Bouzat (ps. 106/109) y Enrique Peltzer (ps. 110/117), y de Daniel A. Sabsay (ps. 319/324), y Alfredo Vtolo (ps. 325/346).

(9)Ver NINO, Carlos Santiago, "Para qu reformar la Constitucin Nacional", en "Por cien aos de democracia", ps. 243/254, Ed. Eudeba, Buenos Aires, 1994. Quiroga Lavi se refiere a varios momentos de la historia poltica argentina, donde considera que la posibilidad de un "primer ministro" hubiera ayudado a evitar los golpes de estado. QUIROGA LAVIE H., "El jefe de gabinete...", cit. Garca Lema cita las opiniones de especialistas --Juan Linz, Fred Riggs, Humberto Nogueira-- sobre la relacin entre presidencialismo e inestabilidad poltica en Amrica Latina. Ver GARCIA LEMA, Alberto, "La reforma por dentro", p. 163, Buenos Aires, 1994; PAIXAO, E., ob. cit. p. 325; BARRA R. C., ob. cit., p. 64 y nota (40), ALFONSIN, R., "Ncleo...", cit., cap. I. En contra, negando que el presidencialismo sea el origen de las crisis polticas y golpes de estado, CASSAGNE J. C., "En torno al jefe de gabinete", citado.

(10)GARCIA LEMA hace referencia al tratamiento del tema en dichos encuentros, en "La reforma por dentro", cit., ps. 166/167.

(11)Conforme GARCIA LEMA, Alberto, ob. cit., ps. 167/169.

(12)EVANS DE LA CUADRA, Enrique, "La modificacin del rgimen presidencial chileno", en Revista "Temas de Derecho" de la Universidad Gabriela Mistral, Santiago de Chile, 1990, V-1, p. 9. En la Argentina, Carlos S. Nino tambin ha utilizado la calificacin de "hiperpresidencialista" para referirse al rgimen de la Constitucin de 1853/60. Ver. Nino, C. S., "Para qu reformar la Constitucin Nacional", en "Por cien aos de democracia", p. 243 y sigtes., Ed. Eudeba, Buenos Aires, 1994.

(13)Tambin hay diferencias en la forma de eleccin del Presidente: as, p. ej., en Alemania es designado por la Asamblea Federal (art. 54, Constitucin), en Italia por el Parlamento, con mayora calificada (art. 83, Constitucin) y en Francia su eleccin es por voto popular, con doble vuelta (arts. 6 y 7, Constitucin).

(14)En Alemania, el Presidente representa a la Repblica en el orden internacional, firma los tratados y designa a los jueces federales (arts. 59 y 60, Constitucin); en Italia, "representa la unidad nacional", cumple funciones en el orden diplomtico, tiene el mando de las Fuerzas Armadas y preside el Consejo Superior de la Magistratura (art. 87, Constitucin). En Francia, sus poderes son ms amplios, "mucho ms que las atribuciones nominales otorgadas en los anteriores regmenes parlamentarios" constituyendo un "bicefalismo" (conf. "Rapport remis par le Comit consultatif pour la rvision de la Constitution", presidido por George Vedel, 15 de febrero de 1993); pero conserva la irresponsabilidad poltica, como se puso de manifiesto en el caso Giscard D'Estaing en agosto de 1984: ver LAVROFF, D., "Le systme politique franais", N 69, p. 400 y N 86, p. 464, Dalloz, Paris, 1991. Se presenta una comparacin de las facultades presidenciales en las constituciones italiana, francesa y espaola, en BARRA, R. C., ob. cit., p. 99 y siguientes.

(15)El art. 71 de la Constitucin Federal suiza dice: ...la autoridad suprema de la Confederacin es ejercida por la Asamblea Federal". Ver GARCIA PELAYO, Manuel, "Derecho Constitucional comparado", p. 558 y sigtes., Madrid, 1967.

(16)En esencia, se trata de un gobierno de partido, segn RAMELLA, Pablo, Derecho Constitucional, N 679, p. 732, Buenos Aires, 1982.

(17)EVANS DE LA CUADRA, Enrique, ob. cit., p. 8, quien denomina a la experiencia "caricatura de parlamentarismo".

(18)BIDART CAMPOS, "Tratado Elemental de Derecho Constitucional", t. VI, p. 417; CASSAGNE, J. C., "En torno al jefe de gabinete" cit., punto III. Por el contrario, Quiroga Lavi sostiene que la "responsabilidad poltica" y "supervisin" del Presidente slo significan su "posibilidad de informacin sobre la gestin del jefe de gabinete a efectos de una eventual remocin del mismo".

(19)MARIENHOFF, Miguel S., "Tratado de Derecho Administrativo", t. I, N 197 y sigtes., p. 563 y sigtes., Buenos Aires, 1965, Villegas Basavilbaso cita diversas definiciones, que giran alrededor del concepto de subordinacin. Ver "Derecho Administrativo", t. II, N 112, p. 263 y sigtes., Buenos Aires, 1950.

(20)Conf. MARIENHOFF, ob. cit., t. I, N 200 ps. 565; VILLEGAS BASAVILBASO, ob. cit., t. II p. 268/269. La avocacin es "la asuncin por parte del rgano superior de la competencia para conocer y decidir en un acto o asunto que corresponda a las facultades otorgadas al rgano inferior" (conf. CASSAGNE, J. C., "Derecho Administrativo", t. I, p. 216). Gordillo sostiene que la posibilidad de avocacin debe ser interpretada restrictivamente, de conformidad con la exigencia

de fundamento normativo o "razonablemente explcito" de la competencia (GORDILLO, A., "Tratado de Derecho Administrativo", t. I, cap. IX-32.

(21)MARIENHOFF, ob. cit., t. I, N 202, p. 570.

(22)CASSAGNE, "En torno al jefe de gabinete", cit., punto III.

(23)VILLEGAS BASAVILBASO, ob. cit., t. II, N 117, p. 311, y su cita en nota (90); BIELSA, ob. cit., t. II, N 467, p. 276

(24)Conf. CNFed. Capital, sala Contencioso Administrativa, LA LEY, 93-496; Suprema Corte de la Provincia de Mendoza, LA LEY, 140-470.

(25)Barra sostiene que la referencia del art. 100, inc. 6 al tratamiento de los proyectos de ley de ministerios y de presupuesto "en acuerdo de gabinete" se refiere a la necesidad de reunin y debate por parte del gabinete, pero no a su firma "en acuerdo general de ministros" (ob. cit., p. 93). A mi juicio, resulta difcil comprender la insercin constitucional del inciso 6 citado, si lo limitamos a una exigencia de reunin de gabinete, y no de "acuerdo", que implica la firma coincidente de todos los ministros.

(26)PAIXAO y GARCIA LEMA, "Las reformas...", p. 326. BARRA, R. C., ob. cit., p. 90.

(27)GALLARDO, R. A. y LOPEZ, M. J., "El jefe de gabinete...", citado.

(28)BARRA, R. C., ob. cit., p. 35 y sus citas en nota (24).

(29)CASSAGNE, "En torno al jefe de gabinete", cit., punto VI.

(30)Marienhoff menciona ms de diez enfoques diversos sobre el concepto de "administracin" (ob. cit., t. I, p. 44 y sigtes.). El criterio que seguimos implica diferenciar las competencias (substanciales) de "gobierno" que identifican y distinguen a cada ministerio, del "sistema administrativo" que, en su forma de organizacin y funcionamiento, rgimen de personal, etc., es

comn para toda la administracin. La autoridad del jefe de gabinete --entendemos-- se refiere a este ltimo aspecto.

(31)As lo entiende Barra, "la censura es una desaprobacin de la gestin del jefe de gabinete ... ... e, indirectamente, de la poltica del Presidente" (ob. cit., ps. 66/72). En cambio, Serraferro considera irrelevante a este procedimiento de censura, por no alcanzar a quien es jefe de gobierno y responsable poltico de la administracin, el Presidente (SERRAFERRO, Mario D., "Una reflexin a propsito del jefe de gabinete y la censura parlamentaria", ED del 13 de setiembre de 1994.

(32)Barra diferencia el voto de la censura del voto de remocin, como dos pasos diferentes (ob. cit., ps. 67/72). As tambin parecen entenderlo R. A. Gallardo y M. J. Lpez, si bien advierten sobre el carcter poco prolijo de la redaccin del art. 101 (nota cit.) No coincido con dicha interpretacin, que llevara a agregar una votacin ms. Si bien la norma constitucional es imprecisa, para entender el sentido y efecto del "voto de censura", cabe tener en cuenta que en el Derecho comparado, donde se origina la institucin, sta directamente obliga a la renuncia del gobierno. Ver arts. 49 y 50 de la Constitucin francesa; LAVROFF, D. G., "Le systeme politique franais", cit., p. 799 y sigtes.; sobre el procedimiento de la censura en Gran Bretaa, GARCIA PELAYO, M., ob. cit., p. 305 y sigtes.; art. 113 de la Constitucin espaola; art. 94 de la Constitucin italiana. Confr. PAIXAO, E., ob. cit., p. 324; GARCIA LEMA, A., ob. cit., p. 170. Sobre la confusin que producen las expresiones "mayora absoluta" y "mayora absoluta sobre la totalidad" ver CASSAGNE, J. C., "En torno...", cit., cap. VII, GALLARDO, R. y LOPEZ M. J., "El jefe de gabinete...", cit. nota (8), BARRA, R. C., ob. cit., ps. 67/69.

(33)Serraferro hace notar la incoherencia del sistema y se pregunta "Por qu no se reform y se hizo ms funcional el juicio poltico en relacin al presidente? por qu no se incluy la posibilidad de censura y remocin a los ministros del Ejecutivo?". SERRAFERRO, M. D., "Una reflexin...", citado.

(34)FANELLI EVANS, G., "El jefe de gabinete...", citado.

(35)CASSAGNE, J. C., "En torno al jefe de gabinete", cit., punto IV. BIDART CAMPOS, G., "Tratado...", cit., t. VI, p. 417.

(36)BARRA, R. C., ob. cit., ps. 56/57 y 74/75. La aplicacin del concepto de "delegacin" al caso altera el significado de la institucin: "hay delegacin cuando una autoridad investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o persona descargndolo sobre ella". CS., Fallos: 148:434. MARIENHOFF, ob. cit., t. I, ps. 549/550. VILLEGAS BASAVILBASO, ob. cit., t.II, ps. 261/262. Tampoco es un caso de "delegacin impropia" tal como la ha entendido la

doctrina --de un poder al otro--. Conf. BIDART CAMPOS, G., "Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino", t. I, p. 28; N 35 y sigtes. En el supuesto del jefe de gabinete, su poder sobre la Administracin no es recibido del Presidente ni del Congreso, sino directamente otorgado por la Constitucin.

(37)BARRA, R. C., ob. cit., p. 75 y notas (49) y (50). Tawil, considera restrictivamente la posibilidad de avocacin. TAWIL G., "Reforma constitucional y potestad reglamentaria de la Administracin", La Ley Actualidad del 22 de setiembre de 1994. A su vez, GARCIA LEMA tambin argumenta a favor de la avocacin en "La reforma por dentro", cit., p. 171. Dicha interpretacin tropieza con la dificultad de que implica convertir la "responsabilidad poltica" o facultad de "supervisin" reconocidas al Presidente por la Constitucin, en una plena competencia, en perjuicio del poder que la misma Constitucin atribuye directamente al jefe de gabinete.

(38)CASSAGNE, J. C., "En torno al jefe de gabinete", cit. En cambio, Quiroga Lavi califica al jefe de gabinete como "jefe ejecutivo de la administracin" ("El jefe de gabinete...", cit.). Coincidentemente, Bouzat lo considera "jefe de la administracin pblica" y ltima instancia en los recursos administrativos (BOUZAT, Gabriel, "El jefe de gabinete de ministros en la Constitucin Nacional", indito)

(39)Conforme art. 6 de la ley 24.309. Barra destaca el carcter "preconstituyente" de dicho texto legal, y de su fuerza limitativa respecto de la reforma. Ver BARRA, R. C., ob. cit., p. 15 y siguientes.

(40)A ttulo de ejemplo, recordaremos la ley 22.091, art. 3 (designacin del Administrador Nacional y del Subadministrador de la Administracin Nacional de Aduanas --Adla, XXXIX-D, 3619-), ley 24.065, arts. 57 y 58 (designacin de los miembros del directorio del Ente Nacional Regulador de la Electricidad --Adla, LII-A, 82--); ley 24.377 (designacin del director y subdirector del Instituto Nacional de Cine --Adla, LIV-D, 4385--), etc. etctera.

(41)TORTORA, Carlos desarrolla fundadamente el tema en "Las atribuciones constitucionales del Presidente y del jefe de gabinete en relacin a las Fuerzas Armadas", en "Ambito Financiero" del 19 de abril de 1995. En Francia, donde la Constitucin de 1958 haba presentado en este punto problemas de interpretacin, el "Comit Vedel" propuso en 1993 explicitar que "el primer ministro, jefe de la administracin, sera competente para el nombramiento de funcionarios civiles, y el Presidente de la Repblica, jefe de las Fuerzas Armadas, tendra la competencia para los funcionarios militares" (conf. VEDEL, G., "Rapport...", cit., N 7).

(42)Conforme PAIXAO, E., ob. cit., p. 316. Comparar con ALFONSIN, R., "Ncleo...", cit., punto 4.2. Como ejemplo, mencionaremos algunos de los decretos dictados en los ltimos meses, que en el

nuevo rgimen corresponderan al jefe de gabinete: decs. 1921/94 (Agrupamiento de economistas de gobierno --Adla, LIV-D, 4549--), 2034/94 (Indisponibilidad de saldos no comprometidos en la Administracin Pblica --Adla, LIV-D, 4559--), 2207/94 (impuesto a las ganancias --Adla, LV-A, 364-), 2265/94 (registros seccionales de la Propiedad Automotor --Adla, LIV-A, 364--), 2277/94, 2280/94 y 2282/94 (modificaciones aduaneras --Adla, LV-A, 865; 866; 870--), 2329/94 (presupuesto nacional --Adla, LV-A, 313--), 2347/94 (impuestos internos --Adla, LV-A, 872--), 290/95 (reduccin del gasto pblico --Adla, LV-B, 1584--), 295/95 (I.V.A. --Adla, Bol. 9/95, p. 27--), 323/95 (viticos a funcionarios --Adla, Bol. 9/95, p. 35--), etctera.

(43)PAIXAO, E., ob. cit., p. 322. BIDART CAMPOS se pregunta: "No sigue habiendo actos privativos del Presidente que son insusceptibles de transferirse?...Muchos interrogantes". "Tratado...", cit., t. VI, p. 418.

(44)MARIENHOFF, M., ob. cit., t. II, p. 222, N 382.

(45)MARIENHOFF, M., ob. cit., t. I, p. 233, N 63 y cita en nota (214)

(46)MARIENHOFF, M., ob. cit., t. I, p. 202, N 59; LLAMBIAS, J. J., "Tratado de Derecho Civil --Parte General--", N 48, p. 52 y sigtes., Buenos Aires, 1970.

(47)TAWIL, G., "Reforma constitucional...", citado.

(48)MARIENHOFF, M., ob. cit., t. I, p. 240, N 67.

(49)Barra menciona el dictado de los "decretos de ejecucin del presupuesto" como un ejemplo de competencia trasladada al jefe de gabinete (ob. cit., p. 77).

(50)MARIENHOFF, M., ob. cit., t. I, p. 241, N 68.

(51)Tawil se inclina a atribuir la "zona de reserva de la Administracin" al jefe de gabinete (ob. cit.). En Francia, tanto la competencia para la firma de decretos como la relativa a la designacin de funcionarios, bajo la Constitucin de 1958, ha producido problemas de interpretacin entre el Presidente y el primer ministro (conf. VEDEL, G., "Rapport...", cit., Nos 6 y 7).

(52)MARIENHOFF, M., ob. cit., t. I, p. 247, N 69.

(53)MARIENHOFF, M., ob. cit., t. I, p. 304, N 81,

(54)BIDART CAMPOS, G., "Tratado...", cit., t. II, p. 196.

(55)Comit presidido por VEDEL, G., "Rapport...", cit., Introduccin.

La Ley S.A. 2003