Lei Complementar e Lei Ordinria.

Dos Aspectos de Diferenciao; da Hierarquia das Normas; e da Impossibilidade de Revogao de Lei Complementar por meio de Lei Ordinria
1. Introduo. Muito se tem discutido ultimamente, sobre a existncia de Hierarquia entre Lei Ordinria e Lei Complementar, e em conseqncia do aspecto material destas normas, se uma Lei Complementar pode vir a ser revogada por uma Lei Ordinria. Tal discusso tem aplicabilidade prtica no Direito Tributrio, principalmente na questo da revogao da regra de Iseno prevista no artigo 6 da Lei Complementar n 70/91 pelo artigo 56 da Lei Ordinria n 9.430/96. Porm, neste trabalho no vamos analisar a casustica acima, mas teremos como cerne diversos aspectos que envolvem a questo. Nosso estudo passar a analisar o Sistema Constitucional de introduo de norma no Ordenamento Jurdico Nacional, quais as regras a serem obedecidas, e em conseqncia quais as regras para expurgar deste sistema, as normas introduzidas pelos diversos modais legislativos. 2. O que Norma Jurdica ? Antes de adentrarmos nos aspectos tcnicos do nosso Sistema Legislativo, importante estabelecermos algumas premissas iniciais e fundamentais para a concluso que desejamos alcanar. O primeiro aspecto a definio de Norma Jurdica no Sistema Positivo Brasileiro, que em linhas gerais, podemos definir como proposies prescritivas de condutas humanas, compostas pelo binmio ser/dever-ser, contidas em Lei latu sensu . Assim, podemos afirmar que Norma Jurdica o contedo semntico de ordem prescritiva de conduta extrada de uma Lei latu sensu , sendo que este contedo sempre composto por uma situao ftica hipottica (ser) acompanhada de seu correspondente conseqente normativo (dever-ser). Portanto, toda regra jurdica implica em prescrever, ditar uma conduta, sendo que tal determinao encontra-se sempre prevista em uma Lei, esta no seu sentido amplo. A afirmao de que toda Norma Jurdica deve estar prevista em Lei, na sua acepo ampla, decorre do inciso II do artigo 5 da Constituio, que determina que ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei . Portanto, com base no chamado princpio da Legalidade, as normas de conduta sempre estaro previstas em Lei, sendo necessrio, portanto, verificarmos o que consiste a Lei e quais as suas espcies, vejamos adiante. 3. Definio de Lei latu sensu como Veculo Introdutor de Norma Jurdica. Sendo a norma jurdica um ser/dever-ser extrado de uma Lei latu sensu , precisamos buscar a definio desta para somente assim podermos analisar os modais de produo legislativa previstos em nosso Sistema Constitucional. Desta forma, podemos definir Lei latu sensu como toda regra introduzida no Sistema Normativo Nacional pela via legislativa competente e vlida, o que nos leva a concluir que Lei, por esta definio, um veculo de introduo de norma jurdica no sistema. Portanto, temos que Lei latu sensu todo veculo introdutor competente de Norma Jurdica no Sistema Positivo do Direito Nacional, e tais normas consistem no contedo semntico que prescrevem a conduta humana, atravs do binmio hiptese conseqncia. vlido apontar que muitos denominam Lei latu sensu como Norma Positiva, o que no nosso entender bastante vlido, razo pela qual tambm adotaremos como expresso lingstica para veculo introdutor de norma. Para melhor elucidao destes conceitos, recomendamos a leitura da obra Teoria da Norma Jurdica de Norberto Bobbio (Edipro Edies Profissionais) e da obra Fontes do Direito Tributrio de Tarek Moyses Moussalem (Editora Max Limonad). 4. Espcies de Lei latu sensu e os Aspectos Material e Formal.. Sendo a Lei latu sensu todo e qualquer veculo competente introdutor de norma jurdica no Sistema Normativo Positivo Nacional, as suas espcies sero definidas atravs do processo legislativo especfico que cada uma delas deve obedecer para que validamente integre o Ordenamento Jurdico e matria que cada uma pode tratar, vejamos. A Constituio Federal a nossa Lei fundamental e suprema do Estado Brasileiro (1), e ser nela onde buscaremos (direta ou indiretamente) o fundamento de validade de qualquer norma positiva, ou seja, est previsto na Constituio quais as espcies legislativas e quais as regras s quais devem se submeter. Portanto, a primeira atitude necessria trazemos baila o dispositivo constitucional do artigo 59 que in vebis assim classifica as espcies de Leis latu sensu : Art. 59. O processo legislativo compreende a elaborao de: I - emendas Constituio; II - leis complementares; III - leis ordinrias; IV - leis delegadas; V - medidas provisrias; VI - decretos legislativos; VII - resolues. Portanto, encontramos no citado artigo, quais as espcies capazes de validamente introduzir as normas jurdicas no Sistema do Direito Positivo Brasileiro. Desta forma, em suma, teremos as seguintes espcies de Lei ou Norma Positiva: (a) Emenda Constitucional; (b) Lei Complementar; (c) Lei ordinria; (d) Lei Delegada; (e) Medidas Provisrias; (f) Decretos Legislativos e (g) Resolues. Porm, como j mencionado anteriormente, a diferenciao entre as modalidades de normas positivas no se d pela simples observncia da nomenclatura prevista no dispositivo constitucional acima transcrito, ou melhor, as diferenas entre cada um destes modais dar-se-o

por dois critrios previstos constitucionalmente: a materialidade e a formalidade. E a conjuno e observncia destes dois critrios que caracterizar a validade da uma norma positiva, acarretando na eficcia tcnica da norma jurdica introduzida no Ordenamento. O critrio da materialidade est previsto para delimitar qual o contedo que cada uma destas normas positivas poder trazer em seu bojo, ou seja, quais matrias sero exclusivamente disciplinadas por cada espcie legal, sendo que tais limites materiais esto delineados ao longo de toda a Constituio Federal de 1988. A ttulo exemplificativo, podemos citar as Medidas Provisrias, para as quais a Constituio prev diversas restries sobre o seu contedo, todas previstas no pargrafo primeiro do artigo 62 da Constituio. Outro exemplo de suma importncia quanto ao aspecto material das normas positivas a edio de Emendas Constitucionais que, em respeito ao Poder Reformador, podem alterar a nossa Norma Hipottica Fundamental sempre respeitando a forma federativa de Estado; o voto direto, secreto, universal e peridico; a separao dos Poderes e; os direitos e garantias individuais (Art. 60, 4 da CF/88). O critrio formal est relacionado com o procedimento legislativo de edio das normas positivas, o qual definido pelo nclito professor Jos Afonso da Silva como modo pelo qual os atos do processo legislativo se realizam (2). Para o professor, no sistema brasileiro encontramos trs modalidades de procedimento legislativo (3): Procedimento Legislativo Ordinrio: o procedimento comum, destinado elaborao das leis ordinrias. Procedimento Legislativo Sumrio: aquele previsto nos pargrafos do artigo 64 da Constituio, que depende da vontade do Presidente da Repblica quem conferido a faculdade de solicitar urgncia para a apreciao de Projeto de Lei de sua iniciativa. Procedimento Legislativo Especial: so aqueles estabelecidos para a elaborao de emendas constitucionais, de leis delegadas, de medidas provisrias e de leis complementares. Portanto, o que podemos extrair deste breve estudo que cada espcie legal, cada norma positiva, possui caractersticas materiais e formais especficas e distintas, todas previstas na Constituio Federal. Neste sentido, no possvel, nem tampouco correto, a adoo de somente um dos critrios para a distino entre os diversos diplomas legais constitucionalmente previstos. Vale frisar, ainda, que a validade da norma positiva ocorre pela observncia destes dois aspectos, materialidade e formalidade. Ou seja, se determinada norma respeitou o procedimento legislativo competente para a sua edio, porm em seu bojo disciplina matria que no de sua competncia, esta norma poder ser declarada invlida atravs dos diversos sistemas processuais e procedimentais de controle de validade. O mesmo ocorre quando no foi respeitado o correto processo legislativo de criao da norma positiva. Passemos anlise das Leis Ordinrias e Leis Complementares, as quais representam o objeto deste estudo sumrio. 5. Critrios Material e Formal das Leis Ordinrias e Complementares. Como o objetivo final de nossa anlise averiguarmos se existe possibilidade de uma Lei Ordinria vir a revogar norma jurdica introduzida por via de Lei Complementar, vejamos as diferenas de ambas as espcies normativas, atravs dos critrios acima expostos. A nossa Constituio de 1988 determina explicitamente quais as matrias que devem exclusivamente serem tratadas por via de Lei Complementar. A ttulo exemplificativo, podemos citar o artigo 93 que dispe: Lei Complementar, de iniciativa do Supremo Tribunal Federal, dispor sobre o Estatuto da Magistratura, observados os seguintes princpios. e tambm o art. 146 que determina ser de competncia exclusiva da Lei Complementar as Normas Gerais de Direito Tributrio. Portanto, a regulamentao de tais matrias somente poder ser dar por via de Lei Complementar, sendo invlida (por afronta determinao constitucional) se tratada por outra espcie normativa. Em conseqncia lgica, as Leis Ordinrias podero somente tratar das matrias no exclusivas das Leis Complementares. Assim, quanto ao crivo da materialidade, possvel afirmar que a Lei Complementar tem carter exclusivo enquanto a Lei Ordinria tem um carter residual, ou seja, determinadas matrias somente podero ser introduzidas no Ordenamento Jurdico por via exclusiva da Lei Complementar, sendo que as demais podero (no exclusivamente) serem objeto de Lei Ordinria. mister salientar que a nossa Constituio no impede que aquelas matrias no exclusivas das Leis Complementares tambm podem vir a serem introduzidas por via desta modalidade. Assim, se por opo do Poder Legislativo, determinada matria que poderia ser tratada por Lei Ordinria, vir a ser regulada por Lei Complementar, tal norma positiva no pode ser chancelada como invlida. Porm, a recproca no verdadeira, ou seja, se uma Lei Ordinria dispor sobre matria exclusiva de Lei Complementar, aquela ser invlida, devendo ser expurgada do sistema pelas vias processuais cabveis. Quanto ao processo legislativo, as Leis Complementares se diferenciam das Leis Ordinrias pelo quorum de aprovao, sendo necessria a maioria absoluta para a aprovao daquelas, e de maioria simples para a aprovao destas. O procedimento legislativo de ambas as normas o mesmo, nos termos dos artigos 61, 65 a 68 da Constituio, porm a aprovao das Leis Complementares deve-se dar por quorum especial, ou seja, pela maioria absoluta conforme determinao do artigo 69 da Constituio Federal. Tal diferena crucial, visto que para a aprovao das Leis Complementares exigida a maioria (cinqenta por cento mais um) do total dos integrantes da respectiva Casa Legislativa, sendo que as Leis Ordinrias podero ser aprovadas pela maioria somente dos presentes, respeitando-se o quorum mnimo para o incio de cada sesso legislativa. Verifica-se que, quanto ao crivo formal, as Leis Complementares necessitam de um nmero maior de votos para a sua promulgao ao contrrio das Leis Ordinrias, que podem ser promulgadas aps a aprovao da maioria simples, ou seja, cinqenta por cento mais um dos presentes. Em razo disto, fora que o professor Jos Afonso da Silva, qualificou o processo legislativo das Leis Complementares como Especial, juntamente com os procedimentos das Emendas Constitucionais, Medidas Provisrias e Leis Delegadas. Conclusivamente, podemos afirmar que as Leis Complementares e as Leis Ordinrias se diferenciam tanto em razo da matria nelas veiculadas quanto pelo processo legislativo ao qual esto sujeitas para a sua promulgao.

6. Existe Hierarquia entre Lei Complementar e Lei Ordinria ? Para podermos responder a indagao acima, precisamos primeiro definir no que consiste a Hierarquia entre Normas, ou seja, qual o critrio que determina ser uma determinada norma Hierarquicamente inferior ou superior com relao outra norma. O jus filsofo Hans Kelsen explica que ... a norma inferior tem seu fundamento de validade na superior. S ser vlida a norma inferior, se estiver em harmonia com a do escalo superior (4) . Portanto, para definirmos a Hierarquia entre as diferentes espcies normativas, devemos averiguar em qual norma positiva encontra-se o seu fundamento de validade. Neste sentido, certo que a Constituio, sendo a Norma Hipottica Fundamental do Ordenamento Jurdico, encontra-se no pice da pirmide hierrquica, na qual todas as demais normas buscam, direta ou indiretamente, o seu fundamento de validade. Vale apontar, que a Hierarquia ser apontada pelo Fundamento de Validade Direto, posto que, todo o nosso Ordenamento Jurdico tem como Fundamento a Constituio, o que implica infirmar que indiretamente todas as normas devem respeitar os ditames constitucionais. Por tal motivo que demonstrar-se- a Hierarquia pelo fundamento direto, ou seja, em qual norma diretamente outra norma tem sua validade afirmada. Diante destas premissas, mister indagar: a Lei Ordinria Hierarquicamente inferior Lei Complementar, ou seja, a Lei Ordinria tem seu fundamento de validade na Lei Complementar ? Em nossa opinio, tanto uma resposta afirmativa quanto negativa em mbito genrico e terico estariam equivocadas, posto que entendemos ser sempre necessria uma anlise concreta de cada caso, vejamos um caso exemplificativo para demonstrar nosso posicionamento. de cincia comum que o Cdigo Tributrio Nacional, tendo sido recepcionado com status de Lei Complementar pela Constituio Federal tem seu fundamento de validade no artigo 146 da Constituio de 1988. No artigo 170, o Cdigo Tributrio Nacional determina que A lei pode, nas condies e sob as garantias que estipular, ou cuja estipulao em cada caso atribuir autoridade administrativa, autorizar a compensao de crditos tributrios com crditos lquidos e certos, vencidos ou vincendos, do sujeito passivo contra a Fazenda pblica . Neste caso, verifica-se que Lei Ordinria que vier a disciplinar matria de Compensao Tributria, de hierarquia inferior ao Cdigo Tributrio, em virtude de buscar seu fundamento de validade no seu artigo 170. Em conseqncia lgica, a Lei Ordinria que disciplinar compensao tributria dever respeitar o dispositivo do artigo 170-A introduzido ao Cdigo Tributrio pela Lei Complementar n 104/2001. Assim temos no exemplo uma situao em que a Lei Ordinria tem seu fundamento de validade diretamente na Lei Complementar e indiretamente na Constituio, desenhando-se, assim, uma hierarquia entre estas normas positivas. Por outro lado, podemos trazer baila o artigo 165 da Constituio Federal vigente que determina Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I o plano plurianual; II as diretrizes oramentrias; III os oramentos anuais . Nestes casos, a Lei Ordinria buscar seu fundamento de validade direitamente na Constituio Federal, demonstrando que no haver qualquer Lei Complementar entre a norma constitucional e as disposies legais infraconstitucionais, como ocorrera no caso acima. Diante ao pensamento acima, neste momento se faz mister analisarmos se a existncia ou inexistncia da Hierarquia entre as Leis Ordinrias e as Complementares implica na impossibilidade ou na possibilidade, respectivamente, de revogao de Lei Complementar atravs de promulgao de Lei Ordinria. Vale frisar que esta pergunta somente tem sentido nos casos em que a Lei Complementar dispe sobre matria que poderia ser veiculada por Lei Ordinria, posto que, conforme visto anteriormente, esta no pode tratar de matria cuja constituio reservou quela. Neste caso, estamos diante do que chamaram de Lei Complementar materialmente Ordinria. Vejamos no prximo tpico nossa posio a respeito. 7. Lei Ordinria pode revogar Lei Complementar ? Muitos entendem que a indagao acima poder ser respondida com fundamento no Princpio Constitucional da Hierarquia das Leis, ou seja, se entendermos que existe Hierarquia entre Lei Ordinria e Complementar, no poder haver revogao, e se a posio for contrria, a Lei Ordinria poder revogar Lei Complementar materialmente Ordinria. No nosso ponto de vista, esta questo no pode ser esclarecida pelo aspecto da Hierarquia de Normas, posto que conforme anteriormente averiguado, tal Hierarquia delineada pelo aspecto do fundamento de validade das Normas, o que no trs qualquer soluo ao caso. Encontraremos a soluo nos aspectos material e formal das Leis, ou seja, no contedo material da norma e no processo legislativo de introduo da norma jurdica no sistema. Quanto ao contedo, sabemos que a Lei Complementar pode ditar tanto sobre de matrias exclusivas quanto sobre no exclusivas, enquanto que a Lei Ordinria somente poder dispor sobre matrias que no foram reservadas quela. Ento, quando encontramos uma Lei Complementar que veio disciplinar matria no exclusiva, ou seja, matria de Lei Ordinria, temos uma norma cujo contedo no exclusivo dela, porm que foi introduzida no Sistema atravs do procedimento legislativo especial de Lei Complementar. Ora, se a norma entrou no Ordenamento por via de uma processo legislativo especial, a nica forma de esta mesma norma ser expurgada Sistema atravs do mesmo procedimento em que foi validamente introduzida , sob pena de flexibilizarmos os ditames constitucionais sobre tais processos. A Lei Complementar deve ser aprovada por quorum especial das Casas Legislativas, assim, a revogao tcita ou expressa desta deve necessariamente dar-se pelo mesmo processo , ou seja, sujeitando-se aprovao do quorum especial. Assim, se reduzirmos a Lei Complementar uma Lei Ordinria pelo simples aspecto do seu contedo, estaremos incorrendo em desrespeito aos ditames constitucionais sobre o Processo Legislativo, especificamente as diretrizes dos artigos 61, 64 a 67, e especialmente do artigo 69 da nossa carta maior. Vale apontar que a linha de raciocnio de que a Lei Complementar materialmente Ordinria pode vir a ser revogada por via de Lei Ordinria bastante perigosa, pois consequentemente teramos que admitir a possibilidade de qualificarmos as normas pelo seu contedo, deixando de averiguar o seu processo de entrada no Ordenamento. Para ilustrarmos tal explicao terica, trazemos baila o art. 75 dos Atos das Disposies Constitucionais Transitrias, que includo pela Emenda Constitucional n 21/99 teve o condo de prorrogar o prazo das Leis ordinrias instituidoras da CPMF: Art. 75 - prorrogada, por trinta e seis meses, a cobrana da contribuio provisria sobre movimentao ou transmisso de valores e de crditos e direitos de natureza financeira de que

trata o art. 74, instituda pela Lei n 9.311, de 24 de outubro de 1996 , modificada pela Lei n 9.539, de 12 de dezembro de 1997 , cuja vigncia tambm prorrogada por idntico prazo. (Includo pela Emenda Constitucional n 21, de 1999) Nota-se que o dispositivo Constitucional acima materialmente uma Lei Ordinria, j que somente prorrogou a vigncia de Lei Ordinria de matria Tributria. Neste caso, e se nosso Sistema Constitucional de criao de normas jurdicas permitisse a classificao de uma norma somente pelo seu contedo, teramos que admitir que a referida Emenda Constitucional poderia vir a ser revogada pela simples edio de uma Lei Ordinria, no havendo necessidade de nova Emenda Constitucional. Podemos ir alm, seria mister admitirmos que a nossa Constituio naquilo em que for materialmente Lei Ordinria ou Complementar poderia ser alterada por tais diplomas legais, caracterizando maior flexibilidade, quanto forma, do processo legislativo. Outra situao decorrente deste pensamento, no nosso ponto de vista equivocado: Imaginemos que um projeto de Lei Complementar com matria de Lei Ordinria na sua votao nas Casas Legislativas obtivesse maioria simples, porm no absoluta, se formos privilegiar a materialidade da norma, teramos que admitir a possibilidade desta ser validamente introduzida nos Ordenamento, ora, j que materialmente Lei Ordinria. Mas sabido que, neste caso, por se tratar de projeto de Lei Complementar, deve necessariamente respeitar o quorum de aprovao do artigo 69, ento, por que admitir que se pode revogar Lei Complementar por Lei Ordinria, s com fundamento em sua materialidade ? Desta forma, se por algum motivo, o Poder Legislativo resolveu introduzir no sistema uma norma por procedimento mais rgido, a nica forma de alter-la respeitando-se a mesma forma legislativa anteriormente adotada. Por concluso, uma Norma prevista na Constituio, pode ser materialmente de Lei Ordinria ou Complementar, porm sempre ser parte da Constituio e sua alterao respeitar a regra do art. 60, ou seja, das Emendas Constitucionais. O mesmo ocorre para com as Leis Complementares, que podem trazer em seu bojo o contedo no exclusivo desta modalidade legal, porm sempre sero Lei Complementar, face formalidade adotada no processo legislativo, e a sua retirada do Mundo Jurdico deve necessariamente, respeitar este mesmo processo. 8. Concluso. Portanto, a Hierarquia das Normas positivas dar-se-o pelo fundamento de validade de uma perante a outra, sendo tal superioridade analisada em cada caso, partindo-se sempre da nossa Carta Maior. Tambm mister afirmar, a ttulo conclusivo que, a Lei Complementar em hiptese alguma pode ser revogada por uma Lei Ordinria, e desta forma, a regra de iseno prevista no artigo 6 da Lei Complementar 70/91, ainda vigente, visto que nenhuma outra Lei Complementar foi editada posteriormente. Notas: 1. DA SILVA, Jos Afonso, Curso de Direito Constitucional Positivo , 27 Edio, Editora Malheiros, So Paulo, SP, p. 46. 2. Idem, p. 528. 3. Idem, p. 528/529. 4. KELSEN, Hans, Teoria Pura do Direito , p. 33 e 34, Ed. Martins Fontes, 2006. Texto confeccionado por (1)Antonio Carlos Antunes Junior Atuaes e qualificaes (1)Advogado em So Paulo; Ps-Graduado em Direito Civil pelo Centro de Pesquisa e Ps Graduao das Faculdades Metropolitanas Unidas (UniFMU); Ps Graduado em Direito Tributrio pelo Instituto Brasileiro de Estudos Tributrios (IBET/SP); Professor de Direito Tributrio e Professor Assistente do Prof. Rgis Fernandes de Oliveira na Escola Paulista de Direito em So Paulo (EPD); Participante do Comit de Jovens Empreendedores da FIESP. Bibliografia: JUNIOR, Antonio Carlos Antunes. Lei Complementar e Lei Ordinria. Dos Aspectos de Diferenciao; da Hierarquia das Normas; e da Impossibilidade de Revogao de Lei Complementar por meio de Lei Ordinria. Universo Jurdico, Juiz de Fora, ano XI, 16 de abr. de 2007. Disponivel em: < http://uj.novaprolink.com.br/doutrina/3709/lei_complementar_e_lei_ordinaria_dos_aspectos_de_diferenciacao_da_hierarquia_das_normas_e_da_impossibilidade_de_revogacao_de_lei_complementar_por_meio >. Acesso em: 29 de mar. de 2013.