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Estado, Gobierno, Gestin Pblica Revista Chilena de Administracin Pblica N15-16 (2010) pp.

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Sistemas de Empleo Pblico en el siglo XXI: Que significado? Una Sistematizacion


Pedro Nunes (pnunes@ipca.pt)
Escuela Superior de Gestin - Instituto Politcnico de Cvado y de Ave, Portugal

Conceio Castro (conceicaocastro@eu.ipp.pt) Escola Superior de Estudios Industriales y de Gestin - Instituto Politcnico de Porto, Portugal

El presente artculo intenta sistematizar las formas o regmenes del empleo pblico en pases de la Unin Europea y de la OCDE. La metodologa comprende el anlisis de los tradicionales sistemas de carrera (careerbased system) y sistema de empleo (position-based system) en el empleo pblico. Desarrollndose, adems, breves re exiones en los cambios operados en aquellos dos regmenes que migraron a un tercer modelo, vulgarmente designado por modelo hbrido de empleo pblico, ms exible y ms correlativo a las circunstancias del siglo XXI. Palabras-Clave: Empleo pblico, carrera, exibilidad, funcin pblica.

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Sistemas de Emprego Pblico no sculo XXI: Que significado? Uma Sistematizao

Public Employment systems in XXI century: what means? An systematization

This article intends to systematize the forms or systems of public employment in EU countries and the OECD. The methodology includes the analysis of traditional career systems (career-based system) and the employment system (position-based system) on public employment. We Develop, yet, concise reflections on the changes occurred in those two schemes that have migrated to a third model, commonly called a hybrid model of public employment. This model reveals more flexible and correlative to the circumstances of the twenty-first century. Keywords: Public employment, career, flexibility, civil service.

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Introduccion
La gestin de recursos humanos o, en ltima instancia, la gestin del empleo pblico, en todas sus dimensiones, ha sido en las ltimas dcadas razn y causa de grandes controversias. Emergieron varias discusiones entre los acadmicos, en particular de los comunmente conocidos por tradicionalistas, que conceban la reforma, o iniciativas de reforma, como un Caballo de Troya camu ado de ideas ultraliberales basadas en cortes y costos en una lgica de mercado. De otro lado aparecieron normalmente los que condenan la naturaleza ultrasocial de los mtodos tradicionales que atacan el principio del mantenimiento o permanencia de los trabajadores, a todo costo, y de la inviolabilidad de los beneficios de aquellos trabajadores. A pesar del caso, parece consensudo, por lo menos para la mayora de los entusiastas de aquellos argumentos, que la gestin de recursos humanos en la administracin pblica puede, eventualmente, tener efectos perniciosos sobre el propio funcionamiento de los servicios pblicos. De all que, en este entendimento, la cuestin numrica y funcional y, hasta, de los costos con personal son cuestiones que, en el mbito de las reformas, debern andar siempre juntas, dada la complejidad del problema. Esta idea se ve corroborada por varios e importantes investigadores (Pollitt y Bouckaert, 2004). El Libro Verde de la Comisin Europea Modernizar el derecho del trabajo para enfrentar los desafos del siglo XXI (Comisin Europea, 2006) aparece, por lo menos en nuestro entendimento, como un conjunto de principios comunes que buscan alargar el horizonte de la reforma del empleo, en el sentido de no limitar las cuestiones institucionales, pero tambin, la cuestin de la seguridad y exibilidad de los trabajadores. De este modo, los componentes de la reforma debern incluir: (i) acuerdos exibles, confiables y aceptables al nivel de las leyes del trabajo y de la negociacin colectiva y, hasta, de formas modernas de organizacin del trabajo; (ii) estrategias amplias de aprendizaje a lo largo de la vida que aseguren una contnua capacidad de trabajo a los empleados; (iii) promocin de medidas e caces que prevean los rpidos cambios econmicos, reduciendo la duracin del desempleo y faciliten la transicin hacia nuevos tipos de empleo; y, por ltimo, (iv) sistemas de seguridad social modernizados, con sistemas de garantas adequados que,
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al mismo tiempo, promuevan el empleo y el apoyo a la movilidad en el mercado de trabajo. En los ltimos aos, los acadmicos comenzaron por reconocer los lmites de la NPHRM (New Public Human Resource Management) en cuanto modelo global que servira para todas las situaciones y como solucin para cualquier reforma. Los primeros en cuestionar tal aspiracin fueron Pollitt y Bouckaert (2004) y Osborne (2006). Las observaciones a varios textos de aquellos autores dejaban entrever tal certeza, la de que la sociedad en general y el sector pblico en particular, no estn cmodos con el modelo (Light, 2002; Soni, 2004; Farnham, 2003, y Desmarais, 2008). Parece, pues, evidente, en nuestros das, que existe una fuerte tendencia de ritmos bastante acelerados de la exibilidad del empleo pblico y, hasta, del empleo en general. Los sistemas tradicionales de empleo, como toda la estructura de la administracin pblica, sufrieron reformas administrativas, o iniciativas de reforma, tanto en su rgimen legal, como en las formas de acceso e ingreso de los recursos humanos. El tradicional sistema de carrera, comn a un gran nmero de pases de Europa y Amrica del Norte, pareca estar a cambiar hacia alternativas de empleo mucho ms exibles. En cuanto fenmeno reciente, estaba para ser ajustado a las necesidades extemporneas de servicio, no durables, y en especial en la busqueda de nuevos formatos de provisin del servicio pblico. Este ajuste tambin tiene relacin, para algunas situaciones para algunos pases, con la rede nicin del papel del Estado y, por consecuencia, hacer prevalecer, en muchas situaciones, la idea de que menos Estado, mejor Estado, quedando ste limitado a las funciones esenciales o, por lo menos, de autoridad. Tal circunstancia, muy estudiada, vena al encuentro del sistema de trabajo en sentido amplio, esto es, como nueva forma de contratacin y asignacin de recursos humanos y nancieros hasta entonces, impensables e incompatibles con el modelo burocrtico de administracin. La visin (el principio motivador) de la seguridad en el empleo, que no es nueva, asociada a rede niciones y rediseos del aparato estatal, desaparece gradualmente con el pasaje de un rgimen de carrera (fuertemente tradicional) hacia un rgimen de empleo. El empleo para toda la vida y la seguridad estatutaria comenz, de hecho, a ser fuertemente questionado. Como a rma Lopes (2001) comenzo a hablarse
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ms de empleabilidad y exibilidad que, conforme se refiere en textos de la OCDE (junto a Saraiva, 1997), incluye el conjunto de medios para mejorar la e cacia de las organizaciones y su capacidad para adaptarse a contextos de cambio del trabajo. La reforma del empleo pblico comenz, as, a ser un problema real de gobernacin, no reducindose a una solucin tcnico-jurdica, ya que estaba en cuestin la credibilidad de la actividad pblica y poltica, que careca de construir consensos entre los principales actores para de nir con transparencia las nuevas reglas de juego (Menchero, 2002). La cuestin central pareca ser, as, la de saber si era racional continuar invertiendo y desarrollando un sistema de carrera (career civil-service system) (Bodiguel, 1995; OECD, 1995, 1997a, 2001; Eymeri, 2001; Nomden, 2002), como fue el caso de Alemania, Portugal y Francia (por lo menos durante y despus del siglo XX) o si, por otro lado, se debera invertir en el rgimen de empleo (job civil-service system) como hace, desde hace mucho tiempo, el Reino Unido y Holanda, por ejemplo, dotando al aparato estatal de empleados ms cali cados y ms motivados para el esfuerzo de modernizacin. Los acomodos institucionales de las formas o sistemas de empleo pblico variaron, as, entre los pases de la OCDE. Tales diferencias se verifican en varios aspectos. A pesar de lo que se expone, la gran mayora de aquellos pases balancea por una de las siguientes opciones (no anulando la otra) que se resumen, por tanto, a dos modelos profesionales distintos que son aplicados en el empleo pblico: (i) el sistema de carrera (career-based system) y, (ii) el sistema de empleo (position-based system) (Dahlstrm y otros, 2008; Demmke y otros, 20081; Adomonis, 2008; Bour-

El sistema de carrera se caracteriza por la predominancia de la idea de empleo para toda la vida, con criterios espec cos de acceso e ingreso en la funcin, un fuerte nfasis en el desarrollo de la carrera con una gran relevancia para la antigedad y una diferenciacin relativamente fuerte entre el empleo pblico y privado (Demmke y otros, 2008). El sistema de empleo se caracteriza por un foco sobre la seleccin de candidatos para cada posicin, un acceso e ingreso ms abierto y una mayor movilidad entre el empleo en el sector privado y en el sector pblico.

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gon, 20082, Kuperus y otros, 20093). Los dos sistemas en confrontacin varan de pas a pas como se disea, no raras veces, dentro del propio pas, conforme el nivel (central, regional o local) de administracin pblica. A pesar del hecho que los servicios pblicos, en los pases europeos, son semejantes en los lmites de la proteccin de los valores y principios fundamentales de la administracin pblica, el diseo del empleo pblico presenta una gran diversidad y diferencia de estructura orgnica (Adomonis, 2008). Conforme refiere el autor, existen varios factores que contribuyen a esa falta de homogeneidad: (i) la diversidad de instituciones que constituyen el servicio pblico (horizontal scope of the civil service); (ii) la abundancia de posiciones y cargos disponibles, tanto en el mbito de la funcin poltica (cargos polticos de libre designacin, no electos pero designados), tanto en el mbito administrativo (altos cargos pblicos de designacin poltica) (vertical scope of the civil service); y, (iii) variedad de estatutos de empleo pblico que incluyen las funciones pblicas que se consignan al Estado (material scope of civil service).

1. Sistemas de empleo pblico versus modelos de administracion pblica


Es una evidencia que el modelo de empleo pblico adoptado, por cualquier pas, tiene una relacin directa con el modelo de administracin pblica de ese mismo pas. Esta relacin resulta de diversas causas. En primer lugar, existen diferencias
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Tradicionalmente, los sistemas de gestin de recursos humanos de la administracin pblica son clasi cados como sistema de carrera (career-based system) o sistema de empleo (position-based system). En sistemas de carrera los funcionarios son generalmente contratados (nombrados) en el inicio de carrera y se espera que permanezcan en el servicio a lo largo de toda la vida profesional. La entrada inicial esta basada en capacitaciones acadmicas y/o un exmen de admisin al funcionalismo pblico. Una vez reclutadas, las personas son incorporadas en funcin de las necesidades de la organizacin (Bourgon, 2008). El sistema de empleo se basa en el principio de reclutamiento para habilidades y competencias asociadas a cargos o a una rea espec ca de trabajo. El reclutamiento puede ser hecho internamente o externamente, sin garanta de promociones posteriores. De un modo general, hay ms apertura en ese sistema, pues las nombramientos se hacen a partir de un amplio nmero de candidatos. Pero adems de las caractersticas anteriores, Kuperus y otros (2009) agrega las siguientes caractersticas. Para el rgimen de carrera: criterios de admisin espec cos, bajo nivel de delegacin e individualizacin. Para el rgimen de empleo: acceso ms abierto y mayor movilidad entre el empleo en el sector pblico y privado; considerable nivel de delegacin e individualizacin; evaluacin y desempeo; cambios ms fcil de implementarse.

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entre los Estados con un sistema de empleo y un sistema de carrera porque en cada uno de esos sistemas las condiciones a aplicar a los trabajadores tambin son diferentes. En segundo lugar, y aunque las estructuras de la administracin pblica y las condiciones de trabajo sean diferentes en cada pas, existen ciertas semejanzas en la organizacin del servicio pblico que pueden ser vistas como un cluster geogr co de cada pas, descompuesto en: Continental, Mediterrnico, pases nrdicos y pases del Europa del Este (Kuperus y otros, 2010) (tabla 1). Tabla 1 Caractersticas bsicas de las diferentes tradiciones/pas
Tradicin Continental Anglo-Sajnica Nrdica Mediterrnico Europa del Este Tradicin del Servicio Pblico Elevado estatus de los funcionarios pblicos, organizados y reconocidos como cuerpos especiales Elevado estatus de los funcionarios pblicos, no son politizados Empleo pblico altamente descentralizado (modelo de agencia), profesional y no politizado Los funcionarios pblicos tienen un bajo estatus, existencia de intervencin poltica en la administracin Cada pas ha adoptado un sistema diferente, pero las tendencias ms comunes son: baja calidad del servicio pblico, mecanismos muy dbiles para evitar la interferencia de la poltica en la administracin

Fuente: Kuperus, H., Rode A. y Duta, R. Trends in Public Administration and the Healthcare Sector, como parte del proyecto Restructuring in the Public Sector: A Flexicurity Approach (co nanciado por la European Commission) junto a Kuperus, y otros, 2010. Traduccin propia.

En estas circunstancias las tradiciones de varios pases o Estados van a in uenciar, obviamente, el tipo, o tipos, de reforma de la administracin pblica, particularmente del empleo pblico, como se puede ver en la tabla 2.

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Tabla 2 Resumen de los tipos de reforma


Tipo de reformas Nueva Gestin Pblica Polticas de Estado de Bienestar Reforma Institucional (privatizacin, descentralizacin)
Reformas Graduales (step-by-step Proceedings)

Pases donde la reforma fue realizada Pases Anglo-sajnicos Pases Escandinavos Francia, Blgica, Italia en cierta medida, pero tambin Europa del Este y mediterrneo Alemania y Holanda (Dutch polder model) Pases mediterrnicos y del este europeo

Reformas poltico-administrativas (en la secuencia de cambio de rgimen)

Fuente: Minogue, M., Changing the state: concepts and practice in the reform of the public sector (p. 17 37) en Minogue, M., Polidano, C. and Hulme, D., Beyond the New Public Management: Changing Ideas and Practices in Governance; Edward Elgar: Cheltenham, UK, 1998, p. 1. Junto a Kuperus y otros, 2009. Traduccin propia.

Otro punto de vista especial, pero dicotmico, tiene que ver con el contraste del clsico sistema jurdico (o in uencia) en vigor (tabla 3, 4). As, la relevancia de diferentes tradiciones pblicas y administrativas, como el clsico contraste entre el sistema continental (derecho pblico, derecho administrativo, sistema de administracin ejecutiva) por un lado, y el sistema anglo-sajnico, sistema de administracin judicial (common law) por otro, estn frecuentemente encontrados en la investigacin sobre administracin pblica comparada (Demmke y otros, 2008) que a su vez, in uencia el tipo de reforma.

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Tabla 3 Administracin pblica tradicional/pas


Administracin pblica (tradicional) Tradicin Anglo-Sajnica Tradicin de Europa Continental Tradicin Mediterrnica/ Tradicin del sur de Europa Tradicin Escandinava Tradicin de Europa Continental Nuevos Estados-Miembros (Tradicin del Sudeste) Fuente: Demmke y otros, 2008. Traduccin propia. Pas Irlanda, Malta e Reino Unido Austria, Blgica, Francia, Alemania, Luxem burgo, Holanda e Eslovenia Chipre, Grecia, Italia, Portugal y Espaa Dinamarca, Estonia, Finlandia y Sucia Repblica Checa, Hungra, Lituania, Polnia, Eslovauia y Lituania Bulgria y Rumana

Tabla 4 Sistemas tradicionales de RH en la administracin pblica/pas


Sistemas tradicionales de RH en la administracin pblica Continental Mediterrnico Escandinavo Europa del Este Anglo-Sajnico Sudeste Europeu Otros Sistema Carrera Empleo Carrera Empleo Empleo Carrera Empleo Empleo Carrera Carrera Empleo Carrera Pas Austria, Blgica, Alemania, Francia y Luxemburgo Holanda y Eslovenia Chipre, Grecia, Espaa y Portugal Italia Dinamarca, Estonia, Finlandia y Suecia Hungra, Lituania, Polonia e Eslovaquia Letonia y Repblica Checa Reino Unido Irlanda e Malta Bulgaria y Rumana EUA Japn

Fuente: Demmke y otros, 2008. A. Auer, Ch. Demmke, R. Polet, Civil Services in the Europe of Fifteen, Maastricht, 1996, p. 139, en Czaputowicz, 2002; OCDE, 1993, 1997a, 1997b, 2000. Adaptado. Traduccin propia.

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2. Los sistemas de empleo pblico

Se sugiere en la literatura, casi por consenso en los pases de la OCDE, sobre la importancia de la necesidad de la existencia de un sistema de carrera (career-based) en el empleo pblico, hasta por las funciones esenciales del Estado, a pesar de la hipottica discordancia sobre cual es el permetro, o cual la magnitud, que deba asumir tal rgimen. Existen, sin embargo, diversas e importantes opiniones sobre el modo de lograr ese fin, toda vez que se tratan de diferentes culturas, arquetipos o modelos de empleo pblico. En el caso de los pases de la OCDE los modelos de empleo pblico representan un mix de los dos sistemas y la dicotoma establecida, como ya se vi, entre el modelo de carrera y empleo (career based model y el position based model). La descripcin en la tabla 5 pretende esquematizar la informacin (OCDE, 2008). Cabe destacar, no obstante, que a nivel de las nomenclaturas, los dos regmenes aparecen en la literatura con las subsecuentes tipologas: en el caso del sistema de carrera (Civil Service Model) (i), aparecen las siguientes designaciones: career based model; career--based systems; closed systems y career system; en el caso del sistema de empleo (Public Employment Model) (ii), aparecen las siguientes designaciones: position based model; position-based system; open system e position system.

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Tabla 5 Funcin pblica y modelos de empleo pblico


Modelo de servicio pblico o modelo de carrera Empleo asentado en el Derecho Pblico Empleo para toda a vida Reclutamiento en ingreso de la carrera, promociones reservadas por acceso interno nfasis en las capacitaciones literarias y certi cados formales Remuneracin protegida por estatuto, importancia de la antigedad Foco en la lealdad, en los procedimeintos y en la objetividad Regmenes especiales de jubilacin (reforma) Fuente: OECD, 2008. Traduccin propia. Modelo de empleo pblico o rgimen de empleo Empleo basado en el Derecho Privado No es garantizado el empleo para toda la vida Reclutamiento para categoras y puestos espec cos, todos abiertos a candidatos externos Toda la experiencia y cali caciones pueden ser tenidas en consideracin Remuneracin protegida por contrato, desempeo y orientacin para el mercado, sin requisitos de antigedad Foco en los resultados y en el desempeo Rgimen de jubilacin (reforma) igual al del sector privado

Para los pases de Europa (tabla 5) los dos modelos asumen caractersticas muy semejantes de lo anterior, hacindose una separacin o entre el designado closed system y el open system que que no son ms que la correspondencia al career based model, en el primer caso, y al position based model, en el segundo caso.

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Tabla 6 Modelos de empleo pblico en Europa


Sistema Cerrado Reclutamiento solo para las posiciones de ingreso y no de acceso Diplomas y background educacional espec co para carreras espec cas Ausencia de reconocimiento de experiencia profesional fuera del sector pblico Procedimientos formales de reclutamiento Perodo de entrenamiento y formacin para los iniciantes Permanente estabilidad Rgimen estatutario de remuneraciones Existencia de una escala salarial para promociones y progresiones Sistema de antigedad Reglamentacin especial para la negociacin Sistema abierto Reclutamiento para categoras de ingreso y de acceso (dentro de la carrera) Sin diplomas y background educacional espec co, pero habilidades y competencias espec cas para determinadas categoras Reconocimiento de experiencia profesional fuera del sector pblico Sin procedimientos formales de mtodos de seleccin Sin perodo de entrenamiento y formacin para los iniciantes Ausencia de estabilidad Rgimen de remuneraciones de base de negociacin colectiva Sin sistema de progresiones Sin sistemas de antigedad Negociacin colectiva hecha en los mismos moldes que el sector privado

Fuente: A. Auer, Ch. Demmke, R. Polet, Civil Services in the Europe of Fifteen, Maastricht, 1996, junto a Czaputowicz, Jacek (2002). Traduccin propia.

As, no quedan dudas de que el sistema de empleo pblico (funcin pblica, Civil Service System) est dividido en dos grandes categoras: el modelo de carrera (o closed systems) y el modelo de empleo (u open systems) (Bekke, Perry y Toonen, 1996; Lgreid y Wise, 2007) (tabla 6), aunque, como ya se ha sealado, con especificidades diferentes (tabla 7).

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Tabla 7 Elementos tpicos de los dos sistemas tradicionales (carrera y empleo)


Carreira Reclutamiento para el acceso (posiciones intermedias) Sin requisitos habilitacionales para determinadas categoras Sin limite de edad mxima Sin perodo de estage en inicio de carrera Sin procedimientos formales, pero sigue mtodos del sector privado En el ingresso y en el acceso (inicio y al a mitad de las carreras) Experiencia profesional es un criterio de seleccin y puede in uenciar la remuneracin inicial Sin sistemas de promociones de nidos Reconocimiento de la experiencia profesional fuera de la funcion pblica Oportunidades de movilidad Sin formacin compulsoria Sin trminos de anuncio y jacin de vacantes Inexistencia de empleo a lo largo de la vida. Contractual, como en el sector privado Acuerdo colectivo Progresiones solo por negociacin Sin sistema de antigedad Relacin de la remuneracin con el desempeo Acuerdo colectivo Contribucin Sin regulacin espec ca Empleo

Condiciones de acceso

Reclutamento solo en el ingreso Requisitos habilitacionales para determinadas categoras Lmite de edad mxima Perodo de estage en inicio de carrera

Procedimientos en el reclutamiento

Procedimientos formales

Acceso para pases de la UE

Solamente en el ingreso, en el aceso es restrictivo No reconocimiento de la experiencia profesional

Sistemas de promociones definidos

Desarrollo de carrera

No reconocimiento de la experiencia profesional fuera de la funcin pblica

Movilidad limitada o restricta

Formacin en servicio

Formacin compulsoria, especialmente para las promociones

Transparencia administrativa

Vacantes y concursos con anuncio pblico

Deberes y derechos

Empleo a lo largo de la vida

Sistema de remuneracin

Rgimen legal Sistema de progresin salarial por tiempo de servicio Sistema de antigedad No hay relacin desempeo/remuneracin

Sistema de pensiones

Rgimen estatutario Rgimen especial

Legislacin disciplinaria

Establecido por ley

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Legislacin laboral

Legislacin espec ca que reglamenta la participacin de los sindicatos en la

toma de decisiones relativas al empleo pblico

Las condiciones de trabajo de los funcionarios son de nidas en negociacin entre autoridades y los sindicatos y previstas en acuerdos colectivos. La participacin de los sindicatos es la misma que la del sector privado

Fonte: Adomonis, 2208.

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El sistema de carrera4,5 fue adoptado por la mayora de los pases europeos y latino-americanos, as como Japn (Saraiva, 1997). Los EUA optaron por el sistema de empleo, donde la cali cacin requerida para ocupar un puesto debe responder a la descripcin de puestos (job descripton) (Saraiva, 1997). En Francia se considera reservar el sistema de carrera a los que realizan funciones tipicamente estatales y dejar las restantes para el sistema de empleo. El argumento para la opcin del modelo de servicio pblico de carrera y, por consecuencia, estatutario, fue el de preservar el carcter del servicio en la relacin jurdica entre el empleador y el empleado, y para evitar las divergencias que seran percebidas como injustas y que prejudicaran internamente la movilidad entre las diferentes administraciones pblicas en el pas y de algn modo preservar, esencialmente, las funciones de soberana y de seguridad del Estado, aunque esta ltima razn sea muy discutida. De este modo, durante dcadas se entendi que los modelos en confrontacin, con predominancia para el modelo de carrera (cerrado) protegan de alguma mane-ra los valores fundamentales del servicio pblico y as parecia estar encontrada la mejor manera de preservar la tica que se pretenda para la satisfaccin de las necesidades colectivas esenciales de la parte del Estado. A pesar de esa conviccin, muy temprano, por las razones que se expusieron, los lmites de aquel alcance de alguna forma fueron prescribiendo en el tiempo y en la e cacia que se pretenda en relacin a los modelos. De
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Tipicamente estatales: defensa, poltica, diplomacia, justicia y nanzas (Saraiva, 1997). Segn el modelo de Derlien (1994) y Parrado (1996) existen cuatro tipos fundamentales de carrera: (i) carrera pura (implica, un individuo, estar en la administracin pblica desde el comienzo de la actividad, o por lo, menos hasta 4 aos despus de terminar estudios); (ii) carrera retardada (la incorporacion en la administracin pblica tiene lugar 4 a 7 aos posteriores al desempeo de un primer puesto de trabajo diferente a la administracin pblica); (iii) carrera mixta (el ejercicio de funciones pblicas acontece en simultneo como ejercicio de funciones privadas, o entrar en la administracin pblica despues de 7 aos en otra actividad profesional privada); y, (iv) carrera paralela (que se refere a la ocupacin sucesiva de puestos de trabajo donde no se ontiene o adquiere alguna experiencia en la gestin de recursos pblicos). Al nal las formas adoptadas por varios pases para organizar sus servicios pblicos o funcionariados pblicos pueden ser agrupados en dos grandes sistemas: el sistema de empleo de un sistema de carrera, el servicio tradicional ocidental (Auer, 1998). Longo (2001) a rma que la distincin fundamental entre el sistema de carreras y sistema de empleo est en el relacionamiento con el mercado de trabajo. La idea de estabilidad ha surgido como una reaccin alo sistema de despojos y contra el patrimonialismo (Saraiva, 1997), la carrera aparece como un elemento central de distincin entre los sistemas de empleo en el servicio pblico.

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un modo general, el buen funcionamiento de las organizaciones no dependa ya tanto, como se pensaba, en el diseo institucional y formal de las relaciones contractuales entre empleador y empleado sino de la existenciamas de contratos relacionales (relational contracts) (Williamson, 1975) o contratos psicolgicos (psychological contracts) (Levi, 2005) entre ellos, en otras palabras, de intercambios informales que tornan posible una acumulacin de con anza (Dahlstrm y otros, 2008). La exteriorizacin de este paradigma trajo una certeza o, por lo menos, una realidad que se insista en ocultar: la existencia de una enorme disconformidad en el tradicional formato de encarar la gestin del empleo pblico. Los modelos tradicionales estn, ahora, delante de una nueva visin del problema, ms abierta, mucho mss prxima del sector privado que alguma vez se imagin, a pesar de no ser reciente este recurso a formas de relational contracts, toda vez que en los ltimos veinte aos, en un signi catvo nmero de pases se abri la contratacin para los servicios pblicos, tanto a travs de la evolucin para sistemas de empleo como reclutamiento abierto a candidatos fuera de la funcin pblica (outsiders), para grandes cargos y categoras; recurso al agenciamiento; y, por la reestructuracin del propio sistema de carrera y que, aunque, la permisin de entradas laterales (fuera de la funcin pblica) para los cargos dirigentes o de jefaturas intermedias y superiores (OECD, 2008). Esta situacin se extendi, hasta, a los pases ms tradicionales que tienen sistemas relativamente cerrados, como por exemplo, Belgica, Francia, Portugal, Irlanda y Corea, donde el reclutamiento de gran parte de los cargos de nivel senior (dirigentes) fue abierto a los candidatos provenientes del sector privado. Como resultado de una amplia gama de otras reformas, en la mayora de las administraciones pblicas en la ltima dcada, no hay, en el inicio del siglo XXI, un modelo de empleo pblico que pueda ser descrito como un modelo clssico de la carrera (Demmke y otros, 2008), aquellos cambios (reformas) llegaran a in uenciar la reclasi cacin de los modelos de empleo pblico ya expuestos. En este desenlace, se reconoce que los dos modelos de empleo pblico ms tradicionales tienen sus fallas y preocupaciones de muy corto plazo. En la prctica, los modelos de empleo pblico comienzan a migrar hacia formatos ms hbridos donde existe un mix de las ms convenientes caractersticas del sistema de empleo y del sistema de carrera (tabla 8). Este sistema est ya presente en los pases del Este Europeo que iniciaron el proceso de reforma de la administraEstado, Gobierno, Gestin Pblica

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cin pblica a la altura de cambio del rgimen. Estos sistemas hbridos comienzan tambin a aparecer en Italia y Malta (Kuperus, 2009). Tabla 8 Estados miembros con sistema de carrera, empleo e hbrido
Carrera Austria Blgica Chipre Francia Estados miembros Alemania Grecia Irlanda Luxemburgo Portugal Rumana Bulgaria Hungra Italia Letonia Lituania Malta Polonia Eslovaquia Eslovenia Repblica Checa Dinamarca Estonia Finlndia Holanda Suecia Reino Unido Hbrido Empleo

Espaa Fuente: Kuperus, H., Turchetti, C., Rode, A., Recruitment and Equal Opportunities Systems in National, European and International Civil Services; European. Parliament, Policy Department for Citizens Rights and Constitutional Affairs, November 2008. Junto a Kuperus y otros, 2010. Traduccin propia.

Uno de los factores que tiene, desde el inicio, visibilidad en la opcin por nuevos formatos de empleo pblico, esto es, por lo leve, pero creciente, abandono del sistema de carrera, como preferencia a sistemas abiertos, fue la ocurrencia en modificaciones en los procedimientos a nivel del reclutamiento para el empleo pblico. El proceso de reclutamiento era el apoyo ms importante para aquella dicotoma existente en los modelos. As, el sistema, en principio abierto a todos los que se califican para el cargo, y no solo a los empleados oriundos de la funcin pblica (Dahlstrm y otros, 2008) fue, tal vez, el primer paso para el creciente inters en la gestin estratgica de recursos humanos en los ltimos 20 aos, como justi ca un cuerpo considerable de investigaciones que han emergido con preocupacin en los aspectos funcionales de la gestin de recursos humanos. A pesar de eso, todava gran
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parte de la literatura prescriptiva defiende un papel cada vez ms estratgico (Ulrich, 1998, junto a Dahlstrm y otros, 2008), los resultados empricos han sido ambivalentes sobre la posibilidad, o no, que los departamentos de RH hayan (o sean) sido capaces de alcanzar aquel objetivo, en especial en el sector pblico (Kessler, Purcell y Coyle Shapiro, 2000; Harris, 2002; Caldwell, 2003, junto a Truss, 2009). La entrada de outsiders en la funcin pblica es, todava, un asunto sensible, a pesar de las ventajas que se le reconoce. Mastracci y otros (2007) analizaron y relanzaron a la discusin el fenmeno de la exibilizacin del trabajo en el sector pblico en los EUA, y describieron varios factores que reclaman el uso de contratos de trabajo no estandarizados para aquel sector. Not, de primera mano, observando las dinmicas polticas, que era necesario una mayor utilizacin de funcionarios contratados por agencias pblicas a la par de un mayor control de efectivos, requisito especial, y polticamente conveniente, desde los aos 80 dada la animosidad con el llamado big government. En segundo lugar, la contratacin de servicios fuera del gobierno o de la administracin pblica permitira que las agencias del gobierno pudiesen obtener conocimiento cali cado y experiencia en los empleados a reclutar, que es particularmente deseable cuando ciertas capacidades son necesarias solo temporalmente, o por lo menos, no en una base regular y contnua, tales como servicios de tecnologa de informacin y comunicacin. Aunque el abordaje del modelo de empleo (sistema abierto) fuese realizada usando el tipo de lenguaje del sector privado, hay algunos autores que consideran que hay el peligro de las organizaciones de dominio pblico dejen de lado los valores inherentes a ese dominio (Stewart y Walsh, 1992, junto a Boyne y otros, 1999). Estudios anteriores compararon las varias dimensiones del sector pblico y privado. Uno se dedicaron a las dinmicas de los sindicatos que mostraron un declive en el sector privado, pero ningn cambio en el sector pblico (Fiorito y otros., 1996; Deery y De Cieri, 1991; Bain y Price, 1993, junto a Harel y otros, 2001). Otros (notados en Harel y otros, 2001) observaron las diferencias en las prcticas de gestin (Clark y otros., 1994) y el exito o el fracaso de la ejecucine de polticas de calidad (Se-Jeong, 1991). Vandenheuvel (1994) y Madeira (1990) exploraron la cuestin del ausentismo y encontraron una mayor tasa de ausentismos en la funcin pblica. Shapiro y Steiner (1989) estudiaron el diferencial de rendimentos entre los dos
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sectores. De la misma forma, fueron encontradas diferencias en los beneficios pagados a los empleados (Dubin y Aharoni, 1981; Milkovich y Newman, 1990). Sin embargo, otro estudio encontr diferencias en las estrategias de reclutamiento de los dos sectores (Sziraczki y Windell, 1995). Pero una cantidad considerable de la investigacin ha comparado diversas prcticas organizacionales en los sectores pblico y privado, ninguna tentativa fue hecha para comparar las prcticas de GRH ebn la totalidad (Harel y otros, 2001). Se concluye, as, que la contribucin de nuevas formas de reclutamiento, en especial la permisin de outsiders, llev a la no existencia de modelos puros de carrera y empleo (Demmke y otros, 2008). Como alternativa y como ta se refiri, parece haber una tendencia hacia sistemas hbridos que combinan elementos de ambos sistemas puros. Un anlisis, realizado por Demmke y otros (2008), de los diferentes sistemas nacionales de RH con base en 17 indicadores/caractersticas, mostr que an existen diferencias considerables entre los sistemas de recursos humanos en diversos pases (tabla 9). Tabla 9 Sistema de RH por pas
Sistema de Recursos Humanos Carrera (Career-based HR system) Pas Austria, Blgica, Bulgaria, Chipre, Francia, Alemania, Grecia, Hungra, Irlanda, Lituania, Luxemburgo, Malta, Polonia, Portugal, Rumana, Eslovaquia y Espaa Repblica Checa, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Italia, Letonia, Holanda, Eslovenia, Suecia y Reino Unido

Empleo (Position-based HR system) Fuente: Demmke y otros, 2008.

Hay, pues, una tendencia creciente dentro de un nmero tambin creciente de Estados-Miembros de la UE para combinar elementos tpicos de ambos sistemas (Adomonis, 2008) y tornarlos, como se vi (tabla 8) en modelos hbridos, en cuanto combinacin de dos sistemas. En cualquier caso, los cambios en la con guracin de los servicios pblicos estn direccionados principalmente para el sistema de empleo toda vez que es ms exible, consecuentemente, ms barato.

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La utilizacin del abordaje de la flexiseguridad en la administracin pblica es difcil y ms desa adora que en el sector privado, hasta por las diferencias organizacionales, estructurales y, hasta, de valores (Kuperus y otros, 2010) pero un conjunto de pases estn efectivamente operando un rgimen hbrido de empleo pblico que combina con algunas caractersticas de aquella teora (flexiseguridad) y, todava, en algunos aspectos que tienen que ver, de resto, con el tipo de nfasis que el propio pas da a determinadas caractersticas (tabla 10) de los varios modelos de empleo pblico (Bourgon, 2008). Tabla 10
Reclutamiento para la funcin pblica: diferencias de nfasis
nfasis en la competicin por categoras y experiencia profesional Austrlia, Canad, Dinamarca, Finlandia, Islndia, Nueva Zelanda, Noruega, Suecia, Suiza, Reino Unido y Estados Unidos de Amrica Fuente: Bourgon, 2008. Traduccin propia. nfasis en el concurso y en el examen y requisitos habilitacionales a la entrada Repblica Checa, Francia, Hungra, Irlanda, Japn, Corea, Luxemburgo, Espaa

3. El significado del sistema de empleo pblico en el siglo XXI


En una primera fase (dcadas de 70 y 80) la reforma del empleo pblico se caracteriz, esencialmente, por el nfasis en la reestructuracin del propio servicio pblico. Dir-se- que la preocupacin era esencialmente orgnica y no funcional. Destacndose, en esta fase, las reformas macroeconmicas orientadas a los ajustes estructurales de los problemas del aparato scal. En una segunda fase (dcada del 90) la preocupacin recay en la evaluacin de la conveniente capacidad del empleo pblico, esto es, por la mejor forma de racionalizar el aparato de Gobierno (mucho en el seguimiento de las dcadas anteriores). En una tercera fase (dcada de 2000) el foco recay sobre la calidad del servicio prestado por el empleo pblico.

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Son de destacar, en particular, algunas intervenciones clave de la segunda fase (OCDE, 2002): (i) reforzar las competencias de los trabajadores; (ii) mejora de la gestin de los sistemas y estructuras; (iii) reconstituir los incentivos y mejorar los sistemas de pago; y, (iv) mejorar el ambiente de trabajo. La mejora prestada por los servicios pblicos pasara, as, por seis factores de fundamentales: (i) urgencia de la necesidad de evidenciar resultados; (ii) demanda de transparencia y responsabilizacin de los servicios pblicos; (iii) transicin para economas de mercado y crecimiento liderado por el sector privado; (iv) la in uencia de la nueva gestin pblica; (v) la necesidad de polticas en PRH para apoyar los abordajes sectoriales; y, (vi) la prosecucin de un abordaje de sistemas de empleo integrados (OCDE, 2002). Es, por otra parte, este ltimo factor la razn de grandes dolores de cabeza para la mayora de los pases, en lo que concierne a la reforma del empleo pblico: la aproximacin del sistema de carrera al sistema de empleo. En este decurso, en el inicio del siglo XXI, los investigadores de las ciencias administrativas estn cada vez ms preocupados con la prominente in exibilidad de los modelos organizacionales y comportamentales del sector pblico, no importando si fueran (o no), in uenciados por la Teora Burocrtica (Bureaucratic Theory), las ideas de la Teora de la Escuela Pblica (Public Choice) o el abordaje de la Nueva Gestin Pblica (New Public Management) (Madureira y otros, 2010). Las relaciones de trabajo en el servicio pblico sufran, as, modificaciones profundas en muchos pases, en las ltimas tres dcadas (Bordogna, 2008). Como resultado, algunos de aquellos pases registaron un aumento de con ictos laborales en el servicio pblico, una situacin que muchas veces llebv la agenda de reforma de las relaciones de trabajo del servicio pblico para el centro de las atenciones en el escenario de las relaciones industriales nacionales.

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Tabla 11 Aproximaciones tradicionales del sistema de regulacin del empleo pblico Sistema de empleador soberano (Sovereign employer) El gobierno acta como empleador soberano, de forma unilateral, por la determinacin por ley y decretos, los trminos y condiciones del empleo (incluyendo salarios) de los funcionarios pblicos, o por lo menos una parte sustancial de ellos (empleados y parte de los funcionarios pblicos) Prerrogativas especiales, procesales y materiales, y a veces un estatuto formal especial, para una gran parte de los trabajadores, tales como: la seguridad del empleo; garantas formales en los procesos de reclutamiento, carrera, movilidad interna, las cuestiones disciplinarias; importancia de la antigedad; importancia de las normas nacionales
Inexistencia del derecho de negociacin colectiva de los funcionarios pblicos y (por lo menos en parte) y restantes trabajadores de la administracin pblica, con limitaciones

Sistema de Empleador modelo (Model employer)

El gobierno como empleador ofrece un liderazgo por el ejemplo en materia de empleo y relaciones de trabajo, la concesin de mejores elementos procesales y materiales que las practicadas en el sector privado: la seguridad del empleo, pensiones y beneficios de faltas formales, los mecanismos procesales para lidiar con despidos y procesos disciplinarios, la formacin, la antigedad y la importancia de la comparabilidad de los estndares nacionales

Mixto de reglamentacin de los trminos y condiciones de empleo y derecho a negociacin colectiva Modalidades de participacin del empleado Derecho a huelga, a veces con algumas limitaciones Derecho de asociacin admitido, con el apoyo de los sindicatos

Ningn derecho a la huelga o reglamentacin especial


Admitido (en general) el derecho de asociacin

Fuente: Bordogna, 2008

En lo que respecta, ms especficamente, a las relaciones de empleo y polticas de los trabajadores, las implicancias de esas ideas y normas eran esencialmente para confrontar ambos abordajes tradicionales de regulacin de servicios pblicos, que dominaron las democracias ms industrializadas en las pos guerra. En otras palabras, por un lado, el abordaje del empleador soberano (tabla 11), tpica de la tradicin Alemana y Austraca, as como (con algunas especi caciones) de otros pases europeos continentales (como Francia, sino tambin Dinamarca, Espaa y tambin otros) y, por otro lado, el empleador modelo, abordaje tpico de la tradicin Anglo-Americana (Beaumont, 1992; Bach y Kessler, 2007, junto a, Bordogna, 2008).

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Estos dos abordajes son diferentes en algunos aspectos importantes, particularmente con referencia al papel de la regulacin unilateral versus el conjunto de los trminos y condiciones de trabajo, y la cuestin ligada a la prohibicin/ limitacin versus el reconocimiento del derecho a la huelga. Pero, y a pesar de las diferencia, tienen tambin varias caractersticas en comn: i) algumas formas de seguridad del trabajo (ms rigurosas en el primer abordaje); ii) garantas materiales y procesales en materia de reclutamiento, movilidad interna, carreras, formacin y cuestiones disciplinarias; iii) la importancia de la antigdad y tiempo de servicio en la determinacin de los salarios y carreras, con referencia a algunos estndares de comparabilidad nacional; iv) atencin para las cuestiones de equidad, el respeito por la competencia profesional y tradiciones; e, v) importancia y estatus del funcionario pblico (Bordogna, 2008). Como consecuencia del nuevo abordaje, el autor menciona un conjunto de efectos sobre el mercado de trabajo del sector pblico y de las relaciones de trabajo que pueden ser esperados (Bordogna, 2008): a) una disminucin de la cuota de empleo en el sector pblico traida por la privatizacin generalizada y outsourcing de procesos, as como por crecientes preocupaciones sobre la contencin del gasto pblico; b) una disminucin de empleados del secctor pblico que gozan del estatuto profesional especial y un aumento paralelo de los trabajadores con contratos de trabajo comunes, y tambin del contingente de trabajadores, en consecuencia del objetivo ms vasto para diminuir o eliminar la diferencia entre el sector pblico y el sector privado; c) una reduccin del alcance y de la intensidad de las prerrogativas asociadas al estatuto especial de trabajo, menos seguridad de empleo, sino tambin un debilitamiento o eliminacin de procedimientos especiales en caso de despidos y de garantas formales (reclutamiento, carreras, movilidad horizontal y cuestiones disciplinarias, as como regmenes de pensiones menos favorables);
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d) una amplia difusin de negociacin colectiva libre (esto es, en una base voluntaria), como el principal mtodo de regulacin de la relacin de trabajo, en detrimento de formas con base legal de regulacin unilateral; e) descentralizacin de la negociacin colectiva, como manera ms sensible a las variaciones de las condiciones locales del mercado de trabajo y necesidades organizacionals, en detrimento de formas nacionales de todos los servicios pblicos; f) importancia de la disminucin o supresin del tiempo de servicio u otros requisitos automticos y colectivistas, como los criterios para determinar los aumentos salariales y de carrera, en favor de un mecanismo ms diferenciado, exible, selectivo e individualizado, tal como formas de concurso pblico para las promociones en la carrera o en varios tipos de mrito y pago (salario) indexado al desempeo; y, g) un abordaje menos preconcebido favorable a sindicatos y sindicalismo, y en algunos casos orientado a la confrontacin, en el mbito del refuerzo de las prerrogativas en materia de gestin de personal.

3.1

Representacin de los modelos de empleo pblico versus flexibilidad y seguridad

Los ciudadanos son cada vez ms crticos y exigentes en cuanto al desempeo e integridad de los servicios y funcionarios pblicos (Demmke y otros, 2008). Ya no se exige solo una elavada calidad del servicio sino, tambin, transparencia, control, integridad, exibilidad, etc.. Establece las grandes cuestiones y desafos del empleo pblico en el futuro. Cada pas estar a la bsqueda de instrumentos ajustados para enfrentar aquellos desafos futuros, en otras palabras, tornando el mercado de trabajo ms adaptable a los rpidos cambios. Como refiere Kuperus y otros (2010) se exige la integracin del concepto de flexiseguridad (un equilibrio entre exibilidad y seguridad) en las polticas gubernamentales, que sern tiles en el desarrollo de estrategias de mercado sustentables para el empleo pblico. Este equilibrio entre exibilidad y seguridad ms no es, a nuestro entender, la mezcla correspondiente del modelo de carrera y empleo, esto,

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es, de un modelo ms hbrido y que combine las caractersticas ms importantes en el alcance del equilibrio y, al mismo tiempo, de seguridad. El concepto de flexiseguridad6 enfatiza la exibilidad en el mercado de trabajo, en particular en el empleo pblico que ahora se trata, no obstante, garantizar de la misma manera la seguridad en los cambios de los trabajadores de una categora/ cargo/ posicin a otro (a), tanto a nivel interno como a nivel externo (tabla 12).

Segn Kuperus (2008) la flexiseguridad es una estrategia integrada, construida para lidiar con diferentes tipos de desafos en las organizaciones y en el mercado de trabajo y, por tanto, tambin puede ser ajustada a los problemas espec cos levantados por la actual crisis econmica. El concepto de flexiseguridad enfatiza la exibilidad de los mercados de trabajo, asegurando una transicin segura para los trabajadores durante su vida: de la escuela para el trabajo, a partir de un empleo o de una posicin para otra, entre el desempleo o inactividad y de trabajo y del trabajo para la reforma/retiro. La seguridad es ms que slo seguridad del empleo: se trata de capacitar a las personas para el progreso en su vida profesional ().

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Tabla 12 Matriz de la flexiseguridad


Seguridad Flexibilidad Seguridad en el trabajo Tipos de contrato de trabajo Legislacin relativa a la proteccin del empleo Reforma anticipada Seguridad en el empleo Servicios de empleo Formacin/ aprendizaje a lo largo de la vida Legislacin relativa a la proteccin del empleo Formacin/ aprendizaje a lo largo de la vida Formacin/ aprendizaje a lo largo de la vida Rotacin Trabajo en equipo Multi-cali cacin Alteraciones en los pagos a la seguridad social Empleo subsidiado Beneficios en el trabajo Seguridad en los rendimientos Seguro/ desempleo Otros beneficios sociales Salarios mnimos Seguridad combinada Proteccin contra el despido durante la licencia de varios regmenes

Flexibilidad numrica externa

Flexibilidad numrica interna

Rgimen de semana de trabajo abreviada / tiempo parcial

Part-time (beneficio complementario) Bolsas de Estudio Beneficios en la enfermedad

Tipos diferentes de rgimen de licencias Reforma por tiempo parcial

Flexibilidad funcional

Enriquecimiento del trabajo Formacin Subcontratacin Outsourcing

Remuneracin asignada al desempeo

Rgimen de tiempo de trabajo voluntario

Costos del trabajo/ flexibilidad salarial

Ajustes en los costos del trabajo Escalas/reduccin de los pagos a la seguridad social

Acuerdos salariales colectivos Beneficio ajustado para la semana de trabajo reducida

Rgimen de tiempo de trabajo voluntario

Fuente: Wilthagen, T., Tros, F., The concept of flexicurity: A new approach to regulating employment and labour markets, TRANSFER European Review of Labour and Research, 10(2), 2004, junto a Kuperus y otros, 2010. Traduccin propia.

La matriz de flexiseguridad en el empleo pblico contiene varios indicadores que ayudan a describir la condicin del mercado de trabajo, en particular, en la funcin pblica, tanto del lado de la flexibilidad, como de lado de la seguridad. Se sugiere

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que aquellos indicadores puedan coexistir, aislada o separadamente, de forma a alcanzar el conjunto de polticas necesarias a cada pas teniendo en cuenta el aparato de su mercado de trabajo (Kuperus y otros, 2010). El autor (2010) asume que los componentes fundamentales de la flexiseguridad son: (i) disposiciones contractuales flexibles y fiables (flexible and reliable contractual arrangements); (ii) aprendizaje amplio a lo largo de la vida (comprehensive lifelong learning); (iii) mercado de trabajo efectivo y activo (effective active labour market); y, (iv) sistemas de seguridad social modernos (modern social security systems). Kuperus presenta tres tipos de pases, por consecuencia tres tipos de mercado, categorizados en la base de su sistema de empleo pblico (tabla 13):

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Tabla 13 Agrupamento de pases en tres tipos de mercado de trabajo


Tipo de mercado de trabajo Principales caractersticas del sistema Pases pertenecientes Austria, Blgica, Chipre, Francia, Alemania, Grecia, Irlanda, Luxemburgo, Rumana y Espaa. Tambin Italia y Malta con sistemas hbridos de empleo pblico. Portugal es un ejemplo de pas que tiene un sistema de carrera pero que lentamente est cambiando hacia un sistema de empleo, introduciendo elementos de exiseguridad

Tipo 1

Muy seguro, principalmente un modelo de empleo basado en el sistema de carrera; elevado nivel de seguridad en el empleo para los trabajadores que tienen contratos permanentes de trabajo a lo largo de la vida

Tipo 2

Un mejor equilibrio entre exibilidad y seguridad; menor movilidad interna en el mbito del servicio pblico, asentado en el tradicional sistema de empleo; funcionarios con contratos a plazo o por tiempo indeterminado, reclutados para una determinada categora; pocas hiptesis de promocin o cambio de categora (horizontal y verticalmente) en la organizacin No es un sistema de seguridad ni un sistema de exibilidad; se trata de un sistema de empleo hbrido; Muchas veces, cuando es introducida una mayor exibilidad para los empleadores contratan y remueven funcionarios, el correspondiente aumento en la seguridad en la transicin para los trabajadores es olvidado, llevando a una posicin muy insegura para los trabajadores

Dinamarca, Finlandia, Holanda, Suecia y Reino Unido

Tipo 3

Bulgaria, Repblica Checa, Estonia, Hungra, Letonia, Lituania, Polonia, Rumana, Eslovaquia y Eslovenia

Fuente: Kuperus, H., Rode A. y Duta, R. Trends en Public Administration and the Healthcare Sector, como parte del proyecto Restructuring in the Public Sector: A Flexicurity Approach (cofinanciado por la Comisin Europea), junto a Kuperus y otros, 2010. Traduccin propia.

Hay quien defienda que la flexiseguridad no es solo sobre una mayor flexibilidad de las reglas del mercado de trabajo para el empleador, como muchas veces es interpretado. La flexiseguridad, en el plano de las ideas, pretende acoger la igualdad de
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derechos y de nuevas oportunidades, tanto para el empleador como para el empleado, soportada en un equilibrio entre exibilidad y seguridad. Es importante que tanto la exibilidad, como la seguridad, sean implementadas en las administraciones pblicas en paralelo con la modernizacin del empleo y condiciones de trabajo (Kuperus y otros, 2010). A pesar de lo que se refiere, la introduccin de la seguridad y flexibilidad, tambin conocida como tcnica de manipulacin podr, segn muchos, querer ocultar el verdadero objetivo, la liberalizacin de los despidos y hasta, conciliar intereses de clase contradictorios, transformando relaciones de precariedad laboral en un elemento comn en la vida de los trabajadores. La flexiseguridad en cuanto forma global de poltica de mercado de trabajo, que combina disposiciones contractuales exibles, que faculten nuevas contrataciones y despidos, que defienda la diminucin del empleo para toda la vida, regmenes salariales indexados al desempeo, el n de los automatismos en la progresin y promocin de los trabajadores, horarios semanales exibles y a tiempo parcial y la anticipacin voluntaria de reforma, de entre otros, pero no es que una armadura de caractersticas que redundan en el abandono del sistema de carrera en favor del rgimen de empleo y, en ltima instancia, la adopcin de un modelo de empleo pblico hbrido, ms apropiado al siglo XXI, para donde converge la gran mayora de los pases.

Conclusion
Los supuestos teorticos sobre procedimientos institucionales a propsito de las reformas del empleo pblico, en particular de los tradicionales sistemas de empleo que prevalecieron durante todo el siglo XX y que se marchitan en el inicio de este siglo, parecen tener origenes y propsitos muy semejantes. Cualquiera que sea la perspectiva de anlisis7, por lo menos dos posiciones, extremas, estarn siempre en confrontacin: de un lado los funcionarios pblicos en la defensa de sus intereses personales y, por ventura egostas (no discutindose su legitimidad) y, de otro, los
7

Ver Wessels (1998) a propsito de los presupustos tericos sobre la identi cacin del comportamiento de los funcionarios pblicos en el ciclo poltico de la Union Europea, donde el autor presenta 7 visiones para el problema: Realist view, Federalist view, Neo-functionalist view, Functionalist view, Erosion view, Governance view, Fusion view.

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intereses del Estado. En esta confrontacin (o no) cualquiera de los agentes puede asumir una posicin de responsabilidad compartida y solidaria con el otro. Resulta, sin embargo, que esto no parece ser la solucin que ha sido elegida en las ltimas dcadas, lo que ha dado lugar a que, la cara a diferenteas adversidades, ha sido el Estado al tomar el gobierno, imponiendo, de alguna manera, la solucin al problema. La presin entre las partes llega, casi siempre, de las tensiones entre el nfasis colocado por el Estado en la descentralizacin que ha venido a promover en los modelos de mercado de trabajo y su coordinacin en el sector pblico. Se impone, as, una estrategia autntica que prescriba un sistema de empleo pblico ms exible a los ciclos econmicos a n de aumentar la capacidad de respuesta a largo plazo de la administracin pblica para el cambio y para evitar soluciones de corto plazo en casos de crisis. Las administraciones pblicas debern considerar un anti-cyclic labour market and personnel policy (Kuperus y otros, 2009) en todas sus dimensiones de forma a incrementar polticas responsables de largo plazo. Se trata, as, de percibir, que el tradicional sistema de carrera, en todas sus dimensiones, debe quedar limitado a funciones de autoridad (tpicamente estatales), comprendiendo un permetro muchsimo ms reducido en su alcance y que se promuevan sistemas mucho ms abiertos, hbridos por tanto, de formas de empleo pblico exible, como ya hacen, el resto, algunos pases.

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Revista Chilena de Administracin Pblica