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GLOBALIZAO E CRISE DO ESTADO NACIONAL

Maria Ceclia Spina Forjaz Visiting Fellow na Universidade de Yale, Visiting Professor na Universidade de Massachusetts, Phillips Professor na University of Texas at Austin e Professora do Departamento de Fundamentos Sociais e Jurdicos da Administrao da EAESP/FGV. E-mail: mforjaz@fgvsp.br

RESUMO A pesquisa analisa a crise do Estado Nacional no contexto da ordem mundial ps-Guerra Fria, enfatizando o fortalecimento de instncias de poder supranacionais e infranacionais que esto solapando a autonomia dos Estados. Tais transformaes na esfera poltica esto vinculadas ao processo geral de globalizao.

ABSTRACT The research studies the National State crisis in the context of the post-Cold War world. The research points out that this crisis is mainly related to the strength of new global institutions and the emergency of subnational organizations, both weakening the National State power and sovereignty. These changes are linked to the globalization process.

PALAVRAS-CHAVE Estado Nacional, ordem mundial, Guerra Fria, globalizao.

KEY WORDS National State, global order, Cold War, globalization.

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RAE - Revista de Administrao de Empresas Abr./Jun. 2000

RAE So Paulo, v. 40 v. n. 402 n. Abr./Jun. 2 p. 38-50 2000

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INTRODUO

O fenmeno mais importante e abrangente da atualidade e sobre o qual muito se tem escrito e debatido a globalizao envolve inmeras dimenses, das quais citamos as mais conhecidas: O Estado Nacional, embora tenha entrado econmica, financeira, tecnolgica, num longo processo de transformaes ecolgica, cultural, poltica, bem como a revoluo no mundo das covinculadas globalizao, ainda um municaes. Desses diferentes aspectos, os mais reconhecidos e visveis so ator fundamental na economia mundial e as alteraes econmico-financeiras, apenas comea a sofrer limitaes em sua no por acaso a temtica predominante nos estudos sobre a globalizao. soberania e em sua autonomia decisria. A freqncia e o volume da produo intelectual sobre esse tema, no entanto, no significam que haja unanimidade ou convergncia de pontos de vista. Pelo Pela primeira vez, a turbulncia financeira contrrio, a polmica intensa, e determinadas iniciada em economias emergentes propagou-se correntes de pensamento, em geral situadas espara as potncias do G7 e colocou na agenda inquerda no espectro ideolgico, consideram haternacional a urgncia de criar mecanismos de ver mais mito do que realidade nas constataes regulao internacional para impedir novas crireferentes ao processo de globalizao. ses. Tais questes esto todas vinculadas de forAnthony Giddens considera que as divergnma bastante estreita temtica dos limites da cias relativas ao conceito de globalizao refeautonomia de gesto dos Estados Nacionais disrem-se fundamentalmente ao conflito ideolgicutida no artigo. co/poltico entre neoliberais e social-democraAlm da importncia do tema, este estudo tas ou socialistas ou, em ltima instncia, ao busca possibilitar o desenvolvimento de uma reconflito entre direita e esquerda como ele se flexo crucial dentro da Cincia Poltica, que est manifesta atualmente. relativamente atrasada, na medida em que o Se existe polmica a respeito dos aspectos mais prprio objeto da pesquisa, a globalizao polconhecidos da globalizao, o que no dizer da tica, est menos avanado do que a globalizao dimenso poltica, que mereceu menos ateno, econmica, financeira e tecnolgica. at o momento, das cincias sociais? Nosso estuO avano dos fatos polticos em relao indo est situado nessa rea do conhecimento e reterpretao terica deles bem observado por fere-se a uma temtica relevante, mas ainda pouLeo Panitch (1994, p. 16): preciso dizer que co desenvolvida, da Cincia Poltica. muitas contribuies para a compreenso do paEmbora a pesquisa sobre os aspectos poltipel do Estado dentro do processo contemporcos da globalizao esteja nos seus estgios inineo de globalizao ficaram atrs do prprio processo [grifo nosso], e no geral permaneceram um ciais, existe unanimidade na avaliao de que o pouco estreitas, pelo menos em comparao com Estado Nacional tem enfrentado grave crise a duas contribuies chaves sobre o assunto feipartir da dcada de 70. Analisar em profundidatas duas dcadas atrs. de as caractersticas dessa crise um dos proO carter recente da crise do Estado Nacioblemas deste artigo. nal implica a inexistncia de um corpo consoliA recente crise global das bolsas de valores dado de conhecimentos e a oportunidade para o abarcando todos os continentes e espalhando o pesquisador de inovar, aprofundar e debater idias pnico nos pases desenvolvidos, assim como nos bastante novas, assim como comparar interprechamados mercados emergentes, atualiza, de taes extremamente conflitantes. forma extremamente concreta, a urgncia de amPara introduzir o tema, importante mostrar pliar o conhecimento sobre o fenmeno da gloa profundidade da divergncia tanto sobre a tebalizao em todos os seus aspectos. Diferentemtica mais geral globalizao quanto sobre mente do crash de 1987, que no produziu uma
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reao em cadeia to ampliada, agora, de fato, a crise ameaa os mais variados pases, apesar de suas origens no sudeste asitico.

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um de seus aspectos a crise do Estado Nacional. Alguns autores tm uma viso extremada sobre o fenmeno da globalizao, tanto na dimenso econmica quanto na poltica. No aspecto poltico, viso extremada quer dizer uma considerao exagerada sobre a crise de poder, soberania e autonomia decisria dos Estados Nacionais. Na perspectiva desses autores (que, em geral, no so cientistas polticos), o Estado perdeu totalmente a importncia como agncia decisria, tendo sucumbido diante da fora poderosa do mercado globalizado e dos fluxos financeiros que no respeitam as fronteiras nacionais. Essa viso extremada est principalmente nos crculos polticos, nas organizaes multilaterais e no mundo dos negcios, tendo, portanto, alta capacidade de fazer barulho e amplificar sua verso radical sobre a globalizao do mundo, influenciando, assim, a opinio pblica em geral. Citamos um exemplo tpico de verso radical na pessoa de Kenichi Ohmae (1996, p. 5), ex-diretor da empresa de consultoria McKinsey & Company, que diz o seguinte em um de seus ltimos livros: Pelo contrrio, o que estamos testemunhando o efeito cumulativo de mudanas fundamentais nas correntes da atividade econmica ao redor do globo. Essas correntes se tornaram to poderosas que abriram canais inteiramente novos para si prprias canais que nada devem s linhas de demarcao dos mapas polticos tradicionais. Simplesmente, em termos dos fluxos reais de atividade econmica, os EstadosNaes j perderam seus papis como unidades significativas de participao na economia global do atual mundo sem fronteiras. Existe outra viso, outra verso, mais moderada, a respeito da mundializao que estamos vivendo na atualidade e que predomina nos meios acadmicos, tanto entre economistas como em outras especialidades de cientistas sociais. Reproduzimos aqui uma citao de representantes tpicos dessa viso moderada: Algumas anlises menos extremadas e mais matizadas que empregam o termo globalizao so bem estabelecidas na comunidade acadmica e concentram-se na internacionalizao relativa dos principais mercados financeiros, da tecnologia e de alguns importantes setores da indstria e dos servios, particularmente desde a dcada de 70. Muitas dessas anlises enfatizam as restries crescentes governabilidade de nvel nacional,
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que impede polticas macroeconmicas ambiciosas significativamente divergentes das normas aceitveis pelos mercados financeiros internacionais (Hirst e Thompson, 1998, p. 17). Dissemos que a verso moderada predomina nas universidades e nos centros de pesquisa, o que no quer dizer que esteja ausente entre polticos, burocratas, consultores empresariais e executivos, assim como a viso extremada (ou radical) tambm est presente na obra e na cabea dos acadmicos. Existe uma terceira perspectiva terica, predominante nos setores intelectuais ou entre polticos de esquerda, que nega totalmente o fenmeno da globalizao, considerando-o uma moda intelectual passageira, sem nenhuma consistncia terica e sem nenhum respaldo efetivo em dados empricos. Um dos porta-vozes dessa terceira posio o economista Paulo Nogueira Batista Jnior, que costuma apontar o exagero e a mistificao, tanto no alcance quanto na novidade dos processos de expanso da economia internacional neste fim de sculo. Obviamente, no estamos atribuindo a todos, nem mesmo maioria dos pensadores de esquerda, essa postura de recusar a globalizao e a extino do Estado Nacional, como podemos perceber na obra de Immanuel Wallerstein (1988, p. 14), que, embora reconhecendo uma economia-mundo capitalista, no elimina a importncia do Estado Nacional: a superestrutura da economia-mundo capitalista um sistema de Estados interdependentes, sistema esse no qual as estruturas polticas denominadas Estados soberanos so legitimadas e delimitadas. Longe de significar total autonomia decisria, o termo soberania na realidade implica uma autonomia formal, combinada com limitaes reais desta autonomia, que implementada simultaneamente pelas regras explcitas e implcitas do sistema de Estados interdependentes e pelo poder de outros Estados do sistema. Diante da polmica rapidamente explicitada acima, assumimos a viso moderada, tanto do ponto de vista econmico quanto do poltico, e julgamos que nosso principal objeto de estudo, o Estado Nacional, embora tenha entrado num longo processo de transformaes vinculadas globalizao, em todos os seus aspectos, ainda um ator fundamental na economia mundial e apenas comea a sofrer limitaes em sua soberania e em sua autonomia decisria, fenmenos que pretendemos analisar a seguir.
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O artigo est estruturado em duas partes prinFORMAO E DECLNIO DO ESTADO NACIONAL cipais. Na primeira delas, Formao e declnio do Estado Nacional, vamos buscar as converA formao do Estado Nacional constituiu um gncias analticas na descrio desses processos longo processo histrico entre os sculos VIII e histricos, com maior nfase no declnio iniciaXIV na Europa Ocidental, durante o feudalismo, do com a globalizao. e envolveu a construo paulatina de uma autoriNa segunda parte, passamos a expor a viso dade central e soberana que foi aos poucos subdivergente de trs pensadores importantes da atumetendo entidades de poder subnacionais, o feudo alidade a respeito da crise do Estado, Peter e a cidade (ou burgo), assim como entidades de Drucker, consultor empresarial, Eric Hobsbawm, poder supranacionais, isto , a Igreja Catlica e o historiador, e Samuel P. Huntington, cientista poltico, que tm vises bem diferentes a respeito da crise do Estado Nacional. As diferenas se relacionam: Ao lado das organizaes multilaterais, a) s diversas reas do conhecimento a que eles se dedicam; os blocos regionais tambm so entidades b) a posies divergentes no espectro ideolgico contemporneo: Drucker e supranacionais mais abrangentes que Hobsbawm podem ser considerados o Estado e que vo, cada vez mais, antpodas, representando o neoliberalismo e o marxismo, respectivamente. destacando grupos de naes. Quanto Huntington, renomado cientista poltico americano, leciona na Universidade de Harvard, onde tamSanto Imprio Romano Germnico, que represenbm dirige o Instituto para Estudos Estratgitou a unio da cristandade ocidental e se espraiou cos John M. Olin. Foi assessor do presidente desde a Alemanha at a Espanha, incluindo todos Carter na rea de Segurana Nacional e os atuais pases da Europa Ocidental. sua obra mais recente, O choque de civilizaA autoridade central do soberano aos poues e a recomposio da ordem mundial cos se imps e sobrepujou os particularismos (Huntington, 1997), ser comentada mais adilocais, assim como os poderes amplos do Papa ante. Tem uma postura democrtico-progrese do Imperador, ou seja, o poder real tornou-se sista, considerando-se o espectro ideolgico mais abrangente do que o dos senhores feudais prprio dos Estados Unidos, e representa os e o da burguesia das cidades e suplantou taminteresses da maior potncia da atualidade. bm aqueles poderes de mbito mais extenso c) ao foco de anlise: enquanto Drucker e do que o nacional. Em torno do poder real forHobsbawm esto mais centrados na questo talecido sobre um territrio definido, a identida crise do Estado Nacional perante as fordade poltica dos cidados passou a ser definias da globalizao, Huntington, no livro cida como identidade nacional. tado anteriormente, trata das relaes entre Foram os seguintes os processos mais signios Estados Nacionais num mundo definido ficativos na constituio do Estado Nacional: pelo conflito entre civilizaes, unidade de a) a crescente coincidncia entre fronteiras anlise mais abrangente e que incorpora diterritoriais e um sistema uniforme de leis; versos Estados Nacionais. Apesar dos focos b) a criao de novos mecanismos de elaboradistintos, Huntington tambm reconhece a o e imposio de leis; crise do Estado e tem algumas convergncic) a centralizao do poder administrativo; as a esse respeito com Drucker e Hobsbawm. d) o estabelecimento de impostos e de gesto do Interessante observar que todos os autores sistema fiscal; citados, sejam quais forem suas perspectivas tee) a criao de Foras Armadas nacionais; ricas a respeito da atual crise do Estado Naciof) a constituio da diplomacia para regular as nal, tm um ponto em comum: a periodizao relaes entre Estados Nacionais. que localiza na dcada de 70 o incio dessa criA elaborao terica da idia de Estado Nase. A seqncia do texto tornar claras as razes cional recebeu grande mpeto a partir do sculo dessa unanimidade.
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XVI, quando a Reforma e as guerras religiosas opuseram vrias naes entre si e terminaram definitivamente com a unidade religiosa do Ocidente. Os primeiros tericos importantes acerca do Estado foram Jean Bodin e Thomas Hobbes, e ambos tratam da noo central de soberania do Estado, isto , das condies para o exerccio legtimo da autoridade sobre um territrio e uma populao. A idia de soberania do Estado evoluiu posteriormente para a de soberania popular no pensamento de Locke e Rousseau, que, pela primeira vez, desenvolvem a noo de que a fonte e a origem do poder poltico devem ser o consentimento dos cidados. A partir da, surgem as teorias da democracia, que foram sofisticando cada vez mais a idia de que a origem da soberania a vontade popular ou vontade geral, na expresso de Rousseau. At o sculo XX, a soberania estatal continuava sendo considerada como rgo nico de poder, independentemente de ser baseada no consentimento popular ou no arbtrio dos governantes, e o Estado Nacional continuava sendo o principal ator no cenrio internacional e um dos principais conceitos da Cincia Poltica: A teoria poltica e a lei constitucional ainda conhecem somente o Estado soberano. E nos ltimos duzentos anos esse Estado tem ficado cada vez mais poderoso e dominante, transformando-se num megaestado (...). Cada um dos quase 200 pases que surgiram dos antigos imprios coloniais desde o fim da Segunda Guerra Mundial foi estabelecido como Nao-Estado soberana. E isso que aspira se tornar cada uma das partes do ltimo imprio colonial, o Imprio Sovitico (Drucker, 1993, p. XVIII). Com a globalizao, no fim do sculo XX, novamente o Estado Nacional passa a sofrer a competio de instituies supranacionais ou transnacionais e subnacionais ou infranacionais de poder, assim como na Idade Mdia, configurando um processo histrico que alguns autores tm denominado de Novo Medievalismo1. Vejamos, em primeiro lugar, as instituies de mbito maior, mais amplo do que o Estado Nacional, e que passam a constituir uma nova soberania externa, um novo poder que constrange por fora e limita o Estado de forma semelhante Igreja e ao Imprio durante o feudalismo. So organizaes ou instituies externas que passam a exercer funes governamentais ou formular regulamentos e leis que se impem aos Es42

tados, anteriormente absolutamente imunes a qualquer instncia de poder superior a si prprios. As organizaes multilaterais, como a Organizao das Naes Unidas e a Organizao Mundial do Comrcio, o Fundo Monetrio Internacional e o Banco de Compensaes Internacionais, entre outras, esto crescentemente se fortalecendo e impondo restries ao poder outrora absoluto dos Estados Nacionais. O fato de que alguns Estados Nacionais hegemnicos tenham grande influncia sobre essas organizaes implica grandes assimetrias no efetivo poder de diferentes Estados Nacionais, mas no elimina o fato novo de que todos os Estados Nacionais esto hoje sujeitos a poderes mais amplos do que eles prprios, ou seja, mesmo que apenas os pases que participam do conselho permanente do Conselho de Segurana da ONU tenham poder de veto sobre as suas resolues, isso no elimina o fato de que esses pases tambm esto submetidos ao poder do Conselho de Segurana de uma organizao que supranacional. Muitos outros exemplos poderiam ser lembrados para mostrar como passou a existir uma dupla soberania, ou soberanias superpostas, ou mesmo diferentes nveis de soberania (externa e internamente) que exercem constrangimentos e limitaes sobre o antigo poder absoluto e indivisvel das Naes-Estado. Tanto os Estados Unidos quanto a Nigria tm que aceitar as regras de comrcio internacional estabelecidas no mbito da OMC, no importando o diferencial de poder e riqueza que os caracteriza, a despeito da imensamente maior influncia americana no momento da formulao dessas regras. Entretanto, uma vez aceitas pela OMC, as regras passam a se impor igualmente a ambas as naes. Ao lado das organizaes multilaterais, os blocos regionais tambm so entidades supranacionais mais abrangentes que o Estado e que vo, cada vez mais, destacando grupos de naes. Embora tenham diferentes graus de integrao, a constituio desses blocos uma tendncia inequvoca da atualidade. Exemplificando mais uma vez a noo da superposio de soberanias, lembramos a situao da Frana, submetida simultaneamente ONU e Unio Europia. As empresas transnacionais so entidades que transcendem as fronteiras dos Estados Nacionais e sua lgica de operao e suas estratgias no esto condicionadas por razes de Estado, mas sim pela busca de mercados atraenRAE v. 40 n. 2 Abr./Jun. 2000

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tes e melhores condies de investimento, esEm 1987, Robert Cox publicou Produo, tejam elas onde estiverem. poder e ordem mundial , livro que avanou O fluxo contnuo do capital financeiro igualmuito na anlise das transformaes do Estamente no respeita as fronteiras nacionais, e os do diante da globalizao na perspectiva da esEstados no tm mais condies de control-lo, querda. Sem abdicar das tradicionais funes assim como a rede global das comunicaes est atribudas ao Estado nas sociedades capitalisacima das possibilidades de gesto local. tas, o autor situa o incio do processo de interA informao e o dinheiro no tm ptria, assim como outras necessidades atuais exigem instituiAs empresas transnacionais so entidades que es globalizadas: o caso das polticas de proteo ambiental que transcendem as fronteiras dos Estados Nacionais no podem se ater s fronteiras nacionais e exigem atuao em ese sua lgica de operao e suas estratgias no cala mundial. esto condicionadas por razes de Estado, Se os neoliberais tendem a exagerar a perda de poder e autonomas sim pela busca de mercados atraentes e mia que os Estados Nacionais vm sofrendo, a esquerda tem muita dimelhores condies de investimento. ficuldade em aceitar e reconhecer a diminuio das funes estatais: Toda tentativa de reavaliar as estratgias da esquerda no contexto da globalizanacionalizao do Estado no ps-1945, com a o deve comear com o entendimento de que imposio da Pax Americana. Segundo o auapesar de que a natureza da interveno estatal tor, esse processo implica: mudou consideravelmente, o papel do Estado no a) a formao de um consenso entre Estafoi necessariamente diminudo. Longe de estar dos relativo s necessidades da economia testemunhando a ultrapassagem do Estado por mundial dentro dos parmetros de uma um capitalismo global, o que ns vemos so Esideologia comum (acordos de Bretton tados muito ativos e grupos de classes capitalisWoods); tas altamente politizadas trabalhando arduamente b) a participao hierarquicamente estruturada para assegurar o que Stephen Gill (...) chamou nesse consenso; de um novo constitucionalismo para disciplic) o ajustamento das estruturas internas dos Esnar o neo-liberalismo (Panitch, 1994, p. 14). tados para transformar o consenso global em Se a esquerda tem tido dificuldades em recopoltica nacional. nhecer as restries dos Estados Nacionais peEssas mudanas no significaram um Estarante as foras supranacionais, desde os anos 70, do menos poderoso, mas uma reestruturao na o pensamento de esquerda vem postulando e tenhierarquia dos aparatos de Estado, na qual certando analisar o fenmeno da internacionalizatas agncias nacionais (banco central, alta buo do Estado. Num artigo importante publicarocracia econmica, diplomacia) se tornaram do na New Left Review em 1971, Robin Murray instrumentos de transmisso das agncias cen(1971, p. 84-108) se questionava sobre os efeitrais da economia mundial. tos da internacionalizao do capital nas instiUm novo estgio na internacionalizao tetuies polticas existentes. ria ocorrido no ps-crise 1968-1975, com o Alguns anos depois, Nikos Poulantzas tenaprofundamento da globalizao e a diminuitou interpretar a internacionalizao do Estado o da hegemonia americana. Nessa poca, e a hegemonia americana no mundo capitalista impe-se a doutrina que Cox chama de forma no livro Classes no capitalismo contemporneo, de Estado hiperliberal Thatcher-Reagan. Agopublicado em 1974. Nessa obra, o autor recusa a ra ele se tornou um cinto de transmisso entre supresso ou ultrapassagem da Nao-Estado, a economia global e a economia nacional. Semas reconhece profundas alteraes advindas da ria o Estado mnimo, expresso mais consointerpenetrao do capital transnacional com as lidada na literatura, que no cria nenhum tipo burguesias domsticas. de embarao s foras do mercado.
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O texto exposto demonstra uma progressiva aceitao pela esquerda das alteraes no Estado promovidas pelas foras supranacionais engendradas pela globalizao capitalista, mas tambm evidencia que, durante um tempo considervel, a esquerda se recusou a aceitar que a crise do Estado keynesiano e do Welfare State era uma crise estrutural do capitalismo avanado. Mais recentemente, autores e instituies que no so de esquerda vm revendo as concepes neoliberais sobre o Estado mnimo e notando uma nova percepo sobre as funes do Estado no mundo globalizado. Exemplo importante dessa nova tendncia so as observaes do relatrio do Banco Mundial publicado em 1997 ( The State in a changing world): Estas mudanas tm significados novos e diferentes papis para os governos no mais como provedores, mas como facilitadores e reguladores (...). O desenvolvimento econmico e social sustentvel impossvel sem um Estado atuante. Tem-se tornado crescentemente consensual a idia de que um Estado atuante e no um Estado mnimo central ao desenvolvimento econmico e social, ainda que como parceiro e facilitador do que como um diretor. Na dcada de 90, predominou a discusso sobre o fim do Welfare State, mas artigo recente publicado pela revista The Economist contradiz essa noo: A descoberta interessante do estudo que, em todas as economias avanadas, os gastos do governo tm crescido, e rapidamente, como porcentagens do PNB. Nos pases desenvolvidos, sua mdia manteve-se em vigorosa ascenso: 27,9% (1960), 42,6% (1980), 44,8% (1990) e 45,9% (1996). Dentre esses pases os Estados Unidos e o Japo tm as menores propores de gastos de governo com relao ao seu PNB (33% e 36%, respectivamente, em 1996). Portanto, em plena era da globalizao e do discurso neoliberal sobre o Estado, a participao dos gastos do governo no produto nacional continua a aumentar (Dupas, 1998, p. 55-6). A autoridade dos Estados Nacionais tambm est sendo solapada por dentro, por entidades subnacionais e foras centrfugas como o tribalismo e o fortalecimento dos nveis de poder infranacional como municpios ou provncias, cada vez mais autnomos e poderosos. Vamos analisar por partes essas foras internas, que, a partir de dentro, corroem a capacidade de coeso e integrao dos Estados Nacionais.
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As tribos ou grupos de identidade so novos grupos sociais definidos por etnia, religio, gnero, cultura e at mesmo idioma, cuja lealdade e identidade abrangem menos que o Estado Nacional e dentro dele pressionam por autonomia e aspiram, freqentemente, a constituir um novo, menor e mais inclusivo Estado Nacional. Exemplo clssico dessa situao o Canad ou mesmo a Espanha dos bascos e catales. Aqui estamos nos referindo a um dos paradoxos da contemporaneidade: o Estado Nacional em crise engendra a multiplicao de Estados Nacionais em geral menores e mais unitrios em termos culturais, ou seja, ao mesmo tempo em que os Estados Nacionais esto declinando e se modificando, esto surgindo novos Estados. No entanto, nem sempre os grupos de identidade aspiram constituio de novas naes, como bem relata Hobsbawm (1995, p. 417-18): O que a poltica de identidade tnica teve em comum com o nacionalismo tnico fin-de-sicle foi a insistncia em que a identidade de grupo da pessoa consistia numa caracterstica existencial, supostamente primordial, imutvel e portanto permanente, partilhada com outros membros do grupo e com mais ningum. (...) medida que o sculo chegava ao fim, a ausncia de instituies e mecanismos de fato capazes de lidar com esses problemas se tornava cada vez mais evidente. O Estado-Nao no era mais capaz de lidar com eles, quem ou o qu, seria? Outro autor que faz observaes bastante interessantes sobre as transformaes na identidade nacional Roland Axtmann (1997, p. 14041), em livro recentemente publicado na Inglaterra e Estados Unidos: o revivalismo tnico e o nacionalismo assim como o fundamentalismo religioso podem ser entendidos do ponto de vista do analista como um aspecto necessrio da globalizao. Do ponto de vista dos participantes, eles podem aparecer como uma resposta adequada ao que pode ser visto como uma ameaa homogeneizadora da globalizao, e ento como uma reafirmao ou reinveno de uma identidade coletiva particularista. Em vrios pases no Ocidentais estamos testemunhando o jogo de tenses dialticas entre modernizao e indigenizao cultural; entre o universal e o particular; entre o global e o local; em resumo, a dialtica entre homogeneidade e heterogeneidade. Ser cidado de um Estado Nacional est deixando de ser o principal critrio definidor da
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identidade sociopoltica, e surgem simultaneaproduo etc., no sejam regulados diretamente mente outros critrios mais inclusivos para delipelos interessados, a populao, atravs das insmitar a participao em comunidades menores. tncias locais. Assim o conjunto do espao de Ou melhor, surgem diferentes graus ou nveis de regulao que est sendo reordenado, exigindo definio de identidades sociais, formando cruma reviso em profundidade da articulao dos culos concntricos de incluso e excluso alojadiversos nveis (Dowbor, 1996, p. 12-3). dos no planeta Terra, que passa a ser o crculo Seja internamente, seja externamente, os Esmais abrangente ao qual nos referimos e no mais tados Nacionais vm sendo pressionados pelas a ptria, como nos sculos XIX e XX, porque j foras da globalizao, reproduzindo com os siestamos no sculo XXI, segundo Hobsbawm. Agora estaramos efetivamente comeando a realizar A autoridade dos Estados Nacionais tambm nosso destino como cidados do mundo e ao mesmo tempo como est sendo solapada por dentro, por entidades participantes de comunas ou corporaes locais, e o nvel intermesubnacionais e foras centrfugas como o dirio, o Estado Nacional, vai pertribalismo e o fortalecimento dos nveis de poder dendo relevncia e nitidez como definidor de identidade social, culinfranacional como municpios ou provncias, tural e poltica. No entanto, alm da desintecada vez mais autnomos e poderosos. grao nacional promovida pelo tribalismo, os Estados Nacionais vm sofrendo processos de descentralizao poltica derivados do enorme fortalenais trocados os passos empreendidos no longo cimento dos nveis subnacionais de poder como processo de constituio estatal. Enquanto a municpios ou provncias. Crescentemente, as construo do Estado envolveu a subordinao polticas pblicas que afetam diretamente a vida de poderes infra e supranacionais, vivemos hoje dos cidados so definidas no nvel local, e no o processo inverso de subordinao do Estado mais no nvel nacional. por poderes infra e supranacionais. Alguns cientistas polticos opem ao conceito Na perspectiva de David Held (1995), ciende globalizao o conceito de localizao, refetista poltico ingls que tem se dedicado anlirindo-se a esse fenmeno de descentralizao se das transformaes do Estado e da democrapoltico-administrativa que afeta os Estados concia na ordem global, as principais disjunturas extemporneos. A localizao seria exatamente um ternas que vm ameaando a soberania e a autodos desdobramentos polticos da globalizao, nomia estatal so as seguintes: uma das conseqncias dela, e no uma fora cona) a montagem de um sistema legal de abrantrria ou contraditria. Exatamente porque esto gncia internacional: at meados do sculo se esfacelando as estruturas polticas nacionais e XX, a legislao internacional regulava as as identidades construdas em nvel nacional, os relaes entre Estados e no atingia os cidacidados precisam pertencer a comunidades medos dentro de um determinado Estado Nacinores que lhes dem razes, que os faam sentir onal. Mais recentemente, embora em carter participando de um universo comum. embrionrio, comea a ser elaborado um sisA contrapartida da mundializao que destema de leis que atinge no s pases, mas tri fronteiras e interconecta regies antigamente que tem poder de imposio sobre os cidaseparadas e distantes, bem como as novas nodos dentro desses pases. es de tempo e espao que desenrazam os haA esse respeito, da montagem de um sistema bitantes das naes, tornando-os habitantes do legal com abrangncia global, Roland Axtmann planeta Terra, o mesmo fenmeno que produz (1997, p. 140-41) assim se manifestou: Mas a necessidade da localizao: Enfim, num muncrescentemente a ateno tem se dirigido para o do urbanizado, em que tudo est interconectado, estabelecimento de uma estrutura legal internano h razo para que o essencial dos problemas cional para sustentar e proteger os direitos hudo nosso cotidiano, a escola, a sade, a pequena manos dos indivduos, assim como tem se defiRAE v. 40 n. 2 Abr./Jun. 2000

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nido a conceitualizao de humanidade atravs do desenvolvimento da noo legal de herana comum da humanidade (...). Se ns aceitamos o argumento dos direitos humanos ento a violao desses direitos por um Estado pode servir como fundamento para que uma organizao internacional como as Naes Unidas ou uma coalizo de Estados poderia intervir naquele Estado para assegurar que os direitos humanos sejam respeitados ou reestabelecidos. O pedido de extradio do General Augusto Pinochet feito pela Espanha e outros pases europeus em outubro de 1998 para julg-lo por desrespeito aos direitos humanos durante o regime militar chileno liga-se a essa questo da legislao supranacional. A imunidade do General (estabelecida pelo Estado Nacional chileno) maior do que o desrespeito legislao global que protege os direitos humanos? Pode uma lei internacional se impor legislao interna de um Estado Nacional? De acordo com o advogado espanhol Juan Garcs, que representa 4 mil vtimas do regime Pinochet, o caso contra o General baseado em princpios legais internacionais e no h imunidade nacional que se sobreponha a crimes contra a humanidade. b) a internacionalizao do processo de tomada de decises: criao de um sistema de governana mundial por meio das organizaes multilaterais j citadas. c) a criao de estruturas internacionais de segurana: a proliferao de armas de destruio em massa tem estimulado a constituio de estruturas internacionalizadas de controle e promoo da segurana coletiva. Nenhum Estado Nacional isoladamente, por mais poderoso que seja, tem condies de promover a segurana global. A recente Guerra do Golfo um bom exemplo disso. d) a globalizao cultural: a moderna tecnologia da informao e das comunicaes cria maiores vnculos entre naes e regies, o que no significa, para Held (1995, p. 125), a criao de uma cultura de massas universal: Enquanto os novos sistemas de comunicao criam acessos para outros povos e naes, e a possibilidade de novas avenidas de desenvolvimento e cooperao poltica, eles tambm geram uma conscincia da diferena, da diversidade de estilos de vida e orientaes de valor. (...) Apesar de que essa conscincia possa melhorar o entendimento, ela tambm pode levar fragmentao da vida cultural.
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e) a economia mundial: a economia mundial os sistemas de produo, distribuio e trocas opera numa escala totalmente desconectada da autoridade formal dos Estados Nacionais. clara na literatura a nfase maior na anlise de constrangimentos externos erodindo os Estados Nacionais do que a preocupao com os fatores internos de desagregao. So ainda muito recentes e precrias as interpretaes sobre o tribalismo, inclusive no tendo essa terminologia aceitao geral.

DIFERENTES VISES SOBRE A CRISE DO ESTADO NACIONAL

Escolhemos trs autores reconhecidos em suas respectivas reas de competncia e que podem representar perspectivas ideolgicas e culturais extremamente diferenciadas. Essa diversidade na abordagem do tema pode enriquecer a discusso e propiciar uma viso comparativa interessante. Peter Drucker (1993), num de seus ltimos livros, prope que a sociedade atual (focalizando exclusivamente os pases desenvolvidos) deixou de ser capitalista e, nesse processo de transformaes, a Nao-Estado perdeu a antiga soberania. A nova forma de governo adequada sociedade ps-capitalista implicaria a coexistncia de estruturas transnacionais, regionais, a Nao-Estado e as tribos. Essa convivncia de diferentes sistemas polticos no significa a destruio do Estado Nacional, como afirmam os autores que tm a viso radical sobre a globalizao. Nessa medida, Drucker (1993, p. XIX) discorda totalmente das observaes categricas de Kenichi Ohmae sobre o fim do Estado: A Nao-Estado no ir desaparecer. Ela poder permanecer como rgo poltico mais poderoso ainda por muito tempo, mas no mais ser indispensvel. Ela ir dividir cada vez mais seu poder com outros rgos, outras instituies, outras entidades criadoras de polticas. O que continuar sendo domnio da Nao-Estado? O que ser realizado dentro do Estado por organizaes autnomas? Como definimos supranacional e transnacional? O que dever continuar separado e local? Essas perguntas sero questes polticas bsicas nas prximas dcadas. Na concepo do autor, vivemos um perodo de transio intensa na qual as velhas formas sociais e polticas ainda no morreram e as novas j
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esto nascendo, configurando extrema dificuldade do. As caractersticas mais gerais dessa crise, no na interpretao desses fenmenos. No entanto, a pensamento de Hobsbawm (1995, p. 553), no rigor, o livro trata muito pouco das formas de so to diferentes das apontadas por Drucker: governo adequadas sociedade ps-capitalista. O Estado-Nao estava sendo erodido de duas A prpria terminologia usada, que no nomeia formas, de cima e de baixo. Perdia rapidamente a nova sociedade, mas afirma que a antiga est poder e funo para vrias entidades supranasuperada, demonstra a prudncia de Drucker na cionais, e, na verdade, de forma absoluta, na caracterizao do novo. O que muito claro no seu pensamento a condenao do que ele denomina megaestado, isto , a deturSeja qual for a postura intelectual acerca do pao do Estado liberal num Estado, a questo da possibilidade de uma monstrengo que passou a sufocar a sociedade civil. gesto democrtica das novas estruturas polticas Drucker faz uma breve anlise da evoluo do Estado desde internacionalizadas a grande preocupao sua constituio na Idade Mdia de analistas, polticos, administradores e com a inteno de constatar como, a partir dos fins do sculo XIX, gestores de organismos internacionais. com a criao do Welfare State e com a ampliao das funes econmicas, fiscais e militares do Estado, essa estrutura fica superdimensionada e medida em que a desintegrao de grandes Espassa a obstruir as novas foras do progresso. tados e imprios produzia uma multiplicidade de Para esse autor, assim como a queda do Muro Estados menores, demasiado fracos para defende Berlim simboliza o fim do socialismo, a coader-se numa era de anarquia internacional. Perlizo transnacional contra a invaso do Kuwait dia tambm, como vimos, seu monoplio de popelo Iraque em 1990 simboliza o fim do predoder efetivo e seus privilgios histricos dentro mnio da Nao-Estado soberana aps 400 anos de suas fronteiras. de Histria como ator principal e freqentemenNo entanto, se a caracterizao da crise sete o nico do cenrio poltico. melhante, a concepo sobre a necessidade de So diversas as perspectivas do historiador interferncia do Estado totalmente diferente. marxista Eric Hobsbawm, que tem mais simpaHobsbawm continua valorizando a interveno tias pelo Estado, apesar de concordar com o conestatal como indispensvel para enfrentar as inisultor empresarial de que ele vive sria crise e qidades sociais e ambientais do mercado e para est em processo acelerado de transformao. garantir algum tipo de redistribuio da renda O autor considera que o incio dos anos 70 e, nacional. De forma convergente com David Held, mais precisamente, o primeiro Choque do Peo historiador ingls tambm se preocupa com os trleo em 1973 marcaram a emergncia da primecanismos emergentes de coordenao global meira crise global, que, no entanto, no foi ree com a questo democrtica na governana cosconhecida como tal naquele momento. Houve mopolita: Qual seria a natureza e o mbito das uma depresso cclica clssica que produziu uma autoridades responsveis pelas decises supraqueda de 10% na produo industrial dos pases nacionais, nacionais, subnacionais e globais, sodesenvolvidos e de 13% no comrcio internacizinhas ou combinadas? Qual seria a relao deonal. Com exceo das novas naes industrialas com as pessoas sobre quem se tomam as delizadas (NICs), houve severa diminuio do crescises? (Hobsbawm, 1995, p. 555). cimento econmico, aumento das desigualdades A questo subjacente a da possibilidade entre e intrapases, tendo surgido o desemprego da gesto democrtica nos organismos emergenestrutural, fruto da revoluo tecnolgica. tes de ordenao poltica global ou internacioHoje em dia, quase unnime na literatura nal. Como reproduzir os mecanismos de reprede cincias sociais a localizao da primeira crise sentao poltica internos aos Estados democrglobal no incio da dcada de 70, que marcaria ticos para a governana cosmopolita, na tertambm a origem do processo de crise do Estaminologia de Held?
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Assim como se construiu paulatinamente a democracia dentro dos Estados-Naes, envolvendo um processo conflituoso e lento de extenso dos direitos e da participao poltica dos cidados, hoje esse processo comea a ocorrer no plano mundial, envolvendo a busca de ampliao dos direitos e da participao poltica dos Estados-Naes no planeta Terra. Ao longo dos sculos XIX e XX, vrias naes (principalmente no mundo ocidental) construram sistemas polticos democrticos, e o sculo XXI comea com a tarefa de construir um sistema poltico mundial em que prevaleam regras democrticas nas relaes entre os Estados-Naes. Com o fim da Guerra Fria e do mundo bipolar dominado por duas potncias rivais, o rumo do sistema poltico internacional parece ser o de um sistema multipolar, com mltiplos plos de dominao, com a aglutinao das naes em regies mais amplas e, em terceiro lugar, com a construo de um sistema de relaes mais democrticas entre as naes e regies. Em outros termos, como legitimar as decises tomadas no plano internacional? Como seria a democracia na nova ordem mundial? Algumas respostas foram coletadas por Roland Axtmann (1997, p. 143): Estamos nos movendo para o mundo plurilateral de poder difuso e descentralizado, para um mundo caracterizado por uma variedade de diferentes loci de poder e interseces e cruzamentos de redes de poder (Cerny, 1993). Para Nederyeen Pieterse (1994:166) esse plurilateralismo pode ser identificado no aumento dos modos de organizao disponveis: transnacional, internacional, macro-regional, nacional, micro-regional, municipal e local. Esses nveis organizacionais so cruzados por redes funcionais de corporaes, organizaes internacionais, organizaes no governamentais e movimentos sociais, assim como profissionais e usurios de computador. Paul Hirst e Grahame Thompson (1998, p. 295) tm sua prpria resposta questo discutida: O Estado tem o papel de fonte de legitimidade para transferir poder ou sancionar novos poderes acima e abaixo dele: acima, atravs de acordos entre os Estados para estabelecer e cumprir as formas de governabilidade internacional; abaixo por meio da ordenao constitucional dentro de seu prprio territrio da relao de poder e autoridade entre governos centrais, regionais e locais e tambm os governos
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privados publicamente reconhecidos pela sociedade civil. Dessa forma, percebemos como Hobsbawm, ao contrrio de Drucker, continua atribuindo enorme importncia ao Estado, principalmente por suas funes internas de redistribuio da renda nacional. Por sua vez, os economistas citados tambm valorizam muito o Estado por suas funes de transferir legitimidade s novas instncias de autoridade transnacional. Os pensadores liberais e neoliberais de uma maneira geral tendem a diminuir excessivamente o peso e as funes do Estado, enquanto a postura inversa de defesa radical do estatismo pode redundar em dogmatismo, que ignora as recentes transformaes do Estado provocadas pela globalizao. Tentando pensar criticamente a posio dos Estados Unidos como lder de um sistema de Estados Nacionais que hoje sofre profundas transformaes, Huntington faz uma anlise original e polmica sobre a recomposio da ordem mundial no limiar do sculo XXI. Pensando mais na relao entre os Estados Nacionais do que na crise interna de cada Estado Nacional diante da globalizao, o autor traz uma contribuio importante e que vem causando muito debate: O tema central deste livro o de que a cultura e as identidades culturais que, em nvel mais amplo, so as identidades das civilizaes esto moldando os padres de coeso, desintegrao e conflito no mundo psGuerra Fria (Huntington, 1997, p. 18-9). O autor considera que, pela primeira vez na Histria, a poltica internacional simultaneamente multipolar e multicivilizacional, e a globalizao no est criando uma civilizao universal nem produzindo uma ocidentalizao das sociedades no-ocidentais. Huntington contrape-se frontalmente s idias de Francis Fukuyama sobre o fim da Histria, que supe uma universalizao cultural do planeta em torno de um conjunto de valores bsicos do Ocidente (isto , a universalizao do capitalismo e da democracia). No s o Ocidente no est impondo sua cultura s demais civilizaes, como estaria perdendo poder e influncia no novo equilbrio entre as naes do mundo: O equilbrio de poder entre as civilizaes est-se deslocando: a influncia relativa do Ocidente est em declnio, com as civilizaes asiticas expandindo seu poderio econmico, militar e poltico; com o Isl explodindo
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demograficamente, o que gera conseqncias desestabilizadoras para os pases islmicos e seus vizinhos; e com as civilizaes no-ocidentais, de forma geral, reafirmando o valor de suas prprias culturas (Huntington, 1997, p. 19). As pretenses universalistas do Ocidente, especialmente do lder do mundo ocidental, estariam levando ao conflito com outras civilizaes, principalmente com o Isl e a China. A principal novidade na concepo do autor a idia de que o conflito mais importante do mundo contemporneo no ideolgico ou econmico, no se d entre ideologias ou naes ricas e pobres, mas entre povos que participam de diferentes culturas, ou melhor, as entidades culturais mais abrangentes que so as civilizaes: Em suma, o mundo ps-Guerra Fria um mundo de sete ou oito civilizaes principais. Os aspectos comuns e as diferenas moldam os interesses, os antagonismos e as associaes dos Estados. Os pases mais importantes provm, em sua maioria, de civilizaes diferentes. Os conflitos locais que tm maior probabilidade de se transformar em guerras mais amplas so os que existem entre grupos e Estados de civilizaes diferentes. Os padres predominantes de desenvolvimento poltico e econmico diferem de uma civilizao para outra. As questes-chave do cenrio internacional envolvem diferenas entre civilizaes. O poder est-se deslocando da civilizao ocidental que h tanto tempo predomina para civilizaes no-ocidentais (Huntington, 1997, p. 29). As principais civilizaes discernveis hoje seriam: a) snica; b) japonesa; c) hindu; d) islmica; e) ocidental; f) latino-americana; g) africana (possivelmente). Dessas civilizaes, as que mais desafiam o Ocidente e o antigo equilbrio mundial de poder so as asiticas e islmicas: A indigenizao e a revitalizao da religio so fenmenos globais. Entretanto, eles so mais ntidos na afirmao cultural e nos desafios ao Ocidente que tm vindo da sia e do Isl. Em ambos esto as civilizaes mais dinmicas do ltimo quarto do sculo XX (...). Por trs desses desafios, existem causas relacionadas entre si, porm diferentes. A disposio afirmativa da sia se fundaRAE v. 40 n. 2 Abr./Jun. 2000

menta no crescimento econmico, enquanto que a do Isl provm, em grande parte, da mobilizao social e do crescimento populacional (Huntington, 1997, p. 125). Diferentemente dos dois outros pensadores analisados, Huntington privilegia a esfera cultural na explicao da dinmica contempornea e visualiza um Estado ainda bastante forte e atuante no mundo ps-Guerra Fria. O fato de viver e ter trabalhado para o governo do Estado hegemnico (que ele chama de Estado-Ncleo) da civilizao ocidental pode ter influenciado a abordagem mais estatista dentre os trs autores comparados neste artigo. A disciplina a que ele se dedica tambm colaborou com sua perspectiva menos restritiva sobre o papel do Estado Nacional na poltica internacional de nossos dias. No entanto, embora mais estatista do que Peter Drucker e mesmo Eric Hobsbawm, Samuel Huntington converge com eles na percepo das limitaes que o Estado Nacional vem sofrendo nas ltimas trs dcadas: Conquanto os Estados continuem sendo os atores principais nos assuntos mundiais, eles tambm esto sofrendo perdas de soberania, funes e poder. As instituies internacionais agora afirmam seu direito de julgar e de impor limitaes ao que os Estados fazem em seus prprios territrios. Em alguns casos, sobretudo na Europa, as instituies internacionais assumiram funes importantes que anteriormente eram desempenhadas pelos Estados, e foram criadas poderosas burocracias que operam diretamente sobre os cidados num plano individual. De forma global, vem se verificando uma tendncia para que os governos dos Estados tambm percam poder atravs da devoluo de poder para entidades polticas abaixo do nvel de Estado e nos mbitos regionais, provinciais e locais. Em muitos Estados, inclusive nos do mundo desenvolvido, h movimentos regionais que esto promovendo uma autonomia substancial ou a secesso. Em grau considervel, os governos dos Estados perderam a capacidade de controlar o fluxo de dinheiro que entra em seus pases e deles sai, e esto tendo dificuldade cada vez maior para controlar o fluxo de idias, de tecnologia, de bens e de pessoas. Em resumo, as fronteiras dos Estados se tornaram cada vez mais permeveis (Huntington, 1997, p. 36-7). A comparao entre as perspectivas de Drucker, Hobsbawm e Huntington acerca das transformaes recentes do Estado Nacional e
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as contribuies de Held permitem concluir que, assim como os economistas, os que tentam analisar o cenrio poltico contemporneo tambm oscilam entre uma viso radical, que considera o Estado em acelerado processo de extino, e uma viso moderada, que reconhece mudanas importantes impostas pela globalizao, mas enxergam enorme poder de resistncia nas entidades estatais. Outra concluso possvel a de que, seja qual for a postura intelectual acerca do Estado, a questo da possibilidade de uma gesto democrtica das novas estruturas polticas internacionalizadas a grande preocupao de analistas, polticos, administradores e gestores de organismos internacionais: O Estado deve reagir estruturalmente globalizao. A democratizao da democracia antes de mais nada

implica descentralizao mas no como um processo unilateral. A globalizao cria um forte mpeto e lgica no sentido da delegao de poder de cima para baixo, mas tambm uma delegao de poder para cima. Em vez de meramente enfraquecer a autoridade do Estado Nao, esse duplo movimento um movimento de dupla democratizao a condio de reafirmao daquela autoridade, uma vez que ele pode tornar o Estado mais reativo s influncias que de outro modo o flanqueiam por completo (Giddens, 1999, p. 82). Esse importante pensador contemporneo vem propondo uma renovao da social-democracia, que configuraria um caminho alternativo entre a perspectiva neoliberal e as observaes tradicionais da social-democracia europia e do socialismo.

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