Boletín de Historia Económica - Método Comparado

boletn de
HISTORIA ECONMICA
Ao VI - Nmero 7
Montevideo, diciembre 2008 Edicin especial para el
1er CONGRESO LATINOAMERICANO
DE HISTORIA ECONMICA
Asociacin Uruguaya de Historia Econmica
AUDHE
Diseo y Produccin Grca: gracamente@adinet.com.uy
Ao VI - Nmero 7 - Montevideo, diciembre 2008
NDICE
EDITORIAL MESA REDONDA Historia, Historia Econmica y Economa: aproximaciones metodolgicas y problemas tericos. ........................6 NOTA Sobre el mtodo comparado. .............................................................18 Jorge Alvarez Scanniello ARTCULOS Un anlisis comparativo del equilibrio presupuestario en Argentina, Espaa, Mxico 1810-1940. ...............19 Francisco Comn y Daniel Daz-Fuentes Relacionamiento externo y polticas energticas en el Cono Sur: reformas de los 90, crisis e impulso a la integracin.......30 Diego Hernndez Nilson Fuga de Capitales y Regresin Fiscal (Argentina 1974-2006)............51 Jorge Gaggero y Claudio Casparrino
RESEAS Primos ricos y Empobrecidos .........................................................................67 Jorge lvarez, Luis Brtola y Gabriel Porcile (compiladores) Resea de Guillermo Vitelli Normas para el envo de originales .....................................................................71
El BOLETN DE HISTORIA ECONMICA es una publicacin de la Asociacin Uruguaya de Historia Econmica, rgano de comunicacin entre la comunidad de investigadores y entre sta y un amplio pblico que quiere mantenerse al tanto de los avances de la disciplina. Redactora Responsable Magdalena Bertino Joaqun Requena 1375 - C.P. 11.200 Montevideo - Uruguay Consejo Editorial Magdalena Bertino Nelly da Cunha Juan Pablo Mart Consejo Consultor Magdalena Bertino (magda@iecon.ccee.edu.uy) Luis Brtola (lbertola@fcs.edu.uy) Carlos Demasi (cdemasi@adinet.com.uy) Ana Frega (dana@chasque.net) Ral Jacob (rjacob@chasque.apc.org) Mara Ins Moraes (imoraes@fcs.edu.uy) Benjamn Nahum Jos Rilla (jrilla@claeh.org.uy) Ana Ma. Rodrguez Ayaguer (amra@adinet.com.uy) Judith Sutz (jsutz@csic.edu.uy)
AUDHE
(Miembro pleno de la Asociacin Internacional de Historia Econmica)
Comisin Directiva Ejercicio 2008-2009 Titulares Mara Camou (Presidente) Daniele Bonfanti (Secretario) Carolina Romn (Tesorero) Suplentes Respectivos Carolina Vicario Ana Mara Rodrguez Ulises Garca Repetto Comisin Fiscal Titulares Magdalena Bertino Rodolfo Porrini Javier Rodrguez Suplentes Respectivos Mara del Carmen Pereiro Ana Frega Jorge lvarez
Constituyente 1502 Piso 4 C.P. 11.200 Montevideo Uruguay Tel.: (+598 2) 413 6399 413 6400 Fax: (+598 2) 410 2769 audhe@fcs.edu.uy www.fcs.edu.uy/multi/phes/audhe
EDITORIAL EDITORIAL
Este nmero 7 del Boletn de AUDHE, el primero de edicin digital, se ha basado principalmente en algunos trabajos presentados en el CLADHE I (Congreso Latino Americano de Historia Econmica) realizado en Montevideo entre los das 5 y 7 de diciembre de 2007. La opcin por la edicin digital obedece a mltiples razones. En primer lugar las dicultades que representaba el formato papel. No solo en trminos de costos sino tambin en trminos de su distribucin y difusin. El formato digital permite una difusin mayor a la vez que reduce los costos de edicin sustancialmente y no plantea limitaciones de espacio. Esperamos que esta modicacin no se entienda como una disminucin de su calidad, por el contrario conamos que llegue a un pblico mayor y permita ganar en aportes y colaboraciones de toda la comunidad acadmica. La seleccin de los artculos, entre ms de trecientas ponencias presentadas al CLADHE I, fue harto difcil, no pudiendo el Comit de Redaccin abordar la lectura de todo ese extenso material. Se trat de reejar en alguna medida la diversidad del congreso seleccionando tres trabajos, provenientes de Argentina, Espaa y Uruguay. Los perodos histricos dieren as como los temas abordados, aunque estos tienen en comn la centralidad del Estado y sus polticas. Uno de los artculos (Comin y otros) estudia las nanzas pblicas en Argentina, Mxico y Espaa en el siglo XIX y primera mitad del XX. Los otros dos reeren a la historia reciente y aunque abordan dife-
rentes temticas: las polticas energticas en Argentina, Brasil y Uruguay (Hernndez) y la fuga de capitales y su relacin con el endeudamiento y la tributacin regresiva en Argentina (Gaggero y otros), coinciden en su preocupacin por las polticas pblicas de los aos noventa, basadas en el retroceso del Estado y su regulacin de la economa. Por otra parte, ha primado en la seleccin la preferencia por el mtodo comparativo que no slo se aborda en dos de los artculos, sino tambin en la obra reseada por Guillermo Vitelli (Alvarez y otros, compiladores) sobre el dismil desempeo de Argentina y Uruguay en relacin al de Australia y Nueva Zelanda. Finalmente a nivel terico y metodolgico de la disciplina, se incluye la desgravacin de la mesa redonda realizada en las V Jornadas de Investigacin de AUDHE en julio de 2008, y que tuvo como panelistas a Mara Ins Barbero y Luis Brtola. La polmica vers sobre dos temticas. En primer lugar la supuesta polarizacin entre dos grandes vertientes de la disciplina: la que se dirige a la elaboracin de estudios de tipo macroanaltico, que se focalizan en investigaciones de largo plazo, enfocndose en estudios comparados a nivel internacional y regional. Y las investigaciones de carcter microanaltico, que han puesto nfasis en temas como el desarrollo local, las trayectorias de empresas. En segundo lugar, la discusin sobre el papel de las instituciones en el desarrollo econmico y la propia denicin del concepto.
Boletn de Historia Econmica - Ao VI - N 7 / Diciembre de 2008
MESA REDONDA HISTORIA, HISTORIA ECONMICA Y ECONOMA: APROXIMACIONES METODOLGICAS Y PROBLEMAS TRICOS
Mara Ins Barbero, Luis Brtola y Mara Camou
El viernes 25 de julio de 2008, en el marco de las 5 Jornadas de Historia Econmica de la Asociacin Uruguaya de Historia Econmica (AUDHE), se realiz en la Facultad de Ciencias Sociales una Mesa Redonda que tuvo como ttulo: Historia, Historia Econmica y Economa: aproximaciones metodolgicas y problemas tericos. Participaron de la misma Mara Ins Barbero, miembro de la Asociacin Argentina de Historia Econmica (AAHE) y profesora de la Universidad de San Andrs de Buenos Aires; y Luis Brtola, integrante de AUDHE y profesor de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la Repblica de Uruguay. La Prof. Mara Camou, presidenta de AUDHE, moder la mesa redonda. Mara Camou: El tema de la Mesa redonda podra sintetizarse en dos preguntas que a su vez se subdividen en otras. La primera pregunta que queremos proponerle a los expositores es la siguiente. Se puede vislumbrar una creciente tendencia a una polarizacin en el interior de la Historia Econmica? Por un lado, se elaboran estudios de tipo macroanaltico, que se focalizan en investigaciones de largo plazo y temticas generales del desarrollo econmico, enfocndose en estudios comparados a nivel internacional y regional. Por el otro, se han fortalecido investigaciones de carcter microanaltico que han puesto nfasis en el desarrollo local o regional, en las trayectorias de empresas, en el examen del comportamiento de actores sociales (por ejemplo, el universo de los consumidores). Adems de un diferente punto de partida, los resultados ofrecidos por estas dos vertientes han sido casi antitticos con respecto a temas claves del desarrollo latinoamericano (por ejemplo, en relacin a la eciencia econmica de algunos sectores) y tambin han elaborado un diferente relacionamiento con las otras disciplinas, ya que el recurso a los modelos matemticos presente en los estudios macroanalticos se contrapone a la mayor atencin hacia los aspectos polticos y culturales que se vislumbran en las investigaciones microanalticas. a) A partir de la propia experiencia de investigacin, qu elementos positivos y cuales limitaciones tienen estas dos vertientes? 6
b) Consideran que existan razones y elementos tericos, metodolgicos o fcticos que permitiran acercar estas dos vertientes? Luis Brtola: Yo voy a ser desleal, porque fui consultado sobre estas preguntas, y Mara Ins tambin, porque nos tenamos que poner un poco de acuerdo sobre de qu hablar, pero releyendo la pregunta, a m me gust como empez a leerla Mara, con un signo de interrogacin, se puede vislumbrar una creciente tendencia...? Cuando empezaste as dije, la respuesta es no. Creo que no se puede vislumbrar esa creciente polarizacin; o ms bien, s se podra, pero habra que matizar esa armacin. Porque creo que antes que una polarizacin se ve un continuo de diferentes niveles de anlisis. Yo dira que entre las series de Maddison y la mirada de estudios de empresas, localidades, etc., existen muchsimos niveles intermedios de anlisis, y yo recordara el estudio que hicimos de las ponencias del CLADHE I, del congreso de Mxico (Cuernavaca, 2008) y de Brasil (2008), y lo que encontrbamos era que la gran mayora de las ponencias eran estudios nacionales, y yo dira que estn en el medio de esta polaridad entre la gran generalidad internacional y lo chiquito (Boletn de Historia Econmica, 2008). Tambin estaba pensando en las ponencias que se presentaron en estas jornadas, estn en alguno de estos extremos? Puede que algn ejemplo encontremos, pero en general creo que no pasa eso. Muchos de los trabajos que se presentaron hoy ac tienen una dimensin ms bien nacional, de un sector. El estudio sobre la Corporacin Nacional para el Desarrollo, que no es una empresa, es el problema de la banca de fomento del pas, tampoco es una micro-historia. Las investigaciones comparativas, las comparaciones internacionales, son costosas, laboriosas, duras de hacer y no hay mucha gente que se tire a eso. Y tampoco estamos tan perdidos en la micro historia y en las particularidades. Tampoco veo clara la asociacin entre niveles de anlisis y mtodos de anlisis duros. Uno puede citar muchos trabajos micro que son muy duros, y uno puede citar muchos trabajos macro que son muy blandos. Me viene a la mente el ltimo trabajo de North, Wallis y Wiengast (publicado por el NBER con el ttulo A con-
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HISTORIA, HISTORIA ECONMICA Y ECONOMA: APROXIMACIONES METODOLGICAS Y PROBLEMAS TERICOS
ceptual framework for understanding recorded human history) que no tiene una frmula, ni casi cifras, es una presentacin de grandes conceptos, una interpretacin de la historia, al estilo de lo que pudo haber sido en su momento el Maniesto Comunista, aunque sin el componente poltico maniesto de ste. Y me viene a la mente otro trabajo muy sosticado sobre el impacto de la mita en el desarrollo de una pequea zona del Per. Entonces, tampoco veo esa polarizacin. Tampoco veo claro que el recurso a las matemticas recorte la interdisciplinariedad. Muy por el contrario, es cada vez ms frecuente el uso de mtodos duros por parte de otras ciencias sociales vinculadas con la economa, la sociologa, la ciencia poltica para el estudio de las instituciones: eso es muy frecuente. Y tampoco es claro que lo macro inhiba la interdisciplinariedad. El neo-institucionalismo macro se vuelca a un trabajo intensivo con la ciencia poltica, la antropologa, los estudios culturales y muchos otros. Entonces, est esta caracterizacin muy focalizada en nuestro caso uruguayo y en nuestra propia Asociacin? Reeja el predominio de algunas corrientes especcas? Empiezo por m mismo, mi lnea de investigacin que es macro, comparativa, internacional, no necesariamente muy matematizada aunque s bastante cuantitativa. Pero es exclusivamente cuantitativa? No, creo que es cuantitativa pero igualmente cualitativa en el sentido que los nmeros surgen de reas concretas, diferentes, reejan cambios y siempre estamos con el tema institucional. Me gustara elogiar el trabajo de Jorge lvarez, decir que l tiene una tesis que es internacional, comparativa, cuantitativa, pero tiene una gran dosis de historia, de historia institucional, de discusin cualitativa. Entonces, mi respuesta sera que no, yo insisto con que el campo de la historia econmica es muy amplio, con que los problemas a tratar son diversos y creo en la pluralidad de teoras y metodologas, creo que es bueno y a veces necesaria para adaptarse a las preguntas y los problemas. Sin embargo, y basta de ser complacientes, creo que lo importante es precisar cules son las preguntas que nos hacemos, qu tipos de respuesta estamos buscando. Lo ms importante para denir eventuales polarizaciones no est en lo macro, en lo micro, en el largo plazo, en el corto plazo, o lo contemporneo o lo ms remoto, la cosa no pasa por ah. Lo importante es qu preguntas hacemos, qu valor le damos a la teora, cul es el nivel de abstraccin y generalizacin que puede tener la teora, qu rol le asignamos a la economa en la vida socio cultural y a los problemas socio culturales para entender la economa. En ese sentido creo que sigue habiendo un continuo en varias direcciones entre lo general y lo particular, los determinismos y las jerarquas disciplinarias. Yo no creo en los consensos sencillos
y eclcticos, pero tampoco en los fundamentalismos extremos. Entonces yo digo que la discusin no cruza tanto por ah, me parece que s cruza por decir: dnde nos focalizamos? Cules son nuestras preguntas? Sigo creyendo que la historia econmica tiene que explicar los desempeos de los distintos sistemas econmicos y en qu basan su organizacin y su desempeo los distintos sistemas econmicos. Entonces, si las preguntas no son esas, yo me empiezo a pelear, pero si para contestar esas preguntas necesitamos interdisciplinariedad, largo plazo, corto plazo, rigurosidad disciplinaria y ms interdisciplinariedad, el campo es amplio. Mara Ins Barbero: Aclaro que yo tena escrito mi texto, porque hay un nivel de coincidencia con Luis que me asombra (y me alegra). Haba preparado una respuesta un poco larga, porque me pareca que antes de contestar la pregunta (yo tambin tena dudas sobre la manera en que estaba formulada no tanto la pregunta sino la fundamentacin de la pregunta) convena hacer algunas precisiones. La primera, que cuando Lucien Febvre deca que la nica distincin posible es entre buena y mala historia, l lo aplicaba no slo a la historia poltica que estaba tan vapuleada en la dcada del 20, sino tambin a todo tipo de historia. Entonces el punto clave es que haya historia-problema, que haya preguntas explcitas que ordenen la investigacin y permitan superar el nivel estrictamente descriptivo, el tema de las preguntas es esencial, una investigacin lo que tiene que tener siempre s o s, son buenas preguntas, salir de la historia historizante. La cuestin principal no pasa entonces por la escala de observacin sino por la pertinencia de las preguntas. Esa sera la primera observacin. La segunda, es que me parece que no podemos desconocer que cuando hablamos de enfoques macro y enfoques micro, de la pertinencia de esos enfoques en el campo de la historia econmica, estamos movindonos dentro de controversias que son mucho ms amplias, que son controversias epistemolgicas y metodolgicas de largo alcance, que implican por una parte determinadas concepciones sobre qu es el conocimiento cientco -si tiene que ser hipottico deductivo, si es vlido y legtimo el conocimiento inductivo-, la contraposicin positivismorelativismo, y otro tipo de temas que no son mi especialidad pero que me parece necesario mencionar. Despus tambin estn, me parece, subyacentes, todos los debates acerca de la especicidad del rol de las ciencias sociales, en particular si las ciencias sociales pueden adoptar o no los mtodos de las ciencias duras. Por otro lado estn los debates acerca de la especicidad de la historia dentro de las ciencias sociales, debates que se iniciaron en las ltimas dcadas del siglo XIX.
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Y esto, a su vez, me parece se inscribe ya dentro de debates ms especcos dentro del campo de la historia en trminos de historia estructural versus historia de las experiencias por llamarlo de alguna manera, utilizando la terminologa de Jrgen Kocka-, historia analtica versus historia narrativa, historia cuantitativa versus historia cualitativa, macro historia versus micro historia, pero me parece que son muchas las dimensiones que aparecen en la fundamentacin. Lamentablemente yo no puedo decir demasiado sobre esto, tampoco era el tema, ni soy especialista en epistemologa (es una de mis asignaturas pendientes) y adems me pidieron que hablara desde mi propia experiencia de investigacin. La tercera aclaracin es que me siento ms cmoda en la bsqueda de consensos que en la confrontacin, aunque el hecho de que provenga de la otra orilla puede hacer pensar lo contrario. Cuando Daniel Bonfanti me escribi deca que la Argentina es una sociedad que est todo el tiempo movilizada, y nosotros queremos ms debate. A m me atrae el debate, pero tambin los acuerdos. El lmite es que el otro acepte la legitimidad de mis puntos de vista. Yendo a la primera pregunta y al campo de la historia econmica, un punto a destacar es cules son los presupuestos que subyacen en los enfoques macro y micro histricos. Me parece, como ya haba adelantado, que este tema podra identicarse de alguna manera con lo que sera una historia ms estructural en el caso de los macro, y una historia ms de las experiencias en el caso de los micro. Haba preparado un texto un poco extenso que no s si vale la pena leer, en el que mencionaba que los enfoques macro suponen que la historia est determinada por movimientos y tendencias que son supra individuales, que el foco tiene que estar puesto en las continuidades y los cambios de estructura -denindose estructura justamente como los fenmenos colectivos supra individuales-, que el eje debe pasar fundamentalmente por el estudio de los contextos, o sea de los mrgenes de actuacin de los agentes. Dichos enfoques parten de la conviccin de la relativa impotencia de los individuos frente a sus circunstancias, lo cual hace que esta historia tenga ms anidad con las ciencias sociales. Esa forma de hacer historia suele adoptar el mtodo de las ciencias sociales duras (en este caso la economa) y privilegia los enfoques cuantitativos, pero no siempre. No se puede identicar la historia macro con los enfoques cuantitativos: Luis daba el ejemplo de Douglass North y otros. Hay otros ejemplos de mega historia, como el libro de David Landes sobre La riqueza y la pobreza de las naciones o el Kenneth Pomeranz sobre La gran divergencia, y muchos otros trabajos publicados en los 80s, en los 90s y en esta dcada, donde no hay ninguna referencia a lo cuantitativo ni a las matemticas y son trabajos globales que incluso tienen una perspec8
tiva milenaria. An los libros de Angus Maddison, que incluyen cuadros con datos sobre Poblacin, PBI, y PBI per cpita, en una perspectiva de muy largo plazo, son fundamentalmente trabajos de compilacin y anlisis de estadsticas histricas, pero no incluyen regresiones ni una matemtica muy sosticada. Los enfoques micro, por su parte, rescatan los mrgenes de libertad que tienen los actores sociales frente a sus circunstancias, su papel activo en la construccin del contexto. Entonces el foco va fundamentalmente a las estrategias de los actores, a sus percepciones, a sus experiencias y se desplaza del contexto a la especicidad de la accin de individuos y grupos sociales. Me parece que lo ms interesante que plantean estos enfoques micro es justamente que no hay una relacin mecnica entre contexto y accin social, E. P. Thompson lo plantea en trminos de que no hay una relacin espasmdica. Miran ms a lo particular que a las regularidades, dando mayor espacio a los factores culturales, con predominio de los enfoques cualitativos, pero como deca Luis, esto no es de ninguna manera excluyente. Tambin hay investigaciones micro con una orientacin muy cuantitativa. Entonces, tratando de contestar la pregunta, acerca de qu elementos positivos y cules limitaciones tienen estas dos vertientes, y respondiendo desde mi propia experiencia, en el campo de la historia de empresas, quiero aclarar que la respuesta no es sencilla. El estudio de la historia de las empresas y de los empresarios como sujetos histricos implica poner el foco en las organizaciones y los actores sociales y salir del anlisis del contexto, acercndose a las perspectivas micro. Sin embargo, dentro del campo de la historia de empresas, coexisten un enfoque ms estructural -el paradigma chandleriano- y los enfoques centrados en las experiencias particulares, que suelen denirse como el paradigma alternativo al de Chandler. Cules son los elementos positivos y las limitaciones en cada uno de estos enfoques? El paradigma chandleriano es el paradigma ms estructurado, ms macro. Entre sus principales fortalezas cabe mencionar que ofrece una metodologa rigurosa de investigacin, con objetivos muy claros y muy bien delimitados. Para Chandler la historia de empresas tiene que explicar la riqueza y la pobreza de las naciones, a travs del estudio de las estrategias y los modos de gestin de las grandes empresas, y ese es el eje de toda su obra. Recupera y desarrolla el enfoque comparativo, propone un dilogo constante con la teora, apunta a la elaboracin de conceptos y a las generalizaciones llegando incluso a elaborar una tipologa del capitalismo, y est mirando siempre con una visin de largo plazo, por lo menos secular. Cules seran las limitaciones de este enfoque? Desde mi punto de vista, el principal problema es que en funcin de la bsqueda de regu-
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laridades y generalizaciones se circunscribe mucho el universo de investigacin y se pierden gran cantidad de matices relativos a las motivaciones y las estrategias de la accin de empresarios y empresas. La bsqueda de explicaciones generales lleva a privilegiar slo algunas facetas de la historia de las empresas y queda todo una parte de la historia afuera del foco, una parte que incluye temas tan esenciales como las PYMES, los distritos industriales, el mundo del taller, la empresa como mbito de relaciones sociales, la cultura de la empresa, podra hacer una largusima enumeracin de temas que no estn. Por otro lado tiene un enfoque que es muy evolutivo y teleolgico, eso tal vez sera lo ms discutible, y se adapta fundamentalmente a una etapa que es secular, de 1870-1970, con lo que tampoco tiene tanta universalidad. En ltima instancia, reeja las fuertes tensiones que existen entre un enfoque generalizante y un enfoque particularista, el primero tendiente a buscar recurrencias, el segundo orientado a reconstruir los aspectos ms especcos de las experiencias individuales. El paradigma alternativo, por su parte, propone un enfoque ms cercano al de la historia de las experiencias, rescatando los enfoques micro. Sus principales fortalezas consisten en que ampla notoriamente el campo y la temtica de la investigacin, incorpora explcitamente la cultura, la interaccin social, las relaciones de poder, dando cuenta de una realidad ms compleja, en la que los actores aparecen como constructores del contexto. Pero claro, tambin tiene sus limitaciones, sus conclusiones son necesariamente de menor alcance, falta un hilo conductor, es ms amplio el tema pero hay mucho menos homogeneidad, no hay una sntesis, como s la hay en el caso de Chandler, no elabora conceptos, en muchos casos hace una opcin explcita por la narrativa. La pregunta era: son paradigmas excluyentes?. Para m no, de ninguna manera son paradigmas excluyentes, y esto lo digo con mucha conviccin, a partir de mi propia experiencia de investigacin. Depende de lo que uno est estudiando y cules sean las preguntas que se formule. Entonces, en un caso se podr entender mejor desde una perspectiva chandleriana, en otro caso no, y me parece realmente que los enfoques se pueden combinar y que hay una enorme posibilidad de dilogo a pesar de que hoy en el campo de la historia de empresas hay un movimiento anti Chandler muy fuerte, pero creo que ya va a haber un reujo con eso. Ms all del campo de la historia de empresas, creo que, tanto los historiadores econmicos que hacen historia macro como los que hacen historia micro, con distintas metodologas, estn en general de acuerdo acerca de cul es el objeto de la historia econmica, yo lo denira como explicar el crecimiento econmico y ayudar a comprender por qu hay pases ricos y pases
pobres y todas las opciones intermedias prcticamente lo mismo que vos dijiste pero con otras palabras-, y en ese aspecto me parece que los enfoques macro y micro no deberan de ninguna manera ser excluyentes. Estudian distintas dimensiones de la historia econmica y pueden respetarse mutuamente. Adems me parece que la evidencia que ofrece cada uno de los enfoques puede ser capitalizada por el otro. Pero dicho esto, que es de puro sentido comn, el dilogo no es tan fcil entre por lo menos algunos de los historiadores que tienen una perspectiva macro y los historiadores que estamos ms en el campo de una perspectiva micro. Porque ac creo que hay una tendencia entre ciertos historiadores macro -y alguno voy a nombrar-, a deslegitimar a los que no hacen historia econmica como la hacen ellos, pienso que el ejemplo ms acabado de esto es Stephen Haber y la introduccin al libro Por qu se rezag Amrica Latina?. l dice que hay una sola forma de hacer historia econmica cientca, que es la combinacin de new economic history y de nueva economa institucional, y todo lo dems prcticamente, entra en la deleznable categora de la teora de la dependencia, en la que incluye hasta a Roberto Corts Conde. Entonces ac s me parece que hay un problema, hay mucha capacidad potencial de dilogo, pero en la prctica hay una tendencia de historiadores macro (muy matematizantes en algunos casos), a despreciar a la vieja historia, de hecho, la expresin nueva historia econmica, argumentaba que la vieja historia econmica era algo que haba que tirar por la borda. En n, me parece que la cuestin no es tan sencilla, y que todos deberan hacer un esfuerzo de entendimiento y de respeto por el otro. Y despus me parece que hay otro tema, que vos tambin mencionaste que es, cul tiene que ser la relacin entre historia econmica y teora econmica? Porque tambin ah hay mucho debate, implcito o explcito, porque primero, la teora se puede adoptar y discutir tanto desde la macro como desde la micro; por otro lado, el gran tema es si la historia econmica se tiene que subordinar a la teora econmica, y hay historiadores econmicos que dicen que s -en general, economistas que hacen historia econmica- y este me parece es otro de los temas para discutir. Para m lo que tiene que haber es un dilogo permanente de la historia econmica con la teora. Pero estoy convencida de que la historia no tiene por qu subordinarse a la teora, y de que hay que aclarar que la nica teora o que las nicas teoras, no son, digamos, la teora neoclsica y la economa institucional, sino que hay otros campos tericos, por ejemplo, la economa evolutiva o la sociologa econmica. Me parece que hay cierta tendencia a construir una ortodoxia, ms desde algunos macro y cuantitativos que desde el otro lado.
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Eso es lo que a m me parece, pero supongo que vos tendrs cosas para decir al respecto. Luis Brtola: Tengo pero si alguien quiere participar. Participante del pblico: Justo me da pi lo ltimo que acaba de decir Mara Ins, porque t hiciste referencia a subordinacin de los hacedores de historia econmica a la teora econmica, mi pregunta es, tanto a ti como a Luis, cul es el papel que t asignas a la teora -sea micro, sea macro, sea cuanti, sea cuali, sea cual sea el recorte que se quiera hacer, ms all de la opcin metodolgica-, en el anlisis histrico econmico? Mara Ins Barbero: Para m hay dos momentos. En primer lugar, la teora es la herramienta bsica para formular las buenas preguntas, o sea, si no te acercs a la teora es muy difcil formular buenas preguntas. Y despus me parece que por lo menos en lo que yo hago, que hasta ahora son estudios ms bien micro, yo siempre pienso, en los estudios de caso por ejemplo, muy caractersticos en la historia de empresas, en esta etapa de Amrica Latina, siempre estoy chequeando si los resultados de mi investigacin corroboran o no la teora, desde dnde la discuten, tratar de tener un dilogo por ese lado; pero no me parece que uno tenga que armar la investigacin en base a los presupuestos de la teora econmica, s a las herramientas que te da la teora econmica. Luis Brtola: Yo tengo a todo el mundo aburrido con esa respuesta, pero no la puedo eludir. Yo creo que la teora es inevitable, el problema es cmo construimos la teora y cul es el alcance y el grado de generalidad de la teora. Lo que nosotros sufrimos como colonialismo de los economistas y de otras ciencias sociales, es la idea de una teora construida desde hoy y en determinados contextos institucionales, no desde el punto de vista de la ciencia econmica pura, no, en determinados contextos institucionales, universidades, revistas, lo que sea, se construye una ciencia econmica muy fuertemente generalizante y con una enorme vocacin de aplicabilidad histrica. Entonces nosotros, como cultores de la historia econmica, que no somos los tericos de vanguardia, que somos ms bien aplicados, estamos en una situacin de subordinacin a ese nivel de sosticacin terica. Pero yo creo que nosotros, los historiadores econmicos, tenemos que ser elaboradores de teora, tenemos que construir usar y construir-, y no slo testear teora como deca Solow, no somos a los que el laboratorio les dice mir, ac, hacele la prueba a esto a ver si tiene no s qu cosa..., no, nosotros no somos los tcnicos del laboratorio, deberamos ser los propios 10
tericos. Por lo general no podemos, vamos a decir la verdad, o lo intentamos y no llegamos muy lejos. Pero entre otras cosas no llegamos tan lejos porque tenemos apego a la realidad, entonces, cada vez que nos ponemos a volar demasiado la abstraccin muy abstracta no nos gusta, nos gusta la realidad y nos encontramos rpidamente con los lmites de la teora generalizadora. Entonces tendemos a construir, y yo creo que eso es lo bueno, una teora de nivel, de alcance, intermedio, en fuerte interaccin con realidades concretas pero con una vocacin generalizadora. Tenemos que tratar de llegar a lo universal concreto. No llegaremos nunca, pero hay que por lo menos tratar de pensar en lo universal concreto. Entonces yo vuelvo con mi broma de mal gusto que es, la economa es un caso particular de la historia econmica, es un poco eso, no hay que ceder el terreno pero es cierto, no estamos a la altura. Y el tema central es ese, cmo emprendemos ese camino, cmo emprendemos esa vocacin de construir teora desde hoy. Y yo no voy a eludir conictos, y voy a referirme a una interesante dualidad que tuvimos hoy sobre cmo enfocar un perodo concreto que son los aos 20 y la poltica econmica. En el comentario que hizo Sebastin Fleitas a Luis Cceres, me encanta que hagas esa mirada a los aos 20 desde la teora econmica de hoy, desde un nuevo instrumental terico. Y ese instrumental terico tiene validez para los aos 20 aunque los que vivan en los aos 20 no se hubieran enterado, porque ellos estaban sometidos a determinados juegos de la realidad que talvez hoy los podemos analizar con otras herramientas. Quiere decir que nosotros tenemos que ponerle la teora de hoy a los actores de entonces? No. Ah es donde est el interesante juego de los actores, su entorno, su conciencia, pero la realidad subyacente, ms all de que la vieran o no la vieran, exista, o poda existir. Hay una diferencia entre actor y realidad, y yo creo que obviamente, la riqueza est en combinar esas dos cosas, herramientas nuevas de hoy, teora nuevas de hoy, nuevas construcciones, nuevas capacidades de penetracin, pero ojo, no arrasar con el sentido histrico, el contexto, lo actores y la percepcin que esos actores tenan del contexto. Por eso, la teora muy generalizante se muere, tiene patas cortas, no alcanza para explicar muchas realidades histricas. Mara Ins Barbero: La pregunta sera: cmo construir teora desde la historia?, porque yo en ese sentido tengo una posicin, a m me parece que el inductivismo es legtimo, pero algunos pueden pensar que soy el pavo inductivo que mataron el da de Navidad, la ancdota... [Alguien del pblico pregunta Cmo?]
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Mara Ins Barbero: Eso me lo dijo un deductivista. Yo le dije, la historia es una ciencia inductiva y el dijo, es que vos no sabs la historia del pavo inductivo (...). Es un ejemplo de Bertrand Russell. Era un pavo que a travs de su experiencia haba descubierto que las maanas le daban de comer a una hora determinada, hasta que en vsperas de Navidad le cortaron el cogote. Cmo se elabora teora desde la historia? A m me parece que se elabora fundamentalmente a partir de la investigacin, de encontrar determinadas recurrencias, son tambin teoras de alcance medio. Yo no creo que haya leyes en la historia, no creo que las haya, para los economistas s. Luis Brtola: Llegamos a un punto de debate. Mara Ins Barbero: Entonces me parece que se pueden elaborar conceptos, se puede hacer historia comparada, se puede llegar a cierto nivel de generalizacin, ahora, que haya leyes en la historia, insisto, para m no. Luis Brtola: Yo creo que s, que hay generalidades, hay conceptos que tienen un nivel de aplicabilidad general Es decir, uno puede hacer teora de la historia general, la vida econmica importa, la idea de que las culturas se asientan en la vida material, la idea de que hay una relacin entre recursos naturales, individuos, relaciones de produccin, fuerzas productivas o instituciones. Yo creo que podemos construir macro sistemas y macro teoras, pero claro, a un nivel muy general, y podemos ir particularizando y por supuesto, cuanto ms general talvez menos capacidad de explicacin tenga de algunas cuestiones concretas. S no creo y Javier lo dijo, lo dej bastante claro hablando de Popper-, no construimos una teora a partir de casos particulares, siempre hay una construccin terica, siempre partimos de conceptos, de teoras, y la idea de que construimos teora general a partir de casos particulares, yo realmente no creo en eso. Creo en un camino muy de ida y vuelta, de mucha interaccin. Mara Ins Barbero: Yo pienso en el libro de John Hicks, Una teora de la historia econmica, y qu es lo que hace, l saba mucho de historia econmica, muchsimo, entonces, lo que trata es de encontrar algunos elementos que pueda analizar a lo largo de muchos siglos. Dice en la introduccin, voy a destilar la informacin con el n de encontrar esos ejes fundamentales. Entonces encuentra un eje que es si el comercio es o no una actividad especializada, y construye una tipologa en la que distingue economas pre-mercantiles y economas mercantiles. Cuando se analiza el largusimo plazo, lo que se puede encontrar como recurrencia es poco,
adems, cmo elabors la teora desde la historia sin hacer investigacin no digo de hechos muy particulares, pero por lo menos de evidencia emprica. No es que hacs un razonamiento lgico deductivo y a partir de ah elabors una ley, sino que el camino es otro. Luis Brtola: Yo vuelvo a aquello que usamos como referencia, para qu sirve la historia econmica o la historia, para crear ms hechos econmicos, sociales e histricos, mejores hechos, mejor teora y mejores cientistas sociales, economistas, historiadores. Entonces yo creo que todos esos son niveles de la produccin. Generar un hecho econmico es una cosa importante, conocer mejor un hecho, describirlo mejor, es un producto valioso, no hay que despreciarlo por su bajo nivel de abstraccin y generalizacin, pero tambin hay que tener teora y generalizacin. Ahora, cuando yo construyo un hecho, yo no me creo que estoy construyendo un hecho, yo estoy partiendo de conceptos, yo estoy eligiendo qu hechos, yo estoy decidiendo cmo medirlos, cmo observarlos, y lo estoy construyendo con una teora, no puedo salir de eso. Entonces, siempre hay una construccin terica. A m muchas veces me ha dado por decir: empecemos por el hecho estilizado. Cul es el concepto de este hecho estilizado? Es algo intermedio entre la teora y la realidad cruda, es una realidad extrada, es una realidad construida, construida a partir de una teora, pero no es una teora abstracta, es un concepto concentrado, inserto, expresado en una realidad concreta que uno cree observar. Entonces, comenzar una investigacin con un hecho estilizado, me parece que no es un trmino medio, no es un promedio, creo que s es una combinacin sensata entre una construccin terica y una realidad supuestamente real. Participante del pblico: Un poco lo que los latinoamericanos no estamos muy acostumbrados es al camino de regreso, o sea, el momento en que la investigacin puede modicar la teora o enriquecerla. Esa es la parte en la que ms nos falta experiencia de investigacin, porque siempre se parte de una teora, tiene que ser explcita, consciente, sino estamos manejando algo que no es consciente, que no lo pods convertir en preguntas concretas, etc. Pero lo que tiene de inductivo, que los hechos, las regularidades, o como vos decs, los hechos estilizados que vas encontrando, tienen que volver a la teora y eso es lo que menos noto que se hace. O sea que muchas veces la teora nos resulta como una faja, como una cosa que nos aprieta... Luis Brtola: Desde que cay el marxismo. Desde que el marxismo cay en desuso, porque antes bien que el marxismo era una herramienta enormemente potente y penetrante para los historiadores.
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Mara Ins Barbero: (Para los) latinoamericanos, s seguro. Participante del pblico: Eso da para mucho, porque no era una teora que vos elegas para una investigacin sino que la tenas incorporada, de pronto no la utilizabas de forma explcita, formaba parte ms bien de un paradigma, de una visin de la vida, no una teora hecha por fulano, entends? Participante del pblico: (...) El comentario de Ral Jacob que deca, nos hemos dado cuenta claramente que la crisis del 29 al Uruguay le lleg en 1931, todos los economistas siguen (diciendo) que lleg en el 29. Entonces, eso es real, es decir que, tambin la gente que est en economa tiene que leer ms historia. Luis Brtola: Eso es un mejor hecho histrico, la crisis en Uruguay empez en 1931, aunque ya sabamos que haba empezado antes. Participante del pblico: Pero aquello absurdo que deca Milton Friedman: lo siento por los hechos, no es que nosotros, pero sobre todo los economistas estn muy atados a la literatura, a esa teora que tiene que ser un instrumento nuestro, no nosotros un instrumento de la teora. Mara Ins Barbero: De qu hablamos cuando hablamos de teora? Hablamos de grandes concepciones del mundo? Hablamos de niveles intermedios? Yo pienso en la historia de empresas. Si tengo que estudiar la historia de una empresa voy a buscar teora de la empresarialidad, cuando es la primera fase, teora de la rma para lo que sigue, teora de la innovacin para ver algunos aspectos, teora de los costos de transaccin para ver otros, los temas de la racionalidad, en n. Pero yo lo veo como algo ms operativo, y desde la investigacin s, intervenir en el debate. Tal vez s haya que plantear en trminos ms explcitos, generar teora, pero no s hasta dnde, yo veo a la historia ms como una disciplina de comprensin, no de explicacin, entonces ah tambin se hace un poco de ruido, la generacin de teoras de largusimo alcance. Participante del pblico: Pero no tienen por qu ser de largusimo alcance, hay teoras que ms que teoras ms concretas, son teoras operacionalizadas a partir de una visin, operacionalizadas hacia un tipo de problema una teora general, eso es lo ms difcil de hacer, lograr las herramientas, llevar de una generalizacin al hecho. Es un corset no muy dctil pero si lo pods operacionalizar, lo es.
Participante del pblico: Supongamos que la teora econmica neoclsica sea cierta, talvez para nosotros no es tan cierta la teora neoclsica, me parece que para otros s. Entonces, tenemos una teora que tiene una ventaja, que reeja casi todo, que especica todo, y vos necesits una teora para llegar a una realidad. Ahora, mi pregunta, no ser que se perdi mucho tiempo en buscar gente que maximizaba su ganancia, que eran tan racionales, tan ecientes, mientras talvez otras formas de acercarse a un problema hubiese sido ms ecaz que un mecanismo de la teora de la deduccin? (...). Luis Brtola: No me animo a contestarte. Mara Ins Babero: Carlo Ginzburg deca paradigmas tericos fuertes, resultados histricos pobres. Participante del pblico: Yo tena tambin una reexin que son como tres partes. La primera de ellas fue la pregunta que le haca a Mara Ins, t me la respondiste de una manera terminante, para hacer buenas preguntas necesito teora, de la nada no aparecen las preguntas, la pertinencia, la relevancia de las preguntas slo la puedo justicar a partir de la construccin de la pregunta, y esa construccin no es espontnea ni surge de la nada. O sea que esa es la primera parte. Lo que s apareci en el debate es la posibilidad a partir de esas preguntas y de los resultados obtenidos, de las constataciones realizadas, o las inferencias que puedo extraer de ellas, generar mejor teora. Con respecto a este ltimo punto que se engancha con lo del tano, el otro da en la maestra, tratando de dar una clase, yo no s nada de epistemologa, pero para ayudar a los estudiantes a iniciar su camino hacia la tesis, me revis los planteos de la abduccin, y esto de la abduccin como una herramienta en el proceso de investigacin Pierce-, esta ida y vuelta entre la necesidad de hacerse preguntas a partir de algunas certezas o algunas hiptesis ms o menos plausibles y la necesidad de ir y venir, de ir desde esas preguntas hacia la realidad, ir desde esa realidad inductivamente hacia otras nuevas preguntas o mejores preguntas o focalizar el problema, ese ida y vuelta es una forma de mantener al pavo vivo, y es un tema estrictamente de mtodo, es mucho ms sencillo y mucho ms fcil, aplicando el mtodo hipottico deductivo, sencillamente ir a corroborar si lo que deca aquel est bien, si no me da, los hechos se equivocan o meto una dummy para ver como controlo o intervengo en la serie. Pero eso no genera nuevo conocimiento y ese es uno de los problemas, y nosotros queremos generar nuevo conocimiento para tener mejor historia econmica, para poder comprender, explicar, entender a dnde estamos o por qu llegamos a que unos sean ricos y otros sean
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pobres. Eso me parece que es una vocacin que quizs deberamos cultivar, no por ser demasiado eclcticos, no morir en que estamos en dos mtodos contrapuestos, que no hay forma de hacerlo y el que hace esto est bien y el que no hace esto est mal, si estoy de este lado es al revs, y en aquella mxima de Joan Robinson, en denitiva la teora no es si no la caja de herramientas a la que uno debe recurrir en funcin de tratar de explicar o de comprender. Pero uno tiene instancias con una vocacin de crear conocimiento y no de someter la realidad a un preconcepto que ya estaba. Y la otra (reexin) tiene que ver con esto de utilizar la teora de hoy para entender lo que ocurri ayer, si esto es legtimo o no es legtimo, y a m me parece que no slo es legtimo sino tambin necesario. Voy a dar un ejemplo, nosotros no podemos explicar la mortalidad infantil en los aos 20 y 30 en Uruguay a partir de los conocimientos de la medicina de los aos 20 y 30 porque all la explicacin sera que se moran porque no s, yo tengo que hoy saber que la alta tasa de mortalidad hasta los aos 40 tiene que ver -y las compaeras de demografa lo han hecho-, en hallazgos mdicos, cientcos, biolgicos que han descubierto que por ejemplo la bosta de los caballos (de los carros en los que se reparta) la leche y otras cosas en Montevideo, generaba una mosquita que era la causante de que la leche estuviera contaminada y as se moran. Entonces, yo no puedo creerme que los nios se moran por lo que pensaban los contemporneos que se moran, yo tengo que explicar por qu se moran. En esa misma tnica, yo no puedo ir con lo que pensaban los contemporneos a tratar de explicar lo que ocurri, sino que tengo que ir con el estado actual del conocimiento y las acumulaciones a tratar de explicar lo que ocurri. Esto no quiere decir que le eche la culpa a los contemporneos de ser tan bobos de no darse cuenta de lo que ocurra, es decir que yo sencillamente puedo entender, parafraseando a Jacob una vez ms, que Uruguay estaba de espaldas al precipicio a pesar de lo que nos contaban hoy Luca y Cecilia, que haba un problema realmente en cuanto al equilibrio de la Balanza de Pagos, que haba un problema monetario fuerte y que los consensos no llevaban a poder tomar polticas econmicas, porque no estaba Keynes o porque no estaba quin sabe quien. Participante del pblico: Pero se haban dado cuenta en los ltimos aos los contemporneos, o sea que, consultar a los contemporneos es un camino necesario, tan necesario como utilizar las tcnicas modernas, me extraa... Participante del pblico: El asunto ya termino con esto-, (es que) yo no puedo explicar los hechos econmi-
cos de los aos 20 por lo que los contemporneos decan que era el funcionamiento de la economa. Participante del pblico: No, pero vas a conocer los aos 20 leyendo a los contemporneos aunque no vayas a aceptar explicaciones de los contemporneos como valederas. Participante del pblico: Porque otro de los problemas es aplicar la racionalidad tuya, de hoy, a la racionalidad de hace un siglo que era otra. (...) pero ojo que para un estanciero del siglo XIX, con su racionalidad y su cultura, seguramente su racionalidad no sea la misma de hoy. Ese es el peligro de anacronismo. Todas las teoras nuevas, fantstico, me parece brbaro. Con respecto al anlisis histrico y la teora, yo creo que el ejemplo mximo de la combinacin perfecta, hablemos de la teora que mencion el compaero, Marx ley veintids mil libros para escribir El Capital, estudi historia de todo el mundo Creo que se debe estudiar los hechos concretos (...). No creo en la teora toda hecha antes de ponerse a estudiar, se elabor despus. Participante del pblico: Vine a esta charla porque dije que esta es tambin una pregunta de la antropologa econmica, no es slo una conversacin de historiadores econmicos. En la antropologa las etiquetas llegaron antes, entonces, desde la dcada del 50 hasta ms o menos la dcada del 80 haba tres escuelas claras: formalistas, sustantivistas y marxistas, y de alguna forma esa discusin sobre si se pueden utilizar categoras del presente para analizar, no en este caso, que alguna vez lo escribimos con un colega comparando la historia econmica con antropologa econmica, que mientras los historiadores discuten en el tiempo los antroplogos discutan en una especie de presente perpetuo con las sociedades precapitalistas y capitalistas, (usando) categoras capitalistas para explicar esa mentalidad primitiva, etc. El debate se termin supuestamente, diciendo, no, los sustantivistas tenan razn, no se puede utilizar las categoras para entender la racionalidad de otros, y el padre de todo eso es Polanyi, economista, despus l cambi su rumbo, mientras cambiaba de casa, se iba de Hungra a Inglaterra y despus se fue a Estados Unidos y se le acab toda la gran teora y empez con los estudios de caso y termin en particularismo. A m me llama la atencin que nosotros tampoco tenemos respuesta a esto, nuestra respuesta es no hagamos teora, y eso es lo que le pasa a la antropologa econmica, no tiene teora, asume. Los neomarxistas por ejemplo, son los ms tericos, dicen la ley de acumulacin de capital es lo que est en el fondo, pero lo dejo como una especie de fondo del universo y me dedico a estudiar las distintas formas
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de subsuncin al capital, etc, sin caer en la ortodoxia del trabajador contra el capital. Entonces vena con la idea de que capaz los historiadores econmicos estaban ms avanzados que nosotros y lo tenan resuelto.
Segunda parte
Mara Camou: Pasamos al segundo punto. Una segunda dicotoma est relacionada con el papel de las instituciones en el desarrollo econmico. Particularmente, los autores anglosajones, pero no solamente estos, y no necesariamente aquellos ligados a la corriente neo institucionalista han insistido en el papel negativo de las institituciones para explicar el rezago latinoamericano. Sin embargo, este uso cada vez ms frecuente de la variable institucional, el trmino est asumiendo un creciente nmero de asociaciones que lo tornan casi polismico. Por institucin podemos tomar la denicin de Douglass North, las instituciones comprenden un conjunto de imposiciones formales, por ejemplo, reglas, leyes, constituciones, e informales, por ejemplo, normas de comportamiento, convenciones, cdigos de conducta autoimpuestos. Las instituciones forman la estructura de incentivos de una sociedad, y por tanto, las instituciones polticas y econmicas son las determinantes fundamentales en el desempeo econmico. Entonces las preguntas seran: a) Es necesario mayor denicin y delimitacin del trmino institucin? b) Qu elementos pueden ser considerados como institucionales en vuestra opinin? c) Cmo incorporan el anlisis de las instituciones en vuestras investigaciones? Mara Ins Barbero: Con respecto a la primera sub pregunta, la verdad (es) que me preguntaba si yo estaba capacitada para responder, o sea, tengo alguna cosa para decir pero no s si es tan legtima. Primero, me parece que la denicin de North es adecuada, porque toma por una parte todo lo que son las instituciones formales pero tambin las informales, y en algunos textos tambin habla de la capacidad de enforcement, el punto hasta el cual esas normas se aplican y son reconocidas. La idea de que las instituciones crean la estructura de incentivos de una sociedad, me parece tambin totalmente vlida, al igual que su contribucin a reducir la incertidumbre. As que yo en principio, no es que yo sea northeana de comunin diaria ni mucho menos, pero me parece que el hecho de que haya puesto tanto el nfasis en el papel de las instituciones, que haya incluso planteado abiertamente este debate con la teora neoclsica a la que considera ahistrica, a la que considera demasiado centrada en una visin muy 14
reduccionista de la accin humana, son contribuciones muy relevantes. Por otro lado, una cosa muy interesante para m es el camino que est haciendo North, a partir de la lectura de su libro Entendiendo el proceso de cambio econmico, publicado en 2005, -no s si despus public alguno importante-. En l lo que me llama la atencin es cmo North trata de rastrear cules son las razones por las cuales determinadas sociedades generan determinadas instituciones, porque en el fondo en los primeros libros no haba una explicacin de por qu algunos pases tienen instituciones que generan eciencia y otros tienen instituciones que generan ineciencia. As que todo este tema de denir a las instituciones como producto de visiones del mundo, construidas socialmente, productos culturales, me parecen cosas fascinantes para pensar an en el campo de la historia econmica. El problema que yo veo es que, si bien North da una denicin muy amplia de las instituciones, en muchos de sus anlisis reduce demasiado el foco al tema de derechos de propiedad, entonces ah me parece que ah hay un tipo de asimetra entre el lugar que le da al conjunto de instituciones como las normas formales e informales, que tiene un alcance muy amplio y despus mirar tanto la problemtica de los derechos de propiedad, que por otro lado me parece que sirve eventualmente para analizar el capitalismo, pero no la historia econmica antes o despus -si es que hay un despus-; que eso no lo hace tanto North como s muchos neoinstitucionalistas: utilizar los costos de transaccin como la muletilla que aparece siempre para explicar todo, comportamiento poltico, comportamiento econmico, muy centrado en la explicacin va costos de transaccin. Entonces, me parece que es interesante tambin recuperar a cosas del viejo institucionalismo, no solamente del neoinstitucionalismo cuando hablamos del rol de las instituciones en la historia econmica, Polanyi o la vertiente europea, Veblen y otros en el caso norteamericano. Esto con respecto a la mayor denicin, los alcances del trmino institucin o qu elementos pueden ser considerados como institucionales en mi opinin. Despus, la tercera es cmo incorporan en el anlisis de las instituciones en vuestras investigaciones y ac, la economa institucional en la historia de empresas es esencial. Primero porque el trabajo fundador de la nueva economa institucional es el de Ronald Coase, de 1937 - La naturaleza de la empresa- en el que plantea toda una serie de cuestiones bsicas acerca de por qu existen las empresas, la contraposicin entre mercados y jerarquas, el concepto de costos de transaccin, adems del de costos de produccin. En n, hay un
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semillero bsico en la obra de Coase, y todo lo que viene despus en la economa institucional en esta vertiente ms relacionada con los anlisis de la empresa, por ejemplo el caso de Williamson; ah hay una parte. Otra parte sera, evidentemente cuando nosotros analizamos el comportamiento, la performance de las empresas siempre estamos mirando ese dilogo entre la empresa y el contexto institucional. Y despus, lo que me pareca interesante es marcar que en realidad, adems de los anlisis de North, hay otras propuestas que son muy operativas cuando uno hace historia de empresas por lo menos, pero me parece que no exclusivamente. Ac yo haba marcado varias cosas pero me voy a centrar en una que es el concepto de variedades de capitalismo varieties of capitalism-, tal como lo desarrollan Peter Hall y David Soskice en un trabajo publicado en 2001. Lo que me parece muy interesante es que tienen una visin mucho menos teleolgica acerca del rol de las instituciones, entonces ellos distinguen entre economas liberales de mercado y economas coordinadas de mercado, distintos tipos de instituciones, comparan sobre todo el capitalismo alemn con el capitalismo norteamericano; y el resultado cul es, que distintos sets de instituciones pueden generar eciencia aunque sean muy distintos, entonces no es ms eciente una economa que otra si bien el marco institucional es diferente. Eso me parece que abre toda una serie de posibilidades como para mirar las instituciones de una manera menos dogmtica. Me parece que en el caso de North hay un concepto de cules son las instituciones que necesariamente generan mayor eciencia y mayor desarrollo, yo no estoy tan segura de que se pueda hacer una tipologa donde haya un solo tipo de marco institucional que sea el que explica la eciencia. Entonces, me parece que este tipo de anlisis es muy enriquecedor; Ben Ross Schneider lo est aplicando para Amrica Latina, y Daniel Friel para el caso argentino. Estas seran para m las cosas bsicas, despus seguimos. Luis Brtola: Me segus copiando. A m la denicin de North de instituciones siempre me result buena, clara y operativa as como est puesta en la pregunta, pero, yo creo que normalmente se habla muchsimo de las instituciones, pero se habla muchsimo menos del otro componente sin el cual no habra instituciones, que son las organizaciones y los actores. Lo que importa es el juego entre actores, colectivos o individuales, y las instituciones. Conocemos muy bien el riesgo de creer que hay instituciones que son buenas e independientemente de qu actores tengamos, queremos poner esas instituciones y decirles a los actores que jueguen con sus reglas: eso es una mala teora econmica, es una teora econmica con un nivel de generalizacin supra histrica. Las instituciones parecen ser siempre
las mismas, siempre las buenas son buenas, con un supuesto de que hay un determinado tipo de actores. Entonces, decir que la competencia es buena cuando tenemos un mercado totalmente atomizado o decir que la competencia es buena cuando tenemos un mercado oligoplico son cosas totalmente distintas, la propuesta institucional en un caso y en otro es totalmente distinta. Entonces, me parece que es central hablar de instituciones al mismo tiempo que hablamos de actores, es la dupla que funciona, no el concepto de institucin. Creo que hay un segundo problema con las instituciones y es saber qu instituciones y qu organizaciones son las que importan: una vez ms, la realidad no est ah al alcance de la mano, a la realidad uno tiene que acercarse con alguna idea de qu es lo que importa. Entonces, importa mucho qu teora tenemos, porque North avanz mucho levantando el supuesto de racionalidad sustantiva neoclsica, pero dej todo el resto del aparato, intacto. Entonces decimos, qu teora del crecimiento econmico tiene North: es un modelo de Solow aumentado con capital humano? Entonces a partir de eso construye un ideal de sociedad competitiva de actores atomizados; la meta es reconstruir esa estructura de actores, no slo las instituciones, y poner esas instituciones que fortalezcan esa estructura de actores que estimulen y deendan la propiedad privada, favorezcan la acumulacin de capital y el resto viene solo; la acumulacin de capital en contexto competitivo genera innovacin, cambio tecnolgico y adems es necesaria la igualdad, porque la igualdad es la que genera acumulacin de capital humano que es la que potencia la innovacin. Entonces tenemos un esquemita perfecto, suprahistrico, lo aplicamos, vamos a cualquier lado del mundo y se trata de construir eso. Entonces, creo que la teora econmica es importante y aqu si empezamos a pensar en la innovacin, en la especializacin productiva, si creemos que la especializacin productiva nos va a aportar para la innovacin, si creemos un montn de cosas ms, ah tenemos que entrar a mirar otras instituciones, entonces yo ah me paso del sistema de defensa de la propiedad, si se quiere expresarlo de esa forma sencilla, al Sistema Nacional de Innovacin. Hay otros muchos paquetes tericos que nos ponen en contextos tericos mucho ms ricos y mucho ms complejos, con muy diversos niveles de abstraccin, de anlisis y con muchos actores. He simpatizado con la teora de la regulacin que se emparenta con estos autores que t mencionaste, se emparenta con Gsta Esping- Andersen en otra dimensin, sobre el tema de los Estados de Bienestar. Hay muchas formas de organizar el capitalismo, no hay una cuestin teleolgica, hay distintas instituciones y si lo miramos en una perspectiva mucho ms histrica, no capitalista, no de mercado, la diversidad aumenta exponencialmente.
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Pero hay otro gran tema que es de dnde diablos salen las instituciones, de dnde emergen las instituciones. En North hay una visin paradjicamente muy sustantiva del rol que juegan, es un poco funcionalista la visin. Las instituciones surgen porque tienen que cumplir una funcin que es reducir los costos de transaccin, entonces hay una fuerte racionalidad detrs del surgimiento de las instituciones. Por otra parte l dice algo que est muy bien, que los hombres construyen instituciones inspirados en conocimientos o ideas que tienen tres fuentes: el conocimiento universal que todos tenemos en una poca dada; la cultura, es decir que uno hereda las formas de cmo se han enfrentado las generaciones anteriores a los problemas, y a partir de eso reacciona y construye instituciones; uno aprende tambin al enfrentarse todos los das a la prctica local, hay un aprendizaje inmediato local que es diferente en distintas partes, dependiendo de a qu se enfrenta uno cotidianamente. Entonces, de la cultura (una cuestin muy psicolgica), del conocimiento universal (codicable, transmisible) y de la experiencia cotidiana, surge la forma en que los individuos perciben sus problemas, se organizan para solucionarlos. Ello no quiere decir que lo hagan de la mejor forma, de la ms eciente: las instituciones, muchas veces, no son las mejores. Pero hay otras teoras que dicen, como sabemos, que las instituciones surgen del entorno natural, estn determinadas por el entorno geogrco o por la dotacin de recursos, como les gusta decir a Engerman y Sokoloff. Y luego tenemos la visin un poco ms endgena, que dice que las instituciones, y yo creo que estos son involuntariamente marxistas en un sentido, Acemoglou, Johnson, Robinson, cuando dicen que las instituciones surgen de la distribucin de la riqueza por un lado, ah son marxistas, y dicen que surgen del sistema poltico prevalente, ah son un poco hobbesianos, porque dicen que lo que importa es que sin Estado no somos nada, somos la guerra, somos la destruccin, siempre se necesita un Estado, y el tipo de Estado que hayamos hecho, combinado con la distribucin de la riqueza, es lo que genera cules son las instituciones que terminan predominando al servicio de esos sectores, y de ah surge toda la otra historia del desempeo determinado por esas instituciones. Pero tambin tenemos a los darwinianos o los neo darwinianos, que son los que dicen que las instituciones de hecho terminan siendo un resultado involuntario de la interaccin permanente de los individuos con la realidad. En algunos casos extremos se dice que la evolucin gentica conduce a que los individuos cambien su conducta; los distintos desempeo histricos simplemente resultan de un cambio gentico que se va dando porque las clases altas sobreviven ms que las clases pobres, y de alguna forma el mundo se va 16
transformando en una serie de descendientes de gente de las clases altas. (Greg Clark, A Farewell to Alms). Ah ya no hay instituciones. Pero podemos tener instituciones que evolucionen simplemente a partir de las reacciones que surgen de los algoritmos mentales, esta es la visin de Hodgson: que las instituciones son resultado interactivo de reacciones de los individuos que no son conscientes, planicadoras, sino que son resultado de reacciones inmediatas, rapidsimas de los individuos, que se dan antes de que los individuos lleguen a racionalizar su situacin. Esos algortimos son resultado de un proceso evolutivo largusimo de nuestra especie. Tenemos este complejo paquete, y yo en esto estoy un tanto perdido. Me parece que este es un campo bastante interesante. Yo tengo alguna de preferencia, no me gustan mucho los determinismos geogrcos y de los recursos, me gusta la versin marxista, me parece que esta cuestin darwiniana tiene algunas cosas interesantes, me imagino que hay una forma de atender la cuestin institucional que no obedezca a una racionalidad muy fuerte, pero tambin soy muy optimista y creo que la historia de la humanidad es una especie de proceso progresivo de empoderamiento en la construccin institucional; creo que el desarrollo de la civilizacin puede ser en s mismo denido como un proceso de construccin de instituciones ms darwinianas, hacia otro de construccin de instituciones y formas de organizacin social donde pueda haber una apropiacin mayor de la realidad por parte de la sociedad. Y cmo estn las instituciones en nuestros trabajos, esa es la pregunta malvada, pero estn, latentes. Yo creo que estn. Cuando hablamos de regmenes de convergencia y divergencia en diferentes contextos, apertura-cerramiento, si el proteccionismo sirve, si la especializacin productiva importa y cmo, si la poltica salarial y migratoria importa, si los Estados de Bienestar tienen sentido ex-ante o ex-post, si la calidad de vida impacta en el crecimiento o si lo conforma, si el capital humano impacta y cmo se lo construye , Todas esas son instituciones, y es creer que la poltica hace cosas, y que no da lo mismo especializarse de una manera que de otra, que no da lo mismo crecer de una manera que de otra, que ni los contenidos son los mismos, ni los resultados en trminos de bienestar son los mismos. Me qued un punto que lo enuncio slo para que quede, el tema de los mtodos. Cmo se trabaja, cmo se investiga, cmo se aplica, cmo se investiga el tema institucional que es un rompecabezas, es complicado.
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Participante del pblico: (...) No estoy de acuerdo con el darwinismo (...), creo que surge en un contexto muy particular, en la academia anglosajona y con un neo conservacionismo norteamericano muy fuerte, y nosotros lo ponemos siempre como ejemplo, para el movimiento gay, la explicacin neo darwinista tiene una bandera para decir, si nosotros existimos, es que somos superiores, pero es la visin ms conservadora del movimiento gay, porque no habla de libertad de orientacin sexual, sino que dice, no, es resultado de una evolucin, el gen egosta que tenemos nosotros (...), ah est la explicacin. En una generacin hay instituciones que pasan, tenemos que ver (...), en realidad quizs estamos trasmitiendo un 25 % de nuestra informacin gentica que sobrevive en la otra generacin. Capaz que estoy mezclando un poco, no s cmo se aplica a instituciones propiamente econmicas. Nosotros lo manejamos porque la nueva forma de la racionalidad, del hombre racional, inconscientemente entra en tantas contradicciones que a veces hasta lo tomamos un poquito en broma, pero tiene tambin resultados muy serios en trminos de construccin cultural y poltica...
Me llamaba la atencin Luis, (...) porque nosotros utilizamos un ejemplo muchas veces del libro que escribiste con Stolovich, sobre el poder econmico y la importancia que tena el parentesco en entender el poder econmico... Luis Brtola: Ese era el joven Luis. Hay muchas vertientes neo darwinianas, a m me seduce bastante Hodgson, que no es de los casos que vos ests (sealando). Su ltimo libro (se llama) algo as como La teora econmica. La sombra de Darwin y Marx, y hace un rescate importante de un Darwin explcitamente no racista, un Darwin muy distinto al que por ejemplo muestra Diego Rivera en su mural de El bien y el mal donde est Darwin con la tortuguita, sus especies, las clases ricas por un lado, y Marx, Engels, el ejrcito de la URSS, y atletas olmpicas rusas del otro lado. Es un rescate de Darwin, yo dira relativamente progre, no un rescate neoconservador. Participante del pblico: La discusin con Darwin, justamente, los neo darwinistas toman el Darwin de El origen de los humanos, su segunda obra (...), rescata El origen de las especies.
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NOTA SOBRE EL MTODO COMPARADO

Jorge Alvarez Scanniello*
En el presente boletn se publican dos artculos comparativos1 y una resea bibliogrca sobre un libro de historia econmica comparada2. Por ello, el consejo editorial del Boletn entendi oportuno ofrecer a los lectores algunos comentarios sobre el mtodo comparado. La comparacin tiene una larga tradicin en la investigacin histrica. Uno de los principales impulsores del mtodo comparativo en historia econmica fue el belga Henry Pirenne (1923). En un clebre discurso, realizado en el 5 Congreso Internacional de Ciencias Histricas, seal que el mtodo comparado es una poderosa herramienta para superar la historia nacional y romper con la pesada herencia historiogrca que, bajo la inuencia del romanticismo y el nacionalismo, deni las fronteras polticas como el marco natural del anlisis histrico. Pirenne propuso superar la historia nacional por una historia universal y la historia descriptiva por una historia capaz de explicar e interpretar los procesos histricos, dotando a la disciplina de herramientas tericas y metodolgicas consistentes. De este modo, el mtodo comparativo deba transformarse en el instrumento capaz de transformar la Historia en una ciencia al permitir el paso de la descripcin a la explicacin. Otro cultor y promotor del mtodo comparativo fue Marc Bloch (1930) quien destac tres cualidades bsicas del mtodo. En primer trmino, su funcin heurstica, al permitir descubrir procesos e interpretar hechos histricos cuya importancia sera difcil de percibir sin tener presente realidades de la misma clase en diferentes contextos. En segundo lugar, el mtodo comparado constituye un mecanismo de control del investigador, evitndole caer en falsas explicaciones como justicar fenmenos generales por causas puramente locales. Y, en tercer lugar, el mtodo ayuda al investigador a no caer en falsas analogas, porque si la comparacin debe tener en cuenta las similitudes, debe tambin destacar las diferencias para determinar lo peculiar y original de cada sociedad. Recientemente Mahoney y Rueschemeyer (2003) han sealado que el mtodo comparado permite identicar nexos y conguraciones causales, explorar procesos temporales a travs del anlisis explcito de la secuencia
* Programa de Historia Econmica y Social de la Facultad de Ciencias Sociales y rea de Historia Econmica del Instituto de Economa de la Facultad de Ciencias Econmicas y Administracin de la Universidad de la Repblica. jealvarez@fcs.edu.uy
histrica y realizar la comparacin sistemtica y contextualizada de casos a la vez similares y diferentes. El mtodo histrico comparado exige aproximarse a los casos indagados articulando teora y evidencia emprica. La aplicacin del mtodo comparativo supone la observaciones de dos o ms casos que pueden ser pases, sociedades, economas, sistemas polticos, culturas o diferentes perodos de la historia de una sociedad, con la nalidad de examinar sus semejanzas y sus diferencias e indagar sus posibles causas (Colino, 2004; Lijphart, 1971). Este tipo de anlisis exige la utilizacin de lo que Sartori (1970) denomina conceptos comparativos aplicables a diferentes casos. Esto supone denir los conceptos, las variables y los problemas que son objeto de la comparacin a los efectos de determinar sus cualidades comparativas. En los siguientes artculos se abordan diversos problemas apelando a las posibilidades que ofrece la comparacin sistemtica. El artculo de Comn y Daz compara los sistemas tributarios de Espaa, Mxico y Argentina entre 1810 y 1940. En l se busca analizar la inuencia de la herencia colonial y de las reformas liberales en la conguracin de los sistemas tributarios de los tres pases. El artculo de Hernndez aborda un tema de gran inters en la actualidad comparando la poltica exterior y la poltica energtica de Argentina, Brasil y Uruguay a partir de la dcada de 1990. NOTAS
1 Comn, F. y Daz, D.: Un anlisis comparativo del equilibrio presupuestario en Argentina, Espaa y Mxico, 1810-1940. Hernndez Nilson: Polticas exteriores y energticas en el post-consenso de Washington. Una comparacin de los casos de Argentina, Brasil y Uruguay
2 lvarez, J. Brtola, L. y Porcile, G. (comp.) (2007) Primos ricos y empobrecidos: crecimiento, distribucin del ingreso e instituciones en Australia-Nueva Zelanda vs. Argentina-Uruguay. Ed. Fin de Siglo. Montevideo
BIBLIOGRAFA
BLOCH, M. (1930 [1995]) Comparacin . En Historia e Historiadores. Ed. Akal. Madrid COLINO, C. (2004): "Mtodo comparativo". En Romn Reyes (Dir): Diccionario Crtico de Ciencias Sociales. Universidad Complutense, Madrid. LIJPHART, A. (1971): Comparative politics and comparative method . APSR, 65 (682 693) MAHONEY, J. RUESCHEMEYER, D. (2003): Comparative Historical Analysis in the Social Sciences. Cambridge University Press. Estados Unidos. PIRENNE, H. (1923):De la mthode comparative en histoire . Discurso de apertura del V Congreso de Ciencias Histricas. Bruselas. SARTORI, G. (1970): Compare, why and how. Comparing, miscomparing and the comparative method. Ed. Dogan y Kazancigil.
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ARTCULO UN ANLISIS COMPARATIVO DEL EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO EN ARGENTINA, ESPAA, MXICO 1810-1940
Francisco COMN* y Daniel DAZ-FUENTES**
1. Introduccin
Las comparaciones histricas entre naciones son tanto ms complejas cuanto ms heterogneos hayan sido los sistemas econmicos, polticos, institucionales y culturales estudiados. Pues bien, el punto de partida de las tres economas analizadas en este ensayo fue el mismo: hasta los comienzos de las guerras napolenicas, Argentina, Espaa y Mxico formaban parte de la misma entidad poltica: el imperio espaol. Al principio del siglo XIX, Espaa era la metrpoli de un imperio absolutista decadente, Mxico su principal colonia y Argentina un virreinato perifrico. Aunque su posicin fuera muy distinta, la metrpoli frente a las colonias, ese pasado comn dej un legado que inuy de manera determinante en los tres pases; sobre todo desde el punto de vista institucional y de comportamientos polticos. Por ello, cuando el imperio espaol se derrumb y las tres naciones experimentaron situaciones polticas y econmicas muy diferentes, las trayectorias individuales no fueron tan divergentes como cabra esperar en pases separados por el Atlntico. De hecho, las relaciones econmicas y polticas en las tres regiones cambiaron: primero, como resultado de las guerras de independencia, posteriormente, por las guerras civiles y los conictos regionales, y, nalmente, por la primera fase del proceso de globalizacin. Desde 1808, Espaa inici su transicin desde la metrpoli de un imperio absolutista a una nacin bajo un rgimen constitucional centralista, similar al francs. Desde la perspectiva internacional, Espaa se convirti en una potencia decadente en el concierto diplomtico internacional que fracasaba en transformarse en una economa industrial, siendo sus principales exportaciones productos minerales y agrarios. Por su parte, Mxico y Argentina se declararon naciones independientes, siguiendo un sistema poltico liberal
* Universidad de Alcal, Facultad de Ciencias Econmicas y Empresariales, Plaza de la Victoria, Alcal de Henares Madrid, Espaa Telfono: +34 914579391. francisco.comin@uah.es Catedrtico -Universidad de Alcal, Espaa ** Universidad de Cantabria, Facultad de Ciencias Econmicas y Empresariales, Av de los Castros s.n. E39005 Santander Espaa, Tel +34 942201604. diazd@unican.es Profesor Titular - Universidad de Cantabria.
y federal, similar al de Estados Unidos, y con un modelo de crecimiento orientado por las exportaciones primarias y la incipiente industrializacin. En los tres casos, los conictos que origin la transicin del antiguo rgimen y del sistema colonial al nuevo orden constitucional y liberal ocuparon, al menos, la primera mitad del siglo XIX. Una cierta estabilidad poltica se alcanz en Espaa con el n de la guerra carlista, en 1840. Aqulla vino refrendada por la aprobacin de la constitucin de 1845 en Espaa. Asimismo, hitos importantes en la normalizacin liberal fueron la constitucin de la Confederacin Argentina aprobada en 1853 y la constitucin de 1857 aprobada en Mxico. Sin embargo, en estos dos pases latinoamericanos, los conictos planteados entre los partidos centralistas o unitarios y los federales arrastraron los conictos blicos y la inestabilidad poltica algunas dcadas ms. En cualquier caso, los cambios en las reglas polticas inuyeron en las economas y, ms en particular, las nanzas pblicas de estos pases, que establecieron unos sistemas scales de tipo liberal, con mayor o menor fortuna. En la evolucin de estos pases no slo inuyeron los conictos internos, sino que se vio tambin afectada por los acontecimientos internacionales. Estos fueron muy importantes desde las guerras napolenicas, al comienzo del siglo XIX, hasta la primera guerra mundial, que marca el n del perodo liberal (Maddison. 2001 y Daz Fuentes 1995) Al principio del perodo, los tres pases se vieron envueltos en las guerras napolenicas que marcaron el principio del n del imperio espaol y del comienzo de la independencia de Argentina y Mxico. Pero, entre 1808 y 1914, las guerras internas o de intervencin exterior marcaron fuertemente la historia poltica y econmica de los tres pases. Las guerras de las invasiones francesas y civiles en Espaa entre 1808 y 1840, y en Mxico desde 1810 hasta 1867 tuvieron una gran repercusin sobre la modernizacin de las nanzas pblicas de esos pases (Marichal y Carmagnani 2001, Snchez Rodrguez 2001, y Tenenbaum 1985 y 1998 ). La participacin de Argentina en guerras con los pases fronterizos tambin afect a la inestabilidad poltica y econmica del pas (Corts Conde 1989 y Corts
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UN ANLISIS COMPARATIVO DEL EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO EN ARGENTINA, ESPAA, MXICO 1810-1940
Conde y MacCandless 2001).. Las repercusiones de la primera guerra mundial sobres estas tres naciones no fueron tan determinantes, puesto que las tres permanecieron neutrales y la sufrieron menos que los pases beligerantes. No sufrieron las profundas transformaciones que hubieran experimentado si hubieran participado en la guerra mundial, pero si se vieron afectadas indirectamente por la desintegracin del orden liberal del siglo XIX y tambin por su consecuencia que fue la gran depression (Daz Alejandro 1980 y 1985). En estos pases, los factores internos en particular la revolucin mexicana y la guerra civil espaola, tuvieron consecuencias ms importantes, para la economa y para las nanzas pblicas (Carmagnani 1994 y 2001, Comn 1995 y 2002 y Knight 2000) . El ambicioso reto que nos hemos planteado en este artculo, que ha sido tratado ms extensamente en otros ensayos (Comn y Daz 2002, 2006 y 2007) es, sin duda, muy difcil de afrontar, dada la diferente disponibilidad de trabajos sobre la historia scal en estos pases. El caso espaol lo conocemos relativamente bien, porque hay muchos trabajos sobre la historia de los impuestos, los gastos y la deuda pblica del Estado, que era el componente fundamental de las nanzas pblicas. Por el contrario, los casos de Argentina y Mxico no han sido tan estudiados, aunque recientemente se ha avanzado mucho. Adems, estos dos pases cuentan con mayores dicultades para afrontar el estudio puesto que se trata de nanzas federales. La cuestin federal de las nanzas pblicas tambin diculta la comparacin, por cuanto nos vemos obligados a estudiar slo las nanzas nacionales; y mientras en el caso espaol las cuentas del Estado puede tomarse como representativa de todo el sector pblico, en los otros dos casos, las nazas federales no son tan representativas del total. Por lo tanto, nuestra comparacin estar necesariamente sesgada por esta circunstancia. Esta ponencia se organiza en cuatro secciones. En la siguiente seccin analizaremos los principios scales liberales de los que se dotaron estos pases a lo largo del siglo XIX, que optaron bien por el sistema centralista bien por el federalismo scal; no obstante, se revisarn los casos de los tres pases que ms all de esta gran diferencia institucional, los preceptos presupuestarios por los que se rigieron las Haciendas y sus ministros en estos pases fueron muy parecidos, empezando por la adopcin del dogma presupuestario clsico del equilibrio presupuestario y por su casi sistemtico incumplimiento. En el tercer apartado se trata la crisis de las nanzas liberales y la aparente o real insurgencia keynesiana. Finalmente, en la seccin cuarta, trataremos de establecer unas conclusiones analizando las semejanzas y diferencias en el comportamiento de los sistemas scales en estos tres pases. 20
2. Los principios presupuestarios en los sistemas central y federal.

Hay que comenzar sealando una primera diferencia, no por obvia no menos importante, que consisti en que estos tres pases se dotaron de dos sistemas scales distintos, segn el reparto de la soberana scal entre el gobierno nacional y los entes regionales. Mientras que en los tres principales pases latinoamericanos, siguiendo el ejemplo de los Estados Unidos se adopt un modelo federal, en Espaa se sigui el ejemplo centralista francs (Comn 1996). En efecto, en Espaa, el Estado se hizo con el monopolio de la scalidad, y las provincias y los municipios apenas dispusieron de recursos para gastar, porque carecieron de tributos propios y porque sus ingresos dependieron de los recargos sobre los tributos estatales (Comn y Daz, 2005). Es ms, los presupuestos de los ayuntamientos deban ser aprobados por las diputaciones provinciales correspondientes, salvo los de los grandes municipios que haban de ser aprobados directamente por el Ministerio de la Gobernacin, quien tambin tena que aprobar los presupuestos de las diputaciones provinciales. Estos organismos locales tenan que equilibrar sus presupuestos, de manera que cuando tenan que realizar presupuestos extraordinarios de obras pblicas, nanciados con deuda, tambin tenan que pedir la aprobacin de las autoridades centrales. Es decir, carecan de la ms mnima autonoma scal (Vallejo 2001). Por el contrario, Argentina y Mxico fueron dos casos tpicos de nazas federales, en los que el papel presupuestario de los Estados, o las Provincias, y los municipios, fue mayor (OConnell 200, y Juregui 2001 y 2003). De hecho, hasta el siglo XX, fueron los Estados y las Provincias los que conservaron la soberana scal. En Argentina y Mxico, el nico recurso que dejaron las constituciones decimonnicas al Gobierno federal fueron los derechos de aduanas. Es ms, los Estados se comprometieron a transferir peridicamente una determinada suma de ingresos a la Federacin (en Mxico, se llam el contingente); pero en realidad, las oligarquas locales no realizaron los pagos, dejando a la Federacin sin recursos para cumplir las funciones bsicas, como defender al pas de las invasiones extranjeras, en concreto de los EEUU. De manera que, en estos pases latinoamericanos, fue la Hacienda del gobierno federal la que careci de soberana scal, durante el siglo XIX. Esto limit las posibilidades de los gobiernos nacionales de ejercer apropiadamente las funciones bsicas de defensa, justicia, polica o de construccin de infraestructuras (Comn y Daz 2005, y Regalsky y Salerno 2008), con graves consecuencias para el control del propio territorio y sobre el crecimiento econmico. En el fondo, las oligarquas locales no queran un poder central fuerte. Y la forma de evitarlo
era limitar su capacidad scal. Pero esta ausencia de cooperacin entre los diferentes territorios tuvo serias consecuencias. Una similitud entre estos tres pases es que establecieron, en sus distintas constituciones y leyes presupuestarias y tributarias del siglo XIX, los principios presupuestarios del liberalismo.
2.1. El liberalismo y el desequilibrio presupuestario en Espaa
Los principios liberales en Espaa se denieron, clara y explcitamente, en las constituciones espaolas, desde la de 1812 a la 1845, y en la reforma tributaria de este ao. Los principios de la tributacin liberal pueden resumirse en los siguientes cinco principios. En primer lugar, el de legalidad era un principio que obligaba a que el Presupuesto de ingresos y gastos del Estado fuese aprobado anualmente por el congreso (las Cortes), a propuesta del ejecutivo; posteriormente, el Tribunal de Cuentas habra de auditar las cuentas liquidadas por el Estado. En segundo lugar, el principio de capacidad de pago estableca una equidad proporcional pues deca que todos los ciudadanos haban de contribuir a nanciar al Estado en proporcin a sus ingresos. En tercer lugar, el principio de generalidad acab con los privilegios scales de los estamentos y aseguraba que nadie quedara exento de la tributacin y que los impuestos seran los mismos para las personas dentro de un mismo territorio. En cuarto lugar, como en Espaa se opt por un rgimen centralista se adopt tambin el principio de equidad territorial, que estableca que los ciudadanos tenan que estar sometidos a los mismos impuestos en todos los territorios de la nacin (Comn 2004). Obviamente, este principio se aplic a Espaa, pero no a Mxico y Argentina, pases en los cuales se establecieron regmenes federales y las constituciones establecieron que los Estados o las Provincias tuvieran soberana scal para cobrar los impuestos y tambin asignaron los impuestos que corresponda cobrar al Estado nacional y los que quedaban en manos de los Estados. En quinto lugar, el principio de suciencia obligaba a que el Presupuesto del Estado, o Gobierno central, se liquidase con equilibrio; es decir, los impuestos haban de ser sucientes para nanciar los gastos; este mandato constitucional prohiba el dcit y, por lo tanto, la emisin de deuda pblica consolidada. Esto explica que todos los ministros de Hacienda de estos pases declarasen su objetivo de equilibrar el presupuesto. Y, en quinto lugar, el principio de coherencia y simplicacin de los impuestos propugnaba que los tributos deban de ser pocos y que haba que evitar las dobles imposiciones (Fontana: 1971, 1973 y 1977, Artola: 1982 y 1986, Fuentes Quintana: 1961, 1964 y 1990, y Comn: 1988). Sobre estas normas constitucionales haban de instrumentarse las reformas
scales, que fueron una pieza bsica de la Revolucin liberal. Estos principios se aplicaron en la segunda mitad del siglo XIX, y se cumplieron en la prctica con desigual fortuna en los tres pases que estamos analizando, como veremos. Durante la primera mitad del siglo XIX, antes de que se establecieran esos principios presupuestarios, hubo un maniesto desorden en las cuentas pblicas y unos amplios dcit presupuestarios en los tres pases. En Espaa, la reforma de 1845, las leyes de contabilidad pblica de 1850 y las reformas de la deuda de 1851 pusieron un cierto orden en la Hacienda pblica, pero no acabaron con el dcit, aunque ste se redujo considerablemente (Tortella y Comn 2001). Los ministros de Hacienda espaoles fueron partidarios de la ortodoxia nanciera; todos predicaban el equilibrio presupuestario, pero muy pocos consiguieron establecerlo en la prctica. De hecho, entre 1850 y 1898, slo hubo cuatro ejercicios presupuestarios con supervit. No haba ninguna contradiccin legal entre el principio de equilibro y la realidad del dcit, porque se crearon los mecanismos para que el legislativo, las propias Cortes, aprobase suplementos de crdito y crditos ampliables que permitan a los ministros de Hacienda aumentar los gastos por encima de las cifras presupuestadas en la ley anual. Aunque inicialmente fue rebajado tras la reforma de 1845, el dcit pblico sigui vigente hasta 1874, y fue particularmente alto en los perodos progresistas de 1854, 1856 y de 1868-1874; en consecuencia, tuvo que emitirse mucha deuda pblica y los gastos nancieros aumentaron (Comn y Daz 2005). Fernndez Villaverde y sus sucesores lograron el supervit entre 1899 y 1908, como puede verse en el grco 1. Luego, hasta 1930 no volvi a haber supervit presupuestario, y el de este ao fue muy reducido. Los ministros de Hacienda espaoles no se tomaron tan en serio la consecucin del supervit como algunos mexicanos, pues nunca redujeron el personal de la administracin pblica ni bajaron los sueldos de los funcionarios. La poltica presupuestaria de los gobiernos moderados y progresistas espaoles recibi ciertas hipotecas del pasado (los abultados captulos de cargas de la deuda) y de compromisos polticos adquiridos durante el proceso de formacin del Estado liberal, que acab siendo ms moderado que progresista (las subvenciones al clero). Los desembolsos originados por la Deuda pblica no desaparecieron del Presupuesto del Estado, a pesar de no que no estaban incluidos en el programa liberal, porque no se respetaron las instrucciones de la doctrina clsica de equilibrar el Presupuesto, y porque la herencia del Antiguo Rgimen era muy pesada. Adems, la pretensin de los liberales de amortizar la deuda en circulacin con los ingresos que se obtuvieran de la desamortizacin (venta de las propiedades territoriales de la iglesia y los
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Grco 1: Espaa: Saldo presupuestario como porcentaje del Gasto del Estado (1850 - 1935)
Fuente: Elaborado en base a Comn y Daz Fuentes (2005)
ayuntamientos) no se logr, porque las tierras se malvendieron, con el objetivo de ganar adeptos al rgimen liberal y de nanciar los gastos de la guerra carlista. En aquellas circunstancias, no quedaba ms remedio que liquidar el presupuesto con dcit y que emitir nueva deuda. Los gastos en transferencias al Clero tampoco sintonizaban con la doctrina clsica; no obstante, los clrigos acabaron casi asimilados a los funcionarios, por sus evidentes lazos nancieros con las subvenciones anuales del Presupuesto de gastos desde 1842. En el Antiguo Rgimen, la Iglesia se autonanciaba, pues gozaba de autonoma scal gracias a los ingresos proporcionados por sus inmensas propiedades y por el diezmo. Pero tras la desamortizacin eclesistica de 1836 realizada por Mendizbal y la abolicin del Diezmo en 1841, el Estado acept el compromiso de nanciar al clero. La justicacin formal de esa decisin fue que los gobiernos moderados se creyeron en la obligacin de compensar a la Iglesia por las propiedades y tributos que el Estado le haba conscado; pero la cuestin de fondo fue que, por un lado, los moderados tenan mayores compromisos con la Iglesia que los progresistas que realizaron la revolucin en 1836-1840, y que, por otro, el sistema liberal no poda prescindir del componente ideolgico de la religin para mantener el orden pblico. As pues, en el caso del gasto pblico, los ministros de Hacienda liberales tampoco siguieron al pie de la letra las recomendaciones de la escuela clsica.
2.2. Las nanzas pblicas del liberalismo a la revolucin mexicana
En Mxico, las nanzas liberales tardaron en establecerse ms tiempo que en Espaa. Entre 1825 y 1867 haban existido unos amplios dcit en la Hacienda; lo que oblig a depender de los crditos de las casas de comercio y de las prcticas arbitrarias (donativos, contribuciones forzosas) en los primeros decenios de la independencia (Marichal 1994, 1999 y 2001). Pero, desde 1867, el presupuesto federal alcanz el equilibrio 22
nanciero con cierta frecuencia. Por el contrario, entre 1881 y 1895, con el primer porriato, volvi a aparecer el desequilibrio presupuestario. En este sentido, el sistema electoral mexicano y, sobre todo, su rgimen federal tambin tuvieron serias consecuencias sobre la gestacin de la poltica scal. El presupuesto haba de ser aprobado por el Congreso que, entre 1868 y 1873, recortaba los gastos federales (en defensa, administracin y justicia) para evitar el poder excesivo del gobierno central; por el contrario, de 1878 a 1895 aumentaron los gastos pblicos (administrativos, militares y en fomento) lo que beneci, sobre todo, a los grupos empresariales. Entre 1881 y 1895 el sistema de "notas abiertas" (equivalentes a los suplementos de crdito en Espaa) permiti el crecimiento del dcit. En estos aos hubo una gran conictividad entre el Gobierno federal y el Congreso; la tradicional conictividad por el control de los impuestos se sum ahora la discusin sobre los gastos. El dcit reapareci por dos motivos. Por un lado, el gasto para fomentar el crecimiento econmico aument, ya que los gastos que ms crecieron fueron los destinados a la construccin de ferrocarriles; por otro lado, se abandon el sistema bimetlico y se entr en el patrn oro, lo que hizo que las cargas nancieras de la deuda aumentaron mucho, entre otras cosas porque que haban de pagarse en oro, que era cada vez ms caro por la depreciacin de la plata. Como puede verse en el grco 2, el dcit tiene su origen en el quinquenio 1881-1885, con el secretario de hacienda Manuel Dubln, cuando lleg a superar el 50 por 100 de los ingresos. El dcit fue nanciado mediante la anticipacin de fondos al Gobierno federal que emita ttulos situados sobre ingresos futuros. Esta deuda otante acab por originar un proceso de autoalimentacin del dcit. El gobierno tuvo que recurrir a la consolidacin de la deuda y de los compromisos con los bancos nacionales acreedores. El dcit del perodo 1881-1896 no fue inacionario porque la economa mexicana estaba muy poco monetizada, y no se
haba conseguido la creacin del mercado nico. En el primer quinquenio de la dcada de 1890 se regres a la poltica ortodoxa; desde entonces hasta la Revolucin, Limantour logr equilibrar lo presupuestos, gracias a la centralizacin del proceso presupuestario en la Secretaria de Hacienda, que poda ahorrar fondos del presupuesto ordinario para aplicarlos a su antojo en el presupuesto extraordinario. Los supervit de Limantour surgieron porque no se gastaban las consignaciones presupuestarias, lo que implic que se descuidaran los servicios pblicos. Se aument la presin scal sobre el consumo, se reorganiz el crdito pblico y se reestructur el gasto desde los gastos corrientes hacia los subsidios. La inestabilidad de la plata tuvo un impacto sobre los gastos entre 1895 y 1902, por los intereses de la deuda en oro. Desde 1897, la centralizacin de las decisiones en el Gobierno federal dej al presupuesto como un mero instrumento contable, dada la ausencia de decisiones parlamentarias. Al mismo tiempo, desde 1900 aument la presin scal, y su injusto reparto gener el descontento entre la poblacin. La oposicin al rgimen de Daz abogaba por la reforma tributaria que estableciera mayor equidad y el mayor gasto pblico, en servicios y fomento. El programa de Madero (1911) recogi esas demandas sociales. El deterioro de la situacin presupuestaria aceler la cada del rgimen poltico autoritario. La Revolucin no contribuy a mejorar la situacin, las diferentes Haciendas se desorganizaron y la insolvencia impidi acceder a la nanciacin mediante deuda externa o interna (Marichal 1988).
2.3. La consolidacin y la dependencia exterior de las nanzas argentinas
En la Hacienda nacional de Argentina, durante el perodo 1865-1939 slo se registraron cuatro supervit presupuestarios. En ese mismo perodo, el dcit medio del gobierno nacional argentino fue del 22,1 por 100 del gasto total, frente a un 10,2 en Espaa (1865-
1935) y 0,3 en Mxico (1867-1939). Esto no implic desidia o heterodoxia presupuestaria por parte de las autoridades nancieras argentina sino, sencillamente, que se impusieron las circunstancias polticas en mayor medida que en Espaa y que en Mxico, pas que haba sufrido sus mayores dcit en el perodo previo, cuando las guerras haban sido ms frecuentes y destructoras (Gelman y Santilli 2006). Los gobiernos argentinos, en efecto, se enfrentaron a situaciones especiales, que exigieron partidas extraordinarias del gasto, como la guerra de Paraguay o los levantamientos provinciales durante el gobierno de Sarmiento. Estos dcit presupuestarios fueron seguidos de esfuerzos para la contencin del gasto en la administracin de Avellaneda (1874-1880). En 1880, volvi a estallar el conicto interno, con la desintegracin transitoria del Estado nacional, lo que origin un dcit amplio, tanto por la cada de los recursos, que fueron acaparados por la provincia de Buenos Aires, como por el aumento de los gastos blicos (Cortes Conde 1989). Tras el conicto de 1880, tampoco terminaron los desequilibrios de las nanzas pblicas nacionales, ya que los acuerdos de 1880 requirieron indemnizar a la provincia de Buenos Aires, por la cesin de las infraestructuras de la capital y por la nacionalizacin de su deuda. Con la administracin de Roca (18801886) se inici una estabilizacin presupuestaria, con una reduccin de los gastos militares y un aumento de los recursos tributarios, propiciado por una coyuntura favorable para el comercio y la inversin extranjera. Este ciclo culmin con los ambiciosos planes de expansin econmica durante el gobierno de Jurez Celman (1886-1890). Con todo, la euforia econmica desemboc en una crisis de repercusin global y en un cambio poltico. Los esfuerzos de saneamiento scal del nuevo gobierno permitieron alcanzar en el primer supervit presupuestario en 1893, lo que permiti la entrada en el patrn oro.
Grco 2: Mxico: Saldo presupuestario como porcentaje del Gasto del Gobierno Federal (1823 - 1936)
Fuente: Elaborado en base a INEGI (1994) Boletn de Historia Econmica - Ao VI - N 7 / Diciembre de 2008
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Grco 3: Argentina: Saldo presupuestario como porcentaje del Gasto del Gobierno Nacional (1865 - 1939)
Fuente: Elaboracin propia en base a Vzquez (1971, 1975 y 1976) e IEERAL (1986)
La contraccin del comercio exterior, que era la principal base impositiva, redujo los ingresos scales de 163 a 112 millones de pesos oro entre 1913 y 1917. Esa cada en la recaudacin, junto al leve crecimiento de los gastos pblicos durante la primera guerra mundial, origin unos dcit presupuestarios que fueron cubiertos con nanciacin domstica. Los ingresos se recuperaron hasta los 145,2 en 1918, gracias a la aplicacin de un impuesto sobre las exportaciones, que supuso 50,9 millones; que fue la nica reforma scal realizada en Argentina durante la primera guerra mundial. La reanudacin del comercio exterior en la primear posguerra mundial permiti la liquidacin de un supervit presupuestario en 1920, que fue el nico del perodo de entreguerras, en Argentina. Despus de ese ao, los dcit pblicos aumentaron, hasta representar una quinta parte de los gastos. En consecuencia, la deuda pblica, fundamentalmente externa, ascendi de 854 a 1.517 millones de pesos oro, entre 1920 y 1930.
3. Crisis del liberalismo y keynesianismo avant la lettre

En Argentina la crisis recrudeci en octubre de 1930, cuando tras el golpe militar, el general Uriburu anunci que el objetivo estratgico sera el equilibrio presupuestario y que se obtendra por una reduccin de los gastos (Revista de Economa Argentina, septiembre de 1931, 27, 156.). En efecto, entre 1930 y 1932, los gastos gubernamentales se recortaron un 22 por 100 y los ingresos aumentaron un 12 por 100; el dcit scal se redujo, aunque no se logr extinguirlo, pues los ingresos slo cubran un 87 por 100 de los gastos. As, en los peores aos de la gran depresin, en Argentina se aplic una poltica restrictiva que slo fue abandonada con el inicio de la recuperacin en 1933, por lo que subsisti el dcit. Hay autores que piensan que las autoridades argentinas se volvieron keynesianas a partir de 1933, mientras que otros lo ponen 24
en cuestin. Esta ltima posicin parece ms acorde con la explicacin del propio ministro Pinedo, quin plante su continuidad en las polticas ortodoxas de sus predecesores (Pinedo 1961) . Nuestra opinin es que no hay rastro de una poltica keynesiana intencionada. Los ministros de Hacienda seguan obsesionados con el equilibrio presupuestario. Lo mismo puede decirse para Espaa: en el perodo de entreguerras no se aplic ninguna poltica keynesiana. Hace tiempo, algunos autores sealaron que el rgimen de Primo de Rivera haba practicado una poltica prekeynesiana entre 1926 y 1929, mientras que los ministros de Hacienda de la Repblica no la practicaron, pues siguieron aferrados a la ortodoxia nanciera clsica. Pero no fue as. En primer lugar, los aos veinte fueron aos de crecimiento econmico, por lo que la existencia de dcit no es seal de poltica keynesiana. En segundo lugar, porque el Presupuesto extraordinario (1926-1929) no fue ms expansionista que en el perodo republicano; los dcit de la dictadura fueron similares a los de la Segunda Repblica (193136). El presupuesto espaol podra considerarse como anticclico durante los aos treinta; pero la existencia de dcit no quiere decir que los ministros de Hacienda en Espaa fueran keynesianos; al contrario, su pensamiento era el clsico del equilibrio presupuestario. Slo hubo un supervit presupuestario en 1930, muy pequeo. La crisis econmica en Espaa empez en 1931. En este mismo ao se proclam la Segunda Repblica, y hasta el inicio de la guerra civil, la inversin pblica aument mientras la privada diminuy. En realidad, los gobiernos del perodo de entreguerras no tenan ni las ideas ni los instrumentos adecuados para realizar la poltica scal y monetaria; su comportamiento era ms bien pragmtico. El reducido tamao del presupuesto en Espaa, aunque mayor que el de Mxico y similar al de Argentina, haca imposible aplicar una poltica expansionista o compensatoria que tuviera efectos apreciables sobre las economas. Desde 1893, hasta la primera guerra mundial, en Argentina se reinstaur
un nuevo optimismo, favorecido por la estabilizacin presupuestaria y monetaria que supuso la entrada en el patn oro, que ampli las posibilidades de nanciacin interna y externa. Puede comprobarse en los tres primeros grcos que, en la dcada de 1890, se observa la mayor convergencia presupuestaria entre los tres pases, que les llev hacia el equilibrio presupuestario. En Argentina, la reinstauracin del patrn oro, en 1899, dio lugar a la dcada de mayor estabilidad monetaria y scal hasta la primera guerra mundial. Ello coincide con los supervit conseguidos por Fernndez Villaverde y sus sucesores en Espaa entre 1899 y 1908, y con los esfuerzos realizados por mantener la disciplina scal en Mxico, desde 1895 hasta el comienzo de la revolucin. Los dcit presupuestarios en Espaa se nanciaron con la emisin de deuda; externa en una parte importante hasta 1883; desde este ao, se nanci con los recursos al Banco de Espaa hasta 1917, lo que implicaba la monetizacin directa del dcit; y despus se nanciaron con las emisiones de deuda pignorable, que suscriban los bancos privados, porque obtenan un buen rendimiento y la podan pignorar automticamente en el Banco de Espaa, con lo cual la monetizacin del dcit era indirecta (Comn 1988). Slo en el perodo de la primera guerra mundial tuvieron importancia los efectos inacionistas del dcit, como sucedi, por otro lado, en la mayor parte de los pases que abandonaron el patrn oro. Tambin los gobiernos espaoles abusaron de la emisin de la deuda otante, que luego tenan que consolidar, cada cierto tiempo, porque el presupuesto no poda soportar sus costes nancieros Las cargas de la deuda en Espaa fueron mucho mayores que en Mxico, y el proceso de autoalimentacin del dcit fue mucho ms frecuente. Adems, desde 1883, la nanciacin del dcit a travs de los recursos al Banco de Espaa fue inacionista (entre 1895 y 1900; y durante la primera guerra mundial). El desorden monetario y de la deuda externa que ocurri en Mxico tras la Revolucin impidi aplicar el impuesto inacionista, porque el pblico perdi la ilusin nanciera. Durante los aos veinte, los gobiernos mexicanos no intentaron realizar una poltica scal expansiva, y aunque lo hubiesen intentado no lo hubiesen logrado, porque carecan de los instrumentos y las expectativas para llevarla a la prctica. El gobierno no hubiese podido nanciar el dcit en el exterior, porque los intereses de la deuda externa no se pagaban desde el inicio de la revolucin (Marichal 1988). Tampoco se poda nanciar el dcit recurriendo a la emisin de billetes del Banco de Mxico, porque el pblico no aceptaba los billetes desde la "anarqua monetaria" desencadenada por la emisin de circulante y obligaciones por parte de las diferentes facciones revolucionarias de 1913 a 1916, cuando el pblico sufri prdidas considerables.
Slo a principios de los aos 1930, la poblacin empez a aceptar los billetes del Banco de Mxico, aunque en cantidades limitadas; ello permiti que pudiera nanciarse un moderado dcit de 1933 con emisiones del Banco de Mxico (Marichal y Daz Fuentes 2000, Daz Fuentes 1994 y 1999). En las situaciones crticas, cuando los ingresos pblicos decrecieron con la cada de las exportaciones de petrleo y minerales en los aos veinte y luego con la gran depresin, el gobierno tom medidas extremas para equilibrar el presupuesto, como el despido de empleados pblicos, la reduccin de sus salarios y el incremento de los impuestos extraordinarios (sobre los aranceles, la industria cervecera, los textiles de lana, el tabaco, las cerillas y la electricidad), a pesar de sufrir el pas una depresin econmica. En efecto, Montes de Oca, que sustituy a Pani en febrero de 1927, control efectivamente el gasto entre 1927 y 1931. Esto revela que los ministros de Hacienda seguan siendo ortodoxos. El impacto de la gran depresin fue ampliado por la poltica scal, que no tena otras alternativas. Desde 1932, la poltica scal cambi, pues el gobierno renunci a seguir en el patrn oro, permiti el surgimiento del dcit presupuestario y expandi la oferta monetaria. En 1932 y 1933 se observ un dcit efectivo del 1,2 por 100 del PIB. El gobierno de Crdenas (1934-1940) ha sido denido como populista porque tuvo unos amplios dcit scales (Dornbusch & Edwards 1991, p.12), que fueron nanciados con la emisin de billetes, y porque increment el gasto en educacin y sanidad, as como en grandes inversiones pblicas destinadas a mejorar la situacin de los trabajadores y campesinos. Pero el aumento del gasto no implica la existencia de polticas keynesianas (Daz Fuentes 1992). De hecho, en estos aos se siguieron aprobando en el Congresos Presupuestos equilibrados; y aunque se liquidaron con dcit, stos fueron pequeos; el ms alto fue el de 1938 y se qued en el 1,1 por 100 del PIB. Por lo tanto, la poltica scal no fue muy expansiva. Es ms, el origen de este dcit de 1938 estuvo en que el Gobierno no previ que los ingresos iban a reducirse, por la cada del comercio exterior; de hecho, el Gobierno redujo el crecimiento del gasto y aunque el dcit se nanci con recursos al Banco de Mxico, ste no emiti muchos billetes porque el dcit era pequeo (Crdenas 1994 y 2000, Daz 1992 y Fitzgerald 2000).
4.- Semejanzas y diferencias en el comportamiento de los sistemas scales.

Una primera aproximacin comparativa, como es sta, a las Haciendas Pblicas de Argentina, Espaa y Mxico muestra la inuencia que las ideas de corte liberal tuvieron sobre la evolucin de aqullas en la
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segunda mitad del siglo XIX; de hecho, hasta la primera guerra mundial. Durante ese perodo, en los tres pases, el Estado o Gobierno nacional experiment una profunda transformacin que revela la transicin de la Hacienda tradicional, o de Antiguo Rgimen, a otra liberal, propia de los Estados-nacin decimonnicos. La evolucin de las Haciendas pblicas estuvo marcada por los acontecimientos polticos, que fueron muy dispares en las tres naciones, y por los ciclos econmicos nacionales e internacionales. No obstante, las aparentes asimetras entre las situaciones de Espaa, por una parte, y de Argentina y Mxico, por otra, durante las guerras coloniales y de independencia dieron lugar a procesos bastante similares en cuanto a las prcticas scales. Sin duda, la corriente de ideas sigui uyendo entre estos pases, como lo siguieron haciendo los ujos comerciales. En el terreno legal, las constituciones liberales de 1824 y 1857 en Mxico, de 1819, 1824 y 1853 en Argentina, y de 1812 y 1845 en Espaa establecieron un marco econmico bastante similar que permiti el funcionamiento de los mercados y de la iniciativa privada. Estas constituciones liberales de Argentina, Espaa y Mxico establecieron tambin los principios tributarios de la nueva scalidad que fueron bastante similares. Sin ninguna duda, la diferencia ms notable correspondi a la distinta distribucin de la soberana scal entre los diferentes niveles de gobierno. En efecto, hubo una diferencia radical entre el modelo federalista (o, ms bien, confederalista) argentino y mexicano y el sistema scal centralista espaol. De esta diferencia derivan, prcticamente, todas las dems, salvo las que se reeren, claro est, a las distintas circunstancias polticas y geogrcas. En realidad, fueron stas las que dieron lugar al diferente modelo scal adoptado en Espaa, por un lado, y Argentina y Mxico, por otro. Contando, naturalmente, con la diferente inuencia de los modelos de los USA y de Francia, por motivos histricos y geogrcos, es sintomtico cmo la disgregacin del imperio espaol dio lugar a dos tipos de procesos polticos tan diferentes. En la metrpoli se impusieron las fuerzas centrpetas, con la anecdtica excepcin de la Primera Repblica. La guerra de la independencia contra Napolen y la prdida de los mercados coloniales llevaron a los liberales espaoles a buscar la unidad nacional, en el plano institucional, poltico y econmico. Por el contrario, en las colonias la desintegracin del imperio llev a la disgregacin de los distintos territorios que haban constituido cada uno de los virreinatos. En Latinoamrica, se impusieron las fuerzas centrfugas de los intereses de las oligarquas locales, que vieron con recelo el fortalecimiento del gobierno central. Esto tuvo serias inuencias sobre las nanzas pblicas. 26
Fueron, por tanto, estos conflictos armados, en ocasiones- entre las oligarquas locales los que impidieron una solucin centralista e impulsaron el rgimen federal en los pases americanos. En ellos, la constitucin de la entidad nacional tard ms en alcanzarse, por las continuas guerras internas y guerras de intervencin exterior, ante la incapacidad nanciera buscada por las oligarquas provinciales- del gobierno federal para mantener el orden pblico en el interior y para defender al pas del exterior; no digamos ya para dotar al pas de unas infraestructuras de transportes. Adems, la solucin federal conllev, durante los perodos de paz, prolongadas tensiones entre el congreso y el gobierno nacional, entre las oligarquas locales de los Estados o las Provincias entre s, y tambin con los representantes del gobierno central, tanto en Argentina como en Mxico. Las tensiones desembocaron frecuentemente en guerras civiles y la pobreza del gobierno nacional, resultante de la carencia de recursos propios, limitados en gran parte a los derechos de aduanas, provoc las intervenciones extranjeras, con xito a veces, y la imposibilidad de imponer la ley y el orden en los territorios alejados de la capital. El hecho de que en Espaa las guerras acabaran antes y de que se estableciera un Estado centralista facilit la transicin hacia la Hacienda liberal y la unicacin del mercado interior. En Espaa, hubo un pacto entre el Estado y las oligarquas locales que permiti la realizacin de las reformas scales desde 1844. Porque bajo una apariencia legal centralista, en la realidad, el Gobierno central no controlaba todo el pas, y pact con las oligarquas locales las cuestiones esenciales, particularmente las tributarias. La mayor duracin de los conictos civiles en Argentina y Mxico, porque las oligarquas locales no queran ceder la soberana scal con el n de evitar un gobierno nacional fuerte, retras algunas dcadas la modernizacin de las nanzas pblicas. Con independencia del xito en la implantacin del sistema scal moderno, en los tres pases, los ministros de Hacienda actuaron de forma continua, proponiendo y realizando reformas, con ms intencin que fortuna. Todos ellos, adems, compartieron la ortodoxia del presupuesto equilibrado, a lo largo de todo el perodo estudiado. Pero sta fue ms una aspiracin que una realidad. Los dcit presupuestarios fueron la tnica en los tres pases; y fueron ms amplios en la primera mitad que en la segunda del siglo XIX., porque en sta decayeron las guerras y conictos. En el ltimo cuarto del siglo XIX y en la primera dcada del siglo XX, se observa una tendencia al equilibrio presupuestario en los tres pases, para ajustarse a las reglas econmicas internacionales del patrn oro. Sistema monetario en el que acabaron entrando Argentina y Mxico (Daz Fuentes 1998). Por el contrario, Espaa no consigui
entrar en el patrn oro, ni siquiera tras el serio esfuerzo de Fernndez Villaverde en 1903 (Comn 1995). Pero, a pesar de que en este pas se instaur un sistema duciario desde 1883, las autoridades monetarias no abusaron de la emisin de billetes; sin pertenecer al club del oro, respetaron aceptablemente sus reglas, salvo en los perodos de guerras. Por ello, hasta la primera guerra mundial, la monetizacin del dcit no fue inacionista en Espaa. Pero el conicto mundial tambin colaps el patrn oro, la mayora de los pases lo abandonaron, y las transacciones comerciales internacionales. La aspiracin de retorno a la normalidad se observ en Argentina, tras la primera guerra mundial hasta mediados de los 1930, y tambin en Mxico en el perodo posrevolucionario, que va del Mximato al gobierno de Lzaro Crdenas (Zebadua 1994). En Espaa, el rgimen dictatorial de Primo de Rivera y los gobiernos democrticos de la segunda repblica espaola tambin trataron de mantener el equilibrio presupuestario; pero no lo lograron y se liquidaron unos modestos dcit que revelan la realizacin de unas moderadas polticas expansionistas, procclicas en los veinte y anticclicas en los treinta. En Espaa se volvi a plantear, de nuevo, la entrada en el patrn oro, pero tampoco se logr en el perodo de entreguerras. La gestin de la poltica monetaria fue, no obstante, casi ortodoxa, pues siempre se intent sostener el curso de los cambios, incluso en los aos treinta. Una coincidencia entre Argentina, Espaa y Mxico fue que, una vez aprobadas las constituciones liberales, el sistema poltico se organiz sobre una representacin censitaria -slo votaban los grandes propietarios y empresarios, adems de algunas profesiones liberalesque afect a la estructura presupuestaria, tanto por el lado de los ingresos como de los gastos. El sistema estuvo lejos de ser democrtico y su funcionamiento se bas en los mecanismos caciquiles, que conjugaban el intercambio de favores entre los amigos polticos con las amenazas de represalias contra los enemigos polticos. En Espaa, el sistema de ingresos (sobre todo su reparto) afect negativamente a los campesinos y a los habitantes de las ciudades, que carecieron de derecho al voto hasta 1890. Asimismo, la estrategia presupuestaria era de tipo incremental; es decir, cada presupuesto se elaboraba sobre base del presupuesto anterior, y lo que el gobierno propona y el congreso aprobaba eran los incrementos en las diferentes partidas. La continuidad en las prcticas presupuestarias y la aversin a las reformas tributarias, porque podan signicar un descenso en la recaudacin, de los ministros de Hacienda, fue otro rasgo de las nazas pblicas de los tres pases. Una coincidencia ms: desde la instauracin de los regmenes constitucionales, el Congreso tena la capacidad
de aprobar los presupuestos y de auditar las cuentas; aunque poda dejarse en manos de un tribunal de cuentas nombrado por el poder judicial. Pero tambin fue un rasgo comn que las prcticas constitucionales a este respecto dejaron bastante que desear en estos pases iberoamericanos. En Espaa, la normalidad del proceso de control poltico del presupuesto pblico se logr antes que en Argentina y Mxico. Prcticamente, desde la aprobacin de la ley de contabilidad pblica en 1850, por Juan Bravo Murillo, disponemos de series contables continuas de la actividad presupuestaria, en las distintas fases legales, que cumplan la normativa constitucional. No obstante, con independencia de que se respetaran o no los mandatos constitucionales de legalidad presupuestaria, en los tres pases surgieron mecanismos que permitieron a los gobiernos, y a los parlamentos, esquivar la ley presupuestaria y aumentar los gastos, a travs de los suplementos de crdito y de los crditos extraordinarios aprobados por los propios congresos. Es decir, que los parlamentos no siempre desempearon su funcin de contencin presupuestaria, lo que implic que la mayor parte de los presupuestos se aprobaran con dcit. En la rutina parlamentaria, haba acuerdo entre los distintos partidos, o los representantes de los distintos territorios, en obstaculizar las reformas tributarias que supusiesen una mayor carga scal, pero, por el contrario, esos mismos grupos se coaligan para aumentar los gastos del gobierno central que favorecan a las distintas circunscripciones de los parlamentarios. Esto slo ocurri despus de que se produjese el acuerdo constitucional entre las oligarquas provinciales, o la imposicin autoritaria, para constituir un estado nacin y un mercado interior unicado. En estos pases iberoamericanos, la organizacin caciquil llevaba a las coaliciones parlamentarias a votar los aumentos del gasto; asegurar el voto de los parlamentarios favorable al gobierno tena un coste presupuestario, en la forma de aumento de los gastos en los distintos distritos electorales. La relacin entre dicultades nancieras y cambio de rgimen poltico tambin fue un hecho relevante en los tres casos. Aunque en Argentina hubo una relativa estabilidad poltica de las autoridades elegidas, entre 1868 y 1930, los desequilibrios scales y monetarios contribuyeron a las crisis polticas, como la frustrada revolucin de 1890 que forz a la renuncia del gobierno Jurez Celman. Los desequilibrios de la Hacienda volvieron a emerger con la cada de la recaudacin de los impuestos sobre el comercio exterior, durante la primera guerra mundial, y contribuyeron a la transicin democrtica del primer gobierno de Irigoyen (Di Tella 1985 y Caravaca 2007). En el caso mexicano, las relaciones entre la poltica y las nanzas pblicas son muy claras: hasta 1867 Mxico estuvo sumido en
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una serie de guerras internas y de intervencin exterior que impidieron el establecimiento de una Hacienda moderna y los dcit pblicos se sucedieron ininterrumpidamente; los Estados negaban el fortalecimiento de los recursos del gobierno nacional, y eso implic una aguda pobreza presupuestaria que impidi a Mxico mantener la mitad de su territorio, que se perdi ante el ms potente ejrcito de los Estados Unidos. Hasta nales del siglo XIX, no se establecieron las normas para el surgimiento de un Estado nacional, con la abolicin de las alcabalas. En el caso espaol, las dicultades de la Hacienda, entre 1808 y 1833, llevaron a la cada del Antiguo Rgimen, y desde 1910 a 1923 a la cada del rgimen de la Restauracin. Es decir que los grandes
dcit presupuestarios precedieron y acompaaron a la Revolucin liberal y a la inestabilidad poltica de 1914 a 1923, que dio lugar a la dictadura de Primo de Rivera. No obstante, no se lleg a la situacin del perodo revolucionario de Mxico. Quiz porque los militares espaoles estaban entretenidos con la guerra de Marruecos. En Espaa, en 1936, estall la guerra civil, desencadenada por una serie de circunstancias que nada tenan que ver con la poltica scal y monetaria, porque durante la Segunda Repblica se aplicaron unas polticas anticclicas y, adems, la reforma tributaria de Jaume Carner de 1932 no cre mayores problemas entre los contribuyentes, porque fue muy tmida (Comn 1991).
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ARTCULO RELACIONAMIENTO EXTERNO Y POLTICAS ENERGTICAS EN EL CONO SUR: REFORMAS DE LOS 90, CRISIS E IMPULSO A LA INTEGRACIN
Diego Hernndez Nilson*
1. Introduccin
1.1. La situacin regional de crisis energtica
En los ltimos aos la cuestin energtica est resultando un tema de creciente inters a nivel regional. Argentina, Brasil y Uruguay han sufrido recientemente importantes crisis en el sector, de tenor variado, pero que en todos los casos han sido un elemento de importante preocupacin para los respectivos gobiernos. De este modo la seguridad energtica de los tres pases se ha visto amenazada, tanto en lo que hace a la garanta de suministro como a la estabilidad de los precios. Estas situaciones de crisis responden, en su carcter maniesto, a elementos circunstanciales que hicieron peligrar el abastecimiento del total de la demanda normal en cada pas. En particular se destacan como factores detonantes las sequas que afectaron la generacin hidroelctrica, as como los elevados precios del crudo y gas natural causados por la especulacin y situaciones geopolticas mundiales y regionales puntuales, de creciente incidencia en la dinmica del sector (Klare, 2003). Sin embargo, existe tambin un trasfondo estructural que da lugar a que estas crisis se desataran del modo en que lo hicieron. Dicho trasfondo determina niveles muy elevados de incertidumbre respecto a su evolucin, y no ofrece mayores herramientas por parte de los Estados para hacerles frente, es decir, limita el campo de posibilidades de iniciativas que los gobiernos pueden implementar para responder a la problemtica. Por un lado, este trasfondo est dado por las caractersticas de las matrices energticas de los tres pases. En primer lugar, la escasa diversicacin de fuentes: elevada dependencia del gas natural en Argentina, y de la generacin hidroelctrica en Brasil y Uruguay, as como la dependencia externa de petrleo y gas en estos ltimos dos casos. En segundo lugar, a nivel de seguridad de abastecimiento, Argentina sufre el inminente y acelerado desvanecimiento de sus actuales reservas de gas y petrleo, al tiempo que, como se mencion,
* Programa de Estudios Internacionales, Facultad de Ciencias Sociales Universidad de la Repblica. Direccin: Constituyente 1502 Piso 4. Tel.: 413.64.00 (416). dhernandez@fcs.edu.uy
Uruguay y Brasil dependen del mbito externo para su abastecimiento de hidrocarburos, aunque este ltimo ha avanzado aceleradamente hacia el autoabastecimiento en petrleo. Por otro lado, el predominio del sector privado en varios aspectos de estas realidades determinan un cambio importante en los sectores energtico de estos pases de la dcada del 90 en delante. Este elemento tambin determina la prdida de campo de accin de los gobiernos nacionales en relacin al sector, lo que result evidente en los momentos de crisis. Respecto a este punto, en el caso argentino, se destaca en especial lo que ha sido denominado en aquel pas como la prdida de la soberana energtica, vinculada a la privatizacin y extranjerizacin de la mayor parte de los recursos energticos del pas (Lahoud, 2005). Por ltimo, hay tambin un trasfondo estructural a nivel de contexto internacional en relacin al comercio de crudo, dado por los niveles de especulacin en el mercado internacional y la persistencia de numerosos cuellos de botella que dan lugar a las consabidas vulnerabilidades en las cadenas de suministro (capacidad renacin y de tanqueo, disponibilidad de barcos para el transporte martimo y de gasoductos de salida desde las reservas an no explotadas), que afectan la posibilidad de estos pases de variar su demanda en el corto plazo y aumentan notoriamente sus costos.
1.2. La seguridad energtica
Se sugiere que esta situacin deriva principalmente en las polticas energticas aplicadas durante la dcada de 1990, enmarcadas a su vez en las reformas estructurales promovidas en el marco del Consenso de Washington. Este conjunto de factores estructurales, afectan la seguridad energtica de estos pases, entendida sta como la disponibilidad de suministros sucientes a precios accesibles (Yergin, 2006: 52). La disponibilidad de suministro es generalmente reconocida como la base de la seguridad energtica, en tanto se presenta como un problema importante, e irresoluble en el corto plazo. No obstante, la cuestin de los precios accesibles tambin resulta problemtica para los tres pases en cuestin, as como para los pases en desarrollo en general, al afectar de modo notorio sus balanzas de pagos.
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DIEGO HERNNDEZ NILSON
RELACIONAMIENTO EXTERNO Y POLTICAS ENERGTICAS EN EL CONO SUR
Por otra parte, se destaca el hecho que, en el perodo reciente, esta inseguridad asume una relevancia particular frente a la perspectiva de lo que se podra denominar el empuje neodesarrollista que est viviendo la zona a partir de 2003, con niveles elevados de crecimiento e inversin. La continuidad de tal crecimiento implica cubrir determinados niveles de planicacin, como por ejemplo contar con elementos que permitan garantizar el suministro ante un aumento de la demanda de energa (garantir condiciones de factibilidad a los proyectos de inversin y mejorar la captacin de stos, lo que se contrapone a las dicultades que en aspectos infraestructurales de tecnologa, energa, transporte y conectividad tienen los tres pases, de las que la crisis energtica es slo una de sus facetas). En relacin a las polticas de seguridad energtica, la diversicacin de fuentes es la primera clave en la atencin del problema. No obstante, tambin es importante la consideracin del conjunto del desarrollo vertical de cada una de las fuentes, hasta llegar a la distribucin al consumidor. As se resuelve no slo el abastecimiento del recurso energtico primario, sino que tambin se evitan los obstculos en el proceso de suministro que impidan atender satisfactoriamente la demanda. En el estudio se plantea que los tres Estados considerados (Argentina, Brasil y Uruguay) cedieron espacios y obligaciones en ambas cuestiones, a partir de las reformas introducidas en la dcada de 1990, lo que constituy el taln de Aquiles en las mencionadas crisis. A su vez, a partir de los ltimos aos, los gobiernos de estos pases comienzan a implementar nuevas polticas al respecto, en la que los recursos energticos son considerados como elementos estratgicos en el desarrollo. Las mismas apuntan a solucionar la inseguridad energtica a travs de las dos cuestiones antes sealadas: diversicacin de fuentes y garantas en la cadena de suministro. Para ambos aspectos el mbito externo resulta fundamental: pues si bien muchos pases dependen de uno u otro modo del exterior para su abasto, en el caso de estos pases el relacionamiento exterior se ha convertido en un elemento sustancial para alcanzar niveles satisfactorios de seguridad energtica. De este modo, el establecimiento de relaciones de tipo cooperativo en la regin, y la inversin en infraestructuras que permitan la profundizacin de stas respecto al sector energtico, son vas naturales para la solucin de la situacin regional.
1.3. Las polticas exteriores para el sector energtico
En general, suele reconocerse que [] la seguridad energtica no se sostiene por s sola, sino que debe insertarse en relaciones ms amplias entre las naciones y en la forma en que interactan entre s. (Yergin,
2006). En este marco, resulta notoria la importancia que adquiere el mbito externo, en particular considerando que los tres pases mencionados dependen del exterior para el suministro de alguna de las tres fuentes mayoritarias en las matrices energticas respectivas: gas natural, petrleo y generacin hidroelctrica1. De esta forma, gran parte de las iniciativas propuestas para solucionar la situacin implican en alguno de sus aspectos la interaccin con el exterior, lo que conlleva ajustes y cambios de rumbo de las polticas exteriores para el sector. Entre los contenidos de estas nuevas polticas exteriores, de destacan los acuerdos bilaterales de abastecimiento, las polticas de importacin de recursos energticos, la inversin en el exterior, la bsqueda de capitales externos para la inversin interna, el desarrollo de iniciativas conjuntas con otros pases y la intensicacin de la interconexin e integracin a nivel continental. En trminos generales, puede decirse que estos cambios implican un aumento en las exportaciones e importaciones de energa, mayor incidencia del Estado en stas, y el desarrollo de infraestructuras y acuerdos que permitan asegurar la posibilidad de acudir en mejores condiciones a alternativas en el exterior ante dicultades en el suministro y abastecimiento. En consonancia con esto, se evidencia la idea de que Hoy, la seguridad energtica pasa por la cooperacin internacional (Melgar y Velasco Ibarra, 2007: 23), siendo impracticable la idea de proyectar a largo plazo la autosuciencia para el conjunto de las fuentes a las que se acude, manteniendo a la vez un grado conveniente de diversicacin en la matriz energtica. Esta nueva situacin puede analizarse desde dos enfoques posibles, segn los aspectos en los que se ponga nfasis para determinar contextos, factores, variables y objetivos de las polticas pblicas: el de la poltica exterior y el de la poltica energtica. En lo que hace estrictamente a la poltica exterior, puede armarse que incide sustancialmente sobre la situacin energtica, dado que, como se seal, se trata en todos los casos de pases dependientes del mbito externo para el suministro de alguna de sus principales fuentes. As, Alberto Van Klaveren, uno de los tericos ms importantes de las Relaciones Internacionales en el continente, sealaba ya en la dcada de 1980 que la demanda de energa es una de las variables sistmicas internacionales que inciden en la denicin de la poltica exterior de los pases latinoamericanos (1984: 22), tanto para los pases exportadores como importadores de energa. En algunas de las situaciones consideradas esto resulta notorio, ante la constatacin que la poltica exterior asume desarrollos particulares en relacin a este sector (no necesariamente coincidentes con los del resto de la poltica exterior del pas), aunque siempre
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enmarcada en un contexto de poltica regional de renovada actividad. En este sentido deben hacerse dos aclaraciones en relacin a la pertinencia y especicidad de la poltica exterior para un sector en particular. Respecto a la pertinencia, varios autores sealan la conveniencia de los estudios sectoriales de la poltica externa, especialmente para la mejor implementacin metodolgica de un enfoque comparativo (Ibd.: 48; Coleman, 1984: 52). En relacin a la especicidad del estudio sectorial de la poltica exterior, la advertencia pasa por la naturaleza particular que asume sta en relacin su dimensin econmica, en la que las decisiones pueden explicarse en trminos polticos, sino que tambin inciden factores tcnicos. Esto se maniesta en [] la mayor tendencia hacia la descentralizacin [] en la dimensin correspondiente a las cuestiones econmicas de la poltica exterior. (Russell, 1990: 258), lo que se constata claramente en los casos estudiados. Para este trabajo el nfasis se hace entonces en la poltica exterior para el sector, denida como [] el rea particular de la accin poltica gubernamental que abarca tres dimensiones analticamente separables poltico-diplomtica, militar-estratgica y econmicay que se proyecta al mbito externo frente a una amplia gama de actores e instituciones gubernamentales y no gubernamentales, tanto en el plano bilateral como multilateral (Russell, 1990: 255), y no tanto desde la perspectiva de la poltica energtica en s misma. Considerando esta distincin analtica, el tema energtico es incluido en la dimensin econmica, fundamentalmente dada su estrecha relacin a la realidad econmica de los pases2 y su similitud naturaleza respecto a la importancia del componente tcnico en el proceso de toma de decisiones. Sin embargo, se entiende que esta decisin depende del enfoque del anlisis y no es intrnseca al propio tema. De este modo, el carcter estratgico del tema tambin podra prestarse, por ejemplo, a su tratamiento en relacin a la dimensin militar-estratgica (Madrigal, 2006), o, su utilizacin como herramienta de poltica exterior, puede habilitar su enfoque en relacin a la dimensin poltico-diplomtica (Cardozo, 2003).
1.4. Contenidos del trabajo
Sin perjuicio de centrar el enfoque en la poltica exterior, igualmente se procura considerar el particular contexto de la poltica energtica del que se parte (y que de hecho es el que ha determinado el cambio que se observa en la poltica exterior del sector en los ltimos aos), aspecto sobre el que se centra el primer apartado. En el segundo apartado se aborda el estudio detallado de la poltica uruguaya para el sector, y, en base a este 32
panorama, de comparan algunos elementos con las caractersticas reciente de dicha poltica sectorial en Brasil y Argentina, considerando las diferencias estructurales del sector energtico en cada pas (diferencias de escala, posibilidades de abastecimiento autnomo y exportacin, distintas matrices energticas, universo de actores que intervienen, nivel de desregulacin del sector), que tambin determinan en parte las diferencias observadas a nivel de poltica exterior. El planteo parte de la admisin de esas importantes diferencias, que pueden limitar en algn sentido el valor de la comparacin, pero que se estima que igualmente no impiden jerarquizar variables que inuyen diferencialmente en cada pas sobre las acciones de poltica exterior, objetivo primario de la perspectiva comparativa (Van Klaveren, 1984), que es tratado en el tercer punto. Asimismo, en este punto, se sugiere un nivel de comparacin a travs de los tres puntos que sugiere Bernal-Meza (2000, cfr. Bernal-Meza, 2005) en base al planteo de Tomassini (1987, cfr. Bernal-Meza, op. cit.), a saber: agenda, objetivos y estilo de la poltica exterior de los pases comparados. El anlisis de los cambios en la poltica exterior uruguaya para el sector energtico se centra en los importantes desarrollos que ha tenido durante 2006 (ao de mayor actividad de aquella, as como de mayor gravedad de la crisis) y se la compara con las transformaciones desarrolladas en los ltimos aos por Argentina y Brasil. Este anlisis comparativo se plantea en relacin a dos cuestiones. Primeramente, se evalan los factores y variables internos y externos que de algn modo intervienen en su desarrollo, en base al marco analtico propuesto por Van Klaveren (1992) para el estudio de las polticas exteriores de los pases latinoamericanos. En segundo lugar, se analizan los procesos de toma de decisiones que se han gestado y los actores que intervienen en los mismos, partiendo para ello de la propuesta de Russell (1990). El trabajo intenta identicar los principales procesos y elementos que intervienen a partir de este cambio en la conguracin de las polticas exteriores de la regin para el sector energtico. No obstante, a modo de recaudo, debe sealarse que el centrar el anlisis en el caso uruguayo determina que no se profundice mayormente en algunos elementos particulares de estas polticas para Argentina y Brasil, ausentes en la poltica externa de aqul. A su vez, tambin hay que reconocer que la perspectiva de la poltica exterior obliga a considerar el sector energtico en su conjunto, sin profundizar en algunos casos en las diferentes caractersticas que este asume para cada fuente y para cada etapa del proceso vertical de suministro. Estos procesos son estudiados a travs de la sistematizacin de la informacin recogida en el Observatorio
de Poltica Exterior del Cono Sur, en el marco del cual se efectan informes semanales de la poltica exterior de los tres pases considerados, los que se propone continuar estudiando en el futuro. Finalmente, se presentan las conclusiones primarias del estudio, destacando que el mismo an se encuentra en desarrollo.
2. El contexto regional y nacional

2.1. Las polticas energticas de la dcada de 1990: el camino hacia la crisis
Durante la dcada de 1990 la mayora de los pases de Amrica Latina se embarca en la introduccin de importantes reformas econmicas y sociales, muchas de las cuales se centran en transformaciones en relacin a las atribuciones y obligaciones estatales, y, en general, a las polticas econmicas a llevar adelante por los gobiernos de la regin. Genricamente, estas reciben la denominacin de reformas estructurales, o reformas neoliberales, dado el perl ideolgico en que sustentan su visin del rol del Estado en el funcionamiento de la economa, y la sociedad en general. El impulso a las mismas surge de una serie de proyectos y emprendimientos planteados por algunos pases desarrollados (en especial Estados Unidos) y las directivas polticas sugeridas y fomentadas por diversos organismos internacionales (en especial el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional), que en la regin las presentaron como la solucin al estancamiento econmico que predomin en durante la dcada de 1980, e incluyeron la adopcin de aquellas en acuerdos suscritos con distintos pases. A nivel de polticas econmicas (y con importantes consecuencias posteriores en la esfera social), el declogo de principios estipulados en el Consenso de Washington dene los principales contenidos de esta agenda de reformas, que sern incorporadas diferencialmente, segn los casos- por los pases de la regin a lo largo del perodo. Entre los principales puntos del declogo original del consenso de Washington, formulado en 1989, se incluye la liberalizacin y apertura comercial, la privatizacin de numerosos servicios pblicos, y, en general, el abandono del accionar estatal en varias reas, en favor del sector privado internacional, como forma de ajustar el gasto estatal y dinamizar la economa (Williamson, 1990). Existe adems un segundo declogo de reformas que afectan ms claramente la esfera social de estos pases, promoviendo la reforma de la seguridad social y las legislaciones laborales. A su vez, a nivel de poltica internacional los mojones de estas reformas estn asociados a los sucesivos avances en la Iniciativa para las Amricas (y luego en la negociacin de un rea de Libre Comercio de las Amricas-ALCA),
que marca la agenda internacional continental en el perodo, impulsada por Estados Unidos. En lo que respecta directamente al sector energtico, las reformas promueven la desregulacin, apertura y privatizacin de los mercados energticos, tanto para el consumo interno como para la produccin exportadora. Entre los factores determinantes del grado de apertura alcanzado resulta fundamental el carcter de productor y/o exportador de cada pas, adems de naturalmente- los lineamientos del gobierno en cuestin (lo que resulta especialmente evidente en el caso argentino). En general, el supuesto que puede hallarse detrs de las transformaciones impulsadas es la concepcin de los recursos energticos como un bien econmico ms (tanto en lo que hace a su exportacin, como a su circulacin en el mercado interno), cuyos precios y capacidad de oferta deben estar regidos por las normas del mercado. As dejan de ser considerados como un recurso estratgico central, cuya importancia en la planicacin estatal fue por el contrario- una de las caractersticas comunes de los procesos de modernizacin del Estado en toda la regin. A partir de estas reformas, en cambio, los energticos pasaron a ser meros commodities3, productos primarios cuya importancia se limita a su valor econmico, y no a su valor estratgico para el desarrollo de los pases. Naturalmente, esta posicin se contrapone al nfasis actual en la seguridad energtica de los pases. Por un lado, en lo que hace a la desregulacin de los mercados internos, el impulso a las reformas corre principalmente por cuenta de los organismos internacionales que introdujeron en la agenda de reformas la privatizacin de numerosos servicios pblicos, incluidos aquellos correspondientes a este sector. En los diferentes pases del continente este tipo de reforma asume distintos formatos. As puede observarse que en Argentina el sector energtico prcticamente se privatiza de manera absoluta, ya sea de modo denitivo o a travs de concesiones, dejando al Estado sin herramientas para llevar adelante ningn tipo de accin al respecto. Por otra parte, en Brasil la reforma alcanza sectores especcos, como por ejemplo la transmisin y distribucin domstica de electricidad, al tiempo que se modican las caractersticas del aparato estatal del sector, y se disminuye la inversin estatal en el mismo. Finalmente, en Uruguay, en general se mantienen los monopolios estatales en el sector, pero sin realizar mayores inversiones que posibilitaran una modernizacin que atendieran el aumento de la demanda; satisfaciendo esta, en cambio, a travs de la importacin de electricidad y combustibles ya renados. A su vez, se privatizaron sectores estancados, como el gasfero; al tiempo que otros sectores de mayor importancia eran espacio de disputas polticas4.
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Por otro lado, respecto a la apertura de la produccin exportadora en la regin, el impulso de las reformas estuvo a cargo principalmente de organismos internacionales y de Estados Unidos. Dichas reformas procuran facilitar el ingreso de las multinacionales a los pases productores de hidrocarburos de la regin, evitando as que la produccin y comercializacin se mantuviera exclusivamente en manos de monopolios estatales. Se destaca en especial la Iniciativa Energtica Hemisfrica, en el marco de la Iniciativa de las Amricas, promovida desde la primer Cumbre de las Amricas, desarrollada en Miami a nes de 1994 (y de la que el ALCA representa la continuidad). Si bien esta iniciativa apunta a la desregulacin y apertura de los mercados energticos en general; la agenda de la negociacin llevada adelante en sucesivas reuniones ministeriales se centra principalmente en relacin a la explotacin y exportacin de recursos nacionales (en especial petrleo, buscando satisfacer la demanda estadounidense), relegndose a un segundo plano la desregulacin de los mercados internos, de menor importancia estratgica para Estados Unidos. Entre los principales pases productores de la regin la iniciativa fue considerada de distinto modo, siendo particularmente visible el compromiso con la instrumentacin de las reformas promovidas en Venezuela, pas que junto con Estado Unidos se encarg de formular la propuesta para este sector en el marco de la Iniciativa para las Amricas (Ruiz-Caro, 2006). Algunos autores interpretan este proyecto en el marco de los intereses de poltica exterior estadounidense para el sector petrolero, la denominada Doctrina Carter (Ibd.: 11), que buscaba garantizar el abastecimiento de crudo en el extranjero. Entre las transformaciones promovidas, se hace especial hincapi en las vinculadas al petrleo, destacndose la necesidad de
[] cambios en los regmenes de contratacin para la exploracin y la explotacin de los hidrocarburos; liberalizacin de las barreras de entrada a la actividad del transporte, renacin y comercializacin de hidrocarburos; []; incentivos al ingreso de inversiones extranjeras a travs de un rgimen scal atractivo; []; privatizaciones de empresas estatales; []
En resumen, [], se propuso eliminar los obstculos a las operaciones de las empresas extranjeras en todas las ramas [y etapas] de la industria energtica. (2006). A partir de la dcada del 2000 esta iniciativa comienza a perder fuerza, anticipndose a lo que luego, en 2005, sera el fracaso del ALCA en general. Los principales pases productores cuestionaron la conveniencia de la liberalizacin impulsada por la IEH, las Reuniones Hemisfricas de Ministros de Energa se fueron postergando o fracasaron en la bsqueda de consensos en torno a las declaraciones nales. 34
Como se seal anteriormente, estas reformas (tanto las que impulsan la apertura del mercado interno, como las que se centran en la produccin exportadora) afectan a los tres pases analizados, aunque de manera diferencial. En trminos generales, las diferencias estuvieron asociadas al compromiso asumido por los gobiernos de cada pas para con las reformas estructurales en general. No obstante, las caractersticas previas del sector en cada pas tambin determinan el grado en que las mismas fueron implementadas en el rea energtica. As, las importantes reservas ya identicadas y certicadas en Argentina, junto con la consonancia ideolgica del gobierno de la poca con el tono neoliberal de las reformas, determin que el sector fuera prcticamente privatizado en su totalidad. Por otra parte, en el caso brasileo, las privatizaciones y aperturas fueron selectivas y restringidas, es decir, alcanzaron slo a algunos sectores (tanto en lo que hace a fuentes como a etapas del proceso de suministro), y, segn el caso, fueron privatizaciones totales, asociaciones, aperturas, etc. En cualquier caso, el Estado mantuvo cierta capacidad de incidir en el sector, no obstante no la haya utilizado o no de modo conveniente- durante la crisis de 2001. Finalmente, en Uruguay, la implementacin efectiva de las reformas se enfrent a la fuerte oposicin de amplios sectores del espectro poltico (incluido algn gobierno) y social, destacndose la frrea oposicin de los sindicatos. Sin embargo, los mismos supuestos que en Argentina llevaron al desmantelamiento del aparato estatal en relacin al sector, en Uruguay lo fragilizaron, a travs de las ausencia de inversiones, planicacin y polticas especcas. En el caso argentino, la mayora de las empresas estatales del sector energtico son privatizadas y la produccin de hidrocarburos queda totalmente en manos de privados. Adems, luego de las privatizaciones no hay sucientes controles sobre las concesiones, por lo que no siempre se controla el cumplimiento de las condiciones estipuladas en los contratos. As, por ejemplo, las concesiones para la explotacin de yacimientos no estn acompaadas por la exploracin de nuevas reservas, tal como estaba previsto, y los ritmos de explotacin no son monitoreados por el gobierno. De este modo, las reservas decrecen aceleradamente y se genera incertidumbre respecto a la capacidad de suministro, problema que se mantiene hasta la actualidad (De Dicco, Lahoud y Bernal, 2006; De Dicco, 2006). Por otra parte, el Estado se qued sin herramientas institucionales para incidir sobre el sector. La empresa estatal YPF fue absorbida por la espaola REPSOL, y hasta que recientemente se creo la empresa ENARSA- el Estado argentino careci de herramientas para participar en el mercado de hidrocarburos. Este proceso es denominado por algunos autores como la prdida de
la soberana energtica, lo que supone una problemtica an ms aguda que la simple prdida de espacio en la seguridad energtica (Lahoud, 2005). Como consecuencias de las reformas, el pas queda totalmente expugnable a crisis de suministro de las fuentes bsicas de energa, y, en particular, muy dependiente el gas natural, fuente en la que se centran las inversiones, dada su importante rentabilidad en los cortos y medianos plazos que abarcaban las concesiones (naturalmente, la planicacin de la tasa de explotacin de este recurso no es considerada por el sector privado, dado el perodo limitado de tiempo de sus concesiones). Asimismo no se cumpli con la obligacin de exploracin de nuevos yacimientos por parte de los privados, como se prevea en los contratos. En este contexto, Argentina hoy tiene alrededor de un 40% de su matriz energtica provista de gas6. Como contraparte, se calcula que las reservas propias se agotaran en 15 aos (al ritmo de produccin actual), y las reservas de la vecina Bolivia, desde donde se importa gas, se han visto recortadas de modo importante desde la estatizacin promovida por el gobierno de Evo Morales7 (Lahoud, op. cit.). En relacin a este punto, debe sealarse que parte del problema ha resultado del modo en que las reformas fueron aplicadas en Argentina durante los gobiernos de Carlos Sal Menem, en donde se destac una radicalidad y desprolijidad que fueron ms all de las pautas promovidas por el Consenso de Washington. En resumen, a la desregulacin y la privatizacin debe sumarse la falta de control sobre la actividad del sector privado, el incumplimiento de las condiciones de las concesiones, y, eventualmente, la corrupcin. En relacin al caso uruguayo, sin llegar a tales extremos, habiendo sido las reformas efectivamente implementadas mucho ms discretas, una similar concepcin del sector de energa como cualquier otra esfera del mercado, hizo que el mismo perdiera implcitamente su importancia estratgica, disminuyendo las inversiones pblicas y centrando stas en la baja de los costos, en desmedro de la preocupacin por garantizar la seguridad energtica. Esto llev a que en el perodo 1990-2005 no hubiera mayores inversiones pblicas que apuntaran a la modernizacin del complejo energtico nacional, lo que en el perodo de crisis se manifest especialmente en las dicultades para la generacin elctrica y en el vetusto estado de la renera de ANCAP de La Teja. Por el contrario, el Estado privilegi la importacin de electricidad (discutindose frecuentemente la eventual conveniencia de extender el mecanismo a la totalidad del combustible renado que se consuma en el pas, dependiendo de reneras en el exterior), con el argumento de sus menores costos, sin atender
cuestiones de seguridad de abastecimiento. De hecho, estas importaciones en general se llevaron adelante mediante compras puntuales, sin ningn contrato de abastecimiento en el mediano o largo plazo, cuyas consecuencias se manifestaran luego en la crisis de 2006. Esto es particularmente notorio en el caso del gas, nica fuente en relacin a la que hubo inversiones importantes, pero las mismas no se vieron acompaadas por garantas de abasto. Si bien en 1992 se suscribi un acuerdo con Argentina, en el que se prevea el abastecimiento a travs de privados, nunca se suscribi un contrato donde se asegurara un mnimo de cobertura. En la actualidad existen tres gasoductos que llegan desde Argentina, cuya construccin fue concesionada en el perodo anterior a la crisis de 2006. En primer lugar, el Gasoducto Cruz del Sur, actualmente subutilizado a falta de un contrato que garantice niveles importantes de suministro. Los otros dos gasoductos se encuentran en el litoral norte, construidos con un costo de U$S 20.000.000 (y uno de los cuales, perteneciente a UTE, jams entr en funcionamiento, ante la falta de un contrato que permita su abastecimiento). Si bien debe reconocerse su utilidad para reducir los costos de grandes productores durante los perodos de menor uso domstico, a travs de esta fuente no se logra un mayor aporte a la seguridad energtica del pas, ya que se encuentra sujeto a la disponibilidad del mercado argentino, lo que se ha manifestado recientemente, a partir de los controles impuestos por el gobierno de Kirchner a las exportaciones gasferas. Como contraparte, deben reconocerse algunas decisiones de Uruguay a nivel de relacionamiento exterior que, en los hechos, tuvieron un efecto positivo a nivel de seguridad energtica, durante el inicio segundo gobierno de Julio Mara Sanguinetti (1995-2000), cuando lvaro Ramos estuvo al frente de la Cancillera. En primer lugar, se acot la embestida liberalizadora, al reclamar a Argentina el respeto de lo acordado a nivel de la Comisin Mixto de la Represa de Salto Grande, respecto a mantener la administracin del proyecto en el mbito pblico estatal. En segundo lugar, colocar el tema de la integracin energtica en la agenda del Mercosur, a travs del proyecto de los anillos energticos, empero no haya tenido mayores resultados prcticos, y contemplara un amplio marco de accin para el sector privado. Por ltimo, en el caso brasileo, las reformas fueron de naturaleza diferente segn la fuente de energa de la que se tratara. En relacin al sector hidrocarburos, en la dcada de 1990 Petrobrs se asocia con multinacionales del sector en diferentes actividades puntuales (construccin de gasoductos, desarrollo de tecnologas de exploracin y explotacin off-shore, explotaciones en
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el exterior). Si bien en un comienzo esto es duramente criticado por algunos autores (Rodrigues Hermes de Arajo y de Oliveira, 2005), a lo largo de los aos el procedimiento es evaluado positivamente, al facilitar la incorporacin de nuevas tecnologas y el desarrollo de inversiones ms costosas. Una mencin aparte merece la continuidad (aunque con muchos vaivenes) de la poltica de intervencin estatal a favor de la incorporacin de los biocombustibles a la matriz energtica, en particular en el sector transporte, aunque como se seal no se profundizar en esta cuestin. A su vez, se aumenta la participacin del gas en la matriz energtica, tanto para su uso directo por parte de industrias, como para la generacin de electricidad. Para ello, la instalacin de plantas de extraccin de Petrobrs en Bolivia y la construccin del gasoducto Santa Cruz - Paulnia - Porto Alegre es fundamental. De este modo se satisface parte de la demanda del enorme complejo industrial paulista y se promueve la generacin de plantas alternativas de generacin termoelctrica, evitando poner en riesgo el abastecimiento y fomentando el uso de tecnologas ms limpias que la de las plantas alimentadas a fuel-oil o gas-oil (Salles Abreu Passos, 1998) Por otra parte, en el caso de la electricidad, se impulsa la apertura del mercado elctrico a la participacin de privados. No obstante, el xito de esta poltica fue diferente para las distintas etapas del proceso. As es que los privados mostraron gran inters en la participacin en la transmisin y suministro domstico, donde se llevaron adelante numerosas inversiones privadas en mejora de la infraestructura; mas no as en la generacin elctrica, mediante la cual el gobierno pretenda respaldar la produccin estatal: los llamados a licitacin no tuvieron postulantes en varios estados y la experiencia no siempre fue bien valorada. Siendo que la generacin de electricidad habitualmente se concentra en represas hidroelctricas y plantas trmicas de propiedad estatal, cuya produccin en perodos de normalidad resulta suciente y rentable, el sector privado no se ha visto sucientemente tentado de ingresar al mercado de la generacin. Finalmente, muchas de las inversiones para estas plantas terminaron llevndolas adelante empresas estatales que participaron y obtuvieron las licitaciones, mecanismo que no era en principio alentado por las reformas del Estado que las mismas procuraban impulsar, en consonancia con las iniciativas neoliberales de la poca (Benjamin, 2001; Tolmasquim, 2007). En Argentina sucede algo en cierto modo similar con la reforma del mercado elctrico, lo que tambin resulta ilustrativo acerca de cmo el tema de la seguridad energtica requiere en cualquier caso de la planicacin estatal. En este ltimo caso la inversin de privados en el mercado elctrico se centr en el de36
sarrollo de mejoras que aumentaran la eciencia en la produccin para la demanda promedio, constatndose el natural desinters de realizar inversiones millonarias para garantizar el suministro ante eventuales situaciones de crisis por incrementos acelerados o picos de la demanda. En este sentido, muchas inversiones pasaron por la generacin elctrica a travs del uso de gas natural, lo que posibilita una importante rentabilidad, pero no ofrece mayor certidumbre en el mediano y largo plazo, al menos tomando como base las reservas argentinas. Estos dos episodios demuestran que la experiencia de desregulacin y apertura para el sector energtico en el Cono Sur no redunda en un aumento de inversiones que permitan garantizar el abasto o mejorar los niveles de seguridad energtica (Ruiz-Caro, op. cit.). En resumen, puede armarse que la experiencia de estos aos muestra que la planicacin energtica en general, y algunos de los elementos constitutivos de esta (como la inversin en fuentes de generacin, diversicacin de las matrices energticas y la proyeccin del ritmo de explotacin) deben ser responsabilidades de los Estados. Esto es tambin evidente para el desarrollo de fuentes de generacin de uso alternativo, a cuya produccin slo se acude eventualmente, ante situaciones de subproduccin de las los componentes principales de la matriz energtica, lo que generalmente no justica para los privados la importante inversin que conlleva, por ejemplo, la construccin de una planta de generacin termoelctrica. A modo de conclusin, puede sealarse que estas reformas afectaron notoriamente la seguridad energtica de los pases de la regin, aunque de manera diferencial segn el nivel de implementacin que tuvieron en cada pas. El efecto principal que provocan es el abandono de la consideracin de los recursos energticos como un elemento de valor estratgico, para pasar a tratarlos como un elemento ms del mercado y un simple producto primario de exportacin. Asimismo, esto lleva a una menor participacin del Estado en la planicacin energtica en general, dejando importantes segmentos horizontales y verticales del sector en manos de privados (en mayor o menor proporcin), que invierten diferencialmente en unos u otros de estos sectores en base a un criterio de rentabilidad a corto o mediano plazo (segn una variedad de causas que van desde el tipo de concesin, hasta los intereses trasnacionales de las empresas), y no de planicacin estratgica. En el caso de pases productores y exportadores, como Argentina, el giro de un criterio estratgico a uno de rentabilidad afect la tasa de explotacin de las reservas, as como la relacin entre explotacin y nuevas exploraciones, comprometiendo la disponibilidad de importantes fuentes de energa, lo que en general es ad-
mitido como la consecuencia ms grave de las reformas por su carcter de irreversible. Igualmente, la falta de inversiones en base a una denicin estratgica en los posteriores segmentos verticales (como ser potencial de transporte, contratos de garanta de suministro y redes de distribucin), afectan la seguridad energtica en todos los pases. Como contraparte, el abandono de algunos monopolios, la asociacin con privados y el establecimiento de empresas mixtas han permitido aumentar el nivel de inversin, y de innovacin tcnica y tecnolgica, como muestra el ejemplo de Petrobrs. En lo que hace estrictamente al relacionamiento externo, se concluye que estas reformas determinaron una menor participacin directa de los Estados de la regin en los intercambios de recursos energticos, lo que en incidi en el caso de la crisis argentina. Asimismo, la disminucin de las inversiones pblicas en el sector afect la posibilidad de generar una la infraestructura necesaria para profundizar en la incipiente integracin energtica. La pauprrima interconexin elctrica de Uruguay con Brasil (de 70 MV), o las dicultades para el desarrollo de la represa de Yaciret son ejemplos de ello. Por ltimo, la mencionada imposicin del criterio de rentabilidad, en detrimento del estratgico, determin una ausencia del elemento poltico en los acuerdos o contratos de comercio e intercambio energtico, dejando incluso en ocasiones la resolucin de stos en manos de privados sin ninguna intervencin estatal. Sin embargo, no debe dejar de mencionarse que en algunos casos las reformas fueron exitosas, como lo muestra el crecimiento de Petrobrs y el logro de la autosuciencia petrolera brasilea durante 2006.
2.2. Las crisis regionales del ltimo decenio: el contexto del cambio
En la ltima dcada, una serie de episodios de crisis determinaron la concientizacin por parte de las sociedades y gobiernos del Cono Sur respecto a la situacin de riesgo en que se encontraba la regin en relacin al abasto energtico. Durante el invierno de 2006 el gobierno uruguayo promueve un plan de ahorro de energa elctrica que incluye numerosas restricciones y recomendaciones para el uso pblico e industrial de energa elctrica. Iniciativas de igual tipo ya haban sido adoptadas por el gobierno brasileo en aos anteriores (particularmente en el perodo 19992002) y por el gobierno argentino, en particular en el invierno de 20078. Medidas de estas caractersticas dan cuenta de la gravedad de las situaciones en los perodos de mayor crisis, ya que su asuncin resulta problemticas para los gobiernos, debido a la antipata que despiertan en la opinin pblica y la incertidumbre que pueden
provocar en los inversores respecto a la capacidad de un pas de atender los requerimientos que nuevos emprendimientos puedan demandar. En Uruguay y Brasil la restriccin afect al consumo elctrico domiciliario e industrial, mientras que en Argentina tambin se agregaron restriccin al uso de gas natural en la industria. En todos los casos los problemas en la reservas de agua en las represas hidroelctricas son uno de los factores determinantes de la situacin. A ello se suman (segn el caso), la poca diversicacin en las respectivas matrices energticas, los vaivenes en los precios internacionales del crudo, la escasa inversin en fuentes alternativas de generacin elctrica, as como los problemas regionales en la explotacin y distribucin de gas natural a partir de la disminucin en las reservas en los yacimientos concesionados a privados en Argentina y los cambios en la poltica de Bolivia para el sector. En el caso uruguayo, el pas logra superar el perodo de mayor apuro sin alcanzar una situacin de crisis de mayor gravedad, como por ejemplo hubiesen implicado cortes elctricos zonales selectivos o la paralizacin de algn sector industrial; extremos que en cambio s fue necesario adoptar en los casos de Argentina del mismo ao y de Brasil en 2001. De todos modos, la situacin uruguaya de 2006 supone el antecedente de mayor riesgo para el suministro energtico del pas en el ltimo decenio, e implica costos muy elevados para el Estado, que debi apelar sistemticamente a las centrales termoelctricas alimentadas a base de combustibles derivados del petrleo para la generacin de electricidad. Esta experiencia evidencia la necesidad de modicar la actual matriz energtica, reduciendo la dependencia de la generacin hidroelctrica, y superando obstculos para la modernizacin del sector. Una muestra de lo imperioso de estos cambios es su admisin por actores de peso en el sector y con tradiciones arraigadas en la operativa del mismo, que a priori se podra pensar que resistiran su reforma. Por el contrario, un buen ejemplo de este reconocimiento puede ser la apertura del monopolio que sustentaba UTE en la generacin de electricidad, a travs del llamado a licitacin para la generacin de energa elctrica por parte de privados9. El hecho que esta apertura se haya realizado por primera vez en la historia de la empresa elctrica estatal durante un gobierno del Frente Amplio (a pesar de la tradicin estatista que suele atribursele a este partido), y sin recelos de parte del sindicato de trabajadores de la empresa da la pauta de la conviccin acerca de su pertinencia. En lo inmediato, los principales motivos de esta crisis parecen encontrarse en la fuerte sequa que afect la cuenca del Ro Uruguay, los elevados precios del petrleo y los problemas con el suministro de gas natural
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desde Argentina. Sin embargo, al procurar soluciones que eviten la posibilidad que esta situacin se repita, cabe llevar el problema hacia otro nivel de anlisis, reconociendo entonces la ausencia de planicacin para las distintas fuentes consideradas, as como para la composicin de la matriz energtica nacional en su conjunto. As es que, por ejemplo, se evidencia la necesidad de superar la excesiva dependencia de la energa hidroelctrica, y, por otra parte, de tan slo dos grandes plantas generadoras termoelctricas alternativas a aquel tipo de generacin (Central Batlle y La Tablada, de 80 y 220 MV, funcionando a fuel-oil y gas-oil, respectivamente). Un ltimo problema que se evidenci durante la crisis en relacin al sector elctrico fue la ausencia de una buena interconexin con Brasil (como s la hay con Argentina). As es que mientras la buena conexin con Argentina no poda ser aprovechada en su mximo 70 Megavatios el mximo que se reciba desde Brasil, que sin embargo nos abasteca hasta 500 megavatios a travs de Argentina (lo que daba cuenta del importante atraso que se tena). En otros trminos, el pas estaba varios aos atrasado en las reformas necesarias para el sector. Por otra parte, en lo que hace estrictamente al petrleo, el aumento en los precios internacionales, la inestabilidad de los precios y la importante demanda de crudo a la que llev la necesidad de apelar a la generacin termoelctrica, hicieron patentes las vulnerabilidades en relacin a esta fuente, que compone un 50% de la matriz energtica del pas. En especial, se manifest la importancia alcanzar determinadas certezas en el suministro y la estabilidad de precios, asumiendo el pas un rol ms activo en el proceso vertical, lo que incluye la explotacin de pozos petrolferos en el extranjero y la adecuacin de la renera para el procesamiento de crudos pesados. Los elevados costos que afront el pas en la generacin elctrica a partir de derivados del petrleo, permite concluir la importancia de contar con otras alternativas para los perodos de crisis de la generacin hidroelctrica (principal fuente de generacin elctrica en los ltimos decenios), entre las que claramente surge la generacin a partir del gas (ms econmica)10; pero tambin, a menor escala, la diversicacin hacia las denominadas fuentes alternativas (biomasa, elica, etc.), en las que la participacin de privados es fundamental. Finalmente, en relacin al gas natural, la experiencia reciente evidencia que poco aporta la construccin de gasoductos, en la medida que no haya acuerdos internacionales que aseguren el suministro, y mientras ste se vea atado a las contingencias del mercado argentino. As, durante 2006 y 2007 varias industrias uruguayas (papeleras, curtiembres, textiles y de materiales de construccin) debieron modicar su funcionamiento ante los recortes impuestos desde Argentina. 38
Estas circunstancias coinciden con episodios similares que han sucedido recientemente en los dems pases de la regin, en particular Brasil y Argentina. En el primero, la crisis energtica tambin se manifest principalmente en el suministro de electricidad, aunque con anterioridad y mayor gravedad que la crisis uruguaya. El motivo principal fue tambin un importante componente de generacin hidroelctrica en la matriz energtica, a partir del aporte que realizaran varias represas, y la excesiva dependencia del petrleo como principal fuente alternativa, a travs de plantas termoelctricas. Sin embargo, este caso tiene importantes diferencias respecto al uruguayo, al tener un nivel de consumo mayor en trminos absolutos, y una mayor participacin del consumo industrial sobre el total. Tambin la desregulacin promovida para el mercado elctrico y la asociacin de Petrobrs con capitales privados implica ciertas diferencias a considerar al comparar las soluciones promovidas en el caso uruguayo. Las medidas principales tomadas para resolver esta cuestin fueron la transformacin del sistema de generacin de electricidad, promoviendo el desarrollo de plantas a base de gas natural, y la bsqueda de medios para garantizar el autoabastecimiento de petrleo, que nalmente fue alcanzado en 2006. Por el lado de Argentina, el sistema energtico nacional tiene numerosas diferencias con el uruguayo y el brasileo, dadas la escasa participacin estatal, producto de las fuertes privatizaciones de la dcada de 1990 y la gran dependencia del gas natural en la matriz energtica nacional. Por el momento, las principales medidas del gobierno pasan por una mayor incidencia y control estatal sobre los privados, la constitucin de una empresa estatal y una planicacin energtica ms activa. En ambos pases se ha constatado un cambio hacia una poltica exterior ms activa en relacin al sector, la que se maniesta no slo en el vnculo con otros pases, sino tambin en la incidencia del Estado sobre las acciones de privados que impliquen alguna relacin con el mbito externo, como por ejemplo el mayor control que el gobierno de Nstor Kirchner impuso sobre las exportaciones de gas. En todos los casos se identica una clara intencionalidad de garantir mayores niveles de seguridad y soberana energtica que los existentes hasta las respectivas crisis, incluso en desmedro de lo que implicara un adelanto en cuestiones de integracin a travs del establecimiento de un mercado comn energtico que permita a los pases vecinos acceder en igualdad de condiciones a los recursos. Esto muestra como la seguridad energtica no necesariamente coincide con la integracin energtica, sino que depende de la modalidad en que sea planteada cada una de ellas. De este modo puede afirmarse que existe un cambio importante en la poltica exterior para el
sector energtico en la regin en los ltimos aos (y en particular durante 2005 y 2006 para Uruguay y Argentina), mostrndose mucho ms activa a partir de las respectivas crisis. La relativa novedad de esta cuestin, al menos respecto al perodo inmediatamente anterior, ha determinado a su vez que no siempre haya un nivel adecuado de coordinacin entre las ocinas encargadas de la poltica exterior y de la planicacin y administracin energtica. Por lo dems, tampoco parece razonable culpar nicamente de esta situacin a las reformas promovidas por el neoliberalismo, ya que en muchos casos las crisis estn mucha ms sustentadas por los errores de los gobiernos en su implementacin. A modo de ejemplo, el Consenso de Washington mencionaba especialmente la necesidad que el Estado continuara participando activamente en sectores estratgicos como el energtico:
Algunas reas de gastos se consideran en forma ms benevolente, especialmente las que tienen carcter de inversin ms que de consumo, []. Por lo tanto, existe un consenso bastante amplio respecto a que las inversiones en infraestructura, [], deben recortarse menos, o incluso incrementarse. (Williamson, 1990: 33).
Esto permite relativizar la responsabilidad que algunos autores atribuyen a las reformas estructurales recomendadas por los organismos internacionales en el surgimiento de las respectivas crisis (p.e., Lahoud, op. cit.). La falta de controles a las concesiones a privados en Argentina, la falta de inversin pblica en el sector en Uruguay durante quince aos, y la negligencia gubernamental en la gestin de los embalses en Brasil, por citar algunos ejemplos, parecen haber tenido una cuota aparte de responsabilidad en los problemas.
2.3. El cambio en la poltica energtica post-consenso de Washington
En pocas recientes, coincidiendo en parte con las respectivas crisis, los gobiernos de los tres pases han ido desarrollando cambios en sus polticas energticas. El giro se centra en el reconocimiento del valor estratgico de los recursos energticos, ms all de su valor de mercado. As, a partir de las diferentes crisis, los Estados de la regin vuelven a asumir un rol preponderante en la planicacin energtica, asignndose a sta un valor fundamental en las polticas pblicas de desarrollo. Comienzan a realizarse esfuerzos para mejorar el nivel de seguridad energtica, a la vez que se intenta recuperar la soberana sobre los recursos, en aquellos casos en que las reformas haban determinado una prdida de control sobre la explotacin de los mismos. Una gran parte de las medidas tomadas en el marco de estas nuevas polticas energticas se vinculan con el mbito externo, las que se detallan en el siguiente
apartado. Lo que a continuacin se presenta es tan slo un panorama general de estas polticas para los tres pases en cuestin, profundizando en la descripcin del caso uruguayo. Coincidiendo con el cambio de lineamiento poltico de muchos gobiernos de la zona, las iniciativas continentales de apertura econmica son abandonadas por muchos pases, destacndose el fracaso del ALCA a partir de la Cumbre de Mar del Plata de diciembre de 2005. En cambio, parecen asumir nuevos bros las iniciativas de integracin regional, aunque con una mayor profundizacin en su dimensin poltica, y menor nfasis en lo econmico y comercial (se ampla el MERCOSUR con el ingreso de Venezuela durante 2006, se inicia la Comunidad Sudamericana de Naciones en diciembre de 2004). En este marco, las Iniciativa Energtica Hemisfrica, que ya haba sido abandonada aos atrs, viene a ser suplantada por el programa PETROAMRICA, impulsado formalmente desde el ao 2004 por el gobierno venezolano (op. cit.), y al que en los aos posteriores se van adhiriendo pases latinoamericanos, a partir de reuniones de ministros de energa de Sudamrica y Latinoamrica. Esta iniciativa se desarrolla conjuntamente a una serie de giros hacia gobiernos de izquierda acontecido en varios pases de Sudamrica, lo que adems coincide con un ciclo de crecimiento econmico e impulso neodesarrollista en la regin; y con las denominadas reformas estructurales de segunda generacin, que intentan corregir las reformas neoliberales de la dcada de 1990 (la reforma de las reformas, segn el concepto de FrenchDavis, 2006). El programa PETROAMRICA apunta a una cooperacin energtica latinoamericana en un sentido contrario al de la IEH, procurando que los Estados vuelvan a tener capacidad de decisin y herramientas de accin sobre la planicacin energtica de un pas, ya sea para la explotacin o el aprovisionamiento (Rodrguez, 2004).11 El programa comienza a ser esbozado en 2003, en una declaracin de la Organizacin Latinoamericana de Energa (OLADE); luego en las declaraciones de Margarita (2004) y Caracas (2005), surgidas de sendas reuniones de Ministros de Energa de Amrica del Sur. Como se deduce de estos sucesos, Venezuela ha tenido un rol central en el planteo y su promocin, en el marco de su poltica de integracin energtica. En resumen, PETROAMRICA podra denirse como un proyecto de [] construccin de interconexiones y acuerdos de suministro de hidrocarburos en trminos preferenciales. (Ruiz-Caro, 2006). Estos acuerdos no son generales, como los previstos por la IEH, sino subregionales o bilaterales. Para los acuerdos subregionales, se ha sugerido una distincin, al
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interior del programa, entre las coordinaciones a nivel de diferentes regiones o en articulacin con proyectos de integracin regional anteriores. As se diferencia PETROCARIBE, PETROANDINA y PETROSUR, con la particularidad que Venezuela integra los tres proyectos, en calidad de principal proveedor de crudo. No obstante, los principales avances que se han desarrollado hasta el momento se enmarcan en acuerdos bilaterales, donde una de las partes es Venezuela. A este nivel, se han suscrito numerosos acuerdos para garantizar el suministro de crudo a pases incluidos en el programa; facilitar su pago, con planes de nanciacin y posibilidades de hacer parte de este con bienes y servicios; realizar inversiones conjuntas en exploraciones y construccin de infraestructura Entre los postulados acordados entre los ministros de energa del continente en la creacin del programa, se incluyen algunos elementos que dan cuenta de las diferencias de orientacin respecto a la IEH. Entre otros, se destaca el nfasis en el trabajo con empresas estatales (sin por ello excluir la articulacin con el sector privado), la necesidad de reducir los efectos del incremento de la demanda mundial, los factores especulativos y geopolticos sobre los costos del petrleo, el reconocimiento de los Estados a administrar la tasa de explotacin de sus recursos energticos, el impulso a iniciativas que respalden los intercambios de crudo en complementariedades econmicas y la necesidad de inversiones conjuntas en exploracin, explotacin, procesamiento y transporte de petrleo y sus derivados (Ibd.; Declaracin de Caracas). Asimismo, tambin a impulso de Venezuela, se procura avanzar hacia la integracin gasfera. Este sector haba tenido un importante desarrollado en el Cono Sur en el perodo anterior, a travs de la explotacin de los yacimientos argentinos y bolivianos principalmente a nivel privado. Naturalmente, este sector posee algunas especicidades importantes en relacin a sus modalidades de transporte, que dicultan avanzar rpidamente en el aumento del comercio. De hecho, suele armarse que mientras el petrleo es una commodity mundial, el gas por ahora se ve fuertemente restringido a los mercados regionales (pues el transporte en barco de GNL est poco desarrollado). En este marco, en 2006 se hace el publicitado lanzamiento del Megagasoducto del Sur, un proyecto de dimensiones gigantes y dudosa viabilidad, que propone interconectar los yacimientos venezolanos con el Sudeste brasileo y Buenos Aires. El proyecto fue cuestionado desde un comienzo respecto a su rentabilidad, dado que implicara construir un gasoducto de miles de kilmetros, con una inversin que slo se recuperara en el muy largo plazo y que llevara el metro cbico de gas a precios bastante elevados en relacin a lo que 40
hoy se paga por el gas boliviano (que an mantiene reservas importantes en sus yacimientos). No obstante, el proyecto tiene una notoria importancia retrica en la dinmica de la poltica regional (al menos hasta mediados de 2007, cuando desaparece de la agenda sin mayor avance), coincidiendo con la concrecin de la Comunidad Sudamericana de Naciones y la incorporacin de Venezuela al Mercosur. As, este ejemplo tambin sirve para mostrar como la inclusin de la cuestin energtica en la agenda poltica regional va en ocasiones mucho ms all de la efectiva preocupacin por la seguridad energtica, implicando intereses estrictamente polticos. Sin embargo, es indudable que durante este perodo de cambio en los gobiernos de la regin (que tentativamente se podra ubicar entre 2001 y 2006), la energa comienza a ser un tema de la agenda de las relaciones internacionales en la regin, contribuyendo a la bsqueda de la seguridad energtica de todos los pases, y ya no solamente su tratamiento comercial. A su vez, se intenta buscar complementariedades entre los pases, para evitar cuellos de botella en los que la garanta de abasto corra riesgo, o quede exclusivamente en manos de privados. Este cambio se realiza en consonancia con la actual expansin del concepto de seguridad energtica que comienza a [] abarcar la proteccin de toda la cadena de suministros y la infraestructura, lo que es una tarea ingente. (Yergin, 2006: 62), y no slo la produccin primaria. En Uruguay la nueva poltica energtica coincide con la asuncin del gobierno de Tabar Vzquez, siendo los principales responsables de la misma el Ministerio de Industria, Energa y Minera, la Direccin de Energa (dependiente de ste), la empresa elctrica estatal UTE y la de combustibles ANCAP. La dependencia de fuentes externas, ante la ausencia de yacimientos de hidrocarburos, determina que una gran parte de las acciones implementadas estn relacionadas con el mbito externo. Sin embargo, tambin se incrementa la inversin en iniciativas nacionales para la mejora del sistema energtico, y se buscan inversores del exterior dispuestos a participar en las mismas. En este sentido, entre los cambios ya desarrollados, se incluye la instalacin de una nueva planta de generacin elctrica de ciclo combinado en Puntas del Tigre, de 200 MV. Adems se implement la entrada en vigencia del marco regulatorio del mercado elctrico (aprobado en 1997), que permite la participacin de privados, abrindose licitaciones para la generacin de electricidad mediante energas alternativas; y se abri la licitacin para la generacin elica, formulndose la meta de contar con un parque elico de entre 250 y 300MW hacia 2010.
En el caso de Brasil, su gran desarrollo industrial y la posibilidad de recurrir a recursos propios para solucionar el suministro de petrleo y electricidad hacen que el sector externo haya tenido una gran importancia, pero no excluyente como en Uruguay. La nueva poltica energtica, iniciada hace ya varios aos, se centra, por un lado, en alcanzar el autoabastecimiento petrolfero, y, por otro, en diversicar la matriz energtica en general y las fuentes de generacin elctrica en particular. En este marco Petrobrs tuvo un gran crecimiento, una expansin hacia diversos pases de Amrica12 y frica, y una serie de transformaciones institucionales, que permiten que hoy se encuentre entre las diez mayores empresas petroleras del mundo. Entre los elementos de esta transformacin se destaca la innovacin tecnolgica, la inversin fuera del pas, la expansin hacia los sectores gasfero y elctrico, y su constitucin como empresa mixta. Entre los elementos a mencionar como ejemplo del cambio hacia la seguridad energtica an en detrimento de la rentabilidad en el corto plazo- se destaca el desarrollo de una tecnologa propia de explotacin de yacimientos martimos en aguas profundas. Esto implica un encarecimiento de la produccin, hasta llegar al mayor costo por barril entre los pases productores del continente, pero maximizando la exploracin y explotacin de recursos nacionales. Finalmente, la meta de autoabastecimiento fue alcanzada en 2006, lo que se erige como un importante logro en pos de la seguridad energtica. En lo que hace a la diversicacin de la matriz energtica y del sistema de generacin elctrica, se destaca la permanente inversin en proyectos de desarrollo tecnolgico de biocombustibles y la conversin de una parte de la industria de la regin Sudeste hacia el consumo de gas natural. Finalmente, para el caso argentino, la poltica energtica desarrollada a partir de la asuncin de Nstor Kirchner se plante reconstruir un sistema energtico nacional que haba sido desmantelado y privatizado durante las reformas de la dcada de 1990. En tal sentido, las principales medidas consistieron en un mayor control de las empresas privadas que actan en el pas. Principalmente a travs del Ministerio de Planicacin se empez a vigilar el cumplimiento de una serie de condiciones estipuladas para las acciones de privados, las que no siempre se estaban practicando. Entre estas se incluye el control de precios del mercado, de la relacin entre exportaciones y el suministro del mercado interno (cambio que afect a Uruguay y, con mayor gravedad, a Chile), de la tasa de explotacin de los recursos, y de la correlacin entre sta y la exploracin de nuevos yacimientos. La otra medida importante fue la creacin de ENARSA, una empresa energtica estatal, que permite al Estado recuperar la posibilidad de tener un rol activo en la situacin energtica.
3. Las polticas exteriores para el sector energtico

3.1. Las obvias diferencias
A modo de punto de partida para el estudio del problema energtico en la regin, se entiende que la presentacin antecedente resulta suciente para comprender mejor la importancia la poltica exterior para el sector, as como algunas particularidades de ste que la contextualizan. Como resumen de estos elementos, pueden sealarse las siguientes constataciones. En primer lugar, que en el mediano y corto plazo (considerando un perodo de hasta cincuenta aos), los sistemas energticos de la regin continuarn estando constituidos mayoritariamente por las fuentes de energa que hasta ahora los componen: hidrocarburos y energa hidroelctrica. Los costos de una transformacin radical que permita una participacin importante de las denominadas energas alternativas resultan demasiado elevados para el corto plazo, y los datos son claros respecto a que el nivel de reservas de gas y petrleo en la regin son ms que sucientes para los prximos cincuenta aos, an aumentando el nivel actual de explotacin. Si bien la energa nuclear puede continuarse desarrollando en Argentina y Brasil, no se prev que aumente notablemente su participacin en las matrices energticas en los prximos decenios, lo que tampoco sucedera para las otras energas alternativas. En segundo trmino, se verica que los tres pases considerados dependen del mbito externo para la satisfaccin de sus demandas de por lo menos una de las tres fuentes de energa principales, y continuarn hacindolo en los prximos decenios. Uruguay depende del exterior para la totalidad de su consumo de gas y petrleo. Argentina depende cada vez ms del gas del exterior, ante la acelerada disminucin de sus reservas. Finalmente, Brasil recin alcanz en 2006 el autoabastecimiento de petrleo, dependiendo adems del gas Boliviano. A su vez, en los tres pases las plantas hidroelctricas, que son un componente sustancial de los respectivos sistemas de generacin elctrica, son de carcter binacional. En tercer lugar, se observa que a partir de recientes crisis sufridas, la planicacin energtica se vuelve central, reconociendo la prioridad estratgica del sector. A su vez, la consideracin del punto anterior hace que el relacionamiento exterior asuma un rol preponderante en las respectivas polticas de planicacin. Eso no se debe slo a la mencionada dependencia, sino tambin a que el mbito regional puede ser una fuente de garanta de suministro, lo que se contrapone a la incertidumbre que se asocia al mercado internacional energtico a nivel mundial.
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Admitidos estos elementos comunes a los tres pases como punto de partida, comienzan a emerger diferencias importantes en el desarrollo de sus polticas externas para el sector. Muchas de ellas se explican por caractersticas intrnsecas a los propios pases. As por ejemplo, las dismiles escalas determinan obvias diferencias de la poltica que desarrolle Brasil en relacin a la de Uruguay, ya que cuentan con diferentes recursos y necesidades. Esto hace que Brasil, con sus dimensiones continentales, pueda apuntar a una autosuciencia en la generacin elctrica a partir de su parque hidroelctrico compuesto por varias cuencas diferentes y complementarias en sus perodos de lluvias; lo que, Naturalmente, es imposible para un pequeo pas como Uruguay. No obstante, en otros casos son las diferencies en las modalidades de polticas exteriores las que determinan la existencia de diferencias en la implementacin de las polticas externas sectoriales. As pudo observarse, por ejemplo, en los diferentes modos en que Argentina y Brasil afrontaron la situacin surgida con Bolivia, como consecuencia de las modicaciones en el rgimen de explotaciones y exportaciones gasferas impuesto por el gobierno de Evo Morales, en mayo de 2006.
3.2. La poltica exterior uruguaya para el sector
En este marco, las principales acciones de la poltica exterior uruguaya en el sector energtico durante 2006 se centraron en el sector petrolero, especialmente en el aprovechamiento de las ventajas ofrecidas por la poltica regional venezolana. En el marco de la iniciativa Petroamrica, impulsada por el gobierno de Chvez, se asegur el suministro de la totalidad del petrleo utilizado por el pas (hasta 60.000 barriles diarios), en trminos favorables. A travs de estos acuerdos, suscritos al da siguiente a la asuncin del gobierno de Tabar Vzquez, en 2006 hubo un ahorro en compra de petrleo de alrededor de U$S 5.000.000.13 En el marco de las relaciones bilaterales con Venezuela, tambin se acord reformar la renera de La Teja (a travs de una sociedad externa, que indirectamente canalizara una importante inversin de PDVSA), amplindola alrededor de un 20%, modernizndola, aumentando la proporcin de gas-oil que se obtiene del 42% actual a cerca de un 52%, y adecundola para la renacin de petrleo pesado. A su vez, la capacidad de renacin de la planta excedera el mercado interno, lo que permitira vender parte de la produccin a Argentina, o volver a vendrsela a Venezuela, que actualmente se encuentra con un gran dcit en la regin para la renacin de crudos pesados.14 Asimismo, se acord una asociacin entre PDVSA y ANCAP para la explotacin conjunta de un pozo de petrleo pesado en la Faja del Orinoco, al que se 42
sumara ENARSA (supuestamente con un 60% de propiedad de PDVSA, un 20% de ENARSA y otro 20% de ANCAP) y, eventualmente, podra hacerlo la estatal chilena ENAP. Se calcula que este pozo proveera a Uruguay de al menos 50.000 barriles diarios, que asegurara el autoabastecimiento y eventual exportacin, ya que el consumo promedio actual se ubica en 43.000 barriles diarios. De este modo, se calcula que entre la explotacin directa de este pozo por ANCAP y la reforma de la renera de La Teja, la empresa lograra un ahorro de entorno al 20% sobre el precio que se paga por barril en el mercado internacional. Por otro lado, tambin se acord con Petrobrs la exploracin del subsuelo martimo uruguayo en busca de posibles yacimientos de gas o petrleo, aunque esta iniciativa no prosper. Otras acciones surgidas durante el ao, pero que rpidamente quedaron descartadas, fueron la exploracin del subsuelo martimo argentino en asociacin con la empresa Repsol y la explotacin de un pequeo pozo en Neuqun. En el primer caso, la participacin de Uruguay en Petroamrica se inscribe en los sucesivos acuerdos rmados entre los presidentes Tabar Vzquez y Hugo Chvez. En el resto de los casos la principal iniciativa corri por cuenta del presidente de ANCAP, Daniel Martnez, no obstante lo cual es claro que el mbito poltico coadyuv para favorecer el establecimiento de los acuerdos (considrese, por ejemplo, la coincidencia de esto con el ingreso de Venezuela al MERCOSUR). Asimismo, la decisin nal de emprender la reforma de la renera con PDVSA, y no con Petrobrs (con la que tambin se haba negociado) responde tanto a criterios tcnicos como polticos, evaluados en la fase inicial del proceso de toma de decisin. Los primeros pasan por la bsqueda de garantizar la seguridad de suministro, a travs de la articulacin de la adecuacin de la planta para el renamiento de petrleo pesado con el derecho de explotacin sobre un pozo de este tipo de crudo: la posibilidad de armar un paquete que incluya la adaptacin de la renera para petrleos pesados y la explotacin de un pozo en la Faja del Orinoco facilita el tratamiento conjunto de la seguridad de abasto y de precios econmicos en relacin a diferentes etapas del proceso vetical. Si bien el crudo pesado tiene un costo mayor de extraccin, la explotacin de este pozo implica una fuerte apuesta a favor de la seguridad energtica de Uruguay, ya que el abastecimiento que se logre a travs de este medio se mantiene relativamente independiente de la inestabilidad del precio internacional del crudo. En relacin a los polticos, se destaca el mayor aporte a la inversin que ofrece PDVSA respecto a Petrobrs, y el respaldo que implica el fuerte acercamiento del pas con Venezuela durante el gobierno de Vzquez (al menos hasta noviembre de 2006, cuando Chvez no
particip de la Cumbre Iberoamericana desarrollada en Montevideo), frente a la negociacin con una empresa mixta, que muestra mayor independencia del poder estatal que PDVSA. Contrariamente a lo sealado por algunos polticos, la ventajosa propuesta venezolana no parece deberse simplemente a la generosidad que la empresa venezolana est mostrando por el aumento de sus regalas (asociado a la nueva Ley de Hidrocarburos de 2001). Por el contrario, en el caso de la renera, el inters venezolano es que se instalen plantas de renamiento de crudo pesado en la regin (evitando los mencionados cuellos de botella, y asegurando que esta etapa del proceso quede en manos de NOCs). De hecho, la capacidad de renamiento prevista a partir de la ampliacin superara el consumo nacional, lo que se espera dirigir a exportaciones hacia Argentina. Respecto a la explotacin de la Faja del Orinoco, resulta conveniente al pas caribeo la generacin de intereses de otros Estados en su territorio, ante la percepcin por parte de su gobierno de amenazas extranjeras, en especial de Estados Unidos. De este modo, los principales avances efectivamente implementados en la poltica exterior del pas en relacin al sector petrolfero se centran en los acuerdos con Venezuela15. En este sentido, recientemente se resolvi formar un paquete y negociar conjuntamente la reforma de la renera y la explotacin del pozo de la Faja del Orinoco. La viabilidad ser estudiada por cuatro comisiones conjuntas de trabajo: una sobre la renera, otra sobre el pozo, otra sobre los temas legales que conllevan las asociaciones entre empresas para ambos proyectos, y una cuarta de anlisis de los mercados en la regin y en el mundo. Por otra parte, tambin se concretaron importantes acciones en relacin al sector elctrico, acordando la instalacin de una interconexin con Brasil apta para hasta 500 megavatios (Lnea de Interconexin Elctrica de gran Porte San Carlos de Maldonado-Presidente Mdici), para la cual Uruguay ya llam a licitacin. Esta obra resulta un avance importante, si se considera que Uruguay compr electricidad a Brasil durante 2006 en cantidades del orden de los 500 megavatios, pero siempre a travs de Argentina por la ausencia de una interconexin adecuada. Esto se explica por la grosera asimetra de las interconexiones que el pas tiene con los vecinos (2000 megavatios con Argentina, frente a 72 con Brasil), tambin producto de la falta de planicacin energtica. Si bien no hay un acuerdo que garantice el abastecimiento elctrico a travs de esta lnea, el hecho de contar con la infraestructura habilita una serie de posibilidades importantes para que el pas cuente con un espectro ms amplio de alternativas ante episodios de crisis como el sufrido en 2006; as como la eventual exportacin de electricidad a Brasil, como
sucedi durante la crisis de 2001. A partir de esta conexin es posible mantener el suministro elctrico sin recurrir a la costosa generacin termoelctrica. Adems presenta una tercer alternativa a la compra de electricidad a Argentina (a la que repetidamente debi acudirse durante 2006), y ofrece la posibilidad de sumar Uruguay a las oportunidades de complementariedad que el Sur brasileo tiene respecto al resto del pas, en la red elctrica brasilea, en el marco de los ciclos verano/ invierno y da/noche. Adems se anunci un proyecto complementario, consistente en la construccin de una lnea conversora de energa elctrica que llegue a la planta de Salto Grande, sobre el que hasta el momento no hubo mayores avances. Adems de estos proyectos de mediano y largo plazo, se mantuvo el intercambio de electricidad a Argentina y Brasil: se renovaron en general los contratos con ambos, y se acordaron compras extras en repetidas ocasiones16. A su vez, durante la crisis Argentina en el invierno de 2007, se provey electricidad en varias ocasiones, con semanas en las que se export un promedio de hasta 500 MV, lo que represent tener en funcionamiento continuo las tres plantas termoelctricas, adems del excedente total de Salto Grande. Finalmente, se mencion alguna posibilidad a futuro de compra de energa elctrica a Paraguay, iniciativa sobre la que tampoco se avanz. El principal actor estatal en relacin a esta rea fue el Ministerio de Industria, Energa y Minera (MIEM), fundamentalmente a travs del subsecretario Martn Ponce de Len, pero tambin han participado el ministro Jorge Lepra y el director de energa, Gerardo Triunfo. Llama la atencin la escasa participacin de los directores de UTE en la estructura decisional de estas acciones. As parece sugerirse que la equiparacin de UTE con ANCAP como empresas pblicas no se maniesta en la aplicacin de su autonoma para la negociacin con el exterior. Finalmente, en relacin al sector gasfero, se han planteado numerosas iniciativas para hacer llegar cantidades mayores y constantes del recurso al pas en el mediano plazo, ninguna de las cuales se ha concretado hasta el momento. En algn momento Chvez propuso que el proyectado Megagasoducto del Sur tambin abastezca al pas; planteo al que no se hizo mencin de parte de ningn funcionario del gobierno, excepto alguna referencia relativamente vaga del presidente Vzquez. A su vez, durante 2006, se ha insistido en la adquisicin de gas Boliviano, habindose llegado incluso a rmar un acuerdo de integracin energtica con este pas, que asegura el suministro mnimo de 500.000m3/da durante 10 aos. Sin embargo, an no hay soluciones concretas, mientras se mantenga el problema respecto a cmo hacer llegar el gas desde aquel pas. En este sentido, nuevamente se articulan
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aspectos tcnicos y polticos (al igual que como sucede en la denicin sobre la reforma de la planta de La Teja), aunque en este caso tal vez esto conlleve algunas contradicciones. El principal empuje poltico se encontr en la denominada Cumbre de Asuncin, en abril de 2006, en la que los presidentes de Uruguay, Bolivia y Paraguay (con la presencia de Chvez) acordaron evaluar la construccin de un gasoducto que una los yacimientos de Tarija, en Bolivia, con Uruguay, atravesando Paraguay y el Sur de Brasil (esto ltimo sin consultar a Brasil, sino por iniciativa de Vzquez, frente a la desconanza que le generaba su pasaje por Argentina). Este proyecto se ubica en el contexto del relanzamiento del proyecto de integracin UruBoPa, del que adems apareci como el principal elemento. Chvez propuso su nanciacin a travs de la Corporacin Andina de Fomento, y se acord comenzar a estudiar el proyecto. Desde entonces, no se ha vuelto a mencionar el proyecto, excepto durante la visita del canciller boliviano a Uruguay en octubre de 2006, cuando fue referido por Gargano. En este sentido, el impulso o respaldo a este tipo de iniciativas de parte de actores responsables de la poltica exterior del gobierno, pero ajenos al sector energtico, hace pensar en un uso fundamentalmente retrico del tema. Esta cuestin no es patrimonio exclusivo de Uruguay; por el contrario, es algo generalizado en la regin, como lo muestra el tema del Megagasoducto del Sur, que tuvo su cenit en 2006, mientras se discuta la incorporacin de Venezuela al MERCOSUR; y fue prcticamente abandonado en 2007, coincidentemente con algunas tensiones entre Venezuela y Brasil17. A su vez, la ausencia de informes tcnicos sobre la viabilidad del proyecto da la pauta sobre la seriedad de la idea. Sin embargo, desde la perspectiva de estos actores tcnicos, el estudio de asegurar un mayor abasto de gas boliviano es planteado a travs de un involucramiento uruguayo en el proyectado gasoducto del Noreste argentino (Gasoducto del NEA). As es que en las oportunidades en que los actores tcnicos (como el subsecretario del MIEM, Ponce de Len, o el presidente de ANCAP, Daniel Martnez) hicieron referencias serias a la posibilidad de un gasoducto, siempre fue respecto a este proyecto. El principal cuestionamiento respecto al mismo pasa por las dudas argentinas acerca de si Bolivia est dispuesta a rmar un contrato a largo plazo (como el que actualmente revisa con Brasil, hasta 2019 y por entre 20 y 30: de m3 diarios) a precios que Argentina considere razonables (Argentina, con un contrato anual, slo compra 7,7: de m3, a un precio solidario de 3,18 dlares el milln de BTU). En caso que se concrete el Gasoducto del NEA, y la participacin uruguaya en ste, se prev su conexin 44
al Gasoducto del Litoral. Esto posibilitara adems la instalacin de una planta generadora de electricidad a base de gas. De este modo, en relacin a las alternativas planteadas para la instalacin de gasoductos que aseguren la llegada de abasto suciente para el consumo directo de gas y la generacin elctrica, es posible observar determinadas diferencias entre las acciones de poltica exterior (en tanto poltica pblica que se proyecta hacia el exterior, en particular otros pases) emprendidas por los actores estrictamente polticos (en particular presidente y canciller), de aquellas otras llevadas adelante por los encargados de desarrollar la poltica energtica del pas (del ministerio de energa y de las empresas pblicas correspondientes). En principio, esto podra estar relacionado con determinado nivel de fragmentacin en el proceso de toma de decisiones de la poltica exterior, (Russell, 1990: 258), asociado al involucramiento de diferentes actores, algunos de ellos especializados en la materia (tcnicos) y otros no tanto. Asimismo, podra sumarse a esto diferencias de evaluacin de los distintos actores, coincidentes con sus mbitos de inters. Sin embargo, tambin debe considerarse la cuestin de que en muchas ocasiones el tema energtico es utilizado como recurso de la poltica exterior que se vuelve medio para nes polticos. As se evidencia en el planteo del Megagasoducto del Sur, prcticamente limitado a la retrica poltica. Posiblemente tambin pueda hallarse este trasfondo en el planteo del UruBoPa, en el marco de una Cumbre de Asuncin que tambin era un llamado de atencin a Argentina y Brasil de parte de los dos socios menores del MERCOSUR (ante su descontento con el funcionamiento del bloque) y de Bolivia (prxima a modicar su rgimen de explotacin de hidrocarburos). A su vez, la participacin de Chvez en dicha cumbre se asocia a la disputa con la que Venezuela amenaza a Brasil en el mbito regional. Por lo dems, tanto el proyecto del Megagasoducto del Sur, como el UruBoPA parecen haber perdido la fuerza que tuvieron durante el ao 2006. As es que en 2007 se pas a plantear la posibilidad de instalar una planta de regasicacin en el Ro de la Plata para la importacin de Gas Natural Licuado (GNL). En un comienzo se propuso la construccin de la misma en Montevideo, llegando incluso a suscribirse sendos memorandos de entendimientos de las empresas pblicas uruguayas involucradas (ANCAP y UTE) con Petrobrs y British Gas (que ya est construyendo una planta similar en Chile) para analizar la posibilidad. Se continuaron especialmente las tratativas con Petrobrs, que mostr particular inters en evaluar la instalacin de la planta en Rocha y facilitar la exportacin hacia el Sur de Brasil. Posteriormente, en Mayo de 2007, y ante la perspectiva de una nueva crisis del suministro
de gas en el invierno argentino, Argentina y Uruguay suscribieron un acuerdo poltico en el que se expresaba el mutuo inters por la planta que se proyectaba en Uruguay. Para ello se adaptara el gasoducto Cruz del Sur que une ambos pases, cambindole el sentido. En Uruguay incluso se especul con la posibilidad de hacer la exportacin a Argentina en forma de electricidad, instalando una gran planta generadora en el pas. Sin embargo, posteriormente PDVSA sugiri la posibilidad de establecer una planta regasicadora en Argentina, expresando Uruguay su inters de manera inmediata. De este modo, la planicacin energtica vuelve a quedar de rehn del juego poltico regional, dependiendo del apoyo de Brasil o Venezuela, en el marco de la disputa que mantienen por el liderazgo regional.
As se observa que la gran mayora de estas medidas de poltica exterior para el sector se desarrollan en el mbito regional, con la nica excepcin de la generacin elica, y la eventual participacin de una empresa francesa en la exploracin del subsuelo marino. Adems, la totalidad de ellas son llevadas adelante en el mbito gubernamental, sin ninguna participacin de privados en su desarrollo ni en la estructura decisoria, a pesar que algunas puedan implicar a actores no estatales en sus implicancias. Un elemento que parece variar de una a otra medida es el mayor o menor peso que asumen, segn el caso, los criterios tcnicos y polticos. As es que, por ejemplo, en relacin a la renera de La Teja, parece que elementos de poltica internacional incidieron sobre el criterio tcnico, al momento de afrontar la eleccin
Cuadro 1: Iniciativas uruguayas para el sector en vnculo con el exterior Proyecto Renera de La Teja Pozo de Faja del Orinoco Accin
Ampliacin, adaptacin para petrleo pesado Explotacin conjunta de pozo (50.000 barriles diarios)
Actor nacional
ANCAP, Martnez ANCAP,Martnez
Fuente de Pas energa implicado

Petrleo Petrleo Venezuela
Actor externo
Costo (U$S)
500: 100:
PDVSA (estatal) Venezuela, PDVSA Argentina? Enarsa? Venezuela PDVSA Petrobrs Min. de energa Min. de energa Min. de planif. Privados
Petroamrica / PetroSur Suministro de petrleo Exploracin martma Interconexin San Carlos Mdici Compra de electricidad a Brasil Compra y venta de electricidad a Argentina Convocatoria generacin elica Gas boliviano UruBoPa
Vzquez Lepra (hasta 60.000 barriles diarios) Martnez Exploracin de yacimientos ANCAP, Martnez Interconexin (hasta 500 MW) Contrato de suministro (500 MW) Contrato de suministro (min 150 MW) Parque elico (hasta 10 MW) Contrato de suministro a 10 aos. Mnimo 500.000m3/da Construccin gasoducto Lepra - UTE
Petrleo
Petrleo / Brasil, gas Francia? Electricidad Brasil
150: nancia BM
Lepra UTE Lepra UTE MIEM, Ponce de Len Martnez
Electricidad Brasil Electricidad Argentina Elica / Espaa electricidad Gas Bolivia
10:
Vzquez - Gargano Gas
Bolivia, Paraguay Argentina Venezuela, Argentina, Brasil, Bolivia? Brasil, Argentina, Venezuela
YPFB Min. Hidrocarburos Duarte, 20.000: Morales, nancia Chvez CAF Enarsa Chvez, Kirchner 200.000 :
Gasoducto del NEA Gasoducto del Sur
Construccin gasoducto. De 2 MIEM, Ponce de a 5: m3/da Len Construccin de Vzquez megagasoducto
Gas Gas
Planta de regasicacin Construccin de la planta. 8:-10:m3/da en Uruguay Planta de regasicacin Participacin en la construccin de la planta en Argentina
Fuente: Elaboracin propia
Lepra - MartnezUTE - Ruchanski
GNL
Lepra-Martnez
GNL
Petrobrs - Julio De Vido British gas Argentina - Min. de Venezuela Planif. PDVSA
400: - 500:
600:
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entre las propuestas alcanzadas con Petrobrs y PDVSA. Por el contrario, en el caso del gas, parece que el criterio poltico ha primado en las acciones iniciadas, no obstante lo cual no se ha avanzado en la implementacin de las decisiones, lo que se observa claramente en el caso del proyecto UruBoPa y la Cumbre de Asuncin.
2.3. El anlisis de la poltica exterior uruguaya para el sector energtico
En base a esta descripcin de las principales acciones de la poltica exterior uruguaya para el sector energtico, se puede comenzar el anlisis partiendo de la distincin sugerida por Bernal-Meza (2000) entre agenda, objetivos y estilos de poltica exterior. En este marco, la agenda parece centrarse en las negociaciones con pases de la regin, especialmente con aquellos con los que se ha concentrado el relacionamiento externo del pas durante la administracin de Vzquez, es decir: Argentina, Brasil y Venezuela; y, en ocasiones ms puntuales, Bolivia y Paraguay. Si bien esto no es casual, sino que se sustenta en una poltica de integracin y cooperacin regional que ha signado las polticas externas del conjunto de estos pases en los ltimos tres o cuatro aos, tambin deben sealarse algunos elementos que coadyuvan a que se de esta coincidencia, que permiten relativizar la visin primaria de que se trate de una coordinacin entre la alta poltica exterior y la sectorial. En primer lugar, es evidente que para el sector elctrico y, en principio, tambin para el gasfero (al menos mientras no se concrete la opcin por el GNL), la mayor parte de las relaciones deben desarrollarse con pases de la zona, exceptuando la posibilidad de recibir inversiones o cooperacin tcnica de otros pases (como sucede en los casos de Francia y Espaa). En cambio, en el caso del sector petrolfero, la coincidencia entre poltica exterior stricto sensu y sus contenidos para el sector energtico s parece ser coordinada por intereses polticos que van ms all de la planicacin energtica. Por otra parte, en segundo lugar, la mayora de los dems pases que han estado en los lugares ms importantes de la agenda exterior del gobierno, no estn en condiciones de proveer soluciones a la crisis del sector en el pas. As Estados Unidos, Cuba, Chile y Europa no ofrecen mayores oportunidades al respecto, exceptuando su carcter de inversores, que igualmente no sera sencillo para el caso de empresas privadas de ese origen, dadas las particularidades del marco regulatorio uruguayo. Tal vez una excepcin a esto sean los casos de Mxico e Irn; pero, en el caso de Mxico, sus exportaciones estn prcticamente copadas por la demanda estadounidense; mientras que Irn que por otra parte no tiene un lugar prioritario en la agenda exterior, aunque s ms importante que en gobiernos anteriores- s ha sido objeto de 46
algunas negociaciones puntuales para la importacin de petrleo en condiciones convenientes. En cualquier caso, es claro que existe una coincidencia entre la agenda exterior poltica y la agenda exterior energtica, que ha sido bien aprovechada por los actores ms fuertemente involucrados en esta ltima, tanto en el caso de la negociacin petrolera con Venezuela (no obstante el fracaso de la re negociacin de las condiciones de pago del crudo), como en las compras de emergencia de electricidad a Brasil y Argentina durante la crisis de 2006. Por ltimo, esta agenda se encuentra signada tanto por las iniciativas propias del pas, originadas principalmente en procesos internos, como por estmulos y condicionamientos externos, que suponen oportunidades y obstculos importantes para el despliegue de la poltica sectorial (Russell, 1990). As es que la crisis de 2006, causada principalmente por problemas internos, oblig al pas a desplegar una poltica que facilite la obtencin de suministro elctrico inmediato entre los pases vecinos. Incluso esto llev a buscar sistemticamente la ayuda argentina en uno de los momentos de mayor tensin en la historia de las relaciones bilaterales. A su vez, la decisin de aumentar la capacidad de la interconexin con Brasil, tambin estuvo originada en procesos internos, sin perjuicio del inters que Brasil pueda haber mostrado al respecto. Por otra parte, otras acciones, en especial las que involucran a Venezuela, estn claramente basadas en estmulos externos, particularmente en la poltica exterior de dicho pas y en la implementacin del mencionado programa Petroamrica. Posiblemente pueda armarse lo mismo para la preocupacin uruguaya por acceder al gas natural, siendo que la actual situacin argentina representa un condicionamiento externo a la posibilidad de acceder a un abastecimiento acorde al que permite la infraestructura ya existente en el pas. Pasando a los objetivos, se observa que la mayora de las acciones apuntan a garantizar la seguridad energtica del pas, tanto en lo inmediato, como en la planicacin para el mediano y largo plazo. En especial se intenta asegurar la certeza de abasto para la demanda actual y su eventual crecimiento, pasando a un segundo lugar la bsqueda de precios bajos (al menos en relacin al nfasis puesto en ello durante los gobiernos anteriores). Para ello, uno de los intereses ha sido un mayor involucramiento del pas en los procesos verticales de produccin. Finalmente, el estilo de la poltica exterior energtica, muestra importantes diferencias en relacin a otras reas de la poltica exterior, y, a su vez, en relacin al estilo de aqulla en otros pases de la zona. Se destaca particularmente el hecho que la misma sea llevada adelante por actores ajenos a la poltica exterior, sin
mayores antecedentes en actividades diplomticas. As es que puede los actores ms activos son Daniel Martnez, presidente de ANCAP, Martn Ponce de Len, subsecretario de la cartera de industria y energa, y Jorge Lepra, ministro del rea, quien parece estar a la cabeza de los cambios antes descritos, con amplios antecedentes en el sector energtico nacional en el mbito privados. No obstante, a pesar de este hecho, las iniciativas llevadas adelante estn en muchos casos acompaadas por tratativas de otros actores, tradicionalmente encargados de la poltica externa del pas, como ser el canciller Reinaldo Gargano, la subsecretaria de Relaciones Exteriores, Belela Herrera, e incluso el propio presidente de la repblica, Tabar Vzquez. Respecto a este ltimo, en el caso de la negociacin con Venezuela asumi varias actividades de la negociacin, procurando un acuerdo lo ms ventajoso posible para el pas. Por otra parte, se destaca la escasa participacin de las respectivas representaciones diplomticas en las negociaciones, excepto algunas intervenciones puntuales del embajador en Venezuela, Gernimo Cardozo. Adems de esta cuestin de los actores que intervienen, el estilo de esta poltica tambin posee determinadas especicidades relacionadas al modo en que se establece el vnculo con los dems pases. As, las actividades ms importantes de poltica exterior tambin estn acompaadas por gestos puntuales que respaldan el compromiso del pas con la integracin energtica de la zona. As se manifest durante el ao 2007, con varios gestos de este tipo. El primer de ellos fue cuando el pas puso a pleno su parque generador elctrico para ayudar a Argentina durante el peor momento de sus crisis de invierno. En otro momento UTE cedi derechos de exportacin de gas desde Argentina que no estaba utilizando, para que Chile pudiera acceder a una cantidad extra de gas importado de Argentina. Por ltimo, UTE tambin accedi a utilizar parte de su infraestructura de transmisin y una planta conversora para que Brasil tambin pudiera socorrer a Argentina con electricidad, a travs de Uruguay. Sin embargo, esta cuestin no surge de manera tan notoria cuando la parte externa con la que se negocia es una empresa que mantiene cierta independencia respecto al Estado, como el caso de Petrobrs, lo que da la pauta de un estilo diferente cuando la relacin es netamente interestatal. En lo que hace a las variables intervinientes, analizadas de acuerdo a la propuesta de Van Klaveren (1984, ver Grco 1), se sugiere una importante articulacin entre factores internos y externos. Estos ltimos tienen una importancia fundamental como condicionante y estimulante de la poltica, segn lo sealado anteriormente al analizar la agenda de la poltica externa sectorial. Se destaca en particular la importancia de
las polticas exteriores de otros pases, considerando el valor ya mencionado- de la poltica externa venezolana para comprender las acciones de Uruguay respecto al sector petrolfero. Por su parte, el sistema internacional en su conjunto, si bien no tuvo una importancia tan determinante, tambin se integra al marco explicativo, al condicionar subas e inestabilidades de precios de los recursos energticos, lo que fue un elemento de impulso para la preocupacin por acceder en mejores condiciones al mercado de crudo, as como oblig a limitar el uso de las centrales termoelctricas. Respecto a los factores internos, se sugiere que la estrategia de desarrollo asumida por el actual gobierno es una variable fundamental en el anlisis, lo que coincide con la generalidad observada para las polticas exteriores latinoamericanas, respecto a las que los requerimientos del desarrollo nacional suele jugar un papel fundamental (Ibd.). Por otra parte, las caractersticas del actual sistema poltico tambin cumplen un papel en la denicin de esta poltica, no tanto debido a la naturaleza del rgimen, sino a la naturaleza ideolgica del gobierno, cercana en trminos generales- a la de los pases respecto a los cuales se desarrollaron las principales iniciativas. Por otra parte, se movilizaron los recursos geogrcos, econmicos y diplomticos. Los geogrcos de manera limitada, pero aprovechando las oportunidades que ofrecen los lmites con los dos mayores pases del continente, tanto para valorar las inversiones en el pas por su potencial exportador hacia ellos (lo que es claro en el inters de PDVSA por la renera de La Teja y en el de Petrobrs por la planta de regasicacin), como para acudir a ellos en casos de necesidades puntuales, como en la crisis de 2006. En relacin a los recursos econmicos, si bien en trminos comparativos no son muchas las posibilidades econmicas del pas, debe destacarse la intencin del gobierno de dedicar gran parte de la inversin pblica para el sector energtico, lo que supone un elemento de importancia para justicar una cuidada poltica externa en el sector. Respecto a los recursos diplomticos, a pesar de que como se seal- el estilo de la poltica exterior sectorial no se caracteriz por su componente especcamente diplomtico, las acciones de la misma fueron respaldadas por gestos diplomticos de importancia, como por ejemplo la pronta aprobacin y raticacin parlamentaria del ingreso de Venezuela al MERCOSUR. Finalmente, en relacin a los actores involucrados, como se mencion anteriormente, en el caso de Uruguay estos son exclusivamente actores estatales, no habiendo actores de importancia del sector privado, sindical o de la sociedad civil. A pesar de esto, debe sealarse que los actores sindicales y empresariales privados s tienen importancia en la constitucin de algunas caractersticas de la poltica energtica en
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general, mas no as en su aspecto de relacionamiento externo. Tal vez la excepcin a esto sean algunas de las empresas extranjeras radicadas en nuestro pas involucradas en las actividades anteriormente descritas (PDVSA y Petrobrs); pero, al ser las mismas de propiedad mayoritariamente estatal, son consideradas en el anlisis como factores externos, en el marco de las polticas exteriores de los respectivos pases, es decir, como parte del comportamiento de ellos.
3. Conclusin
Como consecuencia de las reformas realizadas en la dcada de 1990 en el sector energtico, as como de la omisin de polticas de intervencin, inversin y activacin a travs de instrumentos de control estatal, se puso en peligro la seguridad energtica en los pases considerados. La generacin de energa se centr en la utilizacin de las fuentes que aseguraban una mayor rentabilidad en el corto plazo, y no hubo una planicacin prospectiva que permitiera una mayor preocupacin por atender eventuales incrementos acumulativos de la demanda o picos puntuales. En general, tampoco hubo una preocupacin por diversicar las fuentes que componen las respectivas matrices energticas. Este proceso desemboc en sendas crisis energticas, las cuales la regin an no termina de superar completamente. Las soluciones que los gobiernos
buscaron para stas en gran parte se apoyaron en el exterior, en especial en el relacionamiento regional, tanto para el corto como el largo plazo. As se recurri sistemticamente a las posibilidades de suministro con recursos de pases vecinos. El uso de estos recursos no siempre fue viable, constatndose entonces carencias en infraestructuras en el sector durante el perodo anterior. Esto es recurrente en falta de inversiones (pblicas y privadas) necesarias para atender contingencias (por ejemplo sequas, renamiento de petrleo pesado ante elevado precio del crudo liviano), cuya atencin se desestim en su momento por no ser rentable. Tambin se plantearon y desarrollaron proyectos para nuevos emprendimientos de generacin conjunta de energa, apostando a la exploracin y explotacin de nuevas reservas. Estas iniciativas volvieron a contar con una creciente participacin de los actores estatales, frente mayor protagonismo jugado por actores no estatales en el perodo anterior. Estas soluciones permitieron reducir los elevados costos que se haban alcanzado durante el perodo de crisis y en general garantizaron la continuidad del suministro para atender las necesidades bsicas. De esta manera se evidenci la necesidad de planicar prospectivamente la seguridad energtica, y que en la mayora de los pases sudamericanos es necesario considerar el relacionamiento exterior, no slo en el suministro cotidiano, sino tambin en la proyeccin cooperativa
Grco 1: Variables intervinientes en la poltica exterior sectorial uruguaya
Fuente: Elaborado en base a Comn y Daz Fuentes (2005)
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de dicha planicacin. Esto asume mayor relevancia en el marco de una poltica de relacionamiento exterior fuertemente apoyada en el rol jugado por la estrategia de desarrollo a nivel de contexto domstico. Por otra parte, se observa que en general predominaron las iniciativas bilaterales, avanzndose escasamente en la integracin energtica regional (as, por ejemplo, Petroamrica se implementa en dinmicas bilaterales, no obstante se arme que apunta a la integracin regional). Asimismo, una vez que la cuestin energtica ingresa la agenda regional (ya sea a nivel bilateral o de integracin regional), se evidencia un uso poltico del tema, siendo incorporado como recurso movilizado frente a cuestiones de carcter poltico (por ejemplo, el ingreso de Venezuela al Mercosur), por aquellos pases mejor situacin absoluta (Venezuela) o relativa (Argentina respecto a Uruguay y Chile en el caso del gas). Como contraparte, a la hora de abordar la cuestin NOTAS
1 El trabajo se restringe a estas fuentes de energa para facilitar el enfoque comparativo. De este modo se excluyen los biocombustibles, de gran importancia en Brasil, pero cuya inclusin no contribuye al planteo del artculo, de tipo comparativo, no obstante se contemple el dato de la importancia de esta fuente de energa en dicho pas al momento de valorar su situacin respecto al sector. Asimismo, no se considera el uso energtico tradicional de la biomasa, principalmente a travs de lea.
energtica en s misma, los recursos diplomticos y geogrcos asumen un rol importante, ya que la cuestin espacial se vuelve fundamental para la planicacin en el sector (diseo de gasoductos y oleoductos, distribucin espacial de reneras, etc.), para lo que tambin el caos de Argentina es un buen ejemplo. Finalmente, se evidencia que al igual que en la mayora de los temas, las pautas de relacionamiento externo de los pases del Cono Sur estn fuertemente sujetas a las condiciones impuestas por el sistema internacional (en particular en relacin a evolucin de precios) y otros pases. Esto ltimo incluye tambin las condiciones ofrecidas o impuestas por pases de la regin con mayor potencial de recursos energticos a movilizar, por ejemplo Venezuela o Bolivia. As, en la actualidad se observa como en cuanto aparecen nuevos aliados en la regin o el sistema internacional, el apoyo ofrecido por estos pases comienza a diluirse de modo paulatino.
10 Esta cuestin prximamente ser parcialmente resuelta a travs de la puesta en funcionamiento de la planta de Puntas del Tigre, que funciona tanto a gas-oil como gas natural. 11 Cabe sealar que PETROAMRICA no abarca a Amrica Central ni Mxico. Asimismo, hasta el momento Chile tampoco se ha incorporado. 12 Que incluye a Uruguay, a travs de la compra de la cadena de estaciones de servicio Shell y del monopolio de la distribucin de gas en caera, con la posesin de la mayora de Gaseba y Conecta. 13 Desde el Acuerdo Energtico de Marzo de 2005, suscrito por los presidentes Hugo Chvez y Tabar Vzquez, Uruguay paga el crudo venezolano en un 75% a 60 das y el resto a 15 aos con un inters del 2% anual. A su vez, con un 40% de lo que se paga en los 60 das se crea un decomiso llamado Fondo ArtigasBolvar, con el que Venezuela adquiere productos uruguayos (cemento, casas pre-fbricadas, productos lcteos, asesoras tcnicas). En 2007 Uruguay plante en la Comisin Mixta Uruguay-Venezuela la posibilidad de modicar el acuerdo, pagando el 75% en efectivo en 30 das y pagando el restante 25% en bonos del Estado (ttulos de deuda pblica local), lo que fue analizado y descartado por Venezuela. Se ha especulado acerca de que este rechazo pueda deberse al descontento venezolano con ausencia de Vzquez en la Cumbre de Isla Margarita de Abril de 2007, de la que particip en su lugar el vicepresidente Rodolfo Nin Novoa (y que a su vez pareca ser una respuesta a la ausencia de Chvez en la Cumbre Iberoamericana desarrollada en Montevideo en 2006). 14 Como se seal al inicio, el artculo fue redactado en 2007. Al momento de ser corregido, en diciembre de 2008, los hechos han demostrado que las iniciativas ms ambiciosas de asociacin con PDVSA (reforma de renera de La Teja y explotacin conjunta de bloque de la Faja del Orinoco) se han demorado o han sido abandonadas por falta de concrecin. 15 De todos modos, ANCAP tambin negoci con Irn la compra de petrleo como garanta para la exportacin de arroz uruguayo, y se avanz en la exploracin del subsuelo del espacio martimo uruguayo en conjunto con Brasil. 16 UTE adjudic a la empresa brasilea Tradener los 72 MW por hora que traer desde Brasil por un ao, por los que pagar un monto cercano a U$S 49.000.000. En el caso de Argentina, hubo algunas dicultades para la renovacin del contrato, relacionadas con la fragmentacin del sistema energtico argentino, en el que se combinan actores privados y estatales con intereses contrapuestos. 17 Entre otros elementos, se destaca el entredicho entre Hugo Chvez y el Congreso brasileo, la negativa de ste a raticar el ingreso de Venezuela al MERCOSUR y los resquemores del presidente brasileo Lula da Silva ante el apoyo de Venezuela a la modicacin hecha por Bolivia al rgimen de explotacin gasfera por empresas extranjeras.
2 Como se muestra ms adelante, las variables econmicas son determinantes en la caracterizacin de la poltica exterior del sector. 3 Se denen los recursos energticos como Commodity en tanto bien tangible de cambio, que puede ser comercializado libremente, y que tiene un valor conocido de mercado (Franke, 1993: 102). 4 Como lo muestra hacia el nal del perodo el plebiscito de 2003, que se opuso a la nueva ley de asociacin de ANCAP (la empresa estatal de combustibles), propuesta por la coalicin de gobierno. 5 Iniciativa Energtica Hemisfrica: avances, retos y estrategias . Declaracin de la V Reunin Hemisfrica de Ministros de Energa. Mxico D. F. Marzo de 2001 (cfr. Ruiz-Cao, 2006) 6 El gas natural era un 46,3% de la matriz energtica argentina en el ao 2003, segn la Secretara de Energa de la Nacin. 7 Junto a la estatizacin de los yacimientos, el gobierno boliviano anunci que las reservas declaradas por las empresas asentadas en el pas eran dudosas, promoviendo su reevaluacin. Se acusa a las empresas privadas de exagerar los volmenes declarados en relacin a los probados con nes especulativos (adems de, en algunos casos, incluir en aqullos reservas que pertenecen al Estado). 8 A su vez, Chile (pas no analizado en el presente trabajo), tambin sufri fuertemente las consecuencias de la crisis regional, corriendo riesgo su abastecimiento gasfero, lo que llev al gobierno a decidir la construccin de una planta de regasicacin para la importacin de gas natural licuado, a partir de la inestabilidad en el suministro que llegaba de Argentina (por otra parte, no importa gas directamente de Bolivia por las tensas relaciones que ambos pases mantienen histricamente, desde la Guerra del Pacco).
9 Se realizaron llamados a licitacin, entre los que se destaca la licitacin para pequeas plantas generadoras para la provisin de hasta 60 megavatios de energa elctrica, y dos convocatorias cerradas a empresas espaolas (como parte de un programa de condonacin de la deuda externa con aquel pas) para la instalacin de parques elicos de generacin elctrica por hasta 10,5 megavatios por hasta U$S 10.800.000. El hecho que el presidente de UTE del perodo sea un ex dirigente sindical de la empresa resulta ms signicativo acerca del grado de concientizacin del problema que hay incluso en aquellos sectores tradicionalmente opuestos a la apertura.
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ARTCULO FUGA DE CAPITALES Y REGRESIN FISCAL (ARGENTINA 1974-2006)

Jorge Gaggero y Claudio Casparrino*
1. Qu es la fuga de capitales? La literatura y el marco histrico

1.1. La literatura sobre fuga de capitales
El trmino fuga de capitales ha merecido variadas deniciones que, alternativamente, hacen hincapi en su legalidad o ilegalidad, en los movimientos lcitos de capital causados por la aversin al riesgo, en su normalidad o anormalidad, en la eleccin ptima de portafolios, en las distinciones entre inversiones de cartera e inversin extranjera directa (IED) y en otros aspectos de la cuestin. Cada una de estas variantes, as como las deniciones ms comprensivas, tienen directa correspondencia con dismiles nociones acerca del desarrollo, de la extensin e injerencia ptimas de las polticas pblicas, de las causas del crecimiento econmico y el empleo, y de la propia conformacin estructural del sistema econmico a escala global. Benu Schneider (2003), al intentar una tipicacin, divide las deniciones de la literatura en tres grupos: (a) denicin general, o amplia, (b) abordaje de la fuga de capital debida al tratamiento discriminatorio del capital local, y (c) las deniciones ligadas a las transacciones ilegales. El siguiente cuadro, tomado del trabajo de Schneider, muestra de modo sinttico su clasicacin:
Cuadro 1: Clasicacin de Fuga de Capitales
En el primer grupo (i) se dene como una prdida de capital domstico a travs de salidas al exterior, lo que provoca una cada en la utilidad social local. Esta armacin se basa en la nocin segn la cual dicho capital en poder de residentes fugado podra generar, en el supuesto de su permanencia en el pas de origen, un aumento en el bienestar social. Para Gerald Epstein (2005), la fuga de capitales est denida por el temor a la conscacin de la riqueza, los incrementos en los impuestos a la riqueza o la imposicin de regulaciones que limitan las prerrogativas de tenedores de activos. Supone, entonces, ujos de capitales que intentan escapar de las regulaciones gubernamentales. Al describirla como un fenmeno inherentemente poltico que envuelve el rol del gobierno y la prerrogativa de aquellos usualmente los ricos- con acceso a las divisas, Epstein le agrega un factor socio-poltico, poco mencionado en la mayor parte de la literatura, que pone en el centro del debate el rol del sector pblico en la regulacin poltico-econmica y la adopcin de estrategias de desarrollo de carcter redistributivo. Matas Kulfas2 y Mario Damill3 proponen el anlisis de la denominada Posicin de Inversin Internacional (mtodo de estimacin directa o de stocks), para poder analizar el monto y las modicaciones cualitativas en las tenencias de activos de residentes en el exterior. Kulfas, en particular, entiende a la fuga como los activos
(i)
Denicin amplia de fuga de capitales Todos los ujos de salida que, de ser invertidos en la economa local, generara una tasa social de retorno mayor Una variante de este concepto a menudo denominada ujos de corto plazo (hot money ows), segn la cual todos los ujos de salida de corto plazo, o aquellos reejados en la categora errores y omisiones de la balanza de pagos, son tratados como fuga de capitales. (ii) Fuga de capitales denida como la respuesta al tratamiento discriminatorio del capital domstico En esta, la fuga es aquella parte de los ujos de salida que responde al riesgo asimtrico, causado por incertidumbre econmica y/o poltica, que puede alterar los rendimientos de los capitales e incluso incluir posibles conscaciones de origen poltico1. (iii) Concepto de transacciones ilegales Vincula a la fuga de capitales slo a aquellos ujos de salida que son de carcter ilegal.
Fuente: Schneider, 2003
* Economistas, investigadores del Centro de Economa y Finanzas para el Desarrollo de la Argentina, CEFID-AR. jgaggero@ced-ar.org.ar
Centro de Economa y Finanzas para el Desarrollo de la Argentina (CEFID-AR). casparrino@ced-ar.org.ar
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JORGE GAGGERO Y CLAUDIO CASPARRINO
FUGA DE CAPITALES Y REGRESIN FISCAL (ARGENTINA 1974 - 2006)
externos en poder de residentes, menos los realizados bajo la forma de inversin externa directa (IED). En el segundo grupo de deniciones (ii), referido a la fuga de capitales en tanto respuesta al tratamiento discriminatorio del capital domstico, Schneider sigue la visin tradicional de Kindleberger, segn la cual la fuga de capitales es denida como un ujo unidireccional causado por la incertidumbre poltica y econmica. Como consecuencia del anlisis de las caractersticas de la crisis de la deuda de 1982 y del nuevo fenmeno de ujos de ingreso de ahorro externo y ujos salientes de capital privado, Schneider adapta y rena la acepcin tradicional. An con ingresos de capitales a una economa, pueden estar vericndose salidas anormales de capital, consideradas fuga, motivados por cambios en la percepcin del riesgo y retorno inuenciados por la incertidumbre no capturada por la teora del portafolio, cambios en la composicin de la cartera en respuesta al deterioro inusual en el perl de riesgo/retorno asociado a los activos localizados en un pas particular, que ocurre en presencia de conictos entre el inters de sus tenedores y de los gobiernos. En su anlisis, incluso, los capitales que ingresan de manera normal pueden constituirse en nanciamiento para una salida anormal simultnea, explicada por el tratamiento discriminatorio del capital domstico4. El tercer grupo (iii) remite a una denicin ms ajustada a la literalidad de la expresin. Si se la lee en contraposicin a salida de capitales, la expresin fuga de capitales sugiere un estado de ilegalidad o irregularidad. Por ejemplo, de evasin o elusin de las normas scales o referidas a los movimientos de capitales, aunque no necesariamente a movimientos provenientes de actividades ilcitas. Este es el abordaje que se desarrollar en la seccin II de este trabajo, en necesaria interaccin con los precedentes. Este es justamente el sentido que han decidido darle al trmino la ONU y sus organizaciones vinculadas. Kosarev y Grigoryev (2000) denen a la fuga de capitales como el transporte ilegal de capital al exterior en el sentido del transporte en violacin de normas y leyes del pas de origen, diferencindolo de la salida o exportacin, fenmeno normal, en cumplimiento de los requerimientos legales existentes que no constituira un peligro para la economa nacional. En esencia, esta denicin de fuga se limita a una tipicacin de delito econmico, eludiendo el anlisis -ms abarcativo- de las consecuencias socioeconmicas implicadas en el drenaje hacia el mercado mundial de recursos generados en el mbito local. En otros trminos, si bien se plantea que los capitales pueden ser sujetos de regulacin este enfoque no pone en cuestin la consecuencia de la desregulacin, el libre mercado y su carcter frecuentemente disruptivo para los procesos de desarrollo en la periferia. 52
Por ltimo, existe un extenso grupo de economistas, fundamentalmente de orientacin ortodoxa, que no consideraran a la fuga de capitales como un problema. La cuestin de los ujos de capitales tan slo representa para ellos una decisin de cartera ptima de los agentes, dados los parmetros relevantes de la economa de que se trate, que dene un determinado perl de riesgo / retorno de los distintos activos fsicos y nancieros. Quienes deenden esta visin argumentan que los movimientos liberalizados de capital son beneciosos debido a sus virtudes: al diseminar el ahorro en las regiones en donde es mayor su retorno, permiten a sus habitantes mantener niveles de consumo estables, beneciarse de ms elevadas tasas de crecimiento global, y otras ventajas. Sin embargo, han reconocido explcitamente empezando por Krugman (1979)- los inconvenientes que la liberalizacin nanciera internacional ha trado aparejados (OBSTFELD, 1995), aduciendo la existencia de imperfecciones en los mercados nancieros (riesgo moral e informacin asimtrica) y de rigideces en el ajuste de los precios. De todos modos, segn esta ltima visin la fuga desaparecera como problemtica en la medida en que los gobiernos aplicasen polticas macroeconmicas consistentes5 (vale decir, aquellas que tienen como premisa necesaria la libre movilidad internacional del capital) e impulsasen las reformas estructurales pertinentes (liberalizacin nanciera, privatizacin de empresas pblicas, eliminacin de los controles de precios y los impuestos distorsivos, especialmente los aplicados a las actividades nancieras y el comercio exterior).
1.2. Breve marco histrico
La fuga de capitales, en tanto hecho caracterizado por la movilizacin de recursos lquidos, ha estado presente en diversos perodos histricos y desde hace varios siglos. Puede sostenerse que su recurrencia tiende aumentar y a complejizarse cuando la forma que asumen los modos de acumulacin histricos permiten la movilizacin de excedentes de un territorio a otro. Su desarrollo se vincula, en particular, con la posibilidad de transformar los recursos productivos y econmicos en la denominada forma dinero. Pueden destacarse tres formas fundamentales en la revisin bibliogrca: a ) inestabilidad poltica; b ) veto de las clases dominantes a decisiones polticas trascendentes que afectan la acumulacin privada; y c ) transferencia de los recursos locales a una denominacin en moneda dura. Charles Kindleberger (1990), uno de los autores que primero ha aportado a la denicin del fenmeno, menciona los siguientes acontecimientos histricos relevantes (Cuadro 2):
Cuadro 2: Acontecimientos histricos relevantes

1685 (y antes) a 1700: revocacin del Edicto de Nantes. 1720: acciones para salvaguardar las ganancias de la burbuja de Mississippi. 1789-97: fuga de capitales como consecuencia de la Revolucin Francesa. Las compras francesas de Obligaciones emitidas en Londres en la dcada de 1840 El ataque especulativo contra el franco de 1924 y la exitosa contraccin. La estabilizacin de Poincar, despus de la depreciacin extrema de mayo-junio de 1926. El golpe de la clase media contra el Frente Popular en 1936. El golpe de clase media contra el Accord de Grenelle en 1968. El golpe de clase media contra la campaa socialista de nacionalizacin de Miterrand en 1981-2. 1866 y el inicio del corso forzoso que fue nalmente interrumpido en 1881. Los controles de cambios de los aos 1930. La fuga de los bananotes de 1961-3, contrabandeados a Suiza, que fue un golpe de la clase media contra la nacionalizacin de la industria de electricidad. La salida de capital alemn durante la hiperinacin de 1919-23. Las salidas de 1931 que conducen al Acuerdo de Standstill. Los controles de cambios, con pena de muerte por evasin, en los aos 1930. Compras latinoamericanas de obligaciones emitidas en el extranjero.
Francia
Italia
Alemania Latinoamrica
Resulta errado, por lo tanto, considerar a la fuga como un problema exclusivamente contemporneo. Debe ser considerada, por el contrario, como un hecho econmico-social vinculado a la funcin del dinero en las formaciones sociales en las que aqul comenz a jugar un papel relevante. Las tendencias estructurales que potencian la fuga de capitales se condicen, en lo fundamental, con la expansin de las relaciones sociales de produccin modernas y -ms especcamente- con la conformacin de los mercados mundiales de capitales a partir del siglo XIX. Cada patrn de acumulacin y su respectiva gnesis histrica supone una lgica fundamental de circulacin de capital. Por otra parte, el desarrollo y el carcter de las formaciones concretas implican determinadas vinculaciones entre periferia y centros, cualitativamente diferenciadas de acuerdo a los distintos niveles de desarrollo. Importa mencionar aqu los cambios ocurridos durante el siglo XX y, en especial, los desarrollos posteriores a la crisis y transformacin del patrn de acumulacin mundial conformado durante la segunda posguerra. Estos cambios y la nueva lgica de funcionamiento del mercado mundial han terminado de moldear el presente comportamiento de las transferencias de capitales a escala global. En 1944 John M. Keynes y Dexter White fueron enviados por sus pases -Gran Bretaa y Estados Unidos- como representantes a la conferencia de Bretton Woods. En aquella poca ambos vislumbraron la posibilidad de importante fuga de capitales europeos hacia Estados Unidos, estimacin que se concret en los aos inmediatos y contribuy a profundizar la crisis
de 1947-48 (que dio lugar, a su vez, al Plan Marshall en junio de 1947). Ese temor contribuy a su insistencia en que fuera incluida la posibilidad de aplicar controles de capitales por parte de los pases miembro del sistema de las Naciones Unidas, materializndose en la redaccin del artculo 6to. de la carta del FMI. Sin su aplicacin, resultaba probable que se socavara la autonoma poltica de los pases europeos, que los tipos de cambio estables y las pautas de intercambio internacionales fueran trastornados, y se agotaran los magros recursos del FMI intentando nanciar desequilibrios causados por la fuga de capitales. Keynes y White tambin reconocieron las posibles dicultades que los pases enfrentaran para controlar unilateralmente la salida de capitales, argumentando la necesidad de que los pases receptores de ese capital colaboraran a su fortalecimiento (HELLEINER, 2005). La propuesta conjunta de Keynes y White implicaba que los gobiernos de los pases receptores compartieran la informacin con los gobiernos de los pases con controles de capitales, en lo referido a las tenencias de activos de ciudadanos de estos ltimos. Dexter White fue an ms lejos al proponer que los pases receptores se negaran a recibir capitales sin el consentimiento de los gobiernos de los pases emisores. Las propuestas de ambos fueron rechazadas por la presin de la comunidad nanciera de Estados Unidos, que consideraba entonces como hoy- que compartir informacin de tal tipo y colaborar en la repatriacin de capitales hubiera signicado convalidar una violacin de los derechos de propiedad. Varias dcadas despus, en agosto de 1971 Richard Nixon suspendi las compras y ventas de oro
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del Tesoro de Estados Unidos, clausurando de modo denitivo el denominado patrn oro. Esta medida implic adems una herida de muerte para el sistema de Bretton Woods, a travs del cual se administraba el comercio global6 (EATWELL y TAYLOR, 2006). Luego de algunos intentos de organizacin del sistema de cambios, en julio de 1972 la libra esterlina comenz a otar contra el dlar; lo mismo ocurri en febrero de 1973 con el yen japons y al mes siguiente con las monedas del resto de los miembros de la Comunidad Europea. Las tasas de cambio jas estaban antes resguardadas por fuertes controles al movimiento de capitales, que permitieron establecer un sistema de mercados nancieros domsticos ampliamente controlados. Los sucesos acaecidos desde 1971 generaron fuertes presiones a favor de cambios de fondo en las regulaciones nancieras mundiales. El incentivo para desregular los ujos internacionales de capital tuvo su origen en la vital necesidad del sector privado de cubrirse contra los costos que imponan a sus operaciones las tasas de cambio ahora uctuantes. Para reducir el riesgo, quienes negociaban en los mercados externos necesitaban poder diversicar sus carteras de valores a voluntad: vale decir, modicar la combinacin de divisas y activos nancieros, tanto presentes como a futuro, en concordancia con la percepcin del riesgo que impona el cambio extranjero. Con el sistema de Bretton Woods, el sector pblico soportaba el riesgo de cambio extranjero. Con su derrumbe, el riesgo fue privatizado (EATWELL y TAYLOR, 2006). Estos cambios de fondo implicaron fuertes restricciones sobre los sistemas nancieros domsticos y supusieron la creacin de instrumentos que permitieran diversicar el riesgo, ahora privatizado, que representaba la creciente volatilidad de los mercados nancieros globales. Entre las principales transformaciones se cuentan: (i) La abolicin de los controles de cambios; (ii) La anulacin de las restricciones domsticas que impedan el acceso de las instituciones nancieras al mercado cruzado; (iii) La eliminacin de los controles cuantitativos sobre el crecimiento del crdito; (iv) El direccionamiento de las polticas monetarias hacia el manejo de la tasa de inters de corto plazo (se form, adems, un mercado de instrumentos nancieros diversos) El resultado de estas polticas fue el crecimiento exponencial de los movimientos de capitales en el mercado mundial -con una fuerte tendencia especulativa vinculada al sistema de tasas de cambio otantes- a travs de nuevos instrumentos nancieros. Durante los aos ochenta se generalizaron las transacciones
con divisas, bonos y, hacia la dcada siguiente, con ttulos de deuda. Dado el tipo de transacciones nancieras predominantes, se ha dicultado la introduccin de regulaciones pblicas unilaterales; por ejemplo, sobre instrumentos vinculados a divisas extranjeras. Por otra parte, la consecuente proliferacin de parasos scales con bajos niveles de regulacin ha permitido el aumento de transacciones, aunque elevando a su vez los niveles de riesgo (ver seccin II). La apertura generalizada de la cuenta capital del balance de pagos ha aumentado adems la inestabilidad de los mercados domsticos, impactando en los niveles de actividad y empleo. Esta apertura ha supuesto la prdida de mrgenes de maniobra para la poltica econmica local, en especial en aquellos pases donde el supuesto de pas pequeo es aplicable, aunque tambin en centros nancieros de envergadura. Analizadas desde el punto de vista de la economa real, las reformas que se inician en los tempranos aos 70 y se profundizan en los 80 y 90 han permitido a los capitales transnacionalizados desplegar toda su capacidad nanciera y productiva con el n de aumentar sus posibilidades de desarrollo. La forma lquida del capital nanciero, el aumento de los instrumentos y la apertura de los mercados nancieros y productivos domsticos han exacerbado tales posibilidades de inversin (CHESNAIS, 1999), aunque reducen a la vez- los tiempos en que esa rentabilidad debe ser percibida. Las inversiones especulativas y las ganancias rpidas se imponen cada vez ms, tanto en el sector nanciero como en el mbito de la produccin. En Amrica Latina pueden considerarse dos etapas en su articulacin con este proceso de transformaciones. La primera corresponde a las experiencias econmicas de liberalizacin de los aos 70, en su casi totalidad desarrolladas por dictaduras militares debido a la ausencia de acuerdo popular previo respecto de las mismas. Apertura de la cuenta de capital del balance de pagos, desregulacin nanciera y apertura comercial, entre otras7. La segunda etapa corresponde a la era del denominado Consenso de Washington (1992), relativamente breve pero de impactos perdurables (en especial en algunos pases, como es el caso de Argentina). Wierzba y Golla (2005) arman que
la eliminacin de restricciones al ujo internacional de capitales se extendi durante toda la dcada del setenta para alcanzar su madurez a principios de los ochenta en los pases centrales, momentos en que los fondos podan trasladarse entre mercados, bancos, parasos scales, sin limitaciones. Comenzada la dcada del noventa la liberacin de la entrada y salida de capitales abarcaba una gran cantidad de naciones perifricas, situacin que se extendi ampliamente durante el transcurso de la misma. La generaliza-
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cin de las nuevas condiciones trajo aparejado un explosivo crecimiento del movimiento internacional de capitales y de las transacciones de divisas. Lejos de las medidas macroprudenciales propias de la etapa de Bretton Woods, las nuevas condiciones de liberalizacin del movimiento internacional de capitales implicaron que durante los setenta y los ochenta creciera explosivamente la actividad off shore de las entidades nancieras, buscando nuevos mercados con menores regulaciones.
La aceleracin de la fuga de capitales durante esta etapa se relaciona con las transformaciones que a escala global y local se produjeron entre los aos 70 y los 90. Las mismas implicaron fuertes modicaciones de los patrones de acumulacin, en especial en la periferia, pasndose de perles de tipo desarrollista a otros ms marcadamente nancieros. La interrupcin de la etapa de industrializacin por sustitucin de importaciones y la articulacin local con las nuevas tendencias internacionales, generaron en la periferia fuerzas favorables a una mayor dependencia nanciera, la desarticulacin creciente del entramado productivo, el crecimiento notable de la deuda pblica y una creciente salida de capitales privados hacia el exterior. En esta dinmica, la fuga de capitales no constituy un elemento ms del nuevo escenario, sino una de las piezas centrales -junto con su contracara, el endeudamiento externo pblico- de la articulacin entre la periferia latinoamericana y el mercado mundial.
2. Los aspectos scales y distributivos de la fuga de capitales en Argentina

2.1. El marco global
Se ha mencionado ya en la primera seccin la literatura que pone el foco en las operaciones ilegales asociadas a la fuga (generada principalmente en relacin a las preocupaciones de la ONU y los restantes organismos multilaterales); en especial, en las prcticas corruptas de la gestin pblica, en el delito organizado (narcotrco en primer lugar) y en la evasin tributaria. Estas prcticas, extendidas en mayor o menor medida a todos los pases, explican una porcin signicativa difcil de estimar con precisin- de los ujos transfrontera no declarados y de los circuitos que aseguran su blanqueo y recirculacin en las economas nacionales (en especial, en las desarrolladas). En este proceso de recirculacin juegan un rol clave los llamados parasos scales y, en general, todos los territorios caracterizados por su dbil scalidad, los registros empresarios protegidos y la casi total ausencia de controles sobre las sociedades y los agentes econmicos unipersonales que los utilizan para basar all sus operaciones (ya sea la totalidad de ellas o
fracciones variables de las mismas, mediando el uso de triangulaciones). La cuestin de las prcticas econmicas ilegales abarca, por supuesto, a un gran nmero de actividades y tiene una incidencia -relativa y absoluta- muy variable en las economas y territorios que atraviesan. Pueden encontrarse entonces, a este respecto, casos nacionales de muy diverso tipo: i ) los casos extremos como el de Afganistn, donde el cultivo de la amapola para la extraccin y exportacin del opio en forma de herona -cubriendo las tres cuartas partes del mercado mundial de este estupefaciente- resulta dominante y coexiste con un estado de guerra que se extiende sobre gran parte de su territorio; ii ) algunos casos algo menos radicales como el de Colombia, donde el cultivo de la hoja de coca y el procesamiento y exportacin de la cocana resultan tambin muy relevantes tanto a escala local como global- y alimentan una larga guerra civil que sustrae parte de su territorio del dominio efectivo de su Estado nacional; iii ) una amplia gama de casos intermedios muy extendidos en Asia, Africa y Amrica Latina, y algunas reas de Europa y Amrica del Norte- en los cuales lo que pesa, de modo y en grados muy variables pero con considerable intensidad, es un arco de actividades que incluye el trco local y la reexportacin de narcticos, un conjunto signicativo de negocios maosos y de operaciones regulares de lavado de dinero, relativamente altos niveles de corrupcin poltica y tambin- altos ratios de evasin tributaria; y iv ) los casos virtuosos de las economas ms desarrolladas, en las cuales casi todos los fenmenos antes mencionados se dan con menor intensidad salvo la distribucin y consumo local de estupefacientes, el trco transfronterizo de personas y, notablemente, la recirculacin a travs de sus sistemas nancieros de buena parte de los capitales globales lavados-, dentro de unos lmites relativamente controlados y regulados, de modo variable y en forma tanto explcita como implcita, por los respectivos estados nacionales. Resulta claro que, ms all del precedente esbozo de tipologa, los procesos de globalizacin tienen a estas actividades a la vanguardia en la utilizacin de sus facilidades de todo tipo -en especial, las nancieras- y que, en consecuencia, las intervinculaciones de los territorios y actividades antes reseados resultan crecientes y cada vez ms complejas.
2.2. Los procedimientos y las consecuencias de la informalidad
Los parasos scales, instrumentos indispensables para todas las actividades reseadas, se han multiplicado en las ltimas dcadas desde un total de 25 a mediados de los 70 hasta unos 72 en la actua-
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lidad-, al comps de la ltima fase de la globalizacin econmico-nanciera. En consecuencia, canalizan hoy una masa creciente de capitales globales: unos 11,8 trillones de dlares, ms de un tercio de la riqueza concentrada en los estratos ms altos. Esta ltima est estimada en 33 trillones de dlares, equivalentes a un 75% del PIB global que es apropiados por slo 8,5 millones de personas (Subcomisin Permanente de Investigaciones, Senado de los EEUU, 1 de agosto de 2006). Se estima que algo menos de la dcima parte de esos capitales offshore proceden de los EEUU y como mnimo unos 0,7 billones de dlares corresponden a riqueza de origen latinoamericano. Alrededor de la mitad de la riqueza del estrato superior de ingresos de Amrica Latina se mantendra en territorios offshore. El desafo que estas prcticas suponen para las administraciones scales resulta ms claro si se destacan algunas notas estructurales adicionales del presente proceso de globalizacin. Alrededor del 60% del comercio mundial supone transacciones intraempresa, de las cuales el 80% se instrumenta a travs de parasos scales (KHRISTENSEN, 2006). Esta situacin facilita la jacin inadecuada para los scos nacionales, obviamente no para las rmas multinacionales- de los denominados precios de transferencia. Estos precios son valores de referencia para las transacciones intrarma, jados de acuerdo a las conveniencias tributarias y/o de elusin regulatoria y usualmente divergentes de los valores conformes a la realidad econmica. Mediante variados procedimientos -de sobrefacturacin de importaciones y/o subfacturacin de exportaciones, la reubicacin en el papel de ocinas y empresas vinculadas y controlantes, y muchas otras operaciones ad hoc- las empresas transnacionales relocalizan sus utilidades. Las trasladan desde territorios con alta o normal imposicin, y/o regulaciones inapropiadas segn el criterio de estas empresas, a territorios con dbil tributacin y/o laxas normativas y controles para los agentes econmicos all radicados. Tanto las empresas como los individuos ms acaudalados practican entonces, de modo creciente, estos juegos de planeamiento tributario global para reducir todo lo posible el pago de los impuestos directos los que recaen sobre los ujos de renta y los patrimoniosy tambin de los ligados al comercio exterior, cuando stos son relevantes -es el caso de las derechos sobre las exportaciones en Argentina-, y para acotar los riesgos asociados a la localizacin efectiva de sus patrimonios e inversiones, a travs de la maximizacin de estas operaciones de relocalizacin y/o de variados mecanismos alternativos, como el de la llamada dbil capitalizacin. Esta ltima maniobra permite a un tiempo, a travs del uso de capital propio disfrazado de 56
nanciamiento de origen externo, minimizar los pagos por el impuesto sobre la renta y proteger a la inversin en caso de eventuales restricciones, actuales y futuras, a la remisin de ganancias o a la repatriacin del propio capital. Maniobras complementarias de diverso tipo hacen posible, a su vez, la elusin de las retenciones usuales en el impuesto sobre la renta al momento de girarse los pagos de intereses por supuestos prstamos del exterior (ver ms adelante el caso argentino). Este tipo de prcticas econmico-nancieras usuales entre las empresas multinacionales, las grandes y no tan grandes- empresas locales y las personas con ms altos patrimonios producen daos de gran magnitud en la dinmica de las economas ms dbiles, muy superiores a los derivados de las prcticas corruptas a las que tanta atencin se presta a travs de instituciones globales como Transparency Internacional. Estas instituciones publican con regularidad rankings de pases corruptos pero no de multinacionales corruptoras, cuando es sabido que como dice el refrn- para bailar un tango se necesitan dos. De todos modos, los mecanismos ms relevantes en trminos de capacidad de erosin del proceso econmico-social de los pases ms dbiles- no estn en el foco de los organismos multilaterales ni suelen estarlo en el de la literatura del crecimiento, como s lo est la cuestin de la corrupcin de los polticos y funcionarios estatales de los pases en desarrollo (muchas veces, desde las posiciones ms conservadoras, con la inconfesable nalidad de persuadir a los contribuyentes del mundo desarrollado de la conveniencia de reducir los montos de ayuda externa a la periferia). Si bien estas prcticas son especialmente crticas para los pases denominados en vas de desarrollo, tambin han comenzado a ser relevantes para las propias naciones desarrolladas. En los EEUU, por ejemplo, se ha estimado que la evasin offshore vale decir, la practicada a travs de los parasos scales- resta recursos por un total del orden de los 40 a 70 billones de dlares anuales al sco americano (Subcomisin Permanente de Investigaciones, Senado de los EEUU). El drenaje de fondos ilcitos ha sido estimado para el mundo en vas de desarrollo en unos 500.000 millones de dlares, una suma que resulta alrededor de siete veces ms elevada que el presupuesto de ayuda para el desarrollo asignado por los pases centrales (Khristensen Tax Justice Network, 2006). La regin de Amrica Latina est entre las ms afectadas por este drenaje, cuyo ratio en relacin a su PIB fue estimado en 26% para el perodo 1980-2000, comparado con el 37% del caso extremo de frica y el 36% estimado para Asia (European Investment Bank, 2005). Resulta usual en el caso de Amrica Latina que los capitales ilegalmente expatriados por sus residentes
utilicen, ya se lo ha sealado, las plataformas offshore para su posterior recirculacin, ya sea como inversin extranjera ya sea como supuestos prstamos (en rigor, el equity fugado que reingresa disfrazado de nanciamiento externo). Estos circuitos se originan, muy frecuentemente, en prcticas de evasin cuyo producido se potencia hacia el futuro a travs de estos mecanismos de recirculacin, los cuales suponen la comisin de fraudes scales y la materializacin de nuevas operaciones de evasin y elusin tributarias. Estas operaciones afectan principalmente a los instrumentos que denen la sustentabilidad y tambin- la progresividad de los sistemas scales modernos: a los impuestos directos. Estos procesos son conocidos en la literatura especializada como capitales de ida y vuelta round tripping (viajes circulares), en su denominacin original en ingls. Respecto de los impactos que estas tendencias tienen sobre la distribucin de riquezas e ingresos hay mucho que decir. Nos limitaremos aqu a sealar slo las cuestiones en principio ms relevantes. La fuga de patrimonios, distinguible de las exportaciones de capital motivadas en cuestiones de optimizacin de portafolio y/o de la expansin en el exterior de actividades econmico-nancieras locales motivadas en el desarrollo de legtimos negocios en escala global, supone efectos distributivos de distinta ndole y gran relevancia. En primer lugar, cuando la fuga tuvo su raz en operaciones informales locales que conllevan, necesariamente, evasin y elusin scal- estas operaciones prefuga suponen, a la vez, regresivas distribuciones del ingreso. Tanto en la distribucin primaria de los ingresos implicados vale decir, la que se dene en el mercado, antes de la intervencin scal- como en la capacidad de distribucin secundaria de los ingresos de la economa vale decir, la que opera por la va scal-. Las limitaciones en la capacidad de distribucin secundaria resultan consecuencia directa de la evasin y la elusin tributaria implicadas (y de la precariedad laboral, usualmente asociada a estas prcticas). En segundo lugar, cuando la fuga se consum este doble impacto regresivo se prolonga, usualmente, a travs de los efectos econmico-nancieros de la sustraccin de estos capitales al giro local, por un lado el efecto primario-, y tambin del propio efecto sobre los ingresos scales de la omisin de los activos fugados en toda declaracin futura a efectos tributarios el efecto secundario-, tanto en la imposicin patrimonial como en el impuesto sobre la renta local que debera caer sobre los ujos de ganancias de la inversin en el extranjero constituida a travs de la fuga (cuando rige, como es el caso de Argentina, el criterio de renta mundial; vale decir, cuando los patrimonios
y ganancias de los residentes locales en el extranjero tributan en el pas de residencia del contribuyente). Hace unos pocos aos, un estudio realizado con informacin disponible en la AFIP permiti estimar que slo alrededor del 15 % del valor de los patrimonios de argentinos radicados en el extranjero era declarado para el pago del impuesto a la riqueza (as suele llamarse al impuesto patrimonial federal en Argentina). Por ltimo, en la eventualidad de la recirculacin local de los capitales antes fugados, tanto la alternativa de reingreso disfrazado como prstamo como la eventualidad del blanqueo a travs de una sociedad del exterior implican, a un tiempo, la continuidad del proceso previo de evasin patrimonial al no regularizarse la situacin de cara al sco- cuanto fugas adicionales va falsos intereses o dividendos (o alquileres, cuando se tratase de una propiedad que se alquila) de nuevos ujos de capital. Estos procesos conllevan tambin, como los precedentemente descriptos, efectos regresivos primarios y secundarios sobre la distribucin del ingreso. Esta breve y esquemtica resea permite entrever las fuertes intervinculaciones existentes entre la fuga de capitales, tal como aqu ha sido descripta, y los procesos de regresiva distribucin de la riqueza y los ingresos que se verican en los pases que sufren estos fenmenos en mayor proporcin (ver, mas adelante, el caso de la Argentina).
2.3. Tributacin, fuga de capitales y equidad en Argentina
2.3.a. Las races histricas de la anomala argentina y sus notas distintivas Resulta cada vez ms aceptada la visin de que en Argentina, durante el perodo 1976-2001, la dinmica negativa del endeudamiento externo estuvo estrechamente vinculada a la cadena evasin y elusin impositivas - corrupcin / fuga de capitales / aumento de la deuda y a una persistente irresponsabilidad scal de muchos de los sucesivos gobiernos (GAGGERO y GRASSO, 2005). Ambos problemas han incidido en un debilitamiento de la economa adicional a la principal raz del estancamiento secular, ocasionado por las polticas macroeconmicas aplicadas durante las tres cuartas partes de ese perodo- y han tendido a limitar severamente los mrgenes de libertad disponibles para el ejercicio del poder estatal. Puede apreciarse a continuacin (grco N1) la gracacin de un par de series construidas para la Argentina, que permiten mostrar la evolucin de la fuga vis-a-vis la de la deuda externa.
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Grco 1: Deuda vs. Fuga (en millones de dlares a precios de 2001) segn el mtodo residual
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Basualdo y Kulfas (2002)
Como se puede observar, los datos expresan que tanto la deuda externa como el stock de capitales fugados casi no han detenido su crecimiento entre 1974-2001. Las pocas excepciones son los aos 1988 y 1990. En 1974 la deuda externa era de 7.600 millones de dlares, mientras que el stock fugado ascenda a la mitad de esa cifra: 3.800 millones de dlares. En 1982, las cifras ya eran de 44.000 y 34.000 millones, respectivamente, y mostraban un considerable aumento del peso relativo de la fuga (ya superaba el 75% del valor de la deuda). Al nalizar el gobierno de Ral Alfonsn (en 1989) la deuda haba trepado hasta los 65.000 millones principalmente, como consecuencia de la acumulacin de intereses sobre el principal acumulado por la dictadura militar- y los capitales fugados ya sumaban alrededor de 53.000 millones de dlares (cerca del 90% del valor de la deuda). Hacia nes de 2001, los montos correspondientes eran de 140.000 y 138.000 millones de dlares. Vale decir, inmediatamente antes del derrumbe del rgimen de convertibilidad la deuda externa haba duplicado largamente los valores previos a su adopcin y el stock de capitales fugados era 2,6 veces superior al de 1989. Como consecuencia de estos desarrollos, al momento de la crisis ms grande sufrida por la economa argentina (2001) en el ltimo siglo el valor de los capitales fugados al exterior era similar al de la deuda externa acumulada. Segn datos ociales, calculados sobre la base del mtodo de stocks o estimacin directa, los activos externos totales de la economa argentina -que incluyen a la autoridad monetaria, el resto del sistema 58
nanciero, el sector pblico no nanciero, y el sector privado no nanciero- aumentaron en conjunto desde los 67.000 millones de dlares de 1991 hasta ms de 175.000 millones en 2006. Por otra parte, fue notorio el crecimiento de los activos externos en manos del Sector Privado No Financiero. Los mismos crecieron desde un nivel de casi 58.000 millones de dlares registrado a nes de 1991 hasta los 135.000 millones de nes de 2006 (Cuadro N 3). En cuanto a su composicin, se observa una participacin muy marginal de las tenencias de residentes, incluidos en la cuenta Otras entidades nancieras (oef en el cuadro), cuyo clculo computa no slo a privados sino tambin a entidades nancieras de propiedad pblica, exceptuando -desde luego- al banco central argentino (BCRA)8. Por otra parte, el Sector Privado No Financiero mantiene dentro de su stock de activos externos una proporcin de Inversin Extranjera Directa (IED) que ha oscilado entre el 10% y el 18% (ver Cuadro N 4). El escaso peso de la IED no inmobiliaria en el total de este sector muestra que los activos externos en manos de residentes estn constituidos mayormente por colocaciones lquidas, bonos e inmuebles, antes que por participaciones en empresas extranjeras o la tenencia de parte de su paquete accionario. Como consecuencia del largo proceso antes descripto para Argentina (1976-2001) y del propio rumbo globalizador y a pesar de los positivos cambios de poltica de los ltimos aos- han perdido, en buena medida, ecacia los controles de frontera (fsicos,
Cuadro 3: Composicin de activos de otras entidades nancieras y el sector privado no nanciero y total de la posicin de invesin internacional (1991 - 2006)
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Economa y Produccin de la Nacin.
Cuadro 4: Composicin de activos de otras entidades nancieras y el sector privado no nanciero y total de la posicin de invesin internacional (1991 - 2006)
Fuente: Elaboracin propia en base a datos del Ministerio de Economa y Produccin de la Nacin.
impositivos y nancieros) sin los cuales no puede gestionarse con sucientes chances de xito estratgico la poltica scal de una nacin (ni tampoco, en denitiva, las polticas monetaria y cambiaria). Durante este mismo lapso un sostenido proceso de erosin normativa debido a la alta inacin, la volatilidad macroeconmica y tambin a deliberadas polticas tendientes a su debilitamiento- afect a la tributacin sobre los ingresos. Estos impuestos, que ya provean 4,2 puntos de producto a los ingresos pblicos hace seis dcadas (1942), slo aportaron, en promedio, 1 punto de PIB durante el perodo 1975-90 y recin pudieron recuperar el nivel de mediados del siglo pasado bien avanzados los aos 90. En el transcurso de este perodo de declinacin de la imposicin directa en Argentina, el impuesto sobre las herencias y el que gravaba las ganancias de capital en cabeza de las personas fsicas (el viejo impuesto sobre las ganancias eventuales) fueron eliminados -en 1976 y 1990, respectivamente- y la tributacin
sobre las ganancias de las personas de mayor capacidad contributiva fue reducida, mientras era elevada la alcuota general de la imposicin sobre las empresas por este mismo tributo. Fueron tambin muy altos durante este lapso los niveles de evasin tributaria, estimulados por el creciente peso de la acumulacin -en cabeza de las empresas- de las alcuotas aplicadas en los impuestos a los consumos (el IVA nacional ms el Impuesto sobre los Ingresos Brutos provincial) y a las ganancias, y de las cargas previsionales sobre la nmina salarial. El crculo vicioso alta evasin / aumento nominal de la tributacin empresaria para compensarla / mayor evasin / mayor presin sobre las empresas hizo su paciente y deletrea labor, que result en un creciente incumplimiento tributario y en una grave deslegitimacin del sistema scal en Argentina. Debe reconocerse sin embargo, a este respecto, que la ciudadana scal no ha sido histricamente vigorosa en la Repblica Argentina (en rigor, ste es un pecado original del pas).
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Las reformas regresivas concretadas en el perodo las cuales recin han comenzado a ser revertidas en los ltimos aos, con la introduccin de las derechos sobre las exportaciones y el fortalecimiento del impuesto sobre las ganancias empresarias (sin modicacin de su alcuota)- no parecen explicarse como consecuencia de las tendencias de la tributacin global sino como resultado de una involucin econmicosocial e institucional tan particular como la sufrida por el pas, un caso nico entre las naciones de desarrollo intermedio. Este proceso de casi tres dcadas ha sido caracterizado como anmalo desde el punto de vista tributario; vale decir, como un caso de retroceso histrico sin parangn entre los pases con los que Argentina debe ser comparada (GAGGERO, 2006). Cabe, por ltimo, una breve reexin acerca de una particularidad de la conformacin tributaria argentina, la cual le acarrea al pas especiales dicultades en el campo de la gestin tributaria y que resulta, adems, en la inconveniente cesin de importantes recursos tributarios a favor de scos extranjeros y tambin- del margen neto de las rmas multinacionales. En la Argentina la alcuota del impuesto sobre la renta que cae sobre las empresas es relativamente alta (35%, un nivel usual entre las economas desarrolladas mediterrneas y tambin bastante cercano al vigente en los EEUU y Japn) y, por el contrario, la alcuota marginal mxima para las personas es baja en una comparacin internacional (del 35%, igual a la alcuota empresaria). Como consecuencia de esta conguracin resultan dos consecuencias no deseables: i ) existe un incentivo generado por la relativamente alta alcuota empresaria- que lleva a las rmas multinacionales (y a otras locales) a utilizar con intensidad los parasos scales y otros instrumentos disponibles, con el objetivo de reducir todo lo posible su tributacin local ; y ii ) tambin se verica una sustancial prdida de tributacin local derivada del bajo nivel de la tributacin de las personas, ya que la remisin de utilidades de las multinacionales que terminan siendo distribuidas entre las personas tenedoras de sus acciones del exterior- slo est alcanzada localmente por una alcuota del 35%, mientras que los accionistas extranjeros terminan pagando en sus pases, en promedio, bastante ms del 40% por los benecios generados en Argentina. Esta diferencia, de hasta 7 puntos en promedio, supone una gratuita cesin de recursos scales locales potenciales a favor de los scos del mundo desarrollado. O ms exactamente, de modo alternativo o conjunto, a favor del resultado neto de las empresas extranjeras y sus accionistas cuando las operaciones son trianguladas a travs de parasos scales. Esta cesin de recursos scales viene aumentado vertiginosamente en los ltimos tres lustros, como consecuencia del paralelo proceso de fuerte desnacionali60
zacin de la economa de Argentina. Una estimacin de su orden de magnitud potencial realizada para la Cmara de Diputados de la Nacin para el ao 2005 -bajo el supuesto que la alcuota marginal mxima para personas pudiese elevarse desde el 35% hasta el 40% y en el caso lmite de la distribucin del total de las utilidades de ese ao como dividendos- oscila alrededor de los u$s 700 millones9 (casi $ 2.200 millones). Este sera el nivel de los recursos potenciales, en una hiptesis relativamente conservadora, que el sco argentino est cediendo cada ao a favor de scos extranjeros y/o del margen neto de las rmas multinacionales que operan en el pas. La conguracin tributaria de Chile est en las antpodas de la de Argentina y esto explicara las menores dicultades que afronta el sco trasandino para lidiar con los mismos desafos globales. Como la alcuota empresaria es baja en el pas trasandino (del orden del 17%), la marginal mxima para personas relativamente alta (40%) y existe adems un premio a la reinversin de utilidades que limita la carga tributaria al nivel de la alcuota para empresas mientras las mismas no fuesen distribuidas, su conguracin tributaria favorece de modo vigoroso la reinversin local al tiempo que desestimula la fuga de capitales. La cuestin problemtica que la conguracin chilena an no parece resolver es la distributiva, debido a que el quizs- desmedido premio que otorga a la reinversin parece estimular excesivamente ceteris paribus- la acumulacin de patrimonios en pocas manos. 2.3.b. Fuga de capitales, deuda, tributacin y equidad Hacia nes de la dcada del 80, al promediar el perodo en anlisis para Argentina , un conocido especialista en desarrollo econmico natural del pas (Guido Di Tella) describi de modo preciso y crudo tanto los problemas de sustentabilidad externa y scal que se enfrentaban, cuanto los desafos desde el punto de vista de la distribucin de riquezas e ingresos que ya entonces se presentaban:
La Argentina se ha endeudado a un nivel casi igual al 80 por ciento de su producto bruto, consecuencia de las remesas de los argentinos ricos a los EEUU, subsidiados durante el perodo de Martnez de Hoz. Hoy se les pide a los argentinos pobres que hagan esfuerzos para pagar esa deuda. El origen de la deuda hace que hoy tengamos la deuda pero no tengamos bien alguno, ya que esos bienes los tienen argentinos expatriados, por lo menos desde el punto de vista econmico, y que no son ms solidarios con el conjunto de la sociedad argentina. El pago de esta deuda no es posible. El pago de los intereses que se est intentando hacer est consumiendo la poca capacidad de acumulacin que el pas tiene y ni
siquiera permite disminuir la deuda en trminos reales ya que sigue incrementndose, agravndose la relacin de deuda a producto, lo que garantiza una situacin de creciente insolvencia. Este es el fondo del problema. La Argentina no tiene un problema nanciero transitorio, tiene un problema de insolvencia econmica parecido al de una empresa en situacin de convocatoria. Es por ello que se necesita una solucin muy drstica, muy tajante, que implique un riesgo, pero no un riesgo mayor que seguir en la situacin presente, que nos lleva a una declinacin cada vez ms grave. El replanteo de la deuda, la imposicin de una quita y de plazos en el pago es imprescindible... (Diario mbito Financiero, 1988)
Casi dos dcadas ms tarde, despus de liquidado casi por completo el patrimonio pblico en un masivo proceso de privatizaciones sin precedente mundial y habiendo alcanzado la deuda externa una magnitud del orden del 50% del PIB justo antes del derrumbe del rgimen de convertibilidad, cuando el stock de activos de argentinos en el exterior se estimaba en un 80% del nivel de la deuda- la correccin de precios relativos derivada de la crisis de 2001-2002, la renegociacin posterior de la deuda y el proceso de fuerte recuperacin econmica vericado en los ltimos aos ha ubicado hoy a la deuda en el mismo ratio que entonces. Vale decir, a un nivel de algo ms del 50% del PIB (aunque con un valor dlar del PIB ms bajo, como consecuencia del cambio de precios relativos debido al derrumbe de la convertibilidad). La estimacin ocial de activos externos de residentes en Argentina resulta, a nes de 2006, en un monto -en trminos de PIB- similar al de la deuda (y un valor absoluto de cerca de u$s 135.000 millones). En rigor, los argentinos tenedores de estos activos externos siguen sin ser hoy -en su comportamiento econmico, al menos- solidarios con el conjunto de la sociedad argentina, siendo que esta ltima es -en su mayora- ms pobre que en 1988 y que la importancia absoluta y relativa de tales activos no ha disminuido, por cierto. Estas circunstancias tienen implicancias muy relevantes en el plano sustancial de la equidad econmicosocial, que los estudios conocidos de evolucin de la distribucin del ingreso en la Argentina no reejan. Los resultados de estos estudios, basados en la Encuesta de Hogares que peridicamente releva el INDEC, muestran por cierto- un acentuado deterioro de largo plazo (desde 1974 en adelante) en la distribucin de los ingresos por deciles en Argentina. Sin embargo, como los ingresos declarados por los encuestados no proveen, en ninguna parte, un completo y veraz cuadro de situacin -dado que los ms auentes suelen ocultar en mucha mayor proporcin sus reales ingresos que los ms pobres- los estudios meramente basados en encuestas tienden a subvaluar, en trminos absolutos y relativos, los ingresos de los ms ricos. Por ello se efectan en los
pases ms avanzados se lo haca tambin en el pasado en Argentina- correcciones por subdeclaracin de los ingresos; vale decir, estudios complementarios con el n de corregir o ajustar los datos de las encuestas y aproximarlos, todo lo posible, a la realidad. Si estas correcciones se hiciesen hoy en el caso de Argentina, tanto la foto actual como la pelcula de los ltimos aos de la distribucin de ingresos resultara, casi con seguridad, mucho peor que lo que muestran las estadsticas ociales. En el caso de la foto, porque el enorme peso de los ujos de ingreso correspondientes a los activos ocultos por el decil superior la mayor parte de ellos, presumiblemente mantenidos en el exterior- aumentara, necesariamente, la distancia entre extremos (decil inferior vs. decil superior). En cuanto a la pelcula que incluyese los aos previos y posteriores a la ltima devaluacin, mostrara en principio- una historia de deterioro relativo en el tiempo de los ms dbiles de mucha mayor gravedad que la conocida (ya sucientemente grave, por cierto). Ello porque la devaluacin triplic largamente el valor en pesos de los ujos generados por los activos puestos a buen resguardo en activos externos frente a unos ingresos locales salarios inferiores y planes sociales, en el decil ms bajo- que aumentaron en una medida mucho menor (duplicndose apenas, en el perodo que corre hasta el ao 2006, en el caso de la mayor parte de los asalariados formalizados, que corresponden a deciles ms altos). En sntesis, la dinmica econmico-social asociada a la fuga de capitales de los ltimos lustros ha acentuado en Argentina un proceso de redistribucin regresiva de los ingresos (y riquezas) de una magnitud sin precedentes en el pas y no usual entre las economas de desarrollo intermedio. Con el agravante, desde los puntos de vista scal y social, de que los servicios de la deuda pblica externa son pagados con el producido de los impuestos locales, a los que no contribuyen de modo suciente los residentes argentinos de mayor poder econmico (muy particularmente, los tenedores de activos externos). En cuanto al orden de magnitud de la prdida de recursos tributarios asociados a las tenencias de activos no exteriorizados ante el sco local, se entiende; desde otro punto de vista, esta expresin resultara contradictoria- de residentes argentinos en el exterior, pueden establecerse unas hiptesis sencillas para estimarlo. Supongamos, respecto de estos activos externos gravables: i ) que el valor total de los mismos los cuales devengan valorizaciones anuales variables, tanto en cantidad como en grado de liquidez- fuese hoy de unos u$s 100.000 millones (la estimacin ocial de activos externos de residentes para nes de 2006 menos el colchn, estimado en unos U$S 35.000); ii ) que
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se mantuviese vigente el ratio ya mencionado entre lo no declarado al sco argentino respecto de este total (digamos, 85%); y iii ) que la valorizacin nominal anual promedio resultante de tal stock fuese hoy del orden del 5% (en divisa extranjera). Asumamos adems que, tanto los stocks patrimoniales como los ujos de benecios que proveen, en ambos casos no exteriorizados (tanto respecto del impuesto local sobre los bienes personales como para el impuesto sobre la renta), debieran tributar la alcuota mxima vigente en ambos impuestos (0,75% y 35%, respectivamente). Imaginemos que hubiese sido reimplantado tambin un impuesto sobre las ganancias de capital -al estilo del viejo impuesto sobre las ganancias eventuales, que estuvo vigente hasta nes de la dcada del 80- con una alcuota general del 15%. Consideremos nalmente, a este respecto, una evasin normal del orden del 20% del potencial de la imposicin. Bajo tales hiptesis, la evasin/elusin patrimonial anual actual recuperable estara en el orden de los u$s 520 millones (cerca de $ 1.600 millones/ao). La evasin/elusin recuperable correspondiente a las rentas incluyendo la imposicin a las ganancias de capital en cabeza de personas fsicas, hoy no aplicada- montara adems hasta casi u$s 735 millones (unos $ 2.280 millones /ao; resultantes de aplicar una alcuota media ponderada del orden del 20%, como consecuencia de promediar la alcuota de 35% aplicable a los benecios con la del 15% sobre los incrementos de valor de los activos a unos benecios y valorizaciones anuales de los activos equivalente a unos $ 11.400 millones). En suma, ms de u$s 1.250 millones (cerca $ 3.900 millones) adicionales al ao podran sumarse al ingreso scal nacional, una suma equivalente a ms de 0,5 punto de PIB. Se trata de una suma muy signicativa en relacin a las obligaciones anuales necesarias para cubrir el servicio de la deuda pblica externa o, alternativamente, comparada con los recursos adicionales necesarios para cumplir con la meta de inversin educativa de mediano plazo jada en la normativa nacional vigente. La recaudacin anual adicional estimada no incluye, por supuesto, el valor de los pagos de una sola vez que el sco recibira en el caso de un hipottico aunque muy poco probable y, en principio, inconvenienteblanqueo scal de los stocks de activos radicados en el exterior de residentes en Argentina. 2.3.c. Los problemas de la gestin y la ausencia de iniciativas estratgicas En cuanto a los desafos que estas circunstancias, locales y globales, plantean a la gestin tributaria nacional en Argentina merecen detallarse, en forma 62
sucinta, algunas cuestiones crticas relacionadas con la fuga de capitales. Si bien no se dispone de estudios comprensivos que permitan caracterizar el desafo que supone para la administracin tributaria la cadena evasin / fuga / reingreso de capitales -resulta obvio que, muy frecuentemente, este ltimo eslabn no se presenta en el mundo real-, importa hacer una breve revisin de los principales problemas implicados y de las vas de elusin y fuga ms relevantes, intentando una descripcin y jerarquizacin de las mismas. Las vas de elusin principales son, en principio: la sobre y subfacturacin en las operaciones de comercio exterior; el manejo de los precios de transferencia de bienes y, crecientemente, de servicios de todo tipo; la manipulacin de los nuevos instrumentos nancieros (derivados y otros); la gura del deicomiso irrevocable (interno y externo); y otras varias operaciones difciles de identicar y develar. Estas vas suelen ser tanto ms importantes y efectivas cuanto ms transnacionalizada est la economa de que se trate. La ltima encuesta conocida acerca del grado de transnacionalizacin de la economa argentina, medida a partir del anlisis de las 500 rmas ms importantes (INDEC, 2007), conrma los extremos a los que se ha llegado en este plano de la realidad y, consecuentemente, la particular gravedad de los desafos implicados en trminos de regulacin econmica y, en particular, de control scal. Los mecanismos de evasin y elusin con mayor impacto agregado parecen ser los que afectan al comercio internacional, de commodities (primarias e industriales) principalmente. Al recurso de la triangulacin de operaciones a travs de parasos scales se suman otros manejos ms complejos tendientes al mismo n: a reducir, en primer lugar, los valores FOB de exportacin declarados para limitar los impactos scales y exportar en consecuencia capital. Simtricamente, la sobrevaluacin de las importaciones tambin permite burlar al sco desviando recursos locales hacia el exterior. El manejo de precios de transferencia seguira, en orden de importancia. La manipulacin de los precios de los insumos y -en particular- la de los precios intrarma de las multinacionales. Los de los servicios, ya se seal, estaran tomando creciente importancia y resultan, en principio, mas difciles de controlar que los ligados a bienes. En el caso de los servicios se presenta adems un doble problema: vericar la veracidad de su prestacin (el problema de la sustancia) y los valores jados por las empresas contribuyentes. Las dicultades probatorias y los propios problemas de debilidad de la instancia judicial en Argentina, de cara a este tipo de casos, suele plantear un difcil dilema a la AFIP: el de avanzar o no ante la sospecha fundada,
dados los altos costos de no litigar adecuadamente vale decir, cargar con las costas del eventual juicioy dado, adems, el alto costo institucional de ser vencido en los tribunales por el presunto infractor. Debe sealarse, por ltimo, que la cantidad de funcionarios dedicada por la AFIP al control de precios de transferencia parece a pesar de los progresos vericados en los ltimos aos- insucientes para hacer frente a los desafos implicados. El uso indebido de los nuevos instrumentos nancieros seguira en orden de importancia, facilitado por vacos legales que bloquean la actuacin de la administracin tributaria. Por ejemplo, los contratos de cobertura no estn denidos en la legislacin vigente ni existe -al momento de elaborarse este trabajo- registro ocial alguno para los mismos que permita deslindar los legtimos de los armados para eludir (se est intentando montar un registro obligatorio en la AFIP, de modo de evitar la fabricacin ex post de operaciones falsas). Los supuestos contratos de cobertura, sistemticamente perdidosos en las vericaciones que suele practicar la AFIP, reducen la ganancia a tributar. Estas maniobras suelen montarse de un modo bastante grosero: en muchos casos, de la revisin de la documentacin de los contribuyentes se concluye que todas las operaciones del perodo scal en anlisis resultaron perdidosas -vale decir, que no se trata de una prdida neta global en el perodo scal del caso sino de largas sucesiones de operaciones, todas a prdida-, sin sustento alguno que permita justicarlas como cobertura de riesgos (comerciales, nancieros o de otro tipo; vale decir, ligados a la propia operacin de la empresa). Este tipo de maniobras parece presentarse de modo masivo en los casos del comercio de commodities y de la cobertura del riesgo de tasa de inters (en el caso de tasas variables, por ejemplo). Los fideicomisos irrevocables tienen varias aplicaciones posibles: i ) el que podra denominarse como modo general suele constituirse para el desapoderamiento patrimonial del contribuyente, de modo de evitar el pago futuro de los impuestos sobre las ganancias y sobre los bienes personales; ii ) el que se llamar aqu modo construccin; y iii ) el modo prstamo, entre otros. El modo construccin permitira dilatar fuertemente en el tiempo la imposicin sobre tal actividad y el modo prstamo disfrazar una operacin de nanciamiento bancario proveniente del exterior, bajo la forma deicomiso, con el objetivo de evitar las retenciones del impuesto sobre las ganancias que deberan aplicarse sobre los intereses que deben remitirse peridicamente al exterior. El modo general supone la relocalizacin de grandes patrimonios personales en el exterior; hasta hace poco dominantemente en parasos scales y en los
ltimos tiempos en la Repblica Oriental del Uruguay (al parecer, como consecuencia de que han sido gravadas las rentas pasivas provenientes de parasos). Mxico, entre otros pases, ha optado para intentar superar este desafo de sus contribuyentes- por un cambio de su legislacin que anula la posibilidad de eludir a partir de la constitucin de deicomisos en el exterior. En cuanto a las restantes formas de elusin mencionadas ms arriba, incluyen variados recursos tales como: Encubrir prstamos reales como una operacin de futuros, para evitar tambin la retencin sobre los intereses pagados al exterior; Supuestas operaciones de crdito desde parasos scales que, en rigor, constituyen aportes de capital encubiertos que reducen el pago de ganancias y a la vez- protegen al capital negro fugado (y lo realimentan). En estos casos, la administracin se encuentra, al solicitar -frente a una sospecha de maniobra- documentos probatorios a la institucin nanciera externa involucrada, tanto con los casos que pueden denominarse todo armado (vale decir; con efectividad, de un modo blindado a todo examen), en los cuales un gran banco internacional presenta todos los papeles necesarios para probar la existencia de la operacin de un poderoso cliente, como con los ms comunes del tipo no sabe no contesta, en los que nadie responde en el exterior a las preguntas indagatorias formuladas desde Argentina por la autoridad tributaria. Otros variados recursos, como por ejemplo- el de la inversin en sociedades austracas, para beneciarse con las ventajas de los bonos de Austria (pas al que se remiten capitales empresarios, debido a que se paga una menor tasa impositiva sobre esta inversin y desde el cual nunca se repatran los dividendos que se acumulan). Debe destacarse, por ltimo, que no han existido indicios en los ltimos tres lustros- de actividades relevantes y persistentes del gobierno argentino tendientes a explorar los lmites de la va del intercambio de informacin con otros pases para intentar una ms efectiva gestin tributaria del criterio de renta mundial vigente en el pas desde 1992. Vale decir, tendiente a intentar ejercer algn control relevante sobre los patrimonios de residentes radicados en el exterior y los ujos de renta a ellos vinculados. La nica excepcin sera quizs el caso de Brasil, con cuyas autoridades tributarias la AFIP mantiene un creciente vnculo. El indicio ms destacable acerca de la ausencia de una poltica visible en tal sentido es el de la continuidad del desafo que plantea al sco argentino la existencia (y proliferacin) del mecanismo de las SAFIs (Sociedades Administradoras de Fondos de Inversin) de la Repblica Oriental del Uruguay10, una gura societaria creada
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en el pas vecino para facilitar las maniobras evasivas de no residentes (principalmente brasileos y argentinos). Esta gura societaria ha sido diseada con el objetivo de facilitar el ocultamiento de la titularidad de patrimonios de residentes del exterior y, en consecuencia, proteger operaciones de evasin y elusin que afectan a los ms importantes pases vecinos del Uruguay. Otro indicador relevante, a este respecto, es la negativa de los sucesivos gobiernos de ese pas a suministrar informacin acerca del catastro del Partido de Maldonado (donde se localiza el enclave vacacional de Punta del Este). Esta situacin tambin afecta tanto a la Argentina como a Brasil desde hace largo tiempo pero, a pesar de ello, no parece formar parte de la agenda relevante del MERCOSUR. Se trata de cuestiones que exceden en importancia a los cuantiosos daos scales directos que ocasionan estas prcticas a ambos pases. Esto es as debido a que la ausencia de progresos en estos campos de conicto de intereses con el Uruguay restaran argumentos a los gobiernos de Argentina y Brasil para intentar convencer a las autoridades de pases ms poderosos que el pequeo vecino los pases ms desarrollados- acerca de la seriedad de las intenciones de ambos en orden a lograr tambin su colaboracin en el sensible campo del intercambio de informacin relevante para el control de las obligaciones tributarias de sus residentes (y, tambin, de la necesidad de una mayor armonizacin normativa entre estas naciones). Ya se ha destacado que el camino del intercambio de informacin con los pases ms poderosos est erizado de espinas. Esta circunstancia no debera, sin embargo, justicar la inaccin. La ausencia de iniciativas estratgicas en este campo, desde que fuera adoptado el criterio de renta mundial ya sea para explorar reformas normativas locales que apunten a limitar las prdidas scales como para encarar gestiones externas orientadas a intentar empujar los lmites de los presentes mecanismos de intercambio de informacin, en conjunto con otros pases en desarrollo afectados- resulta muy signicativa y costosa para los intereses nacionales (y tambin, por cierto, en el campo econmico-social como ya se ha destacado). Se trata, en sntesis, de una asignatura relevante y estratgica que est pendiente en el campo scal.
3. Las tendencias globales del presente y las perspectivas

Resulta necesario enmarcar los sucesos nacionales y regionales antes descriptos en los procesos ms generales que parecen caracterizar, en el plano scal, a la presente fase de la globalizacin.
Parece claro, en primer lugar, que la modernidad es supralocal, transnacional y potencialmente- universal (PRO RUIZ, 2006). En este sentido, los sistemas scales modernos responden a una cierta homologacin a escala nacional, en primer lugar, luego a nivel continental y nalmente mundial. La necesaria interconexin global induce una convergencia institucional en los modelos e innovaciones nacionales, tambin en este campo. Es cada vez ms evidente adems, en segundo lugar, que: i ) son los pases ms avanzados los que jan las pautas que los dems no pueden ignorar; y ii ) son tambin las asociaciones que los comprenden los EEUU, la UE y la OECD, en otro plano- las que alcanzan, en materia tributaria, mayor armonizacin normativa, coordinacin gestional e inuencia global. En tercer lugar, son tambin estos pases los que logran tanto por comisin como por omisin- la adopcin de unas reglas del juego en la tributacin internacional que operan de modo no neutral a favor de sus empresas y/o de sus intereses econmicos nacionales. En ausencia de organismos multilaterales responsables de las cuestiones tributarias globales una propuesta formulada hace ya mucho tiempo por el tributarista italiano Vito Tanzi, que estuvo al frente del departamento scal del FMI- son los limitados acuerdos y consensos ad hoc en el seno del G7 y de la OECD los que suelen marcar los rumbos en estos temas. El vnculo entre globalizacin y tributacin resulta especialmente complejo, como consecuencia de su interconexin con el fenmeno de la competencia tributaria -inducida tanto por la propia dinmica global como por la accin de las rmas transnacionales y de sus pases de origen, que perjudican muy especialmente a los scos de los pases en desarrollo- y del gran nmero de actores, empresarios y territoriales, implicados (TANZI, 1996). La globalizacin ha estimulado la competencia tributaria entre pases, un proceso que agudiza los efectos de erosin scal derivados del propio proceso econmico-nanciero globalizador y extiende ad innitum el nmero de pases perdedores. Esta competencia no ha brindado resultados globales positivos, desde una perspectiva de progreso nacional ni social, ya que: i ) ha resultado en ms bajos ingresos scales nacionales; ii ) ha tendido a cambiar la estructura de los sistemas tributarios en sentidos no deseados por las autoridades estatales; y iii ) ha impactado de modo negativo, en particular, sobre la progresividad scal (al comprimir los recursos disponibles para la redistribucin va gasto pblico y tornar cada vez menos equitativas a la propias estructuras de ingresos). Hace una dcada, Tanzi evaluaba que los efectos de la globalizacin y la competencia tributaria ya haban tenido un impacto evidente sobre las estructuras tributarias, que prevea se acelerara en el futuro. Pronos-
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ticaba tambin, en ese entonces que es slo cuestin de tiempo que el nivel de la tributacin comience a reejar las fuerzas en juego (TANZI, 1996).
3.1. Algunos interrogantes acerca del futuro
A la luz de las tendencias vericadas desde entonces puede sostenerse hoy que el tiempo anunciado por Tanzi parece haber llegado, apenas una dcada despus, para buena parte del mundo en vas de desarrollo. Como consecuencia de la creciente conciencia acerca de estos problemas, algunos especialistas confan en que las presiones a favor de una cooperacin internacional ecaz para facilitar la recaudacin de los impuestos sobre los ingresos estn aumentando (FITZGERALD, 2002). Esta cooperacin entre las autoridades tributarias podra sin duda de ser alcanzadaatenuar algunos de los graves problemas acumulados y permitira [a los pases de Amrica Latina] captar una proporcin mucho mayor de los ingresos de capital de sus propios residentes, no slo de los activos no declarados en el extranjero sino tambin de los activos existentes en el pas, reduciendo el inters por expatriar los capitales o la propiedad (dem). Entre otros benecios evidentes, esta eventual cooperacin implicara para estos pases la posibilidad de lograr [establecer] desincentivos a la fuga de capitales, [y alcanzar] una mayor estabilidad scal y macroeconmica y un aumento de los recursos disponibles para reducir la pobreza (dem). Algunos autores fundan esperanzas de progreso en este campo en el inters despertado por el terrorismo, como consecuencia del intento de control de sus modos de nanciamiento por parte de las naciones avanzadas. Este inters las ha llevado a renovar su atencin en la necesidad de un mayor control de los parasos scales y los variados modos del blanqueo y el manejo ilcito de fondos. Sin embargo, estos desarrollos no necesariamente redundarn -en opinin de los autoresen benecios tangibles para los pases en desarrollo, como consecuencia de la capacidad (y la aparente intencin) de los pases centrales para aplicar controles selectivos que satisfagan sus objetivos en el terreno de su especial inters el de la lucha antiterrorista- sin ceder posiciones en el otro, tambin relevante para esos pases el que cuida no afectar los intereses de la banca global y de las corporaciones multinacionales-. En rigor, los conictos jurisdiccionales en los que priman los enfoques de corto plazo y autocentrados de los pases desarrollados y las sacrosantas normas de secreto bancario, que los benecian especialmente a travs de sus sistemas nancieros, han impedido hasta el momento avances signicativos para el mundo en vas de desarrollo.
Por otra parte, resulta a esta altura particularmente notable en el marco del paradigma econmico liberal que inspira de modo dominante a las presentes orientaciones globales- la inconsistencia de unos principios que propugnan la libre circulacin de los capitales con las prcticas de brutal negacin del derecho a la migracin de las personas. Esta inexplicable asimetra al menos, se insiste, desde el punto de vista del paradigma dominante- tiene importantes consecuencias en el proceso de distribucin global de la riqueza y los ingresos: los capitales que fugan desde el sur (la periferia), al no ser acompaados en proporcin por las personas con menguadas posibilidades econmicas de los territorios de origen, impulsan una rme tendencia hacia la concentracin de riquezas e ingresos an mayor en el norte y una creciente marginalidad en el sur. Resulta entonces evidente que -hasta el momentolos intereses asociados a la expansin desregulada y altamente voltil del sistema nanciero global y los de las rmas multinacionales se han impuesto tambin a los criterios de racionalidad scal con mengua de las ventajas macroeconmicas que resultaran de una eventual regulacin de los ujos nancieros globalesy han frustrado las varias posibilidades efectivas que se han presentado en los ltimos lustros para discutir seriamente acerca de los caminos que pudieran asegurar un curso sustentable de largo plazo a la economa global (ver EATWELL y TAYLOR, 2006). Un control efectivo de la fuga de capitales desde la periferia al centro estaba entre los prerrequisitos denidos de modo explcito por el diseo keynesiano, muy presente incluso en las deniciones institucionales de Bretton Woods. Es sabido que triunf entonces la posicin de los EEUU, circunstancia que permiti modelar el mundo que conocemos. Parece cierto que la mera inercia histrica y la presente correlacin de fuerzas entre las naciones, inestable en el largo plazo, no preguran necesariamente el futuro. Aunque tambin resulta bastante probable que la posibilidad de relevantes avances a favor de los pases en vas de desarrollo en estas cuestiones, dependa de la previa superacin de algunos nudos que se aanzan en crudas correlaciones de fuerza. En otras palabras, poco es lo que parece podrn lograr en el presente marco global las naciones no desarrolladas libradas a sus propias fuerzas. Al menos, mientras no logren concertar sus mltiples voluntades a favor de los comunes intereses. Los caminos que pudieran llevarlas hacia la satisfaccin de estos intereses parece coincidir, paradjicamente, con las orientaciones que en principio debera asumir el mundo todo para intentar alcanzar un crecimiento ms sostenible y equitativo.
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BIBLIOGRAFA
1 El texto en cursiva fue agregado por los autores al cuadro original. 2 Segn comunicacin personal con los autores de estas notas. 3 Idem nota anterior. 4 Segn Schneider, esta paradoja es explicada por la informacin asimtrica, y el riesgo poltico y econmico. 5 Una visin crtica acerca de las polticas macroeconmicas consistentes respecto de los movimientos de capitales puede encontrarse en Epstein et al. (2003). 6 Sobre la base de los acuerdos de la conferencia, las tasas de cambio de las principales monedas se jaban con respecto al dlar y este, a su vez, era respaldado por el oro a una cotizacin ja determinada (treinta y cinco dlares por onza troy). 7 Son un ejemplo paradigmtico las medidas tomadas por el gobierno dictatorial del general Videla y su Ministro de Economa J. A. Martnez de Hoz a partir de 1976-7. 8 Un ms extenso estudio cuantitativo de la fuga de capitales en Argentina puede encontrarse, como ya se ha sealado, en el citado Documento de Trabajo N 14, La Fuga de capitales. Historia, presente y perspectivas , del Centro de Economa y Finanzas para el Desarrollo de la Argentina (CEFID-AR, mayo de 2007, realizado por Jorge Gaggero, Claudio Casparrino y Emiliano Libman. 9 Como las utilidades reinvertidas por empresas extranjeras durante 2005 han sido estimadas en el 16% del total y las remitidas en el restante 84%, el monto efectivamente cedido bajo los supuestos sealados habra sido del orden de los U$S 590 millones (cerca de $ 1.850 millones). 10 Estos anlisis son previos a la reforma tributaria en marcha en la Repblica Oriental del Uruguay.
BIBLIOGRAFA
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RESEA BIBLIOGRFICA PRIMOS RICOS Y EMPOBRECIDOS

Jorge lvarez, Luis Brtola y Gabriel Porcile (compiladores) (2007), Ed. Fin de Siglo, Montevideo.
Resea de Guillermo Vitelli
El libro compilado por lvarez, Brtola y Porcile es movilizador. Promueve el pensamiento de la historia de nuestras naciones desde lo comparativo. Adems induce a hacerlo desde marcos tericos mltiples integrando las teoras econmica y poltica, la historia, los modelos institucionalistas e, incluso, recurriendo a planos subjetivos. Desde all abre numerosos espacios para el debate. Son esos, sin duda, los nicos caminos que permiten apartarnos de planteos puramente ideolgicos y, por que no, de posiciones propagandsticas, como son por ejemplo muchas de las concepciones neoliberales vertidas en los aos noventa, e inclusive antes, interpretando las realidades latinoamericanas. En la tarea de investigacin no son vlidas las visiones a priori y ello es lo que rechazan los trabajos volcados en Primos Ricos y Empobrecidos. Siempre es difcil sistematizar un libro conteniendo varios artculos de autores diversos y escritos en tiempos distintos. Sin embargo, la compilacin realizada por lvarez, Brtola y Porcile puede ordenarse a travs de preguntas que se desprenden de la lectura
de un grco que se repite en numerosos textos y que facultan comprender las performances dismiles de Australia y Nueva Zelanda, los primos ricos frente a las de Argentina y Uruguay, los empobrecidos. El grco, que es central orientando el rastreo de las explicaciones acerca de las divergencias en el largo plazo, est volcado en el libro en varias ocasiones, en las pginas 31, 87, 141, 142 y 316. Desde la grca de los senderos de seis naciones en el largo plazo, se detectan cinco rasgos centrales de las evoluciones comparativas entre los primos y de ellos frente a Estados Unidos y Canad: 1. Desde 1900, siempre Argentina y Uruguay poseyeron productos brutos internos menores que los de Australia, Nueva Zelanda, EEUU y, casi siempre, frente a los contabilizados en Canad. La grca seala que ese posicionamiento proviene incluso de antes. 2. El crecimiento de los productos brutos internos de Australia y Nueva Zelanda se desaceler desde la segunda mitad del siglo XIX frente al de Estados Unidos.
Grco 1: Ingreso de economas de nuevo asentamiento (Log del PBI per cpita relativo a EEUU - Prom. decadarial)
Fuente: Maddison (2001)
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GUILLERMO VITELLI
RESEA BIBLIOGRFICA: PRIMOS RICOS Y EMPOBRECIDOS
3. Los productos brutos internos de Argentina y Uruguay se rezagaron notoriamente respecto del de las naciones ricas y tambin frente a los de Australia y Nueva Zelanda hacia la segunda mitad de la dcada de 1930. En este entorno tambin se retrazaron Australia y Nueva Zelanda respecto de Estados Unidos. Desde all, el nivel de actividad de Australia permaneci 20 % por debajo de Estados Unidos y el de Uruguay y Argentina menos del 40%. 4. Uruguay y Argentina registraron una segunda cada luego. Primero Uruguay, hacia el comienzo de la dcada de 1960 desde all se rezag tambin frente al de la Argentina-, mientras que el producto interno per cpita argentino decay hacia mediados de la dcada de 1970. Desde esas coyunturas continuaron decreciendo frente a Estados Unidos. 5. Las cadas en el PBI de Argentina y Uruguay de la dcada de 1970 coinciden con el rezago en el nivel de actividad de Nueva Zelanda. Su merma se extendi en el tiempo o al menos no se revirti frente a los pases ms ricos, siendo notoria la divergencia simultnea de los tres desde los aos de 1970. Las cinco observaciones sealan que a los cuatro primos no les fue bien evaluados frente al derrotero estadounidense, pero que a Argentina y Uruguay les fue mucho peor. Tambin la grca indica que los cuatro primos tuvieron, frente a la evolucin estadounidense, un rezago notorio y simultneo durante la dcada de 1930 y luego otro desde los aos de 1970. Las preguntas que motivan estas observaciones son mltiples y conforman el eje explicativo de muchos de los artculos del libro. Un primer bloque de preguntas deviene del anlisis de las divergencias de Argentina y Uruguay con respecto a los primos de australasia: 1. cundo, en el tiempo, comenz el efectivo y permanente rezago? su formacin fue previa a la que seala la grca o deviene de tiempos cercanos o posteriores a 1930? 2. Hubo slo uno o ms distanciamientos? fueron los atrasos paulatinos o se contaron en momentos precisos que posicionaron los alejamientos en entornos concretos? 3. Qu factores explican, desde los trabajos compilados en el libro, estos atrasos y cadas y cmo los sitan en el tiempo? Cules fueron las razones determinantes previas a 1930 y cules las posteriores? Hubo arrastres de causalidades en la historia? cambiaron las razones en el tiempo? Otro bloque de divergencias que rescata el libro se entronca con el distanciamiento de los cuatro primos con respecto a las naciones ms ricas y exitosas, especialmente Estados Unidos. Esa inferencia llevan
tambin a un conjunto de preguntas de tenores semejantes a las anteriores: 4. cundo y cmo, en el tiempo, se produjo el retroceso de los cuatro frente a las naciones ricas e industrializadas? 5. Cules fueron, tambin en el tiempo, las razones determinantes? 6. Son, respecto de la performance de EEUU, semejantes las razones explicativas de los atrasos de Argentina y Uruguay frente a las de Australia y Nueva Zelanda? Del grco se desprende, en una simple lectura, que la profundizacin de los rezagos se ordena predominantemente desde la segunda posguerra. En cambio, a lo largo del libro se rescatan numerosas explicaciones acerca de las razones del distanciamiento ubicndolas en los tiempos fundantes de nuestras naciones. Incluso en los tiempos coloniales. La mayora de los trabajos son conuyentes en esa direccin predominando causales anteriores al momento de explicitacin de las divergencias, esto es, anteriores a la dcada de 1930. De ellos surge, concretamente, que: 1) los aspectos institucionales fueron centrales en la determinacin de los rezagos. Rama lo rescata y lvarez, Brtola y Porcile en la pgina 32 enfatizan que los razones de la dinmica del desarrollo se derivan de las construcciones institucionales como uno de sus ejes explicativos bsico. Igualmente Filgueira y Barrn y Nahum privilegian razones derivadas de las diferentes vinculaciones con las metrpolis. Se argumenta, correctamente, que las sociedades latinoamericanas poseyeron estructuras de propiedad y formas de sus estados perversas, provenientes de los tiempos coloniales. Incluso se detalla que hubo atrasos en las construcciones institucionales que indujeron el carcter conservador de las estructuras rurales de Uruguay y la Argentina y tambin sus rezagos en la incorporacin tecnolgica, en especial en el agro. 2) Asimismo se enfatizan aspectos geogrcos en la determinacin de los rezagos, plantendose que la insularidad de Australia y Nueva Zelanda facilit sus desarrollos. Ello est privilegiado en el escrito de Barrn y Nahum. 3) Un tercer eje explicativo relevante, detallado en la mayora de los trabajos, singulariza la mayor disponibilidad de minerales en Australia, conformando un argumento absolutamente vlido, al hacer nfasis en las divergencias provenientes de basamentos derivados del pasado, y fundamentalmente del siglo XIX, pero que tambin constituyen una ventaja diferenciadora en el presente. 4) Una concepcin terica que se rescata en el libro para explicar las trayectorias dispares de los primos empobrecidos es la vinculacin entre el incremento del
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GUILLERMO VITELLI
producto interno y los crecimientos de las demandas de importaciones y de exportaciones. En Uruguay y Argentina la tasa de crecimiento de las exportaciones es baja en relacin a la elasticidad ingreso de la demanda de importaciones, generndose restricciones de balance de pagos. Sin duda una caracterizacin absolutamente explicativa que se desprende de los trabajos de Porcile y Brtola y Bejrez y Ramos y que hacen referencia a la segunda mitad del siglo XX, aunque su raz se encuentra en la morfologa productiva construida desde los inicios. 5) Un quinto eje explicativo que recorre parte de los trabajos compilados rescata las diferencias en el ritmo de incorporacin de cambios tecnolgicos como factor determinante de las divergencias en las performances, sealndose que las distintas elasticidades de las importaciones y las exportaciones se ligan con tasas dispares de innovacin. Complementndolo, lvarez Scanniello y Bortagaray recurren al diferente grado de innovacin agropecuaria para explicar la mejor performance de Nueva Zelanda frente a Uruguay. Estos aspectos, aunque son atemporales, posicionan a las razones determinantes tambin en los inicios. 6) Las dos causales anteriores se vinculan, para explicar el rezago de Argentina y Uruguay, a retrocesos en el sentido shumpeteriano, que se expresan en una inferior diversicacin productiva, que ha derivado en estructuras fabriles menos avanzadas. Las morfologas econmicas de Australia y Nueva Zelanda son, se arma, ms parecidas a la norteamericana. Ello est desarrollado en los trabajos de Brtola y Porcile, especialmente en la pg. 177, y de Willebald, quienes priorizan como impulsores a los determinantes de la innovacin y del cambio tecnolgico. 7) La lgica distributiva, ms recesiva en Argentina y Uruguay, es una explicacin sin duda relevante para la Argentina, rescatada por Willebald y por lvarez Scanniello, quienes tambin enfatizan, correctamente, que los resultados posteriores a 1970 se engendraron en momentos previos a la segunda guerra y se enrazan en el empeoramiento distributivo. 8) Las polticas proteccionistas diferentes son parte de la gama de explicaciones a las brechas, asumindose que exista en el pasado la opcin de liberalismo o proteccionismo, recurrindose en Argentina y Uruguay a marcos de menor proteccin, marginndose a la industrializacin interna. 9) Otra explicacin interesante acerca de las trayectorias dispares se desprende, segn Carbajal y de Goia, de la mayor volatilidad nanciera que poseen Argentina y Uruguay, Qu motiva este listado de posturas, ciertamente vlidas? Cmo se contrastan los resultados con las tendencias que marca el grco comparativo? Se
explica el fuerte retraso de Argentina y Uruguay predominantemente por las trayectorias previas o permiten suponer que las cadas posteriores a 1940 devienen de razones propias de esos aos? Podran Argentina y Uruguay haber continuado el sendero transitado hasta la dcada de 1930, manteniendo luego un similar rezago, pero no creciente como la realidad y el grco demuestran? Las razones invocadas en los trabajos reseados permiten responder a esas preguntas. De su sntesis claramente se desprende que las herencias coloniales, las construcciones institucionales, la geografa, la disponibilidad de recursos naturales, las estructuras productivas previas, la distribucin originaria de los ingresos, la menor predisposicin a la innovacin tecnolgica, demostraran que el distanciamiento, la menor dinmica productiva de Argentina y Uruguay, se engendr al comienzo, en los momentos fundantes, y continu agudizndose en el tiempo porque esas razones no fueron marginadas. Aunque en los trabajos compilados predominan los argumentos asociados con los inicios y los gestados hacia el siglo XIX, de ellos tambin puede derivarse que la conformacin y acentuacin de los distanciamientos poseen, adems, races explicativas intrnsecas a las trayectorias posteriores. Del libro se desprende que otros momentos, ms cercanos al presente, no han sido irrelevantes. Segn lvarez, Brtola y Porcile, en su introduccin, la divergencia se inici en la dcada de 1910, armando que las diferencias se ampliaron en el siglo XX. Las descripciones que trabajan las restricciones del balance de pagos en situaciones de crecimiento dispar, las que rescatan a las volatilidades nancieras o a las polticas aperturistas aplicadas desde la segunda mitad de la dcada de 1970, enfatizan que la lgica del distanciamiento tambin se encuentra en las dcadas posteriores a 1950 y estn enraizadas en las polticas econmicas aplicadas desde la segunda mitad del siglo XX. En realidad, las cadas profundas, posteriores a la segunda guerra mundial, detalladas en el grco 1 y preponderantemente las que se inscriben luego de los aos de 1970 en el nivel de actividad de Argentina y Uruguay frente a sus primos y frente a las naciones ricas ms industrializadas se vinculan, a mi entender, con polticas econmicas aplicadas luego de la segunda posguerra y que tuvieron un neto corte neoliberal, monetarista y de apertura comercial y nanciera. No pocos de los actores impulsores y franjas del encuadre de intereses de esas polticas tienen basamentos en el pasado. Las economas son dinmicas y las polticas econmicas operan para corregir desajustes. Pero tambin son implantadas para imponer intereses sectoriales o corporativos.
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Las lgicas econmica y del poder en la Argentina indujeron la formulacin de planes de ajuste redistributivos, minimizadores del salario, que operaron modicando los precios relativos y que han sido causantes de retrocesos notorios en los niveles de actividad. Reiteradamente, durante la implementacin, marcha y quiebre de esos programas, la Argentina cont sus mayores rezagos posteriores a los aos de 1940, en especial los contados frente a las naciones exitosas. Aparentemente no se visualiza en Australia y Nueva Zelanda la misma concepcin derivada de la aplicacin de planes de ajuste, que s imperaron en Uruguay, al modo cmo ocurri en Argentina y Brasil. Tambin los programas de ajuste aplicados en Argentina durante la segunda mitad de los aos setenta y el de la dcada de 1990 indujeron, las dos veces, profundas desindustrializaciones, que fueron deliberadas y que motivaron cadas ms profundas en los ingresos personales y en los niveles de actividad. Y estas lgicas diferenciadoras tienen gran parte de sus races en el pasado. Su aplicacin fue una de las respuestas de poltica econmica a las restricciones de balance de pagos, perfectamente rescatadas en el libro por Porcile y Brtola y por Bejrez y Ramos, y que se derivaron de la morfologa productiva, de la escasez de desarrollos tecnolgicos propios, de la reducida predisposicin a incorporar permanentemente nuevas tecnologas, y de la insuciente base shumpeteriana de las sociedades argentina y uruguaya. Gran parte de sus razones de ser se derivan, sin duda, de conformaciones creadas antes de la segunda posguerra e incluso de los tiempos fundantes y que se amalgamaron con los nuevos contextos y con nuevas nociones.
El libro supera esas concepciones desindustrializadores ya que se rescata repetidamente el valor de la industrializacin y de la gestacin de desarrollos tecnolgicos como inductores del crecimiento y de mejores distribuciones de los ingresos. Precisamente, la lgica de los planes de ajuste, visualizable durante la segunda mitad del siglo XX, margin las manufacturas y gest regresividades en los ingresos. En este sentido, desde la compilacin se comprende que los determinantes de los distanciamientos o rezagos provienen, en mucho, de las trayectorias previas, de los encadenamientos con el pasado y de las morfologas institucionales y que son ellos los que se insertan en el presente, incrementado las brechas. Por eso es factible armar que los factores de arrastre determinaron, de manera conjunta, la constelacin de intereses y las metodologas de las polticas econmicas posteriores a la segunda guerra que llevaron a la acentuacin de los rezagos contados por los dos primos y a empobrecerlos y que se explicitan claramente en el grco 1. En esta maraa de preguntas e interpretaciones se encuentra el gran valor del libro: rescatar las causales esenciales que determinaron las polticas econmicas posteriores a la segunda guerra y que fomentaron la preservacin y acentuacin de los rezagos de Argentina y Uruguay frente a los primos ms ricos. Sin duda las visiones del pasado explican y mucho las trayectorias posteriores. Por ello, el libro compilado por lvarez, Brtola y Porcile dinamiza el anlisis del cmo evolucionaron y evolucionan la economas de Uruguay y Argentina y merece, sin duda, ser parte de la base de materiales que se emplean para comprender, comparativamente, el devenir de nuestras naciones.
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NORMAS PARA EL ENVO DE ORIGINALES
El Boletn de AUDHE publicar artculos originales, resultados de investigacin, que se enmarquen dentro de la Historia Econmica, entendida en un sentido muy amplio, dando prioridad a las colaboraciones enviadas por los socios. Adems de los artculos, el Boletn de Historia Econmica contar con una seccin Notas y Debates y otra para Reseas Bibliogrcas. Los trabajos con pedido de publicacin debern ser enviados al Redactor Responsable (Prof. Magdalena Bertino, Joaqun Requena 1375, Montevideo, Uruguay Cdigo Postal 11.200). Debern ser inditos y no estar aprobados para su publicacin en otras revistas en el pas o en el exterior. Debern enviarse dos copias impresas de los trabajos y un archivo en disquete en formato .doc o .rtf o en su defecto una versin electrnica en el mismo formato a magda@iecon.ccee.edu. uy , para su evaluacin por dos de los integrantes del Consejo Consultor. El Redactor responsable acusar recibo del trabajo en el plazo de quince (15) das de su recepcin y el Consejo Consultor resolver sobre su publicacin en un plazo no superior a los noventa (90) das. Esta resolucin podr estar condicionada a la introduccin de modicaciones en el texto original. Los autores debern tener en cuenta las siguientes recomendaciones de presentacin, cuyo incumplimiento ser causa suciente para la devolucin del trabajo: 1. Los originales irn precedidos de una hoja en la que gure el ttulo del trabajo, el nombre del autor (o autores), su direccin, el telfono, direccin electrnica y su aliacin institucional, en caso de tenerla. 2. La extensin de los artculos no superar las 30 pginas, tamao carta con tipo de letra Times New Roman 12 puntos a espacio simple (incluidos cuadros, grcos, mapas, notas y bibliografa). Las colaboraciones destinadas a las secciones Notas y Debates y Reseas bibliogrcas, no debern exceder de cinco pginas. 3. Las notas se ubicarn al nal del artculo y precediendo a la Bibliografa. 4. Las referencias bibliogrficas irn al final del trabajo bajo el epgrafe Bibliografa, ordenadas alfabticamente por autores y siguiendo siempre el siguiente orden: apellido (en mayscula), nombre
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(en minscula) del autor, ao de publicacin, (entre parntesis y distinguiendo a, b, c en caso de que el mismo autor tenga ms de una obra citada en el mismo ao), ttulo del artculo (entre comillas) o del libro (en cursiva), lugar de la publicacin y editorial (en caso de libro), volumen y nmero de la revista. Slo se incluirn en la bibliografa obras y autores citados en el texto. Si el trabajo contiene un amplio nmero de referencias a documentacin de archivo, material estadstico o fuentes documentales, estas debern aparecer tras las referencias bibliogrcas bajo el ttulo Fuentes. Las referencias en el texto irn a continuacin de la cita, indicando entre parntesis autor, ao y pgina (Ejemplo: Thorp, 1988: 79), y en caso de varias obras de ese autor se las distinguir con a, b, c, etc. Si se trata de fuentes ditas (prensa, revistas, repertorios documentales publicados por archivos, etc,) se ajustan a la normativa ya conocida. (Ejemplo de referencia de prensa: "El Industrial Uruguayo", Ao II, segunda poca, N 23; Montevideo, Junio 7 de 1907). Si se trata de fuentes inditas organizadas en instituciones pblicas se indicar en primer lugar el nombre de la institucin, y a continuacin el fondo consultado, cajas y /o carpetas y la numeracin o fojas del documento si corresponde. En los casos de papelera de instituciones privadas o pblicas que no se encuentre organizada se buscarn las formas que permitan la identicacin del documento (Ejemplo: Archivo Camera di Commercio Italiana di Montevideo, en adelante ACCIM, Carpeta caratulada "Relazione sommaria dell'anno 1890", Nota de la Camera di Commercio ed Arti di Firenze a la CCIM; Firenze, 27 Luglio 1890.) En sntesis, las referencias de fuentes inditas se presentarn de la forma ms adecuada para identicar el documento. Las citas textuales, si exceden de tres lneas irn con sangra a ambos lados. En dichas citas los intercalados que introduzca el autor del trabajo debern ir entre corchetes, para distinguirlos claramente del texto citado. Los cuadros, grcos y mapas incluidos en el trabajo debern ir numerados correlativamente, tener un breve ttulo que los identique e indicacin clara de sus fuentes.
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1er CONGRESO LATINOAMERICANO

Asociacin Uruguaya de Historia Econmica

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Ao VI - Nmero 7 - Montevideo, diciembre 2008

Boletn de Historia Econmica - Ao VI - N 7 / Diciembre de 2008

HISTORIA, HISTORIA ECONMICA Y ECONOMA: APROXIMACIONES METODOLGICAS Y PROBLEMAS TERICOS

HISTORIA, HISTORIA ECONMICA Y ECONOMA: APROXIMACIONES METODOLGICAS Y PROBLEMAS TERICOS

HISTORIA, HISTORIA ECONMICA Y ECONOMA: APROXIMACIONES METODOLGICAS Y PROBLEMAS TERICOS

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HISTORIA, HISTORIA ECONMICA Y ECONOMA: APROXIMACIONES METODOLGICAS Y PROBLEMAS TERICOS

HISTORIA, HISTORIA ECONMICA Y ECONOMA: APROXIMACIONES METODOLGICAS Y PROBLEMAS TERICOS

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Boletn de Historia Econmica - Ao VI - N 7 / Diciembre de 2008

NOTA SOBRE EL MTODO COMPARADO

Asociacin Uruguaya de Historia Econmica

FRANCISCO COMN Y DANIEL DAZ-FUENTES

UN ANLISIS COMPARATIVO DEL EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO EN ARGENTINA, ESPAA, MXICO 1810-1940

2. Los principios presupuestarios en los sistemas central y federal.

FRANCISCO COMN Y DANIEL DAZ-FUENTES

UN ANLISIS COMPARATIVO DEL EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO EN ARGENTINA, ESPAA, MXICO 1810-1940

FRANCISCO COMN Y DANIEL DAZ-FUENTES

UN ANLISIS COMPARATIVO DEL EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO EN ARGENTINA, ESPAA, MXICO 1810-1940

Fuente: Elaborado en base a Comn y Daz Fuentes (2005)

FRANCISCO COMN Y DANIEL DAZ-FUENTES

UN ANLISIS COMPARATIVO DEL EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO EN ARGENTINA, ESPAA, MXICO 1810-1940

FRANCISCO COMN Y DANIEL DAZ-FUENTES

UN ANLISIS COMPARATIVO DEL EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO EN ARGENTINA, ESPAA, MXICO 1810-1940

3. Crisis del liberalismo y keynesianismo avant la lettre

FRANCISCO COMN Y DANIEL DAZ-FUENTES

UN ANLISIS COMPARATIVO DEL EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO EN ARGENTINA, ESPAA, MXICO 1810-1940

4.- Semejanzas y diferencias en el comportamiento de los sistemas scales.

FRANCISCO COMN Y DANIEL DAZ-FUENTES

UN ANLISIS COMPARATIVO DEL EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO EN ARGENTINA, ESPAA, MXICO 1810-1940

FRANCISCO COMN Y DANIEL DAZ-FUENTES

UN ANLISIS COMPARATIVO DEL EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO EN ARGENTINA, ESPAA, MXICO 1810-1940

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UN ANLISIS COMPARATIVO DEL EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO EN ARGENTINA, ESPAA, MXICO 1810-1940

Asociacin Uruguaya de Historia Econmica

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Boletn de Historia Econmica - Ao VI - N 7 / Diciembre de 2008

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DIEGO HERNNDEZ NILSON

RELACIONAMIENTO EXTERNO Y POLTICAS ENERGTICAS EN EL CONO SUR

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RELACIONAMIENTO EXTERNO Y POLTICAS ENERGTICAS EN EL CONO SUR

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RELACIONAMIENTO EXTERNO Y POLTICAS ENERGTICAS EN EL CONO SUR

2. El contexto regional y nacional

DIEGO HERNNDEZ NILSON

RELACIONAMIENTO EXTERNO Y POLTICAS ENERGTICAS EN EL CONO SUR

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