O laudo mdico-pericial como ato administrativo: a exigncia de motivao

http://jus.com.br/revista/texto/23990 Publicado em 03/2013 Rodrigo Guimares Jardim Considerando que o laudo mdico da percia oficial um ato administrativo, deve ser motivado de forma explcita, clara e congruente. Resumo: A migrao do Estado autoritrio para o Estado moderno muito passou pela exigncia de o detentor do poder explicar os motivos que o orientaram a tomar determinada deciso. A deciso do processo administrativo para concesso da licena para tratamento de sade fica concentrada no resultado da percia oficial, o que faz do laudo pericial o ato administrativo que defere ou indefere um pedido. Assim, por ter o poder de negar, limitar ou afetar direitos ou interesses dos servidores pblicos, bem como pela normatizao do Conselho Federal de Medicina, o laudo administrativo deve ser motivado de forma explcita, clara e congruente. Palavras-chave: Direito administrativo. Licena para tratamento de sade. Laudo. Percia. Motivao. I. Consideraes iniciais A funo precpua do Estado a prestao dos servios pblicos populao, este o motivo pelo qual cada cidado renuncia a uma parcela da sua liberdade para a estruturao de um ser fictcio, encarregado de estabelecer a ordem e a pacificao social. Tanto isso verdade que um dos princpios mais importantes do Direito Administrativo o da continuidade do servio pblico, entendido como a impossibilidade de o Estado parar. Ele - Estado - deve estar presente de forma ininterrupta, pois, de forma ininterrupta, o cidado necessita da sua presena[1]. O poder estatal est dividido e distribudo aos servidores pblicos, pois atravs de cada um deles que o Estado se faz presente. O problema que, embora as instituies sejam duradouras, o servidor pblico est sujeito s limitaes fsicas inerentes fragilidade do ser humano. Em outras palavras, ele adoece e, por vezes, fica incapacitado para o trabalho. Para garantir que os servidores pblicos tratem as doenas que, eventualmente, estejam acometidos, os regimes jurdicos da Unio, dos Estados e dos Municpios regulamentam, dentro da sua autonomia legislativa, o afastamento para tratamento mdico. Na esfera federal, o direito licena para tratamento de sade est previsto no art. 202 e seguintes da Lei n 8.112/90. Invariavelmente, a concesso da licena para tratamento de sade est ligada existncia de uma doena incapacitante para trabalho, motivo pelo qual se revela indispensvel aplicao da cincia mdica, na forma de um exame mdico-pericial. Este o fator definitivo para a concesso da referida licena. Assim, diante do direito dos servidores de questionarem judicialmente o

indeferimento do pedido de licena para tratamento de sade, surgiu a controvrsia sobre o dever de motivao dos laudos mdico-periciais. Este o tema deste ensaio. II. O dever de motivao dos atos administrativos A evoluo histrica dos Estados demonstra que a relao existente entre o governo e os cidados vem sendo aprimorada constantemente. Em parcas linhas, pode-se afirmar que se progrediu do Estado ausente (feudos[2]) para o Estado autoritrio (absolutismo[3]) e deste para o Estado moderno[4] (liberal e social[5]). A migrao do Estado autoritrio para o Estado moderno muito passou pela exigncia de o detentor do poder explicar os motivos que o orientaram a tomar determinada deciso. Antes, sob a alegao de que a sua vontade era a vontade de Deus, havia confuso entre os desejos pessoais do monarca e os atos de administrao do Estado. Hoje, essas vontades no podem se confundir. A vontade do monarca deixou de ser simplesmente a vontade de Deus para, primeiro, ser limitada pela lei[6] e, num segundo momento, para ser justificada. Hely Lopes Meirelles sistematizou assim essa evoluo: Do Estado absolutista, em que preponderava a vontade pessoal do monarca com fora de lei quod principi placuit legis habet vigorem -, evolumos para o Estado de Direito, onde s impera a vontade das normas jurdicas. Nos Estados modernos j no existe a autoridade pessoal do governante, seno a autoridade impessoal da lei. A igualdade de todos perante a lei e a submisso de todos somente lei constituem dois cnones fundamentais dos Estados de Direito.[7] A importncia da motivao dos atos administrativos tamanha que o legislador a erigiu a princpio, claramente com o intuito de lhe ampliar a relevncia, ainda que existam regras expressas sobre esse dever na Constituio Federal de 1988 e na legislao esparsa. A Constituio Federal de 1988 impe ao prprio Presidente da Repblica, autoridade mxima do pas, o dever de motivar o veto a projeto de lei (art. 66, 1)[8]. Prev tambm a obrigao de as decises judiciais (art. 93, IX[9]) e administrativas (art. 93, X[10]) serem fundamentadas. A Lei n 9.784/99, por sua vez, abarca e define a exigncia de motivao dos atos administrativos j no seu art. 2, caput e incisoVII: Art. 2 A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia. Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados, entre outros, os critrios de: (...) VII - indicao dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a deciso; A definio legal do princpio da motivao, ainda que suficiente, revela-se sinttica. A doutrina de Celso Antnio Bandeira de Mello traz uma abordagem mais analtica: Dito princpio [motivao] implica para a Administrao o dever de justificar seus atos, apontando-lhes os fundamentos de direito e de fato, assim como a correlao lgica entre os eventos e situaes que deu por existentes e a providncia tomada, nos casos em que este ltimo aclaramento seja necessrio para aferir-se a consonncia da conduta administrativa com a lei que lhe serviu de arrimo.[11]

Com base na lei e na doutrina, entende-se que a motivao consiste na indicao dos pressupostos de fato e de direito que levaram o administrador a tomar determinada deciso. o dever de demonstrar quais artigos de quais leis incidem sobre os fatos analisados, bem como a correlao entre eles (leis e fatos) e prpria existncia desses fatos. A doutrina muito se debateu sobre quais atos administrativos deveriam ser motivados. Na obra de Hely Lopes Meirelles, do ano de 2010, est expresso que em certos atos administrativos oriundos do poder discricionrio a justificao ser dispensvel, bastando apenas evidenciar a competncia para o exerccio desse poder e a conformao do ato com o interesse pblico, que pressuposto de toda atividade administrativa. [12] Com a devida vnia, tal posio no mais se sustenta. Esse entendimento teve respaldo contnuo durante a ditadura militar, que se assemelha ao Estado absolutista antes referido, mas atualmente so exatamente os atos discricionrios que exigem fundamentao mais explcita, clara e congruente, pois so neles que o administrador tem maior liberdade - conferida pela lei, verdade - para decidir. possvel que, se no tivesse falecido em 1990, Hely Lopes Meirelles tivesse revisto sua posio para acompanhar Lucas Rocha Furtado, para quem o dever de motivar no se restringe prtica de atos vinculados ou de atos discricionrios. Todos os atos administrativos devem ser motivados, exceo de um: a exonerao de ocupantes de cargo em comisso, a denominada exonerao ad nutum, que possui tratamento constitucional prprio. (...) A motivao do ato discricionrio de fundamental importncia para a ordem jurdica. O ato discricionrio no motivado se torna imune ao controle judicial, ou este se exercer de forma bastante precria. O controle judicial dos atos administrativos preceito bsico do Estado de Direito. Admitir a desnecessidade de motivar qualquer ato, em especial do discricionrio, importa em retroceder 200 anos de evoluo do Direito Pblico, importa em atacar postulados bsicos do Direito segundo os quais todos os atos praticados pela Administrao estejam sujeitos ao controle judicial (CF, art. 5, XXXV).[13] No mesmo sentido, a doutrina de Celso Antnio Bandeira de Mello: Em algumas hipteses de atos vinculados, isto , naqueles em que h aplicao quase automtica da lei, por no existir campo para interferncia de juzos subjetivos do administrador, a simples meno do fato e da regra de Direito aplicanda pode ser suficiente, por estar implcita a motivao. Naqueloutros, todavia, em que existe discricionariedade administrativa ou em que a prtica do ato vinculado depende de aturada apreciao e sopesamento dos fatos e das regras jurdicas em causa, imprescindvel motivao detalhada. o que sucede, por exemplo, na tomada de decises em procedimentos nos quais exista uma situao contenciosa, como no chamado processo administrativo disciplinar.[14] A posio recm exposta encontra fcil amparo no art. 50, caput e incisos, da Lei n 9.784/99, que traz um captulo prprio sobre o dever de motivao no processo administrativo federal. O referido dispositivo exige a motivao, com indicao dos fatos e fundamentos jurdicos, dos atos administrativos que neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses, que imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes, que decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica, que dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio, que decidam recursos administrativos, que decorram de reexame de ofcio, que deixem de aplicar jurisprudncia sobre a questo ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais e que importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de ato administrativo.

Tem peculiar relevncia o 1 do art. 50 da Lei n 9.784/99, pois determina que a motivao dever ser explcita, clara e congruente, mas admite a declarao de concordncia com fundamentos de pareceres, informaes ou propostas anteriores, que passaro a fazer parte do ato decisrio. Esse dispositivo prestigia o dever de motivao dos atos administrativos sem gerar morosidade na formalizao da tomada de deciso, evitando, ainda, a tautologia. Diante da exigncia constitucional e legal, adota-se a posio de Lucas Rocha Furtado e Celso Antnio Bandeira de Mello no sentido de que todos os atos administrativos, exceo da exonerao ad nutum, devem ser motivados. Concluda anlise do dever constitucional e legal de motivao dos atos administrativos, passa-se a analisar que espcie de ato a percia mdica se consubstancia, para determinar h exigncia de motivao. III. O laudo pericial como ato administrativo O julgamento do pedido de licena para tratamento de sade, isto , o ato administrativo que pe fim ao processo, segundo Digenes Gasparini, um dos atos de administrao contenciosa, entendidos como aqueles que decidem, no mbito da Administrao Pblica, os assuntos de natureza litigiosa, a exemplo do ato de punio e do ato que defere um pedido de administrado. [15] A deciso do processo administrativo para concesso da licena para tratamento de sade fica concentrada no resultado da percia oficial, o que faz do laudo pericial o ato administrativo que defere ou indefere um pedido do servidor pblico. Nessa senda, a disciplina legal at agora analisada leva a crer que o laudo pericial deve, sim, ser motivado. Essa concluso, contudo, no pode ser definitiva sem investigar a normatizao especfica cincia mdica. Com efeito, o principal argumento contrrio exigncia de fundamentao do laudo pericial a imposio ao mdico de manter sigilo sobre a situao do paciente. Atente-se para o disposto no captulo IX, da Resoluo do Conselho Federal de Medicina n 1.931/2009, que aprovou o Cdigo de tica Mdica: vedado ao mdico: Art. 73. Revelar fato de que tenha conhecimento em virtude do exerccio de sua profisso, salvo por motivo justo, dever legal ou consentimento, por escrito, do paciente. Pargrafo nico. Permanece essa proibio: a) mesmo que o fato seja de conhecimento pblico ou o paciente tenha falecido; b) quando de seu depoimento como testemunha. Nessa hiptese, o mdico comparecer perante a autoridade e declarar seu impedimento; c) na investigao de suspeita de crime, o mdico estar impedido de revelar segredo que possa expor o paciente a processo penal. Art. 76. Revelar informaes confidenciais obtidas quando do exame mdico de trabalhadores, inclusive por exigncia dos dirigentes de empresas ou de instituies, salvo se o silncio puser em risco a sade dos empregados ou da comunidade. Art. 77. Prestar informaes a empresas seguradoras sobre as circunstncias da morte do paciente sob seus cuidados, alm das contidas na declarao de bito. Art. 78. Deixar de orientar seus auxiliares e alunos a respeitar o sigilo profissional e zelar para que seja por eles mantido.

Art. 79. Deixar de guardar o sigilo profissional na cobrana de honorrios por meio judicial ou extrajudicial.[16] (sem destaque no original) Os arts. 73 e 76, acima citados, numa leitura mais aodada, poderiam induzir crena de que o sigilo mdico impediria a explicitao do diagnstico do servidor pblico no laudo mdico. No entanto, ainda em 1990, o Conselho Federal de Medicina aprovou o Parecer n 24 (Processo Consulta CFM n 3016/89), consolidando o exame pericial como exceo ao sigilo profissional. Transcreve-se, no que pertinente, a consulta e a discusso do Parecer CFM n 24/1990: As normas legais so bastante claras: o segrego mdico inviolvel. O dever de guardar o segredo mdico, no entanto, no absoluto. A ilicitude penal, como a civil e tica, excluda pelos prprios diplomas que regem a matria. Assim, a "justa causa", o dever legal, e a autorizao expressa do paciente so razes relevantes e de exceo que podem desobrigar o mdico ao dever do segredo. (...) O Jurista Antonio Carlos Mendes afirma (Parecer ao CREMESP, em 1980) que: "A justa causa tem, assim, os seus limites fixados pelo Direito, no admitindo circunstncias estranhas que conduziriam fatalmente a impreciso e alargamento excessivo da posio justificativa, com o enfraquecimento da tutela penal". E que: "Destarte, o segredo mdico, como espcie do segredo profissional, cede a razes relevantes que o Direito reconhece e regula, evitando que o mdico seja punido. Estas razes so identificadas pela expresso JUSTA CAUSA ..." Quais as situaes em face das quais o mdico tem o dever de abrir exceo regra do segredo? Segundo A. Almeida Junior (CREMESP, 1960, Parecer n 30/60) no basta que a ordem de quebrar o segredo provenha de uma autoridade, para que lhe devamos atribuir o valor de "justa causa" sendo que a competncia para indicar imperativamente as situaes de "justa causa" pertence ao poder legislativo. Compete somente lei, tendo em vista um interesse pblico superior, trazer excees ao segredo mdico. Segundo aquele mestre, a legislao brasileira menciona as seguintes situaes, em face das quais o mdico tem o dever de abrir exceo regra do segredo: 1 - declarao de nascimento, na ausncia dos responsveis legais; 2 - declarao de bito, na ausncia da famlia e do diretor do estabelecimento; 3 - denncia de doena cuja notificao compulsria; 4 - no exerccio de funo pericial; 5 - em atestados mdicos, por solicitao do paciente; 6 - comunicao de certos crimes, nos termos da L.C.P.[17] A posio adotada pelo colegiado foi reiterada no Parecer CFM n 28/1992 (Processo Consulta CFM n 2156/92), abaixo transcrito no que relevante: (...)

Contudo, no essa questo a ser dirimida. O que se questiona se o dispositivo legal apontado, que determina a quebra do Sigilo Mdico, corresponde ao dever legal de que trata o Art. 102 do Cdigo de tica Mdica. A legislao e jurisprudncia citada em Parecer referente ao Processo Consulta n. 3016/89, aprovado por este Plenrio, expressa que compete lei, tendo em vista um interesse pblico superior, trazer excees ao Segredo Mdico e que a legislao brasileira menciona, entre as situaes em face das quais o mdico tem o dever de abrir exceo regra do segredo, como o caso da comunicao das doenas ditas de notificao compulsria, o exerccio da funo pericial. Assim, entendo que os dispositivos citados da Lei n. 8.112/90 orienta o exerccio da funo pericial do mdico, determinando as patologias que devem ser expressas no atestado mdico e no laudo da junta mdica, especificamente para licena para tratamento de sade e para Aposentadoria dos Servidores submetidos ao Regime Jurdico nico.[18] (sem destaque no original) Essa concluso, no sentido de que a percia mdica exceo ao dever de sigilo profissional, somada, ainda, ao dever de fundamentar o laudo pericial foi posteriormente pacificada pelo egrgio Conselho com a edio da Resoluo CFM n 1.488/1998, dispondo sobre normas especficas para mdicos que atendam o trabalhador, e com a Resoluo CFM n 1.658/2002, que normatiza a emisso de atestados mdicos e d outras providncias. A Resoluo CFM n 1.488/1998, por sua vez, traz dispositivo expresso sobre as percias previdencirias. O seu art. 6 prev que so atribuies e deveres do perito mdico de instituies previdencirias avaliar a capacidade de trabalho do segurado, atravs de exame clnico, analisando documentos, provas e laudos, subsidiar tecnicamente a deciso para a concesso de benefcios, comunicar, por escrito, o resultado do exame mdico-pericial ao periciando, com a devida identificao do perito (CRM, nome e matrcula) e orientar o periciando para tratamento, quando eventualmente no o estiver fazendo, e encaminh-lo para reabilitao, quando necessrio.[19] Alm disso, a Resoluo CFM n 1.658/2002 estabelece a obrigao de o mdico fazer constar uma srie de informaes no atestado solicitado para fins de percia mdica. Nessa hiptese, o pargrafo nico do art. 3 desta Resoluo exige que conste no atestado o diagnstico, os resultados dos exames complementares, a conduta teraputica, o prognstico, as consequncias sade do paciente, o provvel tempo de repouso estimado para recuperao do paciente, o registro dos dados de maneira legvel e a identificao do mdico emissor, com assinatura, carimbo ou nmero de registro no Conselho Regional de Medicina. A Resoluo CFM n 1.658/2002 muito esclarecedora para o caso em debate porque determina que o provvel tempo de repouso estimado necessrio para a recuperao do paciente complementar o parecer fundamentado do mdico perito, a quem cabe legalmente a deciso do benefcio previdencirio (art. 3, pargrafo nico, inciso VI)[20]. Em outras palavras, a Resoluo exige que o mdico perito exare um parecer fundamentado para decidir sobre a concesso do benefcio, acolhendo expressamente o dever de motivao dos atos administrativos. Assim, diante do panorama normativo exposto, tanto mdico como administrativo, conclui-se que o ordenamento jurdico determina que o laudo pericial, quando ato administrativo, seja motivado. Alm disso, se o Conselho Federal de Medicina exige que o mdico assistente faa constar no atestado para percia o diagnstico, os resultados dos exames complementares, a conduta teraputica, o prognstico, as conseqncias sade do paciente e o provvel tempo de repouso estimado necessrio para a sua recuperao, no possvel que a motivao do laudo seja entendida com alcance inferior a essas informaes.

IV. Consideraes finais Ainda que no haja unanimidade sobre o tamanho que a mquina pblica deve alcanar para cumprir o seu mister com eficincia, em razes das diferentes ideologias polticas no s no Brasil, mas em todo o mundo, no se tem dvida sobre a indispensabilidade do servidor para a prpria existncia do Estado. Contudo, a relao jurdica entre o servidor e a Administrao Pblica, por vezes, coloca-os em lados opostos, como na hiptese de pedido de licena para tratamento de sade, cuja concesso depende preponderantemente do resultado da percia mdica. Assim, tendo em vista que o laudo mdico da percia oficial enquadra-se como ato administrativo com poder de negar, limitar ou afetar direitos ou interesses dos servidores pblicos -, bem como a normatizao do Conselho Federal de Medicina, o laudo administrativo, resultado da percia mdica oficial, submete-se disciplina do art. 50 da Lei n 9.784/99, pelo que deve ser motivado de forma explcita, clara e congruente, para permitir que o interessado no s tenha conhecimento integral da razo pela qual seu pedido foi indeferido, mas tambm para, se assim entender, question-lo perante o Poder Judicirio. Notas
[1] [2] [3]

FURTADO, Lucas Rocha. Curso de direito administrativo. Belo Horizonte: Frum, 2007, p. 131. Os feudos eram governados pelo senhor feudal, praticamente sem interferncia da monarquia.

O Estado Absolutista foi consagrado pela frase L'tat c'est moi (o Estado sou eu), proferida por Lus XIV, rei da Frana.
[4] A expresso [5]

Estado moderno, nessa passagem, refere-se democracia ocidental.

O Estado moderno est intrinsecamente ligado democracia, pelo que julgo adequada a frase de Abraham Lincoln: Democracy: government of the people, by the people, for the people ("A democracia o governo do povo, pelo povo, para o povo.)"
[6] A Carta [7]

Magna de 1215 considerada o marco da limitao do poder real pela lei.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 36.ed. So Paulo: Malheiros, 2010, p. 101.
[8] Art. 66. A Casa

na qual tenha sido concluda a votao enviar o projeto de lei ao Presidente da Repblica, que, aquiescendo, o sancionar. 1 - Se o Presidente da Repblica considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrrio ao interesse pblico, vet-lo- total ou parcialmente, no prazo de quinze dias teis, contados da data do recebimento, e comunicar, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto.
[9]

IX todos os julgamentos dos rgos do Poder Judicirio sero pblicos, e fundamentadas todas as decises, sob pena de nulidade, podendo a lei limitar a presena, em determinados atos, s prprias partes e a seus advogados, ou somente a estes, em casos nos quais a preservao do direito intimidade do interessado no sigilo no prejudique o interesse pblico informao;
[10]

X as decises administrativas dos tribunais sero motivadas e em sesso pblica, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros;

[11]

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de direito administrativo. 27.ed.rev.atual. So Paulo: Malheiros, 2010, p. 112.
[12]

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 36.ed. So Paulo: Malheiros, 2010, p. 103.
[13]

FURTADO, Lucas Rocha. Curso de direito administrativo. Belo Horizonte: Frum, 2007, p. 121 e 122.
[14]

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de direito administrativo. 27.ed.rev.atual. So Paulo: Malheiros, 2010, p. 112.
[15] [16] [17]

GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo. 13.ed. So Paulo: Saraiva, 2008, p. 80. Disponvel em: < http://www.cfm.org.br>. Acesso em 28/02/2013.

BRASIL. Conselho Federal de Medicina. Processo Consulta CFM n 3016/89. Interessado: Petrobrs - Petrleo Brasileiro S/A. Relator: Cons. Hrcules Sidnei Pires Liberal. Braslia, 11 de agosto de 1990. Disponvel em: < http://www.cfm.org.br>. Acesso em 01/08/2011.
[18]

BRASIL. Conselho Federal de Medicina. Processo Consulta CFM n 2156/92. Interessado: Marcelo Augusto L. Cardoso. Relator: Cons. Hrcules Sidnei Pires Liberal. Braslia, 11 de dezembro de 1992. Disponvel em: < http://www.cfm.org.br>. Acesso em 28/02/2013.
[19] [20]

Disponvel em: < http://www.cfm.org.br>. Acesso em 28/02/2013. Disponvel em: < http://www.cfm.org.br>. Acesso em 28/02/2013.

Autor
Rodrigo Guimares Jardim Procurador Federal. Especialista em Direito Pblico pela Universidade Potiguar (UnP). Graduado em Direito pela Universidade de Passo Fundo/RS (UPF). https://plus.google.com/115359392372804620666/about

Informaes sobre o texto

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT): JARDIM, Rodrigo Guimares. O laudo mdico-pericial como ato administrativo: a exigncia de motivao. Jus Navigandi, Teresina, ano 18, n. 3550, 21 mar. 2013 . Disponvel em: <http://jus.com.br/revista/texto/23990>. Acesso em: 28 mar. 2013.