Universidad Nacional Autnoma de Mxico

El sistema poltico y el desarrollo social en el Uruguay Author(s): Aldo E. Solari Reviewed work(s): Source: Revista Mexicana de Sociologa, Vol. 28, No. 1 (Jan. - Mar., 1966), pp. 113-137 Published by: Universidad Nacional Autnoma de Mxico Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3538865 . Accessed: 24/09/2012 03:21
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socialen el Uruguay El sistema y el desarrollo politico

ALDO E. SOLARI *

1. Con respectoa cualquier sociedad parece dificilestudiarel desfuturas, sin un conocimienarrolloque ha tenidoy sus posibilidades to adecuado de su subsistemapolitico y de su funcion.En el caso del Uruguay es imposible. En lo que sigue no se encontrarapor ciertoun inventario completode sus caracteristicas. Solo se tratari por su de subrayaraquellos rasgos que parecen mas importantes, conexion con la cuestiondel desarrollosocial. Uruguay es uno de los pocos paises de Americaque tiene dos grandespartidospoliticos que se remontana los origenesdel pais. Sin duda se han transforpero esos cambios se han producidomantemado profundamente; Cada una de las dos niendo la continuidady la identidadhistoricas. se reconocecomo la herederade aquellas que grandescolectividades adoptaron, en la decada de 1830, los colores blanco y colorado y es evidenteque lo son, pese que los han seguido distinguiendo, cambiosque han sufrido. a los profundos 2. Durante casi todo el siglo xix y hasta comienzosdel xx, el mefue la guerracivil, el golpe de todo para resolversus discrepancias El metodoelectoralque era previsto como normal Estado, etcetera. por la Constitucionde 1830 fue puramenteaccesorio. El Partido las elecciones. que ganaba la guerra civil ganaba irremisiblemente La coaccion, el fraude,hacer imposibleel voto de los adversarios, hacian de la eleccionuna farsaen la que nadie creia. Pivel Devoto 1 como las eleccionesmunicipales, que eran relativamenha mostrado te mas limpias,despertabanmucho mis interesque las nacionales, a ellas era mas alta. La fraseque un Jefe y como la concurrencia
* Director del Instituto de Ciencias Sociales de la Universidad de Montevideo.

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Politico coloradopuso en una nota al Ministrodel Interiory en la que, haciendo su autoelogio,subrayabaque habl'anganado los co. lorados pese a que los blancos eran muchos mas, sintetizaexactamentela situacion. A traves de un largoproceso-a algunasde cuyas caracteristicas se volverama'sadelante- se pasa del metodo armado al metodo electoralcomo tecnicanormalde resolver las contiendas politicas.La eleccion de constituyentes de 1916, en la que los puntos de vista del gobierno son derrotados, es simbolica desde ese de punto vista. 3. Desde entonces, hastala eleccionde 1962,los partidos llamados o sean el Partido Colorado y el Partido Nacional "tradicionales", (el antiguo Partido Blanco), nunca han obtenido menos del 90% de los votosemitidosen una eleccion para el Poder Ejecutivo. Durante todo el periodo que podia llamarseelectoralgano el Partido Colorado, hasta que fue derrotadoen las eleccionesefectuadasen 1958 y 1962. 4. Si se atiendea los rasgosmas externos el uruguayo del sistema, es un regimende bipartidismo. Dos grandes partidos aplastantedesde que el rementemayoritarios en el voto y en el Parlamento, uno que toma el gimen es de representaci6on proporcional integral, gobierno,otro que asume la oposicion,y varios partidospequeinos que juntos no suman el 10% del electoradoson signos claros del La rotacion en el poder, que le faltaba al regimen bipartidismo. hasta 1958 y que sumada a otrascaracteristicas pudo en alguinmomento hacer pensarque se estaba bajo un regimende partido dodel cuaminante,se le ha agregadodespues,para dar la impresion dro completo. 5. Sin embargo, el regimen uruguayoes un bipartidismo aparente en la practica, como un sistema que funciona, de partidos multiples. Cada uno de los dos grandespartidosesta dividido en fracciones de alcance nacional que tienen,generalmente, sus autoridadespropias, su politicapropia y su clientelapropia. La unidad del Partidoen el acto electorales el productode uno o variospactosexplicitoso im-como se dice en el lenguaje plicitos.Cada una de esas fracciones politico- o de esos grandesgrupos,esta a menudo,en la vida polidel mismopartido,que tica diaria,mas separadode otrasfracciones de algunasdel partidoadversario. 6. Cada uno de los grandespartidoses un espectro de grupos;en el mosaicomas variado de ideologias cada uno de ellos se encuentra a problemasconcretos. pollticasy de posicionescon respecto El gruA del Partido Nacional sera, por ejemplo, tradicionalmente antipo en politica internacional; norteamericano en tantoque el grupo B

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Dentro del pronorteamericano. del mismopartidosera furiosamente un grupobastantevecinodel grupo PartidoColorado,se encontrara A del PartidoNacional y otrobastantevecinoal grupo B. Asi coino en casi todos en la politicainternacional el panoramase reproducira los problemas. pues, en cada partido,casi toda la 7. El electorpodra encontrar, No estaran gama posiblede solucionesa los mas variadosproblemas. ni con la misma intensidad; en la mismaproporcion representados en alguna medida, y esto le permitiri pero estaranrepresentados denpensaral electorque su punto de vista puede liegara triunfar tro del partidopor el que vota. 8. Esta multiplicidadtiene varias consecuencias.Por un lado, dentrodel es realmente el grupo mayoritario el partidogobernante dentro partidoganador en las u'ltimaselecciones.Pero mayoritario del partidoganadores, con regimende representacion proporcional fatalmente miy con bastanteequilibrio de los dos grandespartidos, noritarioen el Parlamento.Como consecuencia: o casi no puede o tieneque pactarpara poder hacerlo. gobernar del sistemade partidos 9. Por otro lado (y esto es caracteristico de su propio partido. dentro m'ltiples) nada asegura que pactara Es muy posible que deba pactarcon alguna fracciondel otro parpara hacer pasar ciertasleyes. tido,para obtenerlos votosnecesarios haya sido el de que muyfrecuente Esto explica el que un fenomeno el Poder Ejecutivo una fraccionde un partido haya desempefiado y gobernadode acuerdo con otra fraccionde un partido distinto, por una partedel PartidoColorado estandola oposicionconstituida y otra del Partido Nacional. De ahi tambien,que cuando durante tantotiempoel PartidoColorado estuvoen el poder,seria inexacto decir que el PartidoColorado gobernocon la oposiciondel Partido Nacional. Fue casi siempreuna parte del Partido Colorado aliada con una partedel PartidoNacional,la que gobernocon la oposicion extraidasde ambos partidos. de fracciones en el gobiernoy en la oposi10. Este sistemade coparticipacion estuvoya presente cion es muy antiguoy, aunque parezca extrafio, que civiles,aunque con menosfrecuencia, en la epoca de las guerras el metodoelectoral. despuesde que empezoa predominar el sistemafuncionacomo si fuerade par11. En esas condiciones, mulpara gobernar, tidosmultiples.Multiplespactosson necesarios a las eleccionesbajo el mismo para concurrir tiplespactosnecesarios lema, es decir para poder acumular todos los votos que se emiten bajo el lema Partido Colorado entresi, o bajo el lema Partido Nacional entresi, puesto que asume el Ejecutivo la lista mas votada

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del lema ma'svotado,presentandose dentrode cada Partidodiversas listaspara Ilegar al Poder Ejecutivo. 12. El estudiopormenorizado del sistemade partidosno interesa aqui sino en cuanto tiene relacion con la cuestion del desarrollo social. 13. Para comprender las funciones que tiene con relacion a esta cuestion es necesario remontarse al siglo pasado. Se ha discutido mucho,hasta que punto existia un espiritunacional cuando la influenciainglesaimpuso la independenciade la Repu'blicaOriental del Uruguay.Es imposibleadentrarse en esa discusion.Parece, sin embargo,muy claro que, a lo mas, puede hablarsede un ciertoespiritu localista,fortificado por la lucha de puertoscontra Buenos Aires y por los avataresde la guerrade la independenciay de la desguerra (contralos portugueses primeroy contralos brasilefios pues). Pero, ese espirituno parece haber sido mucho mas intenso que el que podia tenercualquier provinciade lo que hoy es Argenfue tina. En la llamada "Banda Oriental", la voluntad manifiesta al gran conglomeradode las siempre el continuarperteneciendo ProvinciasUnidas del Rlo de la Plata; solo la influenciainglesa pudo producirotra solucion balcainica.Esa debil unidad nacional, de la palabra,se fragmensi es que existiaen algu'nsentidocorrecto a travesde la to casi inmediatamente despuesde la independencia, Pienso que es ma'sexacto decirque divisionde los grandespartidos. fueronlos grandespartidoslos que dieron a los hombres que vivian en el Uruguaylealtadesy pertenencias que fueronmas alla de sus de los gruposde vecindad,etcetera. familias, 14. En ese sentido,Uruguayfue un Estado antesde ser una Naclaramente.Los cion. Distintoshechos,en el siglo xix, lo muestran
principales son los siguientes:

15. En primer lugar,el poderefectivo del gobiernolegal y central no alcanza realmente a todo el territorio del pais. Por un lado, ese poder esta limitadopor el que efectivamente ejerce el partidode la oposicionsobre ciertaspartesdel territorio. Antes de que ese fenomeno sea institucionalizado por los pactos que establecieronque ciertosdepartamentos deberian tenersiempreun JefePolitico del Partido Nacional, la cuestionexistia en los hechos. Por otro lado, los caudillos locales,cuyo poderse extendiamuchasvecesa todo un una limitacion departamento, ejercian funcionesque significaban se consideracomo resortedel muy efectivaa la que normalmente Estado. Por ultimo,en una enumeracion necesariamente incomplede estancias (sobretodo los grandeshacendados) ta, los propietarios ejerciansobrelos individuosy familiascolocadasbajo su proteccion

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funciones de justicia -por ejemplo- tipicasdel poder civil. Todavia en la d&cadade 1930 se vio como un gran hacendadohabla creido posible mantenerque un asesinato era un asunto puramente privadoque solo atanifa a la comunidadlocal. El que la justicia estatal haya podido intervenir al fin, despues de superar multiples dificultades, no disimulael hecho de que las cosas ocurrieron de tal maneraque, 20 aniosantes,el delito hubiera quedado impune. 16. En segundolugar,las grandeslealtades (por lo menosde los gruposactivamente presentes),en cuanto superanlos lazos familiares y locales,giranalrededorde los dos grandespartidostradicionales que viven en perpetua-o casi perpetua- guerracivil. Para luchar con exito en esa guerra constante,ambos partidos recurren (alternativamente, o al mismo tiempo) a la ayuda de gruposjuridicamente extranjeros y a veces,claramente, a los propiosgobiernos; gruposy gobiernosde Brasil y Argentina. Cada vez que un partido recurrea ese procedimiento, es fuertemente censuradopor el otro; pero ningunose privade hacerlo.Lo que es mas importante, el utilizarlono coloca a nadie definitivamente la fuerade comunidadnacional, signo indeleble de que esta no existeo es muy debil. 17. En tercerlugar,cuando diversosfactores impulsana los par. tidosa buscarsolucionesde compromiso, ya a finesdel siglo XIX, las mismasgiran alrededorde un repartodel poder politico de base El PartidoColorado reconoceque tales o cuales departa-territorial. mentostendransiempreJefesPoliticosBlancos lo que significa, delos blancos ganaran siemprelas hecho,que en esos departamentos elecciones.Uruguayentra al siglo xx con dos gobiernosde hecho: el constitucional que resideen Montevideoy es ejercidopor el Para mas de la mitad del territorio de la tido Colorado,extendiendose Repu'blicay el que resideen el Cordobesbajo el mando de Aparicio, Saravia el principalcaudillo del Partido Nacional, que se extiende Lo curioso,es que fueray en contrade la a variosdepartamentos. centralista Constitucion y unitariaque regia,ese sistemaestaba ins-titucionalizado por un pacto. en esos pactosque tuvieron la funcion de empren-18. Por u'ltimo, der el dificil camino hacia la paz politica y la eliminacion de la, guerracivil, se establecendisposiciones que mAsbien parecen tipi-cas de dos nacionesque se repartenel territorio que de dos grupos. opuestosdentrode una nacion. Asi se establece,por ejemplo, quede un Partido que tengansus bienes y domicilioen los integrantes el territorio de un departamento que queda bajo la jurisdicciondel otro,tendranderechoa emigrar y a ser indemnizados por las perdidas que experimenten.

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19. Es, atendiendoa estoshechos,por lo que a veces se han Ila"naciones" o, como queria Martimado a los partidostradicionales nez Lamas, "patriassubjetivas". Dos cuestiones no estantodaviabien considerarlos dilucidadas.Por un lado, hasta que punto es correcto un problemade definicion.Por naciones,lo que es, en definitiva, otro lado, no sabemos tampoco hasta que punto el fenomenofue a general.dQue proporcionde individuosy familiaspertenecieron actuales no permiten uno de los dos partidos?Los conocimientos con certezaa esta cuestion. responder quedan en pie los hechossefia20. A pesar de estasdos reservas, actoresen el pais lo lados. Los gruposque fueronverdaderamente de los partidos;ma'salla de ellos no parecehaberhafuerona traves una conciencianacional. Ya porbido, como ocurregeneralimente, que estano existioo ya porque fue muydebil, los partidosdesempefueron que a ella le hubieratocado.En ese sentido, fiaron la funcion nacioneso el equivalentefuncionalde naciones. estain relacionadascon el hecho 21. Creo que estascircunstancias en su primeraetapa, bajo Latorre, de que cuando el militarismo, del pais y a crear en la decada de 1870,se lanza a la modernizacion un regimenpolltico que, por primeravez, tenga cierta efectividad nacional, lo liace contralos dos grandespartien todo el territorio Es que los pardos, por lo menosal nivel de la ideologla profesada. tidos politicos,tal como hablan existido hasta entonces,solo eran muya fondo. con un proyecto nacionalde transformarse compatibles No es tampococasual que sea alrededorde esa epoca cuando comienpara el zan, con cierta continuidad,los diflcilesy largos esfuerzos de un heroe,Artigas, que estuvierapor encima de reconocimiento simbolicaa la vacilanteconcienlos partidosy diera una referencia
cia nacional.

con los partidos ni otrosensayos terminaron 22. Ni el militarismo ma'sde 20 aiios despues del Como ya se ha sefialado, tradicionales. retirode Latorredel poder,al comenzarel siglo,Uruguaysigue el La revolucionde de repartopolltico de base territorial. regirmen guerracivil en ese sentido propio, marco el ocaso 1904, la uiltima con las exigenciasmlnimasde de un sistemaque era incompatible un Estado moderno. 23. Al mismo tiempo que el Partido Nacional perdidosoen las 35 anfos del siglo xix reclamabala pucivilesde los ulitimos guerras como unico modo de superarla lucha armada casi reza del sufragio de base territorial un compromiso tratabade asegurarse constante, para estarsegurode ganar las eleccionesen una parte del pals. El a su vez,de la imposibilidad de poder PartidoColorado,convencido,

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aniquilarlopor las armas,estaba en la necesidadde buscarel mismo en el Ni los unos ni los otrospodi'ancreerseriamente compromiso. sino como posibilidadfutura. sufragio porque sus de base territorial 24. Al desaparecerel compromiso sin embargo,los parno desaparecieron, bases estaban extinguidas, tidos y, por tanto, tampoco la necesidad del compromiso.Habia Es evidenteque pues,a la bu'squedade nuevas formulas. que partir, A este tipo en la pureza del sufragio. ellas solo podian encontrarse como la lucha entre de f6rmulainclinaban,quizas, otros factores, oligarquicosy popularesdel Partido Colorado. Los dilos sectores del sectorpopular del Partido Colorado -en el sentidode rigentes que tendia a rompercon las viejas oligarquias duefiasdel mismo, liegando a un acuerdo sobre la pureza del sufragio-,tomaban una actitudfuncionalpara si mismosal tiempoque para el Partido Nase marcaaqui la particucional y para la paz del pais. Una vez ma's, laridad del regimenpolitico uruguayo.En todo este proceso,que abre las puertasal metodo electoralcomo metodo habitual de resolverlas contiendaspoliticas,son un grupo dentrodel Partido Colorado y otrode dentrodel PartidoNacional aliado a aquel los que -en contrade grupos tanto de dentrodel Partido Colorado como de dentrodel Nacional- producenla transformacion. era, desde lue25. El acuerdo alrededorde la pureza del sufragio el poder. distribuirse para del metodo formal acerca un acuerdo go, compleja una desato de causas una serie Pero,casi al mismotiempo, ampliacionde las actividadesdel Estado y una crecienteimportancia de la funcionpu'blica.El pais, apenas salido de la guerracivil, y de cambio,a traentroen un procesoaceleradode modernizacion ves de la ampliacion de la esferade accion del Estado. No es que del los partidoshayan percibidolas consecuencias inmediatamente les fue evidentela necesidadde un cornproceso;pero,rapidamente promisoque va desde los pactos que trataronde dar salida a las desde el guerrasciviles a la epoca actual y que puede describirse, el reparto del es pasaje diciendo que los de vista partidos, de punto cantidad ha tenido Ese gran burocratico. paso al territorial reparto y no se puede decir de etapas, ha levantado grandesresistencias cuando el comenzado vista historicohaya que -desde el punto de sus posibilidades. vela extinguidas compromisode base territorial y en estaba insitoen la naturalezade los partidos Pero, el fenomeno este sentido, que sufrioel pals. Es, en el tipo de transformaciones un procesolargo, pero unico. Los parcomo puede considerarsele menosfornuevas bases de compromiso, tidostenianque encontrar males que la simple pureza del sufragio.

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26. A este lento procesode finalizacion de las guerrascivilesy de de la del metodoelectoral, es contemporaneo adopcio6n el fenomeno
inmigracion masiva.

27. Es erroneocreerque la inmigracion masivasignifico una pauw sa en el desarrollode la conciencianacional, pues esta, en sentido propio,no existia.Por el contrario, lo que ocurrioes que esa ausencia disminuyolas dificultades de los inmigrantes para integrarse y que la presenciade los partidosfue,en cambio, un mecanismoeficaz de integracion. Pero, una vez ma's,las lealtadesque trascendian el aimbito de las familiasse centranalrededorde los partidos.Por otro lado, la necesidadde compromiso de estostuvo que centrarse alrededordel sufragio y de su fuerza, de la posibilidadde todos de En otraspalabras,los partiaccedera todas las posiciones, etcetera. dos desarrollaron un consensosobre ciertosvalores sociales fundamentalesque giraban en tornode la democracia.Es imposibleentraraqui en mayores explicacionessobre esta cuestion.Pero, parece ciertoque se expandiocon granfuerzauna granfe en la democracia y en los valoresligados a ella. Pero, no fue tantoque la existencia de una conciencianacionalfacilitara ese consenso sobre valoresfundamentales, sino mas bien a la inversa:el consensosobre esos valores fue el mecanismo generadorde la conciencianacional. Esta recien-venida conciencianacional, que es definidapor la adhesion a ciertos mas que la adhesiona los valoresdefinidapor la pervalores, tenenciaa la nacion,explica el hechocuriosode que Uruguayinicie y lleve bastantelejos una politicade nacionalizaciones y de resistencia al capital extranjero, por el impulsode Batlle y de importantes sectores del PartidoNacional,sin el acompaniamiento de una ideologia nacionalistaintensay explosiva,que recurraa los valorespuramentenacionalescomo instrumento de movilizacion social. 28. Si a esto se agrega que la lealtad de los partidosfue, casi siempre,y es todavia,la lealtad a ciertaspersonas (que de alguin modo los encarnan) se comprendelo diflcilque ha sido, y lo incompletoque es, el paso de un sistemade lealtadespersonales a un sistemade lealtades impersonales hacia la Nacion y el Estado. En cuanto todo parece indicar que una fuerteidentificacion personal con el Estado es una condicionmuy importante para el desarrollo (ya que, entreotrascosas, lo es para el funcionamiento de un Estado moderno) se esta',quiza's,en presenciade uno de los factores a Uruguayliegara un nivel estimablede que por un lado permitio desarrolloy que luego, Ilegado ahi, hizo que se estrangularan sus posibilidades.

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29. En cuanto,por otra parte,un nacionalismofuertey agresivo ha sido, en casi todoslos paises,por razoneshoy bastanteconocidas, un poderosoimpulsodel desarrollo, se comprende, tambien,que la sociedad ha pecado por defecto,ya que no han existido tampoco otros mecanismos capaces de constituirse en el equivalente funcional sustitutivo. 30. Hay pues, algunosrasgosdignosde ser subrayados, que parecen teneralguna conexion entresi: acuerdo de los partidosacerca de ciertos valores, de una conciencianacional a partirde generacion estos,lealtadesreferidas sobre todo a los caudillos partidarios, debilitamientoideologico de los grandespartidos.Este ultimo punto, merece una atencion especial. 31. A partir-sobre todo- de su segunda presidencia,el movimientoque encabezoBattley Ordo6nez, dentrodel PartidoColorado, se une alrededorde una ideologia bastantecoherente. Oposicion al el ingles); extension capital extranjero(que era entonces de las funciones del Estado mas alla de las tradicionales, para asumirservicios financieros, bancariose incluso industriales y comerciales;nacionade los serviciospu'blicos;colegializaciondel lizacion y estatizacion Poder Ejecutivo. Jamas,desde el programaque la Revista de la Asociacion Rural ofrecioen sus paginas,a comienzosde la decada de 1870,se habian propuestoal pais tantoscambios. 32. Vale la pena subrayar que tal programaimplicaba una ideologia coherente que no podi'adejar de provocaruna oposicionmuy fuerte.Por supuesto que si alguien habia delineado claramente una ideologi'a, una ideolopara oponersea ella habia que construir El debate polltico adquiere, entonces, un gia en sentidocontrario. caractersubidamenteideologico que nunca mas recuperara,hasta el dia de hoy. ese gran debate divide a los par33. En sus aspectosprincipales, tidos liamados tradicionales,por dentro. Hay una oposicion al ideario de Batlle dentrodel Partido Colorado, que fue muy claramenteasumidapor el gruporiverista y que, de ninguin modo,puede reducirsea cuestionespersonales.A la inversa,dentrodel Partido -mas por las personalidades Nacional hubo un grupo importante que reunio que por su nu'mero- que si no estaba de acuerdo con todo el diario batllistacompartialo esencialde el. 34. Vale la pena destacarque una buena parte de los debates a que dan lugar la libre empresa,la interveny de los argumentos la iniciativaprivada,etcetera cion del Estado, las nacionalizaciones, se dieron en y que hoy agitan a muchos paises latinoamericanos, Uruguayen el decada de 1910.

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35. La cuestion se cerr6, como siempre, en medio de grandes tensiones, por un compromiso. Las nacionalizaciones se hicieron; el Estado asumio una serie de funciones; se colegializo la mitad del Poder Ejecutivo dejando un Presidente y un Consejo Nacional de Administracion, en esa institucionalizacion del termino medio que fue la Constitucion de 1917. A todo ello se agrego que las nuevas funciones del Estado deberian ser ejercidas por organismos autonomos. 36. La decada de 1920 asistio al pleno funcionamiento del sisteima y la declinacion de la controversia. Puede decirse que, a partir de ahl, la importancia de las cuestiones ideologicas ha declinado de modo irremisible. Ciertos debates (a los que se aludira mas adelante) hacen inocultable el hecho de que los partidos tradicionales sufrieron el fenomeno que se ha dado en Ilamar "declinacion de las ideologlas". Aunque a menudo ciertos grupos dentro de los partidos critican severamente los supuestos excesos de la intervencion del Estado, y aunque enjuician el mal funcionamiento de los organismos autonomos, nadie propone seriamente devolver a la empresa privada la luz, o la electricidad, o la refinacion del petroleo. No se crean o se crean muy pocos organismos autonomos y, cuando esto ocurre, casi ni quedan trazas del viejo debate. 37. El consenso por tacita reconduccion de los dos grandes partidos es muchisimo mayor de lo que parece al que atiende a las propagandas y a las ideologlas profesadas; sobre todo, es muchisimo mayor que el que perciben sus integrantes.Si la esencia de la democracia es el compromiso -como ha querido Aron- serla deflcil encontrar un regimen mas democratico que el uiruguayo. 38. Pero, si el compromiso ha sido posible, es porque se ha basado en algo mas real que el simple acuerdo formal sobre la democracia y sobre la necesidad del compromiso. Se ha basado en una prolija reparticio6n del poder pu'blico y sus resultados. La Ley de 1931, que establecio que los puestos puiblicosse repartirian entre los partidos en proporcion a su caudal electoral, presentan un ejemplo tipico de como ha funcionado y funciona el sistema. La Ley conto con el voto favorable de colorados y blancos, y con el voto contrario, en minoria, de colorados y blancos. Estos i'tltimosla estigmatizaron llamandola "pacto del chinculln". Pocos afios despues, los que eran minorla en 1931 se convirtieron -no interesa por que medios- en mayorla. Pero, el sistema de reparto no fue derogado. Por el contrario, fue perfeccionado sucesivamente, hasta su consagracion constitucional, en la forma mas clara posible, en 1951. La practica de "tres cargos para el Partido qlue obtuvo la mayoria y dos

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para el siguiente", que no parece tener,desde el punto de vista de los partidos,ma'sinconveniente visible que la necesidad de contar con cinco vacanteso cualquier muiltiplo de cinco -lo que es facilde solucionar-, quedaba definitivamente perfeccionada y debidamente institucionalizada. 39. Tan facil como ridiculizarel sistemaes olvidar que dificilmentepuede considerarse peor que el de "los despojosal vencedor" que tantospaises han practicadoy practican.Pero, no es el juicio valorativoel que interesaaqui; interesan las causas y las funciones sociales del sistema. 40. Todo parece indicar que el sistemafue la consecuenciadel encuentrode una serie de causas. En la produccionde algunas de ellas, los partidos tuvieronbastante poco que ver. Por un lado, esta la extensionde las funcionesdel Estado. Esta fue impulsada por los partidos;pero,no pareceque originariamente haya sido pensada -por lo menos de manera principal- como un mecanismo destinado a obtener clientela electoral. Lo que es exacto es que la extensionde las funcionesdel Estado multiplico-aunque muy al principio- los cargos pu'blicos.Por otro lado, moderadamente, el impacto de la crisisdel 29, que se sintio muy fuertemente en 1931 (y quizas no sea casual la coincidenciade fechascon la ley la importancia hace poco mencionada) hizo crecer enormemente de la funcionpublica como medio ocupacional.De ahi en adelante, aulncon ciertosaltibajos,iba a crecerconstantemenese fenomeno, te. La economia,desde entonces (aun antes de entraren el estancamientode la decada del 50 y aun a pesar de la industrializacion) fue incapaz de crear las oportunidades ocupacionalesnecesariasen el sectorprivado. Esa incapacidad fue sustituidapor la creciente (y cada vez mas antieconomica) inflaciondel empleo en el sector publico. No es que el empleo en el sectorpu'blico sea necesariasino que a las mismasactividadesproductivas menteimproductivo, del Estado, se fueronagrey a las mismasactividadestradicionales sin ninguna proporcioncon el aumento del gando funcionarios, productoo con la mayoreficienciade los servicios que podian generar.Asi se llego a ocupar casi un cuarto de la poblacion activa en la funcionpublica, como ocurrehoy. Esa polltica tuvo dos funciones: la primera,y quizas la mas claramentepercibida por sus de la clientela electoactoresfue la obtenciony el mantenimiento ral. La segunda,percibida a veces y otras no, fue la disminucion sociales.El sistemade clientelaque se perfecciono, de las tensiones fue altamentefuncionalpara esos fines.La competenciamisma de los partidosy sus fracciones, para no dejarse superar,contribuyo

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considerablemente. De 1931 en adelante,todo ha ocurridocomo si los partidosse hubieranpropuestoconstruir prolijamente un mecanismo de repartode los cargos pu'blicosy de disminucionde las tensionessociales. Sin duda, casi nadie previo,desde el principio, alni todas las etapas ni el resultadofinal: los pocos que previeron gunas de las consecuencias y lucharoncontraellas, fueronaplastados inexorablemente por la presionde los hechos. 41. Las dificultades de encontrar ocupacion dieron origen al fen6meno y mantuvieron, despues,su continuidad.Esas dificultades no se distribuyeron por igual en todas las clases sociales. Puede la hipotesis emitirse de que golpearoncon mas fuerzaa ciertosgrua las capas ma'sbajas, y a pos de las clases medias; particularmente en el algunos gruposde clase baja, los que no pudieron integrarse la Esto permitecomprender funcion procesode la industrializacion. latente,igualitaria,que ha tenido esa politica y su manifestacion mas criticada: el ingresoa la funcionpuiblicapor nombramiento directo,sin concursoni pruebas de ninguna especie. En 1930, de 100 nifiosque entrabana la escuela,solo 12 liegaban a 6Q afio. Es decir,en la generacion que nacio entre1922 y 1925,y que hoytiene a las clases poco mas de cuarentaafios,una minoriaperteneciente de las medias,culmino la escuela. La altas y a las clases superiores a la funexigenciade pruebasde admisiony concursopara ingresar como cion puiblica,en la epoca en que se volvia tan importante la desigualdad fuentede ocupacion no hubiera hecho sino reforzar en favorde estas utltimas. 0, dicho de otro modo: la funcionde seleccionsocial que teni'ala escuela primaria (y que, en menormedida, tiene todavia) en favorde los grupos mejor colocados en la o contrabalanceada social fue corregida estratificacion por el sistema de repartode los cargospuiblicos. Es, en este sentido,en el que esa politica ha tenido una funcionlatenteque puede Ilamarse igualitaria.Puede creerse que las disfunciones que en otrosaspectostiene esa politica superan en mucho esa funcion; pero, ese es otro problema, y nada dice en contrade la funcionmisma. en los que -por un lado42. En muchospaiseslatinoamericanos determinados papeles o roles son asumiblespor quienes tienen denivel educativoy en los que -por otro lado- el sistema terminado su funcionselectiva,se foreducativodesempefia muy eficazmente a traves ma una clase media muycerrada,que tiendea perpetuarse o son casi los uinicos de sus hijos; estos,a su vez, son los uinicos que pueden realizarla carreraeducativa.Otras vias de movilidadsocial en muy importantes (como el ejercito,por ejemplo) se convierten de al tratan sucesivas las y capas que liegar poder politico -u'nico

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social- se las disputanagudamente;de ah -aunmediode ascension que no sea solo de ahi- la sucesionde golpes de Estado, la inestabilidad politica,etcetera. 43. Todas estas reflexionesno significannegar que el sistema -mantenido por la presionde una serie de causas- una vez instien ciertamedida inno haya producidoconsecuencias tucionalizado, de ellas. Por el contrario, este es un hecho evidentey dependientes fue buscada; normal. Puesto que era necesaria,la funcionputblica puesto que, en medio de la inseguridadeconomica,proporcionaba social para ciertosgrupos;graciasa aumentoel prestigio seguridad, impelidos por las todo esto, muchos,que no estaban exactamente a ella. Desde el buscaroningresar el sistema, causas que originaron momento-ademas- en que todo el mecanismoestaba pensado en funcionde obtenery aumentarla clientela politica,era obvio que no podian ser rechazados. estosuiltimos de los partidosno hizo sino reforzar 44. El caracterpluriclasista de los mismos.Cada unido a las divisionesinternas estosresultados, grupo debia entraren el sistemapara no perder posicionesen la lucha electoral;cada grupo debia pactarcon los otrosde su propio De ahi una posiciondentrodel mecanismo. partido,para asegurarse la formadescarnadaque ha llegado a asumir el reparto.Es sabido que en los Entes Autonomos,por ejemplo, la regla de "trescargos en la practica, que para la mayoriay dos para la minoria"significa, cada Directornombra uno de cada cinco. Como cada Directorrecasi todos los grudentrode los partidos, gruposdiferentes presenta pos pueden hacer que ingresaraa la funcionpuiblicasu clientela grupos so. que, a su vez, se recluta (sobre todo) en determinados grupos ciales. El Partido,en su conjunto,sirvea los mas diferentes socialesy se preparapara poder reclamarsus votos. 45. Por otra parte,cada Director,cada Consejero de Gobierno, cada Diputado o cada Senadorque puede pasar listasde personasal miembrode un Partidoque tiene el poder juridico de nombrar (o que tiene,el mismo,ese poder juridico), se reservaalgunos lugares para personasa quienes nombra por razones de relacion familiar, partidade amistad,etcetera(es decir,por razonesno estrictamente el sistemapierde ese caracterabsorias). Graciasa este mecanismo, lutamentecerrado que tendriasi solo fuerannombradoslos integrantesde los partidostradicionales. enormedel Estado en la actividadeconomica 46. La importancia de las tensiones por el estancamiento provocadas y en la disminucion y los indicanla entidadde la relacionentrelos gruposestratificados partidospoliticos.En ese estudio es imposible trazar,ni siquiera

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todos los factores sumariamente, y caracteres de esta relacion; pero, es importante sefialaralgunos. Para grupos) sociales que carecende organizacion y cuyo poder de regateoen la sociedad es muy escaso, su numeroes la uinicainfluencia de la que pueden disponera traves de los partidospoliticos.Esto ocurrecon sectores de las importantes clases bajas que se vuelcan sobre los partidospoliticostradicionales. Los gruposmarginales que carecende la instruccion y de la organizacion necesariaspara acceder a los serviciosdel Estado lo hacen -sobre todo- a traves de los partidos politicos.De las funciones que estoscumplen,hay dos fundamentales, que interesanpara los efectosde esteestudio;estasson: por un lado, procurar empleospu'blicos y, secundariamente, tambien privados; por otro lado, mediar para que algunos serviciosdel Estado (Caja de Jubilaciones, Asistencia en terminos Puiblica,etcetera)que funcionanmuydeficientemente lo hagan adecuadamenteen beneficiode los indiviimpersonales, duos recomendados. 47. En estasfunciones, los partidospoliticostradicionales ceden a veces a la presion de grupos organizadosque procuranbeneficios para sus integrantes. Pero, este fenomenoes mas bien excepcional, lo normales que el partidoactue sobre los integrantes de los diversos gruposen tantoque individuos, porque presumela contrapartida de un volumenimportante de votos.Cada empleo,cada servicio prestado,se supone que tieneun efectomultiplicador desde el punto de vista electoral,puesto que tiende a obligar al beneficiadoy a sus familiares. Los integrantes de los gruposactu'anpues, a titulo india los partidos.El sistema, vidual, frente maisque obedecera presiones organizadas de gruposorganizados, a evitarlas. tiendejustamente Esto explica (en parte,por lo menos) que los partidostradicionales -como lo revelanlos resultadoselectorales-,tenganvotantes y adherentes en todas las clases sociales,aunque predominen en las clases medias. Puede demostrarse que, como minimo,bastantema'sde la mitad de la clase obrera de Montevideo-la mas cercana a un proletariado industrial-en lugarde votarpor los partidos que ideolo hace por los tradicionales. logicamentepretendenrepresentarla, Es facil suponeren que mayormedida ocurreeste fenomenoentre el restode las clases bajas. 48. Todos estosfenomenos de cambio en el sistemapoliticoy su han sido acompafiados significacion de otro que parece de importancia mayor.Es el que podria llamarsede la independenciacrecientede la clase politica,si se utilizaeste uiltimo de Pareto termino y Mosca. Se tratade un fenomenodificilde definir, y que no ha sido objeto -a mi conocimiento-de ningunaatencion.

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49. Una manera de discutirlo-quizas no demasiado inexactaseria decir que la actividadpoliticase ha aproximadocada vez mis a ser una carreraprofesional, con sus reglas,su continuidad, un r&gimen especial de retiro, etc6tera. Por un lado, se ha producidoun fenomenode especializacion.Cada vez con mas intensidad, el poli. tico no es una personaque agregaa su actividadhabitual la politica, sino alguien que hace de la politica su actividadhabitual. Aunque la frecuencia de la ocupacion muiltiple limita el alcance del fen6meno, es tambienciertoque, con intensidadcreciente, la actividad no politica es concebida como un papel o rol secundario.Sin duda hay todavia o grandesestancieros que devienendiputadoso ministros,o abogados que dedican una parte de sus horas a la politica; pero, todo parece indicarque ese fenomenoes cada vez mas excepcional. De todas las ocupacionesde clase media (salvo la de comercianteo pequenioindustrial),la de politicodebe serla que tienemaxima proporcion de personasdedicadas totalmente a su papel o rol, en una sociedad en la que este fenomeno es mas bien raro. 50. Esa diferencia y especializacion del papel o rol pollcreciente tico plantea una serie de problemas.Entre estosfiguranlos que se le plantean al politico mismo: elegido hoy, y dedicado totalmente -durante cuatroanfos-a la funcionde diputado,por ejemplo,nada Cuando en una sociedad se supoaseguraque sera reelectomaniana. ne que el rol del politico es ejercido por quienes simultaneamente o por los que son merosreson los titularesdel poder econo6mico de estos,ese rol es, en definitiva, presentantes accesorio,y el porvenir del titulary de su familiaesta aseguradopor otrasvias. Cuando en la sociedad se hace habitual que el papel sea ejercidopor personas que no tienen mas ingresos que los derivadosde su propia actividad,otrassolucionesdeben abrirsecamino.En el caso del politide cargoselectivos co, la cuestionse agrava,porque el desempenfo lo lleva a un nivel de ingresosnormalmente muy superioral que actividad en anterior de su cargo significaria su tenia y la perdida en su situacioneconoconsiderable o la desocupaciono un descenso no haymas que dos salidas -por ciertono exmica. Aparentemente,
cluyentes- a este problema: o la corrupcion, o la creacion de un es-

tatutoespecial de proteccionpara el politico. La corrupcion-un es muy dificil de estudiar- aunque punto que, lamentablemente, ha conocido excelentesejemplos individuales,no parece haber juen Uruguay.Todo parece indicar gado un papel muy importante menorde la que ha tenidoy ha sido muchisimo que su gravitacion Es sabido que en tiene en la mayoriade los paises latinoamericanos. es un fenomeno muchassociedades (no solo latinoamericanas) que

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no tienen el mismo efectosobre su familia,por lo su vida futura, han cual se de un regimenespecial de pensionpara la acompafiado viuda e hijas, reavaluable tambienpor el mismosistema. 51. Para el analisis de un problemade esta naturaleza, conviene cuidadosamente: las causas que impulsarona essiempredistinguir tablecerciertasregulaciones, las consecuencias que esas regulaciones generany las intenciones y los demas elementossubjetivosque estuvieronpresentes en los actorescuando las adoptaron.Las intenciones pueden ser inmorales;el propositoperseguidopuede ser la mera ventaja personal; pero, estas circunstancias no deben confundirse, en modo alguno, con las causas y las consecuencias -ambas objetivas- del fenomeno.Estas uiltimas concitanla atencionpreferentedel analisissociologico. 52. Sea cual fuereel juicio valorativo que esas medidasmerezcan, indican una transformacion considerable.El paso de la ocupacion multiplea la dedicaciontotal a ciertospapeles es un indice de modernizacionen una sociedad; el primersistemasolo es compatible con una sociedad semiaristocratica o aristocraitica, o que ha dado muy pocos pasos en el camino de la modernizacion, en una esfera pecializacionde papeles o roles en la esferapolitica que, probablemente,se ha adelantado -en este aspecto- a otrasesferas.
institucional determinada. Se esta en presencia de una marcada es.

cargos que ejercio el jubilado. Si estas medidas aseguran al politico

puede considerarse institucionalizado. Se supone que el que ejerce un cargo politico por un periodo puede obtenersuficiente dinero para vivirsin problemas economicospara el restode su vida, y para asegurar debidamente el porvenir de su familia, salvo las excepciones (que nunca faltan) de individuosinclinadosa dilapidar el dinero y a comprometer el futuro. Al no institucionalizarse el sistema de la corrupcion, solo queda abierto el otro camino,que es el que Uruguay ha recorrido afios.Su con entusiasmo creciente en los uiltimos mecanismomas conocido -y el que mas escaindalo ha provocadoes el de un regimen especialde retiropara el polltico.Pocos afiosde actividaddan derechoa la jubilacion, que es inevitablesi se pierde el favorpopular o el de las autoridadesdel partido-cosa que no ocurresiempre, pero que a menudo ocurreen ese orden. Pero, esto seria totalmente en un pals dominado por la inflaci6n insuficiente galopante.De ahi que se haya perfeccionado con el acompafnamiento de un regimenpor el cual la jubilacion del que ha ejercido cargos pollticosse reavalua constantemente; es decir,se actualiza,de acuerdo al sueldo que percibenactualmentelos titularesde los mismos

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de po53. El hecho,pues, de que personasque ni eran titulares o serviande una manera der economiconi tampocorepresentaban hayanIlegado a la politica (uno de los pocos directaa esos titulares, canales de movilidadsocial que le quedan a una sociedad economicamente estancada) ha producido grandes cambios; una vez ma's -debe insistirse-sea cual sea la valoracionque esos cambios merezcan.Pero, la creacionde un estatutoespecial para el politico no esos cambios en el sentidode una crecienteinpodria sino reforzar dependencia del poder economico. Siempre relativa,desde luego; pero siempreen aumento. 54. En la mayoriade las sociedades,es muy sencillo determinar, por lo menos para los partidosque en lo esencial estan de acuerdo del a que sectores a que gruposde intereses, con el orden existente, y respondentales o cuales politicos. poder economicorepresentan parece menosclaro en el Uruguay,y es cada vez meEse fenomeno Desde luego, puede nos claro a medida que el tiempo transcurre. lo esencial,el orden en defienden, decirseque los grandespartidos de los los y que, al hacerlo,defienden intereses economicoexistente es del poder economicovigente.Pero, esta afirmacion tan titulares verdaderacomo general. La cuestionque se plantea ma'sarriba se parece En esos terminos, mucho mas concretos. coloca en terminos haber un real procesode independizacionde la clase politica. En un regimenpolitico,la oligarquia economica-si se admite el terEsta situacion corresmino- puede ejercerel poder directamente. del sistema,y hace ponde a un nivel muy bajo de diferenciacion aunque algunosrastros mucho tiempoque desaparecioen Uruguay, la aqui y alla. En una etapa diferente, de ella pudieren sefialarse testaferros. de a traves su poder ejercer economica puede oligarquia La situacionpolitica de estos (o, mejor dicho, la formay el nivel en que ejercenel papel o rol politico), depende de su relacioncon aunla oligarquia,no de la relacionque guardancon el electorado, que los cargosque ocupen sean llenados por eleccion popular. La misma oligarquia que los puso -por lo menos,cuando el modelo funcionaen toda su pureza- los puede sacar. Su porvenirdepende al que sirven.En esas condidel grupo de intereses absolutamente ciones,el rol o papel pollticoes un papel adventicio:ni los ingresos economicosni la situaci6nfuturade su titulardependen del papel mismo,sino de las relacionescon el grupo al que sirve.Su situacion puede incluso mejorar,si deja el rol politico y asume otrosmejor valoradospor el grupo del que depende. ecode los grandesintereses 55. En la etapa de independizaci6n aqui, el rol nomicos,en el sentidomuyrelativoque se ha referido

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de la relacion politicoempiezaa dependercada vez mas fuertemente a las mis variadas que puede pertenecer con un grupo de electores e intereses clasessocialesy tenerlas mas variadasexpectativas y/ode la relacion con la organizaciondel Partido. Es entoncescuando se de la carrerapolitica,que es un proun estatuto vuelve importante ducto de esa crecienteindependizaciony, al mismo tiempo,la re-porque en parte lo esfuerza.El politico empieza a considerarse centrode un poder hastaciertopunto autonomo.Puede enfrentarse o pedir un precio a los grandesgrupos de intereseso ignorarlos, Es cada vez mIns en medidasconcretas. mucho mas alto por servirlos a largo plazo y que le interesecomprometerse raro, efectivamente, parecehaberllegado para cualquierclase de medidas.Este fenomeno a alcanzar una relativaintensidaden Uruguay. de lo que aqui se y sintomatico 56. Un caso bastanteinteresante quiere explicarfue el cierredel mercadocambiariodurantevarios meses,en 1965. En medio de una crisisbancaria y monetariamuy intensa, se cierrael mercadocambiario.Dos problemasse plantean: y el de la tasa de cambio a que se ha el de la fechade la reapertura los grandesgruposde de situarla monedauruguaya.Como siempre, punto, aunque deintereses estan en desacuerdosobre este uiltimo posible. se produzcalo mas rapidamente seososde que la reapertura La mayoriagobernanteesta totalmente dividida sobre la cuestion; de una como partidaria se divide entreuna opinion que se presenta nueva devaluacion y otra opinion que la resiste.Aparentemente, pareceriaposible filiaresas dos opiniones a las presionesde determinadosgrupos: pero, aparte de que esa filiacionno es muy clara que la -ni siquiera al principio- lo que ocurriradespuesmostrara de sentido se debe, mas que nada, a calculos electorales discrepancia En la imposibilidad de llegara un acuerdo,se producela contrario. la del de Consejo de Gobiernoy, como consemayoria paralizacion que queda en pie es el cierredel mercado.El cierre cuencia,lo uinico se prolongapor un mes,dos meses.Se observael espectaculo-inusitado en un Estado moderno- de que la devaluacion-que es medida de la menteen los diarios que respondena unas y otrasfracciones Pero, esto es accesoriodesde el punto de vista mayoriagobernante. es que se llega a un ahora; lo importante que estamosconsiderando de en que todoslos grandesgrupos presioneconomica-la momento oligarquia del pais, si se quiere usar ese termino- sienteque sufre tantosperjuiciospor el cierre,que pide la aperturadel mercado, a cualquier precio. Las m's diversasorganizaciones practicamente de prensa, los comunicados las presiones, las entrevistas, multiplican
que normalmente se toma en el mayor secreto- se discute puiblica-

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en un mismosentido.Pero, despuesde que este fenomeno etcetera, ocurre (no importaaqui en que medida por convicciony en que medida por desesperacion),el gobiernopasa todavia largo tiempo sin poder ponersede acuerdo sobre la tasa de cambio,y el mercado sigue cerrado.Al fin,la mayoriaIlega a un pacto puramente politico (como puramentepoliticoshabian sido los origenesde sus discrepancias): el mercado se abre. Durante todo este periodo, las a veces liamadas"fuerzas vivas" del pais estuvieron en unanimemente contra del elenco gobernante;pero, nada pudieron conseguir.El interespolitico de la cuestion (aqui en el sentido muy especifico de lo electoral) primabasobre todo lo demais. 57. Asi, o bien puede creerseque esa situaciones excelente,porque al fin los partidosdejan de ser los merostrasmisores de las ordenes de los titularesdel poder economico,o bien se puede creer, por el contrario, que es nefastaporque Ileva al desentendimiento y a la friccion con los que, de alguin modo y en alguna medida,manejan la economia nacional. Pero, ambas opiniones contrapuestas dedel hecho en si mismo,que parece ben distinguirse cuidadosamente Ileno de consecuencias. 58. Todo esto no quiere decir que quienes ocupan papeles estrategicosen el subsistema economico, carezcande toda influencia. Por el contrario, la tienen.Y mucha.Quiere decir,simplemente, que esa influenciaesta limitada porque el interespolitico o el interesde los que ocupan los roleso papeles estrategicos en el subsistema politico,adquiere una consistencia propia. Dicho de otro modo: el subsistemapoliticose hace relativamente independiente del subsistema economico.Los ocupantesde los papeles estrategicos en uno y otro pueden tenertensiones y conflictos entresi: la solucion de los mismosdependerade una complejacomposicion de fuerzas. Esto explica el hecho de que la mayoriade los grandesempresarios se quejen constantemente de que el gobiernono les hace caso o les hace muy poco caso, y que los sindicatos percibanque el gobiernoles atiende muy poco y sigue demasiado el interesde los patrones.En ambos de que el gobierno se casos, se exagera. Los deseos y expectativas comporte siemprede acuerdo a las presionesdel grupo al que pertenece,hacen maisintensaslas decepcionescuando no ocurreasi, y fija la atencionsobreellas. Nuestroproblemano es, ahora -sin embargo- el de las complejasrelacionesentrela estructura economica de este fenomenode relativaindey la politica; es la significacion pendizacionpara el funcionamiento del subsistema politicomismo. 59. Si estas hipotesisno son erradas,nos enfrentamos a un caso claro de diferenciacion creciente de la esferapollticade otrasesferas

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institucionales,y de especializacio6ncreciente dentro de la esfera poluticamisma. Esta es una manera de describir los cambios que se han ido produciendo en la estructura politica. Un fenomeno de esta naturaleza tiene que acompafiarse normalmente (y se ha acompafiado en Uruguay) de la invasion creciente por la polltica, de todo lo que tiene que ver con la vida puiblica. Cuando se crearon los Entes Autonomos, se penso que la autonomia era el antidoto necesario para evitar que los partidos se hicieran enormemente poderosos a traves del crecimiento de la funcion del Estado. Pero, el antidoto solo podia ser eficaz si no hubiera existido el deterioro economico del pais; si la polltica no se hubiera convertido en un canal importante de movilidad social; si, en fin, la polltica (por lo menos, la polltica de los Entes Autonomos) hubiera continuado en manos de politicos no profesionales. Pero, como todas estas bases se dieron con signo contrario, lo que se llama la politizacion de los entes (que es un fenomeno bastante posterior a 1930) tenia que producirse fatalmente. Las autonomias de sernicios y departamentales han tenido una funcion completamente diferente a la que se previo: han servido como un instrumentomas en la lucha entre los diversos grupos politicos, cada uno de los cuales atiende a su clientela; cada uno de ellos comprometido con calculos electorales de signo contrario, a menudo dentro de un mismo partido. Pero, es muy claro que no son las autonomias en si mismas las responsables de estas caracterlsticas.A veces se percibe erroneamente a los Entes Autonomos como feudos: son los grupos pollticos y su fragmentacionlo que lleva a utilizarlos como tales. Puede creerse -y esa es otra cuestion- que no vale la pena mantener las autonomias para que casi solamente produzcan sus efectos mas dafiosos, dadas las circunstancias. Pero, no se puede olvidar que las autonomias no son la causa de la dispersion sino que ella esta, esencialmente, en la estructura de los partidos. 60. Un consenso muy fuerte sobre un sistema de valores, cuyas bases de hecho han ido desapareciendo, no ha sido sustituido por ningun otro capaz de enfrentarlos grandes cambios que se han producido; pero ha sido eficaz para provocar, dentro de los dos grandes partidos, el fenomeno de la declinacion de las ideologias. A esto se suma el siguiente fenomeno: si un grupo, dentro de un partido, tiene una fuertecohesion ideologica, le sera mucho ma's diflcil conquistar votos en todas las clases sociales, y estara en gran desventaja electoral frentea los otros grupos. Puede ocurrir,sin embargo, que acumulando una cierta consistencia ideologica relativa a un habil manejo de la polltica de clientela, pueda hacerse mayoritario. En este caso

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su fisonomiaideologica a que parece ideal- el grupo trasmitira todo el partido.Pero, no hay que olvidarque para que eso sea posible, le sera necesariotener una mayoriaaplastantedentrode su se abrirandos popropio partido.Si este fenomenoliega a ocurrir, sibilidades: o bien, dentrode su partido,los otros grupos (de los que sean, para ganar la cuales no puede prescindir por minoritarios una eleccion al rival tradicional) lo obligan a pactarentregandoles la realizacionde una popartedel poder (en cuyo caso, naufragara se negara a todo litica coherente) o bien la fraccionmayoritaria pacto con las minoriasde su propio partidoy, en este caso, las minorias -seguras derrotadasy con escasa participacionposible, por votandofuera lo menosde acuerdoa sus aspiraciones-o terminaran una cierta-aunque muy relativa- coherenciapolitica,y de la devista,esta'decidida,o ambas cosasal mismotiempo.Es decir,la consecuencia final es que el partido perderalas elecciones.Esta es la evolucion de la fraccionque respondioa las directivasdel sefior tiemposha tenido Luis Batlle Berres,la uinicaque en los u[ltimos una cierta-aunque muy relativa- coherenciapolitica,y de la demultiples, real de partidos rrotadel PartidoColorado.En un sistema que la ley de lemas y la tradicionhacen votarbajo un mismo Partido, cuanto mas analogas sean las posibilidadesde cada grupo imdentrode cada uno de los partidos, mejorvotarael Partido portante en su conjunto,pero tendramenorcoherenciapoliticae ideologica. sea una fracciono grupo, Cuanto mas aplastantemente mayoritaria el poder con peor votarael Partido,salvo que se resignea repartir dandoles una mayorproporcion que la que les correslas minorias, a sus votos;pero,en ese caso, tambienel Partido ponda exactamente de accion. ]sta pareceser la "ley de hierro" perderatoda coherencia solo parece hala Vale del sistema. pena notarque, historicamente, de los dos cuando dentro partidoshubo grupos ber sido superada de signoideologicobastante analogo,que pudieronponersede acuernacional. do para impulsarun proyecto relativade la clase polltica po61. Por tanto,si la independencia de las condiciones una dar para que pudiere impulsarseuna dria del sistema la fragmentacion politicoharla y hace pollticacoherente, imposibleese resultado. 62. Lo uiniconuevo que hay en este fenomenoes la cuestionde es ya muy antigua. la independizacionrelativa.La fragmentacion tradicionales a los se les otra cuestion partidos plantea que Pero,hay Si el sistema y que puede impulsarcambios de gran significacion. es mirado en su conjunto,y se abarca de una mirada su evolucion 35 anios, durantelos u'ltimos puede decirseque ha consistidoen el

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sucesivode un complejo mecanismode reparto perfeccionamiento dentroy entrelos partidos, dirigidoa mantener (con la esperanza de acrecentarla)una clientelaelectoral.Toda una serie de causas, a una serie de gruposa deque se han mencionadoya, impulsaron a dependerde saber de favores, y a los partidos penderde un sistema institucioel darlos. Pero, parece innegableque perfeccionamiento nal del sistema, cuanto ma'slejos liega,ma'sse acerca a la ineficacia, si un sistema desde el punto de vistaque lo genero.Efectivamente, terminapor no ser un sistemade fade favores se institucionaliza, la sensacionde que ejervores;acaba por crearen sus destinatarios a un detercen un derecho.Cada vez se debe menosagradecimiento si haciendo las mismas cosas se puede minado grupo o fraccio6n obtenerel mismo resultadode cualquier grupo o fraccion.La efise va perdiendo:es cacia electoraldel repartode empleos puiblicos de ciudadanos que se sienteninclinados cada vez mayorel nuimero realmente comproa utilizarel sistemaque se les ofrecesin sentirse metidosdesde el punto de vistapolltico. 63. Lo anteriorse refiereal repartode puestos pu'blicos.Otro para acceder a los servitanto puede decirsedel sistemade favores Vale la pena descricios pu'blicoso a las tramitaciones burocraticas. bir la evolucion del sistemajubilatorio, en este aspecto. Pueden algunasetapas,que coi-res-por lo menosteoricamentedistinguirse bien a la evolucionreal de la cuestion.Los tramites pondenbastante en un momento determinado, se hacen muylentos.Los jubilatorios, a jubilarse tienen,ante esta situacion, diversasposibilidaaspirantes es la corrupcion, des: una, primera, pues se puede pagar por adelantado o en el momentoen que se cobranlas pasividadesacumuladas, la rapida tramitacion; otra,segunda,es la relacion de amistad: los de los grupossuperiores de las clasesmediastienensiemintegrantes que pueden apurar los tramites. pre amigosen cargosimportantes, Pero, queda una inmensamasa de genteque no puede o no quiere pagar y que tampocotiene, por si misma,las relacionespersonales polltica se vuelve necesarias.Para estos grupos,la intermediacion indispensable.Los partidos estan dispuestos a darla, porque se es el voto.En las primeras etapas,los resuponeque la contrapartida sistema son relativamente comendados pocos,la recopor este ultimo la contramendaciones eficaz,los partidosobtienengeneralmente partida que esperan. Por un lado, la misma eficacia atrae mas economicodel pais obliga a demorar personas;el estrangulamiento la concesionde las jubilaciones,por otro. Como consecuencia,se cada vez mis pollticos,y disminuyen multiplicanlos peticionantes en las Al finalde este proceso, sus posibilidades. para no detenernos

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-en que estamosya hace un tiempo- se produce etapas intermedias se multiPor una parte,los peticionantes una serie de fen6menos. plican al extremo;cada Directorde la Caja tiene que tenervarios porque son insuficientes, secretarios para atendersu flujo; pero, e'stos de personasy del nadie es capaz de acordarsede tan gran nuimero estado de sus expedientes.Por ello, cada Director debe tener un Pero, entontodoslos recomendados. granfichero en donde figuran norces, el sistemaes cada vez menoseficaz.La lentitudburocratica que se levanto de la burocracia por la lentitud mal ha sido sustituida sin mayorventaja para el ciudadano. De hecho,una para superarla, duerme en las carproporcioncada vez mayorde recomendaciones Por otra petas,como ocurrecon los que no tienenrecomendacion. diferenciada:podri'a parte,esta situacionlieva a la recomendacion simples",los los "recomendados decirseque empiezana distinguirse al cubo", etcetera. al cuadrado", los "recomendados "recomendados que el sistemapierde,poco a poco, toda razon Es facilcomprender de sercon respecto a las intenciones que lo hicieronnacer.Una buena parte de los recomendadosse sienten defraudados:la funcion igualitariaque el sistematuvo se pierdecada vez mas,y su valor de engancheelectoralse pierde tambien. educativasson cada 64. Si a todo estose agregaque las diferencias se comprende que el sistema-hasta ahora vigente- de vez menores, obtenervotos,se va volviendocada vez menoseficaz.Eso no quiere decir que va a desaparecermuy rapidamente, por la muy simple tan rapidano se destruyen razonde que las causas que lo generaron vivas.Pero, en mantenerlas tienenciertointeres mentey los partidos de cualquier manera,todo parece indicarque los partidostradicioa la necesidadde cambiarradicalmente -y nales se ven enfrentados a perecer.Ala corto plazo- sus metodos,o tienen que resignarse empiezana percibirloasf. El que se haya dictado gunos dirigentes una ley que obliga a proveertodos los cargospuiblicos por concurso de ello. Es obvio que pasara mucho tiempo es un indice importante antes de que esa ley se cumpla plenamente;es mas obvio auinque para eludirla; pero,poco a poco, habra un largoperiodode trampas absurdo creerque la Serlfa se ira imponiendosu vigencia efectiva. situacion y las necesidadesdel pals no han jugado ningulnpapel, por lo menos en algunos de los que la votaron;pero, mas absurdo seriadesconocer llegan a ella por que, en mayormedida,los partidos la crecienteconviccionde que la caza del voto se vuelve cada vez cada vez mas complicada,y que generacada vez mAs, mas ineficaz, contrarias al interes del Partido,por de tensiones mayorproporcion los metodosutilizadoshasta ahora.

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dicionales a una serie de cambios. La cuestion es la de si su estruc-

65. La propia logica internadel sistemaIleva a los partidostra-

tura actual es capaz de absorberlos. De no ser asi, se producirael tantasveces anunciado fin de los partidostradicionales, que tantos ansian. Pero, esta cuestionde futuroes imposiblede resolvercon los datosdisponibles actualmente, y el hecho de que en casi un siglo y medio la desaparicionde los partidoshaya sido anunciada tantas vecesy desmentida por la realidad,es un liamado a la prudencia. 66. Lo que deriva,como conclusion,al cabo de este analisis del sistemapolitico tal y como ha funcionadohasta ahora, es su absoluta inadecuacion para las tareas del desarrolloplanificado.En el estado actual de las cosas,el sistemade partidoses compatiblecon el encargoque se haga a una oficinapara que formuleun plan de es incompatible desarrollo; con todo intento seriode Ilevarloa cabo. El cumplimiento, aunque sea en los terminos minimosde un plan, supone una politica dotada de un minimode coherencia.Ninguno de los dos partidosesta en condicionesde lograrlopor separado,ni siquiera por un corto plazo. Las posibilidadesde alianza entredos gruposde distintos partidospara formular una polltica de ese tipo parecen haberse alejado cada vez mas en los uiltimos tiempos.El efectode dependenciaha Ilevado al partidogobernante a crearuna un plan que -con honor- lo ha formulado oficinapara formular con una gran independencia;lo ha lievado a hablar el lenguaje del desarrollo; tambien ha producido ese efecto en algunos grupos del Partido Colorado; pero, salvo un cambio muy profundoen los nada permitecreerque se pasara de ahi. partidos, 67. La sociedad uruguayaha tenido un sistemade partidosque ha sido sumamentefuncionalpara disminuirlas tensionessociales y para darle al pais la relativaestabilidadpolitica y social que ha funcionalpara integrara conocido; que ha sido innegablemente casi todos los grupos de la sociedad dentro del sistema.Pero, ese mismosistemade partidosno parece poder resistir el impactodel ron; va haciendo cada vez mas imposiblela funcionde igualacion, salir de la situasin generarpor ello los dinamismos que permitan cion. El sistemapoliticose ha hecho cada vez menos eficaz,porque enfrenta condicionestotalmente diferentes y se le hace muy diflcil cambiara la mismavelocidad que ellas. Lo mas que puede decirse en su favores que no es seguroque haya sido menoscapaz de adapsituadosen tacionque otrosgruposde la sociedad estrategicamente ella. Pero, eso no es bastantepara que perdurey, sobre todo, no
estancamiento y del deterioro constante del subsistema economico. Rste va quebrando, una a una, todas las funciones que lo justifica-

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situacion. 0 por desaparicion de los partidos tradicionales -si no saben adaptarse en el corto tiempo que les queda- o por su trans-

puede disimularsu radical incapacidad presentepara enfrentar la

formacion todo parece indicarque la sociedad uruguaya profunda, se acerca a un periodo de cambios politicosconsiderables.

Juan E. Pivel Devoto: Historia de los partidos politicos en el Uruguay.