Bernhard H.

Bayerlein*

Anlise Social, vol. xxxi (138), 1996 (4.), 803-830

Origens bonapartistas do semipresidencialismo portugus**

ORIGENS CIVIS OU MILITARES DO SEMIPRESIDENCIALISMO PORTUGUS? O problema da origem do semipresidencialismo portugus tem sido levantado por diversos autores. Alguns deles preferem a tese de uma origem militar (como Salgado de Matos, Braga da Cruz e Medeiros Ferreira)1. A interpretao dominante em Portugal a de que se teve de adoptar este tipo especfico de semipresidencialismo dominado pelos militares precisamente com o objectivo de reduzir a influncia militar.
* Universidade de Colnia. ** Esta contribuio para o Encontro de Durham de 1995 baseia-se em dois documentos de trabalho redigidos no mbito do grupo de estudos sobre semipresidencialismo na Universidade de Colnia. Por conseguinte, no que se refere a um desenvolvimento mais sistemtico e emprico da questo, bem como a uma listagem mais pormenorizada da literatura, remetemos para Bernhard H. Bayerlein, Semiprsidentialismus und Bonapartismus. Ein Beitrag zur historichen Entwicklung und zum aktuellen Stand einer fast vergessenen Konzeption, documento de trabalho, SP 09, grupo de estudos sobre o semipresidencialismo, Universidade de Colnia, Departamento de Cincias Polticas, 1995, 63 pginas, e Die Entstehung und Entwicklung des semiprsidentiellen Regierungssystems in Portugal. Zur Implementierung einer neuen Staatsform in revolutionren und post-revolutionren Transitionsprozessen, documento de trabalho, SP 10, grupo de estudos sobre o semipresidencialismo, Universidade de Colnia, Departamento de Cincias Polticas, 1995, 120 pginas. Traduzido da lngua inglesa por Manuela Pena Gomes. 1 V. Manuel Braga da Cruz, O Presidente da Repblica na gnese e evoluo do sistema de governo portugus, in Anlise Social, xxix (1994), 237-265; Lus Salgado de Matos, Significado e consequncia da eleio do Presidente por sufrgio universal o caso portugus, in Anlise Social, 3,a srie, xix (1983), pp. 239 e segs., e Le Prsident de la Rpublique portugaise dans le cadre du rgime politique, in Mmoire de DEA, sob a direco de Maurice Duverger, Paris, 1979,272 pginas; Jos Medeiros Ferreira, O comportamento poltico dos militares; foras armadas e regimes polticos em Portugal no sculo xx, Lisboa, 1992. H tambm algumas obras,

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Bernhard H. Bayerlein De qualquer modo, seja ele de origem militar ou dominado pelos militares, a tese que aqui se apresenta a de que o processo de implantao de regime em Portugal encerra uma tendncia bonapartista inerente. A transio atravs de um pacto segundo o conceito de Schmitter, uma espcie de pacto constitucional foi aqui virulenta, mas no se cumpriram todas as condies para um modelo liberalizado de autoritarismo e a subsequente forma de transio de regime (dictablanca pactada)2. Mesmo que, por um lado, 1974 e Portugal fossem o verdadeiro comeo de uma vaga de democratizao, isso no teve (no tem) como resultado automtico a democracia3. Todas as espcies de tentativas para minimizar o parlamento em geral, como Friedrich Stampfer defendeu em relao Repblica de Weimar, podem ser consideradas (neo)bonapartistas4. No que se refere Frana, no h dvidas acerca da origem neobonapartista da V Repblica, tal como foi exposto por Loewenstein e Mommsen, entre muitos outros. Em relao a este perodo de Portugal, Maurice Duverger, na sua obra fundamental sobre sistemas semipresidencialistas, refere-se a Portugal como uma democracia sombra das espadas5. Para responder questo das origens do novo sistema necessria mais do que uma estrita reconstruo emprica dos processos de deciso. preciso responder questo sobre qual o tipo de sistema que os protagonistas polticos e militares tinham em mente, qual a concepo poltica que consideravam mais apropriada.

A DIVERSIDADE DE CONCEPES E A FALTA DE PRECISO DOS CONCEITOS, NOES E CONHECIMENTOS POLTICOS O primeiro perodo de governo constitucional em Portugal pode ser designado como um semipresidencialismo sob patrocnio militar.
na maioria de autores americanos, que deveriam ser consultadas, entre outras: Thomas C. Bruneau, Politics and Nationhood. Post-Revolutionary Portugal, Nova Iorque-Filadlfia, Praeger, 1984; Thomas C. Bruneau e Alex MacLeod, Politics in Contemporary Portugal. Parties and the Consolidation of Democracy, Boulder, Colorado, 1986; Lawrence Graham e Harry M. Makler (eds.), Contemporary Portugal. The Revolution and Its Antecedents, Austin, University of Texas Press, 1979; Keneth R. Maxwell e Scott C. Monje (eds.), Portugal. The Constitution and the Consolidation of Democracy, Cames-Center Special Report, n. 2, Nova Iorque, 1991. 2 V., sobre este conceito, Guillermo 0'Donnell, Philippe C. Schmitter e Laurence Whitehead (eds.), Transition from Authoritarian Rule, Baltimore-Londres, 1986, 9. 3 V. Philippe C. Schmitter, Dangers and dilemmas of democracy, in Journal of Democracy, v (1994), 2, 55-74. 4 Friedrich Stampfer, Die vierzehn Jahre der Ersten Deutschen Republik, Offenbach, 1947, 690, p. 127. 5 M. Duverger, chec au rol, Paris, Alban Michel, 1978, 250 pginas [v. a traduo portuguesa: Xeque Mate, 42; recentemente, a edio brasileira, O Sistema Semipresidencialista (com prefcio do autor para essa edio), So Paulo, Editora Sumar, 1993, 208 pginas].

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Em Portugal o conhecimento dos sistemas semipresidencialistas no era muito elevado. A questo das instituies polticas, para muitos observadores e participantes, era secundria. Sabemos hoje que na altura a influncia militar foi decisiva para a instaurao do novo regime. Mas quo decisiva e de que maneira uma pergunta que ainda no foi correctamente respondida. Isto afigura-se mais evidente se se considerarem as negociaes civis e militares que decorreram entre Novembro de 1975 e Janeiro de 1976. O processo de formao do novo regime foi, de facto, um processo com muitas causas; no Portugal ps-revolucionrio a situao poltica e social geral era bastante complicada. O processo pode ser descrito como uma luta entre concepes bonapartistas, parlamentares e socialistas alternativas. No incio desse perodo, no Outono de 1975, as principais instituies militares, o Movimento das Foras Armadas (MFA), o Grupo dos Nove e o Conselho da Revoluo (CR), ainda tinham em mente o mtodo indirecto de eleio do presidente da Repblica, dependendo o processo inteiramente do Conselho. Por fim, o MFA dividiu-se e prevaleceram modelos diferentes, sendo a maior parte deles solues semimilitares. S em Fevereiro de 1976 que o Conselho da Revoluo decidiu, finalmente, modificar as suas declaraes no sentido do sufrgio universal, mas o presidente, nessa ptica, no tinha muitos poderes e no era considerado o rgo supremo do Estado, sendo este poder da exclusiva pertena do Conselho da Revoluo. O primeiro-ministro tambm no podia ser designado sem a autorizao do CR. Como pode ver-se, a partir de uma nica e mesma base, prevaleciam concepes diferentes. Todas elas, por assim dizer, se reuniam na forma poltica institucional da eleio por sufrgio universal do presidente da Repblica e necessariamente no sistema semipresidencialista. Em ltima anlise, as posies dos partidos polticos mais importantes em especial as do PS e do PCP no eram claras. Por detrs do Pacto II, e para preservarem as suas posies de poder, eles disputavam uma espcie de jogo de escondidas, como disse Vasco Pulido Valente na altura. Por exemplo, o PS, como o partido mais importante, efectuou no ltimo momento uma viragem poltica a favor do sufrgio universal. No final deste perodo, com a excepo do MDP/CDE, a maioria dos partidos eram a favor do sufrgio universal, o PCP apenas segundo o modelo do CR, o PPD reclamando um referendo sobre a Constituio. Mas no era s no que se refere ao desejo de eleies populares que havia uma certa ambiguidade: o prprio candidato a Presidncia da Repblica foi determinado por meio de um outro compromisso entre as direces dos

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Bernhard H. Bayerlein partidos polticos e as principais entidades militares, influenciado principalmente por estas ltimas. Este compromisso extra, ou no constitucional, foi designado por A. Gonalves Pereira como a clusula militar implcita. Em consequncia, o general Eanes foi apresentado como uma espcie de candidato nico e unitrio numa certa medida como o Einheintskandidaten socialista , mesmo que no surgisse como tal. De qualquer modo, no foi um processo democrtico especfico. Durante este perodo no se excluam novas possibilidades de golpes militares. Corriam rumores sobre tentativas em curso para formar uma espcie de partido revolucionrio institucional baseado no exemplo mexicano. Nestas condies, o facto de se ter atingido o bom porto constitucional (Medeiros Ferreira) no significava necessariamente um nascimento democrtico da II Repblica Portuguesa. significativo que, mesmo no ltimo instante do processo de concluso do Pacto II, em 25 de Fevereiro de 1976, Melo Antunes, na qualidade de lder do Grupo dos Nove, ainda enunciasse algumas condies importantes para poder ser atingido um acordo constitucional entre os militares e os partidos polticos, que eram aceites como parceiros. Ele desejava a manuteno de uma prerrogativa militar geral na Constituio. Mas mesmo aps a adopo do sistema da eleio por sufrgio universal do chefe do Estado vigoravam ainda as mais diversas concepes e interpretaes sobre o significado dessa deciso poltica e as suas implicaes. Havia, sem dvida, divergncias substanciais em relao aos conceitos e ao significado da adopo do prprio sistema de regime semipresidencialista. por isso que as interpretaes contemporneas eram, na maior parte das vezes, vagas. Para a maioria dos observadores, este sistema representava um compromisso. Parecia ter-se alcanado uma espcie de juste milieu entre presidencialismo e parlamentarismo. Segundo parece, esta era tambm a opinio de Mrio Soares. De facto, existiam na poca, pelo menos, quatro variantes do modo de entender o novo sistema portugus. Na realidade, havia solues de hegemonia militar, concepes de ditadura militar, como foi dito por F. S Carneiro, bem como ideias gaullistas como as de Freitas do Amaral , solues constitucionais e, por ltimo, democrticas no sentido do restabelecimento da soberania integral do povo. Muitos militares consideravam essencial um forte poder presidencialista-militar. Pelo contrrio, a maioria dos grupos socialistas e radicais de esquerda nem se interessavam por esta questo. A diversa argumentao dos grupos polticos influentes no deve fazer-nos esquecer que, independentemente de todas as classificaes do sistema, havia uma razo geral histrico-social e psicolgico-social para a introduo

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de um presidente da Repblica plebiscitrio (como era expressa principalmente por algumas faces do Partido Socialista). No seria, finalmente, tempo para uma deciso livre do povo portugus para eleger o seu presidente? No seria a eleio por voto popular do presidente da Repblica a mais marcante expresso da nova soberania exercida pelo povo, um dos objectivos principais do processo de democratizao? Esta faceta democrtica das eleies fora j salientada por Marx no seu famoso artigo sobre o 18 de brumrio de Lus Bonaparte. Em relao aos partidos polticos, muitos deles consideraram terem sido forados, sob presso militar, a aceitar o diktat do Pacto II, mas referiam-se aos perigos que poderiam provocar, no caso de o rejeitarem6. O mnimo que pode dizer-se que esta no foi uma fase herica na actividade dos dirigentes dos principais partidos polticos.

A PROPSITO DA GNESE DO SEMIPRESIDENCIALISMO PORTUGUS A gnese do semipresidencialismo portugus foi um processo extremamente complicado e contraditrio. possvel diferenciar uma srie de factores que contriburam para a origem do sistema, mas as suas especificidades no so ainda muito visveis, nem a importncia assumida por cada uma das suas mltiplas componentes. Assim, h uma srie de factores histrico-culturais que so caractersticos desta gnese: Experincias negativas com diversas formas de governo na histria de Portugal, tanto com o parlamentarismo (I Repblica) como com o presidencialismo (Sidnio Pais) e tambm com o sistema autoritrio-presidencialista (Salazar-Caetano); A polarizao da sociedade portuguesa no plano econmico e poltico; Algumas experincias positivas na histria portuguesa, em especial a dos movimentos de oposio a Salazar, ligadas questo da eleio directa do chefe do Estado (as candidaturas de Norton de Matos e Humberto Delgado); A institucionalizao relativamente fraca do sistema de partidos7. Se bem que os partidos se tenham formado de uma maneira relativamente rpida depois do golpe de Estado militar de 1974, a sua coeso interna no era muito forte, com a excepo do PCP. Havia grandes tenses
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L. Salgado Matos, Le Prsident de Ia Rpublique Portugaise, 6.

Esta opinio defendida sobretudo por Jos Miguel Jdice, que fala num consenso de base corporizado por dois dirigentes partidrios, S Carneiro e Mrio Soares.

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Bernhard H. Bayerlein entre os dirigentes e os militantes partidrios; assim, no interior do Partido Socialista coexistia um grande nmero de correntes e faces; O ambiente social-revolucionrio e a atitude expectante de uma boa parte dos portugueses, especialmente do movimento operrio, influenciaram com certeza a escolha do regime. Ao influenciarem a forma plebiscitria de consenso do sistema de regime semipresidencialista que no foi um consenso parlamentar , revestiram de uma importncia primordial a relao do presidente da Repblica com os movimentos sociais. A capacidade e a legitimidade do presidente de ter um contacto privilegiado, e em parte directo, com os movimentos sociais sindicatos e parceiros sociais devem tambm ter desempenhado um papel essencial neste processo8. Na fase de transio, a soluo semipresidencialista de tipo gaullista era defendida principalmente pelos partidos de direita e do centro, que eram minoritrios. O PS estava dividido nesta questo e hesitou muito at se decidir por esta opo, que, por fim, foi a adoptada. Durante os ltimos quinze anos de ditadura de Salazar foram abolidas as eleies directas para a Presidncia da Repblica. Por conseguinte, as eleies indirectas eram consideradas por uma grande parte dos portugueses caractersticas de um sistema ditatorial. Depois da revoluo, e tendo em conta as conotaes positivas da sua eleio por sufrgio universal, a instituio do presidente da Repblica eleito era considerada por vezes uma possibilidade se bem que pragmtica de curto-circuitar a influncia do Conselho da Revoluo, de forma a neutraliz-lo. Assim, a aceitao da eleio directa do presidente da Repblica no Pacto II, de 1976, entre militares e partidos polticos parece compreensvel. No entanto, tratava-se de um regime presidencialista muito sui generis. Para explicar o carcter dessa escolha recorre-se com frequncia na literatura e tambm nas posies assumidas pela classe poltica a um modelo preconcebido de duas fases: numa primeira tratar-se-ia de desmilitarizar o presidente, atravs da eleio popular; numa segunda fase, o presidente civil deveria ser dotado do suporte popular necessrio. Esta interpretao era geralmente compartilhada, em especial, pelos defensores deste novo regime, mas tambm por importantes franjas do PS (Jaime Gama, por exemplo), provavelmente devido presso legitimadora (Erklrungsdruck) dos seus prprios membros.

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V., a este propsito, Jacques Georgel, Le salazarisme, histoire et bilan 1926-1974, com prefcio de Mrio Soares, Paris, Cujas, 1981, 310 pginas.

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O factor decisivo para a adopo deste tipo de regime era simultaneamente de ordem social e conjuntural, devido ao carcter excepcional de crise e de transio da situao poltica, e funcionou como mero suporte ou tenaz da transio poltica9. Efectivamente, parece que o modelo semipresidencialista capaz de influenciar os processos de democratizao de maneira distinta da dos sistemas parlamentares e presidencialistas. Em Portugal, como vimos, foi considerada um instrumento adequado para possibilitar essa transio institucional que acompanhou a transformao poltica, econmica e social. A maioria dos observadores e analistas polticos, ao fazerem um balano do processo, chegaram a uma concluso positiva. O sucesso conseguido na democratizao da sociedade foi, pois, anteposto a um balano crtico do regime, cujas tendncias de carcter neo-autoritrio foram assim minimizadas 10 . Apesar das reservas dos militares, expressas no Pacto II, generalizou-se a adopo do termo semipresidencialismo para designar o sistema poltico, embora tenham sido apresentadas vises diferentes do regime, variando de parlamentarismo racionalizado at verses alternativas, segundo as interpretaes prticas dos respectivos titulares11. Adaptaes divergentes das teses de Maurice Duverger levaram a uma diferenciao e, por vezes, tambm a um distanciamento. De um modo diverso da situao francesa, a maioria da elite intelectual portuguesa continua a utilizar o termo semipresidencialismo para caracterizar o sistema poltico. Ao mesmo tempo parece inclinar-se para as teses do Prof. Andr Gonalves Pereira, que considera que, embora o regime mantenha as caractersticas semipresidencialistas, est a viver-se um processo de parlamentarizao a partir da reforma constitucional de 198212. O carcter extremamente varivel do sistema de governo resulta de uma tentativa de periodizao. Na opinio de Lucas Pires, h fases bastante diferentes. A primeira foi de hegemonia militar total, sob a tutela do Movimento das Foras Armadas13. Numa segunda fase assistiu-se a um aumento considervel da interveno autnoma do presidente da Repblica, embora numa estrutura predominantemente militar. A terceira fase, a partir do incio dos anos 80, pode ser designada como uma parlamentarizao do sistema poltico, embora isso no signifique uma mudana qualitativa do tipo de regime.

9 Assim, por exemplo, F. Lucas Pires, Teoria da Constituio de 1976. A Transio Dualista, Coimbra, 1988, 246. 10 Id, ibid., 242. 11 Id, ibid, 230. 12 V. Andr Gonalves Pereira, O Semipresidencialismo em Portugal 13 F. Lucas Pires, Teoria da Constituio, 218.

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Bernhard H. Bayerlein A tese da desmilitarizao muitas vezes invocada para explicar a escolha do regime, mas ela no pode ser avaliada sem que se faam algumas consideraes a seu respeito. O semipresidencialismo por deciso dos militares no pode ser considerado um processo linear de democratizao. Na realidade, revelou-se uma opo poltica muito til, por exemplo, como forma de impedir o acesso ao governo de maiorias parlamentares ou, melhor ainda, de permitir a formao de governos minoritrios. Foi assim que a interveno do presidente da Repblica permitiu a formao do primeiro governo de Mrio Soares, em 1976, e impediu a constituio de um governo de esquerda PS-PCP. De facto, a predominncia presidencialista, militar, constitucional e extraconstitucional, at meados dos anos 80 significava como dizia, e bem, Braga da Cruz um permanente expediente para a afirmao do bonapartismo na transio constitucional14. Nesta acepo, o II Pacto Constitucional de 1976 representava a adopo de um sistema semipresidencialista de tipo militar. Nos ltimos tempos a questo da especificidade do sistema semipresidencialista, bem como o seu valor categorial autnomo (em relao aos regimes presidencialista e parlamentar) tem sido discutida mais intensamente15. Esta tese tem certamente alguma plausibilidade, na medida em que, dadas as caractersticas do regime poltico, alguns sectores fundamentais da poltica so do domnio estritamente reservado do presidente da Repblica. Na verdade, este regime necessita de um consenso fundamentalmente diferente do do regime parlamentar: um consenso plebiscitrio. Assim, este regime pode revestir-se de grande flexibilidade. Por exemplo, o regime parece assumir em tempos de crise posies de base aparentemente (ou de facto) mais prximas dos interesses do povo, sobretudo quando o presidente da Repblica est, ou parece estar, em parte contra a prpria classe poltica do pas. A primeira fase da introduo do novo sistema democrtico em Portugal, na verdade, mostra com bastante clareza o carcter de transio ps-revolucionria por excelncia do regime. Foi, assim, possvel influenciar a transio de um modo decisivo, permitindo o funcionamento dos mecanismos institucionais do Estado. Assim se reconstruiu a legitimidade processual no termo da fase imediatamente revolucionria16. Padres de interpretao de ordem constitucional, factores do sistema partidrio, bem como a considerao dos factores
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Manuel Braga da Cruz, O Presidente da Repblica na gnese e evoluo do sistema de governo portugus, in Anlise Social, xxix (1994), 237-265, aqui 242. 15 V., por exemplo, H. Bahro e E. Veser, Das semiprsidentielle System. 'Bastard' oder Regierungsform sui generis, in Zeitschrift fr Parlamentsfragen, xxvi (1995), 3, 471-485. 16 Sobre o conceito, v. B. de Sousa Santos, O Estado e a Sociedade, 37.

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militares, por si ss, no bastam para explicar estas transformaes sui generis do sistema. O conjunto destes factores tem de ser considerado e explicado tendo como pano de fundo a abertura revolucionria do quadro social. Tanto os partidos como os militares, os constitucionalistas e mesmo o prprio presidente estavam sob a forte influncia do mais amplo movimento social que a Europa conhecera desde a Segunda Guerra Mundial (B. Sousa Santos). Tambm aqui pode ser encontrado um paralelo com a Repblica de Novembro de Weimar. O 25 de Novembro representou, por um lado, uma reviravolta nas relaes de fora a nvel institucional, mas, por outro lado, isso no significou que a situao institucional e da sociedade se tivesse regularizado. De um ponto de vista parlamentar, a situao parecia bloqueada. A Assembleia Constituinte, como rgo constitucional supremo, esperava o placet dos militares. Estes no estavam muito satisfeitos com o seu novo estatuto, porque deste estava ausente e isso independentemente da interpretao positiva ou negativa a legitimao revolucionria do MFA, no quadro de um processo revolucionrio que ainda no tinha sido considerado concludo. A revoluo tinha chegado a um beco sem sada. Em relao a esta situao bloqueada, a consagrao popular de um presidente militar nas primeiras eleies democrticas constituiu, de certo modo, uma resposta nascida da conjuntura. A primeira alternativa parlamentar decorrente do sistema constitucional de 1976 apontava para a formao de um governo PS-PCP. Mas a maioria das foras polticas envolvidas no processo portugus queriam impedir esse desenlace e tentaram recorrer aos militares como uma soluo de refgio. Nesta situao, a maioria dos seus agentes, por motivos possivelmente contraditrios, pareceram aceitar a soluo semipresidencialista como uma deciso premeditada. O novo regime assegurava, por um lado, a continuidade institucional da poca revolucionria e, por outro, acrescentava a esta uma nova legitimidade democrtica. Desde ento a aceitao do sistema poltico em Portugal poder ser resumida atravs do exemplo da V Repblica Francesa marcada por uma reduo sensvel da confiana dos cidados nos partidos polticos e na classe poltica em geral. Ora, o sistema de regime semipresidencialista parece muito mais apto do que os regimes parlamentares para se adaptar a tais perdas considerveis de influncia.

ESTRATGIAS NEOBONAPARTISTAS DA FORMAO DO REGIME? O bonapartismo como conceito heurstico aplicvel tanto a sistemas polticos como a movimentos, orientaes e tendncias sociais e polticos.

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Bernhard H. Bayerlein O conceito de bonapartismo foi utilizado por Marx e Engels, mas tambm por Constant, Tocqueville, Von Stein, Von Treitschke, Bruno Bauer, Lassalle, Proudhon e Weber. A teoria do cesarismo ou do regime cesarista autoritrio como oposto democracia de liderana plebiscitria constituiu uma parte principal da tipologia de domnio (Herrschaftstypologie) e da anlise dos sistemas polticos de Weber. Em especial, enquanto descrio de determinados mecanismos do poder, , sem dvida, vlida ainda hoje. Mas em relao aos fundamentos das sociedades modernas esta noo j no abarca todos os fenmenos: seria necessrio recorrer a outros conceitos, como o do corporativismo. P. Schmitter empregou este conceito para explicar o funcionamento dos regimes autoritrios, como o de Salazar e Caetano. Por outro lado, e simultaneamente, advertiu para o facto de no se considerar unicamente a independncia do Estado como sinal do seu grande poder17. Para Marx a imaturidade poltica do regime burgus originou bonapartismos por toda a Europa durante o sculo xix. Weber analisa a mesma tendncia em relao ao consulado de Bismarck. Esta a razo por que embora haja grandes diferenas nos conceitos as noes de bonapartismo e de regime plebiscitrio cesarista podem ser aqui empregues como sinnimos. Na realidade, o bonapartismo e o regime plebiscitrio cesarista podem ser considerados as formas normais de governo burgus a partir da segunda metade do sculo xix 18 . Eles baseavam-se numa delegao do poder em grupos definidos da sociedade, que no eram propriamente foras ou grupos burgueses, os quais conseguiam exercer um papel e uma influncia independentes. Historicamente, os militares foram protagonistas deste regime, como evidenciado pelo despotismo militar espanhol a partir do sculo xix em diante. O bonapartismo e o regime cesarista como mecanismos de poder estiveram sempre ligados a algum tipo de processos demaggicos ou de usurpao das reivindicaes populares. O regime cesarista foi predominantemente um regime ps-revolucionrio exercido em nome do passado revolucionrio. Por ltimo, h ainda uma outra condio para a introduo de um regime (neo)bonapartista: sem um desenvolvimento relativamente independente do poder do Estado sobre a sociedade o poder do Estado deveria normalmente ser considerado um simples instrumento da sociedade os mecanismos bonapartistas no funcionam. Hoje em dia uma tendncia similar levou ao fortalecimento e centralizao dos rgos executivos em todo o mundo por vezes, mesmo a uma forma moderna de despotismo.

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17 Philippe C. Schmitter, Liberation by golpe: retrospective thoughts on the demise of authoritarian rule in Portugal, in Armed Forces and Society, ii (1975-1976), 1, 5-33, aqui 9 e segs. 18 V. tambm, para o que segue, W. Wippermann, Die Bonapartimustheorie, pp. 114 e segs.

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Os lderes plebiscitrios proclamam-se como independentes das foras polticas e dos partidos em presena, socorrem-se do apelo s massas, referindo-se, na maior parte das vezes, a uma transio poltica e social ou a um processo revolucionrio cuja continuidade declaram assegurar. Tais estratgias (neo)bonapartistas no foram extrnsecas formao do regime em Portugal e este pas foi um bom exemplo da alterao na configurao das estruturas neobonapartistas. Na realidade, elas foram utilizadas por ambas as partes tanto pelos militares como pelos partidos polticos. Neste sentido, Portugal uma confirmao das crticas de G. di Palma, Schmitter e Linz s instituies polticas, incluindo aos partidos polticos19. Mas esta crtica institucional, retomada por J. Linz no que se refere s tendncias negativas da poltica presidencialista (e semipresidencialista) exclusiva20, deveria incluir determinados parmetros, como elementos cesaristas, elementos plebiscitrios, apelos s massas, e assim sucessivamente, por causa da base social e dos fundamentos sociais de uma sociedade. A noo de bonapartismo foi empregue em Portugal essencialmente para explicar as tentativas spinolistas para criar um certo tipo de presidncia plebiscitaria em 1974-1975, mas tambm em relao poltica do PCP e s diversas estratgias militares em geral. Num sentido amplo, esta noo foi desenvolvida por Jos M. Jdice21 e Marcelo Rebelo de Sousa22. Ela foi, pelo contrrio, rejeitada por Salgado Matos, pelo menos como um conceito heurstico para descrever certas caractersticas de sistemas semipresidencialistas. Lijphardt argumentou de maneira idntica quando abordou o caso portugus, em que foi adoptado um presidente forte ao estilo francs23. J. Nogueira Pinto utilizou o conceito para caracterizar o partido presidencial PRD 24 e Braga da Cruz reconheceu a interveno autnoma e especfica dos militares como um perigo latente de bonapartismo, em especial no perodo de elaborao da Constituio25. No entanto, s muito raramente era estabelecida uma relao directa entre o conceito de regime semipresidencialista e a problemtica bonapartista. A hiptese de uma confrontao entre o presidente e os cidados era considerada pouco provvel26.

G. di Palma, Surviving without Governing, Berkeley, 1977. V. Juan Linz, The perils of presidentialism, in A. Lijphardt (ed.), Parliamentary versus Presidential Government, Oxford, Oxford University Press, 1992, pp. 118-127. 21 V., neste aspecto, J. M . Jdice, Portugal Deriva, Lisboa, 1980, e m especial o cap. 5. 22 V., por exemplo, M . Rebelo de Sousa, Requiem pelo bonapartismo spinolista, in Expresso de 15-3-75, e os artigos citados infra. 23 A . Lijphardt, Parliamentary versus Presidential Government, Oxford University Press, 1992, p . 2 2 1 . 24 J. Nogueira Pinto, in J. B . Coelho (ed.), Portugal, 210.
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25 26

M. Braga da Cruz, 0 Presidente da Repblica..., cit., p. 242. Assim por F. Lucas Pires.

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Bernhard H. Bayerlein Pode falar-se com alguma razo da poltica bonapartista do PCP. bvio que a concepo neo-estalinista se encaixava no conceito de democracia popular. A democracia popular, [...] embora, eventualmente, com superstrutura militar, como diz M. Rebelo de Sousa27. Em relao a este partido estalinista, ainda no est claro se a sua atitude de aceitar finalmente o sistema semipresidencialista foi ou no meramente tctica. Tem sido evocado que existia um plano para perpetuar as velhas estruturas presidencialistas militares. Nesse sentido, a aceitao do regime pelo PCP causou algum espanto. Em qualquer caso, tal plano enquadrar-se-ia numa orientao tradicional neobonapartista. No mais recente perodo constitucional a noo de bonapartismo, que no tem sido utilizada com frequncia, geralmente entendida como um antpoda da teoria liberal de democratizao da sociedade. HAVER UMA LIGAO ENTRE O NEOBONAPARTISMO E O SEMIPRESIDENCIALISMO? Tipologicamente, o semipresidencialismo no se insere nos sistemas parlamentares, mas sim nos plebiscitrios. Isto mantm-se vlido embora o carcter plebiscitrio do regime tenha sido rejeitado em Portugal. Falta aqui ao contrrio do exemplo francs a instituio do plebiscito propriamente dito como um instrumento do presidente. Mas, em especial atravs do seu carcter plebiscitrio, encontra-se sempre presente uma certa ligao entre os sistemas semipresidencialistas e uma liderana bonapartista-cesarista. Por outro lado, os sistemas semipresidencialistas como sabemos no so necessariamente tambm cesaristas. Podem encontrar-se alguns elementos cesaristas e h uma certa identidade de carcter entre os dois sistemas. No pode negligenciar-se o perigo, que sempre existiu desde a primeira apario histrica desses sistemas ou de sistemas similares, como no caso da II Repblica Francesa28, de uma transformao de um regime democrtico plebiscitrio num regime cesarista autoritrio29. Dada a experincia negativa do governo republicano de 1848 em Frana, tal como o fim da Repblica de Weimar, Duverger alerta para o facto de, sob um sistema deste tipo, poder reconhecer-se Napoleo, ou Csar, que se prepara para atravessar o Rubico, e explica o caso da Repblica Francesa

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M. Rebelo de Sousa, Da ofensiva do PCP ao bonapartismo, in Expresso de 8-3-75. D. Ksler, Max Weber Sein Werk und seine Wirknung, Munique, Nymphenburger Verlagsbuchhandlung, 214 (Mommsen), e 243 (Loewenstein). 29 Umschlagen plebiszitr-demokratischer in csaristich-autoritre Herrschaft.
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tal como o da Repblica de Weimar pelo predomnio de foras conservadoras e reaccionrias no novo sistema30. SOBRE A GNESE HISTRICA DO SISTEMA PORTUGUS Como afirma Duverger, a gnese histrica o factor mais importante de que dependem mais tarde as caractersticas exactas do novo sistema poltico. (Les systemes politiques dpendent moins de leur modle initiel que des mthodes employes pour les instaurer.) Em especial no que se refere a essa gnese histrica, pode diferenciar-se o modelo semipresidencialista do sistema parlamentar (e da sua forma revolucionria original, o gouvernement d'assemble). Na prtica, o bonapartismo relativiza a concepo central da teoria poltica de acordo com Hauriou , segundo a qual nem o executivo parlamentar nem a instituio do presidente estaro sujeitos a uma lgica pessoal, mas sim a uma lgica exclusivamente institucional31. ALGUNS FACTORES ANTECEDENTES NA HISTRIA PORTUGUESA No que se refere aos factores histricos que explicam a gnese do sistema portugus, h, em primeiro lugar, tendncias histricas e culturais mais antigas na histria portuguesa. Em segundo lugar, os anos revolucionrios de 1974 a 1976 so decisivos por terem sido o perodo concreto da introduo do sistema. Essa introduo foi muito contestada e no foi nada linear. Em Portugal e em Espanha as condies para manifestaes bonapartistas na histria moderna e contempornea eram bastante favorveis. Desde a Idade Mdia, os militares tinham um direito especial para se rebelarem, direito esse renovado na poca napolenica. Mais tarde, todas as ditaduras autoritrias, as de Sidnio Pais, Carmona e Salazar, foram de certo modo legitimadas por meio de plebiscitos. Esta a razo por que, para muitos observadores, a Constituio portuguesa de 1976 estava to afastada da realidade como a Constituio de Cdis o estava em relao Espanha em 1812. Tal como no sculo xix, as foras armadas tinham uma posio independente e tornaram-se o campo de batalha entre as foras mais progressistas e as mais conservadoras32.
M. Duverger, La monarchie rpublicaine, Pairs, Laffont, 1974, p. 132 Cf. G. Burdeau, Le rgime parlementaire dans les constitutions europennes d'aprs guerre, Paris, 1932, 390. Esta situao ilustrada com base nas revolues espanholas do sculo xix em W. Wipermann, Die Bonapartimustheorie, 122.
31 30

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Bernhard H. Bayerlein Em 1974 o novo factor surgido a partir da revoluo liberal em analogia com Charles Tilly baseava-se no facto de as foras polticas e militares terem de clarificar as suas relaes multilaterais: com os movimentos radicalizados dos trabalhadores, com os prprios militares e com os antigos membros do regime ditatorial33. A I Repblica Portuguesa (1910-1926) no era considerada um modelo democrtico e no correspondia a uma repblica social ou democrtica, j nem se verificava o crepsculo do Estado liberal34, mas o seu cunho dominante era o caciquismo do Terreiro do Pao (Farela Lopes)35. Falando da histria portuguesa, as experincias relativas aos governos republicanos e, em especial, aos presidencialistas foram quase sempre negativas. Como j referimos, mesmo a mais longa ditadura da histria contempornea europeia, o regime de Salazar, foi introduzida por meio de um referendo constitucional. Por outro lado, num determinado perodo foram associadas algumas esperanas importantes de uma mudana democrtica instituio da eleio directa do presidente da Repblica (suscitadas pelas candidaturas oposicionistas de Norton de Matos e de Humberto Delgado). No entanto, o regime presidencialista em Portugal estava, efectivamente, relacionado com prticas bonapartistas ou autoritrias. Por um lado, a experincia presidencialista em Portugal transformou-se num sinnimo de ditadura36. Por outro, a oposio liberal foi na maior parte das vezes bastante fraca. esta a razo por que, mesmo durante a crise do regime autoritrio, no perodo que se seguiu a Salazar, os liberais desempenharam um papel muito fraco e no conseguiram implantar reformas. ASPECTOS DO SISTEMA DURANTE O PERODO REVOLUCIONRIO DE 1974-1976 COMO PR-HISTRIA DO SEMIPRESIDENCIALISMO bastante til observar o modo como funcionaram (e foram discutidos) o mecanismo e a estrutura presidencialista durante este perodo37, em que Portugal viveu uma situao revolucionria.
33 Charles Tilly, European Revolutions, 1492-1992, Oxford, Blackwell, 199, xvii + 2 6 2 pginas (ed. alem: Die europischen Revolutionen. Aus den Englischen bersetzt von HansJrgen Baron von Koskull, 1492-1992, M u n i q u e , Beck, 1993, p . 138. 34 V . , sobre este aspecto, o relatrio de Joo B . Serra in Histria, xvi (nova srie), 1994,

1, 62-63.
35 Fernando Farela Lopes, Poder Poltico e Caciquismo sa, Lisboa, Estampa, 174 pginas (1994?). 36 V. Joo Medina, Morte e Transfigurao de Sidnio 37 Para a primeira fase (Abril-Setembro de 1974), v. social, Abril a Setembro de 1974, in Histria, xvi (nova

na Primeira

Repblica

Portugue-

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Pais, Lisboa, Ed. C o s m o s (1994?). Jos Carlos Valente, A exploso srie), 1994, 1, 51-61.

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Logo em Junho de 1974 Spinola e Palma Carlos (e, parcialmente, S Carneiro) estiveram implicados em alguns planos abortados para dar ao presidente da Repblica poderes extraordinrios. Eles pretendiam submeter a plebiscito uma constituio provisria38. Estes planos neobonapartistas de instituir um presidencialismo federalista (A. Reis), ligados perspectiva de uma declarao da situao de emergncia, fracassaram definitivamente em 28 de Setembro de 1974. No perodo seguinte a institucionalizao do MFA, em consequncia da tentativa cesarista-plebiscitria de Spinola, no permitiu levar a cabo um processo de reforma das instituies polticas. Os acontecimentos de 11 de Maro de 1975 apenas se limitaram a fortalecer esta tendncia. Durante os perodos pr-revolucionrio e revolucionrio, entre 1974 e 1976, podem detectar-se vrias formas de tentativas neobonapartistas. Mas o falhano do primeiro lder plebiscitrio bonapartista auto-institudo significou uma dificuldade real de serem dados outros novos passos nessa direco 39 e afastou durante um certo tempo o perigo de instaurao de um regime de bonapartismo militar40. A indeciso existente foi tambm a razo para os infindveis ziguezagues durante este perodo. Nesta base, o Pacto I, em 1975, significava a introduo de um novo sistema poltico, o de um regime presidencialista militar com partidos polticos com uma clara orientao bonapartista41. Em relao questo da chefia do Estado, prefigurava a eleio indirecta de um presidente da Repblica por um colgio nacional42. A orientao da maioria das foras do MFA era nessa altura claramente contra uma soluo semipresidencialista. Como sabemos hoje, algumas figuras principais do MFA e no apenas Vasco Gonalves estavam, elas prprias, inclinadas para uma interveno poltica de tipo neobonapartista. No que se refere interaco entre o movimento militar, os rgos do Estado, o governo e os partidos polticos, foram discutidos nessa poca vrios projectos civis e militares. Entre estes, o modelo mexicano de institucionalizao dos partidos, o modelo peruano, o modelo indonsio, etc. Dentro do quadro de intenes do MFA, no incio do perodo de radicalizao, em Maro de 1975, podem encontrar-se todos os tipos de solues cesaristas, designadas por Marcelo Rebelo de Sousa como presidencialismo bonapartista, presidencialismo de compromisso (isto
38 Helena Sanches Osrio, Uma viso catastrofsta, in Histria, xvi (nova srie), 1994, 1, 26-27. 39 M. Rebelo de Sousa, Requiem pelo bonapartismo spinolista, in Expresso de 15-3-75. 40 Id., Conselho da Revoluo: vitria do pluralismo contra o bonapartismo militar?, in Expresso de 21-6-75. 41 Regime presidencialista militar com partidos polticos, in Expresso (data ilegvel), 17. 2 V., a este propsito, o discurso engag de Raul Rego na Assembleia Constituinte (Dirio da Assembleia Constituinte, 2962).

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Bernhard H. Bayerlein significava o tipo francs de semipresidencialismo), presidencialismo militar, como as juntas latino-americanas (Rebelo de Sousa), e, por ltimo, mas no menos importantes, todos os tipos de poder popular e concepes de esquerda no conformista43. No h quaisquer dvidas de que podem encontrar-se intenes bonapartistas nas proposta originais do Conselho da Revoluo. Alguns desses aspectos bonapartistas mas no a forma extrema do original (presidencialismo militar) foram adoptados pelo novo regime. O PERODO DE INTRODUO DO SISTEMA. ALGUMAS QUESTES SOBRE O PROCESSO DE ELABORAO DA CONSTITUIO EM PORTUGAL Os acontecimentos subsequentes a nvel poltico mostraram uma tendncia bonapartista bastante generalizada da maioria das foras polticas44. Quase todas elas aceitaram a orientao institucional poltico-militar do MFA, no promoveram uma contra-estratgia no sentido da reforma institucional e poltica do pas, no sentido de uma democratizao geral. Tambm no conferiram uma importncia muito grande questo da instituio da Assembleia Constituinte como um parlamento democrtico e autnomo que fosse a expresso da soberania do povo portugus depois da sua libertao de um regime autoritrio (J. Medeiros Ferreira)45. Esta a razo pela qual, inicialmente, o processo de elaborao da Constituio excluiu uma discusso ampla e aberta sobre as futuras estruturas do poder administrativo e poltico, bem como sobre a estrutura dos rgos do Estado. Todo o processo de elaborao da Constituio no foi tanto uma tarefa da Assembleia Constituinte, mas sim dos membros do Conselho da Revoluo e dos partidos polticos46. O PS, na medida em que detinha a maioria na Assembleia, desempenhou um papel importante mas no decisivo durante este processo47. At ao incio do ano de 1976 no existia ainda qualquer consenso sobre a introduo de um sistema semipresidencialista. Algumas publicaes portuCarlos Gaspar, O processo constitucional e a estabilidade do regime, in Anlise Social, xxv (105-106), 1990. 44 Jlia Leito de Barros, Entrevista com Jos Medeiros Ferreira, in Histria, xvi (nova srie), 1994, 1, 18-26, aqui p. 26. 45 V. J. Medeiros Ferreira, Do Cdigo Gentico no Estado Democrtico, Lisboa, 1981. 46 M. Rebelo de Sousa, Reflexo (serena) sobre a Constituio. O papel dos partidos e dos deputados, in Expresso de 3-4-76. 47 A . Thomashausen, Verfassung und Verfassungswirklichheit in Portugal, Munique, Duncker & Humblot, 1981, 321.
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guesas mais recentes, em particular as de Medeiros Ferreira e Braga da Cruz, salientam o semipresidencialismo militar (presidencialismo castrense) como base da introduo do novo regime48. Esta interpretao , sem dvida, vlida, mas no abrange todos os factores em jogo. Para explicitar a situao concreta em 1976, Braga da Cruz apresenta os seguintes dados: no termo de uma fase presidencialista, corporizada por Palma Carlos e Spinola, e de uma fase parlamentar subsequente nas quais Braga da Cruz presume reconhecer o Pacto I so referidos factores histrico-culturais, factores inerentes ao sistema e, finalmente, tambm factores meramente conjunturais (o presidente como instrumento adequado disposio dos militares)49. primeira vista, o semipresidencialismo parece ter encontrado a sua forma ideal no Pacto II. Situado a meio caminho entre o tradicional repdio republicano por um presidente forte e a variante autoritria do presidencialismo de Salazar, o novo sistema caracterizado como uma espcie de compromisso histrico. De um modo diferente, mas por meio do mesmo diagnstico, Salgado Matos reconhece no novo sistema de regime um compromisso entre um modelo social antiquado e um moderno modelo poltico de autoridade. Ao mesmo tempo esse sistema era considerado uma soluo consequente e institucionalmente necessria, dado o fraco desenvolvimento do sistema partidrio50. Nessa anlise falava-se tambm dos resduos da monarquia (Duverger) ou da monarquia de compensao (Ersatzmonarchie)51. Por seu lado, Braga da Cruz aponta tambm o facto, dificilmente contestvel, de a eleio popular e directa do presidente da Repblica e chefe de Estado dever proporcionar aos militares a legitimidade democrtica de que necessitariam para poderem desempenhar um papel de liderana militar de transio para a democracia. Essa relao tambm explicaria o nexo orgnico entre a posio dos chefes de estado-maior das foras armadas e a funo de chefia do Estado. Mas, considerando a diversidade de conceitos e as mltiplas discusses, chega-se concluso de que este fenmeno no pode ser apreendido por meio de uma viso linear. O semipresidencialismo apareceu como uma soluo possvel, mas no enquanto foi objecto de reservas por parte dos militares. Nesta medida, Lucas Pires tinha razo quando considerou que o incio da nova etapa semipresidencialista se verificou em 198652, decorrido
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V., em especial, M. Braga da Cruz, O Presidente da Repblica..., cit., 239. M. Braga da Cruz, O Presidente da Repblica..., cit., 238. L. Salgado Matos, Significado e Consequncias da Eleio, pp. 235 e segs.

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Assim por L Salgado Matos.

F. Lucas Pires, in M. B. Coelho (ed.), Portugal, pp. 312 e segs. 819

Bernhard H. Bayerlein um quarto de sculo de presidentes-generais e aps o desaparecimento de todas as medidas transitrias da revoluo portuguesa. Aguiar tambm avana razes de ordem militar para explicar a especificidade das eleies presidenciais de 1976. O principal objectivo em seu entender ter sido o de criar um contrapeso em relao estrutura parlamentar e partidria civil. Alm disso, foi tambm aduzido o argumento de se ter adoptado, em ltima anlise, a eleio popular directa do chefe de Estado pelo facto de no ter sido possvel um compromisso sobre o candidato a presidente. Nesta conformidade, o povo teria sido chamado a exercer, por assim dizer, uma funo de rbitro. primeira vista, a tese da origem militar do sistema poltico portugus, defendida por Braga da Cruz e Medeiros Ferreira, afigura-se, assim, como plausvel. Esta interpretao reforada pela evidncia emprica, na medida em que na proposta oficial da comisso da Assembleia Constituinte instituda para determinar o modo de eleio do presidente da Repblica (Comisso n. 5) nem sequer foi debatida a hiptese da eleio popular directa53. Como foi proposto no artigo 14., o presidente deveria ser eleito na sua funo de presidente do Conselho da Revoluo e, simultaneamente, comandante-chefe das foras armadas por um colgio eleitoral para o efeito constitudo pelos membros em exerccio da Assembleia do MFA e da assembleia dos deputados54. O presidente, dotado de poderes importantes, deveria ser coadjuvado pelo Conselho Consultivo Constitucional, sendo este um rgo constitucional constitudo por representantes dos partidos, bem como por um conjunto de pessoas definidas pelo prprio presidente da Repblica. O Conselho da Revoluo deveria ser dotado de importantes poderes legislativos e a Assembleia do MFA deveria tambm aceder categoria de rgo constitucional. O perodo decisivo do processo de introduo do sistema iniciou-se em Novembro-Dezembro de 1975 e terminou em Fevereiro-Maro de 1976. Parece que no havia sido previsto o resultado efectivo desse processo. No pode falar-se de uma escolha muito consciente do sistema poltico em Portugal. O resultado das negociaes foi, na realidade, um duplo compromisso entre os representantes das foras armadas e dos partidos polticos55. Numa fase inicial uma grande parte dos militares ainda se orientou pelas disposies em vigor do Pacto I. Mas os acontecimentos de 25 de Novembro e a dissoluo do MFA criaram a necessidade de alteraes. Parte dos militares preconizava uma nova ordem civil e militar.

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Dirio da Assembleia Constituinte, n. 85, 21-11-75, p. 2806; v. tambm J. Miranda, Textos Histricos, ii, 689. 54 J. Miranda, Textos Histricos, ii, 689. 55 No podemos aprofundar aqui este tema. Para mais pormenores, v. Bernhard H. Bayerlein, Zur Genese des semiprsidentiellen Regierungssystems in Portugal.

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Num primeiro passo, o Conselho da Revoluo solicitou aos partidos polticos que se pronunciassem sobre a necessidade de alteraes ao Pacto I e apresentassem as suas propostas at finais de 1976. Originalmente, a aceitao de um presidente forte e eleito directamente pelo povo no estava nas intenes maioritrias dos militares. Por isso, a viso da origem castrense do regime deveria ser concretizada e ainda que apenas parcialmente modificada. Neste aspecto, tambm seria interessante aludir mais pormenorizadamente s negociaes entre militares e representantes dos partidos polticos a partir de Novembro de 1975. Os militares estavam ento inclinados a adoptar as posies do PPD, do PS e do CDS no sentido de uma eleio popular directa do presidente da Repblica, mas no aceitavam que devesse ser equiparado a um supremo magistrado da nao. De acordo com o relato de Aguiar, foi em Janeiro de 1976 que o Conselho da Revoluo se ter inclinado, finalmente, para a soluo da eleio popular directa. A inteno ter sido a de criar um contrapeso estrutura partidria e civil. Mas tambm necessrio salientar aqui que a contraproposta do Conselho da Revoluo, emitida em 13 de Janeiro de 1976, no contemplava a introduo de um sistema semipresidencialista em Portugal. As funes e competncias de rgo mximo do Estado deveriam caber ao Conselho da Revoluo, e no ao presidente da Repblica, embora este ltimo sem desempenhar constitucionalmente as funes de chefe de Estado devesse ser eleito pelos cidados. Isto significa que as bases de partida do novo regime poltico eram, na verdade, ainda bastante difusas. Efectivamente, o Conselho da Revoluo subsumiu num mesmo objectivo a eleio popular directa do presidente da Repblica uma srie de variantes do futuro sistema poltico (assim, e pelo menos, um modelo de junta militar, um modelo semipresidencialista e um modelo presidencialista). Esta diversidade de conceitos reflectiu-se tambm ao nvel dos partidos: a tambm no havia vises unitrias, nem sequer dentro de um mesmo partido caso do Partido Socialista, no seio do qual se discutiram ainda mais variantes. Foi no decurso de uma segunda ronda de negociaes que se produziu uma verdadeira alterao das perspectivas. Entre Janeiro e Fevereiro de 1976 o Conselho da Revoluo pronunciou-se finalmente a favor de um presidente da Repblica forte e eleito directamente. Esta deciso no estava, porm, isenta de condies, antes pelo contrrio: a nova condio prvia para a eleio popular directa de um presidente da Repblica e chefe de Estado forte era a de que este deveria ser necessariamente um militar. Neste aspecto, a eleio directa foi considerada como explicou Aguiar, referindo-se ao exemplo concreto de Pinheiro de Azevedo um meio eficaz de fazer diminuir a influncia dos partidos.

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Bernhard K Bayerlein Dada esta situao, a maioria dos partidos subordinaram a este diktat, a esta imposio dos militares, que foi elegantemente designada por A. Gonalves Pereira como clusula militar implcita, mas que tambm pode ser considerada um verdadeiro ultimato. Os partidos aceitaram, assim, um certo nmero de condies para o perodo de transio constitucional ento definido. A tese da origem castrense do sistema poltico portugus no poder, por conseguinte, ser entendida num sentido restrito. Os militares no conseguiram impor-se totalmente. Uma verso exclusivamente militar do regime teria tido um aspecto diferente. O dado mais decisivo afigura-se ser o seguinte: parece que os militares no visavam nem concebiam um regime semipresidencialista. No tinham em vista o sistema de Duverger. Conseguiram impor-se como uma importante reserva constitucional de tipo bonapartista no que dizia respeito ao candidato Presidncia da Repblica. Os militares atribuam uma importncia primordial a este estatuto de reserva constitucional, que, em consequncia, foi concretizado no Pacto II entre os partidos polticos e as foras armadas. Neste aspecto, tem de se concordar com Linz, segundo o qual a primeira qualidade do regime institudo no era o semipresidencialismo, mas sim o outorgamento militar56. Por conseguinte, o sistema poltico no teve uma origem claramente militar, mas a essa origem no foram estranhas as estratgias e tcticas bonapartistas. H que supor que a inteno de uma boa parte da foras armadas no era a de viabilizar ou at efectivar a eleio popular do presidente da Repblica como concretizao de um elemento democrtico no processo de transio ou como elemento legitimador da revoluo (mesmo que esta ltima j estivesse historicamente reduzida a uma figura de retrica), mas sim como um clculo tctico. Tratava-se, em primeiro lugar, de preservar uma espcie de poder de reserva (Reservemacht), na acepo empregue por Hilferding em relao Constituio de Weimar, para poder enfrentar a futura fase de transio. Isso no obsta a que na bibliografia se remeta com frequncia para o sistema partidrio e para a sua fragmentao, que tero impedido uma outra alternativa e tero apontado para a soluo militar e civil que, finalmente, foi posta em prtica. No h dvidas sobre a forte influncia militar na formao do sistema. Nos planos originais do Conselho da Revoluo estava previsto um perodo de transio constitucional at 1980. Isso significava, portanto, que s a partir dessa data que deveria ser transferida a plenitude dos poderes constitucionais para a Assembleia da Repblica57. Neste aspecto, torna-se plausvel a opinio de Medeiros Ferreira: em seu entender, a eleio directa do presidente da Repblica foi introduzida como um importante instrumento de controle face ao poder militar durante a poca
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J. Linz, The Portuguese Constitution. V., a este propsito, O Jornal de 16 a 22-1-91.

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de transio (o que no significa que no houvesse divergncias fundamentais entre os militares e os partidos polticos)58. Para continuar e chegar a um termo na descrio do processo constituinte: foi numa ltima fase das negociaes do Conselho da Revoluo e do Grupo dos Nove, em Fevereiro de 1976, que foi, finalmente, decidida a questo da nomeao de um candidato militar Presidncia da Repblica. preciso salientar aqui que dessa escolha da figura do futuro candidato Presidncia da Repblica que seria o general Eanes dependia tambm a concluso do Pacto Constitucional II entre os militares e os partidos59. O Conselho da Revoluo, por via da influncia exercida sobre a definio do candidato, reformulou as suas condies para legitimar o novo sistema constitucional. A escolha de um candidato militar representava mais do que uma clusula implcita na verdade, constitua uma restrio considervel ao exerccio das liberdades democrticas garantidas na Constituio. No s se punha em causa a soberania da Assembleia Constituinte, mas tambm o carcter democrtico das eleies presidenciais. Estes dois aspectos atestam que no pode falar-se de um nascimento democrtico quimicamente puro da II Repblica Portuguesa. O fortalecimento do executivo, bem como a dupla legitimidade da Constituio, assemelha-se ao gaullisme institutionalis, mas em Portugal baseava-se nos padres revolucionrios do perodo de 1974-197660, o que representava o predomnio militar dentro de um sistema misto com algumas especificidades semipresidencialistas. As eleies presidenciais de 1976, que representaram o ltimo passo para a introduo do novo sistema, foram ao mesmo tempo uma forma especial de escolha plebiscitaria da liderana, bem como uma expresso de uma soberania limitada do povo portugus. Elas evidenciaram o papel especfico das foras armadas como o nico organismo modificado do antigo regime e designaram um presidente muito poderoso, que, em simultneo, era o dirigente mximo das foras armadas, na qualidade de seu chefe do estado-maior-general (CEMGFA). ALGUMAS PECULIARIDADES DO SISTEMA POLTICO CONSTITUCIONAL NO PERODO PS-REVOLUCIONRIO DEPOIS DE 1976 O sistema poltico em Portugal durante o perodo ps-revolucionrio (1976-1982) era, aparentemente, um regime semipresidencialista sob clusuJ. Medeiros Ferreira, O Comportamento Poltico dos Militares; Foras Armadas e Regimes Polticos em Portugal no Sculo XX, Lisboa, 1992. 59 Expresso de 14-2-76. 60 M. Duverger, chec au roi, p . 88.
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Bernhard H. Bayerlein la militar. O presidente forte em Portugal foi aceite, por fim, no como o preo a pagar pela marginalizao do Conselho da Revoluo, mas a fim de impedir a instituio de um sistema presidencialista militar com uma fachada parlamentar. E essa uma diferena aprecivel. No contexto desta democracia sombra das espadas (Duverger), por meio da chamada (segunda) legitimao revolucionria, a Constituio estabeleceu a instituio militar como uma fora poltica autnoma. O sistema poltico portugus, de 1976 em diante, integrava indubitavelmente elementos neobonapartistas, mas no pode falar-se de um sistema bonapartista. O parlamento podia rejeitar o governo, os partidos polticos eram livres, o direito de voto era livre e universal, a prpria Constituio formulava algumas caractersticas gerais do sistema, como o carcter social e equitativo da Repblica, a garantia dos direitos democrticos, a separao entre o Estado e a Igreja, a emancipao social do movimento dos trabalhadores como um alvo a atingir pelo Estado e, entre outras, a instituio de uma repblica sem classes. Uma disposio constitucional similar fora instituda em Frana depois da Segunda Guerra Mundial, se forem tomadas em considerao as orientaes constitucionais preliminares, como a Declarao de Bayeux. A discusso sobre a reforma democrtica da sociedade e das instituies foi dominada pelas tcticas partidrias desde 1976 nunca mais houve um debate popular to alargado destes tpicos. Uma das mais importantes tendncias (e realizaes) do semipresidencialismo vulgarmente a transformao dos partidos polticos segundo um figurino presidencialista, a chamada presidencializao dos partidos. O exemplo mais marcante deste fenmeno talvez seja a transformao do Partido Socialista francs durante a presidncia de Franois Mitterrand. A presidencializao refora os fenmenos de hierarquizao e burocratizao quase sempre existentes nos partidos. Em Portugal levou crise interna do PS, mas, por outro lado, permitiu em alguns casos a constituio de coligaes at a anormais (por exemplo, a do PS com o CDS). Este fenmeno semipresidencialista promove aquilo que Salgado Matos designa por predomnio do imediato. o presidente que concita a maior parte das atenes e no, por exemplo, a reforma do Estado. Mas dentro deste sistema poltico misto prevaleciam muitos elementos (neo)cesaristas, o que tinha a ver com o facto de, por outro lado, a III Repblica Portuguesa no ser um sistema parlamentar. O parlamento funcionava, mas num sentido muito especfico subordinava-se a restries militares e semipresidencialistas, o que tambm era verdade para a maioria dos partidos polticos. A satisfao das necessidades polticas de pacificao e desenvolvimento econmico61 frequentemente uma tarefa cesarista e plebiscitaria especfica.
61 Christian Bidegaray, Bonapartisme, in Olivier Duhamel e Yves Mny (eds.), Dictionnaire constitutionnel, Paris, Presses Universitaires de France, 1992, pp. 82-90.

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O Conselho da Revoluo era um rgo constitucional de carcter militar que no resultava de eleies livres e populares. Devido presidncia do Conselho da Revoluo, chefia do Estado-Maior-General das Foras Armadas, bem como pelas suas responsabilidades civis de chefia do Estado, o Presidente da Repblica era o rgo mais poderoso. Distintamente da sua dupla legitimao, o presidente da Repblica funcionava frequentemente como mandatrio extraconstitucional e, nesta acepo, neobonapartista da legitimidade revolucionria (mesmo que no tivesse pretendido isso). O presidente estava dotado de uma magistrature reprsentative et transreprsentative especial (Salgado Matos). Isto sublinha o seu potencial plebiscitrio62. Os padres ideolgicos de restaurao da glria nacional e a ideia de salvao nacional ou dignificao como tpicos caractersticos da actividade presidencial durante este perodo so conceitos ideolgicos tpicos de estratgias e tcticas neobonapartistas. Nesta acepo, o cumprimento de uma misso nacional que vinha dos tempos medievais e que levaria a uma nova glria do pas exigia um presidente como figura principal da Repblica. Em relao ao balano dos governos constitucionais no perodo do primeiro mandato presidencial de Eanes, pode dizer-se que, embora fosse um sistema constitucional, nem funcionou como semipresidencialista nem a fortiori como um sistema parlamentar. UM BALANO DO PERODO EANISTA Para as eleies presidenciais de 1976, o general Eanes apresentou-se como candidato independente e acima dos partidos polticos no havia nem uma coligao governamental nem institucional a apoi-lo. Nessa altura j no era o portador (titular) da legitimidade revolucionria, mas um candidato da Constituio, uma espcie de sntese entre o 25 de Abril e o 25 de Novembro. A livre concorrncia entre lderes (Schumpeter) estava largamente excluda63. Devido ao papel particular da instituio militar, alguns dos fenmenos neobonapartistas pr-constitucionais estavam tambm presentes no sistema semipresidencialista. O regime portugus viveu um longo perodo de crise. Para muitos observadores existia um perigo permanente de presidencializao neobonapartista
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L. Salgado Matos, Le Prsident de Ia Republique Portugaise, 3. Id., ibid., 217. N o entanto, Salgado Matos reconhece Eanes como o portador da legitimidade revolucionria (cf., neste aspecto, W. Mommsen, in D. Ksler, Max Weber, p . 219).
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Bernhard H. Bayerlein do sistema at, provavelmente, 1986, quando o primeiro presidente no militar na histria portuguesa aps 1926 assumiu o cargo. Na realidade, o perigo neobonapartista subsistiu durante o perodo de transio Braga da Cruz fala de um permanente expediente para a afirmao do bonapartismo na transio constitucional64. Os instrumentos principais para influenciar a poltica governamental eram o veto presidencial e a superviso ministerial65. A actividade presidencial aumentava no final do exerccio dos governos, bem como durante o perodo de funo dos governos presidenciais (Soares I, Soares II, Nobre da Costa, Mota Pinto, Pintasilgo). Nos primeiros anos a democracia constitucional portuguesa funcionou mais como um jogo, uma competio entre os partidos e o presidente, em Belm. Nesses tempos iniciais o sistema funcionava, em muitos casos, como uma relao privilegiada entre o Partido Socialista, Mrio Soares e o general Eanes, que continuou durante a crise de 1978 at 1980, as eleies intercalares e o exerccio directo do poder presidencial no mbito de governos presidenciais. Assim, ainda em 1980, Antnio Jos Saraiva designou o exerccio directo do poder presidencial como nica alternativa concreta ao golpe de Estado. Em contraste com a maioria dos antecedentes, a formao de governos minoritrios era uma actividade muito especfica do presidente. Muitos deles foram constitudos pelo prprio presidente, que tambm nomeou muitos gestores tcnicos ou candidatos independentes para cargos ministeriais. Os governos de iniciativa presidencial, embora fossem contra o esprito da Constituio, so um fenmeno tpico dos sistemas semipresidencialistas66. O presidente era tambm considerado responsvel pela instabilidade ministerial67. Muitos dos governos durante o primeiro mandato do presidente Eanes foram de origem presidencial, sendo as bichas da classe poltica a porta de Belm a prtica corrente. A actividade de fiscalizao constitucional foi muito intensa durante este perodo. O presidente recusou propostas de lei cerca de vinte vezes, adoptando frequentemente as recomendaes da Comisso Constitucional. Em geral, esta situao representava um controle a priori por parte do Conselho da Revoluo e uma acumulao considervel nem sempre comum nos regimes semipresidencialistas dos poderes do presidente68.
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M . Braga da Cruz, O Presidente da Repblica..., cit., 242. Ministerkontrolle. L. Salgado Matos, Le Prsident de Ia Rpublique Portugaise, p. 225. Id, ibid., p. 165. Id., ibid., p. 184.

Origens bonapartistas do semipresidencialismo

portugus

UM RELANCE SOBRE AS ACTIVIDADES EXTRACONSTITUCIONAIS DA PRESIDNCIA DA REPBLICA PORTUGUESA Como o presidente Eanes no dispunha de uma maioria presidencial ou parlamentar, as suas actividades no institucionais e extraconstitucionais durante os seus dois mandatos de cinco anos cada um como viagens, discursos, conferncias e publicaes revestiram-se de grande importncia. No que se refere a essas actividades, a atitude do presidente em relao aos movimentos sociais e poltica social tinha uma grande relevncia. Ele parecia ter conscincia do facto de nesse perodo ps-revolucionrio os partidos polticos no representarem a totalidade do movimento social. Entretanto, intervinha directamente nos movimentos grevistas e de protesto, mas evitava um contacto imediato com as partes em discusso69. As unies sindicais de trabalhadores foram sistematicamente associadas ao processo de instituio de governos de inspirao presidencial. De um modo geral, Eanes pretendia estabelecer um consenso independente (independente dos partidos polticos) nessa esfera de aco. Esta estratgia mostra a predominncia nessa rea de tendncias neocorporativistas e talvez tambm neobonapartistas. De qualquer modo, o objectivo de solidariedade nacional, que substituiu o objectivo de salvao nacional do perodo anterior, assemelha-se muito s estratgias neocorporativistas de integrao do Estado70. Mas tambm podem ser encontradas outras provas nesse sentido: a formao de um partido presidencial durante o segundo mandato do general Eanes parecia estar orientada desde o incio para alcanar uma espcie de bloco pluriclassista da sociedade portuguesa71. Como Salgado Matos afirmou, o presidente, como um herdeiro do chefe de Estado monrquico, possua e utilizava a sua capacidade de unificao social72. Essa capacidade como se tornou bvio desde, pelo menos, o segundo imprio em Franaa condio mais importante para a emergncia de actividades bonapartistas e cesaristas. Quando se tenta fazer um balano geral do primeiro mandato presidencial sob o novo sistema em Portugal, v-se que foi dada uma importncia especial reorganizao das foras armadas e ao restabelecimento da hierarquia militar. Estando no topo da hierarquia, o presidente podia proceder nomeao de um representante, bem como dos chefes de estado-maior dos trs ramos das foras armadas, que eram, em simultneo, membros do Conselho da Revoluo. A autonomia da esfera militar era confirmada de novo na continuidade da histria portuguesa73.
I d , ibid., p. 215. Id, ibid., p. 216. 71 Id, ibid., p. 233. 72 Id., Significado e consequncias, 238. Cf. J. Medeiros Ferreira, Um corpo perante o Estado militares e instituies polticas, in J. B. Coelho (ed.), Portugal, pp. 427-451.
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Bernhard H. Bayerlein O general Eanes foi criticado pela sua poltica de integrao nacional (retomados), bem como por uma certa tendncia para o presidencialismo. No decurso deste primeiro perodo, no existindo ainda um consenso constitucional mais amplo, o destino do pas ainda se encontrava nas mos dos militares e estava focalizado na instituio do (semi)presidente e chefe da instituio militar actuando como uma fora poltica independente. Em 1980 os militares no permitiram a desmilitarizao do cargo de presidente da Repblica. Nesta acepo, a interpretao de Weimar do presidente como Reservemacht (poder de reserva, segundo Hilferding) tambm vlida para Portugal. Para alguns observadores, o expediente para sair desta situao em finais dos anos 70 constitua em reforar o elemento plebiscitrio nas actividades presidenciais. Estes conceitos, partilhados por S Carneiro74, sofreram uma forte contestao em Portugal. At mesmo Maurice Duverger interveio nessa discusso. Ele receava precisamente o aumento de poderes do presidente da Repblica e o perigo de instalao de uma ditadura militar ou bonapartista. Talvez a ausncia na Constituio do plebiscito como instrumento presidencial ao contrrio do caso da Constituio francesa tenha evitado que Portugal enveredasse pela via de um regime plebiscitrio neocesarista. Por ltimo, a consolidao do regime sob Eanes falhou porque faltou uma maioria estvel, parlamentar ou presidencial. Neste sentido, este perodo significa o malogro de uma democracia presidencialista (J. Linz). Como referiu Salgado Matos, durante esse perodo, o sistema semipresidencialista funcionou como um semipresidencialismo negativo75. Das System funktionierte nicht, como teria dito Duverger: havia falta de cooperao entre o parlamento, o presidente e o governo. O presidente exonerava executivos de origem parlamentar, o parlamento tentava fazer cair governos de inspirao presidencial. No havia um acordo bsico de entendimento entre o presidente e os partidos polticos. Neste ponto, os Portugueses no aceitavam inteiramente o novo sistema poltico. RESUMO E HIPTESES FUTURAS O caso portugus, no nosso entender, demonstra claramente que o sistema semipresidencialista, na verdade, funciona de uma maneira bastante diferente dos sistemas parlamentares ou presidencialistas. Embora esta forma de governo integre a maior parte dos elementos dos regimes parlamentares, no pode ser qualificada como democrtico-parlamentar, parlamentar-dualista, parlamentar hbrida, e assim sucessivamente... As suas peculiaridades evidenciam o que foi demonstrado pelos sistemas da Repblica de Weimar ou da V Repblica Francesa. Tais regimes semipresidencialistas aparecem como regi74

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Entre os juristas constitucionais, Thomashausen compartilha desta interpretao. L. Salgado Matos, Le Prsident de Ia Rpublique Portugaise, p. 239.

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mes especficos que acompanham processos profundos de transformao global das sociedades; o seu funcionamento integra factores parlamentares e extraparlamentares em princpio, estes sistemas so compatveis com articulaes e estruturas bonapartistas ou corporativistas e podem funcionar como parte integrante de um sistema misto, democrtico e autoritrio. Os regimes semipresidencialistas de acordo com as caractersticas atribudas por Loewenstein aos sistemas neopresidencialistas funcionam especificamente em fases de transio de autoritarismos para formas mais democrticas e podem funcionar tambm no sentido inverso. Como era frequente no bonapartismo tradicional, estes sistemas revestem-se de uma forte componente militar. Mas no s nas fases imediatas de transio que estes sistemas apresentam traos neobonapartistas ou populistas, em especial no que diz respeito sua relao com os partidos polticos, grupos sociais e movimentos sociais. O semipresidencialismo tende para solues dessolidarizadoras e instrumentalizadoras no que se refere aos partidos polticos, levando a um fenmeno de presidencializao dos mesmos. Nas crises sociais, inclinam-se para solues do tipo corporativo. Efectivamente, em Portugal este sistema passou por uma fase neobonapartista e militar antes da normalizao. E tais tradies e tendncias bonapartistas, como vimos, no foram alheias introduo do novo sistema, que tendeu a desenvolver-se num sentido semipresidencialista. A polarizao da sociedade portuguesa, a instabilidade dos novos partidos e a enorme importncia dos elementos extraconstitucionias foram algumas das razes que levaram introduo deste tipo de regime. Entre essas razes, a legitimao revolucionria do sistema como herdeiro da revoluo de Abril de 1974 requeria uma ideologia de salvao nacional ps-revolucionria e suprapartidria, bem como a exigncia de uma sociedade socialista mais equitativa. Este contexto simblico no podia ser subestimado. Este tpico est particularmente presente em pases onde a transio acompanhada por uma actividade poltica autnoma dos militares. Os sistemas semipresidencialistas como em Frana parecem absorver muito melhor do que os sistemas parlamentares uma ausncia substancial de confiana por parte da populao nas estruturas polticas, dirigentes ou partidos. Devido aos poderes do presidente, este sistema requer um consenso diferente do de um sistema parlamentar um consenso plebiscitrio. Isto tambm pode significar uma orientao mais populista. Fazendo um paralelo histrico com a Repblica de Weimar, a introduo do sistema semipresidencialista em Portugal pareceu ser o preo a pagar para o avano bem sucedido da esquerda. A teoria de Duverger sobre os sistemas semipresidencialistas era geralmente considerada uma espcie de impulso para a esquerda, para aceitar a instituio de um presidente eleito pelo povo76.
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id, ibid., p. 8.

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Bernhard H. Bayerlein Neste sentido, a formao do sistema significou tambm uma certa dblocage do equilbrio social e institucional alcanado durante o perodo revolucionrio. Pode ser vista como uma espcie de baptismo democrtico ritual das instituies do Estado. Os militares no podem ser considerados os nicos intervenientes na formao do sistema poltico. Eles no tinham a inteno de darem origem ao sistema que foi finalmente institudo. O seu modelo originrio seria o de um sistema controlado pelos militares, com um presidente fraco, simbolizando a tradio da revoluo. Porm, no lhes foi possvel impor plenamente essa soluo. Assim surgiu originalmente um sistema presidencialista-militar com algumas estruturas e aspectos semipresidencialistas. Durante pelo menos uma dcada existiram, grosso modo, trs tendncias polticas: uma com o objectivo de moldar o Presidente numa estrutura presidencialista-militar; outra visava uma soluo semipresidencialista; outra ainda propunha um regime democrtico-parlamentar segundo o modelo alemo. A atitude dos prprios presidentes da Repblica orientou-se, regra geral, no sentido da afirmao do regime semipresidencialista. Com uma certa razo, este sistema hbrido poderia ser definido como uma espcie de bonapartismo democrtico (Lucas Pires emprega a frmula cesarismo democrtico). Pelo menos at meados dos anos 80, esta perspectiva era mais palpvel do que a de um sistema semipresidencialista que funcionasse no mbito das regras de jogo descritas por Duverger no seu chec au roi. Portugal constitui, neste aspecto, uma confirmao recente da actualidade e flexibilidade das estruturas polticas neobonapartistas. Neste aspecto, as formas semipresidencialistas de regime so um exemplo interessante da mudana lenta e gradual de sistemas polticos. As formas de governo durante os processos de transio so, por norma, mais conservadoras e parecem confirmar a tendncia para a longue dure tambm ao nvel das instituies polticas. Certamente no foi a forma de governo adoptada que marcou o papel de primeiro plano de Portugal como incio da terceira vaga democratizadora na Europa77. Por outro lado, deve haver uma possibilidade de avanar algumas teses pouco usuais, at mesmo provocatrias, por uma simples razo: como aconteceu em relao transformao europeia nos finais dos anos 80, as cincias sociais, em meados da dcada de 70, no estavam preparadas para a transformao poltica da Europa que se iniciou na margem do Atlntico.

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V., sobre este tpico, S. P. Huntington, The Third Wawe. Democratization in the Late

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Twentieth Century, Londres, University of Oklahoma Press, 1993 (Julian J. Rothbaum Distinguished Lecturers Series).