MINERA, ECONOMA Y CONFICTO SOCIAL EN EL PER Por: Hctor F.

Andrade Girn Se puede notar que en los ltimos aos, a raz del incremento de las inversiones mineras en el Per ha surgido un gran debate en torno a la importancia que constituye el sector minero para el pas, y en muchos casos, dicho debate ha llegado a constituirse en una peligrosa discusin dicotmica, es decir, una fuerte divisin de posiciones entre los que pregonan el s a la minera y aquellos que defienden el no a la minera. Tal parece que los peruanos tenemos una relacin de amor-odio con la minera. La larga tradicin minera y su contribucin positiva en trminos macroeconmicos hacen que este sector sea apreciado y considerado por varios grupos de la sociedad como el motor del crecimiento de la economa peruana; mientras que por otro lado paralelamente crece el descontento y el malestar de las comunidades y la poblacin ubicadas cerca de los centros de operaciones mineras. Definitivamente dos realidades y dos posiciones que merecen ser estudiadas y entendidas en su real dimensin, por tal motivo el presente ensayo pretende mostrar las dos caras de la minera, para luego culminar con un anlisis crtico pero desde una perspectiva integral y sistmica. En el Per ha habido cuatro Leyes Mineras en los ltimos 45 aos: el Cdigo de Minera de 1950; el Decreto Ley 17792, dado por el Gobierno del General Velasco Alvarado, en 1969, que busc promover la actividad empresarial del Estado en el sector; la Ley General de Minera de 1981, que se orient a promover la inversin privada, sin desmontar la actividad empresarial del Estado. Finalmente, en noviembre de 1991 se promulg la Ley de Promocin de Inversiones en el sector minero, Decreto Legislativo 708. En 1992, se promulg el Texto nico Ordenado (TUO) de la Ley General de Minera (Decreto Supremo 014-92 del Ministerio de Energa y Minas), que rige hasta la

actualidad; la inspiracin de esta legislacin pone el nfasis en el impulso a la actividad privada, promoviendo la apertura comercial y la estabilidad jurdica de las inversiones mineras. Para entender el aporte de la minera a la economa peruana en la actualidad es fundamental partir de la relevancia que tiene en variables macroeconmicas claves tales como: valor agregado, exportaciones, contribuciones a la sociedad, inversiones y empleo La participacin de la minera dentro del Producto Bruto Interno (PBI) total alcanz el 4.3% en el 2011, y como se ve en la Figura 001, su participacin presenta una ligera tendencia decreciente desde los ltimos 6 aos.
Figura 01. PBI minero y de refinacin de metales (S/. miles de millones de 1994)

Fuente: INEI. Elaboracin: Macroconsult.

Las operaciones mineras se concentran principalmente en los departamentos del Per, por lo tanto es una actividad operativamente descentralizada, en tal sentido resulta importante conocer tambin el peso que tiene la minera y la refinacin de metales en el PBI de los departamentos.

La participacin de la minera en el PBI de cada departamento resulta ser mayor que el promedio nacional, tal como se muestra en la Figura 02, en Pasco en valor agregado representa el 47% de su PBI total, seguido por Madre de Dios (38%) y los departamentos que menos dependen de la minera son Tumbes, San Martin, Amazonas y Lambayeque.
Figura 02. Produccin minera por departamento en 2010 (Como % del PBI departamental)

Fuente: INEI. Elaboracin: Macroconsult.

Respecto a las exportaciones, los principales minerales que exporta el Per son cobre, oro, zinc, plomo, estao, hierro y plata. En el 2011 el valor exportado minero alcanz los US$ 27,361 millones, mayor en 26% a las exportaciones del ao 2010 y desde el 2005, las ventas mineras al exterior crecieron a una tasa promedio anual de 18.7%

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Figura 03. Exportaciones mineras

Fuente: INEI. Elaboracin: Macroconsult.

Segn Radetzki (2006) los tres booms de commodities posteriores a la segunda guerra mundial han ocurrido a comienzos de los aos 1950, mediados de los 70 y del 2003 en adelante, el alto precio de los metales experimentadas a partir del 2003 se debe principalmente a un shock de demanda combinada, impulsados por China, economas emergentes e incluso de economas desarrolladas durante el boom del crecimiento mundial entre 2005 y 2008. Cabe resaltar que a diferencia de los precios de los metales, el volumen de exportacin de metales en el Per, en los ltimos aos est mostrando un ligero freno, tal como vemos en la Figura 04, que a diferencia del 2010 (61%) y del 2011 (59%) durante el 2012 el porcentaje de participacin de los productos mineros en el total de exportaciones nacional descendi a 56.79% tal como podemos observar en el siguiente grfico.

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Figura 04. Productos mineros en el total de exportaciones nacionales durante el 2012

Fuente: MEM.

Respecto a las contribuciones a la sociedad, el nuevo marco tributario aplicable a la minera actualmente en vigencia comprende: a) Ley N 29789.- Ley que crea el Impuesto Especial a la Minera (IEM) y su reglamento: Decreto Supremo N 181-2011-EF. b) Ley N 29790.- Ley que establece el Marco Legal del Gravamen Especial a la minera (GEM) y su reglamento: Decreto Supremo N 173-2011-EF. c) Ley N 29788.- Ley que modifica la Ley 28258 Ley de regala minera (nueva regala minera) Modificatoria del Reglamento D.S. 180-2011-EF. Entre las caractersticas comunes que tienen las tres leyes son: a) La periodicidad del pago es trimestral. b) El monto pagado es deducible como gastos para efectos del impuesto a la renta.

c) Las tasas de impuesto (gravamen) se aplica sobre las utilidades operativas de las empresas, entendiendo como tal al resultado de deducir del importe de las ventas los costos y los gastos operativos. d) Estos tres gravmenes tiene una estructura de tasa progresiva, es decir, la tasa efectiva que corresponde aplicar se incrementa conforme aumenta el margen operativo, por lo tanto, la participacin del Fisco en los resultados de la actividad minera se incrementan a media que aumenta la rentabilidad del sector. En virtud al marco legal actualmente vigente, la contribucin de la minera en trminos fiscales en el Per se traduce a travs del pago de tributos, regalas, derechos de vigencia, del aporte voluntario y del fondo empleo. La suma de todas estas contribuciones durante el 2011 ascendi a S/. 13,300 millones; as mismo, los tributos, las regalas y derechos de vigencia constituyeron el 92% de la contribucin total, tal como podemos observar en el siguiente grfico.
Figura 05. Contribucin de la minera a la sociedad peruana en 2011 (S/. Millones)

Fuente: SUNAT, MEM, Fondoempleo. Elaboracin: Macroconsult.

Una elevada proporcin de los recursos generados por la minera se destina a los gobiernos regionales y locales, lugares donde se encuentran las operaciones de dichas empresas, la contribucin hacia los gobierno sub nacionales en la actualidad se materializa a travs del llamado canon y las regalas mineras Entre los departamentos con mayor monto de transferencia se encuentran Ancash, Arequipa, Cajamarca y La Libertad, estas transferencias representa 21%, 28%, 19% y 17.3% respectivamente del Presupuesto Institucional Modificado (PIM) en estos

departamentos.
Figura 06. Transferencias por Canon y Regalas a Gobiernos Locales y Regionales por departamento en 2011.

Fuente: INEI. Elaboracin: Macroconsult.

Respecto a aporte de la minera en las inversiones, segn el Ministerio de Energa y Minas las inversiones del sector minero han adquirido un dinamismo notorio a escala nacional. En aos previos al 2008 llegaron como mximo a US$ 1,600 millones y desde el 2008 se observa un crecimiento exponencial llegando en el 2011 a US$ 7,200 millones. Esto a nivel macroeconmico representa 21% de la inversin privada y segn

el reporte anual 2012 del Ministerio de Energa y Minas, durante EL 2012 las inversiones totales lleg a una cifra record de US$ 8,549 millones.
Figura 07. Inversin del sector minero (US$ millones)

Fuente: INEI. Elaboracin: Macroconsult.

La proyeccin que las inversin siga creciendo en los prximos aos son positivas, motivadas por la perspectiva de alto precio de los metales y la creciente industrializacin de las economas emergentes. Como vemos, la magnitud de la tasa de inversin, constituye a la minera como uno de los sectores que mayor invierte en el Per. Uno de los indicadores no menos importante es la participacin de la minera en el empleo, como podemos notar la minera en el empleo no tiene la misma magnitud a su peso en el PBI agregado (4.8%) debido a que el sector minera se caracteriza por ser una actividad intensa en capital, segn el estudio del impacto econmico de la minera en el Per (Macroconsult, 2012), durante 2011 el empleo generado por la minera represent solo alrededor del 1% poblacin econmicamente activa (PEA), sin duda una cifra poco representativa en comparacin a otros sectores.

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Figura 08. Personal ocupado en el sector minero (Nmero de trabajadores)

Fuente: MEM (p) informacin preliminar

Cabe preguntarse entonces, si la minera significa tantos beneficios a nivel macroeconmico para el Per, porque crece paralelamente el descontento y el nivel de conflicto entorno a la minera. Para comprender este proceso complejo, es necesario determinar un rango de conceptos que sobre el conflicto se han planteado. Segn Marins Suares (1996) lo considera como un proceso interaccional que, como tal, nace, crece, se desarrolla y puede a veces transformarse, desaparecer y/o disolverse, y otras veces permanece estacionado. Por otra parte, Ezequiel Ander-Egg (1995) sostiene que el conflicto es un procesosocial en el cual dos o ms personas o grupos contienden, unos contra otros, en razn de tener intereses, objetos y modalidades diferentes, con lo que se procura excluir al contrincante considerado como adversario. En este mismo sentido, Jares (2002) enuncia el conflicto como la esencia de un fenmeno de incompatibilidad entre personas o grupos y hace referencia tanto a los aspectos estructurales como a los personales, es decir, que el conflicto existe cuando se presenta cualquier tipo de actividad incompatible.

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Desde el campo de la psicologa, se enfatiza en la frustracin, considerando que el conflicto se presenta cuando al menos una de las partes experimenta frustracinante la obstruccin o irritacin causada por la otra parte: Por tanto el conflicto surge en cuanto las partes perciben que las actividades a desarrollar para la consecucin de los objetivos se obstruyen entre s (Mundate y Martnez, 1994, citados por Jares, 2002: 44). La Defensora del Pueblo entiende a los conflictos sociales como un proceso complejo en el cual sectores de la sociedad, el Estado y las empresas percibenque sus objetivos, intereses, valores o necesidades son contradictorios y esa contradiccin puede derivar en violencia. En el Per, segn el reporte de conflictos sociales N 107,de la Defensora del Pueblo, de los 147 conflictos socio ambientales registrados durante el mes de enero 2013, el 72,8% (107 casos) corresponde a conflictos relacionados a la actividad minera; le siguen los conflictos por actividades hidrocarburferas con 14,3% (21 casos). A continuacin los grficos de la distribucin de conflictos de acuerdo a sector:

Figura 09. Minera y los conflictos socio ambientales enero 2013

4%

1% 2%

3%

1%

1%

14%

73%

Minero Hidrocarburos Energticos Electricidad Residuos y saneamiento Forestales Otros Agroindustria

Fuente: Defensora del Pueblo. Elaboracin: propia

Pero, cules son las caractersticas y los orgenes de dichos conflictos?, segn los hallazgos en la investigacin minera y conflicto social (Tanakaet al., 2007) los

conflictos mineros analizados en el Per, se sitan frente a dos situaciones diferentes.

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De un lado, aquellas en las que ya se implement un proyecto minero, plantendose el conflicto en trminos de la afectacin y de la participacin de los beneficios de la actividad y, del otro, aquellas en las que se pretende iniciar una operacin o ampliar las reas de operacin ya existentes, en donde los reclamos se orientan a la conveniencia o no de dicha actividad, por mltiples consideraciones. Por otro lado, es importante entender que los conflictos generados por las industrias extractivas de recursos no renovables son esencialmente estructurales en el sentido que se enfrentan lgicas, temporales y espaciales, estructuralmente incompatibles. Los conflictos son estructurales tambin en la medida que se desarrollan en un contexto de violencia estructural (Galtung, 1996): pobreza, desigualdad en el acceso a la informacin y a los recursos de poder e influencia, necesidades bsicas insatisfechas como la educacin y la salud son algunos ejemplos del fenmeno de violencia estructural. En ese sentido, los conflictos mineros reflejan tambin reclamos histricos de las comunidades rurales, quienes en su mayora indgenas y campesinas se han sentido excluidas permanentemente de los beneficios que generan la explotacin de las riquezas naturales que posee el pas. Y el estado, ente responsable de canalizar los beneficios y las utilidades tanto a nivel nacional, regional y local viene demostrando poca capacidad para invertir los fondos que genera la minera de manera productiva y a favor de las comunidades en conflicto con la minera. A todo ello se suma la desconfianza de las comunidades hacia las instituciones, no confan que el gobierno abordar sus inquietudes y les proteger efectivamente de la contaminacin y otros riesgos que la industria minera puede causar.

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As mismo, algunas compaas mineras, a raz de su inexperiencia para operar en un contexto post-conflicto en una sociedad tradicional como la peruana, cometieron en ocasiones graves errores en su relacin con las comunidades locales. Empleando por ejemplo a personal que ostentaba actitudes desdeosas o incluso racistas hacia las comunidades campesinas locales. Una mirada retrospectiva del proceso social-econmico peruano nos arroja que durante la historia en nuestro pas se han impuestos diferentes tesis respecto a cmo construir desarrollo, para el Per y muchos pases de Latinoamrica, a partir de la dcada de los 40 se inici a imponerse la tesis de buscar mejores niveles de vida para la poblacin a travs de la sustitucin de las importaciones y la apuesta por la industrializacin nacional, esta iniciativa buscaba lograr la independencia economa y que el motor de la economa este fundamentalmente en el mercado nacional. Una vez agotada la estrategia de sustitucin de las importaciones, surgi una nueva estrategia de desarrollo, caracterizada por la apertura externa, mercado libre y la preponderancia del sector privado como eje del desarrollo econmico; surgi tambin el concepto de ventaja comparativa y se plante la idea del mercado como mecanismo fundamental de la asignacin de los recursos, y por ende, se exiga la neutralidad del aparato del estado, reduciendo as, drsticamente su rol e influencia en la economa. De cara al futuro, surge la necesidad que nuestro pas emprenda una nueva fase de desarrollo, centrada en la bsqueda de una competitividad colectiva, para ello es necesario apostar por un nuevo modelo de desarrollo, ms interactivo (clster minero). Que implica desarrollar el encadenamiento de la minera en todas sus direcciones, con proveedores locales, universidades, comunidades campesinas, refineras, etc., orientada a hacer crecer la productividad sistmica tal como indica (Meyer-Stamer 2000).

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Para ello es muy necesario superar esa visin simplista de la minera peruana, lo vemos como fuente de desarrollo pero nos olvidamos que ningn desarrollo es automtico. (Glave, Kuramoto, 2007). Esperamos que los encadenamientos propuestos por Hirschman (1958) se generen automticamente, o que el bigpush propuesto por Rosenstein-Rodan (1961) se presente con una inversin minera masiva. Es indudable el efecto positivo que genera la actividad minera a nivel macroeconmico, principalmente en el aumento de las exportaciones y su consecuente generacin de divisas y alivio de la balanza de pagos, as como en el crecimiento econmico. Sin embargo, es menos claro tambin el impacto real de la industria minera en la generacin de empleo directo e indirecto, as como en el proceso de desarrollo local y regional. Sin duda la agudizacin de los conflictos sociales mineros y la inestabilidad generada, es motivo de preocupacin, ya que plantea serios problemas de gobernabilidad que puede tener consecuencias econmicas y sociales y en efecto, mermar seriamente las perspectivas de desarrollo sostenible del pas. Pero tambin es importante que dichos conflictos, ms que problemas, sean vistos como fuente de oportunidad y se constituya en el factor catalizador para que las comunidades campesinas sin perder su identidad, se reinventen en el plano econmico bajo los nuevos retos y perspectivas que plantea una sociedad posindustrial.

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REFERENCIAS 1) Ander-Egg, Ezequiel. 1995. Diccionario del trabajo social Lumen. Buenos Aires.

2) Aisenson Kogan, Ada. 1994. Resolucin de conflictos Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 3) Bonilla, Guido et al . 1998. Conflicto y justicia: Programa de Educacin para la Democracia. Instituto para el Desarrollo de la Democracia Luis Carlos Galn. Bogot. 4) Galtung, Johan (2002). Repenser le conflit: lapproche culturelle, preparado para el proyecto Dialogue interculturel et prvention des conflits, Strasbourg: Conseil e lEurope. 5) GLAVE, Manuel; KURAMOTO, Juana (2007). "La minera peruana: lo que sabemos y lo que an nos falta por saber". En: Investigacin, polticas y desarrollo en el Per. Lima.

6) HIRSCHMAN, Albert O. (1958). The Strategy of Economic Development. New Haven: Yale University Press Inc., 1.edicin. 7) Macroconsult (2012). Impacto econmico de la minera en el Per Documento elaborado por encargo de la SNMPE. 8) MEYER-STAMER, Jrg (2000). Estrategias de desarrollo local y regional: clsters poltica de localizacin y competitividad sistmica, El Mercado de Valores, n. 9. Mxico: Nacional Financiera.

9) Minera y conflicto social/ Jos de Echave, Alejandro Diez, Ludwing Huber, Bruno Revesz, Xavier RicardLanata y Martin Tanaka. Lima, CBC, CIPCA, CIES, IEP, 2009

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10) M. Radetzki, R. E. (2006). El boom en el mercado de minerales: cunto tiempo podr durar? Estados Unidos. 11) ROSENSTEIN-RODAN, Paul (1961). Notes on the theory of the big push, en H. S. Ellis y H. C. Wallich (eds.), Economic Development for Latin America. Nueva York: St. Martins.