Revista Planejamento e Políticas Públicas

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco
Ficha Tcnica PPP: PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS uma publicao semestral do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. permitida a reproduo total ou parcial dos artigos desta revista, desde que seja citada a fonte. As opinies emitidas so de responsabilidade de seus autores e coautores. e-mail: ppp@ipea.gov.br Corpo Editorial Membros
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretoria Fernando Ferreira Joo Sics Jorge Abraho de Castro Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Liana Maria de Frota Carleial Mrcio Wohlers de Almeida Mrio Lisboa Theodoro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-Chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
Boaventura de Souza Santos (Universidade de Coimbra) Cllio Campolina (UFMG) David Kupfer (IE/UFRJ) Fernando Rezende (Ebape-FGV-Bsb/RJ) Gilberto Bercovici (USP) Guilherme Delgado (Ipea-pesquisador aposentado/UFU) Raquel Rolnik (USP) Ricardo Paes de Barros (Ipea) Yves Vaillancourt (Universidade do Quebec, LAREPPS/ESSBE/ARUC)
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nmero 35 | jul./dez. 2010
planejamento e polticas pblicas ppp
Braslia, 2010
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010
Planejamento e Polticas Pblicas v. 1 , n.1 , jun. 1989 Braslia: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Semestral. Editor anterior: de 1989 a maro de 1990, Instituto de Planejamento Econmico e Social. ISSN 0103-4138 1. Economia. 2. Poltica Pblicas. 3. Brasil. 4. Peridicos. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 330.05
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NOTA DOS EDITORES

O nmero 35 da Revista Planejamento e Polticas Pblicas (PPP) oferece aos leitores um conjunto de nove artigos que trata de temas relevantes e diversificados no mbito das polticas pblicas, tais como escalas territoriais, a municipal e a estadual, e a sustentabilidade ambiental. Entre os que privilegiam a escala municipal, um deles discute os gargalos implementao exitosa da Poltica Nacional de Meio Ambiente (PNMA), apoiada num arranjo federativo que pressupe a participao dos municpios nem sempre preparados para esta tarefa. Nesse sentido, o artigo apresenta sugestes que venham a melhorar a ao da PNMA. Na mesma escala, outro artigo examina as concepes de pobreza e suas implicaes em termos de estratgias e diretrizes de polticas, por meio da anlise de dois programas municipais de enfrentamento da pobreza. Busca-se identificar ali como estes programas incorporam no seu desenho as noes de intersetorialidade, autonomia e territrio. Na escala estadual, a matriz eltrica do estado do Par o objeto de anlise. Os autores apontam as transformaes que a matriz precisaria sofrer para favorecer o desenvolvimento sustentvel no estado, mantida a base hdrica, mas contando, tambm, com a participao de fontes alternativas como a biomassa e a energia solar. No artigo sobre os ciclos polticos oramentrios no estado do Cear entre 1986 e 2006, os autores lanam mo de diferentes vertentes tericas, e finalizam por considerar que os governadores daquele perodo tiveram um comportamento oportunista, expresso pelos movimentos cclicos da execuo oramentria. Ainda sobre o estado do Cear, outro artigo trata do processo de desenvolvimento da agricultura familiar praticado em determinados assentamentos, tendo como pano de fundo tanto a dimenso cultural como a contribuio para o desenvolvimento sustentvel. Quanto ao estado de Pernambuco, por sua vez, destaca-se a maior aptido do permetro de irrigao de Nilo Coelho na produo de frutas irrigadas, em artigo que o analisa, paralelamente ao permetro de Bebedouro, ambos no municpio de Petrolina. Numa perspectiva mais ampla, este volume da Revista traz ainda mais trs artigos. Um investiga se h relao direta entre desigualdade de renda e nvel de renda per capita entre os estados do Brasil no perodo entre 1995 e 2008. Os resultados indicam que, no caso brasileiro, h pouco suporte emprico para a hiptese do U-invertido de Kuznets. Trs autores assinam artigo que analisa se as presses cambiais e ataques especulativos sofridos pela moeda brasileira durante o perodo de regime de cmbio fixo foram
motivados por desequilbrios macroeconmicos. Para tanto, os autores trabalham com variveis do setor externo e das reas monetria e fiscal, concluindo que desequilbrios nos fundamentos econmicos contriburam para o colapso cambial de janeiro de 1999. Por ltimo, uma investigao que trata do mercado de trabalho colombiano no perodo 1977 a 2006 fecha o conjunto de artigos. Os autores apontam a reduzida capacidade do crescimento econmico para alavancar o crescimento do emprego, impondo uma melhor compreenso dos mercados de trabalho no ciclo econmico e uma melhor resposta da poltica econmica. Neste espao, com muita satisfao que se divulgam os artigos e autores agraciados com o Prmio PPP 20 anos, uma homenagem a Joo Paulo dos Reis Velloso. Concorreram a este prmio os quarenta artigos publicados nas edies dos dois ltimos anos da Revista (nmeros 32, 33, 34, e 35). Por deciso do Conselho Editorial da Revista PPP, o comit avaliador dos artigos foi formado por uma comisso de quatro membros, assim composta: um representante da Associao Nacional dos Centros de Ps-Graduao em Economia (ANPEC), professora Baslia Aguirre, da Universidade de So Paulo (USP); um representante do Instituto Nacional de Altos Estudos (Inae), professor Plnio de Assis Pereira Filho; um representante do Programa IPEA-Ctedras para o Desenvolvimento, professor Niemeyer Almeida, da Universidade Federal de Uberlndia (UFU); e um representante da Associao Nacional das Instituies de Planejamento, Pesquisa e Estatstica (Anipes), professora Sonia Nahas. O comit selecionou os trabalhos adiante relacionados, cujos autores parabenizamos. 1. A Desonerao da Contribuio Patronal sobre a Folha de Pagamentos uma soluo procura de problemas, de Luis Henrique Paiva e Graziela Ansiliero. 2. Capacidade Ambiental e Emulao de Polticas Pblicas: o caso da responsabilidade ps-consumo para resduos de pilhas e baterias no Brasil, de Bruno Milanez e Ton Bhrs. 3. Plos e Parques de Alta Tecnologia: uma alternativa?, de Rogrio Bezerra Silva e Renato Dagnino. No dia 20 de dezembro de 2010, os prmios foram entregues em cerimnia realizada no Ipea, durante a qual os artigos foram apresentados e debatidos na presena do ministro Joo Paulo dos Reis Veloso, o homenageado da Revista. Este nmero da PPP traz tambm, ao final do volume, os agradecimentos dos editores da Revista aos generosos pareceristas que viabilizaram as duas edies do peridico no ano de 2010.
Liana Maria da Frota Carleial Bruno de Oliveira Cruz Editores
SUMRIO A LGICA MATERIAL E SIMBLICA NA AGRICULTURA FAMILIAR: IDIOSSINCRASIAS DE ASSENTAMENTOS CEARENSES....................................................................9 Francisco Uribam Xavier de Holanda OS MUNICPIOS E A POLTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE............................................................................................25 Taciana Neto Leme ANLISE DOS DESEQUILBRIOS CAMBIAIS A PARTIR DO NDICE DE PRESSO DOS FUNDAMENTOS econMICOS: A EXPERINCIA BRASILEIRA DOS ANOS 1990..............................................53 Fernando Antnio Ribeiro Soares Maurcio Barata de Paula Pinto Tito Belchior Silva Moreira DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL E PERMETROS IRRIGADOS: AVALIAO DAS POLTICAS GOVERNAMENTAIS IMPLANTADAS NOS PERMETROS IRRIGADOS BEBEDOURO E NILO COELHO EM PETROLINA (PE)........................................87 Antnio Csar Ortega Tiago Farias Sobel Intersetorialidade, autonomia e territrio em programas municipais de enfrentamento da pobreza: experincias de Belo Horizonte e So Paulo....................119 Carla Bronzo QUAL A RELAO ENTRE DESIGUALDADE DE RENDA E NVEL DE RENDA PER CAPITA? TESTANDO A HIPTESE DE KUZNETS PARA AS UNIDADES FEDERATIVAS BRASILEIRAS...................161 Fernando Henrique Taques Caio Ccero de Toledo Piza da Costa Mazzutti A matriz eltrica no Estado do Par e seu posicionamento na promoo do desenvolvimento sustentvel.............................................................187 Fabrcio Quadros Borges DsIre Moraes Zouain CICLOS POLTICOS ORAMENTRIOS NO ESTADO DO CEAR (1986-2006).....................................................................................223 Mrio Csar Lemos Queiroz Almir Bittencourt da Silva Os Fluxos de Emprego no Setor Industrial Colombiano: premissas tericas, caractersticas e impactos sobre o nvel de produtividade......................................................................255 Pedro Hugo Clavijo Corts Andrs Felipe Mora Corts
SUMMARY THE MATERIAL AND SYMBOLIC LOGIC OF FAMILY-BASED AGRICULTURE : IDIOSYNCRASIES OF RURAL SETTLEMENTS IN THE STATE OF CEARA ........................................9 Francisco Uribam Xavier de Holanda The municipal districts and the National Environmental Policy..............................................................................25 Taciana Neto Leme Analysis of currency crises based on index for pressure on ECONOMIC fundamentals: the Brazilian experience of the 90s.....................................................53 Fernando Antnio Ribeiro Soares Maurcio Barata de Paula Pinto Tito Belchior Silva Moreira TERRITORIAL DEVELOPMENT AND IRRIGATED PERIMETERS: EVALUATION OF GOVERNMENT POLICIES IMPLANTED IN BEBEDOURO AND NILO COELHO IRRIGATED PERIMETERS IN PETROLINA (PE)........................................................................................87 Antnio Csar Ortega Tiago Farias Sobel INTERSECTORIALITY, AUTONOMY AND TERRITORY IN MUNICIPAL PROGRAMS TO FIGHT POVERTY: EXPERIENCES OF BELO HORIZONTE AND SO PAULO ................................119 Carla Bronzo WHAT IS THE RELATIONSHIP BETWEEN INCOME INEQUALITY AND LEVEL OF INCOME PER CAPITA? TESTING FOR A KUZNETS HYPOTHESIS OF THE BRAZILIAN STATES.......................................................................................161 Fernando Henrique Taques Caio Ccero de Toledo Piza da Costa Mazzutti MATRIX POWER IN THE STATE OF PAR AND ITS POSITION IN THE PROMOTION OF SUSTAINABLE DEVELOPMENT................................187 Fabrcio Quadros Borges DsIre Moraes Zouain POLITICAL BUDGET CYCLES IN CEARA (1986-2006)....................................223 Mrio Csar Lemos Queiroz Almir Bittencourt da Silva Employment flows in the industrial sector in Colombia: a theoretical framework, characteristics and impact on the level of productivity................................................................255 Pedro Hugo Clavijo Corts Andrs Felipe Mora Corts
SUMARIO LA LGICA MATERIAL Y SIMBLICA EM LA AGRICULTURA FAMILIAR: IDIOSINCRASIA DE ASENTAMIENTOS CEARENSES..........................................................................9 Francisco Uribam Xavier de Holanda Los municipios y la Poltica Nacional del Medio Ambiente..........................................................................................25 Taciana Neto Leme anlisis de crisis de cambio derivadas de los desequilibrios de los fundamentos econmicos: la experiencia brasilea de los aos 90............................................53 Fernando Antnio Ribeiro Soares Maurcio Barata de Paula Pinto Tito Belchior Silva Moreira DESARROLLO TERRITORIAL Y PERMETROS DE REGADO: EVALUACIN DE LAS POLTICAS GUBERNAMENTALES EN EL PERMETROS DE REGADO BEBEDOURO Y NILO COELHO EN PETROLINA (PE).........................................................................87 Antnio Csar Ortega Tiago Farias Sobel Intersectorialidad, AUTONOMA Y TERRITORIOS EN PROGRAMAS MUNICIPALES PARA el afrontamiento a LA POBREZA: EXPERIENCIAS DE BELO HORIZONTE Y So Paulo.....................................119 Carla Bronzo CUL ES LA RELACIN ENTRE DESIGUALDAD DE INGRESOS Y NIVEL DE RENTA PER CPITA? PRUEBAS DE HIPTESIS DE KUZNETS DE LOS ESTADOS BRASILEOS........................161 Fernando Henrique Taques Caio Ccero de Toledo Piza da Costa Mazzutti MATRIX DE ENERGA EN EL ESTADO DE Y PAR SU POSICIN EM LA PROMOCIN DEL DASARROLLO SOSTENIBLE..................187 Fabrcio Quadros Borges DsIre Moraes Zouain CICLOS POLITICOS PRESUPUESTARIOS EN LA PROVINCIA DE CEAR (1986-2006)................................................................................223 Mrio Csar Lemos Queiroz Almir Bittencourt da Silva LOS FLUJOS DE EMPLEO EN EL SECTOR INDUSTRIAL COLOMBIANO: PREMISAS TERICAS, CARACTERSTICAS E IMPACTOS SOBRE EL NIVEL DE PRODUCTIVIDAD.........................................................255 Pedro Hugo Clavijo Corts Andrs Felipe Mora Corts
SOMMAIRE LA LOGIQUE MATRIELLE ET SYMBOLIQUE DANS LAGRICULTURE FAMILIALE: IDIOSYNCRASIES DASSENTAMENTOS DANS LE CEAR..............................................................9 Francisco Uribam Xavier de Holanda MUNICIPALITS ET LA POLITIQUE NATIONALE DE LENVIRONNEMENT..................................................................................25 Taciana Neto Leme ANALISE DE CRISES DE CHANGE PROVIENNENT DES DESEQUILIBRES DANS LES BASES DE LECONOMIE: LEXPRIENCE BRSILIENNE DES ANNES 90...............................................53 Fernando Antnio Ribeiro Soares Maurcio Barata de Paula Pinto Tito Belchior Silva Moreira DVELOPPEMENT TERRITORIAL ET PRIMTRES IRRIGUES: EVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES IMPLANT DANS LES PRIMTRES IRRIGUES DE BEBEDOURO ET NILO COELHO PETROLINA...................................................................................87 Antnio Csar Ortega Tiago Farias Sobel Intersectorialit, autonomie, territoire et fin la pauvret en programmes municipaux: expriences des Belo Horizonte et So Paulo..................................119 Carla Bronzo QUEL EST LE LIEN ENTRE INGALIT DU REVENU ET NIVEAU DE REVENU PAR HABITANT? ESSAI POUR UN HYPOTHSE DE KUZNETS DES TATS DU BRSIL.........................................161 Fernando Henrique Taques Caio Ccero de Toledo Piza da Costa Mazzutti POWER MATRICE DANS I`TAT DU PAR ET SA POSITION DANS LA PROMOTION DU DVELOPPEMENT DURABLE..............................187 Fabrcio Quadros Borges DsIre Moraes Zouain CYCLES POLITIQUES BUDGTAIRES EN TAT DE CEAR (1986-2006).......................................................................................223 Mrio Csar Lemos Queiroz Almir Bittencourt da Silva Les flux demploi dans le secteur industriel colombien: des prmisses thoriques, caractristiques et des impacts sur le niveau de la productivit.........................................................255 Pedro Hugo Clavijo Corts Andrs Felipe Mora Corts
A LGICA MATERIAL E SIMBLICA NA AGRICULTURA FAMILIAR: IDIOSSINCRASIAS DE ASSENTAMENTOS CEARENSES

Francisco Uribam Xavier de Holanda*
O artigo aborda o processo de desenvolvimento da agricultura familiar em alguns assentamentos cearenses, tendo como pano de fundo a dimenso cultural. O objetivo demonstrar como, a partir de um processo de observao emprica, pode-se ter um entendimento da lgica material e simblica do sistema econmico vivido pelos assentados, e como se podem apontar algumas reflexes para o desenvolvimento sustentvel. PALAVRAS-CHAVE: Assentamento; Lgica Material e Simblica; Cultura; e Desenvolvimento Sustentvel.
THE MATERIAL AND SYMBOLIC LOGIC OF FAMILY-BASED AGRICULTURE : IDIOSYNCRASIES OF RURAL SETTLEMENTS IN THE STATE OF CEARA
The article approaches the development process of family-based agriculture as practiced in some rural settlements in the State of Ceara having as its background a cultural dimension. The goal is to demonstrate, from a process of empirical observation, how one can assess the material and symbolic reasoning supporting an economic system experienced by settlers and, on a second approach, advances some reflections about sustainable development. Keywords: Settlement; Material and Symbolic Logic; Culture and Sustainable Development.
LA LGICA MATERIAL Y SIMBLICA EM LA AGRICULTURA FAMILIAR: IDIOSINCRASIA DE ASENTAMIENTOS CEARENSES

El artculo aborda el proceso de desarrollo de la agricultura familiar practicado em algunos asentamientos cearenses y tiene como escenario la dimensin cultural. El objetivo es demostrar como, a partir de um proceso de observacin emprica, podemos tener un entendimiento de la lgica material y simblica del sistema econmico vivenciado por los asentados y como podemos sealar algunas reflexiones para el desarrollo sustenible. Palabras Cllave: Asentamiento; Lgica Material y Simblica; Cultura y Desarrollo Sustenible.
LA LOGIQUE MATRIELLE ET SYMBOLIQUE DANS LAGRICULTURE FAMILIALE: IDIOSYNCRASIES DASSENTAMENTOS DANS LE CEAR
Laticle porte sur le processus de dveloppement de lagriculture familiale pratiqu dans quelques assentamentos de ltat du Cear, ayant en toile de fond la dimension culturelle. Le but est de montrer comment, partir dun processus dobservation empirique, nous pouvons avoir une comprhension de
* Professor do Departamento de Cincias Sociais da Universidade Federal do Cear (UFC). Endereo eletrnico: uribam@ufc.br.
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planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 35 | jul./dez. 2010
la logique matrielle et symbolique du systme conomique vcu par les assentados, et comment nous pouvons indiquer quelques rflexions pour le dveloppement durable. MOTS-CLS: Assentamento; Logique Matrielle et Symbolique; Culture et Dveloppement Durable.
1 INTRODUO
As teorias que trataram da questo agrria, tanto na vertente socialista como na liberal, abordaram a economia camponesa associando-a ao atraso, como um resduo a ser removido pelo progresso. O capitalismo desenvolveu-se, passou pela fase industrial, chegou fase de globalizao financeira, mas o campons no se transformou totalmente em assalariado, nem toda a produo camponesa se mecanizou. A agricultura familiar existe e se constitui, especificamente agora, num campo de estudo fecundo. O objetivo aqui demonstrar, a partir de um processo de observao emprica, como se pode ter um entendimento da lgica material e simblica1 do sistema econmico praticado por famlias em alguns assentamentos rurais no Cear e, com base neste entendimento, apontar caminhos para aes de desenvolvimento sustentvel. Para entender o ciclo do desenvolvimento na agricultura familiar preciso interrogar o que significa para as famlias camponesas a reproduo de determinadas prticas. Um pesquisador deve ter, portanto, antes de tudo, conscincia das categorias de anlise que utiliza e das categorias utilizadas por aqueles que ele tenta compreender. Assim, a violncia semiolgica que se impe deve ser rompida para que os significados de qualquer ao social possam ser compreendidos. com esta atitude que se pode ter acesso ao conhecimento do que seja um assentamento como unidade econmica de base familiar.
2 ASPECTOS METODOLGICOS
Este artigo resultado de uma pesquisa estruturada a partir do interesse do autor pelo tema e no foi financiada por nenhuma agncia de fomento. Por meio de contatos com tcnicos do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), o autor conseguiu visitar 12 assentamentos em dez municpios do estado do Cear (citados na nota de rodap nmero 6). Os critrios de escolha dos assentamentos foram trs: i) terem mais de dez anos de implantao; ii) terem recebido financiamento do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF); e iii) estarem localizados em diferentes regies do estado. A metodologia utilizada para dar suporte ao processo de observao emprica foi composta de um conjunto de tcnicas e aes participantes. O primeiro contato
1. Material porque voltada para a manuteno do consumo domstico e do patrimnio familiar. Simblica porque afirma uma concepo de mundo, do que possvel fazer, como e por que fazer. Ou seja, os assentados so criadores de significados e agentes morais.
A lgica material e simblica na agricultura familiar: idiossincrasias de assentamentos cearenses
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foi realizado quando, aproveitando a visita dos tcnicos do Incra aos assentamentos, o autor passou, naquele momento, a ser apresentado aos assentados. Nesta ocasio, aplicava a tcnica de grupos focais com o objetivo de colher informaes sobre os principais problemas vivenciados quanto vida familiar, educao, sade, produo e organizao. O nmero de informantes era em mdia de 18 pessoas: eram convidados os jovens, as mulheres e as lideranas comunitrias. A partir dos grupos focais, foi possvel construir um quadro com os problemas comuns experimentados nos assentamentos. Alm da tcnica de grupos focais, o autor ministrou, num segundo contato, um curso sobre associativismo, no qual, alm da troca de saberes, foram realizadas entrevistas e uma dinmica de grupo conhecida como dinmica do dinheiro, cujo objetivo era obter informaes sobre as relaes de gnero a partir da definio de interesses estimulados pela oportunidade de gastos reais. Outro componente da pesquisa foi a participao em reunies, nas quais, alm das pautas e encaminhamentos, o autor observou os interesses em jogo, avaliando o comportamento das lideranas, dos tcnicos estatais e dos escritrios de assessoria e elaborao de projetos.
3 O SIGNIFICADO DE SER ASSENTADO NO SEMIRIDO
No Cear, os assentamentos rurais so compostos de indivduos organizados em unidades familiares que incorporam uma dupla dimenso econmica: de produtores e consumidores. A ao produtiva destina-se, principalmente, subsistncia e, parcialmente, ao mercado local ou troca, de onde os assentados adquirem os produtos de consumo por eles no produzidos (acar, caf, leo, sal, roupa, remdios, arroz, fsforo, fumo etc.). A produo, desenvolvida de forma mais individual que coletiva, combina a prtica da agricultura (produo de milho, feijo e mandioca), da pecuria (criao de gado bovino, caprinos e galinhas) e da pesca, e tem seu universo de troca e circulao restrito, na maioria das vezes, ao mbito da comunidade, por meio dos laos comerciais com atravessadores, bodegueiros, compadres e pessoas que prestam favores comunidade. Serem cadastradas e includas como assentadas num projeto de reforma agrria representa uma mudana de vida para muitas famlias que nunca tiveram nada, que sempre foram manipuladas politicamente e espoliadas pelos patres. Significa ter acesso a terra, a casa para morar, a crdito, a capacitao tcnica, no ser sujeitada a um patro; enfim, significa segurana e incio da conquista da liberdade. Apesar das dificuldades e dos limites a serem enfrentados dentro do assentamento, ser assentado significa ter uma melhoria nas condies de vida. Esta constatao tem afinidade com o depoimento dado por alguns assentados:2
2. A entrevista com os assentados aconteceu por ocasio da realizao de curso sobre associativismo no assentamento Lagoa do Serrote e no assentamento Terra Nova.
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Antes de vir para c (assentamento), meu marido cuidava do gado do patro na sorte, de cada cinco/ [ficava com] uma. No assentamento o regime coletivo e individual. Tem casa de tijolo e o que produzimos nosso e no somos sujeitos ao patro. Para melhorar t precisando de organizao (Maria Helena, 46. Lagoa do Serrote, municpio de Santana do Acara). Antes eu trabalhava como rendeiro. L o patro queria trs/uma. Tudo era por conta da gente. Quando a gente terminava a safra, o que a gente produzisse e terminasse de pagar todas as despesas, a gente ficava com nada. No assentamento a gente faz sua terra, voc produz, tem recurso que a gente s paga a metade. Tudo que voc produz seu. Vir para o assentamento foi excelente. Eu no tinha casa para morar, morava com o patro. Eu no tinha terra para me beneficiar com minhas prprias foras, ter minha safra para vender sem dar satisfao a ningum. Ter crdito no banco, que eu no tinha. O principal problema a falta de gua. Estamos no assentamento e s pegamos pessoas idosas com opinies velhas, gente que nunca estudou, mas agora t abrindo caminho, a gente t assistindo curso, ouvindo pessoas falar. Para melhorar preciso gua, saber aplicar os crditos, ter escola, posto mdico e fbrica (Jos Jeov, 43. Terra Nova, municpio de Morada Nova).
Na unidade familiar, a autoridade do pai fundamental. A questo patriarcal, por sua vez, est ligada no s forma de sociabilidade do assentamento, mas tambm forte expresso no processo de construo das relaes de mando, representao poltica e organizao produtiva. Por exemplo, nos assentamentos Santa F (municpio de Russas) e Terra Nova (municpio de Morada Nova), as mulheres foram proibidas pelos homens de compor a diretoria da associao.3 Na maioria das famlias assentadas, o pai tem o controle da produo, o que lhe assegura o governo sobre a famlia. Para entender o poder de mando que o pai exerce sobre a famlia a partir do controle do processo de produo, preciso compreender a casa seja ela organizada de forma esparsa ou na forma de agrovila enquanto ncleo simblico da diviso entre o espao domstico e o espao natural. A casa o espao de dentro, espao conhecido. Assim, a terra o espao natural; o desconhecido, o espao de fora. A produo dentro do assentamento um deslocamento que se efetiva para fora da casa, para a roa (espao pblico). A direo deste processo determinada pela figura do homem-pai.4 Ele controla o espao produtivo externo casa, a mulher administra o espao interno (privado) da casa. Quando ela se envolve em atividades de plantio, colheita ou criao de pequenos animais, estas atividades so consideradas ajuda e no trabalho. Quando se solicita nas reunies, em assentamentos, que as mulheres se apresentem dizendo nome e ocupao, muito
3. Como afirma Freire (1981, p. 93): Tambm caracterstico do regime patriarcal o homem fazer da mulher uma criatura to diferente dele quanto possvel. Ele, o sexo forte, ela o fraco; ele o sexo nobre, ela o belo. 4. Assim: O fato de ser o homem quem define a direo do deslocamento espacial indica que ele tambm detm o controle do processo como um todo. A mulher, pelo contrrio, remetida a um movimento inverso, de fora para dentro, trazendo para dentro da casa os produtos da roa transformados em mantimento, para torn-los comida, inserida em sua prpria direo, a do consumo. Em oposio ao do homem, o movimento da mulher d-se de um espao j domesticado por ele para outro espao, a casa, ncleo simblico da famlia (Woortmann, 1997, p. 37).
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comum elas falarem que no fazem nada, s cuidam da casa, que o marido quem trabalha. Estes depoimentos, em si, so uma demonstrao de que o controle do espao pblico natural (terras, matas, rios) pelo homem j foi incorporado e aceito pela mulher como uma coisa tambm natural e correta. Embora muitas entidades venham desenvolvendo atividades de conscientizao sobre relaes de gnero nos assentamentos, e mesmo que, em alguns assentamentos, as mulheres desenvolvam papel determinante, principalmente na participao da organizao poltica e social, a reflexo que ora se faz sobre a diviso do espao produtivo e domstico no uma especulao, nem reflete uma viso do passado. Ao contrrio, trata-se de atitudes e manifestaes do mundo prtico da pequena propriedade e dos assentados no Cear, que puderam ser constatadas a partir da convivncia e mediante a aplicao da citada tcnica de grupo, a dinmica do dinheiro. Com a dinmica do dinheiro,5 utilizando-se fotocpia de cdulas de R$ 10 e de R$ 50, pde-se obter, de forma subjetiva, o que cada participante classificou como sendo os seus desejos e necessidades imediatas. O mundo simblico, casa ou roa, ao qual esto ligados, revela, ainda, a diferena de valores entre o feminino e o masculino, os meios necessrios para sua melhoria de vida e uma diviso de papis. A dinmica aplicada no assentamento Terra Nova, no municpio de Morada Nova, teve a participao de 30 assentados, sendo 19 homens (63,4%) e 11 mulheres (36,6%). Ao final, foram identificados os pontos a seguir destacados. 1. Existe uma diviso patente entre o espao produtivo e o espao domstico, entre o espao econmico e o espao da casa. Esta diviso definidora de papis e de relaes entre o masculino e o feminino, e sedimenta, no inconsciente e no comportamento, nveis de responsabilidades e desejos. Assim, na tabela de anotaes, verifica-se o seguinte: enquanto os homens responderam que gostariam de possuir vaca, carro, dinheiro, comrcio, terreno e emprego, as mulheres responderam que desejariam possuir coisas que facilitassem a vida delas no espao domstico, objetos como geladeira, televiso, mquina de costura, bicicleta e fogo. 2. No tendo dinheiro ou possibilidade para realizarem seus pequenos sonhos, por terem acesso somente a pequenas quantias em dinheiro, como R$ 10 e, eventualmente, R$ 50 (uma quantia difcil de se adquirir no assentamento em perodo de seca), o assentado volta-se para necessidades
5. A dinmica com dinheiro tem o seguinte procedimento: primeiro, distribui-se uma folha em branco aos participantes na qual eles escrevem o nome e indicam at trs coisas que gostariam de possuir. explicado que estas coisas devem ser facilitadoras da melhoria de suas vidas. O segundo passo a distribuio das cdulas. Cada um recebe apenas uma cdula e, neste momento, ressaltado que eles esto recebendo dinheiro para realizar os seus sonhos. feita tambm uma advertncia de que se o dinheiro no for suficiente, cabe a eles raciocinarem sobre como fazer a melhor aplicao da quantia recebida. No terceiro passo escrevem nas costas da cdula o que comprariam com o dinheiro ganho. No quarto passo dizem o que queriam possuir e o que comprariam. Em seguida os papis e as cdulas so recolhidos, abrindo-se um espao para os comentrios dos participantes.
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bsicas que afetam sua sobrevivncia. Assim, com recursos parcos, eles s comprariam: uma feira, carne, um botijo de gs, par de chinelos, remdios e pequenos animais como galinha, ovelha e bacorinho. 3. Assim como o carro e a casa prpria so smbolos de desenvolvimento, status e prosperidade para pessoas de classe mdia do meio urbano, o gado e a fartura so os smbolos de desenvolvimento, prosperidade e riqueza para os trabalhadores rurais assentados. No toa que, em qualquer projeto discutido com os assentados, o gado, seja na forma individual ou coletiva, entra como um componente a ser financiado.
Tabela 1
Tabela de anotaes da dinmica com dinheiro

Que coisa voc gostaria de possuir? 01 Vacas, carroa com animal e um carro 02 Vaca, cavalo e uma moto 03 Vaca, geladeira, ovelhas 04 Geladeira e mquina de costura 05 Vacas, uma forrageira e um transporte 06 Vacas, uma geladeira e uma carroa 07 Gado, sapataria e pocilga 08 Uma carroa com animal, gado e carneiro 09 Gado, ovelha, carro 10 Vaca, cabra, dinheiro 11 Geladeira, vaca, dinheiro 12 Gado, moto, dinheiro 13 Vaca, fbrica de queijo e dinheiro 14 Terreno, comrcio, emprego 15 Gado, ovelha, cavalo 16 Casa, vaca, conforto 17 Ovelha, vaca, crdito 18 Fogo, geladeira, vaca 19 Remdio, vaca, dinheiro 20 Vaca, mquina de costura e uma televiso 21 Mquina de costura, bicicleta e uma cama 22 Mquina de costura, bicicleta e ovelha 23 Vaca, moto e geladeira 24 Geladeira, moto, mquina de costura 25 Casa, mquinas agrcolas e dinheiro 26 Mquina de costura, vaca, dinheiro 27 Vaca, ovelha, carro 28 Emprego, vaca, transporte 29 Gado, ovelhas e carroa com animal 30 Fazenda de gado, trator e dinheiro
Elaborao do autor.
Dinheiro ganho Sexo Masculino Masculino Feminino Feminino Masculino Masculino Masculino Feminino Masculino Masculino Feminino Masculino Masculino Masculino Masculino Masculino Masculino Feminino Masculino Feminino Feminino Feminino Masculino Feminino Masculino Feminino Feminino Masculino Masculino Masculino Valor (R$) 50,00 10,00 50,00 10,00 10,00 10,00 50,00 50,00 10,00 10,00 10,00 50,00 10,00 50,00 10,00 10,00 10,00 50,00 10,00 50,00 10,00 50,00 10,00 50,00 50,00 10,00 10,00 10,00 50,00 10,00
O que compraria? Duas marrs de ovelhas Um par de chinelos Um botijo de gs e uma feira Uma marr de ovelha Duas marrs de ovelha Um bacorinho Um porco Duas cabras Um carneiro Uma ovelha Uma ovelha Ovelhas Uma ovelha Ovelhas Uma ovelha Fazer uma feira Uma foice Um fogo de duas bocas e uma feira Medicamento Uma feira Uma garrafa para caf Uma ovelha Dois quilos de carne Uma feira Trs ovelhas Um bacorinho Uma marr de ovelha Duas galinhas Dez galinhas Uma marr de ovelha
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Depois dos beneficiados pelo Programa Bolsa Famlia, os assentados do Cear pertencem ao contingente populacional mais contemplado pela ao social do governo. Os projetos financiados pelo governo federal desde o governo de FHC, que criou o Programa Nacional de Reforma Agrria, o Programa Cdula da Terra (PCT), o Banco da Terra e o PRONAF, chegando at o governo Lula vm alterando as condies de vida dos assentados. Todavia, em alguns assentamentos, o melhor resultado alcanado a criao de condies mnimas para permanncia dos contemplados no campo. Aps aplicao de um questionrio em 116 assentamentos com mais de dez anos de implantao, foi possvel sistematizar os principais problemas vivenciados de forma comum em relao ao bem-estar (famlia, educao e sade), economia (produo) e ao exerccio da cidadania (organizao comunitria).
Tabela 2
Principais problemas vivenciados pelos assentados

Famlia Educao Sade Produo Organizao
Falta de unio e respeito Carncia de escolas Inexistncia de posto entre pais e filhos (prdios): a maioria de sade das salas de aula fun Alcoolismo No h ambulatrio de ciona nas casas-sede primeiros socorros Falta de lazer Pequeno nmero de Falta de assistncia professores Falta de recursos para mdica compra de mantimentos Baixa qualidade dos e utenslios no produzi- professores; a maioria Falta de servio odondos pelo assentamento tolgico dos professores s o ano do possui o 5 Migrao dos jovens para Falta de servio oftalensino fundamental os centros urbanos molgico
Falta de crdito e acom- Falta de credibilidade panhamento tcnico de uns assentados com permanente os outros Escassez de gua para Falta de capacidade da produo agropecuria comunidade para cone irrigao duzir sua associao
Faltam instrumentos de Falta de capacidade e trabalho experincia para gerir os projetos financeiros Falta emprego para os jovens Falta de interesse de alguns associados pelas Faltam sementes sele Faltam livros, carteiras Faltam ginecologistas reunies cionadas; quando chee merenda escolar. gam, com atraso e em Falta de transparncia Faltam remdios nos Escola distante da das lideranas na conpostos da cidade. Quan- pequena quantidade. comunidade duo dos projetos do existem, so apenas Persistncia das prticas para gripe e verme. Maioria das crianas tradicionais, como Ausncia de explicao fora da sala de aula queimadas e corte de e prestao de contas Falta de gua potvel madeira sistemtica dos recursos para beber Evaso dos alunos financeiros matriculados P rtica da agricultura de Faltam higiene e saneasobrevivncia baseada Acumulao de trabalho Falta de incentivo por mento bsico nas culturas de milho, nas mos do presidente parte dos pais para feijo e mandioca Falta de ambulncia que os filhos estudem para transporte de Falta de comunicao Exiguidade de transpor- sistemtica entre doentes graves Baixo salrio dos te para circulao de diretoria e scios professores produtos e pessoas
Elaborao do autor.
6. Os questionrios de levantamento dos principais problemas vivenciados pelos assentamentos foram aplicados nos seguintes assentamentos: Macei e Escalvado (Itapipoca), Sabiaguaba (Amontada), Vrzea do Munda (Trairi), Ipanema (Alto Santo), Pachicu (Itarema), Juazeiro (Independncia), Torta (Camocim), Crrego do Quixinx (Ocara), Jacurutu (Canind), e Lagoa do Mato e Camar (Aracati).
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Os problemas comuns ligados ao bem-estar (famlia, educao e sade) podem ser creditados omisso dos governos municipais quanto viabilizao de mecanismos concretos para que se atendam as demandas por servios bsicos. Todavia, constata-se a no mobilizao dos assentados no sentido de pressionarem o poder local para que tais demandas sejam atendidas. Todas as suas reivindicaes so dirigidas ao Incra, numa relao que revela a falta de compreenso poltica de seus direitos no que concerne competncia do poder local, ou, s vezes, por este se mostrar o caminho mais fcil a ser seguido para atendimento das demandas. Por sua vez, o poder municipal julga que o assentamento de pura responsabilidade da esfera federal. Em algumas localidades, a relao com o poder municipal vem se alterando. O assentamento Cachoeira do Fogo, por exemplo, no municpio de Independncia, tem uma boa relao com a prefeitura. Por seu turno, no municpio de Amontada, a relao entre o assentamento Sabiaguaba e a prefeitura conflituosa. O campons cearense foi acostumado a pensar sua sobrevivncia de forma individual ou familiar. A ao poltica coletiva que acontece durante a luta pela posse da terra no se repete na dimenso econmica. O trabalhador no confia na produo coletiva quando o que se pe em jogo sua sobrevivncia alimentar, pois de sua responsabilidade individual a manuteno da feira semanal e da reproduo das condies de vida durante todo o ciclo agrcola. Apostar no coletivo ou em outra forma de produo, que no a individual, no se autodeterminar7 (e isto no pode ser confundido com individualismo), entrar numa relao de sujeio (seja ao patro, seja comunidade). Assim, ele s se aventura nestas formas de produo quando tem seu espao de terra garantido para a manuteno de sua famlia. Os assentados que escolheram o coletivo puro como forma de produo geraram muitos problemas; onde coexiste a forma mista, do individual com o coletivo, esta no funciona muito bem.
4 A LGICA MATERIAL E SIMBLICA NA AGRICULTURA FAMILIAR
comum, nos documentos de instituies governamentais e at mesmo em alguns documentos produzidos por representaes dos trabalhadores, organizaes no governamentais (ONGs) e escritrios de elaborao de projetos, a concepo de que os assentamentos so uma unidade jurdica, poltica e econmica, ou seja, uma rea de terra limitada (espao fsico-geogrfico) que comporta uma unidade produtiva organizada sob o comando dos assentados. Acredita-se que os assentamentos, como unidades produtivas, so potencialmente capazes de evolurem para unidades
7. Invocar a existncia de uma realidade social transcendente aos indivduos pode corresponder, na arena dos embates ideolgicos, ao primeiro passo de um caminhar que costuma desembocar na supresso da liberdade em nome da pretensa redeno dos coletivos (Oliva, 1994, p.33).
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empresariais, ou seja, so capazes de se integrarem ao mercado na condio de produtores e gestores de atividades mercantis. Para atingirem tal finalidade, devem ser apoiados por uma ao articulada entre crdito, capacitao e assistncia tcnica. Para o raciocnio lgico-formal, com o qual nos acostumamos a pensar no cotidiano, tudo est coerente: os assentados conquistaram a terra, aos poucos vo conquistando crditos e equipamentos agrcolas, e faltam agora novos conhecimentos e tecnologias, ou seja, assistncia tcnica e capacitao. O raciocnio conclusivo que, ao final, teremos como resultado o desenvolvimento e a prosperidade. Mas, na realidade, as coisas so assim? Ser que a viso tecnicista empregada nas formulaes dos projetos e programas de assistncia tcnica e capacitao suficiente para promover o desenvolvimento e a prosperidade? Ser que seus diagnsticos levam em conta a maneira como o campons age diante do mundo? Ser que so considerados os sentimentos e os clculos com que os camponeses operam na conduo de suas prticas? No contato com alguns assentamentos que receberam investimentos para aplicao em equipamentos e infraestrutura produtiva, observou-se8 o uso inadequado de tratores, mquinas e caminhes; abandono de equipamentos e peas em local no apropriado; desperdcio de produo excedente; pagamento de mercadoria antes de esta ser recebida e conferida; e compra de mercadoria sem nota fiscal. Ser que estes comportamentos se justificam somente pela falta de assistncia tcnica, capacitao e pelo baixo nvel de escolaridade que persiste no meio rural? Ao ignorar as aspiraes e a lgica material e simblica de explorao da terra pelos assentados, os projetos de desenvolvimento no so assimilados e as mudanas de comportamento no acontecem. A ideia de transformar os assentamentos numa unidade empresarial no uma aspirao dos assentados do Cear. A cultura vigente tem um comportamento sem ambio de mercado: a produo de sobrevivncia em reas de sequeiro e a produo de culturas sem valor de mercado, mas com grande valor de uso. Pois, se a ideia de transformar os assentamentos numa unidade empresarial se choca com a cultura sedimentada na conscincia dos assentados, como, em nvel prtico, se efetivariam a convivncia com esta ideia e sua aceitao pelos assentados?
Neste caso, no se consideram as necessrias alteraes que as inovaes tcnicas exigem ou provocam nos procedimentos de associaes e de gerenciamento; e muito menos no domnio de valores e dos comportamentos individuais e coletivos. Essa aceitao, que se d apenas no nvel do discurso, e que corresponde apenas a um comportamento de submisso ou de oportunismo, logo esgota suas escassas potencialidades para dinamizar as possibilidades de desenvolvimento e de operar as transformaes mais
8. No assentamento Macei, no municpio de Itapipoca, o desprezo pelos equipamentos pode ser classificado como descaso. O Banco do Nordeste do Brasil (BNB) chegou, at mesmo, a fazer uma investigao para apurar desvio de recursos dos projetos.
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profundas. Muitos dos casos de aceitao se transformam em sucessos efmeros e viram vitrines temporrias9 para os visitantes incautos ou crdulos. E quando o fracasso mostra sua face, as explicaes tambm costumam ser parciais e superficiais. Sem estarem ancoradas em anlises suficientemente criteriosas, elas apontam para justificativas arbitrrias: fatores estruturais fora da capacidade imediata de influncia dos trabalhadores e tcnicos; ou o imprevisvel comportamento de algum indivduo (Arajo, 1995, p. 11).
A unidade econmica de produo familiar assentada portadora de peculiaridades no que diz respeito sua forma de reproduo material e de tratar a questo da finalidade de produo, que, como prtica social, orientase pela exigncia de satisfazer necessidades de consumo. Sendo o consumo de alimento uma necessidade diria e prioritria, o pequeno produtor tem seu clculo econmico representado pela feira semanal. A situao ideal que a produo familiar possa ser suficiente para suprir a feira semanal durante todo o ciclo agrcola. Na unidade familiar, o clculo do esforo necessrio para a produo e dos bens a serem consumidos pela famlia so determinados pelo chefe de famlia, ou seja, o pai. Este clculo econmico tem como lgica a retirada do roado terra disponvel para o trabalho familiar de uma quantidade de produtos suficientes para o consumo da casa e para a reproduo das condies de produo e de consumo dos anos seguintes. A maior parte do roado dedicada ao cultivo para o consumo de alimentos: logo, uma baixa produtividade, devido a uma seca ou presena de praga na lavoura, pode implicar privaes e pr em risco a capacidade de reproduo agrcola do ano seguinte. Por isso, na cabea do pequeno produtor, ao escolher os tipos de cultivo que vai realizar, est claro que a produo tem que ser suficiente para o abastecimento alimentar. Segundo Heredia (1979, p.124):
O predomnio no roado de cultivos que podem ser autoconsumidos e/ou vendidos possibilita ao pequeno produtor enfrentar as flutuaes de preos, situao que escapa ao seu controle. exatamente o carter alternativo que estes produtos possuem que determina sua escolha para o plantio, embora possam coexistir com cultivos destinados exclusivamente venda.
Um dos produtos que exemplifica bem o carter de alternncia10 a mandioca, pois ela pode ser: i) armazenada na terra por um perodo que ultrapassa o ciclo agrcola; ii) colhida em pequenas quantidades; e iii) transformada em
9. Um exemplo de assentamento no Cear que virou vitrine temporria foi o de Santana, no municpio de Monsenhor Tabosa. Os vdeos, relatrios e material de propaganda que registraram o seu sucesso servem como comprovao de pertinncia da reflexo ora realizada. 10. Segundo Seu Pedro, um informante citado por Heredia (1979, p. 126): A roa uma lavoura que espera pelo tempo. Ela a nica que espera pelas necessidades da gente(...) colhe algodo, vende e acaba logo o dinheiro. Colhe o car, vende e acaba logo o dinheiro. Mas a roa fica enterrada, quando ela est barata e no d para ningum fazer nada, a gente limpa ela, deixa l, ento que no precisa vai dar outro ano pra ela. Ento quem pode espera quando ela d muito preo [e] arruma muito dinheiro.
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farinha para o consumo direto e para a venda. No Cear, entre plantar cajueiro ano precoce, acerola ou mandioca, o agricultor vai preferir, pelo seu carter alternativo, a mandioca. Assim, o cultivo da mandioca, que num clculo de economia clssica aparece como algo no lucrativo, pois seus custos de produo so bem mais elevados que seu retorno mercantil, dentro da lgica do agricultor de base familiar participa de uma estratgia econmica no capitalista que lhe possibilita articular sua reproduo material semanal e enfrentar as incertezas do ciclo agrcola. Para ele, a mandioca representa uma poupana, uma reserva que lhe permite enfrentar as conjunturas externas, mantendo a sua condio de pequeno produtor independente. Na explorao agrcola do assentamento, os indivduos no recebem salrio obtm como resultado de um ano de trabalho uma quantidade x de produtos como renda. O salrio, como categoria econmica utilizada na economia capitalista, est ausente no sistema econmico de base familiar. Para calcular, neste sistema, a nica renda possvel, deve-se acrescentar a esta quantidade x os bens materiais que a famlia adquiriu ao longo do ano e deduzir o dispndio material no transcurso do mesmo perodo. A quantidade de produto do trabalho determinada pelos seguintes fatores: tamanho da terra disponvel para plantao, composio familiar (nmero de homens, mulheres e crianas) e produtividade da unidade de trabalho, ou seja, o nmero de membros capazes de trabalhar e o grau de autoexplorao (grau de esforo) da famlia. A partir de estudos empricos, Chayanov (1981, p. 139) estabeleceu a seguinte tese: o grau de autoexplorao determinado por um peculiar equilbrio entre satisfao da demanda familiar e a prpria penosidade do trabalho. O ponto de equilbrio bastante varivel, podendo, contudo, ser calculado da seguinte maneira:
(...) de um lado, pelas condies especficas reais de produo da unidade, sua situao de mercado, e pela localizao da unidade em relao aos mercados (que determina o grau de fadiga do trabalho); e de outro, pelo tamanho e composio da famlia e a premncia de suas necessidades, que determina a avaliao do consumo.
A lgica que orienta a explorao da terra a busca do equilbrio interno, que se traduz na aplicao do trabalho familiar para atingir um maior rendimento possvel. Este maior rendimento no obtido por meio do clculo aritmtico do mximo lucro possvel numa dada situao de mercado, embora a estrutura orgnica da economia familiar tenha de utilizar a situao de mercado e as condies naturais dadas, mas se realiza mediante comparaes internas de avaliao subjetiva. Em outras palavras, pode-se dizer que a estrutura interna
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da economia nos assentamentos orienta-se pela seguinte lgica: aumento da quantidade de produtos para consumo com um menor esforo. Por que ser que depois de tanto investimento financeiro, tcnico e em capacitao, em alguns assentamentos no Cear os resultados so insatisfatrios ou at mesmo negativos? A resposta est na desconsiderao da lgica material e simblica que orienta a explorao da terra por parte dos assentados, ou na crena de que esta lgica sedimenta apenas uma mentalidade tradicional e economicamente atrasada. Da que,
comumente, a ateno dos assessores, das instituies e dos programas est voltada apenas para assegurar que suas proposies tcnicas sejam aceitas, aprendidas e aplicadas. Esta atitude to disseminada que possvel afirmar que ningum se lembra de perguntar sobre como o impacto, a aceitao e a viabilidade das mudanas de carter tcnico-poltico englobam transformaes no campo dos valores e atitudes e das concepes dos trabalhadores. como se neste, ao contrrio dos demais, houvesse apenas o vazio. Ou existindo alguma coisa, pudesse ela ser simplesmente substituda por outra, melhor, mais moderna. como se no houvesse nenhuma relao entre tcnicas, mquinas, processos, imaginao e smbolos (Arajo, 1995, p. 9).
O resultado dessa postura tcnica que os assentados continuam integrados ao mercado apenas como consumidores; os recursos dos investimentos acabam servindo muito mais para dinamizar o mercado das indstrias de insumos, de mquinas e equipamentos ou seja, o assentado aumenta o seu consumo de recursos tcnicos, mas continua condenado a uma condio de vida baseada na agricultura de sobrevivncia. Para entender, no cotidiano, as relaes de poder e dominao nos assentamentos cearenses, preciso distinguir a diferena entre a esfera da comunidade (espao de organizao natural) e a esfera da sociedade civil (espao de organizao institucional). Dentro dos assentamentos no Cear, a esfera da sociedade civil ainda muito dbil ou gelatinosa; como diz Gramsci, confunde-se com a esfera comunitria. A esfera comunitria ou comunidade um espao no qual se estabelecem relaes que definem a linha do ser. As pessoas participam dela pelo que so. na esfera comunitria que se do as relaes primrias do prprio ser: a amizade, o parentesco, a afetividade e a sexualidade, as festas, o lazer, as crenas e as tradies culturais, e as vrias formas de violncia. A funo maior da esfera comunitria determinar a forma de sociabilidade possvel a partir da ao cotidiana dos seus membros. A esfera da sociedade civil um espao em que se estabelecem as relaes na linha do ter. Sua funo a vivncia cvica voltada para a conquista de direitos, a superao de carncias materiais e a realizao de interesses individuais e coletivos.
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As pessoas dela participam colocando em comum algo que possuem: trabalho, tempo livre, capacidade tcnica, influncia poltica, dinheiro, crenas religiosas, conhecimento etc. A esfera da sociedade civil, mesmo gelatinosa, , ainda, um espao criado para responder necessidade de reconhecimento, reflexo e ao. Pode ser uma associao, um grupo de jovens, um grupo de trabalho, uma cooperativa, uma comisso de crdito, um conselho gestor de uma escola ou de um posto de sade, entre outros. Nela, o poder pode ser exercido de vrias formas: pela confiana adquirida, capacidade de acesso informao, dedicao de tempo a servio da comunidade, capacidade de propor e aprovar determinadas decises; capacidade de impedir que determinadas propostas aprovadas sejam executadas; capacidade de mediao entre os interesses do assentamento e os daqueles que vm de fora sejam tcnicos privados ou pblicos, liderana sindical, membro do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), da Comisso Pastoral da Terra (CPT) e outros , pelo conjunto de seus membros que chegam ao consenso e dissenso. Uma grande parte dos problemas que enfrentam os assentamentos causada ou aprofundada pela debilidade de seus espaos institucionais, principalmente de suas associaes. Quem tem familiaridade com os assentamentos do Cear pode constatar com facilidade que muitos tcnicos e lideranas, por impacincia ou postura poltica, no respeitando o ritmo e os limites dos assentados, acabam estabelecendo a pauta das reunies e os tipos de projetos, e passam a coordenar as reunies das associaes, numa clara substituio de papis e usurpao de lugar e poder. A vivncia democrtica exige uma grande ao pedaggica e o respeito ao outro. O ato de respeitar o ritmo do assentado no seu aprendizado cvico, na sua forma de deliberar, por intermdio do dilogo em seus espaos de moradia e trabalho, exige muita atitude de firmeza e pacincia histrica. O que ocorre que, muitas vezes, o ato de levantar o brao numa reunio pode servir, aos que arrumam o circo, como argumento de que a matria ou o projeto aprovado legtimo porque foi votado pelos trabalhadores (comunidade). Contudo, quando algo sai errado, quando um projeto no adequado realidade, a culpa do individualismo, da falta de compromisso e da falta de capacidade de gesto dos assentados. preciso identificar bem cada caso para que este discurso no mascare uma relao de dominao e poder que se torne prejudicial ao desenvolvimento sustentvel dos assentamentos.
5 CONCLUSES
A forma tradicional de trabalho dos assentados no vazia de saber. A agricultura praticada por eles precedida de um saber que muitos chamam de tradicional, costume, crena. Todo processo produtivo broca, destocamento, queimada,
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limpa, colheita, conserto de cerca conduzido por um conhecimento empiricamente acumulado e atualizado. Portanto, qualquer tentativa de alterar o processo produtivo dos assentados no pode ser feita de forma abrupta. Um conhecimento tcnico no pode ser transmitido de imediato, ignorando-se o saber acumulado pelos assentados. A partir do momento em que houver por parte dos tcnicos, elaboradores de projetos e orientadores de projetos a devida pacincia histrica, pedaggica e tcnica para identificar e compreender o saber sedimentado no imaginrio social dos assentados, estar se abrindo a possibilidade para acontecerem vrias simbioses entre saberes diferentes (da tradio, da tcnica e da inovao), no rumo de uma melhor qualificao dos padres produtivos e administrativos que possam conviver com as mutaes de uma economia em processo constante de globalizao. O xito do desejo de transformar os assentamentos em unidades empresariais passa pela compreenso do imaginrio social sedimentado pelo mundo vivido na agricultura de base familiar. importante que o ato de introduzir novas culturas e novos conhecimentos para produo, gesto e organizao agite este imaginrio social, confrontando-o. Nele a viso de mundo dos assentados (crenas, desejos, sonhos, religiosidade, concepo de qualidade de vida e riqueza, valores morais, sentidos da vida e da morte) formulada. Esta dimenso estruturada tambm estruturante (Bourdieu, 1989), porque a partir da que os seres humanos orientam suas vidas, incorporam novidades, convivem com elas, desprezam-nas ou as temem. Ao mesmo tempo que preciso ligar os assentados ao processo de assistncia tcnica e capacitao, faz-se necessrio saber como introduzir na sua base cultural a necessidade do lucro como objetivo a ser alcanado, valorizar o desempenho pessoal e criar uma base mnima de competio produtiva para tornar o mercado um objetivo a ser alcanado. Os trabalhadores rurais assentados tm um imaginrio social voltado para suas necessidades imediatas, seus sonhos so fceis de serem realizados, pois eles sonham com poucas coisas. Um projeto srio, democrtico, que tenha origem no desejo e na opinio deles pode evitar o gasto de recursos pblicos com projetos de escritrio, que no envolvem os assentados no processo de mudana da sua qualidade de vida material e cultural. Os assentamentos no Cear no podem ser abstrados da economia nacional e internacional. Portanto, no esto imunes aos apelos do trabalho assalariado, ao mercado de consumo e aos valores urbanos. Assim, numa forma de interveno que venha provocar mudanas, mediante, por exemplo, polticas pblicas (agrrias e agrcolas), deve-se abrir a possibilidade de se construir um conjunto de aes que possibilite o equilbrio interno, faa parte da lgica camponesa e, ao mesmo tempo, promova a integrao da agricultura familiar ao restante da economia.
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Uma interveno responsvel pode gerar um assentado que combina atividades agropecurias com outras no agrcolas (turismo ecolgico, lazer, servios, bens de sade etc.). A partir do momento em que a pequena agricultura familiar diminuir a autoexplorao, o pequeno produtor poder ter a opo e o tempo para a pluriatividade. Em alguns assentamentos, como o do Coqueirinho, no municpio de Fortim, o processo de pluriatividade acontece pela integrao Rede Tucum de Turismo Comunitrio e Solidrio. Nesse caminho, ser livre ou sujeito ser tomado em relao a outros pontos e perspectivas abertos por uma conjuntura sobre a qual agora no se tem domnio.
REFERNCIAS
ARAJO, J. E. C. Valores e atitudes dos assentados rurais no contexto das mudanas necessrias em seus sistemas produtivos e organizativos. Fortaleza, 1995. (Mimeografado). BOURDIEU, P. O poder simblico. Lisboa, Difel, 1989. CHAYANOV, V. A. Sobre a teoria dos sistemas econmicos no capitalistas. In: SILVA, J. G.; STOLCKE, V. (Orgs.). A questo agrria. So Paulo, Brasiliense,1981. FREIRE, G. Casa grande e senzala: formao da famlia brasileira sob o regime da economia patriarcal. Rio de Janeiro, Livraria Jos Olimpio Ed., 1981. HEREDIA, B. M. A. A morada da vida trabalho familiar de pequenos produtores do Nordeste do Brasil. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1979. OLIVA, A. Conhecimento e liberdade individualismo X coletivismo . Porto Alegre, Edipucrs,1994.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
ABRAMOVAY, R. Paradigma do capitalismo agrrio em questo. So Paulo, Hucitec/Ampocs, 1992. WOORTMANN, K.; WOORTMANN, E. F. O trabalho da terra: a lgica e a simblica da lavoura camponesa. Braslia, UnB, 1997.
OS MUNICPIOS E A POLTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE

Taciana Neto Leme*
As polticas pblicas de meio ambiente so competncia comum de todos os entes federados e devem envolver a sociedade, tal como prev a Constituio Federal. O arranjo institucional previsto para a Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA) o Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama), que enfrenta limitaes na sua implementao, as quais sero discutidas no presente trabalho. Um dos gargalos do sistema a fragilidade institucional dos fruns destinados pactuao de polticas entre entes federados e entre rgos do governo federal, o que compromete a gesto ambiental compartilhada. O principal fator limitante abordado no presente trabalho est relacionado aos municpios, que so os atores mais frgeis do Sisnama, em virtude dos dficits de capacidade instalada. Contudo possvel perceber, por meio da anlise de dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), que a capacidade dos municpios para lidar com a gesto ambiental local vem aumentando nos ltimos anos. Assim, propem-se iniciativas que visam melhorar o desempenho na implementao da PNMA. Palavras-chave: Poltica Nacional de Meio Ambiente; Sisnama; Federalismo; Gesto Ambiental Compartilhada; Gesto Ambiental Local.
The municipal districts and the National Environmental Policy

Environmental public policies are a common responsibility of all federal entities and must comprehend the society, as set forth in the Federal Constitution. The institutional arrangement provided for in the Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA National Environmental Policy) is the Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama National Environment System), which has restrictions in its implementation to be discussed herein. One of the problems in this system is the institutional fragility of fora destined to the pactuation of policies between federal entities and between federal government bodies, what compromises the shared environment management. But the major limiting factor discussed in this instrument concerns the municipal districts that are frailer agents of Sisnama, due to the deficits of installed capacity. Nonetheless, it is possible to notice, through the data analysis of Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE Brazilian Institute of Geography and Statistics), an increasing capacity of municipal districts in dealing with the local environment management in the last years. Therefore, initiative aiming at improving the performance in the PNMA implementation is presented herein. Keywords: National Environmental Policy [PNMA]; Sisnama; Federalism; Shared Environment Management; Local Environment Management.
* Do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). Endereo eletrnico: taciana.neto.leme@gmail.com ou taciana.leme@ana.gov.br.
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Los municipios y la Poltica Nacional del Medio Ambiente

Las polticas pblicas del medio ambiente son competencia comn de todas las entidades federales y deben involucrar la sociedad, segn previsto por la Constitucin Federal. La composicin institucional prevista para la Poltica Nacional del Medio Ambiente (PNMA) es el Sistema Nacional del Medio Ambiente (Sisnama), que afronta limitaciones en su implementacin, las cuales sern discutidas en este trabajo. Una de las dificultades del Sistema es la fragilidad institucional de los foros destinados al pacto de polticas entre entidades federales y organismos del gobierno federal, lo que compromete la gestin ambiental compartida. Sin embargo, el principal factor limitante abordado en este trabajo tiene que ver con los municipios que son los actores ms frgiles del Sisnama, por los dficits de capacidad instalada. Todava es posible percibir, por medio del anlisis de datos del Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) (Instituto Brasileo de Geografa y Estadstica), que la capacidad de los municipios de manejar la gestin ambiental local ha aumentado en los ltimos aos. As, son propuestas iniciativas que aspiran a la mejora del desempeo en la implementacin de la PNMA. Palabras clave: Poltica Nacional del Medio Ambiente; Sisnama; Federalismo; Gestin Ambiental Compartida; Gestin Ambiental Local.
MUNICIPALITS ET LA POLITIQUE NATIONALE DE LENVIRONNEMENT

Les politiques publiques denvironnement sont une comptence commune de toutes les entits fdres et doivent impliquer la socit, tel quil est prvu dans la Constitution Fdrale. Lagencement institutionnel prvu pour la Politique Nationale de lEnvironnement (PNMA) est le Systme National de lEnvironnement (Sisnama), rencontre des limitations dans sa mise en place, celles-ci seront discutes dans le prsent travail. Un des goulots dtranglement du Systme est la fragilit institutionnelle des forums destins ltablissement de politiques entre les entits fdres et entre les organismes du Gouvernement Fdral, ce qui compromet la gestion environnementale partage. Mais le principal facteur limiteur abord dans le prsent travail est li aux municipalits qui sont les acteurs les plus fragiles du Sisnama, en vertu des dficits de capacit installe. Nanmoins, il est possible de percevoir, au moyen de lanalyse de donnes de Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) (lInstitut Brsilien de Gographie et de Statistique), que la capacit des municipalits soccuper de la gestion environnementale locale ne fait quaugmenter ces dernires annes. Ainsi, des initiatives sont proposes qui visent amliorer la performance de la mise en place de la PNMA. Mots-clef: Politique Nationale de lEnvironnement; Sisnama; Fdralisme; Gestion Environnementale Partage; Gestion Environnementale Locale.
1 MEIO AMBIENTE E POLTICA PBLICA
Como afirma a Constituio Federal de 1988, meio ambiente um bem de uso comum do povo e direito de todos, ou seja, meio ambiente elemento fundamental na interao entre os atores sociais. esperado que, nesta interao, surjam
Os municpios e a poltica nacional do meio ambiente
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diferentes conflitos de interesse. Embora muitos reconheam a importncia dos recursos naturais, no h consenso de como gerenci-los, pois nem todos esto dispostos a arcar com os custos de tal gesto e as possveis restries de uso. Assim, tratar de questes ambientais lidar com conflitos e com poltica, na perspectiva do conceito de Schmitter (apud RUA, 1998) de que poltica a resoluo pacfica de conflitos. O poder pblico tem o dever de defender o meio ambiente tanto quanto a coletividade, como traz a Constituio Federal, o que pressupe polticas pblicas, construdas em conjunto com a sociedade, para cumprir com esse dever que se estende s presentes e s futuras geraes. Existem diversas definies a respeito do que vem a ser poltica pblica. Saravia (2006) afirma que se trata de um fluxo de decises pblicas orientado a manter o equilbrio social ou a introduzir desequilbrios destinados a modificar essa realidade. Sua finalidade a consolidao da democracia, justia social, manuteno do poder e felicidade das pessoas. Para compreender polticas pblicas, Klaus (2000) afirma que fundamental perceber trs dimenses, que na lngua inglesa distinguem-se por diferentes palavras: polity, politics e policy. Polity para denominar as instituies polticas, politics para os processos polticos e, por fim, policy para os contedos da poltica. Se o meio ambiente uma atribuio do poder pblico e da coletividade, ser que as instituies polticas ( polity ) previstas para lidar com as polticas ambientais correspondem a esse pressuposto constitucional? Para tanto, neste texto, ser discutido o arranjo institucional previsto na Poltica Nacional de Meio Ambiente (PNMA), denominado de Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama). Alm disso, necessrio discutir o tema do federalismo, visto que a questo ambiental competncia comum de todos os entes federados, como previsto no artigo 23 da Constituio Federal. A partir do arranjo do Sisnama, tratar-se- tambm da necessidade de coordenao entre as instituies para promover a gesto ambiental compartilhada, da contribuio e os limites para a atuao dos municpios, bem como dos entes mais recentes da federao brasileira. Assim, colocam-se as seguintes perguntas: qual a capacidade instalada nos municpios para lidar com a gesto ambiental compartilhada? Essa capacidade vem evoluindo ao longo dos anos? Essas perguntas esto relacionadas abordagem da polity, ou seja, s instituies envolvidas com as polticas ambientais. Parte-se de uma perspectiva macro para discutir o arranjo institucional em termos nacionais, os fruns de coordenao e articulao e a capacidade instalada nos municpios. Para responder a tais questionamentos, sero tratados temas como: federalismo, Sisnama, coordenao de poltica, gesto ambiental compartilhada, papel dos municpios nas polticas ambientais e estruturao da gesto ambiental nos municpios. Ser apresentada
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uma discusso a partir de referncias bibliogrficas e sero analisados os dados da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), comparando os resultados da pesquisa nos anos 2002 e 2008.
2 FEDERALISMO E DESCENTRALIZAO
A Constituio de 1988 elevou os municpios a entes federados, que passam a ter autonomia para se auto-organizarem, elegerem seus representantes, elaborarem suas leis e arrecadarem tributos prprios. Os municpios passaram, ento, a assumir uma srie de competncias com relao a diversas polticas pblicas. Mesmo que de forma compartilhada com outros entes da federao, os municpios passaram a ser protagonistas para diversas polticas. O artigo 23 da Constituio Federal enumera uma srie de competncias comuns com os diferentes entes da federao. Alm disso, o captulo 30 reafirma que as questes de carter local so de competncia dos municpios. A questo ambiental aparece entre as competncias descritas no artigo 23, incisos VI e VII: proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas e preservar as florestas, a fauna e a flora. A Constituio Federal abre a possibilidade de todos os entes federados tratarem da questo ambiental, contudo ela no aponta como isso deve ser feito. O pargrafo nico do artigo 23 que d margem legislao infraconstitucional, nele, h a previso de que lei complementar venha a abordar como deve ser a cooperao entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios. Embora a discusso da regulamentao do artigo 23 se arraste desde 2003 at o fim de 2009, no foi votada a lei para indicar as formas de cooperao, o que prejudica a coordenao da PNMA, entre outras polticas. Assim, compartilha-se do argumento de Cunha e Pinto (2008) de que, ao mesmo tempo em que a Constituio reforou a descentralizao e o compartilhamento de responsabilidades entre os entes federados, ela omissa quanto aos mecanismos de coordenao interfederativa. O federalismo a base das relaes polticas em nosso pas. Para que de fato funcione, preciso garantir a unidade na diversidade, resguardar a autonomia local e manter a integridade territorial em um pas marcado pela heterogeneidade. Nesse sentido, um dos grandes desafios da federao a coordenao intergovernamental, ou seja, como se do as formas de integrao, compartilhamento e deciso conjunta (ABRUCIO, 2005). A maior parte dos programas de governo implementada a partir das relaes intergovernamentais e de parcerias com a sociedade civil (ARRETCHE, 2001). Entretanto, operar polticas pblicas com uma diversidade de atores sem a devida pactuao tarefa praticamente impossvel. O atual governo colocou esse tema em pauta por intermdio de duas dinmicas: i) a concertao entre os atores sociais; e ii) a repactuao federativa. Entre outras aes, destaca-se a criao, em 2003, de um instrumento chamado
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Comit de Articulao e Pactuao Federativa (CAF). Esse comit se props a garantir, ao mesmo tempo, o respeito autonomia de cada esfera de governo, o reconhecimento de diferenas e contenciosos, a construo de agendas compartilhadas, a construo de consensos e a responsabilizao diante de temas comuns entre a Unio e os municpios. Ele composto por representantes do governo federal, coordenados pela Secretaria de Coordenao Poltica e Assuntos Institucionais da Presidncia da Repblica e pelas trs entidades nacionais de representao de prefeitos: Frente Nacional de Prefeitos, Confederao Nacional de Municpios e Associao Brasileira de Municpios (TREVAS et al., 2004, p. 6-11). Entre os temas discutidos no CAF estava, desde o princpio, o encaminhamento de um Projeto de Lei Complementar, fixando normas para a cooperao entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional, nos termos do pargrafo nico do art. 23 da Constituio de 1988. Apesar de inmeros esforos, essa temtica no logrou xito. Tal regulamentao tem especial interesse para a questo ambiental, visto que as discusses acerca do artigo 23 vm sendo provocadas pela agenda ambiental. Tambm vale destacar que, embora o CAF represente um avano no dilogo federativo, ele no inclui os estados. Federalismo e descentralizao so mecanismos complementares para a implementao de diversas polticas pblicas. Na rea de meio ambiente, esses mecanismos tambm representam um grande potencial, muito embora seja preciso discutir e identificar seus limites. Que competncias cabem ou no (des)centralizar? preciso que se fortaleam mecanismos de gesto compartilhada entre os diferentes entes e definam-se claramente as respectivas competncias em uma perspectiva sistmica.
3 ARRANJO INSTITUCIONAL DA POLTICA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE
O arranjo institucional previsto para lidar com as questes ambientais o Sisnama, institudo pela Lei no 6.938/1981, que sofreu algumas alteraes, particularmente no perodo ps-constituinte, evidenciando a lgica federativa especialmente por meio dos rgos central, seccionais e locais. O rgo central representado pelo Ministrio do Meio Ambiente (MMA), que tem como finalidade planejar, coordenar, supervisionar e controlar, como rgo federal, a poltica nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente. Os rgos seccionais so os rgos ou entidades estaduais responsveis pela execuo de programas e projetos, bem como pelo controle e fiscalizao de atividades capazes de provocar a degradao ambiental. Por fim, os rgos locais so os rgos ou entidades municipais, responsveis pelo controle e fiscalizao destas atividades nas suas respectivas jurisdies. O Sisnama tambm composto por um rgo superior, o Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), alm de rgos executores da poltica federal como o Ibama e o ICMBio.
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Na atual dcada, a criao de novos rgos ambientais, vinculados ao Ministrio do Meio Ambiente, aponta para uma tendncia de especializao e setorizao das agendas ambientais, como o caso: i) da Agncia Nacional de guas (ANA), criada pela Lei no 9.984/2000; ii) do Servio Florestal Brasileiro (SFB), criado pela Lei no 11.284/2006; e iii) do Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio), criado pela Lei no 11.516/2007. A criao desses rgos no foi acompanhada do estabelecimento de um frum institucionalizado no marco legal que propiciasse a coordenao entre as agendas especficas, mas que so permeadas de sobreposies. Desta maneira, a coordenao entre os rgos contingente, uma vez que fica a critrio dos atores polticos, de modo que nem sempre os rgos criados tornaram-se devidamente articulados, o que acarreta, frequentemente, sobreposies de competncias, recursos, esforos e ainda demonstra dficit na coordenao das polticas ambientais. A efetivao do Sisnama enquanto sistema que rege a poltica ambiental brasileira at hoje demonstra limitaes. Todas as Unidades Federativas dispem de pelo menos um rgo para tratar das questes ambientais, embora nem sempre estruturados com equipamentos, pessoal e oramento para formular e implementar as polticas ambientais em suas esferas. Entretanto, o maior gargalo da institucionalizao do Sisnama encontra-se nos municpios, apesar dos avanos obtidos nos ltimos anos, como pode ser observado nos dados do IBGE que sero tratados com detalhes mais adiante. A agenda ambiental tambm carece de espaos de dilogos interfederativos, da mesma forma que outras polticas setoriais, como constatado por Cunha e Pinto (2008). Nesse sentido, foram criadas, a Comisso Tripartite Nacional, por meio da Portaria n o 189/2001, e as Comisses Tcnicas Tripartites Estaduais, por meio da Portaria no 473/2003, do Ministrio do Meio Ambiente. Tais comisses foram institudas como um espao de dilogo entre os rgos e entidades ambientais dos municpios, dos estados, do Distrito Federal e da Unio com o objetivo de fortalecer o Sisnama e promover a gesto ambiental compartilhada. Entretanto, esses espaos de dilogo so frgeis. Institudos por portaria, no compem o arranjo institucional garantido na lei que cria o Sisnama, assim, podem, a qualquer tempo, ser desfeitos ou simplesmente desconsiderados. Alm disso, outros fruns de dilogos no propiciam a coordenao interfederativa. Exemplo disso a constatao feita pela Associao Nacional de rgos Municipais de Meio Ambiente (Anamma), em levantamento informal dos representantes nos conselhos estaduais de meio ambiente, de que no h conselhos estaduais com assento de representao dos municpios. Muitos programas implementados em mbito nacional no passam por nenhuma das frgeis instncias previstas para os dilogos federativos, o que pode ocasionar dficits de implementao. O dilogo entre os entes e a pactuao das
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polticas poderiam ser mecanismos importantes para melhorar a eficcia, eficincia e efetividade das polticas pblicas na rea ambiental. O resultado dessa falta de dilogo interfederativo acarreta falta de coordenao, fragmentao das polticas pblicas, desperdcio de recursos, sobreposio de aes, alm dos inmeros conflitos de competncia, especialmente quanto aos licenciamentos ambientais, levando a questionamentos do Ministrio Pblico. Assim, muitos dos desafios das polticas pblicas ambientais so comuns aos das polticas sociais, tal como descritos por Arretche (2006): a responsabilizao e a definio de competncias de cada ente federado individualmente, a definio do que comum a todos e, ainda, os mecanismos de integrao e coordenao para a operacionalizao do trabalho compartilhado. A complexidade das polticas ambientais ultrapassa a necessidade de coordenao e cooperao entre os entes federados. As polticas ambientais devem ser concebidas de modo a dialogar, de forma horizontal, com as polticas setoriais a fim de incorporar critrios ambientais na concepo de todas as polticas pblicas, especialmente as de desenvolvimento. Alm disso, para promover esse dilogo setorial (horizontal) e federativo (vertical), o arranjo institucional previsto no Sisnama precrio, muito embora haja no governo federal possveis espaos para estabelecer o dilogo, como o Comit de Assuntos Federativos
4 O PAPEL DOS MUNICPIOS NA GESTO AMBIENTAL
fundamental discutir a temtica ambiental em mbito local. Nesse sentido, diversos temas sero discutidos, tais como: o papel dos municpios na Poltica Nacional do Meio Ambiente, os riscos e as oportunidades dos municpios assumirem protagonismos nas polticas pblicas ambientais e a capacidade instalada para assumir as competncias cabveis. Com essa discusso e a anlise de dados secundrios que se pretende responder s questes: qual a capacidade instalada nos municpios para lidar com a gesto ambiental compartilhada? Essa capacidade vem evoluindo ao longo dos anos? Carlo (2006) traz, a partir de diversos autores, alguns riscos no processo de descentralizao de polticas pblicas: captura do poder local por grupos que se beneficiam de prticas predatrias; corrupo de polticos e funcionrios pblicos; e exerccio do poder oligrquico pelas elites locais, com prejuzo da qualidade dos servios prestados. A especificidade das polticas ambientais traz alguns agravantes, pois os interesses locais, muitas vezes , apontam no sentido da promoo do crescimento econmico imediato e repudiam o cumprimento da legislao ambiental. Alm disso, a escala para se promover a gesto dos recursos naturais maior que a do municpio, portanto, a maioria das questes deve, no mnimo, ser tratada em escala que obedea lgica dos recursos naturais, como bacia hidrogrfica ou bioma, por exemplo. Outro agravante que, em geral, os municpios carecem de capaci-
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dade tcnica para lidar com problemas ambientais. Ademais, a autora aponta que a falta de participao social uma das principais causas do fracasso de processos de descentralizao das polticas pblicas (CARLO, 2006). Porm so inmeros os exemplos de iniciativas locais de recuperao, preservao e boa gesto dos recursos naturais. Alm de solues criativas locais, no municpio que a populao est mais prxima dos representantes polticos e interagem diretamente com as polticas pblicas. Portanto nesse espao territorial que a organizao da sociedade pode levar construo de consensos e de outras lgicas de desenvolvimento que valorizem o local, as relaes humanas, a justia social. Nessa linha, interessante a discusso que Farah (2006) traz acerca da importncia das iniciativas locais em um processo embrionrio de reconstruo do Estado brasileiro, estabelecendo uma nova relao entre Estado e sociedade, alm da redefinio da esfera pblica, orientada para a democratizao da gesto das polticas pblicas no pas. Contudo algumas caractersticas tornam esse processo mais difcil. O universo dos municpios extremamente diversificado, a comear pela populao e como ela est distribuda no territrio. A maior parte dos municpios brasileiros, que, juntos, representam mais de 70%, so pouco populosos, com at 20 mil habitantes (grfico 1). Por sua vez, 4% dos municpios mais populosos (com acima de 100 mil habitantes) somam a metade da populao brasileira.
GRFICO 1
Distribuio da populao residente nos municpios brasileiros, por categorias, conforme o tamanho de sua populao (2000)
(Em %)
Fonte: IBGE (2000).
Outra anlise fundamental a ser feita para compreender a diversidade do universo dos municpios o tipo de problema ou potencial ambiental.
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Os municpios mais populosos e das regies metropolitanas lidam com problemas de naturezas muito diferentes dos pouco populosos. Enquanto os municpios das regies metropolitanas enfrentam problemas como a poluio do ar ou o excesso de impermeabilizao, os pequenos lidam com presses sobre os recursos naturais, seca ou salinizao do solo, por exemplo. As caractersticas ambientais como o tipo de bioma, bacia, forma de ocupao do espao e a localizao acarretam presses de naturezas distintas. A gesto ambiental de um municpio localizado em reas prioritrias para conservao distinta daquela em reas destinadas explorao mineral ou em reas de expanso agropecuria. Alm disso, a renda per capita da populao, o grau de mobilizao social, a diversidade populacional (comunidades tradicionais, industriais, populao rural ou urbana) tambm interferem nas caractersticas socioambientais desses territrios. Por fim, a capacidade instalada dos municpios para lidar com a gesto ambiental pessoal qualificado, recursos, marco legal e conselho de meio ambiente influi no tipo de gesto ambiental que ser promovida nos diferentes municpios. Todos esses elementos devem ser considerados na reflexo e nas decises acerca das competncias municipais de gesto ambiental. Essa discusso estar presente na pauta dos colegiados ambientais estaduais to logo seja aprovada a lei complementar que regulamenta o artigo 23 da constituio, como previsto no atual Projeto de Lei Complementar de dezembro de 2003. preciso desencadear uma discusso acerca do perfil dos municpios com o intuito de identificar categorias no que tange gesto ambiental local levando em conta diversos critrios como os citados anteriormente. A partir de tais categorias, ser necessrio estabelecer as respectivas competncias. Essa discusso certamente seria muito mais proveitosa se ocorresse no apenas nos conselhos estaduais ou nas comisses tripartites estaduais, como previsto no projeto de lei. O governo federal poderia assumir um papel fundamental na coordenao dessa discusso, identificando solues e gargalos a partir da heterogeneidade das realidades nas regies brasileiras e promovendo o intercmbio entre os estados e municpios.
5 PESQUISA DE INFORMAES BSICAS MUNICIPAIS (MUNIC) DO IBGE E A GESTO AMBIENTAL MUNICIPAL
A MUNIC tem por objetivo a consolidao de uma base municipal de informaes, com dados estatsticos e cadastrais atualizados, que proporcionam um conjunto relevante de indicadores de avaliao e monitoramento do quadro institucional e administrativo das cidades brasileiras. Realizada pelo IBGE desde 1999, inclui registros administrativos relativos s prefeituras de todos os municpios brasileiros. Segundo Carlo (2006), essa pesquisa importante fonte de informaes sobre o aparato institucional de planejamento pblico local, as finanas pblicas, os programas sociais, a oferta de servios e de infraestrutura.
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No ano de 2002, a MUNIC, que estava em sua terceira edio, aplicou um suplemento especfico de meio ambiente, e os dados foram publicados em 2005. Entre os temas abordados na pesquisa esto: a existncia de estrutura administrativa, a disponibilidade de recursos financeiros, o andamento da implementao da Agenda 21 local, a existncia de legislao ambiental, a articulao institucional municipal em meio ambiente, os programas e aes de preservao ambiental praticados, a existncia de unidades municipais de conservao da natureza, entre outros (IBGE, 2005). A ltima verso da MUNIC foi lanada no final de 2008. Nela, alguns temas ambientais foram novamente pesquisados, o que permite uma comparao de dados com a pesquisa de 2002. Entre os temas, esto estrutura organizacional, pessoal, atuao do Conselho Municipal de Meio Ambiente, recursos especficos para a rea, existncia de articulao intermunicipal e principais ocorrncias impactantes observadas com frequncia no meio ambiente do municpio nos ltimos 24 meses (IBGE, 2008). As perguntas feitas nos dois anos foram, em alguns casos, formuladas de forma diferente. O quadro 1 apresenta uma breve comparao de perguntas que sofreram alteraes.
QUADRO 1
Comparao entre perguntas da MUNIC (2002 e 2008) Critrios 2002

1) Esta Prefeitura possui uma Secretaria de Meio Ambiente? Sim No 2) A Secretaria trata unicamente de meio ambiente? Sim No 3) Esta Prefeitura possui um departamento, assessoria, setor ou rgo similar para tratar da questo ambiental? Sim No
2008
1) O rgo responsvel pelo meio ambiente no municpio caracteriza-se como: a) Secretaria municipal exclusiva; b) Secretaria municipal em conjunto com outros temas; c) Departamento, assessoria, setor ou rgo similar de meio ambiente; d) A prefeitura no possui rgo de meio ambiente.
rgo ambiental
Total de funcionrios ativos na estrutura administrativa de meio ambiente (estatutrios Funcionrios e CLT, contratado sem vnculo empregatcio e prtico)1
Registre a quantidade de pessoas ocupadas na rea do meio ambiente conforme (estatutrios, celetistas, comissionados, sem vnculo permanente)2 (Continua)
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(Continuao)
Critrios
2002
1) O municpio possui um Conselho Municipal de Meio Ambiente? Sim No 2) Qual o carter do Conselho de Meio Ambiente? a) Consultivo; b) Deliberativo. 3) Qual a proporo de representao da sociedade civil neste Conselho? a) Menos de 50%; b) Mais de 50%; c) No h representao da sociedade civil. 4) Com que frequncia o Conselho de Meio Ambiente se reuniu nos ltimos 12 meses? a) Mensal ou menos; b) Bimestral/trimestral; c) Quadrimestral/semestral; d) Irregular; e) Realizou apenas uma reunio. 1) Em 2001 a Prefeitura recebeu recursos financeiros especficos para o meio ambiente? Sim No 2) Em 2001 o municpio contou com o Fundo Municipal de Meio Ambiente? Sim No
2008
1) O municpio possui Conselho Municipal de Meio Ambiente ou similar? Sim No 2) O Conselho Municipal de Meio Ambiente tem carter: a) Consultivo; b) Deliberativo; c) Normativo; d) Fiscalizador. 3) O Conselho Municipal de Meio Ambiente: a) paritrio; b) Tem maior representao da sociedade civil; c) Tem maior representao governamental. 4) O Conselho Municipal de Meio Ambiente realizou reunio nos ltimos 12 meses? Sim No
Conselho
Recursos
1) O municpio contou com recursos especficos para a rea ambiental nos ltimos 12 meses? Sim No 2) O municpio possui Fundo Municipal de Meio Ambiente? Sim No
Elaborao da autora. Notas: 1 Prtico a pessoa que tem conhecimento local dos rios e matas, contratada para trabalhar por prestao de servios para determinada ao ambiental em lugares remotos, sem vnculo empregatcio.
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Sem vnculo so os cedidos por rgos federais ou estaduais, os prestadores de servios, os voluntrios, entre outros.
So inmeras as possibilidades de cotejamento e anlises a partir da base de dados da MUNIC, mas o presente trabalho ficar limitado a estabelecer algumas comparaes quanto aos seguintes temas: Presena de estruturas de meio ambiente: rgos, secretaria, departamento, rgo;
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Pessoal que trabalha nos rgos ambientais; Presena de Conselho de Meio Ambiente; Disponibilidade de recursos especficos para meio ambiente. Tais temas foram eleitos, pois indicam a capacidade instalada para promover a gesto ambiental local: presena de rgo, pessoal trabalhando na rea, instncia de deliberao com participao social e recurso. A anlise se dar a partir das planilhas produzidas pelo IBGE, disponveis na pgina eletrnica do rgo. Estas tabelas renem as informaes dos municpios agrupadas por estado, por regio e por categorias de municpios conforme populao residente. Os dados desses dois anos foram comparados e so apresentados em grficos organizados por regio e por categoria de municpio conforme populao residente, bem como sero apresentados elementos que se destacam no conjunto de dados.
5.1 Estruturas de meio ambiente nos municpios
Dispor de algum tipo de rgo para tratar a questo ambiental elemento bsico para implementar as polticas ambientais no municpio. Em 2002, 68% dos municpios afirmavam dispor de rgo responsvel pela gesto ambiental local. Este percentual cresceu 15% nos seis anos seguintes. Houve crescimento em todas as regies brasileiras, como pode ser visto no grfico 2, bem como em todas as categorias de municpios divididos por populao residente. Enquanto, no Brasil, o aumento percentual das estruturas de meio ambiente foi de 15%, a regio Norte teve um acrscimo de 37%, alcanando um ndice de 89% dos municpios nessa regio que afirmam dispor de algum tipo de rgo ambiental. Possivelmente tal resultado seja um indicativo dos inmeros programas e investimentos para o fortalecimento da gesto ambiental na regio amaznica. Em contrapartida, a regio Sul foi a de menor crescimento percentual, com apenas 5% nesse perodo, ou seja, passou de 82% para 86%. Este menor crescimento percentual facilmente explicado, pois a regio Sul j detinha o maior percentual de municpios com estruturas de meio ambiente. De forma surpreendente, a regio Sudeste a que detm o menor percentual de municpios com rgos ambientais. interessante destacar que o avano percentual na regio Norte superou todas as demais regies do pas. Os dados apontam que essa regio a que tem o maior percentual de municpios com algum tipo de estrutura na rea ambiental.
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GRFICO 2
Quantidade de municpios com rgos de meio ambiente, comparao por regio e por categorias, conforme o tamanho da populao dos municpios (2002 e 2008)
(Em %)
Fonte: IBGE (2005 e 2008).
A maioria dos municpios com mais de 20 mil habitantes afirma ter algum tipo de rgo ambiental. Mesmo os municpios menores afirmam dispor de estruturas para lidar com a questo ambiental, o que corresponde a 75% dos municpios entre 5 e 20 mil habitantes e 67% dos municpios com at 5 mil habitantes (grfico 2). Tal resultado bastante expressivo, pois representa que a maior parte da populao brasileira reside em municpios que dispem de rgos ambientais locais. bastante compreensivo que os pequenos municpios no tenham tal estrutura e tampouco acredita-se que a soluo seja a criao de rgos ambientais em todos os municpios brasileiros. Os municpios menores podem atuar na rea ambiental por meio de parcerias com outras polticas e/ou com outros municpios, numa perspectiva regionalizada, por meio de iniciativas transversais e consorciadas. o caso da experincia na regio do Vale do Ribeira, uma das regies mais pobres do Estado de So Paulo, que formou, em 2004, o Consrcio de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local (Consad). Este consrcio rene 25 municpios da regio e constitudo em parceria com a sociedade civil, que representa dois teros do qurum. Diferentes polticas pblicas em mbito federal esto articuladas para a regio; trabalham juntos Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e Ministrio do Meio Ambiente, todos articulados para promover o desenvolvimento territorial sustentvel. De forma
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mais recente, a regio foi eleita como Territrio da Cidadania;1 em 2009, foram previstas 72 aes de dez ministrios que tratam dos seguintes temas: direitos e desenvolvimento social; organizao sustentvel da produo; sade, saneamento e acesso gua; educao e cultura; infraestrutura; apoio gesto territorial e aes fundirias. Essa perspectiva territorial representa um novo arranjo de poltica pblica, pois, alm de fortalecer os municpios pequenos, que carecem de recursos e estrutura para a gesto ambiental local, trata da temtica de forma transversal.
5.2 Pessoal atuando na gesto ambiental municipal
A maior parte dos estados aumentou o contingente de pessoal trabalhando na rea ambiental. Apenas em cinco estados (Acre, Cear, Pernambuco, Sergipe, Rio de Janeiro) o nmero foi reduzido. Porm possvel perceber que houve um aumento do pessoal em todas as regies brasileiras, bem como em todas as categorias de municpios divididos pela populao (grfico 3). Hoje so mais de 41 mil pessoas trabalhando na gesto ambiental pblica municipal e, nesse perodo de seis anos, houve um acrscimo de 32,7%, com destaque para o Rio Grande do Norte, que quase triplicou a quantidade de gestores ambientais municipais. Novamente, a regio Norte foi a que teve o maior crescimento percentual em gestores atuando nos municpios, aumentando de 2.526 pessoas para 4.662, com destaque para o Tocantins, que passou de 174 para quase 600 pessoas. A regio Sudeste tem o maior contingente, so mais de 16 mil pessoas, especialmente em So Paulo e Minas Gerais, que, juntos, renem mais de 30% do pessoal que trabalha com gesto ambiental nos municpios brasileiros. Alm disso, o grfico 3 demonstra que a maior concentrao de pessoal trabalhando com gesto ambiental est nos municpios entre 20 e 100 mil habitantes. Vale destacar que a natureza do trabalho dos gestores nos municpios menores muito distinta do trabalho nos municpios maiores. Nesse sentido, polticas e programas de capacitao de gestores municipais devem levar em conta tal diversidade, bem como devem considerar a identificao clara da natureza do trabalho, conforme as competncias assumidas por esses municpios. O nmero de trabalhadores um dos elementos para verificar as capacidades instaladas para a gesto ambiental local; indicativo da polity, entretanto no demonstra o impacto na policy, ou seja, no suficiente para demonstrar o aumento das capacidades para a formulao e implementao das polticas pblicas. Embora existam muitas pessoas trabalhando nos municpios, muito comum que elas caream de qualificao tcnica para os desafios que lhe so postos, o que demonstra a importncia de polticas continuadas de formao e qualificao de pessoal para assumir as competncias adequadas para cada municpio.
1. Territrio da Cidadania um programa do governo federal que tem como objetivos promover o desenvolvimento econmico e universalizar programas bsicos de cidadania por meio de uma estratgia de desenvolvimento territorial sustentvel. A participao social e a integrao de aes entre governo federal, estados e municpios so fundamentais para a construo dessa estratgia.
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GRFICO 3
Pessoal que trabalha na rea ambiental nos municpios, comparao por regio e por categorias, conforme o tamanho da populao dos municpios (2002 e 2008)
Fonte: IBGE (2005 e 2008).
Alm das citadas, outras pessoas esto envolvidas com a gesto ambiental local: so os conselheiros da sociedade civil. Portanto esse nmero provavelmente deve ultrapassar 50 mil pessoas envolvidas com a elaborao, implementao e acompanhamento de polticas pblicas de meio ambiente na esfera local. O contingente de pessoal que atua na rea de meio ambiente nos rgos pblicos no Brasil ainda maior se considerarmos os servidores dos rgos estaduais e nacionais. Nesse sentido, qualificar a atuao dessas pessoas algo extremamente estratgico e que deveria ser feito de modo coordenado e continuado, na perspectiva de melhorar o desempenho das polticas pblicas ambientais. Esse contingente merecedor de polticas pblicas de qualificao, de desenvolvimento de capacidades, tais como o Programa Nacional de Capacitao de Gestores Ambientais e Conselheiros Municipais (PNC), o Programa Nacional de Meio Ambiente (PNMA) e muitas outras iniciativas desarticuladas de capacitao de servidores nas diferentes esferas e temticas na rea ambiental. O PNC, programa de maior representatividade junto aos gestores municipais, desde a sua criao, em 2005, at o final de 2008, envolveu cerca de sete mil pessoas em processos de capacitao; um percentual pequeno (14%) comparado ao volume total de pessoas envolvidas com a gesto ambiental local (MMA, 2008). Alm do carter continuado de capacitao, o que quer dizer que mesmo aqueles que j participaram deveriam continuamente passar por processos de qualificao, h outro motivo para investir em capacitao, que a rotatividade de pessoal nos municpios,
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especialmente em perodos eleitorais. Apesar dos esforos de alguns municpios na realizao de concurso e contratao de servidores, um percentual significativo mantm uma relao trabalhista precria, no condizente com os desafios postos para polticas pblicas ambientais. Da a necessidade de se formular e implementar uma poltica nacional de capacitao de gestores pblicos e conselheiros de meio ambiente no Brasil. Essa poltica deveria ser concebida e implementada de forma coordenada com todos os rgos ambientais nacionais e as representaes dos rgos estaduais e municipais, alm de outros rgos pblicos como as escolas de governo, universidades, escolas tcnicas e demais atores de polticas correlatas, ou seja, deveria ser uma poltica interfederativa e intragovernamental, com o intuito de otimizar esforos e compatibilizar as demandas.
5.3 Conselhos municipais de meio ambiente
Os Conselhos Municipais de Meio Ambiente so espaos privilegiados para a negociao das demandas e conflitos, bem como a mediao dos interesses locais. A simples criao de conselhos no representa que sua finalidade seja cumprida; a sua composio tambm no representa a real participao dos atores. A MUNIC traz um indicativo dos conselhos existentes e faz uma tentativa de buscar informaes sobre seu funcionamento quando questiona sobre a periodicidade das reunies nos ltimos 12 meses, mas esses dados no so conclusivos sobre o real funcionamento e participao efetiva da sociedade, para tanto, seriam necessrios outros mecanismos de avaliao. Contudo a comparao ao longo dos anos e com outras polticas setoriais pode trazer alguns indicativos. Segundo o IGBE (2008, p. 64), h dados relativos criao de conselhos municipais de meio ambiente desde 1975, quando o municpio de Cubato (SP) criou o primeiro conselho municipal de meio ambiente do pas. Esses dados apontam para um aumento do nmero de conselhos de meio ambiente com maior intensidade a partir de 1997, e de maneira mais evidente, nos anos imediatamente seguintes aos das eleies municipais (1997, 2001 e 2005), ou seja, no primeiro ano de governo dos prefeitos, o que pode indicar iniciativa proativa do prefeito e/ou presso da sociedade. Quando comparado com conselhos de outras polticas pblicas, a rea de meio ambiente apresenta um baixo desempenho. Por exemplo, em 2001, os conselhos de sade estavam presentes em 98% dos municpios do pas, os de assistncia social, em 93%, os de direitos da criana e do adolescente, em 77%, e os de educao, em 73%. Por sua vez, na mesma poca, os conselhos de meio ambiente estavam presentes em apenas 21,4% dos municpios. Essa diferena pode ser explicada pelo fato de que nas polticas de sade e assistncia social, diferentemente da rea de meio ambiente, h transferncia de recursos condicionados existncia de conselhos municipais. Na rea ambiental, no h obrigatoriedade de transferncias de recursos entre entes, as transferncias so voluntrias por meio de convnios. Com esses dados e a partir
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das anlises de Arretche (2006, p. 105) possvel inferir que o fato de a Unio no assumir o papel de financiador da poltica ambiental acaba enfraquecendo seu potencial papel de coordenador, bem como reduzindo as possibilidades de alcanar resultados redistributivos. Houve um crescente aumento do nmero de conselhos municipais de meio ambiente entre 2002 e 2008, foram criados 755 conselhos, totalizando 2.650 conselhos municipais, o que significa que os conselhos estavam presentes em quase 48% dos municpios brasileiros. Embora esse dado indique uma evoluo nos espaos de participao, possvel perceber que mais da metade dos municpios no Brasil ainda carecem desse espao (grfico 4). Dos 1.895 municpios (34%) que tinham conselho municipal em 2002, 1.451 (26%) eram ativos, ou seja, reuniram-se pelo menos uma vez nos 12 meses anteriores data da pesquisa. Em 2008, dos 2.650 municpios com conselho, 1.880 (33,8% dos municpios brasileiros) haviam se reunido nos ltimos 12 meses. Embora ainda existam conselhos que no funcionem, podemos perceber que tais espaos de controle social esto se fortalecendo. Nesses anos, a criao dos conselhos aconteceu na maior parte dos estados em todas as regies do pas (grfico 4), das quais as regies Sul e Norte tiveram os maiores ndices de crescimento percentual. As regies Sul e Sudeste so as que tm maior nmero de conselhos municipais de meio ambiente, 61% e 59%, respectivamente, seguidas pela regio Centro-Oeste, com 51% dos municpios. No obstante todas elas ainda carecem de espaos para a participao e controle social.
GRFICO 4
Municpios com conselhos de meio ambiente, comparao por regio e por categorias, conforme o tamanho da populao dos municpios (2002 e 2008)
(Em %)
Fonte: IBGE (2005 e 2008).
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Enquanto a mdia de crescimento foi de 14%, somente o Estado do Cear teve um acrscimo de 47%, passando de apenas 28 municpios com conselho para 115. Este expressivo resultado pode ser explicado pelo estmulo dado criao e ao fortalecimento de conselhos por programas como o Selo Verde, do rgo estadual de meio ambiente, e o Programa Nacional de Capacitao de Gestores Ambientais e Conselheiros Municipais, do MMA, em parceria com a Associao de Municpios e com o rgo estadual de meio ambiente. No Rio Grande do Sul, h uma tradicional poltica de fortalecimento da gesto ambiental municipal, isso se traduz no estado com o maior percentual de conselhos municipais do pas (80%). Em todas as categorias de municpios, desde os menos populosos at as megalpoles, houve um aumento do nmero de conselhos. Mais de 90% dos municpios com mais de 100 mil habitantes tm conselhos de meio ambiente. Esses espaos esto menos presentes nos municpios menores. Para municpios muito pequenos, a simples criao de diversos espaos de participao social pode, inclusive, levar ao esvaziamento e competio pela participao nos diferentes conselhos de polticas pblicas. Nesses casos, dever-se-ia incentivar a criao de conselhos gerais que tratassem do conjunto das polticas pblicas.
5.4 Recursos para a gesto ambiental municipal
Para implementar polticas pblicas, necessrio ter estrutura administrativa, ter pessoal, ter espao de negociao poltica e, sobretudo, ter recursos financeiros. A MUNIC traz resultados significativos com relao a esse quesito. Em 2002, 18% dos municpios brasileiros afirmaram dispor de algum recurso para a rea de meio ambiente, percentual extremamente baixo. A regio com menor percentual era a Nordeste (apenas 6%), e a maior, a Sudeste (28%) (grfico 5). Em todas as regies do pas, houve um expressivo aumento de municpios com recursos especficos para meio ambiente. Em termos nacionais, mais do que duplicou, passando de 987 para 2.079 municpios. O grfico 5 aponta que h uma relao direta entre municpios maiores e a destinao de recursos especficos para meio ambiente e uma limitao dos municpios menores para disporem de tais recursos.
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GRFICO 5 (Em %)
Municpios com recursos especficos para meio ambiente (2002 e 2008)
Fonte: IBGE MUNIC (2005 e 2008).
O aumento percentual entre os dois anos foi mais expressivo na regio CentroOeste, que passou de 13% para 57,3% dos municpios da regio contando com recursos para essa rea. Os Estados do Amazonas e Tocantins se destacam quanto ao percentual de municpios com recursos, so mais de 80% dos municpios nos dois casos. Esse aumento to significativo que vale questionar a confiabilidade do dado, pois a questo do formulrio teve pequena alterao entre um ano e outro, o que pode dar margem a diferentes entendimentos. As perguntas foram: Em 2001 a Prefeitura recebeu recursos financeiros especficos para o meio ambiente?, na pesquisa de 2002, e O municpio contou com recursos especficos para a rea ambiental nos ltimos 12 meses? na pesquisa de 2008. A forma com que a pergunta foi feita em 2002 pode dar margem a entendimento que excluiria possveis recursos da prpria prefeitura. Outra pergunta relacionada aos recursos, que provavelmente teve diferentes entendimentos nos dois anos da pesquisa, foi a presena de Fundo Municipal de Meio Ambiente. Nesse caso, as perguntas nos formulrios foram: Em 2001 o municpio contou com o Fundo Municipal de Meio Ambiente?, na pesquisa em 2002, e O municpio possui Fundo Municipal de Meio Ambiente? em 2008. Em 2002, apenas 81 municpios responderam que tinham Fundo Municipal de Meio Ambiente, enquanto, em 2008, 1.260 municpios afirmaram ter o fundo. Como a criao de um fundo pblico pressupe a aprovao de uma lei, levanta-se a seguinte hiptese: os municpios desconheciam a existncia de fundos e,
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por conta de um grande esforo do MMA, por intermdio do Fundo Nacional do Meio Ambiente, em esclarecer o papel dos fundos pblicos de meio ambiente e fortalec-los, muitos fundos j criados foram (re)descobertos. certo que diversos fundos foram criados por lei, mas essa pesquisa no d a real dimenso de comparao entre esses dois anos. De qualquer forma, esses dados relativos aos recursos especficos para meio ambiente indicam que essa temtica est entrando na agenda dos governos municipais, e provvel que tenhamos mais recursos pblicos aplicados em meio ambiente hoje do que h sete anos.
6 POTENCIAIS E LIMITES DA ATUAO MUNICIPAL
A anlise comparativa dos dados da MUNIC aponta para um processo de fortalecimento da gesto ambiental nos municpios brasileiros, que esto gradativamente assumindo atribuies no que diz respeito gesto ambiental local. Todos os critrios analisados estrutura, pessoal, conselho e recursos demonstram evolues nas estruturas municipais entre os anos 2002 e 2008, tanto na anlise por regies quanto por categorias de municpios por populao residente. Um destaque pode ser dado para os municpios da regio Norte, que demonstraram os maiores percentuais de fortalecimento, entre eles, os do Estado do Tocantins, com desempenhos sempre superiores mdia em todos os critrios analisados. Os estados com iniciativas de gesto ambiental compartilhada e programas de fortalecimento da gesto ambiental municipal sinalizam para processos catalisados de fortalecimento das capacidades locais, como o caso do Rio Grande do Sul, Cear e Rio Grande do Norte. Carlo (2006), ao analisar os dados relativos gesto ambiental municipal, em 2002 e 2004, dessa mesma pesquisa do IBGE, conclui que a heterogeneidade presente nas estruturas de gesto ambiental dos municpios reflete, de maneira geral, as mesmas desigualdades estruturais de natureza econmica, social, poltica e de capacidade administrativa dos governos municipais. A anlise aqui apresentada no abordou todos os dados com a mesma profundidade, mas h indcios de outras concluses, visto que os estados que tiveram melhores desempenhos no so necessariamente aqueles que dispem dos melhores ndices econmicos, como o caso do Tocantins, Rio Grande do Norte e Cear. Seria necessria uma avaliao mais aprofundada para investigar os motivos dos melhores desempenhos. Carlo (2006) tambm defende o importante papel dos municpios na implementao da gesto ambiental, tendo em vista que, somente no mbito local, possvel obter uma imagem precisa dos principais problemas ambientais bem como das reais necessidades da populao. Ela indica a falta de empoderamento
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dos municpios como interlocutores do Sisnama, apesar de um aparente esforo para gerar novas estruturas administrativas e articulaes institucionais. Os dados obtidos em 2008 apontam para um processo de fortalecimento muito significativo da gesto ambiental municipal. Trata-se de mais de 4.300 municpios com rgos de meio ambiente, mais de 40 mil pessoas trabalhando nas prefeituras, mais de 1.800 conselhos que se reuniram nos 12 meses anteriores pesquisa, mais de dois mil municpios com recursos especficos para meio ambiente. Apesar disso, certo que esse volume de recursos, pessoas e instituies estejam atuando de forma fragmentada e subutilizada, pois as iniciativas de dilogos interfederativos so precrias e, como consequncia, temos subaproveitamento de recursos pblicos, sejam eles financeiros ou humanos. Aumentar as responsabilidades locais por meio da gesto ambiental compartilhada pode representar um dilema, tal como apontado por Castells (1998 apud AZEVEDO, PASQUIS e BURSZTYN, 2007), de acordo com o qual, os governos locais so mais propcios para estabelecer o controle e participao social, mas, em contrapartida, so tambm os governos locais os mais suscetveis captura da administrao por interesses privados. Nesse sentido, preciso otimizar a aplicao dos potenciais e administrar os limites, o que parece ser uma maneira racional para melhorar o desempenho da implementao da Poltica Nacional de Meio Ambiente. No obstante outras iniciativas, apresentam-se algumas propostas que devem contribuir nesse processo: 1) Aprimoramento e fortalecimento dos espaos de dilogos e articulaes interfederativas; 2) Definio conjunta das competncias municipais, levando em conta mltiplos critrios; 3) Criao de espaos de dilogo, comunicao e cooperao tcnica entre os gestores; 4) Fortalecimento e articulao regional de forma consorciada; 5) Ao consorciada para pequenos municpios; 6) Integrao das aes com base no territrio; 7) Capacitao de gestores e conselheiros de meio ambiente; 8) Aes especficas em locais com maiores presses sobre os recursos naturais; 9) Inspirao em outras polticas pblicas; 10) Mecanismos financeiros sistmicos.
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Ou seja: 1) Aprimorar e fortalecer os espaos de dilogos e articulaes interfederativas, tais como Comisses Tcnicas Tripartites e Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, decorre de que as Comisses Tcnicas Tripartites carecem de maior institucionalizao no marco legal, bem como priorizao pelos membros participantes. preciso que esses fruns sejam efetivamente utilizados para resolver questes relativas gesto ambiental compartilhada. fundamental que os Conselhos Estaduais de Meio Ambiente possam rever suas composies, incluindo as representaes municipais. Nesses espaos de dilogos interfederativos, o governo federal tem papel crucial na coordenao das discusses, na busca de minimizar a fragmentao das polticas pblicas e construir consensos e papis diferenciados. 2) Os fruns de dilogo so locais privilegiados para a construo e pactuao das atribuies dos municpios. preciso incluir nessa discusso mltiplos critrios a fim de identificar perfis de municpios a partir dos quais devem ser estabelecidas as competncias municipais. Alguns dos critrios sugeridos so: a capacidade instalada nos municpios, o tamanho da populao, os impactos sobre os recursos naturais, as categorias de problemas e potenciais ambientais, a diversidade e o grau de conflito entre os atores locais. Alm disso, preciso repensar o papel dos governos federal e estaduais para a importncia de acompanhar o processo de redistribuio de competncias e recursos por meio de mecanismos de coordenao entre os distintos nveis institucionais em que se desenvolvem as aes dos agentes polticos, como aponta Castells (1998 apud AZEVEDO, PASQUIS e BURSZTYN, 2007). 3) Alm das instncias polticas, preciso criar mecanismos de dilogo, comunicao e cooperao tcnica entre os gestores que atuam nos rgos ambientais. Isso permitir no apenas a busca de solues, mas, especialmente, garantir apoio mtuo, maior transparncia e disseminao de informaes de natureza tcnica. Essas trocas permitem aumentar as capacidades locais no que tange formulao e implementao das polticas pblicas. Hoje, as tecnologias de comunicao de informao, especialmente por meio da internet, propiciam abrir canais de dilogos os mais diversos, que poderiam ajudar na qualificao dos tcnicos, gestores municipais e conselheiros de meio ambiente. 4) Tambm fundamental estimular a lgica de fortalecimento regional, de modo que os gestores municipais possam participar e se articular em comits de bacias, entorno de unidades de conservao, territrios da cidadania ou em outras lgicas regionais. A perspectiva regional
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fundamental para as questes ambientais, pois o planejamento ambiental requer escalas maiores do que o territrio municipal, como o caso de polticas de recursos hdricos, conservao da biodiversidade, gesto florestal, desenvolvimento territorial sustentvel, entre outras. A articulao regional tambm facilita na implementao de diversas polticas por economia de escala, como gesto de resduos slidos, tratamento de gua e esgoto. Existem iniciativas de aes consorciadas especialmente para polticas de saneamento ambiental e que, a partir da nova Lei de Consrcios Pblicos (Lei no 11.107/2005), podem ser ainda mais incentivadas. Essa lei traz muitas inovaes no que tange ao arranjo regional, que, por ser recente no marco jurdico brasileiro, acaba suscitando dvidas e posturas de precauo. O esclarecimento das dvidas e a construo de alternativas vai acontecer medida que as prticas consorciadas forem desenvolvidas, e, para isso, alguns gargalos precisam ser superados, sobretudo questes poltico-partidrias. 5) As aes consorciadas tambm representam uma escolha apropriada para aqueles municpios que no dispem de recursos e estrutura que comporte rgo, conselho e pessoal especfico para meio ambiente. Os municpios pequenos, atuando de forma conjunta e coordenada, fortalecem-se e conseguem dialogar com outros entes de forma prioritria quando comparados com municpios isolados. A parceria de diversos municpios pequenos com um municpio polo pode ser uma forma de equacionar problemas regionais e uma oportunidade para estabelecer novos arranjos de polticas pblicas, em parceria com a sociedade e outros entes governamentais. 6) No mbito do municpio, h muitas oportunidades para a transversalizao das aes com base no territrio. A partir do territrio, envolvendo um ou diversos municpios, possvel integrar polticas de sade, saneamento, educao, agricultura, turismo, meio ambiente, desenvolvimento local sustentvel etc. Esta uma oportunidade de superar o gargalo da fragmentao das polticas. Os rgos estaduais e nacionais de meio ambiente poderiam fomentar esse tipo de iniciativa, como as experincias do Consad e territrios da cidadania, alm de dialogar com as representaes municipais de modo a buscar boas prticas de integrao de polticas para que inspirem outros municpios em suas polticas locais de meio ambiente. 7) A integrao de aes tambm poderia ocorrer por meio de iniciativas de qualificao da sociedade, especialmente os conselheiros, para uma boa participao nas instncias de deliberao das polticas. Esse processo
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certamente levaria a polticas no apenas mais democrticas, mas, especialmente, mais compatveis com as demandas sociais. Este processo de qualificao da sociedade pode parecer constrangedor para alguns polticos, na medida em que a sociedade ter mais acesso informao e mais qualificao para discuti-las, o que aumentar o controle sobre as aes do governo. Porm ao contrrio do que possam pensar muitos polticos, esse controle traz muitos benefcios. Pesquisas (STARK e BRUSTZ, 1998 apud ABRUCIO, 2004) comprovam situaes em que o Executivo, quando foi mais constrangido a prestar contas de suas decises, aumentou sua capacidade de elaborar e implementar as polticas. Estes resultados devem ser disseminados para o convencimento acerca da importncia dos conselhos municipais de meio ambiente. Tais espaos, quando bem utilizados, aumentam as capacidades para a implementao das polticas, o que pode trazer retornos positivos aos atores polticos. 8) Se os municpios esto mais fortalecidos para lidar com as questes ambientais locais, certo que as presses sobre os recursos naturais tambm aumentaram nos ltimos anos. A questo : em que velocidade cada um desses processos acontecem? Por exemplo, os dados indicam fortalecimento da gesto ambiental municipal na regio amaznica, em contrapartida, as presses aumentaram muito significativamente, especialmente nos municpios do arco do desmatamento. Para obter resultados efetivos sobre esses territrios que mais sofrem com as presses sobre os recursos naturais, fundamental estabelecer polticas especficas e compartilhadas, que busquem as causas dos impactos e construam, em conjunto com os gestores e atores municipais, as solues de desenvolvimento que valorizem os potenciais locais. 9) O contato com outras polticas pblicas pode ser inspirador, como na rea de assistncia social. O programa Bolsa-Famlia envolve os entes federados de diversas maneiras, tais como: implantao de instrumentos mais permanentes de negociao (como frum intersetorial e intergovernamental), pactuao de programa em Comisses Intergestores Tripartites (CIT), desenvolvimento de sistemas de informao e gesto, construo de fluxos e rotinas que materializem a responsabilidade de cada esfera de governo, capacitao e informao continuada gesto descentralizada, mecanismos de comunicao como boletins semanais com informaes dos gestores municipais, processos de capacitao distncia, construo de indicadores de monitoramento e de apoio financeiro gesto descentralizada e Prmio de Gesto Inovadora do Programa (CUNHA e PINTO, 2008).
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10) Por fim, para promover efetivamente uma gesto sistmica da poltica ambiental, assim como preconizado pela PNMA, necessrio dispor de mecanismos financeiros que olhem para o Sisnama e incorporem a lgica federativa e intersetorial. preciso repensar a forma de arrecadao e distribuio de recursos para financiar as polticas ambientais. No coerente pensar em uma perspectiva sistmica e federalista para as polticas ambientais sem ter, em paralelo, um mecanismo sistmico de financiamento. Para isso, outras polticas pblicas podem inspirar a ambiental, como o caso da Assistncia Social, da Sade e da Cincia e Tecnologia. Alm disso, fundamental o desenvolvimento e aprimoramento de instrumentos econmicos para a gesto ambiental, que, embora a lei da PNMA previsse, em seu artigo 4o , inciso VII, a imposio, ao poluidor e ao predador, da obrigao de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usurio, da contribuio pela utilizao de recursos ambientais com fins econmicos, isso no se traduzia no artigo referente aos instrumentos da poltica. Em 2006, a Lei no 11.284, que trata da gesto de florestas pblicas, modificou o artigo 9o da Lei no 6.938/1981 incluindo entre os instrumentos da poltica instrumentos econmicos, como concesso florestal, servido ambiental, seguro ambiental e outros, o que representa um estmulo ao desenvolvimento de tais instrumentos para a implementao da PNMA (LEME e SOTERO, 2008).
7 CONSIDERAES FINAIS
A capacidade instalada nos municpios para lidar com a gesto ambiental compartilhada pode ser mensurada, ao menos em parte, pelos mais de 4.300 municpios com rgos de meio ambiente, mais de 40 mil pessoas nos governos locais, mais de 1.800 conselhos ativos, mais de 2 mil municpios com recursos especficos para meio ambiente. Todos esses indicadores apontam para avanos na gesto ambiental municipal, porm, ainda h muito o que ser feito, tanto no que diz respeito ao fortalecimento das capacidades locais quanto ao dilogo interfederativo, que ainda precrio. Tal afirmao se fundamenta na fragilidade institucional dos fruns destinados pactuao de polticas, como as comisses tripartites e os conselhos estaduais, que no disponibilizam assento aos municpios. Os dados e as reflexes deste trabalho apontam que a gesto ambiental pblica no Brasil ainda precisa ser aperfeioada e deve ser feita em conjunto com a sociedade. Relembrando que os processos de envolvimento social aumentam as capacidades de elaborao e implementao de polticas, alm de ser uma previso constitucional em que todos tm o direito ao meio ambiente equilibrado e o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
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A MUNIC um importante instrumento para a formulao de polticas pblicas ambientais baseadas na gesto ambiental compartilhada entre os entes federativos. Contudo, para potencializar esse instrumento, necessrio que aumente a frequncia da pesquisa e que as perguntas sejam mantidas nos formulrios nos diferentes anos, permitindo comparaes sucessivas. O MMA poderia, a exemplo do que foi feito em 2002, priorizar esse importante instrumento para que as decises sejam tomadas levando em conta os potenciais e limites dos municpios, que podem ser diagnosticados a partir de pesquisas desta natureza. Enfim, fundamental contar com os municpios no protagonismo de polticas pblicas ambientais, pois eles renem considerveis potenciais, como pessoas, recursos e controle social. Contudo, preciso amadurecimento no dilogo com esses atores, reconhecendo sua diversidade e suas capacidades, e, a partir delas, estabelecer as possveis competncias. Nos municpios, o envolvimento da populao algo factvel, considerando a proximidade desta com os gestores. a partir da esfera local que podem advir diversas alternativas de solues, no apenas para os problemas locais, mas tambm para a reconstruo da relao Estado, natureza e sociedade.
REFERNCIAS
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ANLISE DOS DESEQUILBRIOS CAMBIAIS A PARTIR DO NDICE DE PRESSO DOS FUNDAMENTOS econMICOS: A EXPERINCIA BRASILEIRA DOS ANOS 1990*
Fernando Antnio Ribeiro Soares** Maurcio Barata de Paula Pinto*** Tito Belchior Silva Moreira****
Este artigo analisa se as presses cambiais e ataques especulativos sofridos pela moeda brasileira durante o perodo de regime de cmbio fixo foram derivados dos desequilbrios nos fundamentos econmicos. Uma nova metodologia de anlise de crises cambiais utilizada, avaliando-se a correlao entre os ndices de presso no mercado cambial e de presso sobre os fundamentos. A contribuio deste artigo est no desenvolvimento de um constructo de fundamentos para a economia brasileira que incorpora variveis dos setores externo, fiscal e monetrio. Os resultados mostram que desequilbrios nos fundamentos contriburam para o colapso cambial em janeiro de 1999. Palavras-chave: ndice de Presso Cambial; ndice de Presso nos Fundamentos; Ataques Especulativos; Crises Cambiais.
Analysis of currency crises based on index for pressure on ECONOMIC fundamentals: the Brazilian experience of the 90s
This paper is addressed to the performance of theBrazilian market for foreign exchange, under the regime of fixed exchange rates, upto1999. We ask ifunbalances in the fundamentals of the economy resulted inpressures on the foreign exchange market and in speculative attacks on the national currency. A new analytical methodis devised to answer this question.The methodis based on the correlation between an indexfor pressure on the foreign exchange market and an indexfor pressure on economic fundamentals. The main contribution of the paper is in the construction of the index for economic fundamentals. The index is based on variables concerning the monetary, fiscal and external sectors of the economy. The results show that unbalanced fundamentals contributed to the collapse of the exchange rate regime in January 1999. Key words: Index for Pressure on the Foreign Exchange Market; Index for Pressure on the Fundamentals; Speculative Attacks; Foreign Exchange Crisis.
Os autores agradecem os comentrios dos pareceristas annimos.
Diretor do Departamento de Poltica de Aviao Civil da Secretaria de Aviao Civil do Ministrio da Defesa. Endereo eletrnico: fernando.a.r.soares@gmail.com.
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Professor da Universidade de Braslia. Endereo eletrnico: mauriciopinto@unb.br. Professor da Universidade Catlica de Braslia. Endereo eletrnico: tito@pos.ucb.br.
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anlisis de crisis de cambio derivadas de los desequilibrios de los fundamentos econmicos: la experiencia brasilea de los aos 90
Este artculo examina si las presiones de cambio y ataques especulativos sufridos por la moneda brasilea durante el periodo de mini devaluaciones del cambio fueron derivadas de los desequilibrios de los fundamentos econmicos. Una nueva metodologa de anlisis de crisis de cambio es utilizada, evalundose la correlacin entre los ndices de presin en el mercado de cambio e de presin sobre los fundamentos. La innovacin est en el desarrollo de un nuevo abordaje para analizar la economa brasilea que incorpora variables de los sectores externo, fiscal y monetario. Los resultados muestran que los desequilibrios en los fundamentos contribuyeron para el colapso de la tasa de cambio en enero de 1999. Palabra llave: ndice de Presin en el Mercado de Cambio; ndice de Presin sobre los Fundamentos; Ataques Especulativos; Crisis de Cambio
ANALISE DE CRISES DE CHANGE PROVIENNENT DES DESEQUILIBRES DANS LES BASES DE LECONOMIE: LEXPRIENCE BRSILIENNE DES ANNES 90
Cet article analise si les pressions des taux de change et attaques spculatives subies par la monnaie brsilienne pendant la priode dancrage du taux de change proviennent des dsquilibres dans les bases de lconomie. Cet article utilise une nouvelle mthodologie pour analiser les crises monetaires selon laquelle on value la corrlation entre la pression dans le march des changes et la pression exerce sur les bases de lconomie. Linnovation de ce travail se doit au dveloppement dune construction de bases pour lconomie brsilienne qui intgre des variables du secteur extrieur ainsi comme des variables fiscales et montaires. Les rsultats montrent que des dsquilibres dans les bases de lconomie ont contribu leffondrement du taux de change en janvier 1999. Mots-cls: Index de Pression des Taux de Change ; Index de Pression dans les Bases de lconomie ; Attaques Spculatives ; Crises de Change.
1 INTRODUO
Como pode ser visto em Soares (2006) e Soares, Pinto e Moreira (2007), a economia brasileira, ao longo da dcada de 1990, passou por importantes desequilbrios derivados de crises internacionais com efeitos em escala mundial. O Brasil, que possua um regime de taxas de cmbio fortemente administradas, foi submetido a ataques especulativos provenientes das crises do Mxico, da sia e da Rssia. Alm disso, problemas internos, tais como a falta de comprometimento por parte do governo com o equilbrio fiscal, a supervalorizao da taxa de cmbio e a eleio presidencial de outubro de 1998, desestabilizaram ainda mais a economia do pas culminando na mudana do regime cambial em janeiro de 1999.
Anlise dos desequilbrios cambiais a partir do ndice de presso dos fundamentos econmicos: a experincia brasileira dos anos 1990
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O objetivo do presente artigo verificar se as presses cambiais e ataques especulativos sofridos pela moeda brasileira, em especial na crise cambial de janeiro de 1999, ocorridos durante o perodo da ancoragem cambial, que era um dos instrumentos de combate inflao do Plano Real, foram derivados dos desequilbrios nos fundamentos econmicos. Deve-se, portanto, considerar que a anlise subjacente a este trabalho calcada nos modelos de fundamentos de crises cambiais de Krugman (1979), Flood e Garber (1984) e Obstfeld (1984), entre outros. Em tais modelos, as crises do balano de pagamentos e, consequentemente, os colapsos cambiais so provenientes da deteriorao dos fundamentos macroeconmicos. A metodologia a ser utilizada na verificao da associao entre desequilbrios cambiais e nos fundamentos passar pela anlise do inter-relacionamento entre o ndice de presso cambial e o ndice de presso de fundamentos. O ndice de presso cambial segue a metodologia de Eichengreen, Rose e Wyplosz (1995, 1996), Kaminsky e Reinhart (1999) e Goldstein, Kaminsky e Reinhart (2000) e foi construdo para a economia brasileira, para o perodo em anlise, em Soares (2006) e Soares, Pinto e Moreira (2007). Por sua vez, o ndice de presso de fundamentos, elaborado originalmente em Soares (2006), assemelhar-se- ao ndice de presso cambial, porm refletir variveis associadas aos fundamentos macroeconmicos, particularmente variveis relativas aos setores externo, fiscal e monetrio. Vrios ndices, constitudos a partir de diversas variveis representativas dos fundamentos econmicos, sero construdos e confrontados com o ndice de presso cambial. A hiptese bsica que correlaes positivas e de elevada magnitude indicam relacionamento entre a deteriorao dos fundamentos e os desequilbrios cambiais. Primeiramente, sero construdas correlaes para todo o perodo da ancoragem cambial. Especificamente, sero elaboradas 24 medidas de associao entre o ndice de presso cambial e o ndice de presso de fundamentos. Em seguida, para algumas construes do ndice de presso de fundamentos, ser mostrado o comportamento destas em relao ao ndice de presso cambial para os eventos das crises do Mxico, da sia, da Rssia e da prpria crise cambial brasileira. Este artigo se diferencia dos demais estudos relativos literatura de crises cambiais no que diz respeito construo de uma varivel latente que representa os fundamentos econmicos. A ideia de fundamentos est associada a um estado da economia, ou seja, ao comportamento intercorrelacionado de um conjunto de variveis macroeconmicas que pode assegurar a manuteno de um regime cambial fixo ou mesmo desestabiliz-lo. Este conjunto de variveis e o seu comportamento inter-correlacionado pode gerar ou no um estado de estabilidade econmica que assegure a manuteno do cmbio fixo. Nesse contexto, este artigo desenvolve uma forma simples e original de obter um constructo que possa
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representar os fundamentos da economia. Com base neste constructo, pode-se verificar como este se correlaciona com o ndice de presso cambial. Isso posto, pode-se apresentar a estrutura do presente artigo. A segunda seo ser dedicada a uma breve descrio do ndice de presso cambial, bem como os seus resultados para a economia brasileira. A terceira seo descrever a metodologia do ndice de presso de fundamentos e os critrios para incluso de seus componentes. Na quarta seo, ser feita a associao entre os ndices cambial e de fundamentos para todo o perodo de administrao da taxa de cmbio durante o Plano Real. Na quinta seo, realizar-se- a depurao do ndice de presso de fundamentos para se evitar possveis superestimaes, objetivando-se, dessa forma, confirmar a robustez dos resultados anteriores. A sexta ser dedicada anlise do relacionamento entre os dois ndices nos momentos em que a economia brasileira estava sob ataque especulativo nos anos 1990. Finalmente, na ltima seo, estaro presentes as concluses do trabalho.
2 O NDICE DE PRESSO CAMBIAL1
O ndice de presso cambial, elaborado a partir da metodologia de Eichengreen, Rose e Wyplosz (1995, 1996), Kaminsky e Reinhart (1999) e Goldstein, Kaminsky e Reinhart (2000), uma mdia ponderada das variaes na taxa de cmbio nominal, nas reservas internacionais e na taxa de juros.2 A ideia relativa ao ndice relaciona-se ao fato de que as presses sobre o mercado cambial no so sentidas apenas sobre a taxa de cmbio, mas tambm sobre as reservas internacionais e sobre a taxa de juros. Em consequncia, a presso cambial, a despeito da estabilidade da taxa de cmbio nominal, pode ser causada por uma queda abrupta das reservas internacionais e/ou um aumento discreto das taxas de juros. Determinar-se-, a partir da construo do ndice, ao longo do perodo analisado, as presses cambiais e os ataques especulativos aos quais foi acometida a economia brasileira. Cabe ressaltar que a aplicao de uma metodologia similar, porm, para uma amostra voltada para dados em painel, foi realizada por Moreira (2001) e Moreira, Pinto e Souza (2004, 2004a). Como apontado, o ndice de presso cambial toma a forma de uma mdia ponderada da taxa de mudana da taxa cmbio nominal, ; da taxa de mudana das reservas internacionais, ; e da taxa de mudana da taxa de juros, .3 Dadas tais informaes, o ndice apresentado na frmula (1).
1. A presente seo baseada em grande medida em Soares (2006) e Soares, Pinto e Moreira (2007). 2. Essa metodologia foi proposta inicialmente por Girton e Roper (1977), que utilizam o termo exchange market pressure, isto , presso no mercado cambial. Da vem o termo ndice de presso cambial, j utilizado na literatura nacional, a exemplo de Moreira, Pinto e Souza (2004, 2004a) e Soares, Pinto e Moreira (2007). 3. A taxa de mudana relativa taxa de juros apenas porque essa varivel j denota uma taxa de crescimento.
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(1) onde representa o desvio padro da taxa de mudana da taxa de cmbio, o desvio padro da taxa de mudana das reservas internacionais e o desvio padro da taxa de mudana das taxas de juros. A literatura sobre o ndice de presso cambial, estabelecida, como visto, por Eichengreen, Rose e Wyplosz (1995, 1996), Kaminsky e Reinhart (1999) e Goldstein, Kaminsky e Reinhart (2000), constri o ndice a partir da taxa de cmbio nominal. No entanto, pode-se avaliar que este ndice poderia ser construdo com a taxa de cmbio real em lugar da taxa de cmbio nominal. Essa outra construo metodolgica, segundo a literatura, deve ser aplicada em economias inflacionrias nas quais haja um grande diferencial entre a taxa de inflao domstica e internacional. Como no Brasil ps-Plano Real os diferenciais de inflao no eram muito elevados, principalmente quando comparado com o perodo imediatamente anterior ao Plano, optou-se pela utilizao tradicional do cmbio nominal, conforme dispe a literatura sobre o ndice. Ainda em relao utilizao das taxas de cmbio reais, com vistas a avaliar possveis desequilbrios sobre as contas externas e, assim, sobre o mercado de cmbio (nominal), temos que esta anlise seria voltada para a busca da taxa de cmbio de equilbrio ou da mensurao do desvio desta. O ndice de presso cambial, no entanto, no cumpre esse propsito de testar a taxa de cmbio de equilbrio. Seu objetivo est primordialmente associado anlise no da taxa de cmbio, mas do regime cambial. Colocando em outros termos, o ndice de presso cambial busca capturar a estabilidade ou no do regime cambial em geral, um regime de taxas de cmbio fixas ou assemelhados e os respectivos eventos de presses sobre o regime, bem como ataques especulativos.4 O ndice busca capturar a ideia de que as presses sofridas pelo mercado cambial conduzem a variaes na taxa de cmbio, mas tambm podem ser sentidas por meio de variaes nas reservas internacionais e nas taxas de juros. De outra forma, durante um ataque especulativo, as autoridades monetrias podem defender a taxa de cmbio vendendo reservas internacionais e elevando as taxas de juros domsticas. Assim, a ampliao na variao de pelo menos um dos trs componentes do ndice pode sinalizar que o pas esteja sofrendo presses em seu mercado cambial ou mesmo recebendo um ataque especulativo. A possibilidade de defesa da taxa de cmbio por parte das autoridades monetrias faz surgir outra importante caracterstica do ndice de presso cambial.
4. A despeito de se estar usando a taxa de cmbio nominal no presente artigo pelos motivos acima elencados, surge como possibilidade para um futuro trabalho o teste do ndice de presso cambial a partir do uso da taxa de cmbio real.
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O ndice visa capturar no s os ataques especulativos que levaram a mudanas nos regimes cambiais ou, pelo menos, a desvalorizaes da taxa de cmbio, mas tambm os eventos nos quais as autoridades monetrias foram bem-sucedidas em defender a taxa de cmbio. Nesse caso, apesar da manuteno da paridade cambial (ou dos limites de uma banda cambial ou de uma intrabanda), o ndice poder refletir a ocorrncia de um ataque especulativo a partir de uma vigorosa queda das reservas internacionais ou uma acentuada elevao das taxas de juros domsticas. Outro fator a ser esclarecido refere-se ponderao do ndice. Sua ponderao pelos desvios padres das taxas de mudana das variveis tem como objetivo equalizar a volatilidade dos trs componentes. Caso contrrio, caso no fosse feita essa ponderao, um dos componentes poderia dominar o ndice, o que enviesaria seus resultados. Portanto, a ponderao proposta por Eichengreen, Rose e Wyplosz (1995, 1996) busca evitar que uma das trs variveis domine o ndice. Ainda em relao ponderao, de acordo com a metodologia, os pesos de um determinado ndice no podem incorporar informaes posteriores temporalmente, sendo isso decorrente do fato da no possibilidade de utilizao de informaes futuras e, dessa forma, no disponveis ao mercado. Soares (2006) e Soares, Pinto e Moreira (2007), no entanto, refutam essa ideia observando que a construo de pesos para toda a srie daria mais equilbrio ao ndice e, alm disso, permitiria a incorporao de expectativas.5 Por fim, falta definir os limites do ndice para a ocorrncia de um ataque especulativo. Tais valores, de acordo com a literatura econmica, so meramente sugestivos e variam de 1,5 a 3 desvios padres acima da mdia amostral. Particularmente neste trabalho, ser utilizado o valor de 1,5 desvio padro acima da mdia amostral. Em consequncia, conclui-se que uma economia estar enfrentando um ataque especulativo se o ndice de presso cambial apresentar o valor de 1,5 desvio padro acima de sua mdia amostral.6 Isto posto, os valores limites do ndice de presso cambial so definidos da seguinte forma: Crise =1 =0 se demais casos
onde e so, respectivamente, a mdia amostral e o desvio padro do ndice de presso cambial. Dadas essas informaes metodolgicas sobre o ndice de presso cambial, sero apresentados seus resultados para a economia brasileira, no perodo de
5. Destaque-se que os resultados alcanados com a construo do ndice de presso cambial com pesos de ponderao incorporando todos os dados de uma srie e, sendo assim, com informaes posteriores ocorrncia de ataques especulativos, so similares queles obtidos utilizando-se unicamente informaes passadas aos mesmos ataques especulativos. 6. A escolha do valor limite para o ndice de presso cambial, como enfoca a prpria literatura, ad hoc. Particularmente a escolha de 1,5 desvio padro acima da mdia demonstra uma atitude mais conservadora quanto definio da ocorrncia de ataques especulativos.
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administrao cambial ao longo do Plano Real, com base em Soares (2006) e Soares, Pinto e Moreira (2007). No entanto, cumpre ressaltar primeiramente que a rgida administrao da taxa de cmbio pode ser considerada o principal pilar dos planos de estabilizao adotados pelos pases em desenvolvimento ao longo dos anos 1980 e 1990. A utilizao de tal instrumento, contudo, formou as bases para as crises cambiais ocorridas nas ltimas dcadas. Durante o Plano Real, particularmente aps a crise mexicana de 1994, foi adotado um regime de bandas cambiais e, dentro deste esquema, um sistema intrabanda fortemente controlado pelas autoridades monetrias (PASTORE e PINOTTI, 1999, 1999a; ANDRADE, SILVA e CARNEIRO, 2000). Voltando ao ndice de presso cambial, temos que a srie a ser construda ser mensal e se estende de julho de 1994 a janeiro de 1999, coincidindo com o perodo da ancoragem cambial no Brasil.7 Os resultados obtidos mostram que o valor mdio do ndice foi de 0,33 com desvio padro de 7,59. Consequentemente, o valor limite ( ) para a ocorrncia de um ataque especulativo foi de 11,71. Assim, ndices de presso cambial superiores a 11,71 significam que a economia est sob ataque especulativo. Tal descrio pode ser verificada pelas frmulas (2) (3) e (4). (2) (3) ataque especulativo (4) De acordo com os dados referentes ao ndice de presso cambial, a economia brasileira estava sob ataque especulativo nos seguintes perodos: i) maro de 1995; ii) outubro e novembro de 1997; iii) setembro e outubro de 1998; e iv) janeiro de 1999. Os trs primeiros eventos correspondem, respectivamente, aos efeitos no pas da crise mexicana, da crise asitica e da crise russa somados s eleies presidenciais no Brasil. O ltimo evento, por sua vez, corresponde prpria crise cambial brasileira.8
3 O NDICE DE PRESSO DE FUNDAMENTOS
O ndice de presso de fundamentos ser construdo de acordo com a metodologia empregada na formulao do ndice de presso cambial. Ele apresentar
7. Como o ndice calculado a partir da taxa de mudana das variveis, o primeiro dado da srie, referente a julho de 1994, no pode ser considerado. 8. Outros resultados sobre o ndice de presso cambial, que, no entanto, transcendem ao escopo do presente trabalho, podem ser vistos em Soares (2006) e Soares, Pinto e Moreira (2007).
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metodologia semelhante quela proposta por Eichengreen, Rose e Wyplosz (1995, 1996), Kaminsky e Reinhart (1999) e Goldstein, Kaminsky e Reinhart (2000) relativa ao ndice cambial, apresentado na seo anterior. A diferena crucial est nas variveis constitutivas. Diferentemente do ndice de presso cambial que tem sua constituio exatamente determinada pela taxa de mudana da taxa de cmbio, pelas taxas de mudanas de seus mecanismos de defesa, pelas reservas internacionais e pelas taxas de juros, o ndice de fundamentos possui maior grau de liberdade em sua construo. Toda varivel representativa dos fundamentos econmicos de um pas, a princpio, candidata a compor o ndice. No entanto, como ser visto adiante, a incluso ou no de uma varivel seguir critrios tericos, empricos e, alm disso, fatores condicionantes da economia brasileira no perodo analisado. A elaborao desse ndice permite-nos alcanar alguns objetivos: i) determinar a evoluo dos fundamentos econmicos no perodo em anlise; ii) determinar se os desequilbrios nos fundamentos esto associados aos desequilbrios cambiais durante a experincia de taxas administradas; e iii) determinar, caso se confirme a associao entre os fundamentos e os desequilbrios cambiais, quais variveis esto mais estreitamente relacionadas ocorrncia desses desequilbrios cambiais. O ndice de presso de fundamentos pode ser definido como uma mdia ponderada da taxa de mudana de cada uma das variveis que o integra. Apesar de no haver essa restrio, como o ndice de fundamentos ser associado ao ndice de presso cambial, e este ltimo foi elaborado a partir de trs variveis, optou-se pela condio na qual o ndice de fundamentos tambm seja composto por trs variveis.9 O ndice de presso de fundamentos tomar a forma apresentada na frmula (5). (5) e representam os trs fundamentos e onde , padres dos respectivos fundamentos. , e os desvios
Tal como no ndice cambial, a ponderao um fator importante. A ponderao pelos desvios padres das taxas de mudana dos fundamentos tem como objetivo equalizar a volatilidade entre os trs componentes. Essa ponderao torna-se necessria para que uma varivel no domine o resultado do ndice. Outro fator relevante na elaborao do ndice, apesar de simples, refere-se ao sinal (positivo ou negativo) do fundamento. Admitindo que maiores valores do ndice de presso de fundamentos representem uma piora dos fundamentos,
9. Para variveis discriminadas como unidades monetrias, calcularam-se as taxas de crescimento. Para as variveis estabelecidas em termos percentuais, foi utilizada a taxa de variao.
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caso a ampliao do fundamento melhore o equilbrio macroeconmico do pas, seu sinal dever ser negativo (por exemplo, a ampliao do saldo em conta de transaes correntes). Contudo, caso a ampliao da varivel venha a piorar os fundamentos, seu sinal de entrada ser positivo (por exemplo, o aumento das necessidades de financiamento do setor pblico).
3.1 Critrios para construo do ndice de presso de fundamentos e seus componentes
Antes de iniciar a construo dos diversos ndices de presso de fundamentos para a economia brasileira, bem como a elaborao do inter-relacionamento desses com o mercado cambial, sero apresentadas as variveis representativas dos fundamentos a serem utilizadas. As variveis sero relacionadas ao setor externo, s contas fiscais e ao setor monetrio. Como o ndice construdo a partir de trs variveis, idealmente, sua elaborao deve privilegiar a incluso de uma varivel de cada campo, porm essa no ser necessariamente a regra. Boa parte dos componentes a serem utilizados nos diversos ndices de presso de fundamentos est descrita na resenha de Kaminsky, Lizondo e Reinhart (1998) sobre as variveis determinantes de crises cambiais. Contudo, como a ideia do presente artigo analisar as crises cambiais a partir de problemas nos fundamentos econmicos brasileiros, as variveis descritas nestes modelos de fundamentos tambm se tornam candidatas.10 No menos importantes so as variveis descritas pela literatura brasileira acerca da experincia de administrao da taxa de cmbio e do prprio colapso cambial de janeiro de 1999. De acordo com essa literatura, os componentes relativos ao setor externo e s contas fiscais foram determinantes e, portanto, tambm comporo os ndices de fundamentos.11 Alm disso, um critrio emprico, que visa evitar a superestimao dos ndices de presso de fundamentos, tambm foi utilizado. Em concluso, a deciso de incluso de variveis no ndice obedeceu a trs critrios: 1) Critrio terico: este critrio, como o prprio nome sugere, buscou selecionar as variveis exploradas pelos modelos de crises do balano de pagamentos a partir da deteriorao dos fundamentos econmicos. 2) Critrio da literatura brasileira: critrio estabelecido a partir da literatura acerca da experincia de administrao cambial dos anos 1990 no Brasil. Nesta literatura ficou evidenciado que os principais fatores causadores das instabilidades cambiais foram derivados das contas externas e das contas fiscais.
10. A esse respeito, ver Krugman (1979), Flood e Garber (1984), Obstfeld (1984), Blanco e Garber (1986), Cumby e Wijnbergen (1989), Goldberg (1994), Dornbusch, Goldfajn e Valds (1995) e Flood, Garber e Kramer (1996), Menezes e Moreira (2001), Moreira (2002, 2003), Moreira, Menezes e Souza (2005), Moreira, Pinto e Souza (2005) entre outros. 11. Anlises nesse sentido podem ser vistas em Pastore e Pinotti (1999, 1999a), Schwartsman (1999), Silva, Andrade e Torrance (2000) e Soares (2006, cap. 4).
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3) Critrio emprico: este critrio est intimamente relacionado metodologia de construo do ndice de presso de fundamentos. As variveis constitutivas do ndice devem guardar baixo grau de inter-relacionamento, pois, caso contrrio, uma varivel poderia estar influenciando a outra, de modo que o ndice no reflita a efetiva presso sobre os fundamentos. Em outros termos, o ndice de presso cambial poderia estar superestimado.12 Ainda em relao ao terceiro critrio, buscou-se privilegiar a construo do ndice a partir de variveis que possuam baixa intercorrelao. Porm a avaliao terica no suficiente para tanto. Decidiu-se construir coeficientes de correlao simples e parciais entre as taxas de mudanas dos fundamentos constitutivos dos ndices. Baixos coeficientes de correlao demonstram um baixo interrelacionamento entre as variveis. Contudo taxas de mudana que apresentem elevadas correlaes resultam em alto grau de inter-relacionamento entre as variveis e, consequentemente, tendem a superestimar o ndice de presso de fundamentos. De outra maneira, haveria a possibilidade de incluir em um mesmo ndice duas variveis que estariam refletindo um mesmo aspecto do processo econmico. Por isso, tais ndices devem ser avaliados com alguma cautela. A seguir, sero apresentadas as variveis, subdivididas entre os setores externo, fiscal e monetrio, a serem utilizadas como fundamentos. 1) Variveis do setor externo: saldo em conta de transaes correntes como proporo do PIB (CTC), saldo da balana comercial (BC) e captao de recursos externos de curto prazo, correspondentes a bnus e notes e commercial paper (CECP). 2) Variveis fiscais: necessidade de financiamento primria, operacional e nominal do setor pblico, todas como proporo do PIB (respectivamente, NFSPP, NFSPO e NFSPN); dvida lquida do setor pblico total, dvida interna lquida do setor pblico total e dvida externa lquida do setor pblico total, todas como proporo do PIB (respectivamente, DSP, DISP e DESP) e dvida mobiliria federal indexada ao cmbio (DMFC). 3) Variveis monetrias: papel-moeda em poder do pblico e depsitos vista (M1), base monetria (BM), base monetria ampliada (BMA), crdito domstico total como proporo do PIB (CDT), crdito domstico total do setor pblico como proporo do PIB (CDSP) e crdito domstico total do setor pblico relativo ao crdito domstico total (CDSP/CDT).
12. O ndice de presso de fundamentos no representa uma equao de regresso, porm o critrio emprico busca eliminar um possvel problema entre as variveis componentes do ndice que se assemelharia multicolinearidade.
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4 A CORRELAO ENTRE O NDICE DE PRESSO CAMBIAL E OS NDICES DE PRESSO DE FUNDAMENTOS
Nesta seo, ser mostrada a composio dos ndices de presso de fundamentos elaborados a partir dos critrios e variveis previamente estabelecidos. Alm disso, ser construdo o inter-relacionamento entre os vrios ndices de fundamentos com o ndice de presso cambial para todo o perodo de rgida administrao cambial ao longo do Plano Real. A determinao do grau de associao entre os dois ndices, de fundamentos e cambial, realizar-se- mediante a construo de coeficientes de correlao para sries que se estendem de agosto de 1994 a janeiro de 1999. A hiptese por trs desta anlise determina que coeficientes de correlao positivos e elevados constituem indcios de que os desequilbrios cambiais sofridos pelo pas estavam associados a problemas nos fundamentos econmicos. Esta hiptese pautada nas anlises anteriores, que demonstraram que o Brasil, durante o perodo de administrao da taxa de cmbio, passou por vrias instabilidades, verificadas a partir do ndice de presso cambial, bem como por um processo de contnua e acentuada deteriorao dos fundamentos macroeconmicos, como pode ser visto na literatura sobre a economia brasileira para o perodo. Deve-se considerar que o presente trabalho no est definindo uma causalidade entre a deteriorao dos fundamentos macroeconmicos e os desequilbrios cambiais, mas, to somente, estabelecendo a variao conjunta desses grupos de variveis. Para tanto, seria necessrio realizar testes de inferncia adicionais. O propsito central estabelecer o constructo de presso de fundamentos e associa-lo s presses cambiais. Na verdade, a utilizao de correlaes na anlise de crises cambiais est relacionada aos modelos de contgio. A contribuio deste artigo , ento, elaborar o constructo de fundamentos e relacion-lo ao mercado cambial mediante o uso de uma abordagem originalmente aplicada aos modelos de contgio.13 Nos ndices apresentados a seguir, foram respeitados os dois primeiros critrios de escolha de variveis representativas dos fundamentos. O terceiro critrio, o do baixo inter-relacionamento entre os componentes do ndice de fundamentos, no foi necessariamente seguido. A ideia por trs dessa opo foi que, a princpio, interessante mostrar um nmero maior de correlaes entre os ndices de fundamentos e o de presso cambial. Num momento seguinte, no entanto, sero apontados aqueles resultados que devem ser analisados com reservas pela elevada intercorrelao entre as variveis representativas dos fundamentos e que, consequentemente, tendem a superestimar o ndice de fundamentos. Feitas essas consideraes, analisou-se o inter-relacionamento entre os diversos ndices de presso de fundamentos e o ndice de presso cambial.
13. A utilizao de correlaes nos modelos de contgio pode ser vista em King e Wadhwani (1990), Baig e Goldfajn (1998, 2000), Rigobon (2001), Forbes e Rigobon (2002), entre outros.
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Nas construes dos ndices de fundamentos, percebe-se a constante presena do saldo em conta de transaes correntes e de algum critrio de necessidade de financiamento do setor pblico. Isto se deve, em grande medida, s anlises que demonstram que, para o perodo em anlise, houve um processo de gradativa deteriorao dos fundamentos relativos ao setor externo e s contas fiscais. Voltando-se a ateno para os dados, observa-se um primeiro resultado bastante relevante: a correlao entre todos os 24 ndices de fundamentos elaborados e o de presso cambial foi positiva. Isto nos fornece evidncias de que os fundamentos econmicos, ou a deteriorao destes, possuem uma interrelao direta com os desequilbrios cambiais. Tal afirmao pode ser corroborada ao verificarmos que, no perodo analisado, a deteriorao dos fundamentos econmicos foi contnua e crescente, afetando, desta forma, os diversos ndices de presso de fundamentos. Da mesma forma, ainda no perodo analisado, a economia brasileira sofreu sucessivos ataques especulativos. Portanto a hiptese de que os fundamentos econmicos afetaram o mercado cambial durante a experincia de taxas administradas, perante tais resultados, fortalecida. Alm do importante resultado qualitativo j apresentado especificamente, todos os coeficientes de correlao entre os ndices de presso de fundamentos e o de presso cambial terem sido positivos , tambm foi obtido um importante resultado quantitativo. Tal resultado refere-se mdia dos coeficientes de correlao, que foi de 0,56. Considerando-se que o perodo analisado possui momentos de graves instabilidades cambiais, pode-se afirmar que os resultados reforam os indcios de que a deteriorao dos fundamentos contribuiu para a ocorrncia de desestabilizao cambial no perodo.
5 ANLISE DA INTERCORRELAO ENTRE OS COMPONENTES DOS NDICES DE PRESSO DE FUNDAMENTOS14
A importncia de se testar o inter-relacionamento entre os componentes do ndice de presso de fundamentos, como j assinalado, reside no fato de que, ao colocar dentro de um mesmo ndice variveis altamente intercorrelacionadas, pode-se gerar a superestimao deste. Isso, por sua vez, decorrente da possibilidade de o ndice ser composto por duas ou mesmo trs variveis que estejam medindo o comportamento de um mesmo fundamento. Colocando em outros termos, poderamos estar simplesmente somando variveis que estejam refletindo o mesmo evento, redundando, dessa forma, em uma superestimao do ndice de presso de fundamentos. Dadas essas consideraes, em seguida, estabelecer-se- limites para a existncia de uma dependncia mxima entre as variveis componentes dos ndices
14. Parte dos argumentos encontrados na presente seo so derivados de Fisher (1925), Johnston e DiNardo (2001), Judge et al. (1988), Theil (1971) e Yamane (1968, 1969).
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de presso de fundamentos. Como instrumento para medir esse referido grau de dependncia entre as variveis, sero utilizados os coeficientes de correlao simples e parcial.
5.1 Grau de dependncia entre os componentes do ndice de presso de fundamentos: anlise a partir dos coeficientes de correlao simples
Primeiramente, foi adotado, como medida da dependncia entre os componentes do ndice de presso de fundamentos, o coeficiente de correlao simples. Considera-se que o terceiro critrio para a construo dos ndices de presso de fundamentos no ser satisfeito caso as variveis que tenham relacionamento terico apresentem coeficientes de correlao simples de suas taxas de mudana superiores a 0,25. Pode-se citar, como exemplo, que o aumento da necessidade de financiamento do setor pblico nominal aumentaria a dvida pblica interna ou a dvida pblica total. Caso o coeficiente de correlao simples entre esses elementos fosse superior a +0,25, o ndice de presso de fundamento seria descartado, porque o elevado grau de intercorrelao entre as suas variveis estaria superestimando o seu valor.15 Trata-se, efetivamente, de um critrio ad hoc. Apesar disto, sua utilizao cumpre o papel de eliminar ndices supostamente enviesados.16 Feitas essas consideraes, os ndices de presso de fundamentos relacionados a seguir apresentaram grau de associao entre seus componentes superior ao limite de 0,25. Em decorrncia deste fato, foram excludos da anlise do relacionamento entre problemas nos fundamentos e desequilbrios cambiais. 1) ndice de presso de fundamentos (14): conta de transaes correntes, necessidade de financiamento do setor pblico nominal e crdito domstico do setor pblico. 2) ndice de presso de fundamentos (15): conta de transaes correntes, necessidade de financiamento do setor pblico nominal e crdito domstico total. 3) ndice de presso de fundamentos (21): conta de transaes correntes, necessidade de financiamento do setor pblico e dvida mobiliria federal indexada ao cmbio. 4) ndice de presso de fundamentos (22): conta de transaes correntes, necessidade de financiamento do setor pblico operacional e dvida do setor pblico total. 5) ndice de presso de fundamentos (23): conta de transaes correntes,
15. Como apontado anteriormente, seria uma espcie de multicolinearidade dentro do ndice de presso de fundamentos. 16. Pode-se tambm criticar o valor escolhido de 0,25. Como observam Judge et al. (1988), no entanto, a multicolinearidade, que se aproxima do que est sendo retratado aqui, poderia ser considerada severa quando o coeficiente de correlao simples entre os regressores no caso, os componentes do ndice de presso de fundamentos fosse superior a 0,80.
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necessidade de financiamento do setor pblico operacional e dvida externa do setor pblico total. 6) ndice de presso de fundamentos (24): conta de transaes correntes, necessidade de financiamento do setor pblico nominal e dvida externa do setor pblico total. Os componentes dos ndices de presso de fundamentos assinalados que apresentaram elevado grau de dependncia e, por conseguinte, os inviabilizaram para a anlise do relacionamento com o ndice de presso cambial so apresentados na tabela 1.
TABELA 1
ndices de presso de fundamentos excludos (elevado grau de dependncia entre os componentes), critrio de correlaes simples ndice de presso de fundamentos
(14) (15) (21) (22) (23) (24)
Elaborao dos autores. Obs.: A correlao simples feita a partir da taxa de mudana/crescimento das variveis que compem os ndices de presso de fundamentos.
Componentes com elevado grau de dependncia

Necessidade de financiamento nominal e crdito domstico do setor pblico Necessidade de financiamento nominal e crdito domstico total Necessidade de financiamento nominal e dvida mobiliria federal indexada ao cmbio Necessidade de financiamento nominal e dvida do setor pblico total Necessidade de financiamento operacional e dvida externa do setor pblico Necessidade de financiamento nominal e dvida externa do setor pblico
Correlao simples entre os componentes

0,6806 0,9157 0,3561 0,4538 0,5397 0,2941
Fonte: Banco Central do Brasil.
A tabela 1 mostra as variveis que atuaram no sentido de superestimar alguns ndices de presso de fundamentos e, portanto, que deterioraram suas caractersticas estatsticas. Por outro lado, tais relacionamentos nos mostram outros resultados relevantes. Como se v, a elevada associao entre os componentes dos ndices colide com os ditames tericos das crises de balano de pagamentos originadas na deteriorao dos fundamentos econmicos, na qual o financiamento monetrio do dficit pblico leva ocorrncia de desequilbrios cambiais. Em detalhe, pode-se citar o forte relacionamento entre a necessidade de financiamento do setor pblico (nominal) e as variveis monetrias (crdito domstico do setor pblico e crdito domstico total) ndices (14) e (15). Este resultado, a variao do dficit pblico no mesmo sentido da variao do crdito domstico, apoia, para o caso brasileiro, os indcios de que os desequilbrios cambiais ocorridos nos anos 1990 tiveram origem em problemas nos fundamentos
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macroeconmicos. Em segundo lugar, h forte associao entre o dficit pblico e as variveis relativas ao componente dvida (21), (22), (23) e (24). Como consequncia, tambm denota a associao entre variveis que favorecem a ocorrncia de desequilbrios cambiais. Feitos os expurgos necessrios, os ndices de presso de fundamentos remanescentes, que conformaram com o critrio do baixo grau de dependncia entre seus componentes, bem como suas respectivas correlaes com o ndice de presso cambial so apontados na tabela 2.
TABELA 2
Correlaes simples entre os ndices de presso de fundamentos (remanescentes) e o ndice de presso cambial IPF
(6) (7) (8) (9) (10) (11) (12) (13) (16) (17) (18) (19) (20) Correlao mdia
Elaborao dos autores.
Componentes do IPF
Conta de transaes correntes, necessidade de financiamento primria e dvida interna do setor pblico total Conta de transaes correntes, necessidade de financiamento primria e crdito do setor pblico Conta de transaes correntes, necessidade de financiamento primria e crdito domstico total Conta de transaes correntes, necessidade de financiamento nominal e captao de recursos externos de curto prazo Balana comercial, necessidade de financiamento primria e dvida do setor pblico total Conta de transaes correntes, necessidade de financiamento primria e dvida mobiliria federal indexada ao cmbio Conta de transaes correntes, necessidade de financiamento nominal e crdito domstico do setor pblico/crdito domstico total Conta de transaes correntes, necessidade de financiamento operacional e crdito domstico do setor pblico/crdito domstico total Conta de transaes correntes, necessidade de financiamento primria e dvida do setor pblico total Conta de transaes correntes, dvida do setor pblico total e crdito domstico do setor pblico/crdito domstico total Conta de transaes correntes, necessidade de financiamento operacional e crdito domstico do setor pblico Conta de transaes correntes, necessidade de financiamento operacional e crdito domstico total Conta de transaes correntes, necessidade de financiamento primria e dvida externa do setor pblico total
Coeficiente de correlao
0,2362 0,3683 0,3995 0,4159 0,4253 0,4826 0,4854 0,5111 0,5667 0,5704 0,6324 0,6589 0,6917 0,4957
A excluso dos ndices de presso de fundamentos anteriormente assinalados no alterou substancialmente os resultados. A correlao mdia entre os ndices de fundamentos remanescentes e o ndice de presso cambial atingiu o patamar
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de 0,50. Tal resultado reafirma os indcios de que a deteriorao dos fundamentos se moveu no mesmo sentido dos desequilbrios cambiais durante a experincia de administrao do cmbio. Quanto s variveis, os resultados expostos na tabela 2 destacam a importncia daquelas relativas ao setor externo, em especial, o saldo em conta de transaes correntes e as variveis fiscais, com evidncia para as diversas verses da necessidade de financiamento do setor pblico.
5.2 Grau de dependncia entre os componentes do ndice de presso de fundamentos: anlise a partir dos coeficientes de correlao parcial
Nesta seo ser apresentada uma medida alternativa de mensurao da associao entre os componentes do ndice de fundamentos. Trata-se do coeficiente de correlao parcial.17 Conforme Fisher (1925), o coeficiente de correlao parcial uma importante extenso do conceito de correlao para a aplicao em grupos de mais de duas variveis. Supondo a existncia de trs variveis, esta tcnica busca determinar o coeficiente de correlao parcial para cada par de variveis, eliminando o possvel efeito da terceira. Dessa forma, a terceira varivel tomada como uma constante. Com isso, a partir dos coeficientes de correlao parcial, poder-se- determinar a associao, duas a duas, das variveis componentes do ndice de presso de fundamentos, mantendo-se o terceiro componente do ndice constante. Pretende-se, dessa maneira, medir com mais acuidade o grau de intercorrelao entre os elementos que compem os ndices de fundamentos. (6)
De acordo com a equao (6), as variveis so nomeadas como 1, 2 e 3. Como disposta, est se calculando a correlao parcial entre 1 e 2, enquanto a varivel 3 mantida constante, eliminando assim seu efeito. Tendo em vista o exposto, passar-se- apresentao dos resultados relativos ao clculo dos coeficientes de correlao parcial, bem como suas respectivas anlises. Na tabela 3, esto os coeficientes de correlao parcial entre os componentes dos ndices de presso de fundamentos que mostraram elevado grau de dependncia.
17. A mensurao via coeficientes de correlao simples seria suficiente para satisfazer a necessidade de baixo grau de intercorrelao entre os componentes do ndice de presso de fundamentos, dado que o fator relevante, no presente estudo, o efeito como um todo das variveis sobre o valor do ndice. A despeito disto, a construo do coeficiente de correlao parcial poder, no mnimo, corroborar as anlises feitas anteriormente.
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TABELA 3
ndices de presso de fundamentos excludos (elevado grau de dependncia entre os componentes), critrio de correlaes parciais
ndice de presso de fundamentos (14) (15) (21) (22) (23) (24) Componentes com elevado grau de dependncia Necessidade de financiamento nominal e crdito domstico do setor pblico Necessidade de financiamento nominal e crdito domstico total Necessidade de financiamento nominal e conta de transaes correntes Necessidade de financiamento nominal e dvida mobiliria federal indexada ao cmbio Necessidade de financiamento nominal e dvida do setor pblico total Necessidade financiamento operacional e dvida externa do setor pblico Necessidade de financiamento nominal e dvida externa do setor pblico Conta de transaes correntes e dvida externa do setor pblico Correlao parcial entre os componentes 0,6932 0,9157 0,2797 0,3522 0,4691 0,5433 0,3402 -0,2693
Elaborao dos autores. Obs.: A correlao parcial feita a partir da taxa de mudana/crescimento das variveis que compem os ndices de presso de fundamentos.
Os dados referentes aos coeficientes de correlao parciais praticamente repetem aqueles da tabela 1 para as correlaes simples. Houve, na grande maioria dos coeficientes calculados, um ligeiro aumento das intercorrelaes. Contudo, no que se refere aos ndices de presso de fundamentos (15) e (24), ocorreu o surgimento de uma nova intercorrelao, a qual transcende ao limite estabelecido de 0,25. Portanto, a partir desses resultados, pode-se concluir que as anlises realizadas para as correlaes simples continuam vlidas.
6 OS NDICES DE PRESSO DE FUNDAMENTOS E OS ATAQUES ESPECULATIVOS: ALGUNS EXERCCIOS
A proposta desta seo relacionar alguns dos ndices de presso de fundamentos com o ndice de presso cambial, mas, diferentemente das anlises anteriores, focar nos perodos em que o Brasil estava sob ataque especulativo. Especificamente, a ideia relacionar os ndices de fundamentos escolhidos com o ndice de presso cambial nos momentos das crises do Mxico, da sia, da Rssia e, principalmente, quando da crise brasileira de janeiro de 1999. O primeiro passo a determinao dos ndices de presso de fundamentos a serem utilizados nas anlises das diversas crises. Sero detalhados trs ndices. Na determinao dos trs, deve-se minimizar a arbitrariedade na escolha destes, porm essa no uma tarefa fcil. A escolha buscou satisfazer os trs critrios anteriormente assinalados, tendo cuidado especial com o terceiro, que preconiza a baixa dependncia entre as variveis constitutivas dos ndices. Alm disso, buscou-se que um nmero elevado de diferentes variveis fosse utilizado para dar uma maior amplitude na anlise do relacionamento entre os fundamentos e os desequilbrios cambiais. Com base nesses elementos, optou-se pelos ndices de fundamentos nmeros (7), (17) e (19).
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6.1 Primeiro exerccio: detalhamento do ndice de presso de fundamentos nmero (7)
O primeiro ndice de presso de fundamentos a ser detalhado composto pela conta de transaes correntes, pela necessidade de financiamento do setor pblico primria e pelo crdito domstico do setor pblico, todos como proporo do PIB. O ndice tomou a forma assinalada na equao (7). (7)
A composio desse ndice confirma os preceitos tericos das crises de balanos de pagamento oriundas nos desequilbrios macroeconmicos. Ademais, ao agregar os componentes externo e fiscal, corrobora as anlises que afirmam que a crise brasileira tivera origem nesses dois setores. Finalmente, foi verificado o baixo grau de dependncia entre os seus componentes. Sua matriz de correlao mostrada a seguir.18
GRFICO 1
ndice de presso de fundamentos (CTC, NFSPP e CDSP) e ndice de presso cambial (ago./1994-jan./1999)
Elaborao dos autores. Obs.: Para melhor visualizao, os dados dos dois ndices foram ponderados (subtrao da mdia e diviso pelo desvio padro).
18. Sero meramente apresentados os dados referentes aos coeficientes de correlao simples, pois, como apontado, os coeficientes de correlao parciais, em grande medida, repetiram os resultados das correlaes simples.
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Apresentados os pr-requisitos necessrios construo do ndice, passar-se- discusso do relacionamento deste com o ndice de presso cambial. O grfico 1 mostra este relacionamento. Verifica-se que, nos momentos em que o Brasil se encontrava sob ataque especulativo, em especial na crise mexicana, o ndice de presso de fundamentos demonstrou ascenso em sua evoluo, o que sinaliza para a possibilidade de que os desequilbrios cambiais estivessem associados deteriorao dos fundamentos. Essas colocaes, no entanto, referem-se s primeiras impresses. Logo em seguida, o inter-relacionamento entre os dois ndices ser detalhado para cada perodo de ataque especulativo. A continuao da anlise requer a avaliao do relacionamento entre os ndices nos perodos de ataques especulativos, especificamente nos perodos da crise mexicana, asitica, russa e brasileira, que, conforme a seo 2 deste artigo, tiveram seus reflexos sobre o Brasil sentidos, respectivamente, em maro de 1995, outubro de 1997, setembro de 1998 e janeiro de 1999. Isto ser feito pelos mesmos mecanismos utilizados at o momento, ou seja, a determinao de coeficientes de correlao entre os ndices. A anlise avaliar os coeficientes de correlao entre os ndices de fundamentos e o ndice cambial para um perodo anterior ocorrncia das crises. Busca-se, dessa maneira, elaborar uma medida de precedncia temporal em relao aos momentos de crise. Colocando de outra maneira, um comportamento de estreito relacionamento entre os ndices de presso de fundamentos e cambial nos momentos prvios aos ataques especulativos fornece indcios de que os fundamentos contriburam para os desequilbrios cambiais.19 Ainda em relao aos ndices de presso de fundamentos a serem detalhados, temos que as correlaes com o ndice cambial apresentaro janelas de 6, 9, 12, 15 e 18 meses. A perspectiva temporal importante, porque as autoridades monetrias, quando da ocorrncia de ataques especulativos, tentam defender o regime cambial por meio da venda de reservas internacionais e pela elevao das taxas de juros. A utilizao de mecanismos de defesa da taxa de cmbio tende, no entanto, a aprofundar a deteriorao dos fundamentos econmicos do pas, principalmente dos fundamentos fiscais. Da, no caso brasileiro, a sobreposio de crises e as sucessivas defesas da taxa de cmbio, em tese, tornariam o equilbrio macroeconmico cada vez mais precrio, sendo que isso pode ser verificado a partir da evoluo dos coeficientes de correlao. Tal tcnica, como detalhado anteriormente, uma adaptao da metodologia de mensurao das crises cambiais decorrentes de efeito contgio.
19. Caso fosse includo o perodo do ataque especulativo, haveria naturalmente a tendncia de o ndice de presso cambial se sobrepor em relao ao ndice de presso de fundamentos. Isso seria resultado de uma espcie de overshooting do ndice de presso cambial, que, hipoteticamente, no seria acompanhado na mesma intensidade pelo ndice de presso de fundamentos.
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Da anlise j apresentada, vlido destacar a seguinte cadeia de causao: deteriorao dos fundamentos, precipitao de ataques especulativos e ampliao da deteriorao dos fundamentos econmicos. Surge, portanto, um crculo vicioso que indica a ocorrncia, em algum momento futuro, de uma crise cambial. Tal fato, que pode ser considerado um fato estilizado nos modelos de deteriorao dos fundamentos, caracterizou a experincia brasileira de cmbio administrado dos anos 1990, sendo a confirmao disso a crise de janeiro de 1999. Dadas essas informaes iniciais, que tambm so pertinentes aos outros ndices de fundamentos a serem detalhados, na tabela 4, so apresentados os resultados do ndice de presso de fundamentos nmero (7).
TABELA 4
Correlaes entre o ndice de presso de fundamentos (CTC, NFSPP e CDSP) e o ndice de presso cambial (ago./1994-jan./1999) IPC e IPF defasados um perodo antes das crises 6 meses
0,5994 0,1828 0,1966 0,9157**
Elaborao dos autores. Notas: 1 Como a amostra est limitada ao perodo de agosto de 1994 a janeiro de 1999, apenas a janela de 6 meses foi construda para a crise mexicana.
2
9 meses
0,1724 -0,0216 0,7355**
12 meses
Correlaes Crise mexicana1 Correlaes Crise asitica 0,2274 Correlaes Crise russa 0,3583 Correlaes Crise brasileira2 0,5849**
15 meses
0,2731 0,3337 0,5756**
18 meses
0,2454 0,3411 0,5449**
*, ** e *** representam, respectivamente, coeficientes de correlao significativos a 1, 5 e 10%.
Primeiramente, torna-se necessrio realizar um comentrio sobre os coeficientes de correlao estimados e seus nveis de significncia. Os coeficientes, para as crises do Mxico, da sia e da Rssia, mostraram-se estatisticamente no significativos. Uma primeira explicao para esses resultados, ainda que no diretamente relacionada a elementos tericos, refere-se aos dados amostrais utilizados nas construes dos coeficientes de correlao. Como os coeficientes foram elaborados para perodos prximos ocorrncia dos ataques especulativos, as amostras utilizadas foram pequenas, no superando o nmero de 18 observaes. Com isso, tal fator pode ter operado para gerar a no significncia dos coeficientes estimados.20
20. A distribuio t, de Student, utilizada para aferir a significncia dos coeficientes de correlao estimados, depende da magnitude do prprio coeficiente de correlao, mas tambm do tamanho da amostra. Em consequncia, como a estatstica teste crescente, com o nmero de observaes e as estimativas computadas se deram a partir de pequenas amostras, h, de fato, uma tendncia para que esse teste no se mostre estatisticamente diferente de zero. Caso o teste se mostre significativo, isto se dever basicamente magnitude do coeficiente de correlao, o que, por sua vez, referenda a hiptese construda no artigo.
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Em segundo lugar, poder-se-ia criticar a utilizao de pequenas amostras afirmando que o problema estatstico poderia ser solucionado pelo incremento de novas observaes. No presente trabalho, contudo, optou-se por no faz-lo. Isso se deveu necessidade de medir a associao entre os ndices de presso de fundamentos e de presso cambial nos momentos prvios aos ataques especulativos. Colocando em outros termos, optou-se pela proximidade temporal das correlaes estimadas entre os ndices com os ataques especulativos. Ganha-se, com isso, poder explicativo para referendar a hiptese de que desequilbrios nos fundamentos contriburam para instabilidades cambiais.21 A no significncia do caso mexicano peculiar. O coeficiente de correlao calculado e associado temporalmente com essa crise, como apontado anteriormente, foi obtido a partir de uma amostra de apenas seis meses, como resultado, para a crise mexicana, o problema do tamanho amostral pode ser considerado decisivo. Esta afirmao reforada ao verificarmos que o coeficiente de correlao calculado foi positivo e de magnitude considervel (0,5994). Contudo, no que tange s crises asitica e russa, o comentrio realizado no pargrafo anterior no se aplica necessariamente. Para esses dois ataques especulativos, o nmero de observaes, apesar de ainda consideravelmente pequeno, superior ao do caso mexicano, o que, em tese, diminuiria a participao desse problema na no significncia das estimativas. A principal dificuldade de apoiar a hiptese do relacionamento entre deteriorao dos fundamentos e desequilbrios cambiais, no entanto, refere-se aos baixos coeficientes de correlao estimados.22 Mesmo supondo que os coeficientes de correlao estimados fossem estatisticamente significativos, a magnitude dos coeficientes no nos permitiria ser incisivos em apoiar a hiptese citada. O caso brasileiro, em contraposio aos demais, mostrou estimativas estatisticamente significativas. Alm disso, todos os coeficientes de correlao, inclusive aqueles que cobrem um perodo amostral maior, foram positivos. Tal resultado no suficiente para afirmar que a crise cambial vivida pelo Brasil, em janeiro de 1999, foi derivada dos desequilbrios nos fundamentos macroeconmicos, mas suficiente para referendar a hiptese de que h indcios de que os desequilbrios nos fundamentos econmicos contriburam para a crise cambial.
21. Caso a amostra fosse aumentada incluindo observaes ocorridas em perodos mais distantes dos ataques especulativos, a possibilidade de relacionar os problemas nos fundamentos aos desequilbrios cambiais seria reduzida. 22. No caso russo h, inclusive, um coeficiente de correlao negativo, o que contraria a hiptese definida neste artigo.
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Outro destaque em relao crise brasileira, alm do fato de todas as correlaes se mostrarem positivas, foi que, a partir da janela de 12 meses, iniciada em janeiro de 1998,23 houve uma tendncia de crescimento nas estimativas, atingindo, no perodo mais prximo crise (a janela de 6 meses), o patamar de 0,92. Este importante resultado reafirma os indcios de que a crise cambial brasileira foi influenciada pela deteriorao dos fundamentos econmicos do pas. Ademais, fica patente que a sobreposio de crises (crise asitica, crise russa e a eminncia da crise brasileira) e a tentativa do governo em defender o regime cambial agiram no sentido de aprofundar a deteriorao dos fundamentos econmicos. Em especial, houve a ampliao dos desequilbrios em transaes correntes, alm da gerao de sucessivos dficits primrios.
6.2 Segundo exerccio: detalhamento do ndice de presso de fundamentos nmero (17)
Esse ndice de presso de fundamentos composto pela conta de transaes correntes e pela dvida lquida do setor pblico (total), ambos como proporo do PIB, e pela relao entre o crdito domstico do setor pblico e o crdito domstico total. O ndice toma a forma apresentada abaixo. (8)
O ndice novamente contempla os preceitos tericos das crises cambiais a partir dos fundamentos e as anlises feitas para o Brasil, onde a piora do saldo em conta de transaes correntes e a ampliao da dvida do setor pblico foram fatos concretos no perodo analisado. Tambm foi verificado o baixo grau de dependncia entre seus componentes.
23. vlido considerar que janeiro de 1998 se refere a um perodo imediatamente aps a ocorrncia da crise asitica.
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O grfico 2 mostra o relacionamento entre o ndice de presso de fundamentos e o de presso cambial. A evoluo dos ndices mostra um movimento conjunto das duas medidas nas crises do Mxico e da Rssia. No caso brasileiro, h quase uma convergncia. Na crise asitica, no entanto, esse comportamento no to evidente.
GRFICO 2
ndice de presso de fundamentos (CTC, DSP e CDSP/CDT) e ndice de presso cambial (ago./1994-jan. /1999)
Elaborao dos autores. Obs.: Para melhor visualizao, os dados dos dois ndices foram ponderados (subtrao da mdia e diviso pelo desvio padro).
A tabela 5 permitir anlises mais detalhadas do relacionamento entre o ndice de presso de fundamentos (CTC, DSP e CDSP/CDT) e o ndice de presso cambial. A despeito da anlise grfica e da grande maioria dos coeficientes de correlao ter sido positiva, as estimativas feitas para esses coeficientes relativas s crises do Mxico, da sia e da Rssia mostraram-se novamente no significativas estatisticamente. Para esses trs eventos, as anlises realizadas na subseo anterior so, em grande medida, mantidas. Os coeficientes relativos crise asitica at aumentaram em magnitude, mas no o suficiente para torn-los estatisticamente significativos. Por sua vez, os coeficientes relativos s crises mexicana e russa diminuram em magnitude, o que representa uma piora na significncia das estatsticas calculadas.
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TABELA 5
Correlaes entre o ndice de presso de fundamentos (CTC, DSP e CDSP/CDT) e o ndice de presso cambial (ago./1994-jan./1999)
IPC e IPF defasados um perodo antes das crises 6 meses 0,2714 0,6722 0,1356 0,8651**
2
9 meses 0,4929 -0,0893 0,8426*
12 meses Correlaes Crise mexicana1 Correlaes Crise asitica 0,3359 Correlaes Crise russa 0,1181 Correlaes Crise brasileira2 0,6952**
15 meses 0,3962 0,1089 0,3495
18 meses 0,5791** 0,1321 0,3345
Em relao crise brasileira, novamente, todas as correlaes entre o ndice de presso de fundamentos e o de presso cambial foram positivas e, alm disso, de considervel magnitude. Quando foram includos dados apenas dos perodos prximos ao evento de janeiro de 1999 (6, 9 e 12 meses prvios crise), os coeficientes encontrados foram ainda maiores. Tais fatos levam-nos a concluir que, para o presente ndice de presso de fundamentos, composto pela conta de transaes correntes, pela dvida total do setor pblico e pela relao entre crdito domstico do setor pblico e crdito domstico total, a hiptese de que a deteriorao dos fundamentos agiu no sentido de contribuir para as instabilidades do mercado cambial reafirmada. Em relao anlise anterior, na composio do ndice de presso de fundamentos, como visto, a conta de transaes correntes foi mantida; o dficit primrio foi substitudo pela dvida do setor pblico; e, finalmente, o crdito do setor pblico deixou de ser uma proporo do PIB para se tornar uma proporo do crdito domstico total. A comparao entre os dois exerccios situa-se, ento, nas variveis fiscais e monetrias. Como ambas as medidas do crdito mostraram um comportamento declinante no perodo, no podem ser consideradas como fatores que contriburam decisivamente para a piora dos fundamentos brasileiros. Sendo assim, as variveis que contriburam para a ampliao do ndice de fundamentos e, assim, para a prpria piora dos fundamentos foram a realizao de contnuos dficits em transaes correntes e o significativo aumento da dvida pblica. Novamente, variveis relacionadas aos setores externo e fiscal. Em concluso, pode-se considerar que h, mais uma vez, indcios apontando para os desequilbrios nas contas externas e a contnua piora nos resultados fiscais como causadores da crise cambial de janeiro de 1999.
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6.3 Terceiro exerccio: detalhamento do ndice de presso de fundamentos nmero (19)
O ltimo ndice de fundamentos a ser detalhado foi construdo a partir de dados do saldo da conta de transaes correntes, da necessidade de financiamento do setor pblico (operacional) e do crdito domstico total, todos como proporo do PIB. A equao que balizou a construo deste ndice apresentada a seguir. (9)
Como nos anteriores, o ndice assinalado na equao (9) composto por variveis que corroboram tanto os modelos tericos de crises cambiais relacionadas aos fundamentos como tambm as anlises realizadas para a economia brasileira nos anos 1990, principalmente no que tange incluso de variveis relativas aos setores externo e fiscal. Outro elemento importante verificar a baixa dependncia entre os componentes do ndice a partir da matriz de correlao.
GRFICO 3
ndice de presso de fundamentos (CTC, NFSPO e CDT) e ndice de presso cambial (ago./1994-jan./1999)
Elaborao dos autores. Obs.: Para melhor visualizao os dados dos dois ndices foram ponderados (subtrao da mdia e diviso pelo desvio padro).
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A correlao entre a variao do crdito domstico total e a da necessidade de financiamento do setor pblico operacional, no valor de 0,22, poderia suscitar a dvida da existncia de uma maior dependncia entre esses componentes. Porm, nesse caso, seria efetivamente preocupante se, em vez do crdito domstico total, tivesse sido colocada a criao de crdito pelo setor pblico, o que seria interpretado como a criao de crdito pelas autoridades monetrias para financiar o dficit pblico. Outro fator que minimiza a importncia desse resultado que a correlao para as duas variveis nos nveis, no lugar das taxas de variao, mostrou-se negativa. Feitas essas consideraes, no grfico 3, mostrado o inter-relacionamento entre os ndices de presso de fundamentos e o de presso cambial. O grfico mostra que, em um primeiro momento, ambos os ndices apresentaram seus menores patamares. Em seguida, com a continuidade da administrao cambial, os ndices comeam a se ampliar, atingindo, ao redor da crise mexicana, patamares elevados. A defesa da taxa de cmbio nessa crise foi bem-sucedida, mas suscitou a explicitao do regime de bandas cambiais bem como, implicitamente, a definio das minibandas. Passados os efeitos da crise mexicana, tanto o ndice de fundamentos quanto o de presso cambial mantiveram-se em nveis relativamente baixos at a crise asitica, quando o ndice cambial teve um sobressalto. No ano seguinte, com a crise russa, as duas medidas tiveram trajetrias semelhantes, sendo que, quando da crise brasileira, pode-se dizer que tiveram trajetrias ascendentes quase convergentes. Dada essa primeira impresso, a tabela 6 detalha os dois ndices.
TABELA 6
Correlaes entre o ndice de presso de fundamentos (CTC, NFSPO e CDT) e o ndice de presso cambial (ago./1994-jan./1999)
IPC e IPF defasados um perodo antes das crises 6 meses 0,6758 0,1474 0,1525 0,9051**
2
9 meses 0,1371 0,0148 0,8482*
12 meses Correlaes Crise mexicana1 Correlaes Crise asitica 0,2320 Correlaes Crise russa 0,1794 Correlaes Crise brasileira2 0,7025**
15 meses 0,1867 0,1494 0,6553*
18 meses 0,3541 0,1795 0,6429*
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Em primeiro lugar, deve-se reafirmar o que foi colocado anteriormente. Apesar de todos os coeficientes de correlao para as crises do Mxico, da sia e da Rssia terem se mostrado positivos o que, em tese, apoiaria nossa hiptese , todos tambm se mostraram no significativos estatisticamente. Para o caso da crise brasileira, os resultados, alm de estatisticamente significativos, so claros. Havia uma evidente presso sobre os fundamentos. A conta de transaes correntes no apresentava melhorias, o crdito domstico acenava para um ligeiro crescimento e os dficits operacionais eram acentuadamente crescentes. Novamente, as contas externas e fiscais apresentaram sua contribuio ao desestabilizar o regime cambial brasileiro. Analisando-se particularmente os resultados operacionais para toda a srie do ndice de fundamentos, importante notar que, no perodo prvio crise mexicana, esse componente fiscal ainda no era deficitrio, mas apresentava uma gradativa reduo de seus supervits. Em julho de 1995, no entanto, a piora dos resultados operacionais passou a configurar dficits. Esses dficits, ao longo do Plano Real e da administrao cambial, apesar de oscilantes,24 apresentaram uma tendncia de gradativo aumento, atingindo seu patamar mais elevado quando da crise de janeiro de 1999 (11,73% do PIB). Com base nestas informaes, pode-se intuir que a defesa do regime cambial nos sucessivos ataques especulativos e a necessidade de atrao de capitais externos acabaram por desequilibrar as contas fiscais. A deteriorao das contas fiscais, por sua vez, ampliava as presses sobre o regime cambial. Portanto, para a crise brasileira, fica mais uma fez evidenciado o crculo vicioso entre o regime de taxas administradas e a piora dos fundamentos econmicos.
6.4 Quarto exerccio: inferncia entre o ndice de presso cambial e os ndices de presso de fundamentos
Na anlise a seguir, testar-se- se os ndices de presso de fundamentos (IF7, IF17 e IF19) afetam significativamente o ndice de presso cambial (IPC). Pode-se observar, na tabela 7, que as variveis relativas aos ndices de presso de fundamentos no aceitam a hiptese nula de raiz unitria com base nos teses Augmented Dickey-Fuller (ADF) e Phillips-Perron (PP) sem considerar a constante e a tendncia. Tambm realizamos os mesmos testes incluindo a constante e a constante e tendncia, e o resultado confirmado. Trata-se de um resultado esperado, uma vez que todos os ndices de presso cambial e de fundamentos so construdos na 1a diferena.
24. Durante o ano de 1997, at o ms de setembro, ms imediatamente anterior ao auge da crise asitica, houve uma reduo da necessidade de financiamento operacional, mas, ainda assim, foram mantidos dficits da ordem de 3% do PIB, segundo informaes do Banco Central do Brasil.
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TABELA 7
Teste de raiz unitria augmented Dickey-Fuller (ADF) e Phillips-Perron (PP) Variveis

IPC IF7 IF17 IF19
Elaborao dos autores. Obs.: Valor crtico ao nvel de 5% = -1.947
Estatstica t (ADF)
-4.816 -5.892 -4.762 -2.306
Probabilidae (ADF)
<0.001 <0.001 <0.001 0.022
Estatstica t (PP)
-4.738 -5.897 -4.975 -4.681
Probabilidade (PP)
<0.001 <0.001 <0.001 <0.001
A tabela 8 apresenta os resultados de uma regresso em mnimos quadrados ordinrios, na qual apenas a constante no estatisticamente significantiva. Isso mostra que os ndices de presso de fundamentos (IF7, IF17 e IF19) afetam significativamente e positivamente o ndice de presso cambial, confirmando que os fundamentos macroeconmicos da economia brasileira so importantes para explicar a crise cambial no perodo analisado. Em outras palavras, os resultados mostram que, quanto maior o ndice de presso de fundamentos, ou seja, quanto maior a fragilidade nos fundamentos, maior a presso no ndice cambial. O resultado da anlise do correlograma sobre os resduos mostra o caso de rudo branco.
TABELA 8
Regresso em mnimos quadrados ordinrios (MQO) Variveis

Constante IF7 IF17 IF19 R2 R2 ajustado
Coeficiente
-1.052 16.603 7.732 21.670 0.597 0.550
Desvio Padro
0.716 4.038 2.884 4.098
Estatstica t
-1.469 4.111 2.681 5.288 Estatstica F Probabilidade (est. F)
Probabilidade
0.149 <0.001 0.010 <0.001 12.746 <0.001
A tabela 9 se diferencia da tabela 8 por apresentar o ndice de presso cambial utilizando a taxa de cmbio efetiva real em vez da taxa de cmbio nominal. Os resultados apresentados na tabela 9 corroboram com os resultados da tabela 8. A anlise do correlograma sobre os resduos tambm mostra o caso de rudo branco. Os testes de raiz unitria confirmaram que o IPC calculado com a taxa de cmbio real tambm estacionrio, isto , no aceita a hiptese nula de raiz unitria.
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TABELA 9
Regresso em mnimos quadrados ordinrios (MQO) Variveis

Constante IF7 IF17 IF19 R2 R2 ajustado
Coeficiente
-1.125 11.867 7.001 20.175 0.550 0.523
Desvio padro
0.753 4.174 3.034 4.108
Estatstica t
-1.493 2.843 2.310 4.911 Estatstica F Probabilidade (est. F)
Probabilidade
0.142 0.006 0.025 <0.001 20.413 <0.001
7 CONCLUSES
Neste artigo, buscou-se avaliar se as presses cambiais e ataques especulativos aos quais foi acometida a economia brasileira nos anos 1990, inclusive a prpria crise de janeiro de 1999, que foi derivada da deteriorao dos fundamentos econmicos do pas. Analisou-se, dessa forma, se os desequilbrios cambiais seguiram aos ditames dos chamados modelos de crise do balano de pagamentos de primeira gerao. Para relacionar o comportamento das principais variveis macroeconmicas com as instabilidades no mercado cambial, foi elaborado e construdo o ndice de presso de fundamentos. Este ndice incorpora simultaneamente diversas variveis representativas dos fundamentos econmicos em uma nica medida. A metodologia utilizada seguiu aquela proposta por Eichengreen, Rose e Wyplosz (1995, 1996), Kaminsky e Reinhart (1999) e Goldstein, Kaminsky e Reinhart (2000) para o ndice de presso cambial, apresentado na segunda seo do presente trabalho, porm tal metodologia foi adaptada para refletir os fundamentos macroeconmicos brasileiros. Como medida para refletir os movimentos no mercado de cmbio, foi utilizado o ndice de presso cambial elaborado por Soares (2006) e Soares, Pinto e Moreira (2007) para a economia brasileira. A amostra deste ndice, tal como no ndice de fundamentos, cobre a experincia de taxas de cmbio fortemente administradas ao longo do Plano Real, cobrindo o perodo de agosto de 1994 e janeiro de 1999. A avaliao do papel dos fundamentos econmicos em gerar instabilidades no mercado cambial deu-se pela construo de medidas de associao entre os dois ndices apontados. Aps a apresentao do ndice de presso cambial e da metodologia do ndice de presso de fundamentos, foi realizado o primeiro exerccio deste artigo. Foram construdos 24 modelos do ndice de fundamentos a partir de diversas composies de variveis relativas aos setores externo, fiscal e monetrio. Em seguida, por meio
82
de coeficientes de correlao, esses 24 modelos foram relacionados ao ndice de presso cambial, apresentado na seo 2. Alm da prpria elaborao e construo dos ndices, um segundo importante resultado foi obtido: todos os coeficientes de associao mostraram-se positivos. Isto pode ser analisado como um indcio de que os fundamentos contriburam para as presses cambiais sofridas pelo pas durante a experincia de taxas de cmbio administradas dos anos 1990, dado que, no perodo analisado, a economia brasileira foi acometida por diversos ataques especulativos. Em seguida, trs ndices de fundamentos foram detalhados. Buscava-se, nesse novo exerccio, avaliar o relacionamento dos fundamentos com os ataques especulativos sofridos pelo Brasil, ou seja, pretendeu-se dar uma perspectiva temporal entre o intercorrelacionamento dos dois ndices e a ocorrncia de ataques especulativos. Particularmente, foram analisados os eventos das crises mexicana, asitica, russa e, principalmente, da crise cambial brasileira de janeiro de 1999. Chegou-se s concluses que se seguem. Primeiramente, as estimativas construdas para as crises do Mxico, da sia e da Rssia mostraram-se sistematicamente no significativas em termos estatsticos. No que se refere crise mexicana, tais resultados podem ser atribudos ao baixo nmero de observaes amostrais utilizadas na construo das estimativas, dado que os coeficientes de correlao obtidos entre os ndices de fundamentos e cambial, pelo menos para o primeiro e terceiro exerccios realizados, apresentaram uma importante magnitude. No que tange crise asitica e, principalmente, crise russa, a no significncia estatstica no pode ser atribuda meramente a problemas amostrais, dado que as intercorrelaes entre os fundamentos e o ndice de presso cambial apresentaram valores positivos, mas, em sua maioria, de baixa magnitude. Para esses dois ataques especulativos, provenientes da sia e da Rssia, necessrio que sejam envidados esforos em pesquisas adicionais. Nesses dois eventos, deve-se considerar a provvel importncia do efeito contgio. Em especial, deve-se analisar o relacionamento entre fundamentos deteriorados na economia brasileira e os efeitos contgio oriundos desses pases. Colocando-se em outros termos, o contgio proveniente dessas economias pode ter sido o estopim para que ocorressem ataques especulativos em um pas com fundamentos j sabidamente deteriorados. A considerao feita no pargrafo anterior bastante relevante no caso russo. No momento anterior a esse ataque especulativo, o Brasil passava por certa tranquilidade no que se refere taxa de cmbio, sendo essa afirmao balizada pelo comportamento do ndice de presso cambial. As reservas internacionais estavam sendo recompostas aps a crise asitica e as taxas de juros retornaram para valores prevalecentes antes da ecloso desta crise. Os fundamentos, por sua vez, apresentavam-se cada vez mais deteriorados, principalmente os fundamentos fiscais. A dvida pblica era crescente. Estavam sendo gerados dficits primrios,
83
o que, por si s, j representa uma pssima sinalizao para o mercado e crescentes dficits operacionais. Dessa forma, a situao pr-crise russa paradoxal, com fortes desequilbrios nos fundamentos acompanhados por uma tranquilidade no mercado cambial. Neste caso, h, ento, indcios de que o Brasil tenha sofrido contgio daquela economia. Porm, como assinalado acima, no se trataria de um efeito contgio puro, como em um comportamento de manada, mas de um que acomete economias com fundamentos semelhantes. Os desdobramentos da crise russa deram-se na crise cambial brasileira de janeiro de 1999. Nesse caso, a grande maioria das estimaes mostrou-se significativa. Alm disso, todas as intercorrelaes entre os ndices de presso de fundamentos e de presso cambial foram positivas e de elevado valor (acima de 0,50). No caso brasileiro, de janeiro de 1999, h, ento, efetivos indcios que os fundamentos deteriorados atuaram no sentido de gerar a crise cambial. Surgem como candidatos a precursores desta crise os componentes externos, na figura dos desequilbrios em transaes correntes, e fiscais, como resultado da gerao de sucessivos dficits e de um acentuado crescimento do endividamento pblico (em especial, do endividamento interno). Em concluso, os resultados obtidos neste artigo em relao crise de janeiro de 1999 apoiam a hiptese de que desequilbrios macroeconmicos agiram no sentido de instabilizar a taxa de cmbio brasileira. Esta concluso tambm est fundamentada nos resultados apresentados pela regresso dos ndices de presso de fundamentos frente ao ndice de presso cambial, na qual se mostraram estatisticamente significantes.
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DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL E PERMETROS IRRIGADOS: AVALIAO DAS POLTICAS GOVERNAMENTAIS IMPLANTADAS NOS PERMETROS IRRIGADOS BEBEDOURO E NILO COELHO EM PETROLINA (PE)
Antnio Csar Ortega* Tiago Farias Sobel**
Nos diferentes permetros de irrigao, observa-se uma srie de particularidades que fazem com que sua dinmica seja afetada. Nesse sentido, este trabalho procura analisar as distines existentes no interior de diferentes permetros de irrigao, por meio do estudo de caso dos permetros irrigados Nilo Coelho e Bebedouro, ambos situados em Petrolina (PE). Apesar de, em cada permetro implantado pela Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba (Codevasf), existirem reas de empresas e reas de colonizao, este trabalho foi dirigido ao estudo destes ltimos. A metodologia utilizada consistiu essencialmente em realizao de entrevistas com agentes-chave dos permetros estudados, com aplicao de questionrios semiestruturados; coleta e anlise de dados secundrios; e reviso da literatura. De modo geral, pode-se dizer que, apesar dos problemas enfrentados pelos pequenos produtores, em ambos os permetros, os do Nilo Coelho apresentam-se mais aptos ao cultivo de frutas irrigadas, quando comparados aos do Bebedouro. Palavras-chave: Polo Petrolina-Juazeiro; Pequenos Produtores; Permetros de Irrigao.
TERRITORIAL DEVELOPMENT AND IRRIGATED PERIMETERS: EVALUATION OF GOVERNMENT POLICIES IMPLANTED IN BEBEDOURO AND NILO COELHO IRRIGATED PERIMETERS IN PETROLINA (PE)
In the different irrigation perimeters exists a series of particularities that make that his dynamics is affected. In this sense, this paper search to analyze the existent distinctions inside different irrigation perimeters, through the study of case of the Nilo Coelho and Bebedouro Irrigated Perimeters, both placed in Petrolina (PE). In spite of each perimeter implanted by Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba So Francisco and Parnaba Valley Development Company (Codevasf) to exist companies areas and colonization areas, this papers was points to study this second one. The methodology consisted essentially in interviews with key actors from studied perimeters, collection and analysis of secondary data and literature review. In general, it can be said that, in spite of the problems faced by the small farmers in both perimeters, the Nilo Coelho small farmers are more capable to irrigated fruits cultivation, when compared with the Bebedouro small farmers. Key Words: Polo Petrolina-Juazeiro; Small Farmers; Irrigated Perimeters.
* Professor Associado do Instituto de Economia da Universidade Federal de Uberlndia (UFU). ** Doutorando em Economia pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), pesquisador bolsista da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes) e da Fundao de Amparo Cincia e Tecnologia do Estado de Pernambuco (Facepe).
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DESARROLLO TERRITORIAL Y PERMETROS DE REGADO: EVALUACIN DE LAS POLTICAS GUBERNAMENTALES EN EL PERMETROS DE REGADO BEBEDOURO Y NILO COELHO EN PETROLINA (PE)
En los distintos permetros de regado, observase una serie de particularidades que hacen con que su dinmica sea afectada. En este sentido, este trabajo tiene como objetivo analizar las diferencias existentes en el interior de los distintos permetros de regado, por medio del estudio de caso de los Permetros de Regado Nilo Coelho e Bebedouro, situados en Petrolina (PE). A pesar de que en cada uno de los permetros implementados por la Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba Compaa de Desarrollo del Valle de So Francisco y Parnaba (Codevasf) encontrarse reas de empresas y reas de colonizacin, este trabajo est dirigido al estudio de los ltimos. La metodologa utilizada se ha consistido esencialmente de la aplicacin de cuestionarios seme-estructurados en encuestas junto a agentes claves de los permetros de estudio, recoleccin y anlisis de datos secundarios y revisin de la literatura. De una manera general, se puede decir que, a pesar de los problemas enfrentados por los pequeos productores de los dos permetros, los de Nilo Coelho se han presentado ms aptos para la produccin de los cultivos de frutas en regado, cuando comparados con los de Bebedouro. Palabras clave: Plo Petrolina-Juazeiro; Pequeos Productores; Permetros de Regado.
DVELOPPEMENT TERRITORIAL ET PRIMTRES IRRIGUES: EVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES IMPLANT DANS LES PRIMTRES IRRIGUES DE BEBEDOURO ET NILO COELHO PETROLINA
Dans les diffrents primtres dirrigation il y a beaucoup de particularits que affectent sa dynamique. Par consquent, cet article analyse les distinctions existant dans les diffrents projets dirrigation, travers de ltude-de-cas dans les primtres irrigues Nilo Coelho et Bebedouro, situs en Petrolina (PE). Pendant chaque primtre implant pour Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba Socit de Dveloppement des Valles de So Francisco et Parnaba (Codevasf) possderzones dactivits et zones de peuplement, ce travail a t concentr en ces dernires. La mthodologie a consist principalement en entrevues avec les principaux agents dans les primtres tudis; collecte et lanalyse des donnes secondaires et revue de la littrature. En gnral, on peut verifi que malgr les problmes affronts par les petits producteurs, les de Nilo Coelho se prsentaient plus appropries par la culture irrigue des fruits, comparativement avec des Bebedouro. Mots-cls: Polo de Petrolina-Juazeiro; Petits Agriculteurs; Primtres Dirrigation.
1 INTRODUO
Reconhecendo a complexidade do problema da seca no semirido, vrios cientistas, tcnicos e estudiosos procuram, h muito tempo, sugerir aes para o desenvolvimento desta sub-regio, visando melhorar as condies de vida de
Desenvolvimento territorial e permetros irrigados
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sua populao. No entanto, at a dcada de 1950, os esforos para combater os constrangimentos provocados pela seca restringiam-se s medidas de carter assistencial e construo de uma rede de audes. Isso mudou em 1957, quando foi criado o Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), sob a chancela do renomado economista Celso Furtado, visando solucionar, entre outros problemas do Nordeste, os causados pela seca no semirido. Este grupo de trabalho elaborou um documento no qual se assegurava que a soluo dos problemas do semirido estaria em dar uma maior estabilidade renda da populao, reduzindo, por exemplo, a prtica da agricultura de subsistncia. Para alcanar este objetivo, uma das alternativas sugeridas pelo documento era a implantao da irrigao nas zonas em que esta atividade fosse possvel.1 Nesse contexto, a partir da dcada de 1960, o governo federal passou a investir em permetros de irrigao e criou, entre outros, o Polo Petrolina-Juazeiro (figura 1), no submdio do Vale do So Francisco, considerado, por vrios autores (SILVA, 1989; SAMPAIO e SAMPAIO, 2004; OLIVEIRA et al., 1991; LIMA e MIRANDA, 2000; entre outros), como o Polo de irrigao de maior sucesso da regio Nordeste.
FIGURA 1
Localizao do Polo Petrolina-Juazeiro
Fonte: Banco do Nordeste do Brasil (BNB, 2007).
1. Poucas localidades do semirido tinham condies de implantar esta atividade, entre elas, o Vale do So Francisco. Segundo Noblat (1977), em 1977, apenas 2% da rea do Nordeste era considerada irrigvel. Desta forma, o grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (1997) frisou o carter limitado desta atuao para o desenvolvimento do semirido.
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Atualmente existem sete permetros em funcionamento no Polo PetrolinaJuazeiro Bebedouro, Senador Nilo Coelho e sua recente extenso Maria Tereza, em Petrolina; e Cura, Manioba, Touro e Mandacaru em Juazeiro tendo sido implementados em diferentes pocas e condies. O Bebedouro foi o primeiro permetro irrigado a ser construdo no Polo, em 1968, servindo, junto ao permetro de Mandacaru (BA), como laboratrio para anlise da viabilidade econmica de tais investimentos para o semirido. Por sua vez, o Permetro Nilo Coelho teve o incio de seu funcionamento no ano de 1984, perodo em que j se havia observado a viabilidade econmica destes investimentos para a regio, comprovada pela elevada taxa de crescimento econmico observada nos municpios do Polo. Assim, verifica-se que, mesmo sendo alvos da mesma poltica pblica e sendo praticamente vizinhos, estes permetros o Bebedouro e o Nilo Coelho tendem a apresentar distintas realidades em seu interior, tanto no nvel econmico, quanto social e ambiental, em funo dos momentos em que so constitudos. Nesse sentido, este trabalho tem como objetivo analisar as distines existentes no interior de diferentes permetros de irrigao, por meio do estudo de caso dos permetros irrigados Nilo Coelho e Bebedouro, ambos situados em Petrolina. Ao analisarmos as realidades socioeconmicas dos pequenos produtores rurais inseridos nestes permetros, procuramos identificar os resultados das polticas implantadas no Polo por meio da verificao da distribuio dos recursos pblicos e das possibilidades de reduo, manuteno ou agravamento das desigualdades relacionadas a esta distribuio. Apesar de, em cada permetro implantado pela Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba (Codevasf), existirem reas de empresas e reas de colonizao,2 este trabalho foi dirigido ao estudo destes ltimos: i) por apresentarem, de maneira geral, maiores dificuldades financeiras, devido as suas maiores dificuldades de produo, quando comparados s grandes propriedades agrcolas; ii) porque, num contexto regional, estes produtores representam um importante segmento em termos de rea, produo, renda e emprego nas reas irrigadas; e iii) para verificar se, de fato, tais produtores foram incorporados aos mercados de forma dinmica, visto que este era um dos objetivos dos projetos de criao dos permetros irrigados. A metodologia que viabilizou nossa anlise consistiu essencialmente em: i) coleta de dados secundrios relativos s realidades da agricultura nos permetros irrigados; ii) reviso de literatura; e iii) entrevistas, com a aplicao de questionrios semiestruturados a pessoas-chave selecionadas nos permetros em anlise: 14 pequenos produtores (em 2006), cinco lideranas locais de associaes do Permetro Irrigado Senador Nilo Coelho e tcnicos agrcolas que trabalham diretamente com colonos dos permetros estudados e que, por isso, apresentam
2. As reas de colonizao foram feitas para serem exploradas por produtores familiares, chamados de colonos.
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plenas condies de descrever a atual situao em que se encontram. Assim, foram coletados e analisados dados sobre as realidades sociais, econmicas e tcnicas dos pequenos produtores dos dois permetros. O trabalho se inicia com uma descrio geral da microrregio, em que se destacam sua estruturao social e as polticas implementadas, visando situar melhor o leitor acerca de em que contexto e como foram constitudos os permetros pblicos de irrigao no polo. Em seguida, feita uma descrio geral das condies atuais dos permetros irrigados Nilo Coelho e Bebedouro com base nos dados primrios obtidos e outras fontes secundrias. Na sequencia, exposta a realidade socioeconmica e tecnolgica dos pequenos produtores nestes dois permetros, a partir da investigao dos seguintes itens: i) a escolaridade; ii) a evoluo da tecnologia adotada, com destaque para os sistemas de irrigao utilizados; iii) o tempo em que os colonos esto alocados em seus determinados permetros e suas faixas etrias, visando constatar o grau de rotatividade existente; iv) a quantidade e qualidade do emprego existente; v) os mercados para os quais destinada a produo; e vi) a organizao social. Por fim, so expostas as concluses do artigo.
2 O POLO PETROLINA-JUAZEIRO
Situado na zona mais rida do Nordeste brasileiro, s margens do rio So Francisco, no extremo oeste de Pernambuco e norte da Bahia, o Polo de Desenvolvimento Petrolina-Juazeiro formado por oito municpios Petrolina, Lagoa Grande, Santa Maria da Boa Vista e Oroc, em Pernambuco; Juazeiro, Sobradinho, Casa Nova e Cura, na Bahia (figura 1) , nos quais estava distribuda, em 2007, uma populao de 689.421 habitantes (IBGE, 2007). Suas condies naturais (solo, clima, topografia etc.) so excepcionais para o desenvolvimento da fruticultura; o nico fator limitante para esta atividade agrcola na regio o baixo nvel de precipitaes pluviomtricas, com um perodo de estiagem anual de oito meses, de abril a novembro. Este fator limitante, porm, vem sendo sanado pela disponibilidade de gua em quantidade e qualidade, oferecida para irrigao pelo rio So Francisco. Alvo de polticas pblicas importantes, o Polo Petrolina-Juazeiro vem apresentando transformaes expressivas em sua estrutura produtiva e social. No entanto, h pouco mais de trs dcadas, este territrio se apresentava como mais um entre as diversas zonas de misria situadas no serto nordestino. Como afirma Coelho e Mellet (1995), at meados do sculo XX, era impossvel antever o futuro da regio como um grande Polo de produo de frutas do pas. O quadro era to desolador que levou Oliveira et al. (1991) a afirmarem que nada poderia acontecer naquela regio do So Francisco que provocasse uma transformao do aparelho produtivo local. Deste modo, segundo esses autores, as foras de propulso da economia local teriam que vir, necessariamente, de fora da regio (p. 20).
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Tais foras chegaram, no decorrer da dcada de 1950, quando as autoridades pblicas federais voltaram a ateno para as potencialidades agrcolas da microrregio, e intensificaram-se a partir de 1959, com a criao da Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene). Da para frente, o Estado manteve uma forte atuao no Polo, passando, gradualmente, a ter, na agricultura irrigada, sua principal atividade fomentadora do desenvolvimento. Para tanto, trs foram as principais formas de atuao que nortearam os investimentos pblicos no Polo: 1) Investimentos em infraestrutura: apesar de ser apontada por vrios cientistas como rea de alto potencial para a produo da agricultura irrigada, a infraestrutura de transporte, energia, comunicao etc. da microrregio era considerada insuficiente para ser constituda por meio da ampliao do excedente local. Logo, os investimentos estatais foram intensificados a partir de 1950, com os quais foi possvel construir, por exemplo, a ponte que une as cidades de Petrolina e Juazeiro, o aeroporto de Petrolina, a barragem de Sobradinho, rodovias federais ligando o Polo a todos os centros urbanos do pas etc. Estes investimentos foram importantes para incentivar as primeiras mudanas na economia da microrregio, viabilizando a implantao dos permetros pblicos no Polo. 2) Investimentos em irrigao: os investimentos em irrigao no submdio foram feitos aps a realizao de estudos sobre as condies do solo e da gua da regio e comprovada a viabilidade da utilizao destes recursos para fins de irrigao (MALAVASI e QUEIROZ, 2003). rgos como a Sudene, a FAO (Food Agriculture Organization), o Departamento Nacional de Obras contra a Seca (DNOCS), a Companhia de Desenvolvimento do Vale do So Francisco (Codevasf) e a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) colaboraram nestes estudos. 3) Polticas de incentivos ao setor privado: visando a atrao dos investimentos privados ao Polo, foram disponibilizados diversos incentivos a esse setor, especialmente financeiros e fiscais, oferecidos desde o incio dos anos 1970 e intensificados durante a dcada de 1980. Entre estes incentivos, destacam-se o Programa de Assistncia Financeira Agroindstria e Indstria de Insumos, Mquinas, Tratores e Implementos Agrcolas (Proterra/Pafai), o Programa de Desenvolvimento da Agroindstria do Nordeste (PDAN), o Programa de Desenvolvimento Agroindustrial (Prodagri) e o Programa Nacional de Assistncia Agroindstria (Pronagri). Estes programas contaram com recursos do Fundo de Investimentos do Nordeste (Finor) e do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE) (SUDENE, 1995).
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Portanto, pode-se concluir que o atual dinamismo econmico verificado no polo se deve, essencialmente, a fatores exgenos regio. Destaque-se que, entretanto, assim como ocorrera com outras polticas pblicas implementadas durante o regime militar, em sua atuao no polo, o foco dos investimentos pblicos foi a gerao de condies fsicas locais favorveis produo em grande escala da agricultura irrigada, em um claro exemplo de planejamento centralizado, sem uma ampla e democrtica participao das comunidades locais. Por conseguinte, a regio apresentou, durante muito tempo, uma forte resistncia s prticas organizacionais do tipo cooperativo. Contudo, mais recentemente, este panorama vem se modificando. Essa forte interveno pblica comea a mudar no final da dcada de 1980, com a emancipao dos permetros pblicos, transformados em privados. Essa mudana na orientao do papel do Estado deveu-se tanto necessidade de compatibilizar a administrao dos permetros s restries financeiras do governo federal durante a forte crise enfrentada na dcada de 1980, quanto adoo de uma ideologia liberalizante, que acreditava em uma maior eficincia com menor interveno pblica e maior liberdade para a iniciativa privada. Nesse contexto, foi implementado, nos permetros , um modelo de gesto denominado Distrito de Irrigao, pelo qual os prprios produtores seriam os responsveis pela administrao, operao e manuteno de suas reas comuns.3 Com a emancipao, foi criada uma nova realidade institucional, que induziu a sociedade local a ter uma maior ao participativa diante das polticas implementadas. Como resultado, observa-se o surgimento das primeiras associaes de produtores, embora sem xito no incio. Isto porque, at ento, o paternalismo caracterizado pela atuao estatal gerou um forte vnculo de dependncia dos colonos em relao ao poder pblico, inibindo, portanto, durante muitos anos, a formao de entidades fortes e representativas.4 S a partir de meados da dcada de 1990 que os produtores comeam, de fato, a perceber a importncia da ao cooperada. Esta nova postura se deve: i) ao intenso processo de abertura comercial, que deixou o produtor bastante vulnervel concorrncia externa; e ii) ao enorme esforo empreendido pelo Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae), pelo Banco do Nordeste Brasileiro (BNB), pelos Distritos de Irrigao, pela Codevasf, pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agorpecuria (Embrapa), por Organizaes No Governamentais (ONGs) etc. visando conscientizar os produtores do polo dos benefcios proporcionados pelas associaes, organizaes e cooperativas no
3. Esse modelo foi implementado aps tcnicos da Codevasf conhecerem as experincias na gesto dos permetros irrigados no Mxico, nos Estados Unidos, na Espanha e em Israel. 4. Como afirmam Graziano da Silva e Takagi (2004), organizaes sociais que se encontram numa posio de dependncia em relao a atores governamentais, criadas por interveno direta destes atores, acabam se tornando obstculos para que a participao social assuma uma dimenso mais autnoma.
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processo de competio. Com esse incentivo, surgem, no polo , uma srie de entidades representativas dos produtores.5 No entanto, a despeito de toda esta mudana de atitude, fato que a maioria dos produtores, particularmente os pequenos, ainda v com certa desconfiana as iniciativas de cunho cooperativo, principalmente por no se ver representada.6 Vale ressaltar, ainda, que, atualmente , as aes de cunho associativo no polo no se limitam esfera produtiva. Alm da organizao entre produtores, observa-se que a comunidade local vem procurando criar conselhos com o intuito de participar mais ativamente das polticas voltadas s reas sociais. O quadro 1 evidencia este fato, detalhando a existncia de conselhos municipais em Petrolina e Juazeiro que atuam em diferentes setores.
QUADRO 1
Existncia de conselhos municipais (2001)

rea de atuao
Educao Sade Assistncia social Criana e adolescente Emprego e trabalho Turismo Habitao Meio ambiente Transportes Poltica urbana Polticas setoriais
Petrolina Sim Sim Sim Sim No Sim Sim Sim No No No
Juazeiro No Sim Sim Sim No No No No No Sim No
Fonte: Sistema de Informaes Socioeconmicas dos Municpios Brasileiros (Simbrasil).
De modo geral, observa-se que existem no polo vrias estruturas sociais e formas de organizao de produtores, representando, assim, uma mudana no comportamento da populao local. No entanto, ainda h espao para uma maior organizao social nesse territrio, o que propiciaria que as polticas implementadas apresentassem condies de gerar maiores benefcios econmicos e sociais populao local e, consequentemente, microrregio como um todo. Pode-se concluir, assim, que o atual dinamismo econmico do polo deveu-se, inicialmente, a fatores exgenos regio. No entanto, mais recentemente, tem
5. Dentre as principais, pode-se citar, entre outras: i ) Cooperativas: a Cooperativa Agrcola Juazeiro da Bahia Resp. Ltda. (CAJ-BA), a Unipex do Vale Import. e Export. Ltda. e a Nctar Agrcola Import. e Export. Ltda; ii ) Associaes: a Associao dos Produtores e Exportadores de Hortifrutigranjeiros e Derivados do Vale do So Francisco (Valexport), a Coopercotia Yamanashi Desenv. Agrcola Ltda. (Cooperyama), a CYG Agrcola Imp. e Exp. Ltda. e a Agroaliana; iii ) Cmara da Uva, para o controle da qualidade de produo e do preo da mercadoria no exterior, vinculada Valexport; iv ) Brazilian Grapes Marketing Board (BGMB), tambm vinculada Valexport. 6. Este fato foi identificvel na pesquisa de campo no s em conversa com tcnicos e funcionrios do BNB, Sebrae, Codevasf, Distrito de Irrigao e Consultorias, mas em conversa com os prprios pequenos produtores.
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sido observada uma maior participao da sociedade civil organizada em espaos de discusso para reivindicao de aes pblicas, numa tentativa de combinao do planejamento centralizado e do descentralizado. Contudo, preciso verificar se, de fato, as transformaes ocorridas no polo nas ltimas dcadas reduziram as desigualdades econmicas e sociais historicamente existentes na regio. Esta questo ser discutida a partir da prxima seo, ao se analisar o caso dos permetros Nilo Coelho e Bebedouro.
3 INFORMAES GERAIS SOBRE OS PERMETROS
Implantado pela Codevasf, em 1968, o Projeto Bebedouro est localizado a 35 km a noroeste da sede municipal de Petrolina e foi pioneiro da grande irrigao do Nordeste (CODEVASF, 2006). Apesar de possuir uma rea total de 8.076 hectares, somente cerca de 1.938 so destinados irrigao.7 Das reas irrigveis, 43,7% so ocupadas por empresas e 56,3% por colonos; no entanto, em 2004, apenas 45,2% desta rea estava sendo de fato utilizada para fins de irrigao (tabela 1). O permetro administrado pelos prprios irrigantes, por meio do Distrito de Irrigao Permetro Irrigado Bebedouro (DIPIB), cabendo a estes a gesto da gua e as funes de assistncia tcnica. Apesar disso, em 1998, foram aportados investimentos pblicos estimados por Sampaio e Sampaio (2004) em R$ 30,98 milhes. Localizado em Petrolina, a 15 km da sede municipal (CODEVASF, 2006), o Permetro Irrigado Senador Nilo Coelho (PISNC) custou aos cofres pblicos cerca de R$ 340,52 milhes (em reais de 1998), segundo estimativa de Sampaio e Sampaio (2004). Este permetro foi construdo em duas etapas: a primeira, conhecida como Nilo Coelho, teve o incio de suas atividades em 1984; e a segunda, conhecida como Maria Tereza, foi iniciada em 1996. Assim como no Bebedouro, a administrao deste permetro feita pelos prprios irrigantes, por meio do Distrito de Irrigao Permetro Senador Nilo Coelho (DIPSNC). Este considerado o maior permetro pblico do Brasil, com uma rea total de 40.763 ha, dos quais 21.640 ha so irrigveis, sendo 41,4% das reas destinadas a empresas e 58,6% destinadas a colonos. O ndice de ocupao foi de 86,6%, na primeira etapa, e 69,9%, na segunda, ambas apresentando ndices bem superiores ao observado em Bebedouro. O restante da rea do projeto (rea no irrigvel) preenchido por 970 km de rede viria interna (700 km, na 1a etapa, e 270 km na 2a etapa), cinco ncleos de servios e 11 habitacionais,8 alm de canais de irrigao primrios e secundrios, culturas de sequeiro, reserva florestal, galpes etc.
7. As demais reas em seu interior so ocupadas por trs ncleos habitacionais e dois de servios, 45 km de rede viria interna, alm de canais de irrigao primrios e secundrios, rea de sequeiro, galpes, reserva florestal etc. 8. interessante ressaltar que, na 1a etapa, foram disponibilizadas residncias maioria dos colonos, o que no foi observado na 2a etapa, na qual foram disponibilizadas apenas as reas para que fossem construdas as vilas de moradores. Isto ocorreu porque esta etapa consistiu apenas em um complemento do Nilo Coelho, e este, no momento da inaugurao da 2a etapa, caracterizava-se como sendo privado, cabendo, portanto, ao poder pblico apenas os investimentos em infraestrutura de irrigao.
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TABELA 1
Informaes gerais dos permetros Nilo Coelho e Bebedouro

Item
rea total do projeto (ha) rea irrigvel (ha) rea irrigada (ha) ndice de ocupao (%) Empresas rea ocupada (ha) rea destinada (%) Lotes ocupados rea mdia ocupada por empresa (ha) rea irrigada (ha) ndice de ocupao (%) Colonos rea ocupada (ha) rea destinada (%) Lotes ocupados rea mdia ocupada por colono (ha) rea irrigada (ha) ndice de ocupao (%)
1 2
Bebedouro1
8.076,00 1.938,96 876,65 45,21 848,10 43,74 7 121,16 185,15 21,83 1.090,86 56,26 157 6,95 691,50 63,39
Nilo Coelho2 1a etapa

16.592,00 14.369,54 86,61 6.878,00 41,45 134 51,33 4.919,64 71,53 9.714,00 58,55 1.520 6,39 9.449,90 97,28
2a etapa
5.048,00 3.513,17 69,60 2.081,00 41,22 46 45,24 1.001,35 48,12 2.967,00 58,78 543 5,46 2.511,82 84,66
Total
40.763,00 21.640,00 17.882,71 82,64 8.959,00 41,40 180 49,77 5.920,99 66,09 12.681,00 58,60 2.063 6,15 11.961,72 94,33
Fonte: Franca (2004) e Ater/DIPIB (2004). Fonte: DIPSNC (2005) e Ater/DIPSNC (2004).
Incluindo Codevasf e Embrapa, o nmero total de empresas localizadas no Bebedouro so sete,9 totalizando 848,10 hectares, o equivalente a 121,16 ha por empresa. No entanto, levando em considerao exclusivamente as empresas voltadas produo mercantil, a rea irrigvel cai para 617,20 hectares, elevando para 123,44 hectares a rea mdia por empresa. Em Nilo Coelho, por sua vez, apesar da rea total ocupada pelas empresas ser maior, a rea mdia destinada a estas bem menor, isso compensado pelo alto grau de aproveitamento das reas irrigadas, principalmente na primeira etapa, com 71,53% de ocupao, contra os 21,83% no Bebedouro. No Bebedouro, constata-se que a rea mdia ocupada pelos colonos um pouco maior do que no Nilo Coelho (6,95 ha contra 6,15 ha).10 No entanto, o ndice de ocupao das reas irrigveis mantm-se bem abaixo das mdias observadas no Nilo Coelho, principalmente quando comparada a 1a Etapa, que apresenta 97,3% de ocupao. Observa-se ainda que o ndice de explorao das reas irrigveis no Bebedouro se eleva para os colonos quando comparado aos ndices observados nas empresas.
9. A Codevasf possui uma rea de 20,40 hectares referente a uma estao de piscicultura, enquanto a Embrapa possui uma rea de 210,5 hectares destinada gerao e adaptao de tecnologia para irrigao e produo de sementes bsicas (FRANCA, 2004). 10. Quando distribudos aos colonos, os lotes possuam em mdia 6 hectares (BRITO, 1995).
97
Com base na tabela 1, pode-se afirmar que, apesar de a rea mdia da propriedade do pequeno produtor no Nilo Coelho ser menor que a do Bebedouro, seu grau de explorao para irrigao maior, o que pode resultar em maior eficincia relativa.
4 REALIDADE DOS PEQUENOS PRODUTORES NOS PERMETROS IRRIGADOS NILO COELHO E BEBEDOURO 4.1 Escolaridade
A escolaridade considerada uma varivel de suma importncia para a elevao da eficincia econmica das propriedades rurais no polo.11 Estudo feito por Sobel (2005) apontou que esta varivel influi decisivamente na renda dos pequenos produtores na microrregio. Isto ocorre, segundo Rocha (2001), porque um elevado grau de instruo acaba potencializando a capacidade do pequeno produtor de: i) inserir-se no mercado; ii) organizar-se; iii) utilizar e manusear tecnologias mais avanadas (com maior grau de complexidade); iv) negociar com possveis compradores etc. Constata-se que os pequenos produtores mais escolarizados solicitam o acompanhamento de um profissional especializado na rea, invariavelmente agrnomos. Vale ressaltar, ainda, que grande parte dos que apresentam nvel mdio possui cursos tcnicos em agronomia, o que os diferencia dos que apresentam escolaridade elementar. Desta forma, alm da maior produtividade no cultivo, o grau de instruo leva o produtor a ter um maior discernimento da realidade empresarial, aumentando seu poder de barganha e proporcionando-lhe condies contratuais mais favorveis. Na elaborao da tabela 2, foram utilizadas mais de uma fonte de informaes, visando dar maior confiabilidade aos resultados. Devido aos anos das pesquisas, optou-se por separar a anlise em dois blocos de resultados. No primeiro, foram utilizados dados sobre escolaridade apresentados para Bebedouro por Franca (2004), enquanto, para Nilo Coelho, foi utilizada uma pesquisa de campo organizada por Costa (2003). No segundo, as informaes foram coletadas do trabalho de Sampaio e Sampaio (2004), que se baseou em pesquisa de campo feita pela Fade/UFPE no ano de 1998. Vale destacar que, neste ltimo, os dados esto disponveis de maneira agregada por permetro, no sendo possvel dividir em 1a e 2a etapas os dados obtidos para o Projeto Senador Nilo Coelho. De modo geral, observam-se, em ambas as pesquisas, que o nvel de escolaridade dos colonos no Permetro Irrigado Nilo Coelho maior que no Bebedouro. No entanto, os dados mais recentes, observados no primeiro bloco
11. Obviamente, levando-se em considerao que os meios de produo terra e gua constituem pr-requisito bsico para a produo agrcola.
98
de resultados, apresentam-se muito aqum do desejvel para o Bebedouro e um pouco melhores para o Nilo Coelho, quando comparados ao segundo bloco. Segundo Franca (2004), no Bebedouro, todos os entrevistados se declararam alfabetizados, apesar de 91% terem apenas nvel escolar elementar; outros 7% apresentam segundo grau completo e apenas 2% iniciaram o ensino superior (de agronomia), dos quais, apenas um concluiu o curso.12 J no Nilo Coelho, apesar de a amostra ser relativamente pequena para o primeiro bloco de resultados, observa-se que a 2 a etapa (Maria Tereza) apresenta melhores indicadores escolares quando comparados 1a etapa. Esta melhor escolaridade relativa dos projetos mais novos deve-se, segundo Sampaio e Sampaio (2004), mudana nos critrios utilizados para seleo dos colonos ao longo da implantao dos permetros analisados, a partir dos quais, passou-se a levar em considerao, com maior nfase, a escolaridade.13 No entanto, vale salientar que, apesar de apresentar melhor escolaridade relativa, esta varivel tambm muito deficitria, mesmo no Permetro Nilo Coelho.
TABELA 2
Distribuio dos colonos por grau de escolaridade nos permetros Nilo Coelho e Bebedouro
(Em %)
Fonte
Grau de instruo Elementar Mdio Superior (completo ou incompleto) Total de entrevistados Analfabeto Elementar Mdio Superior (completo ou incompleto)
Bebedouro (2004)1 91 7 2 100 46,2 38,5 15,4 0
Nilo Coelho (2003)2 1a etapa 63,3 34,7 2,0 49 2a etapa 46,7 26,7 26,7 15 Total 59,4 32,8 7,8 64 32,8 42,8 17,6 6,9
Pesquisa de campo (2003/2004)1
Pesquisa Fade/UFPE (1998)2

1 2
Fonte: Franca (2004) e Costa (2003). Fonte: Sampaio e Sampaio (2004).
Essa realidade se deve, em grande parte, ao fato de que, dentro desses permetros, localizam-se escolas apenas de nvel fundamental, ou seja, at a quarta srie. Como afirmou um presidente de associao de uma das vilas do Nilo Coelho:
12. Inclusive, segundo Sampaio e Sampaio (2004), Bebedouro o permetro que apresenta o maior nmero de analfabetos do polo, com porcentagem bem superior mdia dos demais permetros do polo (46,2% contra 32,4%, respectivamente). 13. Por exemplo, no caso especfico do Bebedouro, para adquirir o lote, um dos requisitos bsicos impostos ao colono era apresentar no mximo um grau de escolaridade equivalente a um curso primrio, critrio este no imposto para o Permetro Nilo Coelho (BRITO, 1995).
99
Aqui no Nilo Coelho, tem vilas que foram criadas com 150 famlias, mas que hoje j tm 500 famlias e, mesmo assim, continua s tendo escola ensinando at a quarta srie. Logo, para estudar alm desta srie, os colonos so obrigados a se deslocar at o centro urbano de Petrolina (local mais prximo dos permetros). E, mesmo no centro urbano, h certa insuficincia de servios escolares ofertados populao pelos governos municipal, estadual e/ou federal, devido ao seu inchamento. Alm disso, muito deste resultado se deve a questes culturais, j que a maioria destes colonos teve infncia pobre; obrigados a trabalhar desde cedo, no tiveram, assim, a oportunidade de estudar quando pequenos. Este fato faz com que enrazem esta realidade a seu estilo de vida como uma tradio a ser seguida pelos seus sucessores (filhos, netos etc.).
4.2 Padro tecnolgico adotado
O sistema de irrigao utilizado pelos pequenos produtores tambm se mostra como fator de grande importncia para que estes maximizem a eficincia em suas propriedades. Segundo Sobel e Costa (2005), a microasperso o sistema que melhor se adqua fruticultura na microrregio. Por sua vez, o mtodo de irrigao por gravidade considerado extremamente atrasado, trazendo os piores resultados em termos de eficincia econmica e de qualidade para os produtos. A tabela 3 rene dados obtidos sobre os recursos tecnolgicos utilizados pelos colonos nos permetros estudados. Novamente, a anlise est dividida em dois blocos de resultados, tal qual especificado anteriormente. Pelo fato de vrios pequenos agricultores utilizarem mais de um tipo de sistema de irrigao em suas propriedades, foi considerado na tabela apenas o principal sistema empregado pelos colonos, evitando-se, assim, mltipla contagem. Em ambos os blocos de resultados, observa-se que o Permetro Irrigado Nilo Coelho utiliza sistemas de irrigao mais eficientes quando comparados ao Permetro Irrigado Bebedouro.14 Vale salientar tambm que, na 1a etapa, os colonos utilizam sistemas de irrigao mais eficientes quando comparados 2a etapa. Isto se deve, em grande parte, ao fato de que os colonos assentados em 1984 j tiveram mais tempo para mudar os sistemas inicialmente implantados em seus permetros (asperso), enquanto, no Maria Tereza, o sistema de irrigao implantado foi o mesmo, apesar de seu tempo de mudana ser relativamente pequeno.
14. Deve-se levar em considerao as devidas distines metodolgicas existentes nos dois blocos de resultados, tais como: i ) diferentes tamanhos amostrais nas tabelas e; ii ) perodos distintos no primeiro bloco de resultados, nos anos de 2004 e 2003, e, no segundo, no ano de 1998.
100
TABELA 3 (Em %)
Sistemas de irrigao utilizados pelos colonos do Nilo Coelho e do Bebedouro

Nilo Coelho (2003)2 1a etapa 63,3 34,7 2,0 49 2a etapa 86,7 13,4 15 Total 68,8 29,7 1,6 64 0 95,2 4,4 0,4 252
Fonte
Sistema de Irrigao Gravidade Asperso Microasperso Gotejamento Total de entrevistados Gravidade Asperso Microasperso Gotejamento Total de entrevistados
Bebedouro (2004)1 98 2 100 88,2 11,8 17
Pesquisa de campo (2003/2004)1
Pesquisa Fade/UFPE (1998)2

1 2
Fonte: Franca (2004) e Costa (2003). Fonte: Sampaio e Sampaio (2004).
Com relao rea, o Relatrio Ater/DIPSNC (2002) aponta que, no Nilo Coelho, dos 10.111,01 hectares irrigados em 2002 pelos pequenos produtores, 61,61% da rea total era irrigada com asperso convencional; 32,37% com microasperso; 1,28% com gotejamento e, no restante (4,74%), so utilizados outros sistemas (canho, inundao, xique-xique etc.). No Bebedouro, de acordo com o Relatrio Ater/DIPIB (2003), dos 1.094,52 hectares explorados pelos pequenos produtores neste perodo, apenas em 148,64 ha era adotada a irrigao localizada (microasperso ou gotejamento), o que representava apenas 13,58% das reas irrigadas por estes, sendo praticamente todo o restante irrigado com a utilizao do mtodo por gravidade. De forma geral, baseado nos percentuais descritos, pode-se concluir que, no Nilo Coelho, os colonos esto incorporando mais rapidamente sistemas de irrigao modernos, inversamente ao que observado no Bebedouro, onde h um maior percentual de colonos utilizando sistema por inundao. Este fato relevante por demonstrar uma maior evoluo relativa na busca dos pequenos produtores do PISNC por tecnologias mais eficientes. Apesar disso, no se pode ignorar um fator importante que pode justificar, em parte, os resultados obtidos. Segundo Franca (2004), o modelo de irrigao implantado na fundao do projeto Bebedouro foi por gravidade, enquanto, no Nilo Coelho, os lotes foram distribudos com mtodos de irrigao por asperso (asperso convencional). No entanto, mesmo conhecendo-se este fato, que explica em parte os atuais mtodos utilizados pelos colonos nos distintos permetros, espantoso ver que, ainda em 2004, aps 36 anos, grande parte dos pequenos produtores do Bebedouro continuava utilizando o mtodo mais atrasado, com
101
consequncias negativas sobre os resultados ambientais e para a produtividade de suas propriedades.15 Inclusive, de acordo com o Relatrio Ater/DIPIB (2004), a utilizao desse mtodo era uma das principais queixas dos colonos desse permetro, sendo apontado como causa principal para essa realidade
a escassez dos recursos para custeio e investimento, dificultou avanos no sentido de mudanas no sistema de irrigao, (...) considerando fatores decisivos melhoria da eficincia da irrigao e eficcia dos resultados econmicos perseguidos pelos produtores (ATER/DIPIB, 2004, p. 5).
Analisando-se a tabela 4, pode-se notar que a grande maioria (97%) dos pequenos proprietrios no Bebedouro gostaria de mudar de sistema de irrigao. No entanto, os altos custos e a falta de recursos financeiros para instalao de um novo mtodo de irrigao acabam inviabilizando esta mudana. Segundo Heinze (2002), o valor a ser investido em sistemas de irrigao e nas culturas permanentes exige, em mdia, de US$ 8.000 a US$ 10.000 por hectare e, segundo o autor, poucos produtores tm como contrair esses emprstimos, devido sua baixa capacidade de endividamento (p. 32) e s elevadas garantias exigidas aos produtores. Por seu turno, no PISNC, observa-se que a maioria tambm no muda de mtodo ou sistema devido aos altos custos e/ou falta de recursos financeiros (69,4%). Contudo, tambm se observa que uma parte considervel dos entrevistados est satisfeita com os sistemas que utilizam (27,4%). Grande parte destes possui microasperso, sendo, portanto, bastante compreensvel seu contentamento, visto que utilizam o sistema considerado mais eficiente para a fruticultura no submdio do Vale do So Francisco (SOBEL e COSTA, 2005). Alm da falta de recursos financeiros, observa-se que vrios colonos no fazem uso de tecnologias mais modernas por no terem conhecimentos sobre elas. A tabela 5 expe dados sobre a utilizao de outros sistemas de irrigao e o treinamento para o sistema usado. No geral, os resultados mostram que houve pouca experimentao com outros sistemas de irrigao alm dos atuais utilizados pelos colonos. Logo, provvel que estes no apresentem conhecimento tcnico de como manusear outros sistemas. Entretanto, observa-se, na mesma tabela, que parte considervel dos colonos (56,9%) recebeu treinamento sobre o sistema atualmente utilizado, sendo 95,8% destes oferecidos por rgo oficial.
15. Segundo Ater/Dipib (2003), esta utilizao de sistema de irrigao inadequado, acaba gerando uma perda mensal na distribuio de gua no Bebedouro equivale a um volume suficiente para irrigar 150 hectares no mesmo perodo. E esse descontrole da gua consumida pelos produtores familiares tem contribudo para que os pequenos produtores apresentem elevados ndices de inadimplncia no pagamento da tarifa de gua.
102
TABELA 4
Razo para no utilizar outros recursos tecnolgicos

Bebedouro (2004)1 No Alto custo e falta recursos financeiros Consideram o atual sistema ideal3 No souberam responder Total
1 2 3
Nilo Coelho (2003)2 1a etapa No 30 15 2 47 % 63,8 31,9 4,3 100 2a etapa No 13 2 15 % 86,7 13,3 0 100 No 43 17 2 62 Total % 69,4 27,4 3,2 100
Motivo
% 97 0 3 100
97 3 100
Fonte: Franca (2004). Fonte: Pesquisa de campo Fade/UFPE (2003). Esta pergunta no foi feita para os produtores do Bebedouro.
TABELA 5 (Em %)
Utilizao de outros sistemas de irrigao e treinamento sobre o sistema usado (1998)

Item Bebedouro 0 46,2 Nilo Coelho 6,0 56,8 97,2 Total 5,5 56,9 95,8
Utilizou outro sistema Recebeu treinamento Treinamento oficial

Fonte: Sampaio e Sampaio (2004).
Analisando-se separadamente os permetros, observa-se que, no Nilo Coelho, 6% dos colonos j fizeram uso de outros sistemas de irrigao, e 56,8% receberam treinamento sobre o sistema utilizado, enquanto, no Bebedouro, estes percentuais so de 0% e 46,2%, respectivamente. Alm disso, observa-se que, na grande maioria, os treinamentos recebidos pelos colonos foram concedidos por rgos oficiais 97,2% no Nilo Coelho e dados no disponveis para o Bebedouro. Com base nestes valores, pode-se concluir que, apesar de o treinamento reforar o conhecimento tcnico e a utilizao do atual sistema pelo colono, parece no estimular a experimentao ou adoo de sistemas mais modernos (SAMPAIO e SAMPAIO, 2004). A partir das informaes obtidas, pode-se afirmar que nem sempre por falta de vontade, viso empreendedora ou capacidade tcnica que os colonos deixam de implantar sistemas mais eficientes em suas propriedades. Na pesquisa de campo efetuada em 2003 no PISNC, os colonos que pretendiam substituir a tecnologia de irrigao apontaram como razes para a no mudana: i) falta de condies financeiras; ii) dificuldade de se obter emprstimos, devido burocracia (necessidade de fiador, bens para penhora, excesso de documentos) e altos juros cobrados; e iii) ausncia de conhecimento tcnico sobre qual seria o melhor sistema. A pesquisa de campo realizada por Franca (2004) com os colonos do Bebedouro
103
apontou que a falta de crdito era o principal fator inibidor da modernizao de suas propriedades (68%), seguida pela falta de conhecimento tcnico com relao a tecnologias mais avanadas de irrigao (22%). Portanto, pode-se concluir que, caso os colonos, em ambos os permetros, tivessem condies financeiras de efetuar a troca e/ou qualificao tcnica para manusear sistemas mais modernos, a mudana de tecnologia de irrigao j teria ocorrido.
4.3 Tempo de permanncia e faixa etria dos colonos nos permetros
Devido a uma srie de fatores (econmicos, pessoais, naturais etc.), os pequenos produtores so, muitas vezes, obrigados a se desfazer de suas propriedades aps determinado perodo. Na tabela 6, pode-se observar o perodo mdio de permanncia dos colonos nos permetros em estudo, alm da mdia de idade destes. Para formulao desta tabela, assim como exposto nas tabelas 2 e 3, foram extrados dados de trs fontes diferentes, separando a anlise em dois blocos. Vale salientar que, apesar dos clculos sobre rotatividade serem de difcil mensurao uma vez que a implantao e o assentamento dos colonos nos permetros, principalmente no Nilo Coelho (duas etapas), ocorreram de forma gradativa , pelos dados da tabela 6, possvel se ter uma ideia da rotatividade dos colonos nos projetos estudados.
TABELA 6
Distribuio dos colonos por tempo de trabalho no lote dos permetros Bebedouro e Nilo Coelho (2004, 2003 e 1998)
Fonte Tempo de trabalho Mdia de idade (em anos)
4
Bebedouro 22,13 36 61,47 53,82

3
Nilo Coelho 1 etapa

a
2a etapa 41,71 5,29 6 88,17 -
Total 45,94 50,51 10,71 14 76,50
47,18 14,53 19 76,47 -
Pesquisa de campo (2004 Tempo dos primeiros assentados no momento da pesquisa de campo (em anos) e 2003)1 Mdia de permanncia/tempo dos primeiros assentados (em %) Mdia de idade (em anos)4 Fade/UFPE (1998)2 Mdia de permanncia (em anos) Tempo dos primeiros assentados no momento da pesquisa de campo (em anos) Mdia de permanncia/tempo dos primeiros assentados (em %)
1 2 3
Mdia de permanncia (em anos)3
18,25 30 60,83
Fonte: para dados do Bebedouro, Franca (2004), e, para dados do Nilo Coelho, Costa (2003). Fonte: Sampaio e Sampaio (2004). procedimento para calcular a mdia de anos de permanncia nos permetros irrigados foi a multiplicao da mdia entre O os intervalos de anos com a frequncia para cada intervalo, obtido junto s fontes indicadas, somando seus resultados e dividindo por 100. O procedimento para calcular a mdia de idade foi multiplicar a mdia entre os intervalos de anos com frequncia para cada intervalo, somando seus resultados e dividindo por 100. Exemplo para Nilo Coelho: [(3 x 7,9 + 8 x 30,7 + 13 x 60,6 + 18 x 0,8)/100].
4
104
Expostas as limitaes, observa-se que os projetos implantados mais recentemente apresentam colonos com uma mdia de idade menor em ordem crescente: Maria Tereza, Nilo Coelho e Bebedouro. Este fato j era esperado, visto que, como aponta a tabela 6, os projetos mais antigos possuem colonos que l esto h mais tempo, assim, a tendncia de que estes sejam mais velhos, fato que pode implicar em vrios desdobramentos para sua produo. Primeiramente, a elevada mdia de idade faz com que estes produtores estejam mais prximos de se aposentar, ou seja, seu vigor, no geral, menor que o dos mais novos. Alm disso, por j estarem mais velhos, dificilmente se encontram dispostos, nessa fase da vida, a mudar de mtodo, visto que j tm muita experincia e habilidade no manejo do mtodo por inundao. Analisando o perodo mdio de permanncia dos colonos nos permetros, observa-se, utilizando a primeira base de dados, que este de 5,29 anos na 2a etapa do Nilo Coelho e de 14,53 anos na 1a etapa, valores estes que equivalem, respectivamente, a 88,17% e 76,47% do perodo no qual foram assentados os primeiros colonos nestes permetros at o ano da pesquisa de campo.16 No Bebedouro, constata-se que a mdia de anos de permanncia dos pequenos agricultores maior (pouco mais de 22 anos). No entanto, com relao ao tempo de funcionamento do permetro, at o momento da pesquisa de campo (implantao do permetro em 1968 e pesquisa de campo em 2004, ou seja, 36 anos), os colonos l se encontram por um tempo relativo menor, ou seja, o equivalente a 61,47%. Utilizando os dados da Fade/UFPE, observa-se uma mdia de permanncia de 18,25 anos para os colonos do Bebedouro, em 1998, enquanto, para Nilo Coelho, a mdia cai para 10,71 anos. No entanto, observa-se que o perodo de permanncia relativa est muito prximo do obtido anteriormente, ou seja, os colonos de Bebedouro esto em seus permetros por um perodo relativo menor (o equivalente a 60,83% do perodo de implantao), enquanto os colonos do Nilo Coelho l se encontram h cerca de 76,50% do perodo de sua implantao.17 A princpio, pode-se apontar alguns pontos que afetam a dinmica do nmero de colonos em ambos os permetros. Segundo Brito (1995), apesar de a concepo pretendida na construo dos permetros no polo ser a de inserir o pequeno produtor de forma dinmica no mercado, a execuo dos projetos no obedeceram a esta filosofia. Ou seja, passada a euforia inicial da construo dos permetros,
16. Segundo Silva, Souza e Barreto (1995), os primeiros assentamentos ocorreram entre os anos de 1982 e 1986, na primeira etapa do projeto Nilo Coelho. No entanto, dados do mesmo autor apontam que, at 1984, apenas 2% dos colonos haviam sido assentados, j que, apenas a partir deste ano, que foi, de fato, disponibilizada infraestrutura de irrigao pblica nos assentamentos. J na segunda etapa, apesar de sua construo ter sido finalizada em 1996, os primeiros assentados s foram contemplados em 1997, seguindo-se o assentamento at o ano de 1999 (DIPSNC, 2005). Por estes fatores, foram tomados como base de clculos para a tabela os anos de 1984 e 1997, respectivamente, para as duas fases do projeto. 17. Lembrando que os dados disponveis em Sampaio e Sampaio (2004), referentes pesquisa Fade/UFPE de 1998, esto agregados, no sendo possvel discriminar em qual das etapas se localizavam os entrevistados.
105
no foi dada a devida ateno aos colonos, principalmente aps as emancipaes no final dos anos 1980.18 Segundo a autora, os colonos receberam do governo apenas os lotes com equipamento para irrigar, sem o necessrio acompanhamento tcnico e financeiro. No entanto, sabe-se que, para produzir de forma competitiva, necessrio capital e capacidade tcnica, naturalmente mais acessveis aos grandes e mdios empresrios, de modo que a vantagem financeira destes maior. Aliado a estes fatores, importante frisar que o mecanismo de doao de terras para o colono pelo Estado permitia a flexibilidade deste fator, gerando condies ao colono de vender seus lotes quando bem lhes conviesse (GRAZIANO DA SILVA, 1989). Pelas razes apresentadas, boa parte dos colonos enfrenta grandes dificuldades para produzir no polo, resultando na venda de seus lotes para as empresas, o que reduz a quantidade de colonos originais nos permetros e amplia concentrao de terra. Vale, no entanto, salientar divergncias em torno das concluses anteriores. Dadas as condies pr-permetros de irrigao, os que defendem a poltica implementada no polo afirmam que os investimentos observados deram condies para que os pequenos produtores mais qualificados se inclussem de forma competitiva nos mercados. Mellet (1995) concorda com este ponto de vista, afirmando que os permetros irrigados no trouxeram benefcios apenas para os grandes proprietrios de terra. Graziano da Silva (1989) segue a mesma linha de raciocnio:
O assentamento de colonos cria oportunidades para que famlias de trabalhadores rurais (...) tenham acesso terra em condies excepcionais. Alm do acesso terra, os projetos pblicos de irrigao oferecem aos irrigantes uma assistncia quase total, uma vez que proporcionam, alm da infraestrutura especfica para irrigao, moradia, escola, posto de sade, assistncia tcnica e creditcia (p. 106).
No mesmo sentido, Sampaio e Sampaio (2004) acreditam no sucesso dos permetros, afirmando ser esta uma das grandes experincias brasileiras de distribuio de renda, por meio de distribuio de terras habilitadas produo irrigada. Para estes autores, as sucessivas crticas dos eternos insatisfeitos so pueris (p. 48). Portanto, apesar de nmero expressivo de pequenos produtores se apresentar em pssimas condies financeiras, no correto generalizar esta situao para todo o polo. Em estudo sobre a renda dos colonos da microrregio, Sobel (2005) observa que h um elevado grau de heterogeneidade entre os colonos do polo, ou seja, nem todos os colonos dos permetros esto em pssimas condies financeiras, j que uma parte considervel destes vive de forma bastante satisfatria, destacando-se aqueles que conseguiram se organizar por meio de cooperativas.
18. Como afirma Graziano da Silva (1989), o processo emancipatrio significou o abandono total do princpio social da atuao estatal nos permetros.
106
Analisando-se especificamente cada permetro, observa-se que o menor perodo de permanncia dos colonos do Bebedouro (com relao ao tempo de implantao do permetro) pode mostrar que, neste, a poltica de ocupao de terras foi menos criteriosa, auxiliando na excluso dos pequenos irrigantes de suas terras. Ou seja, apesar de ambos os permetros disporem de semelhante infraestrutura para irrigao e de servios de assistncia tcnica, no Bebedouro, por ser o primeiro permetro implantado a servir como laboratrio para implantao dos seguintes, provvel que tenha havido um maior nmero de equvocos nas polticas de ocupao dos lotes, alm de pior qualidade dos servios de auxlio ao colono, quando comparado aos permetros que lhe sucederam. No Nilo Coelho, contudo, dada experincia obtida com os permetros anteriores, foi possvel: i) corrigir uma srie de erros cometidos na poltica de ocupao de terras19 de outros permetros; e ii) melhorar os servios de assistncia ao colono. Alm disso, Brito (1995) aponta as facilidades oferecidas pelo governo federal aos pequenos produtores deste permetro (PISNC) visando sua conservao nos lotes: i) autorizao de trabalho no lote por um perodo de dois anos para adaptao; e ii) prazo de 10 anos para pagamento, com cinco anos de carncia, caso o colono decidisse comprar o lote aps o perodo de adaptao. Adicionalmente, no se deve esquecer que, pelo fato de o Bebedouro ser um permetro bem mais antigo, torna-se mais difcil para os proprietrios originais permanecerem em suas terras por trs razes primordiais: i) maior tempo possvel para mudanas de planos dos produtores originais ou dos seus respectivos sucessores; ii) menor dinamismo econmico da microrregio na dcada de 1970 quando comparado a meados de 1980 poca na qual foi implantada o Pisnc e fins da dcada de 1990, quando foi implantada sua 2a etapa; e iii) maior dependncia por parte de seus colonos ao paternalista do Estado (principalmente se comparado 2a etapa, que j nasceu em um permetro emancipado), estando, portanto, menos aptos a enfrentar o processo de emancipao dos permetros. Ou seja, no Permetro Nilo Coelho, muitos dos que ali se instalaram, via distribuio de lotes por parte do governo, continuavam em suas terras, j que: i) o tempo entre o incio das operaes e a pesquisa de campo era relativamente pequeno; ii) foram assentados num perodo no qual a microrregio j se encontrava em forte processo de crescimento e com forte infraestrutura produtiva voltada agricultura irrigada, podendo, assim, inserirem-se mais facilmente no mercado; e iii) tiveram um menor perodo de tempo de dependncia do poder pblico, adaptando-se, portanto, de forma relativamente mais fcil emancipao dos permetros.
19. Por exemplo, estes dispuseram de sistema de irrigao mais modernos (asperso), quando comparados aos colonos do Bebedouro (gravidade), apresentando, assim, vantagens competitivas. Desta forma, Bebedouro fica mais vulnervel concorrncia.
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Por fim, vale salientar que, apesar de a Codevasf estabelecer que a preferncia na aquisio de lotes nos projetos deveria ser dada aos pequenos produtores desalojados que cumprissem os critrios pr-determinados,20 segundo as normas de seleo dos irrigantes, muitos colonos conseguiram adquirir os lotes devido a indicaes de padrinhos polticos, em desobedincia ao estabelecido, como constataram Brito (1995) e Graziano da Silva (1989). Isso resultou na distribuio de lotes a colonos sem nenhum conhecimento sobre agricultura (eram pedreiros ou marceneiros, por exemplo) e que, no tendo assistncia e capacitao adequada, ficaram em pssimas condies econmicas e de eficincia.21 As tabelas 7, 8 e 9 demonstram claramente a falta de condies tcnicas para manusear propriedades que utilizam irrigao por parte dos pequenos produtores no momento em que estes adquiriram seus lotes. No permetro Bebedouro, a grande maioria trabalhava com cultura de sequeiro (72%) ou em empresas privadas (16%) e nunca havia tido experincia com irrigao (tabela 7). Esta distribuio de lotes ocorreu visando diminuir o xodo migratrio do Nordeste para o Sudeste; foi, portanto, priorizada a insero de agricultores familiares que viviam nas reas de sequeiro e vazante, tanto de Pernambuco como da Bahia. Em consequncia, dos 100 entrevistados por Franca (2004), apenas dez apresentavam, aparentemente, condies iniciais para gerenciar uma propriedade agrcola com irrigao.
TABELA 7
Conhecimento tecnolgico e de aperfeioamento dos produtores no Bebedouro antes de adquirirem a propriedade (2004)
Situao profissional Trabalhavam em reas de sequeiro, sem qualquer experincia em irrigao Funcionrios de empresas privadas, sem qualquer experincia em irrigao Vieram de rgos pblicos e receberam treinamento em irrigao Foram orientados por algum da famlia J possuam cursos de tcnicos agrcolas Total
Fonte: Franca (2004).
Nmero 72 16 07 03 02 100
No Nilo Coelho, a situao era bem diferente (tabelas 8 e 9). Em 1995, 63% dos 60 pequenos agricultores em piores condies financeiras deste permetro j tinham alguma experincia prvia com agricultura irrigada antes de obterem os lotes, e 82% trabalhavam com agricultura. Logo, apesar de no se exigir que o colono apresentasse experincia prvia com irrigao para receber o lote, observa-se
20. Os critrios eram os seguintes: i ) grau de escolaridade (no mximo curso primrio); ii ) capacidade de trabalho com agricultura; iii ) assimilao de tcnicas mais sofisticadas de agricultura; e iv ) comportamento comunitrio (BRITO, 1995). 21. Segundo Heinze (2002), essa ausncia de capacitao de boa parte da mo de obra assentada nos permetros de Petrolina foi tambm observada em outros polos irrigados do Nordeste. Graziano da Silva (1989) tambm aponta para a seleo de colonos seguindo interesses polticos em outros permetros implementados no Nordeste.
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que, no Nilo Coelho, grande parte dos colonos possua melhores condies prvias para administrar uma propriedade que disponibilizasse de tecnologia de irrigao.
TABELA 8
Produtores de Nilo Coelho que possuam experincia com agricultura irrigada (1995)
Sim 63%
Fonte: Silva, Souza e Barreto (1995).
No 37%
TABELA 9
Ocupao anterior dos colonos do Permetro Nilo Coelho (1995)

Agricultura 82%
Fonte: Silva, Souza e Barreto (1995).
Comrcio 2%
Indstria 9%
Servio 7%
O relato de um pequeno produtor e lder de uma associao de moradores no Permetro Nilo Coelho permite um bom resumo deste item:
Eu cheguei aqui [no Permetro Nilo Coelho] no ano de 1984. Na ocasio, eu era servente de pedreiro. S que, naquela poca, mesmo sendo servente de pedreiro, carpinteiro, lavrador etc., a gente tinha condies de produzir, porque a gente tinha uma estrutura que dava condies. Ns tnhamos disposio assistncia tcnica, assistente social etc., e tnhamos, tambm, o principal: o financiamento para a produo. Mas, devido s transformaes no Polo e ao despreparo do prprio colono no gerenciamento e na administrao dos lotes, poucos daqueles produtores conseguiram permanecer nas suas terras (...). A realidade hoje que grande parte dos que foram aqui assentados no se encontram mais, pois venderam seus lotes. Inclusive a maioria acabou voltando depois para ser trabalhador rural.
Portanto, de forma geral, observa-se uma tendncia de crescimento do nmero de vendas de lotes. Entretanto, entre os colonos que a se encontravam, os do Nilo Coelho apresentavam melhores condies de obter xito nos seus negcios, pois eram mais bem preparados para trabalhar com irrigao. Este fato pode explicar o menor nmero relativo de agricultores a se desfazer de seus lotes.
4.4 Nmero de empregados e qualidade do emprego
Os colonos do Polo Petrolina-Juazeiro, apesar de apresentarem caractersticas bastante diversificadas, podem ser definidos como agricultores que estruturam suas atividades produtivas dentro de uma organizao familiar. Deste modo, na microrregio, dentro destas unidades de produo, os membros da famlia do produtor representam cerca de 50% da mo de obra utilizada nas propriedades, ficando os 50% restantes, portanto, vinculados contratao de mo de obra assalariada (MARINOZZI e CORREA, 1999).
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Para Sampaio (1999), os colonos do polo apresentam a capacidade de criar 0,42 empregos diretos por hectare, considerando-se apenas as atividades exclusivamente ligadas a uma determinada cultura (coeficiente tcnico especfico), e 1,00 emprego direto por hectare, quando consideradas atividades mais gerais, tais como as de melhoria de infraestrutura da propriedade e de manuteno das benfeitorias e equipamentos etc. (coeficiente tcnico geral).22 Com base nestes coeficientes, procurou-se estimar, para os permetros estudados, a quantidade total de empregos criados no ano de 2004 e o nmero mdio de empregos diretos gerados por colonos no mesmo ano.
TABELA 10
Estimativa de criao de empregos diretos para as pequenas propriedades nos Permetros Irrigados Nilo Coelho e Bebedouro, segundo diferentes hipteses sobre coeficientes (2004)
Coeficientes tcnicos especficos Permetro Bebedouro Nilo Coelho 1a etapa 2a etapa Total Total de empregos diretos gerados1 290,4 3.969,0 1.055,0 5.024,0 Empregos diretos gerados por colono2 1,85 2,61 1,94 2,43 Coeficiente tcnico geral Total de empregos Empregos diretos diretos gerados1 gerados por colono2 691,5 9.449,9 2.511,8 11.961,7 4,40 6,22 4,63 5,80
Fonte: Sampaio (1999). Multiplicaram-se as reas irrigadas dos respectivos permetros (tabela 1) com os coeficientes tcnicos obtidos por Notas: 1 Sampaio (1999).
2
ividiu-se o total de empregos diretos gerados pelo nmero de lotes ocupados por colonos para os respectivos D permetros (tabela 1).
Obs.: O coeficiente tcnico especfico de 0,42, enquanto o coeficiente tcnico geral de 1,00.
Os resultados da tabela 10 deixam claro que o permetro que gerou maior nmero de empregos foi o Nilo Coelho, principalmente por apresentar comparativamente uma maior rea irrigada destinada a colonos (tabela 1). Ainda com relao mdia de empregos diretos gerados por cada pequena propriedade, os resultados se apresentam maiores no Nilo Coelho, com destaque para a 1a etapa, para ambos os coeficientes. Uma das razes para tal resultado est no fato de que, no Nilo Coelho, so utilizados mtodos mais modernos, impondo aos produtores maior necessidade de mo de obra assalariada. No entanto, em ambos os permetros, mostra-se evidente a necessidade, por parte dos colonos, de empregar mo de obra para algumas atividades de sua produo. Portanto, com base nestes resultados, observa-se que, apesar de os colonos utilizarem como base de
22. Dados extrados dos seis permetros de irrigao em funcionamento no polo em 1998. A implementao mais contundente da fruticultura irrigada (cultura permanente) em detrimento da cultura de sequeiro (culturas temporrias), nos ltimos anos, pode ter contribudo para que os coeficientes tenham variado positivamente. No entanto, este aumento esperado do coeficiente pode ser compensado pela diminuio do emprego resultado do aumento de produtividade observado no polo (SOBEL e COSTA, 2005). Deste modo, estes valores podem ser considerados como uma boa estimativa quanto capacidade de criao de emprego pelos colonos do polo.
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sua produo a mo de obra familiar, tambm se emprega uma grande quantidade de trabalhadores, com efeitos positivos para a economia da microrregio. No entanto, pode-se afirmar que os permetros possibilitam no s impactos positivos na quantidade de empregos diretos criados, mas tambm uma forte melhoria na qualidade destes empregos. Isto porque o aumento de produtividade em quilograma por hectare, por safra e por ano (kg/ha/safra e kg/ha/ano) , oferece condies para uma intensificao no uso da terra. Isto causa um impacto altamente positivo sobre a mo de obra, aumentando sua demanda e reduzindo, consequentemente, sua sazonalidade, ao possibilitar a utilizao da terra em perodos que, no fosse a irrigao, estaria em entressafra (MAFFEI e SOUZA, 1987).
TABELA 11
ndice de sazonalidade dos colonos nos permetros Nilo Coelho e Bebedouro (1998)1
Permetro Bebedouro Nilo Coelho Mdia para os permetros
Fonte: Fade/UFPE (1998 apud SAMPAIO e SAMPAIO, 2004). Nota: Coeficiente de variao do trabalho temporrio mensal.
ndices 0,25 0,11 0,11
Para comparar a sazonalidade da agricultura irrigada entre os permetros, Sampaio e Sampaio (2004) construram um ndice de sazonalidade, o qual, na verdade, segundo os autores, o coeficiente de variao do trabalho temporrio mensal.
Entende-se, por conseguinte, que capta a sazonalidade para o trabalho temporrio, ficando entendido que a menor expresso dos temporrios na fora de trabalho total o maior indicativo de menor sazonalidade na agricultura irrigada. (p. 108)
Logo, de acordo com os dados da tabela 11, o ndice para os colonos do Bebedouro bastante superior ao observado no Nilo Coelho e na mdia de todos os permetros do polo. Deste modo, pode-se concluir que h uma maior quantidade relativa de trabalhadores contratados por colonos no PISNC, e estes se apresentam mais fixos nos seus postos de trabalho, j que o grau de sazonalidade neste permetro menor que no Bebedouro. Este resultado pode ser explicado pela necessidade de relaes trabalhistas mais avanadas entre colono e empregado no Nilo Coelho, fruto da utilizao de mtodos de irrigao relativamente mais modernos.23
23. Segundo Graziano da Silva (1989), a utilizao de mtodos de irrigao mais modernos impe tambm relaes de trabalhos mais modernas, nisto que a mo de obra contratada apresenta um certo grau de capacitao tcnica mais avanada.
111
4.5 Destino da produo e organizao social
A demarcao das vendas por rea permite delimitar a abrangncia dos mercados para a produo do Polo Petrolina-Juazeiro e comparar o comportamento dos colonos e sua orientao distinta por permetro. Foram selecionadas algumas culturas, passveis de comparao interpermetros, visando analisar os mercados atingidos por seus colonos (tabela 12). De acordo com os dados da tabela 12, observa-se que o mercado nacional mais importante que o exterior para os colonos de ambos os permetros. Para Sampaio e Sampaio (2004), este fato no surpreende, dado o enorme mercado consumidor existente no pas para frutas tropicais. Desta forma, o mesmo autor classifica como leiga a imprensa, que vem destacando a importncia das exportaes como principal destino da produo dos colonos do polo. Entretanto, h que se registrar que, mais recentemente, ainda que sem dispor dos dados agregados, novos mercados internacionais vm sendo conquistados, aumentando o peso das exportaes nas vendas originrias do polo.
TABELA 12
Distribuio das vendas dos colonos do Bebedouro e do Nilo Coelho, por regio (1998)
Culturas Uva Manga Banana Coco Feijo Permetro Bebedouro Nilo Coelho Bebedouro Nilo Coelho Bebedouro Nilo Coelho Bebedouro Nilo Coelho Bebedouro Nilo Coelho Norte 0,00 2,35 0,00 0,00 0,00 0,61 0,00 0,00 0,00 Nordeste 99,89 70,18 100,00 84,51 100,00 91,19 32,19 100,00 100,00 Sul 0,00 17,38 0,00 10,32 0,00 0,00 18,29 0,00 0,00 Sudeste 0,11 1,41 0,00 5,18 0,00 8,20 49,53 0,00 0,00 Centro-Oeste 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 Exterior 0,00 8,69 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Fonte: Fade/UFPE (1998 apud SAMPAIO e SAMPAIO, 2004).
Os mercados mais importantes de destino dos produtos cultivados pelos colonos dos permetros irrigados estudados so os principais centros consumidores da prpria regio Nordeste, seguido das regies Sudeste e Sul. Praticamente toda a produo do Bebedouro voltada para o mercado nordestino. Por sua vez, os colonos do Nilo Coelho, apesar de tambm concentrarem maior parte de suas vendas no Nordeste, conseguem atingir mercados extrarregionais, com destaque para a venda de coco para o Sudeste, e internacionais, a exemplo da uva. Outra questo destacada por Sampaio e Sampaio (2004) refere-se remunerao do produtor, dependendo se a produo vendida no mercado
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interno ou externo. Segundo o autor, os produtores que vendem seus produtos ao mercado externo conseguem melhor renda, elevando assim suas receitas. No entanto, segundo Brito (1995, p. 45), os pequenos agricultores enfrentam grandes dificuldades (...) para comercializar sua produo. Isso facilitado para aqueles produtores que se organizam em cooperativas e associaes, visando atingir os mercados mais exigentes, apoderando-se, desta forma, de maior margem de lucros. Nesse sentido, observa-se que os colonos do Nilo Coelho se encontram bem mais organizados quando comparados aos colonos do Bebedouro. Analisandose quatro cooperativas de pequenos produtores que se destacam no polo (CAJ, Aprovale, Coopexvale e Coopexfruit), pode-se observar, de acordo com dados da tabela 13, que apenas trs pequenos produtores do Bebedouro so cooperados, contra 78 do Nilo Coelho.
TABELA 13
Principais cooperativas de pequenos produtores do Polo Petrolina-Juazeiro e seus respectivos nmeros de associados, por permetro (2006)
Cooperativas/ Associaes CAJ Aprovale Coopexvale Coopexfruit Total Sede Juazeiro Petrolina Petrolina Petrolina Sede Total 80 21 32 9 142 Nilo Coelho 1a etapa 15 15 25 9 64 2a etapa 8 3 3 0 14 Total 23 18 28 9 78 Bebedouro 1 0 2 0 3 Outros permetros 56 3 2 0 61
Fonte: informaes obtidas pelos autores junto s prprias cooperativas.
Alm disso, foram identificadas, no permetro Nilo Coelho, experincias associativas de produtores de relativo sucesso (tabela 14). Por exemplo, no PISNC, existem nove associaes de produtores/moradores, enquanto, no Bebedouro, no h nenhuma. Entre estas nove associaes, foram obtidas informaes sobre cinco delas. Observa-se que estas ainda no conseguiram obter um grau de organizao satisfatrio, j que a maioria ainda no chega a atuar de forma conjunta, principalmente na comercializao dos bens. No entanto, elas esto se capacitando para atuao mais intensiva, por meio de venda de bens, compra de insumos, busca de financiamento etc. de forma conjunta.

TABELA 14
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Grau de organizao das associaes de produtores do Permetro Irrigado Senador Nilo Coelho (2006)
Associao N3 N4 N5 N6 N7 Ano de fundao 1986 1993 2000 2003 No de associados 26 98 15 42 65 Principais produtos uva/manga acerola uva goiaba/manga goiaba Grau de organizao Vendas individuais e vendas coletivas em implantao As vendas so feitas para empresas que, por sua vez, exportam A negociao para exportao feita conjuntamente, mas as vendas so feitas individualmente por produtor Vendas individuais e vendas coletivas em implantao Vendas individuais e vendas coletivas em implantao
Fonte: Informaes obtidas pelos autores junto s cooperativas.
No Bebedouro, formalmente, com relao organizao de seus produtores, o que se observa um retrocesso, j que, em 2002, foi fechada a nica cooperativa que funcionava no permetro: a Cooperativa Agrcola Mista do Projeto de Irrigao de Bebedouro (CAMPIB). Fundada em 1968, esta cooperativa chegou a ser considerada, por Lima e Miranda (2000) , a experincia de maior sucesso na organizao cooperativa entre os irrigantes do polo, por disponibilizar a seus scios crdito rural, mquinas e equipamentos, orientao tcnica produo, compra de insumos e comercializao da produo de forma centralizada etc. Segundo o relato de um agricultor familiar (apud FRANCA, 2004, p. 102),
a CAMPIB foi a melhor coisa que j aconteceu para ns agricultores do Projeto Bebedouro, pois, atravs dela, a gente tinha equipamento para trabalhar na terra, como vender nossa produo com garantia de recebimento. Ela foi uma verdadeira me para a gente.
Contudo, para disponibilizar a seus associados todos esses servios, a cooperativa sempre utilizou recursos pblicos. Ou seja, enquanto a ao paternalista do Estado existiu, a cooperativa foi bem-sucedida. A partir de fins da dcada de 1980, com a reduo do intervencionismo estatal, com forte reduo da inverso de recursos estatais cooperativa, abate-se sobre ela uma grave crise financeira, que culminou com seu fechamento em 2002.24 Com isso, os colonos do Bebedouro se sentiram abandonados pelo poder pblico, representado pela atuao da cooperativa, j que estes haviam construdo uma relao histrica de dependncia 25 (FRANCA, 2004). Hoje, entre as experincias de organizao
24. Inclusive, segundo Franca (2004), os dbitos contrados pelos agricultores por meio das cooperativas tornavam inadimplentes os antigos agricultores, scios da cooperativa, perante instituies financeiras, j que os emprstimos foram tomados de forma coletiva, sob fiana da CAMPIB. 25. A ttulo de curiosidade, interessante observar que, quando a CAMPIB ainda funcionava, os colonos criticavam bastante sua atuao. Por exemplo, em pesquisa feita por Correia et al. (1999) no Bebedouro, a maior parte dos colonos declarou que a assistncia tcnica e a comercializao feita pela cooperativa eram deficientes.
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de pequenos produtores, o que resta no Bebedouro a inteno da constituio de uma associao de produtores de uva. Vale registrar, ainda, que, segundo dados da Valexport (2007), entre as 42 empresas/cooperativas agregadas Valexport,26 16 esto sediadas no PISNC, e nenhuma no Bebedouro. Por sua vez, das 81 empresas/cooperativas do polo que esto devidamente certificadas no PIF,27 47 esto sediadas no PISNC (34 na 1a etapa e 13 na 2a etapa) e, novamente, nenhuma no Bebedouro. importante, no entanto, destacar duas limitaes aos dados acima expostos: i) algumas dessas cooperativas/empresas associadas Valexport ou certificadas no PIF, mesmo possuindo sede no PISNC, podem congregar, no seu quadro de associados, colonos do Bebedouro; e ii) o permetro Nilo Coelho rene um maior nmero de produtores que o de Bebedouro (tabela 1), sendo, deste modo, mais fcil quele agregar uma maior quantidade de produtores cooperados e certificados. De qualquer modo, acredita-se que todas estas informaes podem ser interpretadas como uma proxy, a evidenciar que os colonos do PISNC encontram-se mais bem organizados que os do Bebedouro. Para sanar possveis dvidas quanto a esse fato, em entrevista junto a consultores e tcnicos que trabalham na microrregio, foram unnimes as afirmaes de que, no Bebedouro, os produtores se encontram menos organizados quando comparados aos do Nilo Coelho. Segundo um consultor do Sebrae,
no Bebedouro, os produtores pararam no tempo e no espao. Por exemplo, o Bebedouro era o principal produtor de uva no Polo, mas, com o passar do tempo, enquanto outros produtores vinham evoluindo suas tecnologias, eles [os do Bebedouro]: i) no renovaram as videiras, tem videiras l com muitos anos de produo que j comeam a ver suas produtividades caindo; ii) no atualizaram os seus sistemas de irrigao, hoje eles ainda usam, na melhor das hipteses, asperso, em vez de micro e gotejo, etc. Ento diversos fatores colocaram o Bebedouro nesta situao, mesmo com a Embrapa dentro. Agora no meio da confuso existem alguns produtores muito bons l que realmente se destacam. Mas, no geral, esto perdidos no tempo.
Alm disso, a melhor capacidade de organizao dos produtores do Nilo Coelho se manifesta at mesmo no grau de organizao de seu Distrito de Irrigao, que apresenta relatrios mais completos sobre a realidade dos seus produtores, tcnicos mais atuantes etc., comparado ao Distrito do Bebedouro.
26. Criada em 1988, a Valexport (Associao dos Produtores e Exportadores de Hortigranjeiros e Derivados do Vale do So Francisco) desempenha um papel fundamental junto ao setor pblico e a organismos internacionais, visando remover os obstculos institucionais concernentes aplicao de mtodos de produo e insero do Vale no mercado externo de frutas. 27. A Produo Integrada de Frutas (PIF) representa um conjunto de tcnicas voltadas produo de alimentos de alta qualidade, utilizando tcnicas que busquem garantir o uso mnimo de produtos agroqumicos nas frutas. Alm do acompanhamento tcnico, o programa consiste numa etapa de auditoria, visando a expedio do Selo de Conformidade da Produo Integrada (VALEXPORT, 2007).
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Por todas essas razes ressaltadas, fica evidente que, de fato, o PISNC possui um melhor capital social 28 quando comparado ao do Bebedouro, fazendo com que seus colonos consigam alcanar mercados mais exigentes, por meio de cooperativas e associaes. Isto porque, como afirma Moyano (1999), as comunidades que se integram de forma mais slida em torno de um objetivo comum acabam alcanando as metas preestabelecidas com maior facilidade (no caso, comercializar junto a mercados mais exigentes). No entanto, ainda se observa que boa parte dos pequenos produtores, inclusive do Nilo Coelho, no fazem parte de cooperativas e associaes por duas razes bsicas: i) por v-las com desconfiana; e ii) por no apresentarem os pr-requisitos bsicos necessrios impostos pelas cooperativas, j que vem se exigindo dos associados a adequao a normas sanitrias e fitossanitrias cada vez mais rigorosas (por exemplo, PIF e EUROPGAP29). No entanto, ao mesmo tempo em que no fazem parte destas associaes, os mesmos colonos no apresentam capital suficiente para colocar, de maneira individual, sua produo nos mercados consumidores mais competitivos e exigentes. Deste modo, acabam tendo que vender aos atravessadores, constituindo-se, assim, um grave empecilho ampliao dos lucros dos pequenos agricultores do polo. Exatamente por isso que os produtores veem os atravessadores como um mal necessrio, pois, se, por um lado, os pequenos produtores perdem excedente pela relao com intermedirios, por outro, diminuem o risco de sua produo no ser escoada no mercado. Como afirma Franca (2004, p. 105), A presena dos compradores independentes, conhecidos como atravessadores, considerada, na viso dos produtores familiares, a salvao para a venda dos seus produtos, ou seja: dos males o menor. Desse modo, de forma geral, o que se pode concluir que o desenvolvimento da irrigao no polo ainda tem sido incapaz de adequar novas relaes entre pequenos produtores e mercado, mantendo, assim, as tradicionais relaes entre colono e capital comercial. Segundo Frana (s/d), grande parte deste problema se deve ao fato da assistncia e capacitao no polo serem realizadas com foco voltado para o processo de produo, deixando de lado outros aspectos importantes, tais como pesquisas de mercado, qualidade, promoo de produtos, definio de embalagens, marketing etc. Ou seja, as
28. De maneira bastante ampla, pode-se conceituar o capital social como sendo as caractersticas da organizao social (como, por exemplo, confiana, normas e sistemas) em torno de uma atividade produtiva local ou de algum objetivo especfico (por exemplo, visando a melhoria na educao, sade etc.) que facilitam as aes coordenadas e, assim, contribuem para aumentar a eficincia da sociedade (MOYANO, 1999). 29. O EUROPGAP (Euro Produce Working Group Good Agricultura Practices) uma certificao de qualidade dada a propriedades que possuem boas prticas agrcolas (bem-estar animal, responsabilidade social, respeito ao meio ambiente, sade e segurana dos funcionrios e qualidade do produto) e exigida por alguns consumidores europeus preocupados com a segurana alimentar (INDEPENDNCIA, 2006).
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polticas na regio acabaram priorizando as aes dentro da propriedade, ignorando o que se passa do outro lado da cerca, ou seja, as aes ps-colheita. Portanto, faz-se necessrio que as pesquisas e os investimentos realizados no polo contemplem esses fatores com maior veemncia e que, assim feito, sejam disseminados a todos os colonos, havendo, deste modo, maior possibilidade de insero dos pequenos produtores nos mercados mais exigentes.
5 CONCLUSES
De forma geral, observa-se que os colonos enfrentam grandes dificuldades para produzir e, em extenso, para comercializar sua produo. As dificuldades passam por questes relacionadas a crdito, educao, escoamento de produo, acesso assistncia tcnica e baixo grau de organizao. Entretanto, quando comparados os dois permetros aqui analisados, pode-se dizer que os produtores do Permetro Irrigado Senador Nilo Coelho apresentam melhores condies, com uma melhor escolaridade e mtodos de irrigao mais eficientes para a fruticultura na microrregio. Alm disso, ou como consequncia, no Permetro Nilo Coelho h uma maior coeso social por parte de seus produtores em torno da atividade frutcola, facilitada, inclusive, pelo maior nvel escolar observado neste permetro, fazendo com que seus colonos apresentem maiores possibilidades na obteno de sucesso em suas propriedades. No entanto, em todos os itens mencionados no artigo (gua, crdito, educao, organizao social, assistncia tcnica etc.), os dois permetros ainda enfrentam graves problemas. Desse modo, conclui-se que, ao produtor do polgono da seca, no basta o acesso gua, contradizendo, assim, um dos grandes mitos criados em torno das condies de pobreza dos agricultores do semirido nordestino. Outros requisitos devem ser assegurados para que estes produtores tenham condies de produzir e se inserir de forma competitiva nos mercados. No se pode, ainda, esperar que a construo da coeso social, que viabilize o pacto territorial necessrio para uma insero coletiva e mais vitoriosa nos mercados, ocorra espontaneamente. preciso incentivar, criar espaos de governana que garantam a participao democrtica de todos os segmentos sociais, realizando o diagnstico da realidade local e encaminhando suas reivindicaes aos governos estadual e federal. Dessa maneira, pode-se dizer que se estaria combinando aes de planejamento de cima para baixo com as de baixo para cima. Portanto, sem que se reduza o sucesso das polticas de desenvolvimento territorial na induo da construo de um arranjo socioprodutivo, necessria, por parte do Estado, atuao decisiva na constituio no financiamento de projetos identificados de maneira participativa pelos atores sociais locais.
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REFERNCIAS
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Intersetorialidade, autonomia e territrio em programas municipais de enfrentamento da pobreza: experincias de Belo Horizonte e So Paulo
Carla Bronzo *
A discusso parte de um marco analtico sobre as concepes de pobreza e suas implicaes em termos de estratgias e diretrizes de polticas. O artigo analisa dois programas municipais de enfrentamento da pobreza e busca identificar como eles incorporam, no seu desenho, as noes de intersetorialidade, autonomia e territrio, que a literatura indica como centrais para uma estratgia efetiva de incluso social. Palavras-chave: Pobreza; Incluso Social; Gesto Local; Intersetorialidade; Territrio/Autonomia.
INTERSECTORIALITY, AUTONOMY AND TERRITORY IN MUNICIPAL PROGRAMS TO FIGHT POVERTY: EXPERIENCES OF BELO HORIZONTE AND SO PAULO
The discussions starting point is ananalytical framework on the concepts of poverty and its implications in terms of strategies and policy guidelines. The article looks at two municipal programs to combat poverty and seeks to identify how they incorporate in their design the concepts of intersectoriality, autonomy and territory. These categories are indicated by the literature as central to an effective strategy for social inclusion. Key Words: Poverty; Social Inclusion; Intersectoriality; Territory; Autonomy.
Intersectorialidad, AUTONOMA Y TERRITORIOS EN PROGRAMAS MUNICIPALES PARA el afrontamiento a LA POBREZA: EXPERIENCIAS DE BELO HORIZONTE Y So Paulo
La discusin parte de un marco analtico respeto a los distintos conceptos de pobreza y sus implicancias en trminos de estrategia y retos de polticas. El artculo analiza dos programas locales de combate a la pobreza y evalua cmo incorporan, en su diseo, las nociones de transversalidad, autonoma y territorio, que la literatura indica como fundamentales en una estrategia efectiva de inclusin social. Palabras-clave: Pobreza; Inclusin Social; Intersectorialidad; Territorio; Autonoma.
* Professora e pesquisadora da Escola de Governo Paulo Neves de Carvalho, da Fundao Joo Pinheiro, Minas Gerais. Endereo eletrnico: carla.bronzo@fjp.mg.gov.br.
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Intersectorialit, autonomie, territoire et fin la pauvret en programmes municipaux: expriences des Belo Horizonte et So Paulo
Lapproche analytique a pour objectif comprendre les conceptions de la pauvret et leurs implications en matire de stratgies et directives de politiques. L article analyse deux programmes municipaux qui visent mettre fin la pauvret et tente reprer comment ils tiennent en compte dans leurs conception les notions d intersectorialit, dautonomie des individus et du territoire local, dont la literature met en relief comme centrales pour une stratgie effective d inclusin sociale. Mots-cls: Pauret; Inclusin Social; Intersectorialit; Territoire; Autonomie.
1 INTRODUO
Este artigo parte do pressuposto de que as maneiras de se definirem as condies de destituio e privaes humanas so mltiplas e cada uma representa uma delimitao do problema, o caracteriza sob determinadas perspectivas e a partir de distintas dimenses, e que isto tem implicaes para o desenho de polticas e para a definio de estratgias de interveno sobre a pobreza. Que princpios ou diretrizes devem ser levados em conta no desenho das estratgias de incluso, tendo como referncia a literatura sobre o tema? O objetivo distinguir e organizar as dimenses e categorias constantes da literatura examinada e analisar, a partir do quadro assim construdo, duas estratgias locais desenvolvidas em contextos metropolitanos, identificando como as noes de intersetorialidade, autonomia e territrio esto presentes no desenho das polticas. A ideia bsica consiste em sustentar que as categorias e os elementos identificados na literatura so fundamentais no desenho de estratgias efetivas de superao da pobreza; e, alm disso, mostrar alguns tipos de dificuldades que podem aparecer quando se tenta implementar de fato tais estratgias. No se trata, portanto, de uma avaliao sobre a efetividade e/ou eficcia das diferentes experincias, mas do contraste entre um quadro analtico com experincias concretas desenvolvidas no mbito municipal o Programa BH Cidadania, de Belo Horizonte (MG), e a estratgia de incluso social de So Paulo (SP).
2 determinantes da pobreza e limites das estratgias locais para seu enfrentamento
As formas mais flexveis e relacionais de gesto pblica local, aderentes s necessidades das pessoas, famlias e territrios, e desenvolvidas de forma mais integrada pelos diversos setores das polticas e nveis de governo, constituem
Intersetorialidade, autonomia e territrio em programas municipais de enfrentamento da pobreza
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estratgias potencialmente mais exitosas no enfrentamento da pobreza (Bronzo, 2005; Gom, 2004). Entretanto, importante ressaltar um ponto: a pobreza no pode ser totalmente equacionada no mbito local e nem por um conjunto especfico de polticas sociais, uma vez que as causas de sua produo e reproduo esto tambm conectadas s dinmicas e processos nos mbitos nacional e internacional e a diversos campos da poltica pblica, principalmente no que se refere s polticas econmicas (laborais, financeiras) e de natureza macroestrutural (como urbanizao, transporte e regularizao fundiria). Evidentemente, uma anlise consistente das estratgias de enfrentamento da pobreza no mbito das polticas pblicas deveria considerar com centralidade as questes relativas s causas estruturais da pobreza e da desigualdade e as especificidades da pobreza em pases na periferia do capitalismo. Certamente trata-se de um tema bastante denso, espinhoso, de difcil tratamento, cuja anlise envolveria questes relativas aos processos econmicos, demogrficos e urbanos. A literatura sobre o tema ampla e j bastante consolidada, e no convm reproduzir aqui o debate, visto que o foco do trabalho reside no exame de estratgias de gesto de polticas no mbito local. Isto coloca em segundo plano uma anlise sobre as polticas de cunho macroestrutural necessrias para se enfrentar o problema da pobreza e da desigualdade, em uma perspectiva mais histrica e estrutural. Na literatura sobre modelos de desenvolvimento, uma das respostas para a superao da pobreza o crescimento econmico, considerado a via mais direta para sua reduo. No entanto, a concepo de que crescimento econmico seria suficiente, por si s, para superar a pobreza, problemtica. Ao se analisar a trajetria de vrios pases, torna-se evidente a permanncia da pobreza, mesmo nos casos de crescimento econmico.1 Ainda que se evidencie a sua insuficincia, grande nfase tem sido dada estimativa das taxas de crescimento econmico necessrias para acabar com a pobreza. Esta a perspectiva dominante, embora se argumente, inclusive por meio das agncias internacionais, como o Banco Mundial, que devem ser identificados modelos de crescimento que levem em conta a desigualdade. No mbito do debate importa estabelecer, ainda numa viso estritamente econmica e individualizada, as relaes entre crescimento, desigualdade e pobreza, com evidncias de que o crescimento deve ser combinado com reduo da desigualdade, a fim de se produzirem efeitos na reduo da pobreza. Embora expandindo a concepo tradicional sobre crescimento econmico e desenvolvimento, esta abordagem estrutura-se sobre a mesma ordem e conjunto de preocupaes tradicionais do debate sobre pobreza e crescimento econmico.
1. Por exemplo, o relatrio de 2004 do Chronic Poverty Research Centre afirma que embora os indicadores de desenvolvimento humano tenham melhorado ao longo das ultimas duas dcadas, o gasto agregado per capita dos domiclios aumentou pouco na mdia, menos do que 50% , a despeito da recuperao econmica e crescimento positivo nos anos 1990. Em alguns pases, como o Peru, as taxas de pobreza aumentaram e o hiato da pobreza se ampliou paralelamente a um substancial crescimento econmico (p. 79. Traduo livre).
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A suposio que orienta esta perspectiva mais ou menos a seguinte: a pobreza resulta da no riqueza, crescimento gera riqueza, logo riqueza reduz pobreza, decorrendo da a estratgia baseada em crescimento econmico (Henriques, 2004, p. 65). O que parece efetivamente novo nos esforos recentes inserir-se nesta equao a varivel desigualdade, que intervm em tal processo de riqueza reduz pobreza, mas sem se abandonarem os pressupostos ou a orientao bsica deste conjunto de suposies. Na tentativa de explicitarem as relaes entre crescimento, pobreza e desigualdade, alguns autores desenvolvem simulaes a partir das quais afirmam que o caminho do crescimento econmico importante, embora lento, para o combate pobreza.2 A descoberta que a desigualdade social tem impactos profundos para o crescimento econmico e a reduo da pobreza. Os estudos empricos recentes mostram, ao contrrio do que se pensava de forma quase unnime, que pases com baixa desigualdade de renda apresentam altos ndices de crescimento econmico, e vice-versa, afirmando que a distribuio de ativos determinante, e no um mero resultado do crescimento. As evidncias empricas sugerem, portanto, que a distribuio inicial de ativos, principalmente capital humano, afeta o desempenho futuro de uma economia (BIRDSAL e LONDONO, 1997. Traduo livre). importante enfatizar-se que pobreza e desigualdade so fenmenos diversos, mas no Brasil tais fenmenos se sobrepem. Parte expressiva da pobreza no Brasil no est associada escassez de recursos, mas perversa estrutura de desigualdade na distribuio da renda. No Brasil, a renda per capita e o PIB per capita so de cinco a oito vezes superiores linha de indigncia e de trs a quatro vezes linha de pobreza (Henriques, 2004), o que permite afirmar: a distribuio mais equitativa dos recursos disponveis seria mais do que suficiente para eliminar toda a pobreza no pas (Barros et al., 2000, p. 20; Henriques, 2004). De acordo com os autores, para se entender a permanncia da pobreza no Brasil preciso que se considere a estrutura da desigualdade de renda. A busca de maior equidade deve ser o eixo central de uma poltica eficaz de enfrentamento da pobreza, pois sem se alterar de forma radical a estrutura de desigualdade vigente pouco pode ser feito para se modificar o cenrio de pobreza no pas. Ao se buscar analisar as causas da distribuio desigual de renda, tem-se a identificao de alguns de seus determinantes. Os primeiros fatores explicativos
2. De acordo com os autores, um crescimento de 4% ao ano (a.a.) de renda per capita por um perodo de dez anos reduziria a pobreza no Brasil em 12,5 pontos percentuais (p.p.); enquanto a reduo do grau de desigualdade ao nvel existente em Costa Rica (alterando o ndice de Gini de 0,60 para 0,46), por exemplo, seria suficiente para alcanar o mesmo resultado, mesmo na ausncia de crescimento econmico (Barros et al., 2000, p. 27-28). necessrio um longo perodo de crescimento econmico estvel para que se possa chegar ao mesmo resultado que uma alterao na estrutura de desigualdade provocaria. Uma estratgia eficaz de combate pobreza seria alterar um dos mais importantes determinantes da pobreza, que a desigualdade. Em 2005, a simulao feita utilizando o ndice de Gini do Uruguai (o menor da Amrica Latina) e sustenta que a reduo da desigualdade no Brasil ao valor existente no Uruguai seria suficiente para reduzir em 20% a pobreza, que passaria de 34% para 14% da populao (Henriques, 2004).
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referem-se s diferenas entre os indivduos, sejam elas natas (raa, gnero) ou adquiridas, como nvel educacional, por exemplo. Outro conjunto de fatores relaciona-se com os mecanismos e estruturas do mercado de trabalho, que agem sobre as caractersticas individuais, transformando-as em diferenas no rendimento do trabalho. A estrutura e dinmica dos mercados de capital, que definem acesso a crditos e seguros, tambm afetam a gerao de renda e sua distribuio. Os fatores demogrficos, que envolvem decises sobre fertilidade e formao de domiclios, constituem tambm um importante determinante da desigualdade de renda (Ferreira, 2000). A questo da distribuio e, por conseguinte, da desigualdade, complexa e no deve ser abordada de uma forma ligeira. Na literatura, o debate Fishlow-Langoni expressivo da controvrsia sobre a desigualdade de renda no Brasil e o papel da educao como um dos seus principais determinantes (Ferreira, 2000). A necessidade de se alterar a estrutura de desigualdades, para assim se reverterem as condies de pobreza, reconhecida na literatura. Entretanto, trata-se de uma estratgia de difcil efetivao, pela complexidade poltica, institucional e social. No ser aprofundado este debate, mas apenas se pontuar que, para uma abordagem estratgica da pobreza, deve-se considerar a possibilidade de polticas mais universais de proviso de bens e servios sociais, alm de estratgias redistributivas para reduo dos nveis de desigualdade. Alm da incorporao da temtica da desigualdade e da excluso na agenda pblica, tem-se o desafio de garantir as condies para sua implementao, o que pressupe alocao de recursos, alteraes no padro de financiamento, e condies institucionais e gerenciais para maior eficincia do gasto e maior efetividade das polticas implementadas.3 Forosamente, equacionar o problema da pobreza implica rever normas e padres de justia que orientam as aes distributivas em cada sociedade. Entretanto, sabe-se que tais questes extrapolam o mbito de atuao das polticas sociais, demandando solues de natureza macroeconmica, que no sero examinadas aqui. As polticas sociais encontram limites muito fortes concernentes a salrios, emprego e distribuio de renda, dinmicas do mercado de trabalho, e desenvolvimento urbano e rural , o que remete a outros conjuntos de polticas do Estado. As implicaes das polticas econmicas, de desenvolvimento, urbanas e de infraestrutura esto diretamente relacionadas com as situaes de pobreza e excluso e funcionam como barreiras ou, em caso de ausncia ou m qualidade dos servios, enquanto elementos potencializadores e perpetuadores destas mesmas condies de vulnerabilidade e destituio.
3. A reduo das desigualdades requereria a combinao de polticas estruturais redistributivas a partir da redistribuio de ativos, em particular, acelerao da educao, reforma agrria e acesso a crdito -, que tm impacto de mdio e longo prazos, com polticas redistributivas compensatrias como programas de renda mnima que corrigem temporariamente as desigualdades, a posteriori com impacto de curto prazo (Barros, Henriques e Mendona, 2000, p. 28).
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Como desenvolver polticas estratgicas e efetivas para superao da pobreza em um contexto caracterstico da periferia do capitalismo de desigualdade, precariedade e pobreza disseminada (frequentemente extrema)? A pobreza no residual e nem se apresenta como excepcional no contexto da maioria dos pases da Amrica Latina. O desafio colocar no centro o contedo distributivo do problema e envolver, no seu enfrentamento, no polticas isoladas e setoriais, mas sim o conjunto do sistema de polticas pblicas, outros atores e domnios para alm do Estado (como o mercado e a sociedade civil). O desafio demonstrar que a insero social no uma questo equacionvel somente pelas polticas sociais ou polticas de assistncia, mas que demanda intervenes orientadas para meios e causas estruturais, e no para as pessoas pobres. O objeto de interveno, neste caso, passa a ser a prpria sociedade. Trata-se de uma aposta e ainda de uma promessa, cuja viabilidade est condicionada, entre outros fatores: i) por uma coordenao mais articulada entre os diversos entes federativos; ii) por uma maior articulao entre polticas econmicas e sociais; e iii) por uma viso mais estratgica, dos diversos setores das polticas pblicas, sobre a pobreza e a questo social que ela manifesta (Cohn, 2004).
2.1 As concepes importam?
Detrs de cada estilo de poltica pblica siempre existe, en forma implcita o explcita, una determinada perspectiva terica, es decir, un modo especfico de ver las cosas. Una teoria, en sntesis, es un sistema de categorias de percepcin (Fanfani, 1991, p. 92).
A anlise dos diferentes enfoques ser aqui necessariamente simplificada e certamente no esgota o tratamento do tema. Mas, uma vez que o foco reside na identificao das categorias centrais presentes nas distintas concepes, e no na discusso dos fundamentos e limites das abordagens diversas sobre o tema, tal simplificao justificada. A suposio que as concepes sobre um problema ou fenmeno social influem e muito tanto na identificao dos pobres quanto no desenho de estratgias para o enfrentamento da pobreza. Cada concepo constri-se em torno de conceitos e pressupostos tericos fundamentais que orientam as metodologias de mensurao. As diferentes formas de mensurao que decorrem de cada enfoque tm implicaes para a identificao do universo da interveno, o que remete ao tema da focalizao (Laderchi, Saith e Stewart, 2003, p. 26). Os critrios de focalizao utilizados para definir o pblico legitimamente demandatrio das polticas esto diretamente relacionados com a concepo subjacente de pobreza. Quer dizer, os critrios, escolhas e unidades de anlise da focalizao decorrem de definies prvias sobre o que a pobreza e como ela deve ser caracterizada. Tambm
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estas definies trazem, de forma mais ou menos explcita, uma proposta de soluo para o problema. Partindo-se da identificao e anlise dos diferentes enfoques, tem-se, portanto, dois desdobramentos. Um remete diretamente ao problema da mensurao, da identificao de indivduos e famlias considerados pobres e distintos de um grupo no pobre. O segundo remete no apenas mensurao, mas tambm s alternativas de interveno que so desenhadas para sua superao. Conceber a pobreza como ausncia ou insuficincia de renda, em uma perspectiva unidimensional do problema, constitui a viso tradicional, que se expressa pela identificao dos pobres a partir do estabelecimento de padres mnimos de vida que so traduzidos em um valor monetrio. Grande parte da literatura internacional sobre o tema4 sustenta que este enfoque monetrio muito restrito para compreender e principalmente para orientar intervenes sobre a pobreza, mas apresenta vantagens pela simplificao dos processos de mensurao e focalizao do pblico a ser contemplado. O enfoque das necessidades bsicas concentra-se, em verses mais cannicas, tambm no plano das privaes materiais, sendo orientado, contudo, para considerar o acesso das pessoas aos bens e servios sociais, com prioridade para mensurao da pobreza a partir de distintos indicadores sociais. Tal abordagem se operacionaliza tambm na mensurao da pobreza a partir de recortes territoriais, identificando reas e territrios com padres distintos de satisfao de necessidades bsicas, como acesso a educao, sade, habitao, infraestrutura, entre outras variveis passveis de compor os indicadores. O enfoque das capacidades, inspirado na concepo de desenvolvimento como liberdade, de Amartya Sen, sinaliza uma efetiva abertura de fronteiras no campo da economia do bem-estar, considerando dimenses menos tangveis da pobreza, levando em conta aspectos at ento negligenciados na abordagem do tema, como dignidade, autoestima e autorrespeito. Nesta perspectiva a pobreza definida como carncia ou privao de capacidades, sendo pobres aqueles que carecem de capacidades bsicas para operarem no meio social, que carecem de oportunidades para alcanarem nveis minimamente aceitveis de realizaes, o que pode independer da renda dos indivduos. A concepo de excluso remete, em sua formulao original, ao reconhecimento das diversas faces ou dimenses da pobreza, afirmao da heterogeneidade de suas manifestaes e considerao de dimenses relacionais presentes nestas condies. Rompe com uma viso esttica da pobreza e incorpora a ideia de processo e trajetria e situa-se claramente em uma dimenso coletiva da abordagem da pobreza, entendida sob a tica da questo social. A mudana
4. Para uma reviso do debate, ver Tese de Doutorado de Carla Bronzo: Programas de proteo social e superao da pobreza,: concepes e estratgias de interveno, UFMG, 2005. A abordagem dos diferentes enfoques ser aqui necessariamente simplificada.
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de foco operada pela concepo de excluso implicaria alteraes profundas na maneira de se conceber a atuao do Estado e no desenho de estratgias mais adequadas para seu enfrentamento. O enfoque da vulnerabilidade e risco, por sua vez, tem a vantagem de incorporar elementos das abordagens anteriores, sob a categoria de ativos, que podem ser vistos de uma forma restrita ou mais ampliada, como a que considera as relaes sociais em sua composio. Ao identificar mais diretamente as estratgias distintas (ex-ante e ex-post) de preveno, mitigao ou enfrentamento da pobreza, esta abordagem salienta os distintos nveis de ao e de anlise, considerando tanto os microaspectos quanto os macroaspectos envolvidos na produo e na superao desta condio. Esta abordagem complementa e em certa medida incorpora as anteriores. As nfases ou os aspectos destacados em cada abordagem no so excludentes e podem, em certa medida, ser complementares, uma vez que implicam elementos comuns das estratgias de ao, ainda que cada enfoque saliente mais um ou outro aspecto. Os enfoques das necessidades bsicas, capacidades, excluso e vulnerabilidade reconhecem que processos de incluso e reduo da vulnerabilidade social envolvem, alm da renda, o acesso a servios pblicos e sociais de qualidade; relaes sociais, familiares e comunitrias de carter mais positivo; acesso a trabalhos qualificados, que confiram aos indivduos no apenas renda, mas tambm uma identidade e um lugar social. Alm disso, a perspectiva de superao da vulnerabilidade envolve viver em territrios dotados de adequada infraestrutura, tanto urbana quanto social, pois bem reconhecido que a pobreza espacialmente localizada e que o territrio uma categoria central para caracterizar a pobreza quanto sua reproduo. A partir dos elementos extrados dos diferentes enfoques tem-se que, para uma adequada compreenso do problema e para o desenho das estratgias de superao da pobreza, necessrio considerar no apenas a dimenso mais tangvel de bens e servios oferecidos pelo Estado. preciso levar em conta a dimenso relacional e o foco no territrio, porque a pobreza tambm fruto de relaes sociais e de processos de segregao e marginalizao socioespacial. Reconhecida a multidimensionalidade e heterogeneidade das formas de privao e a centralidade do carter relacional da pobreza, a pergunta seguinte : que consequncias isto traz para o desenho de estratgias de interveno orientadas para o enfrentamento e a superao da pobreza?
2.2 Intersetorialidade, territrio e autonomia: elementos para a interveno
As categorias de intersetorialidade, territrio e autonomia so decorrentes de uma concepo ampliada sobre a pobreza e constituem o arcabouo conceitual a partir do qual sero analisadas as experincias de Belo Horizonte e So Paulo.
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Intersetorialidade como estratgia de gesto
Os enfoques mais amplos sobre a pobreza salientam o mesmo ponto: pobreza envolve uma multiplicidade de dimenses, fatores ou vetores de destituio. Nas situaes de pobreza convergem fatores de natureza socioeconmica, culturais, familiares, individuais e institucionais, conformando trajetrias distintas e demandando aes pblicas de contedos, abrangncia e objetivos diversos. A multidimensionalidade da pobreza e a interao complexa entre os diversos vetores de destituio exigem polticas diversificadas, combinadas para propiciar preveno, mitigao e superao da pobreza, que possam funcionar como redes de barreira e de impulso com as quais as famlias, nas diversidades de situaes, possam contar. Para contemplar todas as dimenses, a consequncia desenhar estratgias de interveno capazes de abranger distintos setores das polticas pblicas, remetendo atuao conjunta e necessria de vrios programas e iniciativas sociais. Esta exigncia se traduz, no plano do desenho de polticas, em intervenes intersetoriais. A intersetorialidade na gesto a contraface da multidimensionalidade da pobreza; a intersetorialidade uma decorrncia lgica da concepo da pobreza como fenmeno multidimensional. Este o primeiro registro sob o qual se deve examinar o tema da intersetorialidade. A pobreza no s multidimensional, mltipla em suas formas de manifestao, mas tambm multideterminada. So numerosos os condutores para a pobreza. A literatura aponta que as causas da produo e reproduo da pobreza residem na estrutura de desigualdades e dinmicas do mercado de trabalho e no baixo status de ativos (humanos, fsicos, financeiros, sociais). Tambm os choques econmicos e polticos incidem sobre ela, bem como a habitao em reas remotas e estigmatizadas, o que expe as populaes a condies de vulnerabilidades mltiplas e sobrepostas. Neste caso tem-se a combinao de vetores diversos de vulnerabilidades, dados pela faixa etria, pelos problemas relativos aos territrios e reas, condies de sade, status social (grupos tnicos, religiosos, migrantes, refugiados etc.), incorporao adversa no mercado de trabalho, caractersticas diversas (diferenas de raa e gnero, possveis deficincias etc.), entre outros. Como viabilizar aes e polticas integradas, focadas no desenvolvimento integral das pessoas em diversos mbitos (educacionais, de sade e bem-estar, trabalho e renda, habitao, acesso cultura, ao lazer, ao universo da cidadania)? Para uma gesto afinada com a perspectiva da integralidade tem-se, segundo Brugu [s.d.], duas vias. Uma, no mbito da concepo dos problemas e da atuao dos gestores, como uma forma de pensar integralmente a realidade, o que envolve mudanas no mbito cultural e a aceitao de outros princpios e estratgias de ao; e outra no mbito das estruturas organizativas, inovando em relao s segmentaes existentes. Para superar de forma sustentvel as situaes de excluso
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necessrio desenvolver um conjunto de aes diferenciadas, intersetorialmente articuladas, o que exige mais do que uma simples conexo ou agregao de setores. A demanda por uma estratgia mais coletiva de enfrentamento da pobreza, o que supe a integralidade na definio da estratgia de interveno. Uma segunda dimenso da intersetorialidade a define como estratgia de gesto, de natureza mais institucional e organizacional.5 A gesto segmentada e a definio setorial das polticas j no respondem de forma adequada aos desafios atuais. Nesta perspectiva, os modelos de bem-estar social emergentes valorizam a perspectiva da integralidade da gesto. A intersetorialidade responderia assim no somente a um requisito de ordem substantiva, relativo natureza da pobreza, mas estaria tambm articulada a uma exigncia no mbito tcnico e institucional, como estratgia adequada ao aumento da eficcia das polticas e como resposta aos desafios colocados para as polticas de proteo social, em especial as de combate pobreza. A maior eficcia deste instrumento reside na sua capacidade de ser mais aderente e responsivo quanto s demandas e necessidades identificadas. Programas e aes centradas nas necessidades das famlias, indivduos e grupos supem e requerem, para sua operacionalizao, uma gesto que supere a fragmentao. A perspectiva da intersetorialidade 6 acena para um conjunto de inovaes no mbito da gesto pblica, em um contexto no qual os sistemas tcnicos especializados e as estruturas fortemente hierarquizadas e verticais so confrontados com novos objetivos e demandas polticas e sociais, novas temticas e novos segmentos da populao, que demandam uma remodelagem das velhas estruturas organizacionais, exigindo novas respostas organizativas, das quais a intersetorialidade apenas uma das alternativas possveis. O argumento principal sustenta que a intersetorialidade um atributo necessrio (embora em graus variados, a depender das distintas situaes) da gesto de polticas sociais adequadas para se enfrentarem os desafios da pobreza, da excluso e das situaes especficas de vulnerabilidade. A abertura para uma viso de trabalho horizontal o ponto-chave, e caracteriza, de modo geral, tais formulaes. A intersetorialidade pode se constituir a partir de critrios territoriais, a partir de eixos temticos (excluso, imigrao), de faixas de idade ou de determinados coletivos (famlias monoparentais, deficientes, grupos tnicos etc.). Pode-se pensar, como hiptese de trabalho, que a noo de intersetorialidade situa-se em um contnuo que abrangeria desde a articulao e coordenao de
5. A intersetorialidade se diferencia, ainda que de maneira sutil, da articulao ou coordenao das aes, uma vez que, em uma verso forte, envolveria alteraes nas dinmicas e nos processos institucionais e no desenho e contedos das polticas setoriais. Coordenao um termo que sinaliza um processo de articulao institucional que no pressupe, necessariamente, alteraes nas estruturas ou dinmicas existentes nos diversos setores. A questo, contudo, controversa. Para alguns autores, como Fabian Repetto (2004), a articulao intersetorial pode ser entendida como uma manifestao de coordenao; para outros, como Serra (2004) e Cunnil Grau (2005), vale a pena ressaltar as especificidades da intersetorialidade em relao aos elementos da coordenao. 6. A emergncia do tema da intersetorialidade na agenda pblica vem mesclada com outros termos transversalidade, cross cutting, matricialidade sendo difcil estabelecer, sem ambiguidades, os limites e as distines entre eles.
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estruturas setoriais j existentes at uma gesto transversal, configurando formas intermedirias e arranjos organizativos que expressam a intersetorialidade de baixa ou de alta densidade. O posicionamento das iniciativas e arranjos neste contnuo vai depender do grau de legitimidade e da centralidade do tema na agenda pblica e no plano decisrio; da magnitude dos arranjos e alteraes institucionais necessrias para viabilizar a gesto horizontal das polticas; das alteraes nas rotinas, prticas de trabalho e metodologias de entrega dos bens e servios. Intersetorialidade consiste em uma estratgia de gesto que se apresenta em diversos nveis da implementao e que se define pela busca de formas mais articuladas e coordenadas das polticas e setores governamentais, pautada pela necessidade de uma abordagem mais abrangente sobre a pobreza e as condies de sua produo e reproduo social. A construo da gesto intersetorial e do governo multinvel, em suas formulaes mais densas, exigem a alterao de estruturas institucionais e organizacionais ou a adoo de estratgias de gesto integradas ou mecanismos integradores, tais como gesto em rede, foco no territrio e na famlia, e estruturas matriciais de gesto.
Territrio e rede de servios
Alm da multidimensionalidade da pobreza e da consequente adoo da perspectiva intersetorial na produo de polticas sociais, enfoques ampliados tm afirmado a heterogeneidade das situaes de privao. Reconhecer a diversidade da pobreza e de suas formas de manifestao demanda estratgias de ao moldadas a partir das necessidades das pessoas e famlias, mais flexveis e sensveis para captar especificidades. Em decorrncia deste reconhecimento, trs questes emergem como estruturantes para o desenho de polticas de incluso social: i) a centralidade do territrio para as polticas sociais, seja como elemento para o diagnstico e focalizao ou como objeto da interveno; ii) a noo de infraestrutura social, que combina a noo de territrio com a de comunidade; e iii) a ateno necessria a formas flexveis de proviso dos servios. Considerar a dimenso do territrio (e da comunidade) contribui para uma melhor compreenso do problema, ou funciona como uma outra lente sob a qual se podem ver os processos de pobreza e excluso, que acontecem em territrios, permeados por relaes sociais e laos de respeito, cooperao e conflito, reciprocidade, atuao de redes institucionais e comunitrias. Richardson e Mumford (2002), Lupton e Power (2002) e Kleinman (1998) incorporam a dimenso espacial, do territrio, da comunidade e da vizinhana como dimenses estruturantes da prpria concepo de pobreza. As comunidades e territrios constituem, neste sentido, as unidades privilegiadas de anlise.7 Os campos da
7. No entanto, esse enfoque no novo. Os pioneiros no estudo da pobreza, Rowntree e Booth, no final do sculo XIX realizaram o
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economia, da sociologia urbana e da poltica social diferem quanto percepo do lugar e do papel do territrio na explicao da pobreza e quanto s estratgias para enfrent-la. Permanece um debate intenso sobre a pertinncia, e mesmo a legitimidade, do enfoque do territrio enquanto estratgia de reduo da pobreza, uma vez que o foco nesta dimenso obscureceria as causas da desigualdade. Embora existam crticas e ceticismo quanto pertinncia do enfoque do territrio para o entendimento e o enfrentamento da pobreza e da excluso, o fato que, apesar de tais processos terem causas amplas, nacionais e internacionais, a pobreza e a excluso so geograficamente concentradas e o crescimento e a prosperidade para a sociedade como um todo no necessariamente contribuem para a reverso de processos nas reas mais pobres. Mesmo que haja expanso, existe uma importante parcela que fica de fora: crescimento e prosperidade para a sociedade como um todo no necessariamente ajudam as reas mais pobres (Glennerster, Lupton, Noden, Power, 1999, p. 5). A mar cheia no levanta todos os barcos, para usar uma expresso corrente no debate sobre o tema da pobreza. A partir da categoria de espao articulam-se os determinantes de anlise ampla ou restrita, sendo que territrio e comunidade, termos distintos mas aqui interrelacionados, so elementos para possveis conexes entre o campo estrutural e o individual. Os chamados efeitos de vizinhana exemplificam este tipo de relao e explicam por que nem todas as reas respondem da mesma forma s grandes mudanas que acontecem na sociedade como um todo. No se sabe ao certo quais seriam as relaes de causalidade, mas h evidncias empricas de que nas reas de extrema pobreza existem dificuldades muito maiores para transpor as privaes, uma provvel decorrncia da operao de mltiplos vetores de destituio que se somam, interagem e se reforam mutuamente. Estudos estatsticos tm permitido evidncias importantes acerca dos impactos da concentrao e da persistncia da pobreza nas condies de vida e no bem-estar de famlias e crianas pobres (Glennerster et al., 1999, p. 7). A concluso que incorporar a dimenso territorial importa, e muito, para explicar e combater a pobreza, sendo necessrio desenvolver estudos que busquem explicar como tais fatores interagem, em determinados locais, para o recrudescimento e a permanncia da pobreza.8 O ponto central de grande parte da produo sobre o tema da pobreza e
primeiro estudo focado em reas sobre o tema da pobreza, considerando os diferentes matizes da vida local, antecedendo os socilogos posteriores da Escola de Chicago, no sculo seguinte. Entretanto, embora os dois autores reconhecessem a dimenso central do territrio na compreenso do fenmeno, no o consideravam como estratgia para aes antipobreza (Glennerster, Lupton, Noden, Power, 1999). 8. Como interagem a poltica habitacional e a de educao? E as polticas de transporte e qualidade da alimentao? Como educao e sade se conectam? Quais as relaes entre a escolaridade da me e mortalidade ou escolaridade futura dos filhos? Como se explicam as relaes e interaes entre processo de estigma de reas, declnio de servios locais e perda de indstrias e pontos de comrcio? Sob denominao de efeitos de vizinhana, trata-se da necessidade de estudar como fatores diversos interagem para permanncia e recrudescimento da pobreza. Com perguntas como estas, Glennerster, Lupton, Noden, Power (1999) apontam para a existncia de um importante campo de estudos aberto e ainda relativamente pouco explorado.
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territrio que existem reas que, por conta tambm dos efeitos de estigmatizao, podem exacerbar e recriar a pobreza (Torres e Marques, 2004). Pessoas que moram em determinadas reas segregadas tm mais dificuldades de conseguir emprego, crdito, contam com servios piores, os seguros so mais caros, o que faz com que as condies dos pobres em reas segregadas sejam piores do que se eles morassem em outras reas. Quer dizer, mantendo-se sob controle as demais variveis, entre as pessoas que apresentam a mesma renda, as que moram em reas segregadas apresentam pior condio de vida e menos chances de superao da condio de pobreza. A concepo de infraestrutura social (Richardson e Mumford, 2002) permite conceber o territrio em sua dupla dimenso, de pessoas e lugares, e sob este termo incorporam: i) os servios e facilidades existentes, tais como habitao, acesso a crdito, educao, sade, assistncia infncia, meio ambiente bem cuidado e transporte, entre outros; ii) a organizao social, identificada a partir da existncia e da qualidade das redes de amizade, da existncia de pequenos grupos informais e do desempenho dos mecanismos de controle social, como regras e normas coletivamente partilhadas. Nesse sentido, a noo pressupe tanto as redes de servios e bens existentes na comunidade quanto os aspectos da organizao social (Richardson e Mumford, 2002, p. 203). As autoras, sobretudo, esto interessadas em examinar o papel de grupos de residentes e da organizao social, de forma mais geral, na recuperao de reas degradadas.9 A noo de territrio articula-se ainda com a noo de redes governamentais, locais, de servios que tambm integram, embora no sob esta designao, a abordagem de infraestrutura social. A concepo de infraestrutura social pode ser til para analisar estratgias de incluso desenvolvidas em contextos urbanos, nos quais a degradao de reas ou a localizao de populaes nas periferias urbanas manifesta a distribuio espacial da pobreza e da excluso. A infraestrutura formal (servios e instalaes) combina-se com a organizao social (valores, normas, controle social, densidade associativa) para a produo de uma infraestrutura social que pode ser potencializadora ou atuar como barreira para os processos de superao da pobreza. A gesto ativa do territrio significa que reas segregadas precisam ser claramente identificadas e serem objeto de polticas especficas. O planejamento integral do territrio (UNIVERSITAT AUTNOMA DE BARCELONA UAB, 1998, p. 25), envolve, por um lado, aspectos relativos ao desenvolvimento e
9. A importncia da infraestrutura social torna-se perceptvel quando se analisam exemplos de onde ela foi quebrada, como o caso em reas em declnio, em processo de degenerao. As autoras sustentam que a diferena entre tais comunidades degradadas e as que tm uma infraestrutura social saudvel est na qualidade da organizao social, na capacidade de a maioria fazer cumprir as regras. Quando esta capacidade diminui, aumentam atos de vandalismo, crimes e comportamentos antissociais, combinados com a crescente perda de autoridade dos representantes do poder pblico, que se sentem incapazes de fazer frente s novas demandas, o que contribui para o enfraquecimento do controle social e para a m imagem da regio, condenao de seus moradores a uma espiral negativa e comprometimento de todos os aspectos da infraestrutura social: instalaes, servios e organizao social (Richardson e Mumford, 2002, p. 206).
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crescimento urbano e, por outro, aspectos relativos ao tema da adeso comunitria e da cidadania, e neste sentido que a expresso encontra correspondncia com a concepo de infraestrutura social. Uma atuao orientada para o territrio ou a gesto ativa dos territrios emerge como condio necessria em uma estratgia efetiva de enfrentamento e superao da pobreza. Esta gesto ativa do territrio relaciona-se, entre outras coisas, com maior adequao entre a oferta de servios e as demandas e necessidades existentes, na perspectiva de fortalecimento da infraestrutura social. O problema se coloca aqui, portanto, no mbito da gesto, no qual a dimenso do territrio ganha centralidade como critrio de focalizao e/ou como unidade de interveno. O poder pblico, via rede de programas, servios e instalaes, pode atuar como suporte para a reconstruo de redes sociais informais de controle e normas, ingrediente vital para uma organizao social saudvel. A existncia de redes sociais informais e as alteraes na infraestrutura formal so condies necessrias para se processarem tais mudanas. A heterogeneidade da pobreza e a concepo de infraestrutura social remetem noo de oferta flexvel e ajustada s necessidades, demandas e problemas identificados. As necessidades e demandas das famlias, indivduos ou grupos em situao de pobreza so vrias e no possvel antecipar ou criar estruturas muito rgidas ou metodologias de atendimento muito padronizadas. Para que seja possvel executar programas flexveis e adaptados s condies, capacidades e limitaes locais, a existncia de redes de servios fundamental. A noo de rede pressupe uma retaguarda de servios e apoio, capaz de ser mobilizada pelos agentes pblicos e combinados diante de cada situao especfica. Dar respostas adequadas, oportunas e eficazes a estas demandas depende da disponibilidade de servios, programas e aes governamentais e no governamentais, que possam funcionar como elementos de um cardpio a ser montado sob medida para atender s necessidades das famlias, indivduos e grupos, conforme afirma Corera (2002).
Autonomia e empoderamento
Um terceiro item que, combinado aos anteriores, configura-se como um elemento de um marco de ao, refere-se ao tema da autonomia e do empoderamento. A condio de pobreza geralmente envolve, alm da precariedade da renda por um longo perodo de tempo, necessidades insatisfeitas, relaes sociais fragilizadas, aspectos psicossociais negativos e baixa capacidade de mobilizao de ativos. Os pobres, principalmente aqueles em situao de pobreza crnica, experimentam vrias formas de destituio ao mesmo tempo e estas combinaes, sempre sujeitas tanto a fatores estruturais quanto idiossincrticos, configuram situaes de perpetuao da pobreza, com crescente bloqueio s oportunidades de escape (Barrientos e Shepperd, 2003, p. 8). Para se enfrentar estrategicamente a pobreza, pode ser imprescindvel, do ponto de vista do contedo das polticas, desenvolver aes pautadas
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pela busca da autonomia, ampliao das capacidades ou empoderamento das pessoas, grupos e regies. Este o aspecto que deve ser enfatizado aqui. Ao se partir de um enfoque da pobreza sob o prisma da vulnerabilidade, excluso ou capacidades, decorre da a necessidade lgica de considerar a questo do empoderamento como fundamento de um modelo de ao ou como contedo central das polticas de proteo. Ao se considerar a dupla condio da pobreza (Raczynski, 2002, p.6; MINISTERIO DE PLANIFICACIN Y COOPERACIN Mideplan, 2002, p.9), como fenmeno que envolve aspectos tangveis e aspectos menos tangveis, processos objetivos e tambm de ordem subjetiva, tem-se como implicao que para desenvolver estratgias sustentveis e efetivas necessrio alterar tais condies limitadoras, investir no empoderamento das pessoas, no desenvolvimento de sua autonomia, competncias e capacidade de autodesenvolvimento, visando ampliao de sua capacidade de ao. Sem que se altere esta dimenso, no suficiente alterar condies objetivas, prover bens e servios, investir em infraestrutura ou alterar condies macroeconmicas, uma vez que os resultados no sero efetivos ou sustentveis no longo prazo (Raczynski, 2002, p. 6-7). necessrio que haja sinergia entre os dois movimentos, entre fatores exgenos e endgenos s pessoas. So necessrias tanto aes fortemente ancoradas nas carncias materiais e demandas bsicas quanto aquelas voltadas para alteraes nas dinmicas psicossociais, que se processam via interaes e relaes sociais, cujo peso significativo cabe s relaes institucionais estabelecidas com os agentes pblicos e de proteo social.10 Os resultados das aes de empoderamento podem ser de diferentes tipos e magnitude, mas todos espelham uma mesma ordem de questes, relativas ao aumento do protagonismo, da autonomia, do senso de dignidade, do acrscimo de capacidades. Empoderamento, como processo e resultado das polticas de proteo social, pode ser uma categoria sntese para se referir ampliao da capacidade de escolhas dos indivduos, que ocorre quando se tem acesso a ativos que, em interao sinrgica entre si, permitem a incorporao de indivduos e grupos no universo da cidadania. Formular e implementar estratgias de interveno que partam de uma viso multidimensional da pobreza e do reconhecimento de sua heterogeneidade demanda aes articuladas, coordenadas ou, ainda, desenvolvidas de forma intersetorial ou transversal. A dimenso da territorializao surge a partir do reconhecimento da heterogeneidade da pobreza e interdependncia entre os diversos vetores da excluso, e tambm da combinao mltipla de vetores de
10. Sendo assim, as relaes entre os agentes pblicos e os usurios das polticas ganham centralidade, pois estes se tornam os agentes catalisadores das mudanas, atuando na direo do empoderamento, ampliao da capacidade de escolha e melhoria efetiva nas condies e perspectivas de vida. A dimenso da agncia tem a um papel de destaque, e esta categoria entendida como capacidade de ao e de protagonismo, de coautoria e corresponsabilidade do indivduo pela sua trajetria de insero, e utilizada para afirmar o papel dos agentes institucionais, informais e familiares na produo de bem-estar.
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incluso ou insero social em determinados espaos da cidade, que podem ser suficientemente e adequadamente entendidos sob a concepo de infraestrutura social. O reconhecimento da heterogeneidade da pobreza implica, por um lado, uma tendncia a focalizar o territrio como locus no qual a heterogeneidade se manifesta e se cristaliza e, por outro, a ateno a uma rede de servios capaz de ser acionada para atender s demandas, adequada para responder s necessidades e problemas identificados. E finalmente o reconhecimento de que existem fatores estruturais, idiossincrticos e relacionais que contribuem para a manuteno da pobreza, tem-se como implicao para a interveno a necessria ateno s dimenses da autonomia e do empoderamento, que envolvem maior capacidade de escolha e maior domnio sobre os recursos tangveis e sobre aqueles menos tangveis. Trata-se agora de focalizar, com base em tais categorias, dois programas locais de incluso social, buscando identificar como os elementos da intersetorialidade, do territrio e da autonomia se inscrevem no desenho dessas estratgias de interveno. Sem a pretenso de avaliar resultados ou processos de implementao, a perspectiva orientadora examinar, na contraluz, como se materializam no mundo emprico algumas categorias identificadas no quadro conceitual.
3 As estratgias de Belo Horizonte e So Paulo: concepo e desenho da interveno11
Nesta seo sero analisados dois programas municipais orientados para o enfrentamento da pobreza, vulnerabilidade e excluso social. O objetivo identificar, com base no marco analtico anterior, como as categorias de interesse intersetorialidade, territrio e autonomia esto presentes nos desenhos12 ou nas estratgias de interveno desenvolvidas em Belo Horizonte e So Paulo. Trs temas orientam, portanto, o exame das experincias: i) a dimenso de natureza mais substantiva, voltada para as questes da autonomia e do empoderamento; ii ) a intersetorialidade para situar novas formas de gesto; e iii ) a dimenso do territrio e da infraestrutura social para apreender como estes elementos so considerados em cada estratgia. A pretenso, ao se examinarem as duas experincias, ressaltar se, e em que medida, estas estratgias contemplam, em seu desenho, elementos do quadro analtico aqui apresentado, o que significa colocar em
11. Os dados relativos aos dois programas datam de 2005. No ser considerada aqui a trajetria dos programas aps este tempo, sua continuidade ou remodelaes. Sabe-se, contudo, que a estratgia de Belo Horizonte ampliou-se ao longo dos anos, estando o BH Cidadania presente em 23 territrios em Belo Horizonte em 2010. O programa de So Paulo foi finalizado e no se configura mais como uma estratgia mais coordenada de interveno. Entretanto, avanar no exame da trajetria destes programas pode ser til para compreender os processos que incidem na manuteno e sustentabilidade poltica e institucional de uma poltica pblica. 12. O termo desenho aqui entendido como o conjunto de pressupostos e concepes de natureza terica (e normativa) que orientam ou embasam a interveno pblica, e refere-se ao campo das teorias em uso que informam as aes ou as concepes existentes quanto mudana social e ao papel das intervenes neste processo de transformao social. Uma definio forte de desenho engloba, certamente, outro nvel de questes, que remete no apenas dimenso conceitual e substantiva, mas tambm envolve recursos e o marco operacional e institucional das polticas.
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movimento as categorias mobilizadas e buscar identific-las nas aes efetivamente realizadas. Elementos de natureza econmica, poltica e institucional atuam como constrangimentos que limitam ou conformam as estratgias efetivamente implantadas em cada contexto, e a anlise especfica destas questes demandaria o exame mais rigoroso dos processos de implementao, o que no ser feito aqui. A literatura mais recente no campo das polticas pblicas enfatiza o papel do mbito local, sustentando que, no campo da produo das polticas de incluso, os governos locais apresentam tanto uma maior capacidade de diagnosticar e captar as demandas e necessidades que se encontram cada vez mais heterogneas, mltiplas e fragmentadas, quanto uma maior capacidade de fornecer respostas mais adequadas a elas, a partir da flexibilizao na proviso dos bens e servios (Brugu e Gom, 1998, p. 43-44). Trata-se, sobretudo, de uma aposta e de uma expectativa de que os governos locais possam de fato desempenhar este papel estratgico, dada a centralidade que tm para um adequado diagnstico dos problemas e de sua legitimao, bem como para a proposio de aes mais adequadas s realidades e demandas locais. No se trata, ao afirmar a centralidade do nvel local, de afirmar a irrelevncia do nvel central na proviso de bens e servios de proteo social, mas de salientar que cabe a cada nvel de governo um aporte especfico na produo das polticas de bem-estar. Esta definio, que envolve atribuio de competncias e recursos, sempre uma escolha poltica, o que coloca a centralidade da politizao da gesto como um dos atributos da perspectiva da governana local. Evidentemente uma estratgia adequada e suficiente de superao da pobreza envolve a articulao entre polticas e aes de diversas reas e distintos nveis de governo, o que coloca a centralidade da discusso federativa no campo da proteo social que, contudo, no ser aprofundada aqui. Belo Horizonte e So Paulo constituem experincias locais de incluso social que buscam dar respostas no campo da proteo para uma populao em situao de intensa vulnerabilidade. Os indicadores selecionados (PNUD Atlas do Desenvolvimento Humano, 2004) permitem uma viso das condies de pobreza, indigncia, desigualdade e vulnerabilidade nestas cidades. A incidncia da pobreza e da indigncia diminuiu entre 1991 e 2000 em Belo Horizonte (de 18,89% para 14,17% no caso da pobreza e de 6,05% para 4,92% no caso da indigncia), mas aumentou na cidade de So Paulo (de 8,00% para 12% e de 2,98% para 5,60% no caso da pobreza e da indigncia, respectivamente). Considerando apenas a indigncia, ou a pobreza mais severa e crnica (com renda abaixo de R$ 37,75, em valores do ano 2000), os nmeros so os seguintes: em Belo Horizonte, 110 mil indivduos; em So Paulo, cerca de 584 mil. Mas se houve uma reduo na incidncia, a intensidade tanto da pobreza quanto da indigncia aumentou no perodo nas duas capitais. Em Belo Horizonte, a distncia que separa a renda dos pobres e indigentes em relao s linhas de pobreza e indigncia aumentou de
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37,97% para 40,64%, no caso da pobreza, e de 33,84% para 55,92%, no caso da indigncia. Em So Paulo, a intensidade da pobreza passou de 46,18% para 51,19% e de 71,77% para 74,59%, no caso da indigncia. Os indicadores de desigualdade so expressivos da magnitude da apropriao desigual de renda no pas, nos estados e nas cidades consideradas. A desigualdade aumentou ao longo da dcada, com o incremento da renda apropriada pelos mais ricos e o decrscimo da renda apropriada pelos mais pobres: em Belo Horizonte, o aumento da renda apropriada pelos 10% mais ricos ao longo da dcada foi de 1,18%. Em So Paulo, foi de 4,73%. Em compensao, percebe-se o decrscimo de renda apropriada pelos 40% mais pobres: para Belo Horizonte, o decrscimo foi de 0,5 ponto percentual (p.p.); em So Paulo, foi de 2,25 p. p. Com estes dados tm-se as evidncias para afirmar que a pobreza, a indigncia e a desigualdade ainda persistem como problemas que demandam aes consistentes e mais efetivas em termos de polticas pblicas. Dada a magnitude dos problemas a serem enfrentados, expressos por esses indicadores, as iniciativas aqui analisadas so claramente insuficientes como polticas de enfrentamento da pobreza e da desigualdade, uma vez que, como visto, na produo e reproduo destes fenmenos incidem causas de mbito internacional, nacional, e estadual, em diversos setores da vida social. O objetivo aqui no consiste em avaliar os resultados ou a efetividade destes programas, mas sim em mapear a presena das categorias analticas nos dois programas, identificando alguns desafios para sua materializao, para alm do desenho das estratgias de interveno.
3.1 O BH Cidadania
O BH Cidadania uma estratgia de interveno voltada para a incluso social que tem incio em 2000, em Belo Horizonte. O objetivo do programa promover a incluso do conjunto de famlias residentes nos territrios, utilizando um modelo de gesto intersetorial. Como objetivos especficos, tem-se a melhoria do acesso a bens e servios sociais, a reduo dos fatores de vulnerabilidade e risco e a promoo de relaes de solidariedade entre os membros das comunidades atendidas (Documento do Programa, v. 3/3, 2003, p. 8). A partir dos vrios programas desenvolvidos em territrios especficos, o BH Cidadania busca reduzir vulnerabilidades, estimular a convivncia familiar e comunitria e favorecer a autonomia das famlias. O programa adota trs linhas de ao: i) acesso a bens e servios pblicos (educao, sade); ii) reduo dos riscos e vulnerabilidades das famlias (incluso produtiva, educao infantil); e iii) potencializao das relaes comunitrias (estmulo convivncia familiar e comunitria). Como estratgia de focalizao foram identificadas nove reas-piloto que apresentavam os piores indicadores, segundo um ndice final que foi construdo a partir do ndice de Vulnerabilidade Social (IVS) e do Mapa de Excluso Social
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e tambm segundo o ndice de Qualidade de Vida Urbana (IQVU) e o ndice de Risco Sade (IRS), abrangendo um conjunto de 23.114 pessoas, ou 5.942 famlias, no ano 2000. A vulnerabilidade abordada pelo vetor espacial, entendendo-se que certas reas urbanas concentram dinmicas e condies prprias que produzem e reproduzem a pobreza. Da adotar-se o territrio como eixo de atuao. Para as famlias que fazem parte do recorte territorial priorizado pelo BH Cidadania (famlias que moram nas reas de abrangncia do programa, no mximo 700 famlias em cada uma das nove reas), tem-se um conjunto especfico de aes: transferncia de renda (Bolsa Escola Municipal BEM); oficinas de esporte, arte e cultura para crianas e adolescentes; educao infantil em tempo integral; aes preventivas e ateno bsica em sade; cursos de capacitao de chefes de famlia e jovens para ampliar as possibilidades de insero produtiva; fortalecimento dos vnculos familiares e comunitrios; fortalecimento da rede local. Os componentes do programa, com exceo dos que se referem rea de assistncia social, so iniciativas e programas que j existiam, em sua maioria, antes da emergncia do BH Cidadania.13 As famlias atendidas so identificadas, cadastradas e acompanhadas pelos tcnicos e estagirios dos NAFs (ncleos de apoio familiar), principais responsveis pela articulao da rede de servios e pelo encaminhamento das demandas da populao. O ncleo, localizado em cada regional, tambm executa diretamente aes para as famlias, de carter sociocomunitrio. Ao propiciar encontros, espaos de interlocuo e de troca de informaes, o NAF tem um importante papel de fomentar relaes, estreitar laos, contribuindo para estimular a cooperao e a confiana, atuando sobre o espao das relaes sociais e familiares. Este equipamento e os programas e aes desenvolvidos a partir dele podem funcionar como instrumento de mobilizao e formao de capital social (Somarriba, 2004), o que poderia ampliar as bases da infraestrutura social. Alm da dimenso comunitria, a linha de ao dos NAFs junto s famlias importante para reforar a dinmica intrafamiliar. Como visto, as relaes familiares constituem um importante ativo que pode ser fortalecido e funcionar como um elemento atenuante ou inibidor de situaes de risco e vulnerabilidade. A concepo que fundamenta a existncia dos NAFs sustenta-se e encontra ressonncia nas categorias de autonomia e empoderamento de pessoas, famlias e territrios. Algumas consideraes sobre a atuao dos ncleos, com base em
13. De acordo com o documento do programa (PBH/Urbal, 2004) os componentes do BH Cidadania so: a) enfrentamento de situaes de risco familiar e social; b) promoo de identidades pessoais e vnculos sociais; c) acesso a polticas sociais e urbanas do municpio; d) reforo de vnculos familiares para crianas pequenas; e) desenvolvimento comunitrio; f) estmulo leitura; g) socializao infanto-juvenil 6 a 14 anos; h) socializao de jovens 15 a 18 anos; i) educao fundamental; j) educao de jovens e adultos; k) qualificao profissional; l) incentivo formao de cooperativas; m) ateno bsica sade; n) programa de sade da famlia; e o) transferncia de renda.
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documentos e estudos disponveis,14 permite focalizar o programa a partir das concepes de autonomia, empoderamento e capacidades. Um primeiro ponto refere-se baixa capacidade em termos operativos e tcnicos para o desenvolvimento das aes propostas pelos ncleos. O nmero de tcnicos insuficiente frente magnitude das tarefas e isto limita as condies para planejar o trabalho nas suas diversas frentes de ao. As relaes que os tcnicos estabelecem com os usurios so, de acordo com o desenho, de intensa interao e altamente personalizadas. Com a expresso acolhida, usada para identificar o tipo de atendimento que se estabelece entre tcnicos e usurios, tem-se a traduo do que seria uma alta interao, nos termos de Martinez Nogueira (1998). Trata-se de um atendimento extenso no tempo, baseado na confiana, que pressupe a capacidade de resposta dos tcnicos s demandas objetivas e subjetivas. Para que os tcnicos sejam de fato capazes de exercerem este papel e atuarem como catalisadores das mudanas no mbito da famlia e de suas relaes, necessrio que contem com formao e qualificao adequada, com superviso sistemtica, com legitimidade e com recursos que possam ser acionados, de forma mais garantida, para auxiliar o processo de empoderamento e de expanso das capacidades das pessoas e famlias. Alm disso, tem-se uma dificuldade de outra natureza: que no parece haver clareza sobre a teoria em uso que fornece o guia para a ao. O programa tem como objetivos reduzir fatores de risco e vulnerabilidade social das famlias e promover relaes de solidariedade entre os membros da comunidade, mas no fica claro quais seriam os componentes necessrios para alcanar estes objetivos. O que necessrio fazer para reduzir a vulnerabilidade das famlias e aumentar a solidariedade comunitria? Os componentes do BH Cidadania (produtos e servios que o programa entrega) no so construdos a partir de uma identificao explcita dos riscos, sendo os mesmos programas para todas as reas, o que limita o desenvolvimento de aes diferenciadas e mais especficas para reas ou para grupos de uma mesma rea que se encontram em situaes distintas de vulnerabilidade.15 Tambm o objetivo de fortalecimento da solidariedade nas comunidades ambguo, pois no h clareza sobre como este objetivo pode ser alcanado. Quais componentes do programa so orientados para sua produo? A anlise dos documentos no possibilita estabelecer o nvel de consistncia desejvel entre os objetivos pretendidos
14. Ver, a esse respeito: Bronzo (2005); Veiga e Bronzo (2005a); Filgueiras (2005). 15. Por exemplo, uma rea que apresente um problema grave de violncia e trfico de drogas no encontra, nos componentes do programa, uma ao especfica orientada para equacion-lo. Questes que podem ser gerais para a populao em condio de pobreza crnica, mas que se apresentam de forma mais intensa em determinadas regies (gravidez na adolescncia, uso de drogas, trabalho infantil, homicdio de jovens), no encontram respostas diferenciadas quanto aos programas ou servios disponveis.
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e o que o BH Cidadania entrega em termos de programas, servios e bens, o que talvez possa ser explicado pelo fato de que as aes do programa no partem dos problemas identificados e sim da oferta disponvel de bens e servios das diversas secretarias. Com isso o Programa no fornece respostas ou pistas para permitir o estabelecimento de objetivos e metas mais precisas, o que limita o alcance efetivo dos resultados e o acompanhamento da implementao. Mas o BH Cidadania possui, pelo menos em seu desenho, instrumentos que poderiam reverter esta situao: o grupo de referncia e o Plano de Ao Local. Tanto o grupo de referncia quanto o plano seriam os mecanismos de incorporao da perspectiva das famlias e das comunidades, o que possibilitaria, pelo menos em tese, que as aes tivessem maior aderncia s necessidades dos interessados, a partir da identificao de situaes especficas e do desenho de alternativas flexveis de respostas. Fica difcil, nesse caso, afirmar como as aes do NAF produzem efeitos quanto ao empoderamento das pessoas, fortalecendo a capacidade dos pobres em interferirem e influenciarem naquilo que lhes diz respeito (em uma viso matizada pela dimenso do empoderamento como possibilidade de ser e de fazer) ou em ampliar a sua capacidade de resposta frente aos eventos de riscos (em uma viso do ponto de vista da abordagem da vulnerabilidade e dos ativos). Quando estas aes de empoderamento no so acompanhadas por outras intervenes mais diretamente vinculadas ao fortalecimento de ativos como trabalho e qualificao profissional, as possibilidades de incluso efetiva ficam comprometidas. No BH Cidadania, o componente relacionado incluso produtiva muito limitado. Entretanto, as aes de gerao de trabalho e renda esto entre as mais complexas no conjunto das polticas pblicas, uma vez que estas aes esto imbricadas de forma muito mais densa com processos no mbito do mercado que, pautando-se sobretudo pelo lucro, no incorporam de forma central a perspectiva da equidade, prpria da ao do Estado. Para que o NAF consiga de fato apresentar resolutividade quanto s demandas especficas de vulnerabilidade das famlias, ele necessita da adeso das diversas secretarias e rgos governamentais e no governamentais. Esta adeso no automtica, nem est de antemo garantida, demandando uma negociao permanente e calcada, sobretudo, nas relaes pessoais e, portanto, informais (PREFEITURA DE BELO HORIZONTE PBH, 2004). A ausncia de uma rede de apoio ao trabalho dos NAFs constitui, segundo os tcnicos envolvidos, um importante elemento desestabilizador das aes desenvolvidas. Nas palavras dos tcnicos, os NAFs no dispem de boa retaguarda (PBH, 2004, p. 38), e sem isto sua atuao permanece limitada e inadequada para responder s necessidades e problemas identificados. Entretanto, importante ressaltar que a atuao dos NAFs
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no campo da sociabilidade cumpre um papel central na estratgia do programa e, embora com grande heterogeneidade entre as reas, os atores envolvidos na implementao da poltica reconhecem que as atividades apresentam resultados, e estes incluem mudanas de comportamento, fortalecimento dos laos de vizinhana, estreitamento dos laos sociais, maior disposio e capacidade para ao, inclusive na busca pelos servios e pelos direitos. Esse ponto no banal, pois o eixo de socialidade pode cumprir um papel central na incluso social de grupos vulnerveis. Considerando as categorias de infraestrutura social e toda a discusso sobre a dimenso psicossocial e sobre o aspecto relacional da pobreza, fica evidente a centralidade deste conjunto de estratgias desenvolvidas pelos NAFs para uma trajetria de insero social. Entretanto, o NAF, para atuar nesta ponta, no mbito da interao e da promoo de relaes sociais mais virtuosas necessita de retaguarda na outra, no campo dos bens e servios produzidos pelo setor pblico. Quanto ao tema da intersetorialidade, o BH Cidadania explicitamente o adota como princpio e diretriz da interveno. A implementao deste novo modelo de ao no campo das polticas sociais, e principalmente nas aes de incluso social, veio acoplada a um processo de mudanas na estrutura administrativa do executivo municipal, deslocando, e posteriormente reacomodando nos antigos lugares, as distintas secretarias de polticas sociais educao, sade e assistncia social.16 Alteraes na estrutura administrativa sinalizam mudanas na concepo e na produo de polticas sociais, afirmando as diretrizes da intersetorialidade e da descentralizao, entendida tambm a partir do enfoque territorial como orientao para a atuao governamental. De acordo com o desenho do programa, o BH Cidadania no tem pernas prprias e funciona, de certa forma, a partir das pernas da sade, educao, assistncia social e das demais secretarias e rgos governamentais e no governamentais. Isto quer dizer que, para alcanar seus objetivos, depende da atuao e colaborao direta de outros setores da mquina pblica. Nas palavras da coordenao do BH Cidadania, a atuao intersetorial no programa visa potencializao das atividades desenvolvidas pelas temticas (sade, educao, cultura, esporte, assistncia social, direitos da cidadania e abastecimento). Este
16. No primeiro momento do programa BH Cidadania, a responsabilidade pela formulao e coordenao das aes cabia Secretaria de Coordenao Municipal das Polticas Sociais (SCOMPS), uma instncia recm criada na estrutura da Prefeitura de Belo Horizonte, que ficara com a incumbncia de articular as aes de sade, educao e assistncia social. Tratava-se de uma grande responsabilidade, mas no se contava com a legitimidade e os meios para efetivar a tarefa rdua de colocar para operar juntos setores consolidados (educao e sade) com outros menos consolidados (assistncia), pressupondo uma alterao nas rotinas, prioridades e formas de organizaes anteriores reforma. Na nova reforma administrativa, realizada em 2004, a SCOMPS muda de nome e de posio no organograma da PBH. Ela passa a ser denominada Secretaria Municipal de Polticas Sociais (SMPS) e coordena apenas a rea de assistncia social (secretaria adjunta), e as reas de cultura, esporte, lazer e abastecimento, estando no mesmo nvel hierrquico das secretarias de Educao e Sade e no mais acima delas, como no desenho anterior.
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modelo ou estratgia do desenho do programa pressupe a adeso dos diferentes setores e exige alta capacidade de coordenao horizontal das aes, capacidade de implementar as decises tomadas nas instncias superiores de coordenao e capacidade de articulao entre as secretarias temticas e as regionais. Sua estrutura exige alta capacidade de coordenao do nvel central para articular redes horizontais (entre setores) e multinveis (municipal e local ou do nvel central e regional).17 Por depender de outras secretarias para efetivar seus objetivos, o BH Cidadania demanda uma coordenao mais forte para articular aes e oramentos, diluir sobreposies, ajustar prazos, metas e processos, estabelecer procedimentos mais homogneos de cadastros, sistemas de informao, processos de monitoramento e avaliao mais conjuntos ou minimamente uniformes. Uma ao integrada envolve um conjunto mais amplo de atores, o que exige capacidade de coordenao e autoridade institucional, para articular atores diversos e alterar a maneira de os programas sociais atuarem. Entretanto, os documentos e estudos disponveis salientam as dificuldades para a implementao efetiva desta diretriz ou instrumento de gesto. A atuao da sade no municpio segue orientao universal, orienta-se por seus prprios critrios de focalizao territorial e trabalha com estruturas de gesto e procedimentos definidos, e que no se alteram de forma to malevel em funo das diretrizes do BH Cidadania, o mesmo ocorrendo com a educao. No se pode sensatamente esperar que, dada a forma como os setores da educao e da sade esto organizados, que estes venham a incorporar, sem resistncias, a necessidade de atuar para atender a um pblico especfico e de forma diferenciada. O mesmo tipo de dificuldade encontrado no mbito das regionais: as reas do BH Cidadania so manchas dentro do territrio sob a jurisdio de cada regional. Da decorrem as dificuldades para convencer as equipes das regionais a priorizarem as famlias das reas piloto, em detrimento de outras famlias, em igual situao, mas que residem em outras reas.
17. O programa apresenta uma engenharia institucional complexa, ao pressupor o envolvimento de distintos setores das polticas e diversas instncias de ao e deciso. A responsabilidade pelo programa da Secretaria Municipal de Poltica Social (incluindo as Secretarias Adjuntas de Assistncia Social, Abastecimento, Esportes, Direitos de Cidadania e Fundao Municipal de Cultura), tendo como coexecutoras as secretarias municipais de Educao e Sade, Secretaria Municipal de Poltica Urbana e Ambiental, Secretaria de Planejamento e as secretarias municipais de Coordenao de Gesto Regional. No nvel decisrio tem-se a Cmara Intersetorial de Polticas Sociais (CIPS), coordenada pela Secretaria Municipal de Polticas Sociais (SMPS), e com representantes de suas secretarias adjuntas, Secretaria Municipal de Sade (SMSA), Secretaria Municipal de Educao (SMED) e Gesto Regional (SCOMGER). No nvel gerencial tem-se o grupo de trabalho (GT) do BH Cidadania, com coordenao da SMPS e representantes tcnicos de todas as secretarias temticas ligadas a ela; SMSA e SMED e gerentes de Polticas Sociais das nove regionais. No nvel executivo tem-se dois colegiados de coordenao, um regional e outro local. Ambos so coordenados diretamente pelo secretrio municipal regional de Servios Sociais, embora mudanas recentes apontem que o colegiado local passe a ser coordenado pelo NAF, sendo esta a instncia responsvel pelo planejamento, implantao, monitoramento e avaliao das atividades do programa no mbito local. A participao da comunidade est prevista no colegiado local e no grupo de referncia, constitudo por representantes eleitos para representar a comunidade na interlocuo com o poder pblico. Duas instncias so fundamentais para viabilizar a participao no mbito do programa: o grupo de referncia e o plano de ao local. Este ltimo consiste na elaborao conjunta (por tcnicos do NAF e grupo de referncia) do diagnstico e de propostas de ao.
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Dificilmente os interesses e as posies das diferentes secretarias convergem da mesma forma e com a mesma intensidade para os mesmos objetivos. Mesmo que haja convergncia em relao aos fins ou objetivos buscados, pode-se supor que ocorram divergncias quanto aos meios mais adequados para realiz-los. O esforo para quebrar resistncias de setores como educao e sade muito grande (PBH,2004), e mesmo em outras reas a perspectiva da intersetorialidade um desafio. Um elemento central para atenuar resistncias dependente da autoridade social do municpio, de sua capacidade e legitimidade para inserir a intersetorialidade na agenda e nas prticas institucionais. Alm de legitimidade e pactuao no nvel das diretrizes e princpios, a efetivao da intersetorialidade pressupe, em algum nvel, uma mudana nos processos e nos instrumentos de gesto que permitam a ao transversal do BH Cidadania. Uma condio para que tais alteraes se processem consiste em criar os pontos concretos de conexo entre as reas, estabelecer, na prtica, os fluxos e rotinas, desenhar e implementar instrumentos e ferramentas de gesto compartilhada. A reestruturao administrativa, legal ou formal, no foi suficiente para alterar padres, fluxos e contedos das aes desenvolvidas. A utilizao de estratgias de planejamento coletivo e de forma participativa, buscando-se o estabelecimento de vises compartilhadas, bem como as direes colegiadas (caso do grupo de trabalho), so formas de se criar a viabilidade poltica e tcnica da intersetorialidade, e estas so estratgias desenvolvidas pelo programa, constituindo sua aposta e sua promessa. Quanto ao tema do territrio, tem-se que o BH Cidadania aponta para um esforo de construo de redes de servios e para uma estrutura intersetorial no planejamento e gesto das aes, tendo como base os territrios de alta vulnerabilidade e excluso. Neste caso, a dimenso do territrio estruturante. A perspectiva da construo e fortalecimento das redes locais, por meio da articulao de equipamentos, programas e servios, constitui neste programa o centro da estratgia, conforme sugere o documento do programa: pode-se dizer que a incluso social se desenha espacialmente, sendo necessrio localizar a vulnerabilidade no municpio e organizar a atuao a partir do territrio, promovendo o acesso oferta local e no-local de servios, de modo a maximizar a eficcia das aes (Documento do Programa, 2003, p. 6). Existe ainda o reconhecimento de que o princpio da territorialidade est relacionado diretamente questo da diversidade, o que implica que a forma de interveno em uma regio pode ser bastante diferente da interveno em outra regio, dependendo das necessidades de cada uma delas (Documento do Programa, 2003, p. 7). Entretanto, embora seja afirmada a diversidade das formas de atuao a partir da heterogeneidade dos territrios, no fica evidente como o territrio se constitui, de fato, como unidade de interveno. O territrio no BH Cidadania um critrio de focalizao, sendo que o programa tem dois recortes bsicos que
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orientam a identificao do pblico-alvo da ao governamental: os territrios e as famlias que neles habitam. Estudos localizados indicam que os territrios do BH Cidadania, apesar de homogneos quanto a vrios dos indicadores utilizados, apresentam heterogeneidade entre as famlias dentro de cada rea (Correa e Magalhes, 2004). Muitas famlias circunscritas ao territrio podem no apresentar as mais intensas situaes de privao, enquanto outras que se situam fora dos limites territoriais do BH Cidadania podem estar em piores condies de vulnerabilidade e excluso social. Mesmo com este limite, a estratgia primeira de focalizao adotada o territrio. Embora este processo no seja explcito nos documentos examinados, pode-se sugerir que existe no programa uma espcie de segunda focalizao, com o atendimento de famlias, no territrio, que apresentam maior vulnerabilidade. De forma semelhante ao que ocorre no campo da metodologia de trabalho do NAF que carece de uma teoria em uso (ou de um marco conceitual) mais consistente para orientar de forma mais precisa componentes e resultados , parece no haver, no caso do territrio, objetivos traduzidos em formas de atuao que permitam transformar o territrio. Que tipo de mudana esperado e por que meios ela ir se processar? Como definir o que se espera e como avaliar se o projetado foi alcanado? Sem definies bsicas sobre estes pontos, a interveno fica fraca, com menos possibilidades para surtir efeitos, uma vez que no se tem um modelo mais claro do que deve ser feito.18 A ateno ao territrio enquanto unidade de interveno (e no apenas como estratgia de focalizao) implica aes em rede, estratgias de participao e de atuao simultnea no plano da infraestrutura formal (bens, equipamentos, servios) e no plano da organizao social. Um dos objetivos especficos do programa refere-se ampliao da oferta e do acesso aos servios e instalaes mantidos ou gerenciados pela administrao pblica, e ao fortalecimento das dinmicas comunitrias que demandam espaos de convivncia comunitria e criao de uma rede de servios. Entretanto, os esforos ainda parecem ser insuficientes para atendimento demanda e, antes de mais nada, no se tem, de forma clara e suficientemente compartilhada, o que precisa ser implantado ou viabilizado em cada uma das reas do BH Cidadania para se responder aos problemas existentes.
18. O tema mais geral no qual essa discusso se situa refere-se complexidade dos problemas sociais, dada a multiplicidade de causas que interagem para a produo dos fenmenos e as dificuldades maiores para isolar causas ou estabelecer relaes de causalidade. Se por um lado tem-se uma complexidade inerente ao prprio objeto da interveno, por outro tem-se bases tericas frgeis para sustentar as estratgias de ao. Isto quer dizer que, geralmente, nos programas sociais no existe um conhecimento adequado do problema, o que impossibilita a formulao segura de alternativas para seu enfrentamento. Programas sociais utilizam tecnologias com alto grau de incerteza, ou tecnologias brandas, tal como sugere Sulbrandt (1994, p. 382-383). No se tem, alm desta precariedade terica ou por isso mesmo , um conjunto de estudos sobre programas e experincias no campo social, de forma a gerar um conhecimento maior dos processos e mecanismos que interferem para produzir alteraes nos pblicos-alvo e alcanar os objetivos pretendidos das intervenes. Saber o que funciona e como, por quais mecanismos, constitui uma necessidade urgente para se criar tecnologias mais duras e institucionalidades adequadas para enfrentar os desafios da pobreza e excluso.
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Os documentos de anlise do programa mostram as dificuldades de se articular essa rede de forma efetiva, de se garantirem os fluxos e a capacidade de resposta da rede de servios efetivamente existente nas regionais (PBH, 2004). A rede existente, com a qual o executivo tem que contar para atender s necessidades da populao contemplada, no est sempre localizada nos territrios de maior vulnerabilidade social e onde existe a prioridade do atendimento, o que marca a existncia de uma territorializao da demanda e no uma territorializao da oferta. Novamente aqui cabe recuperar um ponto que foi anteriormente ressaltado quanto aos NAFs. O fato de estes no disporem de boa retaguarda, conforme afirmado reiteradamente pelos tcnicos envolvidos com a gesto do programa, constitui uma expresso do tipo de questes que esto sendo aqui identificadas no que respeita infraestrutura social. Como na maioria dos centros urbanos no Brasil, as entidades no governamentais que atuam na prestao de servios de assistncia so muito heterogneas, de carter filantrpico, religioso e assistencialista; caracterizam-se por nveis gerenciais e por capacidade tcnica reduzida, e so sustentadas por princpios, valores e diretrizes variados, o que conforma um quadro desafiador para o estabelecimento de polticas em parceria e para estratgias de governo em rede. O desafio do programa parece ser o de estruturar uma rede de servios, potencializando a que existe, mas ampliando e reorientando a prestao de servios para adequ-la s necessidades do pblico-alvo. As caractersticas e precariedades das redes de servios existentes comprometem ainda o alcance dos objetivos estabelecidos nos NAFs. Como equipamento de referncia do programa, o NAF pretende atuar enquanto agente catalisador da articulao da rede de servios governamentais e no governamentais, de forma a responder aos problemas identificados no territrio. Entretanto, sua atuao pressupe uma rede de servio de qualidade, adequada e efetivamente acessvel, capaz de responder flexivelmente s solicitaes dos grupos em situao de vulnerabilidade. Para que o NAF consiga de fato apresentar resolutividade quanto s demandas especficas, ele necessita da adeso das diversas secretarias e rgos governamentais e no governamentais. Esta adeso no automtica, nem est de antemo garantida, exigindo uma negociao permanente e calcada, sobretudo, nas relaes pessoais e, portanto, informais (PBH, 2004). A ausncia de uma rede de apoio ao trabalho dos NAFs constitui um importante elemento desestabilizador das aes desenvolvidas, e sem isto sua atuao permanece limitada e inadequada para responder s necessidades e problemas identificados. Nem mesmo junto prpria rede de servios do executivo municipal se tm garantias de que os encaminhamentos feitos pelos NAFs sejam de fato acolhidos e processados. A atuao da rede se vincula s caractersticas do contexto, do entorno, sendo limitada por variveis polticas, partidrias, econmicas, sociais, culturais. As regionais apresentam uma grande
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heterogeneidade quanto capacidade tcnica e legitimidade poltica dos gerentes regionais e quanto extenso e qualidade da rede de servios disponvel, o que limita o desempenho do programa, que apresenta resultados melhores ou piores, dependendo do envolvimento e da estabilidade das equipes locais, da capacidade de negociao, da adeso da comunidade, das condies da infraestrutura social. No basta que o territrio seja considerado como critrio de focalizao, usado para identificar reas de maior excluso social de forma a se priorizar a interveno. A gesto ativa do territrio, como estratgia de incluso, demanda a construo de planos estratgicos e integrados; e na consecuo dos objetivos de melhoria das condies de vida das populaes que vivem em territrios degradados, um papel central cabe ao Estado, como agente catalisador que promova a participao dos diversos atores que agem no territrio e viabilize uma adequada estrutura da rede de servios. Esta rede de servios, por sua vez, pode atuar como elemento que potencialize uma organizao social mais virtuosa, como identificado na literatura sobre infraestrutura social. A estratgia de Belo Horizonte inovou na implantao dos NAFs integrados ao BH Cidadania, conformando um modelo que serviu de base para a criao dos centros de referncia em assistncia social (CRAS), equipamentos de proteo bsica que fazem parte do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), desenhado como estratgia para a poltica nacional de assistncia social, a partir de 2004-2005. A perspectiva dos NAFs consiste em potencializar as aes territorialmente localizadas, via integrao da rede de servios e aes, e fortalecimento dos vnculos familiares e comunitrios. O programa se expandiu a partir de 2005, havendo, em 2010, 23 centros do BH Cidadania (antigos NAFs), o que demonstra a vitalidade da estratgia e sua sustentabilidade ao longo das mudanas de governo. Muitas questes aqui apontadas podem ter sido equacionadas, dado o processo de amadurecimento tcnico, poltico e institucional pelo qual passou o programa nos ltimos anos.
3.2 O Programa de Incluso Social de So Paulo
A estratgia de So Paulo enfatiza uma estrutura de gesto descentralizada, territorializada e intersetorial, que teve incio em 2001, com a criao da Secretaria de Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade (SDTS), encarregada de sua implementao. A estratgia sustentou-se na criao de trs blocos de programas (redistributivos, emancipatrios e de desenvolvimento local), que fundamentam a perspectiva de incluso social. Foram desenhados nove programas sociais, concebidos de forma integrada e articulados entre si, que operam, de acordo com seus formuladores, sob o princpio da universalidade, sendo este termo utilizado para referncia cobertura total da populao identificada como legtima demandatria das aes dos programas, uma vez que se enquadre nos critrios de elegibilidade.
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Os programas redistributivos, organizados basicamente por faixa etria e tendo o trabalho como eixo Programa de Garantia de Renda Mnima, Programa Bolsa Trabalho (com quatro subprojetos), Programa Comear de Novo e Programa Ao Coletiva de Trabalho/Operao Trabalho envolvem o repasse mensal de benefcios para famlias e indivduos de determinadas faixas etrias, por um tempo determinado, de forma vinculada ao cumprimento de certas condicionalidades. Os programas emancipatrios Programa Oportunidade Solidria, Capacitao Ocupacional e de Aprendizagem em Atividades de Utilidade Coletiva, Programa Central de Crdito Popular (So Paulo Confia) so voltados para o repasse de ativos, sob a forma de conhecimentos, crdito, e experincias tuteladas de trabalho e de ao cooperativa. O pblico destes programas foi prioritariamente, embora no de forma exclusiva, o mesmo dos programas redistributivos. Os programas de desenvolvimento local Programa de reestruturao produtiva e relaes do trabalho e Programa Sistema de Alocao Pblica do Trabalho voltaram-se para o mbito da gerao de oportunidades de trabalho e renda e para a dinamizao dos espaos e territrios, a partir do fortalecimento das cadeias produtivas e da intermediao de negcios e de alocao de trabalhadores autnomos. Os dois programas que compunham este bloco estavam centrados no desenvolvimento das localidades, na perspectiva do desenvolvimento econmico sustentvel. O centro da estratgia a combinao da transferncia de renda com a ampliao da autonomia e das capacidades, enfatizando tambm o desenvolvimento local, com forte nfase territorial. A complementaridade entre os trs blocos de programas foi a grande aposta da SDTS, criada para o desenvolvimento das aes. Os programas emancipatrios priorizam o pblico dos programas redistributivos, e tambm os programas de apoio ao desenvolvimento local priorizam as regies com maior concentrao dos beneficirios dos programas redistributivos. Isto no quer dizer que sejam as mesmas pessoas beneficiadas em todos os programas, mas que se prioriza, no caso dos programas emancipatrios e de desenvolvimento, o pblico dos programas distributivos. A estratgia de incluso tem uma preocupao central com a dimenso dos ativos que os indivduos possuem e que so necessrios para a reduo da condio de vulnerabilidade. Todo o desenho da estratgia sustenta-se nesta perspectiva bsica, que enfatiza os ativos, a criao de capacidades e o fortalecimento de dimenses psicossociais mais positivas para o enfrentamento da excluso. Os programas redistributivos concebem a transferncia de renda como criao de empoderamento, na medida em que buscam reter crianas e jovens na escola ou propiciar formao profissional, por exemplo. So concebidos como necessrios, mas insuficientes enquanto estratgia de sada da condio de pobreza. Da advm a necessidade de sua articulao com os programas emancipatrios, orientados para fortalecimento da autonomia e das capacidades dos indivduos. O Programa de Crdito Popular
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um exemplo de um tipo de ao voltada para a criao de ativos, como tambm o Programa Bolsa Trabalho, com transferncia de renda vinculada realizao de cursos e aes de fortalecimento das capacidades dos jovens. O foco nos ativos (capital financeiro, humano, social) permite atuar de forma preventiva para alguns jovens, sendo que o programa pode atuar como uma barreira para a queda na pobreza extrema e para se enfrentarem situaes de grande e complexa vulnerabilidade. Tambm enfatizada a preocupao com os elementos menos tangveis envolvidos nas situaes de excluso. No programa Operao Trabalho, por exemplo, o objetivo no era necessariamente a ocupao, uma vez que se buscou aliar capacitao para o trabalho e capacitao cidad ao exerccio de atividades concretas de mbito comunitrio e de utilidade coletiva. Para tanto, teria sido fornecida uma ateno especial aos que se encontram na situao de desemprego, a partir da valorizao das habilidades bsicas e da oferta de estmulos sociais e psicolgicos, voltados para o enfrentamento das condies depressivas que geralmente acompanham os que se encontram envolvidos na condio de quase excluso do mercado de trabalho. Uma especial ateno dada, portanto, aos aspectos psicossociais decorrentes das situaes de desemprego de longa durao, e uma preocupao clara com a no culpabilizao do indivduo por sua condio de desempregado, o que comum quando se focaliza exclusivamente a baixa escolaridade e a ausncia de capacitao profissional como responsveis em ltima instncia por esta condio (Pochmann, 2002, p. 125). De forma distinta, mas apontando para um mesmo conjunto de questes, as aes do Oportunidade Solidria, por exemplo, buscavam o desenvolvimento de aes coletivas, centradas no empoderamento e fortalecimento do capital social, a partir de empreendimentos coletivos e desenvolvimento do protagonismo e das capacidades individuais e coletivas. O Programa So Paulo Confia, ao enfatizar a metodologia dos grupos solidrios, baseia-se na confiana, sendo esta a matriaprima que alimenta a metodologia dos grupos solidrios e a poltica de microcrdito. Ao fomentar a criao e fortalecimento do capital social, enfatiza a confiana, a reciprocidade e a cooperao entre pessoas de uma mesma localidade que decidem tomar de forma conjunta um emprstimo para atividades de gerao de renda. Um primeiro ponto a ser destacado no que tange dimenso da autonomia refere-se efetividade das aes de capacitao para se viabilizar um efetivo empoderamento de uma populao em condio de pobreza. Os programas emancipatrios, tendo como pblico prioritrio os beneficirios dos programas redistributivos, buscavam criar condies para a ampliao das capacidades de resposta dos indivduos, visando emancipao em relao aos benefcios
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recebidos. Entretanto, diante de objetivos to amplos, as aes efetivamente desenvolvidas concentravam-se, sobretudo, em aes de capacitao, ainda que tais aes estivessem marcadas por contedos mais abrangentes, que extrapolavam contedos mais especficos de uma formao profissional. A adoo de mdulos que consideram questes tais como autoestima, cidadania, higiene e cuidados com o corpo e com a sade so importantes e mesmo centrais para pblicos em precrias condies de vida, mas isto pode ser pouco. No se depreende, a partir do material examinado, uma proposta consistente e direcionada para atuar sobre as dimenses menos tangveis da pobreza. Embora os cursos de formao incluam contedos ligados a aspectos menos tangveis (autoestima, identidade, cidadania), isto no parece suficiente para inferir a existncia de uma metodologia consistente e explcita de interveno em tais campos. Que mudanas objetivas so buscadas? Como, por quais mecanismos, os cursos contribuem para isto? Dada a magnitude das carncias e privaes, estas informaes podem significar e suscitar mudanas substantivas nas formas de vida e nas percepes dos indivduos, mas sem dvida so insuficientes para viabilizarem um efetivo empoderamento, capaz de emancipar as pessoas, permitindo-lhes trilhar um caminho diferente do da entrada e permanncia nas condies de pobreza crnica. O outro ponto a ser considerado aqui problematiza os limites de uma estratgia centrada no trabalho como eixo da incorporao social em uma sociedade sem empregos ou trabalho para todos. A estratgia de So Paulo busca dar uma resposta local a um problema criado por uma conjuntura internacional e nacional, e esta condio estruturalmente determinante dos limites dos seus efeitos na alterao de mais longo prazo nas condies de pobreza no municpio. A dimenso da autonomia, para um conjunto de pessoas em situao de intensa vulnerabilidade social, pode se constituir em uma meta ainda mais distante de ser alcanada, dado o esforo e a magnitude das aes e das transformaes que devem ser processadas para que se possa efetivamente, e de forma realista, ter a expectativa da incluso social. E esta incluso como mostram as entrevistas realizadas junto ao pblico dos programas por Campos (2004) est fortemente ancorada, como representao social, na possibilidade de uma insero no circuito da produo e do consumo, a partir de relaes de trabalho e emprego, e no de caridade ou favor, ou de polticas assistenciais ou compensatrias. Para se promover a autonomia efetiva so requeridas intervenes abrangentes e intensas, por longos perodos de tempo, a fim de que estas sejam capazes de produzir alteraes duradouras, ainda que no seja simples definir qual o tempo adequado para tanto. A experincia de So Paulo no contou com esta condio. O tempo de interveno no foi suficientemente longo para garantir a maturao e a consolidao da estratgia, e muito menos para provocar os resultados desejados. O legado de clientelismo e de polticas assistencialistas muito presente mesmo em grandes centros urbanos como So Paulo (Campos, 2004), e nesse sentido a
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promoo da autonomia encontra-se de antemo debilitada. Qualquer esforo no sentido de romper com esta barreira (caso da estratgia da SDTS) tem o mrito de buscar alternativas para os problemas detectados, ainda que no seja totalmente bem-sucedido quanto ao xito da tarefa. Quanto dimenso da gesto intersetorial, interessante que se recupere a estratgia de incluso social de So Paulo, no apenas pelo seu contedo, que agrega benefcios monetrios e no monetrios, mas tambm porque permite identific-la sob as lentes da perspectiva do governo relacional e multinvel, ancorado nos eixos da intersetorialidade, da descentralizao intraurbana e da participao. A quantidade de parceiros mobilizados para a gesto dos programas significativa do esforo realizado para expandir a ao pblica no municpio de So Paulo. So vrios nveis de integrao necessrios para o desenvolvimento da estratgia. O primeiro nvel de articulao relativo integrao entre os nove programas; o segundo nvel refere-se articulao entre os diversos setores da poltica municipal; e o terceiro refere-se ao esforo de integrao entre as diversas instncias de governo, seja com o nvel estadual e federal ou com os nveis local ou regional. Estas questes so importantes na identificao de alguns limites para a efetiva operacionalizao de concepes como a intersetorialidade. Para dar materialidade perspectiva relacional que sustenta o programa, foram criadas instncias coletivas, orientadas para gesto compartilhada (Pochmann, 2003, p. 41-46). Foram formados diversos fruns e comisses intersecretariais, envolvendo atores governamentais e no governamentais, do setor pblico e privado, para contribuir na implementao dos programas, seja na execuo das aes, seja no seu acompanhamento, sob a forma de instncias consultivas e/ou deliberativas. Entre os atores envolvidos h diversas secretarias e rgos pblicos municipais, universidades, centros de pesquisa, entidades de classe, associaes diversas, sindicatos, bancos, organizaes no governamentais (ONGs), associaes comunitrias etc.19 Entretanto, sem desconsiderar o enorme
19. Em alguns programas, a magnitude da articulao pretendida fica evidente. As aes complementares para os bolsistas do Bolsa Trabalho e do Programa de Capacitao Ocupacional e Aprendizagem em Atividades de Utilidade Coletiva permitem verificar a necessria integrao dos diversos setores e secretarias: o Bolsa Trabalho vincula o repasse de bolsas a aes de formao e realizao de atividades junto a diversas secretarias e empresas municipais, com nfase no desenvolvimento de aes comunitrias e sociais. Alguns exemplos: jovens qualificados para preveno e tratamento de DST/AIDS atuando como multiplicadores junto a outros jovens da comunidade; jovens capacitados para desenvolver aes para idosos no campo do transporte urbano; jovens formados em fotografia que atuam como multiplicadores de uma tcnica de fotografia junto a professores do ensino fundamental (Pochmann, 2004, p. 82-83). No Programa de Capacitao estiveram envolvidas 11 secretarias municipais e cinco empresas pblicas municipais, alm de um grande nmero de entidades no governamentais, contando com mais de 50 instituies parceiras, configurando uma rede de abrangncia nacional com ao no plano municipal e local, voltada para o tema da capacitao e da formao (Campos, 2004, p. 192). Tambm o Programa Operao Trabalho estabeleceu parcerias com todos os rgos da prefeitura, que identificaram a possibilidade de abertura de 13.750 vagas de trabalho. As parcerias envolviam a elaborao de um plano de capacitao terica e prtica, com cronograma de execuo e com termo de compromisso assinado entre os rgos envolvidos. Estudos (Campos, 2004) apontam o reconhecimento de que o trabalho conjunto de diversas secretarias viabilizou a otimizao dos custos, garantindo aes sem a necessidade de novos recursos financeiros; a perspectiva da descentralizao favoreceu o fortalecimento das subprefeituras (chamadas na administrao paulista de governos locais) na implementao dos programas e na busca das parcerias locais.
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esforo realizado para compatibilizar a atuao conjunta de tantas e to distintas instituies, evidenciam-se questes no equacionadas de articulao no prprio material produzido pela SDTS (Pochmann, 2002, 2003, 2004a), embora no aparea a discusso mais aprofundada sobre as causas das dificuldades ou uma anlise de suas dimenses.20 Quanto ao tema do territrio, o foco orienta-se, principalmente, para a revitalizao do tecido econmico e para o desenvolvimento de determinadas reas territoriais da cidade. O centro da estratgia consiste em identificar nas regies cadeias produtivas com maior capacidade de gerar empregos; com maior capacidade de inovao; atividades pouco desenvolvidas que requerem apoio do poder pblico para se expandirem (reciclagem, saneamento, tratamento de resduos, biotecnologia etc.); atividades de bases tecnolgicas e solidrias e atividades que apresentem melhores condies para exportao (Pochmann, 2002, p. 200). Foram definidos alguns complexos de atividades nos setores na indstria, comrcio e servios, que receberam ateno para diagnstico, acompanhamento e proposio de aes em termos de polticas pblicas (Pochmann, 2002, p. 201). Como se pode perceber, a estratgia do programa apresenta um claro recorte econmico, tendo sido formulada com o objetivo de fomentar a economia regional e local, a partir do fortalecimento das aes de planejamento e coordenao, envolvendo os atores sociais da comunidade (governo municipal e comunidade) em aes para o desenvolvimento local. O desenho da estratgia prev, em sua modelagem, uma gesto ativa dos territrios, buscando alterar as condies (ainda que apenas econmicas) a existentes. Com estes dois programas, buscavase dinamizar o tecido econmico e o mercado de trabalho local, visando ao fortalecimento dos territrios, e com isso percebe-se, na estratgia de So Paulo, uma preocupao com polticas territoriais e no apenas polticas territorializadas, o que significa que se busca alterar as condies dos territrios e no apenas as condies dos moradores. Quer dizer, o territrio em si mesmo objeto de interveno, quando se tenciona, nos programas de desenvolvimento local, a articulao dos agentes para a produo de maior dinamismo na economia e no mercado de trabalho locais. A iniciativa de So Paulo buscava alterar as condies de vida do pblico beneficiado, mas tambm pretendia alterar os arcabouos institucionais, viabilizando procedimentos articulados de gesto. A aposta da SDTS foi articular
20. Com relao integrao das aes, foi apontada a necessidade de mais articulao e integrao especfica entre os programas desenvolvidos na SDTS e as secretarias municipais de educao, sade e assistncia, para encaminhamentos referentes a analfabetismo, doenas crnicas e benefcios da Loas (Pochmann, 2002, p. 121). Foi identificado, entre os beneficiados do Programa Comear de Novo, uma alta porcentagem de casos de analfabetismo e analfabetismo funcional, alcoolismo, hipertenso e doenas crnicas, sendo que o encaminhamento e o adequado atendimento destas demandas para as secretarias competentes (educao e sade) ainda no havia sido equacionado.
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e desenvolver aes de forma intersetorial, contudo a mudana do comando do Executivo municipal, a partir de 2005, afetou fortemente a SDTS e a estratgia de interveno, que no encontrou respaldo poltico na nova administrao algo infelizmente bastante comum nas polticas pblicas no Brasil. Mudanas constantes, rupturas, descontinuidades, so fatores que podem significar expressivas perdas (de recursos financeiros, tempo e motivao das pessoas). E, o que mais importante, comprometer o estabelecimento dos vnculos estveis e pautados na confiana entre agentes pblicos e beneficirios, minando as condies necessrias para uma estratgia exitosa de enfrentamento da pobreza.
4 Consideraes finais
Os dois programas considerados se desenvolvem em contextos metropolitanos e configuram estratgias locais que partem de vises abrangentes sobre pobreza, consideram o territrio como parmetro para focalizao e as famlias, unidades de interveno, elencando a intersetorialidade e a participao enquanto elementos centrais de uma estratgia de incluso social. Entretanto, diferem quanto cobertura 21 e escopo das aes, arranjos e processos institucionais para se viabilizar a intersetorialidade, e quanto ao uso do territrio como unidade de focalizao ou objeto de interveno. Os critrios usados para identificao da populao alvo das intervenes partiram do exame de ndices multidimensionais, espacialmente considerados. Esta estratgia permitiu identificar territrios que seriam os focos das intervenes, bem como hierarquizar seu atendimento pelos programas. Embora o territrio seja uma categoria presente nas duas estratgias, no se tem, de forma evidente, propostas ou concepes que caminhem no sentido de fortalecimento da infraestrutura social. A incorporao da unidade territorial, como instrumento de focalizao ou como unidade de interveno, est presente nos programas. Em Belo Horizonte, o Programa BH Cidadania est explicitamente direcionado para atuar sobre territrios de alta excluso; em So Paulo, regies caracterizadas por altssima excluso foram priorizadas para orientar as intervenes. Nos dois casos, mesmo no havendo uma referncia explcita ao conceito, a noo de infraestrutura social
21. Quanto cobertura, tem-se que de 2001 a 2004, em So Paulo foram atendidas mais de 323 mil beneficirios apenas nos programas de transferncia de renda para famlias pobres com crianas de zero a 15 anos. O Programa Bolsa Trabalho atendeu a 63.471 beneficirios e o Comear de Novo a 58.925. O Programa Operao Trabalho atendeu a 20.553 beneficirios. Apenas nos programas redistributivos, foram atendidos no perodo 466.741 beneficirios, e no total dos nove programas, a 490.401 beneficirios, sem dupla contagem. No Programa Oportunidade Solidria foram atendidos 19,2 mil beneficirios (Pochmann, 2004, p. 141). O volume de atendimento alcanado pelos nove programas expressivo. quase meio milho de famlias, mais de 2 milhes de pessoas atingidas direta ou indiretamente, cerca de 20% da populao atual, envolvendo repasse de recursos da ordem de 1 bilho de reais (Pochmann, 2004, p. 106). No esto disponveis dados equivalentes para o Programa BH Cidadania, mas em 2004 eram 4.365 famlias atendidas e 20.224 crianas em atividades no contraturno escolar. Em 2007 eram 14 NAFs implantados e 20 mil famlias atendidas. A previso que at 2012 sejam construdos mais sete NAFs, atendendo a um conjunto de 55 mil famlias, ou 220 mil pessoas (http://www.conasems.org.br/files/dia29/ Mesa4BeloHorizonteMarceloMourao.pdf. Acesso em maro 2010).
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est subentendida. Ela se manifesta na preocupao de se disponibilizarem servios e equipamentos que possam funcionar como apoios s famlias dos territrios, nos seus esforos de melhorar os padres de convivncia comunitria (reas de recreao e lazer, servios de apoio s famlias em situao de risco, como so os ncleos de apoio NAFs do BH Cidadania). A dimenso das aes comunitrias mais evidente no caso de Belo Horizonte, porque elas esto centradas nas atividades desenvolvidas pelos NAFs, que priorizam propostas socioeducativas e comunitrias, mas no se percebe uma estratgia explcita de interveno no sentido deste fortalecimento, ou um marco conceitual consistente que possa guiar a interveno. Somente na segunda fase do programa de Belo Horizonte (que se inicia em 20052006) a dimenso urbana entra como parte da estratgia de interveno, o que traz como aposta o fortalecimento do territrio enquanto unidade de interveno, articulando-se aes sociais no meio urbano. Na experincia de So Paulo, o territrio aparece apenas como locus de articulao de cadeias produtivas, e da dinamizao da vida econmica, sob a gide do desenvolvimento econmico local. Entretanto o territrio, ao ser considerado sob a perspectiva da infraestrutura social, demanda uma outra ordem de prioridades, que no so evidentes nos casos considerados. A rede de servios frgil e inadequada e as precrias condies da infraestrutura urbana em um conjunto expressivo de territrios e pedaos das cidades permite evidenciar os limites das estratgias de incluso. A ausncia de equipamentos e espaos pblicos dos quais as pessoas e grupos das comunidades perifricas possam se apropriar foi salientada pelos agentes de ambos os programas. A criao de redes e malhas de solidariedade e de integrao em comunidades degradadas passa, necessariamente, por uma adequada proviso de bens e servios de bem-estar, o que inclui equipamentos e espaos de uso comunitrio capazes de possibilitar a socializao e a interao social. Estes elementos, por sua vez, so fundamentais para o alcance de empreendimentos baseados na cooperao, no estabelecimento de redes e na confiana e disposio para trabalhos conjuntos de longo prazo. Nas duas experincias tem-se o esforo de criar espaos e mecanismos de uma gesto intersetorial das polticas de incluso.22 Alm da articulao no mbito do governo e suas reas setoriais, as experincias, tanto de So Paulo quanto de Belo Horizonte, demandavam um envolvimento significativo dos servios, e portanto dos tcnicos que atuavam na ponta, isto , nas estruturas descentralizadas do poder
22. Foram organizados, no nvel central de cada administrao municipal, o frum intersecretarias e empresas municipais (So Paulo) e o grupo de trabalho e a cmara intersetorial (Belo Horizonte), para a construo da gesto articulada dos programas, que contavam com a participao das demais secretarias para sua efetivao. A execuo de grande parte dos programas nas duas cidades tinha, como visto, o pressuposto fundamental do envolvimento direto de diferentes secretarias, instncias ou nveis de governo, organizaes e atores diversos da sociedade civil para a execuo das aes e a consecuo dos objetivos das estratgias de interveno. As duas secretarias responsveis pelos programas (SMPS em Belo Horizonte, e SDTS em So Paulo) eram enxutas, contando com relativamente poucos tcnicos, o que exigia que a execuo das aes fosse feita pelas secretarias e demais organizaes pblicas, governamentais ou no governamentais.
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pblico e da sociedade civil. Tanto em Belo Horizonte quanto em So Paulo as experincias de descentralizao intramunicipal so recentes e no irrisrio o esforo que ainda precisa ser feito para dotar os governos locais (em So Paulo) ou as regionais (em Belo Horizonte) dos elementos necessrios para se efetivar uma gesto estratgica e com resultados mais efetivos. Entre estes elementos destacamse os recursos financeiros, humanos, materiais e tcnicos teis na identificao das necessidades e problemas e no oferecimento de respostas adequadas. A fragilidade da capacidade institucional um elemento inibidor da viabilidade do desenho da estratgia, pautado por uma gesto flexvel e coordenada entre vrios atores governamentais e no governamentais. A nfase na participao e na articulao horizontal e multinvel demandam estruturas e processos de gesto ainda no plenamente desenvolvidos, que permitam a deliberao e a tomada de deciso entre atores situados em campos distintos da ao pblica. A perspectiva da intersetorialidade aponta para a necessria articulao com os nveis estadual e federal de governo. Embora tenha sido feito um esforo considervel no sentido de fortalecer a gesto intersetorial, no se pode afirmar como esta estratgia foi de fato implementada, e com que resultados. Os elementos geralmente presentes na definio da intersetorialidade envolvem o compartilhamento de recursos, responsabilidades e aes e, de forma mais radical, exigem que os objetivos, estratgias, atividades e recursos de um setor sejam considerados a partir dos objetivos, estratgias e recursos de outros setores, como aponta Cunil Grau (2005). Alteraes deste tipo no se processam de uma hora para outra e nem se realizam facilmente, dadas as resistncias de se incorporarem lgicas especficas s polticas existentes e a heterogeneidade de interesses e vises que as sustentam. O desenvolvimento de aes sociais depende de uma multiplicidade de atores (organizaes governamentais, ONGs com perfis diversos, conselhos, associaes, entidades filantrpicas e religiosas etc.) que apresentam vises diferentes sobre os problemas e sobre os meios para enfrent-los. Isto requer processos de negociao e de deciso mais custosos e demorados, o que torna mais complexa a elaborao e implementao das aes. A fragmentao das burocracias pblicas e as disputas que alimentam suas engrenagens tambm so caractersticas ou condicionantes das polticas sociais e inserem desafios cuja superao importante, principalmente para que se efetive a diretriz da intersetorialidade. Outro ponto a ser enfatizado quanto s estratgias de interveno examinadas refere-se no ao territrio ou estrutura intersetorial de gesto, mas ao contedo da interveno e ao peso dado promoo da autonomia como objetivo da interveno. Sem dvida existe nos desenhos da interveno uma preocupao central com a dimenso dos ativos e da criao de capacidades e de ateno aos aspectos menos tangveis da pobreza. Este ponto mais evidente no caso de So
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Paulo, cuja estratgia mais centrada nas questes de trabalho, escolarizao, qualificao e formao profissional. Como foi dito, os programas redistributivos concebiam a transferncia de renda como criao de empoderamento, na medida em que buscavam reter jovens na escola ou propiciar formao profissional, por exemplo. No caso de Belo Horizonte, a ateno aos ativos produtivos, relacionados ao trabalho e renda, no foi enfatizada. Entretanto, tem-se uma nfase nas relaes familiares, com as aes do NAF (e de outros equipamentos como a casa de brincar ) orientadas para as dinmicas intrafamiliares e para o fortalecimento dos laos a estabelecidos. Esta dimenso no encontra espao na estratgia de So Paulo. A ateno s relaes comunitrias, relativas ao aspecto da organizao social, tambm mais presente no desenho do BH Cidadania, embora este programa carea ainda de um consistente marco conceitual, operacionalizado em objetivos, metas e indicadores, de forma a permitir uma compreenso mais clara das transformaes desejadas neste mbito. Um ponto importante a ser ressaltado em relao autonomia refere-se necessidade de se atuar tanto na dimenso da subjetividade e nos aspectos mais propriamente relacionais quanto na dimenso das estruturas de oportunidades. No campo das estruturas de oportunidades, a realizao da autonomia demanda um investimento intenso, bancado pelo poder pblico, a fim de se viabilizarem oportunidades de trabalho e renda para um pblico que j no tem lugar no mercado. Mantendo-se as condies do mercado de trabalho e as dinmicas atuais neste campo, as chances de incorporao dos pobres por esta via esto fortemente comprometidas. Sem mudanas estruturais no mercado de trabalho (alteraes na estrutura de oportunidades) que possibilitem a insero de milhares de jovens e adultos neste universo, no possvel buscar, de forma consistente e realista, emancipao ou autonomia. Estas condies tornam os programas de transferncia de renda compensatrios, sem condies de propiciarem de fato a autonomia ou a independncia dos indivduos frente aos benefcios e transferncias. A transferncia de renda, estratgia que tem se generalizado no campo da proteo social, no suficiente para promover esta condio de autonomia. No caso de So Paulo, os programas redistributivos concebiam a transferncia de renda como criao de empoderamento, na medida em que buscavam reter jovens na escola ou propiciar formao profissional, por exemplo. Entretanto, o tempo para o recebimento do benefcio pequeno e pode ser insuficiente para propiciar alteraes substanciais nas condies de vida de indivduos e famlias extremamente pobres. Polticas de transferncia de renda so insuficientes principalmente se no vierem acompanhadas de um outro conjunto de polticas universais, que garantam efetivamente o acesso a servios pblicos de qualidade, e se no forem acopladas a alternativas reais e sustentveis de insero produtiva e de gerao de renda e a outras medidas de carter estrutural. A estruturao de sistemas de proteo
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mais compreensivos, com maior cobertura e intensidade protetora, parece ser uma condio bsica para uma atuao estratgica no enfrentamento da pobreza. Na dimenso da subjetividade, tem-se que sem a alterao das dimenses menos tangveis, as mars cheias, quando e se vierem, no sero capazes de tirar da pobreza um contingente expressivo de pessoas, uma vez que a pobreza se caracteriza por privaes de ordem no apenas material, embora estejam ancoradas, fortemente, na privao de renda e de ativos diversos. Recuperando a noo de empoderamento como algo contingente das relaes entre os planos especfico e geral, tem-se a centralidade das estruturas de oportunidades abertas pelos agentes pblicos que tornam vivel ou no o fortalecimento da capacidade dos indivduos de fazerem escolhas e de transformarem tais escolhas em atos e resultados. E, por ltimo mas no menos importante, saliente-se que, embora seja reconhecido o papel do mbito local de gesto para a expanso e a ampliao da democracia e para maior efetividade da ao governamental, h dvidas sobre as possveis implicaes negativas quanto ao ganho de autonomia do nvel local. Sem entrar neste debate, sem dvida importante, parece suficiente sinalizar que a fragmentao e o ganho em proximidade que advm com a revalorizao do nvel local de gesto so acompanhados, em outro nvel, pela reduo da perspectiva universalizante presente na proviso central ou nacional de bens e servios de proteo social. Quer dizer, embora o nvel local de gesto possa ser mais adequado para capturar demandas e responder a elas, a perspectiva igualitria e universalizante da produo de polticas um atributo das polticas centrais, que devem garantir equidade e a efetivao de direitos, para alm da autonomia do mbito local de gesto. Mais uma vez a soluo pode estar no equilbrio da combinao entre duas dimenses: i) aes desenvolvidas pelo nvel local, atentas s especificidades dos problemas e capazes de adotarem formas de proviso de servios com maior grau de interao; e ii) aes do nvel nacional, que viabilizem maior igualdade e a garantia de direitos sociais bsicos. As experincias de So Paulo e Belo Horizonte, exemplos de iniciativas locais de incluso social, so fundamentais para viabilizarem a proximidade com as demandas e problemas e para aumentarem as chances de respostas mais adequadas a elas. Entretanto, uma atuao estratgica para enfrentamento da pobreza exige polticas desenvolvidas por outros nveis de governo e que se situam, inclusive, fora do mbito especfico das polticas sociais. Somente inserindo a problemtica da pobreza no centro da questo social, como algo que diz respeito ao conjunto das polticas pblicas e no apenas s polticas sociais, entendida como uma questo que deve ser equacionada pelos distintos nveis de governo e setores da sociedade, que se materializa o tratamento coletivo e estratgico da pobreza. Somente inserindo a questo da pobreza no
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marco de um ordenamento social mais justo e, portanto, menos desigual, que se pode esperar seu efetivo enfrentamento ou superao. Para alm de uma ao irrefletida que caracteriza o trabalho infindvel de Ssifo levar a pedra ao alto da montanha para v-la cair novamente , e transcendendo o sonho de Prometeu trazer o conhecimento aos homens, roubando-o dos deuses , somos ns, nos espaos de dilogo e de prtica social, que podemos estabelecer a conexo necessria entre conhecimento e ao, e com isso contribuir para a construo de novas possibilidades humanas, para a conformao de um mundo que esteja ao alcance de nossos esforos, no qual a pobreza no seja paisagem (Telles, 2001).
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QUAL A RELAO ENTRE DESIGUALDADE DE RENDA E NVEL DE RENDA PER CAPITA? TESTANDO A HIPTESE DE KUZNETS PARA AS UNIDADES FEDERATIVAS BRASILEIRAS*
Fernando Henrique Taques** Caio Ccero de Toledo Piza da Costa Mazzutti***
O objetivo deste trabalho investigar se h uma relao direta entre desigualdade de renda e nvel de renda per capita para as unidades federativas brasileiras no perodo entre 1995 e 2008. A hiptese de Kuznets (1955), tambm conhecida como hiptese do U invertido, sugere uma correlao positiva, a curto prazo, entre desigualdade de renda e nvel de renda per capita, que seria revertida no longo prazo, configurando uma relao U invertido entre desigualdade de renda e nvel de renda per capita. Este trabalho utiliza econometria de dados de painel e dois indicadores de desigualdade de renda coeficiente de Gini e L de Theil para testar essa relao empiricamente. Os resultados obtidos indicam que h pouco suporte emprico para a hiptese do U invertido de Kuznets. Palavras-chave: Curva de Kuznets; Desigualdade; Dados de Painel; U invertido.
WHAT IS THE RELATIONSHIP BETWEEN INCOME INEQUALITY AND LEVEL OF INCOME PER CAPITA? TESTING FOR A KUZNETS HYPOTHESIS OF THE BRAZILIAN STATES
This paper aims to investigate the relationship between income inequality and level of income per capita looking at the Brazilian states from 1995 to 2008. The Kuznets hypothesis (1955), also known as inverted-U hypothesis, suggests a short run positive correlation between inequality and income per capita. Such relationship would tend to be reverted in the long run therefore configuring an inverted-U correlation between those two variables. This paper makes use of a panel data at the level of Brazilian states as well as two measures of income inequality, the Gini coefficient and Theil-L indexes, to test empirically this relationship. According to results, the inverted-U hypothesis is weakly supported by the data. Keywords: Kuznets Curve; Inequality; Panel Data; Inverted-U.
* Os autores agradecem a Priscilla Albuquerque Tavares pelas valiosas contribuies e tambm aos dois pareceristas annimos da PPP. Quaisquer erros remanescentes so de responsabilidade dos autores.
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Mestrando em Economia pelo PEPGEP/PUC-SP. Endereo eletrnico: fernando-taques@hotmail.com Doutorando em Economia pela EESP/FGV-SP. Endereo eletrnico: ctpiza@gmail.com
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CUL ES LA RELACIN ENTRE DESIGUALDAD DE INGRESOS Y NIVEL DE RENTA PER CPITA? PRUEBAS DE HIPTESIS DE KUZNETS DE LOS ESTADOS BRASILEOS
El objetivo de este estudio es investigar si existe una relacin directa entre la desigualdad de ingresos y la renta per capita para los estados de Brasil entre 1995 y 2008. La hiptesis de Kuznets (1955), tambin conocido como la hiptesis de la U invertida, sugiere una correlacin positiva en el largo plazo, formando una relacin de U invertida entre la desigualdad del ingreso y el ingreso per capita. Este trabajo utiliza datos de panel economtricos y dos indicadores de desigualdad de ingresos, el coeficiente de Gini y Theil L, para probar esta relacin empricamente. Los resultados indican que hay poco apoyo emprico para la hiptesis de la U invertida de Kuznets. Palabras clave: Kuznets; Desigualdad; Panel Economtricos; U invertida.
QUEL EST LE LIEN ENTRE INGALIT DU REVENU ET NIVEAU DE REVENU PAR HABITANT? ESSAI POUR UN HYPOTHSE DE KUZNETS DES TATS DU BRSIL
Lobjectif de cette tude est de chercher des preuves de la relation directe entre lingalit des revenus et la revenus par habitant pour les tats du Brsil entre 1995 et 2008. Lhypothse de Kuznets (1955), galement connu comme en U-invers hypothse suggre une corrlation positive dans le court terme des ingalits de revenus et la revenus par habitant serait renvers, dans le long terme, en donnant la forme dun U-invers des ingalits de revenus et la revenus par habitant. Ce tude utilise lconomtrique de donnes de panel et avec lutilisation des indicateurs de Gini et Theil L, pour tester cette relation empirique. Les rsultats indiquent que ya peu de donnes empiriques pour soutenir lhypothse de lU-invers de Kuznets. Mots-cls: Kuznets; Ingalits; Donns de Panel; U-invers.
INTRODUO
As discusses sobre a relao entre nvel de renda per capita (uma proxy para desenvolvimento econmico) e desigualdade de renda tiveram maior repercusso no debate econmico aps a publicao dos trabalhos pioneiros de Simon Kuznets nos anos 1950 e 1960. A partir de ento, diversos estudos e mtodos foram elaborados com o intuito de mensurar a desigualdade de renda, tanto para pases desenvolvidos como para pases em desenvolvimento.1 A relao entre crescimento econmico e desigualdade de renda ainda tema de controvrsia no debate econmico atual. Alguns estudos como o de Deinin1. O interesse na hiptese de Kuznets ainda no desapareceu completamente e, hoje , esta hiptese frequentemente testada luz de novos dados e procedimentos estatsticos (AGHION e DURLAUF, 2006).
Qual a relao entre desigualdade de renda e nvel de renda per capita?
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ger e Squire (1996a, 1998), Ravallion e Chen (1997), Easterly (1999) e Dollar e Kraay (2002) sugerem que o crescimento econmico no est relacionado a altos nveis de desigualdade de renda. Em contrapartida, outros autores postulam que a desigualdade de renda est relacionada ao crescimento econmico, conforme os trabalhos de Alesina e Rodrick (1994) e Alesina e Perotti (1996). Deve-se enfatizar que a maioria desses trabalhos assume o nvel de renda per capita como um indicador de desenvolvimento econmico. Dessa forma, a correlao verificada entre nvel de renda per capita e desigualdade de renda conduziu o debate para a relao entre desenvolvimento econmico e desigualdade de renda. Com as evidncias apresentadas nos trabalhos de Kuznets, por exemplo, passou-se a acreditar que os pases com baixo grau de desenvolvimento tenderiam a verificar maior nvel de desigualdade de renda a curto prazo e que tal relao tenderia a se reverter medida que tais pases galgassem as etapas necessrias para atingir nveis mais elevados de renda per capita. Contudo, para Sen (2000), a mensurao do desenvolvimento econmico deve levar em conta as variveis socioeconmicas como, por exemplo, o acesso educao, a disponibilidade de servios de saneamento e sade, bem como a expectativa de vida. As variveis unicamente relacionadas renda seriam insuficientes para medir o nvel de desenvolvimento econmico.2 Anand e Ravallion (1993 apud SEN, 2000, p. 61) constataram, por exemplo, que a expectativa de vida apresenta correlao positiva com a renda per capita, principalmente quando h efeito do crescimento econmico sobre a renda dos pobres e tambm quando h maiores dispndios do Estado com servios de sade. Como resultado, os autores concluram que no h evidncias de que um aumento na expectativa de vida aumentaria a renda per capita, mas, sim , que esta relao tenderia a ser maior quando houvessem gastos na rea de sade e reduo no nvel de pobreza. Utilizar-se- a terminologia desenvolvimento econmico como sinnimo de nvel de renda per capita apenas com o propsito de ser condizente com a literatura que motivou este trabalho. Fields (2002), por exemplo, alerta que a desigualdade de renda pode ser definida em termos absolutos ou relativos. A desigualdade absoluta, por exemplo, olha para a distncia interquartil da renda, ao passo que a desigualdade relativa mensurada pela proporo da renda das classes da populao (razes entre quartis de renda, por exemplo). Este trabalho segue o que tem sido a abordagem padro nessa literatura e adota medidas de desigualdade relativas. Uma das justificativas para tal es2. Para mais detalhes sobre a discusso da dimenso do desenvolvimento econmico, ver Sen (2000).
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colha reside no fato de as medidas absolutas serem diretamente afetadas pelo crescimento econmico. Dessa forma, o objetivo deste trabalho investigar como a desigualdade de renda e o nvel de renda per capita se relacionaram no perodo entre 1995 e 2008. O estudo investiga essa relao a partir de um painel dos estados brasileiros (mais o Distrito Federal) e utiliza duas medidas de desigualdade de renda como uma forma de testar a robustez dos resultados. Os estudos que testaram a hiptese de Kuznets foram elaborados com distintas abordagens economtricas. Pode-se destacar os trabalhos de Paukert (1973) e Ahluwalia (1974, 1976a), com o mtodo de cross-section, Anand e Kanbur (1993), Brenner, Kaelble e Thomas (1991) e Deininger e Squire (1998), em sries de tempo e, para o mtodo de dados em painel, Fields e Jakubson (1994), List e Gallet (1999) e Mushinski (2001). A motivao do uso de metodologias distintas refere-se ao fato dos estudos utilizarem indicadores distintos (para mensurar tanto a desigualdade quanto o crescimento econmico) e limitao do mtodo economtrico: em ambos os casos, os resultados podem levar a concluses equivocadas.3 Outros autores testaram a hiptese do U invertido com dados referentes ao Brasil. Entre estes, citam-se os trabalhos de Barros e Gomes (2007), Porto Jnior et al. (2007), Brni, Marquetti e Kloeckner (2002), Bagolin, Gabe e Ribeiro (2004) e Salvato et al. (2006). Brni, Marquetti e Kloeckner (2002) sugerem que a utilizao de dados para perodos maiores de tempo e as diversas medidas de desigualdade de renda e desenvolvimento econmico conferem maior poder explicativo aos estudos. Neste sentido, o diferencial deste trabalho em relao a outros estudos a utilizao dos mtodos de especificao de pooled cross-section, dados em painel (efeitos fixo e aleatrio) e primeira diferena para os dados referentes aos estados brasileiros. Este trabalho tambm adiciona dummies para os estados com IDH alto (SP, RJ, DF e SC) para prevenir as estimativas da presena de outliers. O trabalho est dividido em cinco sees, alm desta introduo e da concluso. A primeira parte apresenta o referencial terico da hiptese de Kuznets. Na segunda so listados trabalhos empricos tanto internacionais quanto nacionais. Na terceira seo so descritos os dados e as motivaes empricas. Na quarta so descritos os modelos economtricos utilizados para testar a validade da hiptese do U invertido para os estados brasileiros no perodo proposto. Por fim, a quinta parte destinada a anlise emprica dos resultados estimados para os modelos economtricos.
4. Fields (2002) assevera que o padro do U invertido em cross-section no depende unicamente do crescimento econmico, mas tambm de fatores histricos, polticos e culturais.
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1 A HIPTESE DE KUZNETS ARCABOUO TERICO
Um dos primeiros trabalhos que relaciona a desigualdade de renda e desenvolvimento econmico foi elaborado por Simon Kuznets (1955). A partir deste, surgiram diversos outros com interesse em estudar a relao entre o nvel de crescimento econmico e a desigualdade de renda, bem como estudar a relao da desigualdade com o crescimento econmico.4 Vale a pena mencionar que o propsito de boa parte desses estudos estimar uma relao emprica entre as duas variveis em questo. Nesse sentido, na maioria dos trabalhos voltados investigao do U invertido, no h uma preocupao direta com a estimao do efeito causal do desenvolvimento sobre a desigualdade (e vice-versa), assim como no h um modelo terico que sugira o conjunto de regressores que devam ser includos no modelo economtrico.5 A relao que ficou conhecida na literatura econmica como a hiptese do U invertido de Kuznets, como o prprio autor define, surgiu, na verdade, de um estudo que contm 5% de informaes empricas e 95% de especulao (KUZNETS, 1955, p. 26). Em Economic Growth and Income Inequality (1955), Simon Kuznets utilizou um modelo dual com um setor agrcola e outro no agrcola moderno e dinmico com o intuito de analisar a relao entre desigualdade de renda e o crescimento econmico. A suposio que a desigualdade de renda se elevaria a curto prazo e, com o crescimento econmico, reduziria-se, configurando um U invertido.6 Com a transferncia de populao de um setor para outro do tradicional agrcola para o moderno industrializado , a desigualdade de renda aumentaria, pois este setor mais dinmico tambm mais prspero e desigual. Isto se daria pela diferena de rendas da populao de ambos os setores, que podem ser observadas por meio da renda per capita mdia industrial, da participao da renda setorial em relao renda total e da desigualdade nas participaes populacionais, que tendem a ser superiores no setor urbano em relao ao setor rural (SALVATO et al., 2006; JACINTO e TEJADA, 2004; BARRETO, JORGE NETO e TEBALDI, 2001). Supondo, ento, um fluxo migratrio da populao rural para a regio urbana, ceteris paribus, haveria um aumento na desigualdade de renda devido ao migrante obter uma renda inferior populao j estabelecida. A curva de Kuznets seria configurada pela alterao do estado estacionrio7 da economia para uma economia dinmica.
5. Fields (2002) apresenta uma srie de estudos que relacionam a desigualdade de renda ao crescimento econmico. 6. A literatura sobre determinantes do crescimento, por exemplo, tem sugerido que os modelos so flexveis o suficiente para acomodar um grande nmero de variveis de controle (o que Durlauf, Kourtellos e Tan chamam de open-ended), e que a estimao do efeito causal muito dificultada devido presena de vis de simultaneidade e dos problemas decorrentes de erros de medida (ver DURLAUF, KOURTELLOS e TAN, 2005). 7. Cabe ressaltar que a hiptese de Kuznets no sugere o formato de um U simtrico, de forma tal que o nvel de desigualdade no longo prazo no seria o mesmo do perodo anterior industrializao em virtude da rea urbana ser mais desigual do que a rea rural (BARROS e GOMES, 2007). 8. Situao na qual as variveis crescem a uma taxa constante (BARRO e SALA-I-MARTIN, 1999).
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Grfico 1
Representao da curva de Kuznets
Fonte: Elaborao dos autores.
Inicialmente, o setor moderno demandaria mais mo de obra qualificada, at o ponto em que esta demanda comearia a decair, em virtude do excesso de profissionais qualificados. Este fato acarretaria a reduo dos salrios e, consequentemente, a demanda por trabalhadores com habilidades. Sendo assim, concomitantemente queda na demanda por profissionais qualificados, haveria um aumento na demanda por trabalhadores sem qualificao e, por conseguinte, o mesmo fenmeno seria observado para os trabalhadores no qualificados (TODARO e SMITH, 2002). Com o crescimento econmico impulsionado pela industrializao, a maioria da mo de obra estaria alocada no setor industrializado, configurando uma melhor distribuio dos rendimentos. A redistribuio mais igualitria seria obtida com a concentrao de poupana, em decorrncia da menor participao na renda dos indivduos j estabelecidos no meio urbano (SALVATO et al., 2006). Esse fenmeno seria explicado pelo fato de a capacidade de auferir renda ser superior nos residentes das reas urbanas do que em indivduos originrios das reas rurais, e tambm pelo aumento, ao longo do tempo, da eficincia dos trabalhadores (BARROS e GOMES, 2007). Segundo Kuznets, a desigualdade de renda se concentraria nos estgios iniciais de desenvolvimento econmico e, posteriormente, haveria maior igualdade na distribuio da renda. A seo seguinte apresentar uma breve reviso emprica de estudos que verificaram uma relao de U invertido entre a desigualdade de renda e o desenvolvimento econmico.
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2 A HIPTESE DE KUZNETS REVISO EMPRICA
O estudo elaborado por Kuznets teve por objetivo verificar se a desigualdade na distribuio de renda aumentava ou diminua com o nvel de renda do pas e quais fatores determinavam o comportamento destas variveis. Quanto aos dados, Kuznets atenta s classificaes em distintas classes de renda com tamanhos variados e s limitaes decorrentes da falta de dados para perodos longos. Utilizando uma base de dados referente aos Estados Unidos, Reino Unido e uma limitada amostra para a Alemanha (Prssia e Saxnia), o autor sugere que uma distribuio de renda relativa, medida por meio da incidncia de renda anual entre as classes, revelou um movimento de maior igualdade na dcada de 1920, apresentando-se tambm evidncias no perodo anterior ao da Primeira Guerra Mundial. Para os Estados Unidos, a desigualdade de renda diminuiu nos anos entre a crise de 1929 e o perodo ps-Segunda Guerra Mundial. Por sua vez, no ao Reino Unido, a desigualdade de renda diminuiu entre 1910 e 1947. Na Prssia, a desigualdade de renda aumentou ligeiramente entre 1875 e 1913, ao passo que, na Saxnia, a reduo da desigualdade entre 1880 e 1913 ocorreu em menor proporo. Para a Alemanha, como um todo, a desigualdade de renda declinou acentuadamente a partir de 1913, seguindo at 1920. Segundo Kuznets, este cenrio se deu pela dizimao das grandes fortunas e pelos maiores rendimentos das classes mais baixas de renda (obtidos durante a Segunda Guerra e decorrentes da alta inflao). Todavia, o autor ressalta, ainda , que houve aumento da desigualdade durante a dcada de 1930. Fields (2002) assevera que a literatura seguiu duas segmentaes aps os estudos de Kuznets: uma direcionada para os modelos que observaram o padro de U invertido a partir do nvel desenvolvimento econmico, e outra que utilizou bases empricas para corroborar ou no a hiptese de Kuznets. O autor ainda faz algumas ponderaes sobre a hiptese do U invertido. A primeira diz respeito ao fato de que a desigualdade tende a aumentar inicialmente e depois decair e no que certamente se eleva e depois decai, como alguns podem pensar erroneamente. O segundo ponto se refere ao fato de que no apenas a taxa de crescimento econmico ou o nvel de desenvolvimento econmico que determina se o grau de desigualdade de renda se altera, pois existem outras variveis que podem influenciar a desigualdade, tais como: a natureza bsica do sistema econmico, a estrutura de produo, a composio da pauta de exportaes, os padres regionais, a estrutura empregatcia, a distribuio de terra e capital, o estgio de desenvolvimento do mercado de capitais, o nvel e a desigualdade da distribuio de capital humano e a distribuio de renda social etc. (FIELDS, 2002, p. 69-70).
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Em suma, parece haver consenso na literatura internacional mais recente (a partir dos anos 1980) que no se pode associar o crescimento econmico a um padro determinado de desigualdade, pois a (no) verificao da hiptese de Kuznets decorrente do mtodo economtrico utilizado e da base de dados (se composta por pases (regies) desenvolvidos(as), subdesenvolvidos(as), como renda mdia alta ou baixa). Assim, no se pode afirmar que haja relao sistemtica entre crescimento, por si s, e desigualdade de renda, sendo esta ltima determinada por vrios fatores associados ao crescimento como o sistema econmico, a composio das exportaes, a estrutura de mercado de trabalho, o estgio de desenvolvimento do mercado de capitais, entre outros (BARRETO, 2005; FIELDS, 2002 apud ARAJO, 2007).
Alesina e Rodrik (1994) estudaram a relao entre polticas e crescimento econmico por meio de um modelo de crescimento endgeno em que se verifica um conflito distributivo entre os agentes com distintas dotaes de capital e trabalho. Para os autores, quanto maior a desigualdade da renda e da riqueza, maior ser a taxao sobre a renda e, por conseguinte, menor ser o crescimento. O resultado emprico mostrou que tanto a desigualdade de terra quanto a concentrao da renda so negativamente correlacionadas ao crescimento econmico. Para Glaeser (2005), as polticas incentivadas pelo setor pblico como o avano da industrializao, o aumento da mo de obra industrial em detrimento da agrcola, ou mesmo o investimento em capital humano podem contribuir no crescimento econmico e na reduo da desigualdade. Alesina e Perotti (1994 apud SNOWDON e VANE, 2005, p. 557-558) advertem que vrios mecanismos so causadores da relao negativa entre a desigualdade de renda e o subsequente crescimento econmico. Primeiro, cita-se o acesso limitado dos mais pobres ao investimento em capital humano. Assim, uma vez que os indivduos mais pobres utilizam-se de seus prprios recursos para financiar sua educao, estes investimentos poderiam aumentar a taxa de formao de capital humano e, por conseguinte, o crescimento econmico. O segundo aspecto se refere aos efeitos de desincentivos e distores da introduo de uma tributao a partir de uma poltica de reduo da desigualdade. Neste caso, a queda na desigualdade reduziria os incentivos dos investidores atravs da tributao, reduzindo desta forma o nvel crescimento econmico. Outros autores justificam que a desigualdade pode ser prejudicial para o crescimento. Benabou (1996) e Rodrguez (1999b) asseveram que Inequality can be harmful for growth either because redistribution is actually growth enhancing or because it has other indirect effects on growth apud RODRGUEZ, 2000, p. 5. Por fim, o terceiro mecanismo decorrente da elevada desigualdade, que conduz os agentes a praticarem rent seeking, corrupo e atividades criminosas, contribuindo na reduo do investimento e no produto.
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Ray (1998), a partir dos dados de Deininger e Squire (1996) para 57 pases (organizados em ordem crescente de renda per capita ),8 revela que o valor dos rendimentos dos 40% mais pobres representa, em mdia, cerca de 15% da renda total, ao passo que os 20% mais ricos concentram cerca de metade da renda. Neste sentido, observa-se o padro de U invertido para a faixa de renda dos 20% mais ricos; por sua vez, o padro de U normal verificado para os 40% mais pobres.
Grfico 2
Participao na renda dos 40% mais pobres e dos 20% mais ricos para os dados de Deininger e Squire (1996) e World Development Report (1995)
Fonte: Ray (1998).
Uma srie de estimativas foi elaborada para testar a hiptese do U invertido. Os mtodos de cross-section e sries de tempo foram amplamente utilizados nos estudos das dcadas seguintes sugesto de Kuznets, porm suas limitaes foram apontadas por diversos autores. Desta forma, como alternativa, a estimativa em dados de painel tem sido amplamente utilizada e apresenta resultados estatisticamente mais representativos. Fields (2002) cita os estudos de Williamson e Lindert (1980) e Williamson (1985), nos quais o padro do U invertido foi encontrado, respectivamente, para os Estados Unidos e para a Gr-Bretanha para sries de tempo. Contudo, estudos como o de Dumke (1991) e Thomas (1991) no apresentaram o mesmo padro para a Alemanha e para a Austrlia, respectivamente. Para o mtodo de crosssection, diversos estudos foram realizados tanto para pases desenvolvidos quanto para pases em desenvolvimento, tais como Kuznets (1966), Adelman e Morris (1973), Ahluwalia (1974, 1976a), Chenery e Carter (1975).
12. Ray (1998, p. 23-24) apresenta os pases e seus respectivos valores de renda per capita e a participao correspondente nos grupos de renda.
170
Quadro 1
Evidncias empricas para a hiptese de Kuznets Autor

List e Gallet (1999)
Mtodo
Sries de tempo para um modelo com polinmio de terceiro grau para o ndice de Gini em funo da renda per capita
Perodo
Entre 1961 e 1992
Nvel de anlise
Amostra de 71 pases
Resultados
No corrobora o U invertido Corrobora o U invertido para a Sucia No corrobora o U invertido Corrobora o U invertido
Brenner, Kaelble e Sries de tempo para desigualdade em Entre 1880 Thomas (1991) funo da renda per capita e 1970 Anand e Kanbur Sries de tempo para diversos ndices (1993) de desigualdade em funo da renda Paukert (1973) Entre 1958 e 1972 Entre 1951 e 1969
Amostra de 13 pases desenvolvidos Amostra de 100 pases Amostra de 56 pases, sendo 40 em desenvolvimento
Cross-section para a desigualdade de renda (ndice de Gini) em funo do PIB per capita
Ahluwalia (1976b)
Cross-section para desigualdade em funo da renda per capita
Entre 1958 e 1972
Amostra de 60 pases, sendo 14 desenvolvidos, Corrobora o U 40 subdesenvolvidos e invertido 6 da Europa Oriental (dummies) Amostra de 108 pases desenvolvidos e em desenvolvimento Corroba o U invertido para 10% da amostra Corrobora o U invertido para o mtodo de pooled crosssection Corrobora o U invertido, mas no revelou significncia estatstica Corrobora o U invertido
Cross-section para um modelo com a Deininger e Squire desigualdade em funo da renda per (1998) capita
Pooled Cross-section e dados de Fields e Jakubson painel efeito fixo para um modelo (1994) quadrtico com o ndice de Gini em funo da renda per capita
Entre 1960 e 1990
Dados de perodos distintos
Amostra de 20 pases
Dados de painel para um modelo com Dados da Ravallion (1995) o ndice de Gini em funo do consumo dcada de mdio per capita 1980 Dados de painel para um modelo quadrtico para o ndice de Gini em funo do Ln do PIB
Amostra de 36 pases
Thorton (2001)
Entre 1960 e 1990
Amostra de 96 pases
No mtodo de cross-section, geralmente h maior desigualdade de renda em pases com renda mdia do que em pases mais ricos ou mais pobres, o que tende a reproduzir o U invertido para estes pases com renda mdia (FIELDS, 2002). Contudo, a variao de renda explica apenas uma pequena frao de variao de desigualdade de renda. Como exemplo, o autor cita o caso da Amrica Latina, onde os pases apresentam maior desigualdade em relao a outros pases em desenvolvimento, o que pode representar maior significncia estatstica quando variveis de desigualdade so acrescidas no modelo. Sobre este mtodo, Ahluwalia comentou que
171
dados de cross-section so particularmente teis para os presentes propsitos porque revelam a possibilidade de identificao de padres uniformes que caracterizam o problema em diferentes pases. Identificar tais uniformidades auxilia no estabelecimento de mdias a partir das quais os nveis de desigualdade observados em pases especficos podem ser comparados (1974 apud BRNI, MARQUETTI e KLOECKNER, 2002 p. 6).
Nesse sentido, o padro do U invertido em cross-section surge em decorrncia do mtodo economtrico utilizado, de mninos quadrados ordinrios, e pela maior desigualdade de renda em pases com renda mdia. Por sua vez, a estimao de efeitos fixos dados em painel tende a no configurar a hiptese do U invertido. Observao similar feita por Snowdon e Vane (2005, p. 557), ao conclurem que The relationship between inequality and GDP per capita shows up in both time series and cross-sectional data as an inverted U-shaped relationship. Pensamento similar formulado por Ray (1998, p. 207): A deeper problem with cross-section studies is one we have already noted: by pooling different countries and running a regression, the implicit assumption is made that all counties have the same inequalityincome relationship. Ao selecionar dados de pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento, Fields e Jakubson (1994) admitem que certos pases podem estar acima ou abaixo da mdia da curva de Kuznets. Sendo assim, a linha central, que seria a curva mdia dos pases, poderia ser estimada por meio da metodologia de efeitos fixos.9 Os resultados dos autores foram distintos, de acordo com o mtodo economtrico utilizado, e a diferena pode ser explicada a partir da observao dos resultados entre pases e em um nico pas. A relao entre desigualdade de renda e crescimento econmico pode se feita por meio de quatro aspectos, segundo Barro (2000 apud BARROS e GOMES, 2007): i) as imperfeies do mercado de crdito, que afetariam negativamente os mais pobres por meio das imperfeies do mercado e das limitaes institucionais, que gerariam crescimento econmico e reduziriam a desigualdade de renda; ii) as decises do eleitor mediano, que tende a ser pobre e, por consequncia, votaria em candidatos com polticas mais igualitrias de renda; iii) as distores nas taxas de poupana, que poderiam reduzir o ritmo de crescimento da economia; e, por fim, iv) as tenses sociais, que reduziriam a produtividade e o crescimento econmico, o que poderia fazer com que o Estado transferisse recursos para os mais pobres de maneira tal que a desigualdade seria reduzida.
9. Fields (2001) observa que o mtodo de OLS inconsistente se as observaes dos fatores dos pases apresentarem correlao, em contrapartida, o mtodo de especificao dos efeitos fixos apresentaria homocedasticidade.
172
2.1 Evidncias empricas para o Brasil
Com relao literatura brasileira que verificou a hiptese de Kuznets, podemos destacar os trabalhos de Barros e Gomes (2007), Porto Jnior et al. (2007), Brni, Marquetti e Kloeckner (2002), Bagolin, Gabe e Ribeiro (2004) e Salvato et al. (2006).
Quadro 2
Evidncias empricas para a hiptese de Kuznets para o Brasil Autor

Barros e Gomes (2007)
Mtodo
Perodo
Nvel de anlise
Resultados
Algumas especificaes corroboraram o U invertido e outras no, mas todas apresentaram fraco poder explicativo
Cross-section com modelo paramtrico para os ndices de Gini e L de theil em funo da renda per Censos decenais Municpios brasileiros capita e da razo entre a populao de 1991-2000 urbana e a populao total como proxy para urbanizao
Estados da regio Cross-section e dados de painel Porto Jnior Censos decenais Sul do Brasil (Santa Corrobora o U invertido para o ndice de Gini em funo da et al. (2007) de 1991 e 2000 Catarina, Rio Grande para o Paran renda per capita linear e quadrtica do Sul e Paran)
Cross-section com modelo noparamtrico para o ndice L de Theil em funo da renda per capita Brni, setorial-desigualdade, tanto para a Censo decenal Marquetti e Kloeckner renda agropecuria quanto indus- 1990 trial e setor de servios e densidade (2002) demogrfica municipal como varivel explicativa da desigualdade
Municpios do Rio Grande do Sul
Corrobora o U invertido quando inclusiva a varivel explicativa densidade demogrfica municipal para alguns municpios. O modelo para a renda industrial tambm corrobora o U invertido Corrobora o U invertido em cross-section (1991) e efeitos fixos para ambos indicadores de desigualdade Corrobora o U invertido em cross-section para 1970 e efeitos fixos, mas as trajetrias so especficas para cada municpio
Cross-section e dados de painel (efeito fixo e aleatrio) da desigualSalvato et al. Censos decenais Municpios de Minas dade (ndice de Gini e L de Theil) (2006) de 1991-2000 Gerais em funo da renda municipal per capita
Bagolin, Gabe e Ribeiro (2004)
Cross-section e dados de painel da Anos de 1970, Municpios do Rio desigualdade (L de Theil) em funo 1980 e 1991 Grande do Sul da renda per capita
Nas estimativas de Porto Jnior et al. (2007) para cross-section, a renda per capita linear e quadrtica foram utilizadas como medidas com o intuito de captar alteraes direcionais na distribuio da renda conforme esta aumenta. Para dados em painel, os autores constataram que, para o Rio Grande do Sul, a estimao com efeitos fixos sugere que o desenvolvimento inicial foi
173
superado e que a desigualdade de renda no mais to elevada, se comparada ao estado do Paran. Brni, Marquetti e Kloeckner (2002) verificaram a hiptese do U invertido de Kuznets em cross-section para os municpios do Rio Grande do Sul. A partir de um modelo com mtodo no paramtrico10 de regresso local, utilizaram a densidade demogrfica municipal e a relao renda per capita setorial-desigualdade tanto para a renda agropecuria quanto para a industrial e para o setor de servios. Os resultados corroboraram o U invertido proposto por Kuznets, mas apenas para alguns municpios (quando inclusa a varivel explicativa densidade demogrfica municipal) e tambm no modelo com a varivel renda per capita industrial. Sobre o estudo de Salvato et al. (2006), cabe ressaltar que os autores observaram um R 2 baixo para todas as estimativas em cross-section, o que revela o baixo poder explicativo da renda na explicao da varincia da desigualdade. Outro ponto relevante diz respeito instabilidade da desigualdade de renda no perodo. Os autores sugerem que tal instabilidade pode estar associada a diferentes trajetrias de desenvolvimento entre os municpios devido a estruturas econmicas distintas.
3 DESCRIO DOS DADOS
Os dados utilizados na anlise se referem a todos os estados do Brasil, alm do Distrito Federal, no perodo entre 1995 e 2008. Com isso, o estudo conta com 378 observaes ao longo dos 14 anos. Os dados de desigualdade de renda (ndice de Gini e ndice L de Theil), renda per capita (valores em reais de 1o de outubro de 2008) e do ndice de desenvolvimento humano (IDH) foram obtidos junto ao banco de dados do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipeadata) e ao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). A ttulo de ilustrao, observando-se unicamente as variveis de desigualdade de renda ao longo do tempo, separadamente, pode-se notar um formato de U invertido no perodo analisado, para ambos os indicadores.
14. Mtodo utilizado para estimar curvas e superfcies por alisamento dos dados, desenvolvido por Cleveland (1979) e Cleveland e Devlin (1988). Maiores informaes em Brni, Marquetti e Kloeckner (2002).
174
GRFICO 3
ndice de Gini para os estados brasileiros (1995-2008)
GRFICO 4
ndice L de Theil para os estados brasileiros (1995-2008)
Fonte: Ipeadata e IBGE. Elaborao dos autores.
Fonte: Ipeadata e IBGE. Elaborao dos autores.
Relao entre o ndice de Gini e a renda per capita para os estados brasileiros (1995-2008)
GRFICO 5
Relao entre o ndice L de Theil e a renda per capita para os estados brasileiros (1995-2008)
GRFICO 6
Fonte: Ipeadata. Elaborao dos autores. Obs.: Valores da renda per capita expressos em R$ de outubro de 2008.
Fonte: Ipeadata. Elaborao dos autores. Obs.: Valores da renda per capita expressos em R$ de outubro de 2008.
Como os modelos desenvolvidos para testar a hiptese de Kuznets (1955) consideram a relao entre um indicador de desigualdade em relao a uma varivel de renda, aparentemente, para os estados brasileiros, no perodo analisado, h a configurao de um U normal e no de um U invertido, independentemente dos indicadores de desigualdade utilizados. Observa-se, ainda, que a renda per capita mdia de todos os estados e do Distrito Federal influenciada, principalmente, pelas unidades da federao que obtm maiores nveis de renda. A mesma variao pode ser verificada nos indicadores de desigualdade de renda, particularmente no ndice L de Theil, que apresenta valores extremos (muito superiores ou inferiores em relao mdia), de tal forma que podem levar a concluses precipitadas. Deste modo, a adoo de algum critrio que distribua os estados em grupos importante para testar com maior preciso a hiptese do U invertido. Alternativamente, este trabalho prope como critrio a utilizao de um indicador que contemple todos as unidades federativas (UFs) brasileiras e que as
175
classifique em grupos. O indicador proposto ndice de desenvolvimento humano11 (IDH), que considera as variveis educao, longevidade e renda em seu clculo.12 Os dados utilizados neste trabalho tm como base a classificao dos estados para o ano de 2000, sendo distribudos de acordo com o quadro 3.
Quadro 3
Classificao dos estados brasileiros conforme o IDH 2000 IDH Alto

IDH Mdio Distrito Federal, Rio de Janeiro, Santa Catarina e So Paulo Acre, Alagoas, Amazonas, Amap, Bahia, Cear, Esprito Santo, Gois, Maranho, Minas Gerais, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Par, Paraba, Pernambuco, Piau, Paran, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Rondnia, Roraima, Sergipe e Tocantins
Fonte: Ipeadata. Elaborao dos autores.
Outra forma de visualizar graficamente o U invertido, conforme a teoria Kuznets, na relao entre a variao da renda per capita e a variao do ndice de Gini. Neste caso, h a formao do U invertido, mas apenas para as UFs que apresentaram IDH mdio, conforme a classificao de 2000. Este resultado refora o fato de que a diviso das UFs em grupos pode resultar em concluses distintas.13
Relao entre o Ln do ndice de Gini e o Ln da renda per capita para os estados brasileiros com IDH mdio
Grfico 7
Fonte: Ipeadata e IBGE. Elaborao dos autores. 15. O objetivo da elaborao do ndice de Desenvolvimento Humano oferecer um contraponto a outro indicador muito utilizado, o Produto Interno Bruto (PIB) per capita, que considera apenas a dimenso econmica do desenvolvimento. Fonte: Portal do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Disponvel em: <http://www.pnud.org.br/idh/>. 16. Conforme o PNUD, a classificao do IDH elaborada da seguinte forma: para ndices entre 0 e 0,499, o desenvolvimento humano considerado baixo, entre 0,500 e 0,799 considerado mdio, e entre 0,800 e 1 considerado alto. Fonte: Portal do PNUD. Disponvel em: <http://www.pnud.org.br/pobreza_desigualdade/reportagens/index.php?id01=531&lay=pde>. 17. Este procedimento foi adotado por autores que realizaram anlises entre pases ao utilizarem dummies para classificar um conjunto de pases como os da Amrica Latina ou pases socialistas. Maiores informaes em Fields (2002).
176
A distribuio das unidades federativas do Brasil em grupos tem como intuito especificar os modelos economtricos que sero mostrados na prxima seo. A seguir, sero apresentadas as especificaes e, posteriormente, os resultados economtricos para os modelos com dummies de ano e para as UFs com IDH alto.
4 PROCEDIMENTOS ECONOMTRICOS
As estimativas aqui propostas utilizam as variveis renda per capita em sua forma linear e quadrtica, como medida de nvel de renda per capita, e os ndices de Gini e L de Theil para mensurar a desigualdade de renda, para todos os mtodos economtricos. Considera-se, ainda, nas estimaes, os modelos com especificaes log-log e semi-log.
4.1 Cross-section
A estimao em cross-section pode ser obtida por meio do mtodo de mnimos quadrados ordinrios (OLS).14 Neste caso, o modelo apresenta a seguinte especificao: onde, D a medida de desigualdade, Y a renda per capita, Y 2 a renda per capita em sua forma quadrtica, e i se refere unidade federativa do Brasil analisada. desejvel que o termo i , erro aleatrio ou idiossincrtico, no apresente correlao com as variveis explicativas. Para a proposta do U invertido, as hipteses devem apresentar a configurao: , para U invertido, e para U normal. Salvato et al. (2006) atentam para o fato de que o mtodo de cross-section limitado por ignorar diferenas histricas particulares de cada estado em suas trajetrias de crescimento e desigualdade de renda. Esta omisso poderia gerar erros na obteno do U invertido. Sendo assim, a utilizao da estimao de dados em painel, apresentada na prxima seo, relevante por considerar especificaes inerentes a cada estado.
4.2 Dados em painel
A estimao de dados em painel considera as observaes em diferentes instantes de tempo, sendo a funo do tipo: onde, D a medida de desigualdade, Y a renda per capita, Y 2 a renda per capita ao quadrado, t o indicador do tempo e i se refere unidade da federao
14. Alm do mtodo de OLS, adotado neste trabalho, a estimativa pode ser elaborada por mnimos quadrados generalizados (GLS).
177
analisada. Sendo
aleatrio, a equao pode ser estimada por OLS ou POLS.
A regresso de dados em painel pode utilizar o mtodo de efeitos fixos (FE) ou aleatrios (RE). A estimativa de efeitos fixos consiste no controle de variveis omitidas quando estas variam entre observaes, mas no ao longo do tempo (STOCK e WATSON, 2004). Sua forma funcional do tipo: onde e a varivel omitida i captam os fatores no observados que variam entre os estados, mas so constantes ao longo do tempo. Podem ser citados, como exemplo, os detalhes geogrficos de cada estado, o nvel de educao da populao ou a idade mdia da populao (estas ltimas duas variveis sendo aproximadamente constantes), ou, ainda, fatores econmicos setoriais. O termo de perturbao (ou erro idiossincrtico) representa fatores que variam ao longo do tempo e afetam , mas no so observados. Stock e Watson (2004) atentam-se ainda hiptese adicional do modelo de efeitos fixos, nos quais os erros no podem apresentar correlao ao longo do tempo e entre estados, sendo condicionais aos regressores. No modelo FE, procura-se estimar uma varivel no observada ( i ), que varia entre os estados, mas constante ao longo do tempo. Na estimativa de efeitos aleatrios, as variveis so constantes entre observaes, mas variam ao longo tempo. Sua forma funcional dada por: onde, t a varivel omitida, que varia ao longo do tempo, mas constante entre os estados. Se t for correlacionado com , sua omisso resultar em vis da varivel omitida. Se t for correlacionado com os demais regressores, ou seja, se , a estimativa via OLS deixa de ser eficiente. Neste caso, a estimativa por GLS seria eficiente (STOCK e WATSON, 2004). Alguns autores utilizam a denominao de within para a estimativa de efeitos fixos e FGLS15 para efeitos aleatrios. Para a definio de qual dos modelos adotar, entre FE e RE, aplica-se o teste de Hausman, que visa comparar a eficincia entre estes dois modelos. A hiptese nula de que no h correlao entre it e as variveis explicativas no modelo de RE, ou seja, que este modelo consistente e as diferenas nos coeficientes no so sistemticas. Portanto, se rejeitada a hiptese nula, o modelo FE mais consistente que RE. Outro modelo a ser estimado o de primeiras-diferenas (FD). Considerando que a variao do erro idiossincrtico no correlacionada com as variveis
15. Feasible Generalized Least Squares (Mnimos quadrados generalizados fctivel): pondera as variveis pelo desvio-padro, resultando em resduos mais consistentes.
178
explicativas, para ambos os perodos, nesta estimativa, cada varivel diferenciada ao longo do tempo (WOOLDRIDGE, 2006). A equao FD do tipo: onde, a variao do perodo t para t = 1. Sendo i no observado, no aparece na equao devido diferenciao. Na prxima seo, sero apresentados os resultados dos modelos POLS, RE, FE e FD, respectivamente, com a finalidade de testar se a hiptese de Kuznets foi ou no corroborada para as estimativas propostas.
5 RESULTADOS
Nesta seo sero apresentados os resultados dos modelos economtricos, inclusive com as classificaes sugeridas. Os modelos estimados utilizam os mtodos de POLS, FE, RE e FD. Primeiramente, sero discutidos os resultados dos modelos tendo o coeficiente de Gini como varivel dependente e, posteriormente, para o ndice L de Theil. Para que o U invertido seja caracterizado, espera-se que H 0 : 1 > 0 e 2 < 0 .
TABELA 1
Regresses com variveis em nvel Gini (varivel dependente)

Variveis independentes Constante Renda per capita Renda per capita^2 Dummies de ano? Dummies IDH? R2 Observaes U invertido?
Elaborao dos autores. Obs.: Modelos estimados com erros padro robustos. Nota: 1 Estatisticamente significante a 1%.
Modelo 1
Pols 0,661 -0,00031 1,50e-071 Sim Sim 0,6257 378 No
Modelo 2
RE 0,651 -0,00021 1,18e-071 Sim Sim 0,6005 378 No
Modelo 3
FE 0,641 -0,00021 -0,00021 Sim Sim 0,6008 378 No
Modelo 4
FD 0,0771 0,0001 2,53e-081 Sim Sim 0,5688 351 No
Nota-se que, para o ndice de Gini, as quatro estimativas no revelam o formato de U invertido. Em todos os modelos, exceto de primeiras-diferenas, os resultados foram estatisticamente significantes a 1%. Pode-se notar, ademais, que, nas quatro estimaes, os valores do coeficiente de significncia (R2) foram elevados, distintamente dos resultados obtidos por Salvato et al. (2006). Parte do maior poder explicativo pode ser atribudo incluso das dummies nas especificaes.
179
TABELA 2
Regresses com especificao log-log Gini (varivel dependente)

Variveis independentes Constante Ln Renda per capita (Ln Renda per capita)^2 Dummies de ano? Dummies IDH? R2 Observaes U invertido?
Elaborao dos autores. Obs.: modelos estimados com erros padro robustos. Nota: 1 Estatisticamente significante a 1%.
2
Modelo 1
Pols 0,24 -0,16 0,005 Sim Sim 0,60 378 No
Modelo 2
RE -0,87 0,19 -0,02 Sim Sim 0,57 378 Sim
Modelo 3
FE -1,10 0,26 -0,028 Sim Sim 0,57 378 Sim
Modelo 4
FD -0,13 1 -0,83 2 0,08 2 Sim Sim 0,54 351 No
Estatisticamente significante a 5%.
Em contrapartida, nas especificaes que consideram as variveis em Ln, ainda para o ndice de Gini, os resultados foram divergentes. Neste caso, os modelos de efeitos fixo e aleatrio sugerem o formato do U invertido, mas os resultados no foram estatisticamente significantes. Apenas o modelo de primeiras-diferenas demonstrou significncia estatstica. Para verificar qual dos modelos, RE ou FE, mais consistente, utiliza-se o teste de Hausman. Tendo em vista que a hiptese nula do teste de Hausman supe que o termo de erro da regresso no est correlacionado com a varivel explicativa invariante no tempo, no modelo que utiliza o ndice de Gini como dependente e as variveis explicativas em Ln no se rejeita a hiptese nula; logo, o teste de Hausman sugere que o modelo RE fornece resultados mais eficientes que FE. Uma das vantagens da especificao log-log que os coeficientes podem ser interpretados diretamente como elasticidades. De acordo com o modelo 4, o efeito marginal do log natural da renda sobre o log natural do Gini dado por:
Utilizando os dados da tabela A.1 (ver anexo), possvel calcular a elasticidade para o valor da renda mdia para cada um dos anos e para cada estado separadamente. Tomando o logaritmo natural do valor da renda per capita mdia de 2008, tem-se que a elasticidade renda da desigualdade para o estado do Rio Grande do Norte (RN) seria relativamente baixa, aproximadamente igual a -0,83+0,08*ln(467,76), ou -0.34. Assim, um aumento da renda per capita equivalente a 10%, o que no pouco, reduziria a desigualdade de renda no estado do RN no ano de 2008 em
180
pouco mais de 3%. Isso significa que a desigualdade mensurada pelo Gini, no estado de RN, no ano de 2008, seria prxima a 0,53 e no 0,55. Em virtude de as estimativas do modelo 4 terem sugerido um formato de U normal, deve-se ter em mente que haver um ponto de inflexo na relao entre desigualdade e renda e que, a partir da tal ponto, a elasticidade renda da desigualdade passa a ser positiva. Utilizando novamente RN como exemplo, possvel descobrir qual o nvel de renda per capita a partir do qual a elasticidade passa a ser positiva. Igualando a expresso acima a zero, obtm-se o ponto crtico de interesse, ou seja, uma renda per capita superior a 32.048,32 (exp (ln10.375), tenderia a elevar a desigualdade no estado do RN. As estimativas a seguir utilizam o ndice L de Theil como varivel dependente. O objetivo deste exerccio testar a robustez dos resultados discutidos h pouco. Como ser visto adiante, os resultados do algum suporte ao U invertido e sugerem que as estimativas e evidncias esto sujeitas ao indicador de desigualdade utilizado na anlise.
TABELA 3
Regresses com variveis em nvel L de Theil (varivel dependente)

Variveis independentes Constante Renda per capita Renda per capita^2 Dummies de ano? Dummies IDH? R2 Observaes U invertido?
Elaborao dos autores. Obs.: modelos estimados com erros padro robustos. Nota: 1 Estatisticamente significante a 1%.
2 3
Modelo 1
Pols 1,001 -0,00091 4,64e-071 Sim Sim 0,49 378 No
Modelo 2
RE 0,901 -0,00071 2,73e-071 Sim Sim 0.29 378 No
Modelo 3
FE 0,831 -0,00042 1,85e-073 Sim Sim 0,29 378 No
Modelo 4
FD 0,0861 0,0011 -4,30e-072 Sim Sim 0,15 351 Sim
Estatisticamente significante a 5%. Estatisticamente significante a 10%.
Apesar da significncia estatstica das estimativas, apenas o modelo em primeira diferena d algum suporte hiptese do U invertido. Talvez isso se deva ao fato de o modelo estar estimando, aproximadamente, a correlao entre a variao percentual da renda per capita e a variao percentual da desigualdade medida pelo L de Theil, visto que a diferena de uma varivel em log aproximadamente igual sua variao percentual. Neste caso, o coeficiente da primeira diferena da varivel renda per capita informaria a variao do Gini em pontos percentuais decorrente de um aumento de um ponto percentual na renda per capita.
181
A no rejeio da hiptese nula no teste de Hausman sugere que as estimativas dos modelos com efeitos fixos e aleatrios no divergem estatisticamente. Portanto, o modelo de efeito aleatrio prefervel ao modelo de efeito fixo por prover estimativas mais eficientes. Por sua vez, no modelo com a especificao log-log, a configurao do U invertido foi verificada tanto nos modelos de efeitos aleatrios quanto de efeitos fixos, mas apenas neste ltimo os resultados tiveram significncia estatstica para os dois coeficientes do log natural da renda per capita.
TABELA 4
Regresses com especificao log-log L de Theil (varivel dependente)

Variveis independentes Constante Ln Renda per capita (Ln Renda per capita)^2 Dummies de ano? Dummies IDH? R2 Observaes U invertido?
Elaborao dos autores. Obs.: modelos estimados com erros padro robustos. Nota:1 Estatisticamente significante a 1%.
2 3
Modelo 1 Pols 1.8 -0.42 0.009 Sim Sim 0.49 378 No
Modelo 2 RE -2.91 1.07 -0.113 Sim Sim 0.3 378 Sim
Modelo 3 FE -3.983 1.363 -0.132 Sim Sim 0.3 378 Sim
Modelo 4 FD -0.121 0.43 -0.003 Sim Sim 0.15 351 Sim
Estatisticamente significante a 5%. Estatisticamente significante a 10%.
Novamente, a hiptese nula no rejeitada no teste de Hausman, assim como no modelo em log, tendo o ndice de Gini como varivel dependente. De forma geral, os resultados obtidos sugerem que as evidncias empricas para uma relao de U invertido entre nvel de renda e desigualdade dependem do ndice de desigualdade utilizado. Nesse caso, os resultados apresentados falharam nos testes de robustez, alm de terem exaltado a dificuldade de se chegar a alguma concluso (ou fato estilizado) referente relao investigada neste trabalho. As estimaes ainda sugerem que, ao contrrio de diversos trabalhos, o mtodo de cross-section no corroborou o U invertido. Alm disto, os modelos foram sensveis ao indicador de desigualdade de renda e tambm ao prprio mtodo economtrico, conforme sugere a literatura emprica (AHLUWALIA, 1974; FIELDS, 2002; BARRETO, 2005). Por sua vez, a incluso das dummies contribuiu para o maior poder explicativo das especificaes.
182
CONSIDERAES FINAIS
Inicialmente, este trabalho buscou citar diversos estudos que testassem a hiptese proposta por Simon Kuznets (1955). Por meio de estimativas distintas, alguns deles corroboraram e outros rejeitaram a hiptese do U invertido, isto , de que a desigualdade de renda se eleva e posteriormente se reduz, em estgios de desenvolvimento mais elevados. A anlise compreendeu todos os estados do Brasil e o Distrito Federal, no perodo entre 1995 e 2008. Foram utilizados os mtodos de dados combinados, dados em painel (efeito fixo e efeito aleatrio) e primeiras diferenas. A escolha de dois indicadores de desigualdade de renda ndice de Gini e ndice L de Theil e a utilizao do Ln destes ndices teve como intuito auferir maior robustez aos modelos estimados. Com o mesmo propsito, foi elaborada a classificao das UFs em IDH mdio e IDH alto, para auferir maior preciso aos modelos, conforme foi demonstrado nos resultados. As evidncias empricas, estimadas por meio de vrias formas funcionais, revelaram, de forma geral, que no h evidncias empricas para a hiptese de Kuznets. Apenas para o ndice L de Theil, nos modelos de primeiras diferenas, em nvel, e, para efeitos fixos, em logaritmo natural, os resultados foram estatisticamente significantes e favorveis ao U invertido. A incluso das dummies ainda contribuiu para o maior poder explicativo s estimativas. Os resultados obtidos sugerem que, no Brasil, durante o perodo analisado, mesmo com a adoo de diversos programas de transferncia de renda (tais como: Bolsa Escola, Auxlio Gs, Bolsa Famlia, Bolsa Alimentao, Carto Alimentao, entre outros), o nvel de renda per capita e a (des)igualdade de renda caminham na mesma direo a curto prazo, ao passo que, a longo prazo, aparentemente divergem.
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ANEXO
Renda
2005 Mdia 399,87 263,33 387,17 459,62 327,39 316,01 1087,05 565,54 555,14 239,95 523,08 544,17 520,53 344,62 358,87 343,66 301,95 654,04 746,03 401,19 477,64 350,96 686,66 732,84 368,87 779,02 378,89 2008 Mdia 498,92 357,12 443,68 452,22 420,73 394,30 1370,86 652,57 657,88 329,05 643,79 678,55 707,06 421,20 443,48 407,14 406,79 775,13 860,57 467,76 517,54 509,41 813,88 860,46 437,63 873,30 513,61 1995 Mdia 0,58 0,64 0,57 0,53 0,60 0,61 0,58 0,60 0,55 0,57 0,58 0,55 0,55 0,56 0,61 0,57 0,58 0,58 0,57 0,59 0,58 0,42 0,56 0,53 0,58 0,53 0,63 2000 Mdia 0,65 0,69 0,68 0,64 0,67 0,68 0,64 0,61 0,61 0,66 0,62 0,63 0,63 0,66 0,65 0,67 0,66 0,61 0,61 0,66 0,61 0,62 0,59 0,56 0,66 0,59 0,66 2005 Mdia 0,58 0,56 0,51 0,52 0,55 0,57 0,60 0,55 0,55 0,52 0,52 0,54 0,52 0,51 0,58 0,58 0,59 0,53 0,55 0,59 0,56 0,54 0,51 0,46 0,55 0,53 0,53 2008 Mdia 0,55 0,58 0,51 0,45 0,55 0,53 0,62 0,52 0,51 0,52 0,51 0,52 0,54 0,49 0,58 0,56 0,57 0,50 0,53 0,55 0,50 0,53 0,50 0,46 0,53 0,50 0,54 1995 Mdia 0,66 0,95 0,72 0,52 0,85 0,84 0,62 0,73 0,63 0,70 0,72 0,60 0,62 0,66 0,81 0,69 0,77 0,67 0,65 0,77 0,68 0,34 0,65 0,56 0,68 0,57 0,93 2000 Mdia 0,71 0,81 0,78 0,70 0,77 0,81 0,78 0,65 0,64 0,75 0,67 0,69 0,68 0,74 0,73 0,79 0,79 0,65 0,66 0,73 0,63 0,64 0,61 0,55 0,76 0,60 0,73 2005 Mdia 0,67 0,67 0,54 0,51 0,64 0,72 0,69 0,62 0,75 0,56 0,56 0,55 0,53 0,53 0,75 0,76 0,76 0,59 0,61 0,79 0,69 0,61 0,52 0,40 0,61 0,56 0,56
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TABELA A.1
Tabela de mdias
Gini Theil
2008 Mdia 0,61 0,73 0,50 0,39 0,66 0,61 0,75 0,54 0,54 0,56 0,54 0,55 0,63 0,49 0,77 0,71 0,69 0,49 0,57 0,64 0,48 0,55 0,50 0,42 0,58 0,51 0,61
UF
Acre Alagoas Amazonas Amap Bahia Cear Distrito Federal Esprito Santo Gois Maranho Minas Gerais Mato Grosso do Sul Mato Grosso Par Paraba Pernambuco Piau Paran Rio de Janeiro Rio Grande do Norte Rondnia Roraima Rio Grande do Sul Santa Catarina Sergipe So Paulo Tocantins
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27
1995 Mdia 591,69 336,64 474,31 486,03 298,16 292,32 1024,06 512,29 438,78 214,30 496,89 496,69 462,46 396,67 333,46 320,70 227,31 582,43 746,61 344,32 611,10 660,67 667,86 650,39 306,25 826,14 298,49
2000 Mdia 282,46 218,71 271,86 330,44 250,40 244,23 946,37 452,69 447,01 172,53 432,31 449,36 450,29 263,53 234,81 287,25 201,68 502,38 647,07 275,44 365,54 363,42 559,22 545,12 255,58 691,98 269,80
Fonte: Ipeadata e IBGE.
A matriz eltrica no Estado do Par e seu posicionamento na promoo do desenvolvimento sustentvel

Fabrcio Quadros Borges* DsIre Moraes Zouain**
O objetivo deste trabalho analisar o posicionamento estratgico da matriz eltrica do Par na promoo do desenvolvimento sustentvel no estado, tendo em vista que a segurana energtica e as questes ambientais so determinantes em termos de competitividade. Neste sentido, o estudo pretende questionar quais transformaes a matriz eltrica paraense deve sofrer para favorecer o desenvolvimento sustentvel no estado. O estudo apresenta uma proposta de matriz eltrica para 2020, baseada nos resultados fornecidos por equaes matemticas quanto proporcionalidade de participao de cada fonte de gerao de eletricidade. A nova matriz ainda se caracterizaria por ser de base hdrica, porm se prope uma participao atuante das fontes da biomassa e solar. Palavras-chave: Matriz Eltrica; Desenvolvimento Sustentvel; Fontes de Energia; Meio Ambiente; Estado do Par.
MATRIX POWER IN THE STATE OF PAR AND ITS POSITION IN THE PROMOTION OF SUSTAINABLE DEVELOPMENT
The purpose of this study is to analyze the strategic positioning of the energy matrix of Para State in promoting sustainable development in the State, where energy security and environmental issues are crucial in terms of competitiveness. In this sense, this study intends to ask what changes can be done in the Para State energy matrix to encourage sustainable development in the region. The study contributes to the modification of the energy matrix positioning of the Para State through a proposed electricity matrix for 2020, based on results provided by mathematical equations as the proportionality of participation of each source of electricity generation in the State. The new matrix is characterized by being water-based, but proposes an active involvement of the biomass and solar energy sources. Key words: Electrical Matrix; Sustainable Development; Energy Sources; Environment; Para State (Brazil).
POWER MATRICE DANS I`TAT DU PAR ET SA POSITION DANS LA PROMOTION DU DVELOPPEMENT DURABLE
Le but de cette tude est danalyser le positionnement stratgique de la matrice nergtique de lEtat du Para (Brsil), la promotion du dveloppement durable dans ltat, o la scurit nergtique et les questions environnementales sont cruciales en termes de comptitivit. En ce sens, cette tude se propose de demander ce que les changements de la matrice nergtique de ltat du Para doit souffrir avec lintention damliorer leur position par la promotion du dveloppement durable dans la rgion.
*. Professor de desenvolvimento ambiental do Instituto Federal de Cincia e Tecnologia do Par. e-mail: doctorborges@bol.com.br **. Professora de tecnologia nuclear e gesto de tecnologia e inovao da Universidade de So Paulo (USP). e-mail: doctorborges@bol.com.br
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Enfin, ltude contribue la modification de la stratgie de la matrice nergtique de ltat du Para travers dune matrice lectrique propose pour 2020, fondes sur les rsultats fournis par les quations mathmatiques comme la proportionnalit de la participation de chaque source de production dlectricit dans ltat. Le nouveau tableau est caractriss par leur base deau, mais propose une participation active des sources de biomasse et le solaire. Mots-cls: Matrice lectrique; Dveloppement Durable; Sources dnergie; Environnement; tat du Para (Brsil).
MATRIX DE ENERGA EN EL ESTADO DE Y PAR SU POSICIN EM LA PROMOCIN DEL DASARROLLO SOSTENIBLE

El propsito de este estudio es analizar el posicionamiento estratgico de la matriz energtica de Par en la promocin del desarrollo sostenible en el estado, donde la seguridad energtica y el medio ambiente son fundamentales en trminos de competitividad. En este sentido, este estudio se propone solicitar a los cambios que la matriz energtica Para que sufrir la intencin de mejorar su posicin en la intencin de fomentar el desarrollo sostenible en el estado. El estudio contribuye a la modificacin de la situacin energtica de Par electricidad a travs de una matriz propuesta para el ao 2020, con base en los resultados proporcionados por las ecuaciones matemticas como la proporcionalidad de participacin de cada fuente de generacin de electricidad en el estado. La nueva matriz tambin se caracteriza por ser a base de agua, sino que propone una participacin activa de las fuentes de biomasa y solar. Palabras-clave: El Poder de Matrix; El Desarrollo Sostenible; Fuentes de Energa; De Medio Ambiente; El Estado de Par
1 INTRODUO
A matriz eltrica compreende a disposio futura, de modo quantificado e ordenado, das diversas formas de gerao de eletricidade disponibilizadas aos processos produtivos em um determinado contexto espacial, e tem o objetivo de servir de instrumento para se estabelecerem polticas de uso estratgico da energia. Em vista disso, este insumo tem sido tratado como um bem de natureza estratgica que envolve dimenses econmicas, sociais, ambientais e tecnolgicas. As condies de disponibilidade de energia eltrica em quantidade, qualidade e custos competitivos determinam a capacidade das sociedades de assegurarem determinado padro de vida. Este padro, porm, muitas vezes depende da utilizao de fontes de eletricidade causadoras de significativos impactos ao meio ambiente, considerando-se que lanam gases na atmosfera que provocam o efeito estufa e contribuem para o aquecimento global. Diante deste cenrio, a necessidade de transformao da matriz eltrica representa hoje um dos maiores desafios da agenda energtica internacional. No mundo, os investimentos em energias renovveis, como a elica, a solar e a biomassa, ao longo de 2007, registraram crescimento de 60% em relao ao ano anterior, com US$ 148 bilhes aplicados no setor (PNUMA, 2007). Ainda assim,
A matriz eltrica no estado do Par e seu posicionamento na promoo do desenvolvimento sustentvel
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as emisses de gases oriundas de fontes energticas nunca foram to expressivas. As emisses de gases que causam o efeito estufa correspondem a 49 bilhes de toneladas de CO2 lanadas todos os anos na atmosfera. Destas, aproximadamente 26 bilhes esto vinculadas produo de energia eltrica (IPCC/ONU, 2007). Em face das crescentes preocupaes com o meio ambiente, os pases que melhor posicionarem suas matrizes eltricas, por intermdio da utilizao de fontes de baixo impacto ambiental e de baixo custo, tero vantagens comparativas determinantes para seus processos de desenvolvimento. No Brasil, a gerao de energia eltrica baseia-se primordialmente nas usinas hidreltricas. Este cenrio pauta-se na abundncia de recursos naturais a baixos custos em termos relativos, principalmente na regio amaznica. Porm, como bem observam Tolmasquim, Guerreiro e Gorini (2007), a questo que se coloca para o futuro se o pas ter condies de manter esta vantagem comparativa e ainda garantir populao o amplo acesso a este insumo. No Par, estado localizado na regio amaznica, detentor de grandes potencialidades naturais e de notvel potencial exportador de eletricidade, os desafios no esto apenas associados garantia da disponibilidade deste insumo. A reduo das desigualdades sociais e da pobreza, a universalizao do acesso energia eltrica e a minimizao dos custos e dos danos ambientais oriundos de sua gerao tm tido impacto positivo na realidade paraense. O seu expressivo potencial hidroeltrico a partir de grandes projetos classificado como energia limpa, que cada vez mais procura atender crescente demanda por eletricidade. Contudo, a construo destes projetos implica em bruscos impactos no ciclo hidrolgico e mudanas no meio ambiente de modo geral. Diante deste panorama, destaca-se que o estado do Par precisa estar preparado para o enfrentamento da insegurana na oferta de eletricidade e para o desafio da problemtica ambiental. Neste sentido, pretende-se questionar quais transformaes a matriz eltrica paraense deve sofrer na inteno de se promover o desenvolvimento sustentvel no estado. Parte-se da hiptese de que o setor eltrico paraense no pode prescindir do desenvolvimento de um processo de diversificao das fontes de eletricidade, na medida em que esta ao representa uma resposta aos novos padres de competitividade e aos graves problemas ambientais decorrentes da gerao e do uso de energia eltrica. O objetivo deste estudo, portanto, analisar o posicionamento estratgico da matriz eltrica do Par na promoo do desenvolvimento sustentvel no estado, entendendo-se que a segurana energtica e as questes ambientais so determinantes em termos de competitividade. Neste contexto, a pesquisa se justifica pela: i) possibilidade de pensar a matriz eltrica conjuntamente com o processo de desenvolvimento socioeconmico do
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estado do Par, na medida em que o insumo energtico pode ser compreendido como um recurso para a garantia de um razovel padro de qualidade de vida da populao em bases mais democrticas; ii ) indicao da importncia de se desenvolver uma iniciativa local que contribua para a reduo das emisses de gases oriundos da gerao de energia eltrica causadores do efeito estufa e consequentemente do aquecimento global; e iii) oportunidade de se analisar o posicionamento da eletricidade, dentro da matriz energtica paraense, enquanto bem de natureza estratgica para o desenvolvimento sustentvel. A metodologia desta investigao foi composta por trs etapas. Na primeira, realizou-se um levantamento de dados e informaes a respeito do posicionamento adotado pela Alemanha, pelo estado americano da Califrnia e pela China ante a necessidade de modificao estratgica de suas matrizes eltricas, e observou-se o reflexo das aes de seus respectivo governos. Na segunda etapa, analisou-se o cenrio energtico do Par por meio da composio de seu balano eltrico; e avaliou-se, por intermdio das dimenses econmica, social, ambiental e tecnolgica, a possibilidade de insero, nas especificidades do estado, de fontes de eletricidade utilizadas estrategicamente pelos pases analisados neste trabalho, no tocante ao reposicionamento de suas matrizes eltricas. Espera-se que, assim, o trabalho contribua para uma reflexo acerca do posicionamento das diversas fontes de produo de energia no Par, por meio de uma proposta de matriz eltrica para 2020. A investigao, alm desta introduo, estrutura-se em quatro partes: procedimentos metodolgicos, referencial terico, anlise e discusso de resultados e consideraes finais.
2 PROCEDIMENTOS METODOLGICOS
A pesquisa realizada classifica-se, conforme a taxionomia de Vergara (2009), quanto aos seus fins, como exploratria e descritiva. exploratria na medida em que envolve um levantamento bibliogrfico e analisa realidades que estimulam a compreenso da dinmica da necessidade de transformao de matrizes eltricas. descritiva, pois procura observar e analisar variveis para melhor orientao prtica de aes estratgicas no setor eltrico. E quanto aos seus meios, classifica-se como bibliogrfica e documental, na medida em que se utiliza de um levantamento de materiais e documentos junto a rgos vinculados ao setor energtico. A metodologia foi dividida em trs etapas. Na primeira, realizou-se uma coleta de dados por meio de pesquisa bibliogrfica, que abrangeu a leitura e interpretao de livros, peridicos, textos legais e documentos diversos, bem como um levantamento de dados secundrios junto a rgos nacionais e internacionais. Efetuou-se um esforo de tratamento de dados na inteno de se enumerarem
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medidas governamentais realizadas e suas perspectivas na construo de novas matrizes eltricas a partir de estratgias ambientalmente coerentes com o cenrio mundial, ocasionado pelos novos padres competitivos e pelo aquecimento global. Este tratamento de dados foi construdo a partir de duas realidades de pases desenvolvidos a Alemanha e o estado americano da Califrnia , e em desenvolvimento, a China, por estarem representados por governos conscientes da necessidade de transformao de suas matrizes eltricas. Na segunda etapa, analisou-se o cenrio energtico do estado do Par por meio da composio de seu balano eltrico; e avaliou-se a possibilidade de insero, nas especificidades regionais, de fontes de eletricidade utilizadas estrategicamente por aqueles governos no reposicionamento de suas matrizes eltricas. A ltima etapa pretendeu constituir-se em uma proposta de matriz eltrica do estado para 2020, pautada na proporo recomendada por uma equao. A opo por Alemanha e Califrnia, no tocante ao cenrio energtico, se deu, principalmente, pela conduta de seus governos no enfrentamento da insegurana na oferta de eletricidade e da questo ambiental, realidades que atingem o cenrio mundial independentemente de caractersticas socioeconmicas de pases. Especificamente, em vista de estas realidades caracterizarem-se: i) pela predominncia da utilizao de fontes renovveis em suas matrizes; ii) por compreenderem experincias de aproveitamento estratgico de potencialidades regionais; e iii) por configurarem cenrios que exigem o atendimento de demandas crescentes pelo insumo eltrico, realidades estas tambm verificadas no Par. Nesta perspectiva, o movimento estratgico destes pases desenvolvidos, em direo modificao de suas matrizes eltricas, pode orientar iniciativas localizadas em pases menos desenvolvidos, desde que sejam precisamente consideradas as peculiaridades socioeconmicas de cada regio no desenho estratgico de aes. Destaca-se, ainda, que qualquer esforo de comparao entre pases e regies, independentemente do campo de anlise, revelar lacunas, por menores que sejam. Cada regio possui suas caractersticas econmicas, sociais, tecnolgicas, geolgicas, culturais e de valores que impossibilitaro a construo de parmetros tecnicamente perfeitos para afirmaes cientficas absolutas. Resta ao observador identificar variveis similares que possam orientar reflexes consistentes. Neste sentido, na inteno de subsidiar uma melhor interpretao das diretrizes na modificao de matrizes eltricas a partir de caractersticas regionais, este estudo adiciona um terceiro exemplo, a China. A opo pela experincia chinesa se deu em virtude de esta caracterizar-se por estar em processo de desenvolvimento, e, portanto, revelar elementos sociais e
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econmicos mais aproximados realidade do estado do Par. So eles: o consumo per capita de energia eltrica, o ndice de desenvolvimento humano (IDH), o ritmo de crescimento de consumo de energia eltrica com fonte hdrica, e a participao da indstria no consumo de eletricidade (tabela 1), alm da relevante participao da atividade mineral na economia.
Tabela 1
Consumo per capita, taxa de crescimento da fonte hdrica, IDH e eletricidade voltada para indstrias na China e no estado do Par (2008)
Pas/estado China Par Consumo per capita (kWh/hab) 2.149 2.189 Taxa de crescimento do consumo de fonte hdrica (%)1 7,2 7,6 IDH 0,762 0,7552 Eletricidade voltada para indstrias (%) 70,1 77,2
Fonte: BP GLOBAL, 2008; SEPOF, 2008. Elaborao do autor. Notas: 1 A taxa de crescimento foi calculada entre 1985 a 2005 para a China e entre 2000 e 2008 para o estado do Par. 2 Valor referente ao ano de 2005
No tocante ao consumo per capita de eletricidade, observe-se que, em 2008, a China consumiu 2,859 trilhes de KW/h, o que redunda em um consumo per capita de 2.149 KWh/hab. No Par, no mesmo ano, o consumo de eletricidade foi da ordem de 16,341 bilhes de KWh, sendo de 2.189 KWh/hab o consumo per capita, equiparado ao dos chineses. Quanto ao IDH, constata-se que na China, em 2008, o ndice foi de 0,762, enquanto no Par, no ano de 2005 (apurao mais recente), alcanou 0,755, classificando-se as duas realidades como de mdio desenvolvimento humano. No que concerne ao ritmo de consumo de energia eltrica, verificou-se que a China, apesar de apresentar uma predominncia de fonte trmica em sua matriz, a terceira maior consumidora mundial de hidroeletricidade, com uma taxa mdia de crescimento anual de consumo de 7,2% entre 1985 e 2005 (BP GLOBAL, 2008). No Par, onde a hidroeletricidade dominante na matriz eltrica, a taxa mdia de crescimento anual de consumo desta fonte entre 2000 e 2008, excludo o ano atpico do racionamento (2001), foi de 7,6%, o que caracteriza um ritmo percentual de crescimento aproximado ao chins. A relevante participao da atividade mineral na economia tambm representa uma caracterstica estrutural de ambas as realidades. A China, em relao ao volume de reservas de 45 dos principais minrios, caracterizase como um dos detentores das mais ricas reservas do mundo. O estado do Par, por seu turno, a Unidade Federativa que concentra algumas das maiores reservas minerais brasileiras. Por fim, quanto participao da indstria no consumo de eletricidade, verificou-se que, em 2008, a China e o Par direcionaram cerca de trs quartos da eletricidade gerada para alimentar suas indstrias, com 70,1% e 77,2% respectivamente (BP GLOBAL, 2008; SEPOF, 2008).
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O mtodo de trabalho estabeleceu estrategicamente quatro dimenses de anlise para se avaliar com mais preciso possibilidades de utilizao de algumas fontes de gerao de eletricidade no Par, a seguir especificadas. 1. Econmica analisa a viabilidade de investimento e custo. Esta dimenso foi representada a partir do custo de utilizao e retorno de investimento de cada fonte na gerao de eletricidade. 2. Social observa a incluso e a redistribuio de renda. Sua caracterizao nesta investigao ocorreu por meio de anlise da capacidade de gerao de empregos. 3. Ambiental: avalia os impactos causados ao meio ambiente. Esta dimenso foi demonstrada pelo nvel de emisses de gases poluentes. 4. Tecnolgica verifica os melhores resultados no menor tempo. Sua representao se deu por meio de unidades tcnicas como intensidade, densidade e eficincia.
3 REFERENCIAL TERICO
Neste tpico, tem-se como propsito a apresentao do embasamento terico do estudo, identificando-se na literatura disponvel o universo que envolve a definio das categorias matriz eltrica e desenvolvimento sustentvel.
3.1 Matriz eltrica
O entendimento da matriz eltrica est vinculado ao da matriz energtica. Assim, apresenta-se inicialmente uma breve definio e composio desta categoria. A matriz energtica a descrio de toda a gerao e consumo de um pas ou regio, discriminados quando s fontes de produo e setores de consumo para uma situao futura. Quando se descreve toda a gerao e consumo de um pas ou regio para uma situao presente, tem-se o balano energtico. A matriz energtica nacional atualmente elaborada pela Empresa de Pesquisa Energtica EPE (EPE, 2010). Em sua composio, a matriz energtica est dividida em quatro partes: i) energia primria, que compreende os produtos energticos gerados pela natureza em sua forma direta, como petrleo, gs natural, carvo mineral, energia elica, solar etc.; ii) energia secundria, que se compe de produtos energticos resultantes dos diferentes centros de transformao, e possui como destino os diversos setores de consumo; iii) transformao, que envolve todos os centros onde as energias primrias e secundrias se transformam em uma ou mais formas de energia secundria; e iv) o consumo final, no qual se registram os diversos setores de
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atividade socioeconmica que, no ltimo estgio, se alimentam deste insumo. Nesta composio, a eletricidade constitui-se como uma energia secundria. A matriz eltrica, por seu turno, representa a disposio das diversas formas de eletricidade, disponibilizadas aos processos produtivos em determinado contexto espacial, envolvendo suas fontes de gerao e utilizao. A matriz eltrica pode ser utilizada na anlise da produo e uso de eletricidade em determinado contexto local, de modo a permitir uma leitura a partir da conjuntura energtica global. Esta condio permite observar que a quantidade de energia eltrica produzida deve ter sua importncia associada aos tipos de fontes de gerao deste insumo, assim como s formas de acesso da populao. Logo, possibilita levantar subsdios de anlise para se orientarem aes pblicas do setor eltrico mais comprometidas com o desenvolvimento sustentvel (Reis, FADIGAS e CARVALHO, 2005). Deste modo, a matriz eltrica representa um importante instrumento de anlise estratgica para o desenvolvimento sustentvel. De acordo com Goldemberg e Moreira (2005), fontes de energia compreendem insumos essenciais para o desenvolvimento sustentvel. Entretanto, to importante como sua disponibilidade interna a custos competitivos o uso que se faz desta energia na produo de servios. Tambm preciso notar que quanto disponibilidade fsica da explorao das fontes de energia, os autores observam que estes recursos determinam o interesse do mercado consumidor. O resultado desta anlise da matriz eltrica subsdio para a tomada de deciso por parte do setor eltrico. Este setor, por sua vez, constitui-se em uma organizao social formada de relaes sistmicas que envolvem o processo de transformao da energia primria at a utilizao final por tipo de consumidor. Tais relaes so estabelecidas entre os componentes do setor eltrico como gerao, transmisso e distribuio , e devem tomar por base o potencial tecnolgico e econmico prprios, os interesses da sociedade e as premissas do desenvolvimento sustentvel.
3.2 Desenvolvimento sustentvel
O tratamento da categoria desenvolvimento sustentvel envolve um universo complexo de dimenses de abordagem. Este estudo, porm, no pretende realizar uma anlise epistemolgica ou uma ampla avaliao operacional de sua aplicao. A utilidade de tal referencial normativo, nesta oportunidade, , sobretudo, permitir a percepo dos problemas enfrentados pelos governos na medida em que estes buscam a obteno de segurana energtica e no momento em que lidam com as questes ambientais, que so determinantes em termos de competitividade. O Relatrio de Brundtland , de 1987, quem define o desenvolvimento sustentvel com mais detalhamento. De acordo com o relatrio, o termo refere um processo de mudana no qual a direo de investimentos, a orientao do
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desenvolvimento tecnolgico e a mudana institucional esto em harmonia e elevam o potencial corrente e futuro para reunir necessidades e aspiraes humanas (World Comission On Environment And Development, 1991). O relatrio apresenta uma relevante definio de crescimento, bastante discutida na pauta poltica internacional no que respeita s questes pertinentes distribuio global de uso de recursos e qualidade ambiental (Bruyn e Drunden, 1999). Conforme Stahel (1995) e Aragn (1997), o relatrio refere-se, pelo menos implicitamente, ao processo dentro de padres do sistema capitalista, ou seja, dentro de um ambiente institucional de uma economia de mercado. Neste sentido, a definio possui dificuldades de separar-se da ideia de que a premissa fundamental do desenvolvimento sustentvel seria o crescimento econmico. O conceito de desenvolvimento sustentvel tambm cercado de contradies. Conforme Kitamura (1994), este desenvolvimento vincula-se a uma tica que incorpora tanto valores ecolgicos quanto espirituais. O problema reside no fato de que os interesses econmicos no se submetem s noes de tica. Seu conceito supe ainda uma nova ordem internacional, que tem como produto uma ampla redistribuio do poder (Kitamura, 1994). A ideia desta nova ordem de desenvolvimento, entretanto, ignora as correlaes de foras no mercado mundial, e os interesses das naes industrializadas em manter a posio de vantagem no panorama internacional (Redclift, 1987; Spangenberg, 2000). O fato de os interesses econmicos no se subjugarem aos princpios ticos que acolhem valores ecolgicos e espirituais comprometem a essncia da ideia terminolgica do que seria o desenvolvimento sustentvel. Os interesses das naes industrializadas na manuteno da condio de vantagem econmica no cenrio mundial representam na prtica a impossibilidade de implantao deste referencial normativo, pelo menos a partir de suas bases conceituais. O contexto de implantao do desenvolvimento sustentvel caracterizado, inclusive, implicitamente, por padres de uma economia de mercado, o que leva concluso de que a ideia deste tipo de desenvolvimento est profundamente vinculada ideia de crescimento econmico. Dito isso, constata-se que a ideia mais aceitvel para a construo do entendimento do desenvolvimento sustentvel, de forma a iniciar uma contribuio expresso a partir de uma dimenso mais categrica, alicera-se no pensamento de que o desenvolvimento sustentvel compreende uma condio de crescimento contnuo de uma economia, de modo a permitir uma razovel distribuio concreta da riqueza social por intermdio da ampliao do acesso das populaes satisfao de necessidades bsicas como sade, educao, gua, saneamento e energia, sendo a ltima responsvel prvia pelo acesso s necessidade anteriores. neste ambiente sustentvel que a preocupao com o posicionamento das matrizes eltricas representa justamente uma contribuio garantia de um crescimento
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contnuo e sustentado a partir de diretrizes estratgicas que promovam o uso de fontes alternativas de eletricidade capazes de distriburem a riqueza social e reduzirem impactos ao meio ambiente.
4 ANLISE E DISCUSSO DE RESULTADOS
A necessidade estratgica de transformao das matrizes eltricas tem levado muitos pases a investirem em tecnologia e em legislaes que procurem promover o desenvolvimento sustentvel. Na dianteira destes esforos, destacam-se a Alemanha e o estado americano da Califrnia, cenrios caractersticos de pases desenvolvidos. Nos dois casos, observa-se concretamente que uma interao entre polticas governamentais conscientes e a participao de empresas privadas fizeram destas sociedades referncias no planejamento energtico. A Alemanha a maior consumidora de eletricidade da Europa. Sua poltica energtica enfatiza a conservao e o desenvolvimento de fontes de energia renovvel, como a solar, a elica, a biomassa, a hidrulica e a geotrmica. Por sua vez, a Califrnia um dos maiores centros industriais dos Estados Unidos (EUA), abrigando o Vale do Silcio, regio onde se encontra um conjunto das maiores organizaes do mundo em tecnologia e informtica. O cenrio energtico nos pases em desenvolvimento tambm deve ser observado e representado nesta anlise pela China. O pas um fenmeno internacional em virtude de seu admirvel ritmo de expanso econmica, com uma taxa mdia anual de crescimento, entre 1980 e 2005, de 10,8% (Centro Nacional de Estatstica da China, 2008). Inicialmente, realiza-se uma anlise das medidas governamentais implementadas na Alemanha e na Califrnia, assim como dos novos cenrios de desenvolvimento que j comearam a se desenhar naqueles contextos. Posteriormente, aborda-se o cenrio energtico da China, de forma a se perceberem potencialidades e limitaes de seu planejamento no setor eltrico. Na Alemanha, o esforo de transformao na matriz eltrica est pautado notadamente na ampliao da participao da energia elica. O governo alemo j conta, desde a dcada de 1970, com resultados bastante razoveis nos campos da economia de energia e do aumento da eficincia energtica, o que colabora para que o pas possa definir objetivos de satisfazer metade de sua demanda energtica a partir de fontes renovveis at 2050. A utilizao de subsdios no setor eltrico e a adoo de taxas temporrias compreendem a base das aes do governo alemo para promover desenvolvimento com prudncia ambiental (quadro 1).
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Quadro 1
Medidas governamentais para a alterao da matriz eltrica na Alemanha e o novo cenrio de desenvolvimento
Medidas governamentais Novo cenrio de desenvolvimento
Dimenso econmica: a indstria elica alem faturou Subsdios de 20 milhes para o incio das 6,5 bilhes em 2008. operaes comerciais de distribuio de fontes de energia alternativa, notadamente de energia elica. Dimenso social: as empresas envolvidas com a cadeia de energia elica j so as maiores geradoras de empregos no pas, e Prtica temporria de taxa mensal fixa de tm previso de 100 mil vagas para os prximos dez anos. 1,80 para se atender aos custos de gerao e Dimenso ambiental: a gerao de energia elica na Aledistribuio de energia elica. manha evitou, em 2008, a emisso de cerca de 27 milhes Prtica temporria de taxas decrescentes pagas de toneladas de gs carbnico. pelas distribuidoras s geradoras de eletricidade, Dimenso tecnolgica: at 2015, os custos para converter a na inteno de se fazer com que fabricantes energia dos ventos em eletricidade sero equivalentes aos desenvolvam turbinas mais baratas e eficientes. das usinas que queimam combustveis fsseis.
Fonte: Deutsche Energie Agentur DENA (2007;2008). Elaborao do autor.
O novo panorama de desenvolvimento que o governo alemo comea a estruturar para o pas est alicerado na criao de um setor industrial de evoluo recente, o da indstria elica. Os 6,5 bilhes faturados em 2008 so um indicativo de que esta indstria tende a igualar ou at superar o setor automotivo alemo dentro de aproximadamente uma dcada. Os reflexos na gerao de empregos tambm j comearam, por meio de uma abertura prevista de 10 mil novas vagas por ano na prxima dcada, apenas na indstria elica. As hlices de geradores de energia elica vm cada vez mais modificando a paisagem na Alemanha, e melhor, apresentando resultados animadores, na medida em que a utilizao deste tipo de fonte no pas evitou em 2008 a emisso de aproximadamente 27 milhes de toneladas de gs carbnico. O pas possui atualmente mais de 19 mil turbinas elicas. No campo tecnolgico, os avanos tambm acontecem. Os custos de gerao de energia elica so decrescentes no pas. Desde 1991, estes custos j cairam pela metade, e em cerca de cinco anos estaro equivalentes ao patamar de competio das usinas trmicas movidas a combustvel fssil (Deutsch Wind Energy Association, 2009). A inteno do governo alemo que a participao de fontes elicas e solares, e a partir de biomassa e de pequenas hidroeltricas seja de 25% at 2020 (tabela 2). Destes, 20% apenas de fonte elica. Em 2008, registrou-se uma participao de 11% para estas fontes renovveis, dos quais 6% referem-se energia elica. O pas tem o propsito de reduzir a participao relativa da utilizao de eletricidade a partir da energia nuclear e do carvo mineral e vegetal.
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Tabela 2
Balano de energia eltrica em 2008 e a matriz eltrica para 2020 na Alemanha

Fontes de eletricidade Nuclear Elica, solar, biomassa e pequenas hidreltricas Carvo vegetal Carvo mineral Gs natural Outros Total 2008 (%) 29 11 26 21 10 3 100 2020 (%) 25 25 20 20 8 2 100
Fonte: Deutsche Energie Agentur - DENA (2007; 2008). Elaborao do autor.
O estado da Califrnia o lder nacional na gerao de eletricidade com uso de fontes renovveis de energia. Nenhum outro estado americano produz mais eletricidade mediante o uso da energia elica e solar, bem como oriunda de hidroeltricas. Porm, nos ltimos anos, o crescimento da quantidade de eletricidade produzida no estado no tem acompanhado seu imenso crescimento populacional e econmico, e ocorreram vrios apages. Como consequncia da alta demanda por eletricidade, a Califrnia precisa comprar eletricidade de estados vizinhos. O seu esforo na transformao da matriz eltrica est alicerado na ampliao da participao da energia solar. Com este intento, o governo californiano baseou suas medidas na administrao de fundos para a instalao de placas de energia solar e em estmulos utilizao deste tipo de energia por meio de subsdios (quadro 2).
Quadro 2
Medidas governamentais para a alterao da matriz eltrica na Califrnia e o novo cenrio de desenvolvimento
Novo cenrio de desenvolvimento Dimenso econmica: as indstrias de energias renovveis na Administrao de um fundo de US$ 350 Califrnia devem movimentar cerca de US$ 60 milhes por ano. milhes, que cobre um tero do custo de Dimenso social: as empresas envolvidas com a cadeia de energia instalao de um painel e o barateia os solar devero gerar em dez anos cerca de 20 mil novas vagas. custos para o cidado comum. Dimenso ambiental: a gerao de energia solar na Califrnia Instalao de 1 milho de placas de energia dever evitar nos prximos dez anos emisses de cerca de 50 solar em residncias nos prximos dez anos. milhes de toneladas de gases poluentes. Dimenso tecnolgica: atrao de fundos de investimentos que Subsdios de US$ 2,9 bilhes nos prximos dez j injetaram aproximadamente US$ 1 milho em empresas que anos para se estimular o uso da energia solar. desenvolvem tecnologias limpas na regio.
Fonte: NEXT10 (2008) e Energy Information Administration EIA (2008). Elaborao do autor (2009).
Medidas governamentais
O resultado destas aes pode ser mais bem visualizado por intermdio da comparao do balano de energia eltrica da Califrnia em 2008 com a matriz
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eltrica projetada para 2020 (tabela 3). As fontes elica, solar, biomassa e a hdrica, gerada a partir de pequenas hidreltricas, tendem a passar de 12% em 2008 para 33% em 2020. Esta poltica energtica pode inclusive colaborar para que os EUA tenham sua imagem associada mais a um exemplo de desenvolvimento sustentvel vinculado a oportunidade de negcios do que imagem de um dos maiores contribuintes para o aquecimento global.
Tabela 3
Balano de energia eltrica em 2008 e a matriz eltrica para 2020 na Califrnia

Fontes de eletricidade Elica, solar, biomassa e peqquenas hidreltricas Hidrica Nuclear Gs natural Outros Total
Fonte: NEXT10 (2008) e EIA (2008). Elaborao do autor.
2008 (%) 12 37 28 20 3 100
2020 (%) 33 30 20 15 2 100
O novo cenrio de desenvolvimento, gerado pelos esforos de alterao da matriz eltrica, solidifica a condio de liderana da Califrnia na luta contra o aquecimento global, e a manuteno destes investimentos em tecnologias energticas limpas e eficientes provavelmente ampliar os avanos em seu processo de desenvolvimento. O capital movimentado pelas indstrias de energia renovvel ser de aproximadamente US$ 600 milhes em dez anos. Os 20 mil novos postos de trabalho nestes dez anos so representativos na medida em que se referem apenas s indstrias da cadeia da energia solar. E os fundos de investimento promotores de tecnologias limpas solidificam, com seu volume de inverses, um compromisso consciente com a transformao da matriz eltrica do estado. A energia solar continua muito onerosa se comparada eletricidade das termeltricas, mas est avanando muito, impulsionada pelas cotas estatais do governo americano. O governo californiano tem a inteno de que o acrscimo da participao da energia renovvel na matriz eltrica do estado substituam a cota de participao de fontes como a nuclear e o gs natural. Considerando a necessidade de importao de eletricidade, a Califrnia tambm trabalha na construo de grandes hidreltricas, que entretanto no tendem a representar alteraes na matriz eltrica, apenas tm peso na balana comercial, levando-se em conta que o estado deixaria de importar uma pequena parte da energia eltrica consumida. O que se verifica na anlise destes dois cenrios que a Alemanha, com forte participao em sua matriz do carvo mineral e vegetal, e a Califrnia, com destaque fonte hdrica e ao gs natural, apresentam realidades distintas no que respeita a recursos naturais e tecnolgicos. Porm, h conduta semelhante quanto
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ao planejamento do aumento da participao de fontes renovveis como a elica, a solar e a biomassa em suas matrizes eltricas. A fonte nuclear tende a diminuir sensivelmente sua participao, mas possuir papel relevante na gerao de eletricidade nas duas realidades analisadas. No tocante China, observou-se que sua matriz eltrica possui uma ampla participao do carvo mineral, que alimenta a quase totalidade das usinas trmicas. A poltica energtica chinesa v o carvo como fonte estratgica para a expanso econmica e pretende aumentar a produo deste insumo. A matriz atual resultado de uma tendncia iniciada nos anos 1990, e exigir do governo chins investimentos que promovam inovaes capazes de modificarem gradualmente a matriz eltrica chinesa. Os esforos governamentais esto sendo direcionados ampliao da participao da hidroeletricidade, da energia nuclear e do gs natural. De acordo com a BP Global (2008), a hidroeletricidade cresce a uma taxa anual de 7,2%, a energia nuclear evolui taxa de 27,7%, e a energia a partir de gs natural cresce a uma taxa de 25%. Na tabela 4, observa-se o balano energtico chins em 2008 no qual se verifica a predominncia do carvo como fonte de eletricidade , e uma aproximao do que seria a matriz eltrica da China para 2020, resultado de uma estimativa tendencial de investimentos baseada no ritmo de crescimento de cada fonte de energia eltrica no pas. Apesar de a China tratar com seriedade sua poltica energtica, seu governo atribui aos pases desenvolvidos a responsabilidade pela reduo das emisses de gases poluentes e no assume formalmente compromissos que se traduzam em uma matriz eltrica mais limpa para 2020.
Tabela 4
Balano de energia eltrica em 2008 e a matriz eltrica para 2020 na China

Fontes de eletricidade Carvo mineral Hdrica Elica, solar, biomassa e pequenas hidreltricas Nuclear Outros Total 2008 (%) 75,1 18 3,7 2,6 0,6 100 2020 (%) 60,1 25,3 9 3,6 2 100
Fonte: Centro Nacional de Estatstica da China (2008) e BP Global (2008). Elaborao do autor.
As medidas tomada pelo governo da China procuram estabilizar suas emisses at 2020 por meio de investimentos anuais da ordem de US$ 33 bilhes. O pas s superado em investimentos no setor energtico pela Alemanha. O aumento da eficincia energtica e a expanso da infraestrutura de energia renovvel so os pilares destas medidas. No cmputo geral, estas medidas tendem a atingir todas as dimenses analisadas neste artigo. Observa-se, no quadro 3, cada uma delas.
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Quadro 3
Medidas governamentais para a alterao da matriz eltrica na China e o novo cenrio de desenvolvimento
Medidas governamentias Em 2007, os investimentos anuais direcionados para a ampliao da infraestrutura de utilizao de fontes alternativas de eletricidade foram da ordem de US$ 12 bilhes. Aprovao de um plano de investimentos anuais de US$ 33 bilhes at 2020 na inteno de sustentar o ritmo de crescimento econmico, a partir de uma maior participao de fontes alternativas de energia eltrica. Novo cenrio de desenvolvimento Dimenso econmica: os investimentos devem impedir que o crescimento econmico, baseado em produtos agrcolas e pecurios, na indstria e na minerao, seja estrangulado por dficits de energia eltrica. Dimenso social: a diminuio das externalidades sociais da utilizao do carvo mineral como principal fonte. O trabalho nas minas de carvo, muito duro e perigoso, uma opo de emprego e sustento para os chineses das camadas menos favorecidas. Dimenso ambiental: as medidas procuram reduzir o uso do carvo como fonte de energia na medida em que o processamento e a combusto deste insumo libera grandes quantidades de gases poluentes que contribuem com cerca de 80% das emisses de gs carbnico no pas. Dimenso tecnolgica: os investimentos resultaro em inovaes infraestruturais capazes de elevar de aproximadamente 7% para cerca de 15% a porcentagem de energia com baixo uso de carbono at 2020.
Fonte: Centro Nacional de Estatstica da China (2008) e BP Global (2008). Elaborao do autor.
A seguir, analisa-se o panorama eltrico no estado do Par, sua realidade atual e possibilidades futuras na articulao de medidas sustentveis no campo energtico. O Par tem uma rea geogrfica de 1.247.689,515 km e populao estimada de 7.431.020 habitantes (IBGE, 2009), o que significa uma densidade populacional de 5,95 hab./Km. A base produtiva paraense baseia-se em dois pilares a agroindstria e a produo mineral. O produto interno bruto (PIB) do estado, em 2006, foi de R$ 44,376 bilhes, o que representou um crescimento de 7,11% em relao ao ano anterior, representando a terceira maior variao real entre os estados do Brasil. Este incremento foi superior taxa do pas, 3,97% (SEPOF, 2006). O Par, dotado do maior potencial hdrico nacional e exportador de eletricidade, possui seu servio pblico de distribuio de energia eltrica sob concesso das Centrais Eltricas do Par (Celpa), enquanto o mercado de gerao hdrica de domnio das Centrais Eltricas do Norte do Brasil (Eletronorte). Em 2008, o consumo de eletricidade no estado foi de 16.268 MWh (CELPA, 2009), maior que os consumos de eletricidade do Uruguai (7.030 MWh) e Equador (8.860 MWh) juntos. A histria da gerao de eletricidade no estado est muito atrelada construo da usina hidreltrica de Tucuru, com potncia inaugural, em 1984, de 3.960 MW. Em 1980, a participao da fonte hdrica na gerao de eletricidade no estado era de 4%, contra 72% oriunda de fonte trmica (tabela 5). No ano de 1985, com o potencial gerado a partir de Tucuru, a produo de eletricidade advinda de fonte
202
hdrica cresceu excepcionalmente, para 92%, e colocou o estado na condio de exportador de energia eltrica. Em 1990, esta participao alcanou 98%. No ano de 2005, registro mais recente do balano eltrico no estado, a participao hdrica foi de 96%, contra 2,5% oriunda de leo combustvel, 1% proveniente de fontes renovveis, sobretudo, biomassa e pequenas hidreltricas, e 0,5% de outras fontes (BEEPA, 2007). Em outras fontes, a principal o carvo vegetal, utilizado basicamente na indstria de ferro gusa e ao.
Tabela 5
Balano de energia eltrica do estado do Par (1980-2005)

(Em %)
Fontes de eletricidade Hdrica leo combustvel Elica, solar, biomassa e pequenas hidreltricas Outras Total
1980 4 72 17 7 100
1985 92 4 2 2 100
1990 98 1,5 0,5 100
1995 96 2 1 1 100
2000 97 2 0,5 0,5 100
2005 96 2,5 1 0,5 100
Fonte: Balano Energtico do Estado do Par BEEPA (2007). Elaborao do autor.
A gerao de energia eltrica a partir de fonte hdrica energia renovvel. Como bem observa Walisiewicz (2008), as usinas hidreltricas baseiam-se em fundamentos simples. As turbinas retiram energia da gua corrente dos rios, usando-a para acionar geradores eltricos (sistema que transforma energia mecnica em eletricidade por meio da fora cintica, que devida velocidade do fluxo da gua, e da fora potencial, devida queda dgua). A barragem exerce controle sobre a quantidade de gua que flui por meio das turbinas, de modo que a produtividade da usina regulada de acordo com a demanda. O Par, detentor de inmeras quedas dgua e de extensos rios, possui uma vasta capacidade de armazenamento nos reservatrios. A tendncia crescente do consumo tambm no preocupa no longo prazo, na medida em que, de acordo com o Balano Energtico Nacional BEN (BRASIL, 2006), o Brasil possui uma reserva de 144 GW de energia firme/ano de origem hdrica e utiliza 34 GW, isto , apenas 23,6%. A capacidade hidrulica instalada de 6.696 MW (BEEPA, 2007). Ao se analisar os balanos eltricos de 2008, da Alemanha e da Califrnia, em comparao ao estado do Par, chama ateno o ritmo de consumo de eletricidade. De acordo com o Centro Brasileiro de Infraestrutura (2008), enquanto o consumo de eletricidade na Europa deve aumentar em 2% ao ano (a.a.) e nos Estado Unidos em torno de 1%, no Brasil este aumento anual dever ser da ordem de 5%. Quando se verifica o consumo de energia eltrica no Par entre 2000 e 2008
203
(tabela 6), observa-se que sua mdia anual de crescimento foi de 5,5%, superior ao crescimento anual previsto para o Brasil. Excluindo-se o decrscimo atpico de consumo registrado em 2001, ano do racionamento de eletricidade, identifica-se para o estado do Par um aumento mdio anual de 7,6%.
Tabela 6
Consumo de eletricidade no Par (2000-2008)

Ano 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Mdia anual
Fonte: BEEPA (2006) e Celpa (2009). Elaborao do autor (2009).
Consumo de eletricidade (MWh) 10.766 9.787 11.375 12.423 13129 13.167 14.664 15.822 16.268 13.044
Variao do consumo (%) (9,1) 16,2 9,2 5,7 0,2 11,4 7,9 2,8 5,5
Os ritmos de crescimento de consumo previstos para a Europa e para os EUA podero permitir que os governos da Alemanha e do estado da Califrnia construam usinas elicas e solares na substituio de parte das usinas termeltricas e nucleares cuja operao encontra-se no final da vida til. Entretanto, no Par, usinas elicas, solares e nucleares no podero, em tempo hbil, ser construdas e alcanarem patamares prximos ao ocupado pelo potencial hidreltrico no estado. Todavia, este panorama que se desenha h dcadas no Par definitivamente no colabora, no mdio ou no longo prazo, para a reduo das emisses de gases causadores do efeito estufa advindos de sua matriz eltrica. A fonte hdrica, caracterizada como limpa, causa graves e extensos impactos no ciclo hidrolgico e mudanas no meio ambiente de modo geral, em virtude dos grandes projetos. Registram-se o desaparecimento de espcies de fauna e flora, a perda de qualidade de vida das populaes atingidas e as ameaas existncia de vrios grupos sociais. A emisso de gases do efeito estufa representa outro grave problema causado pelos grandes empreendimentos hidreltricos. Em estudos de mensurao das emisses de dixido de carbono (CO2) a partir de fontes hdricas no estado, com base metodolgica a partir de Santos (2000), verificou-se que, entre 1995 e 2005, esta fonte de energia lanou atmosfera cerca de 90 milhes de toneladas de gases causadores do efeito estufa. Em termos comparativos com o desmatamento no Par, verifica-se que entre 1999 e 2008 de acordo com Aguiar et al. (2010), que utilizaram uma metodologia de clculo de emisses de gases poluentes por estado ,
204
computam-se cerca de 6 milhes de toneladas de CO2 a partir do territrio paraense. A quantidade bem inferior de emisses causadas pelo desmatamento, se comparada s emisses oriundas dos reservatrios, chama a ateno para a intensidade dos impactos ambientais da fonte hdrica no estado. O fechamento de um rio por uma barragem provoca uma alterao estrutural as guas passam de um sistema corrente, chamado ltico, para um sistema de gua parada, denominado lntico. Com o reservatrio implantado, vrias toneladas de matria orgnica entram em decomposio no fundo da represa, liberando gs carbnico e metano (Fearnside, 2004). O autor observa, ainda, que guas lnticas favorecem o aparecimento de plantas aquticas (macrfitas). Assim, constata-se a emisso de dixido de carbono pela decomposio de matria orgnica acima da gua. O metano, por sua vez, produzido quando a decomposio ocorre no fundo do reservatrio, com matria verde e macia, como macrfitas. Segundo Fearnside (op. cit.), as grandes reas de lamaais expostas no perodo da seca possibilitam o crescimento de vegetao macia que, quando inundadas na cheia, sob condies anxicas se tornam fbricas de metano. O metano seria liberado quando a presso da gua cai repentinamente no momento que a gua emerge das turbinas. Portanto, a emisso de carbono pela decomposio de matria orgnica e macrfitas em represas acaba com a ideia de que as usinas hidreltricas produzem energia limpa. Considerando que a condio de reproduo de macrfitas tima nas represas, no existe nada que indique, no longo prazo, uma reverso do processo de emisso de gases do efeito estufa pelas represas paraenses . Destaca-se ainda outro problema relacionado s macrfitas, que a possibilidade de aumento da densidade populacional de culicdeos. Especificamente em Tucuru, no Par, foi relatada a expanso dos gneros anopheles e mansonia, alm de outros insetos, que utilizam as macrfitas, sobretudo salvinia, eicchornia e pistia, para se reproduzirem (Marin, 2000). Segundo a autora, estas plantas ocupam aproximadamente 30% da superfcie da represa. A represa de Curu-Una, tambm no estado, est tomada de macrfitas, que cobrem 27% da rea, propiciando o desenvolvimento de mosquitos e caramujos transmissores de esquistossomose, doena que era desconhecida na regio do municpio de Santarm. Neste sentido, no surpresa a constatao de Walisiewicz (2008), ao afirmar que as preocupaes com a viabilidade econmica das grandes hidreltricas e com os significativos impactos ambientais oriundos da construo de barragens e reservatrios reduziram o ritmo mundial de crescimento deste tipo de gerao a uma modesta taxa de 1,5% a.a. Ao se analisar o balano eltrico de 2008 da China, em comparao ao Par, chama ateno o desafio enfrentado pelo governo chins, o qual procura reduzir a dependncia do carvo em sua matriz eltrica, e ao mesmo tempo sustentar a
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expanso produtiva deste insumo, para garantia do ritmo de expanso econmica. No caso paraense, apesar de possuir uma matriz eltrica predominantemente renovvel, o estado tambm poderia reduzir a dependncia da fonte hdrica, de modo a atenuar seus amplos impactos ambientais; porm, o Par tambm precisa sustentar o ritmo de crescimento das demandas por esta fonte de energia. A expanso das fontes renovveis na China, em combinao com suas potencialidades naturais, tende a avanar, sobretudo devido ao uso da energia nuclear e do gs natural. O planejamento de ampliao das fontes hdrica e elica detm expectativas menores. Nesta perspectiva, o estado do Par deve promover investimentos para a identificao e implantao do uso de fontes potencialmente adequadas sua realidade, na tentativa de contar com alternativas mais limpas de gerao de eletricidade. neste cenrio complexo, composto de dimenses econmicas, sociais, tecnolgicas e ambientais, que o Par deve enfrentar o desafio de rever sua matriz eltrica de modo a garantir a quantidade e a qualidade deste insumo, a partir de bases diversificadas e sustentveis de gerao de eletricidade. Entre as principais alternativas de fontes complementares de eletricidade para diversificar no longo prazo as matrizes da Alemanha, Califrnia e China, esto a biomassa, a energia solar, a elica, e a nuclear. A seguir, analisa-se a aplicabilidade de cada uma delas na realidade do estado do Par. Todavia, relevante destacar aqui que o Par, diferentemente da Alemanha, da China e do estado americano da Califrnia, no possui autonomia para a definio de polticas energticas. Estas polticas ficam a cargo do governo federal, que responsvel pelo planejamento energtico nos estados brasileiros.
4.1 Biomassa
A biomassa um tipo de matria que alimenta usinas a vapor de gerao eltrica a partir de um processo de queima de elementos acumulados em determinado ecossistema. Entre os materiais mais utilizados citam-se o bagao de cana e os materiais lenhosos. A queima de biomassa ocasiona a liberao de dixido de carbono na atmosfera. Porm, este composto foi anteriormente absorvido pelas plantas que deram origem ao combustvel, o que proporciona um balano de emisses de CO2 nulo. A Sucia e as Ilhas Maurcio esto entre os pases que registram maior utilizao desta fonte como geradora de eletricidade. O Par possui um expressivo potencial de biomassa a partir de lenha e resduos. O estado o terceiro maior beneficiador de espcies florestais do Brasil, consequentemente gera grande quantidade de resduos, o que representa potencial significativo para utilizao desta biomassa para fins energticos. No municpio de Paragominas, por exemplo, pertencente mesorregio Sudeste do estado, cada hectare em rea de floresta intacta registra uma concentrao de
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309 toneladas de biomassa no solo (GERWING et al., 2002). Se apenas a metade desta quantidade de biomassa fosse utilizada para a gerao de energia eltrica, com base em um poder calrico de 3.300 kcal/kg e uma eficincia de 20% no processo de gerao de eletricidade, seria possvel gerar 118 MWh para atender populao (Silva, 2005). A lenha desempenha um papel estratgico neste cenrio. A lenha (conjunto de troncos de rvores, pedaos e lascas de madeira e gravetos) tem se destacado nos ltimos anos como uma importante fonte de energia primria no Par. Em 2005, participou com 47,6% da oferta interna bruta de energia primria (BEEPA, 2007), porm a utilizao ainda incipiente na gerao de eletricidade no estado. A maior parte do potencial de biomassa, a partir de material lenhoso, encontra-se nos municpios paraenses do sistema interligado nacional, podendo ser aproveitado como autoproduo, sendo vivel tambm em muitos casos o transporte de biomassa para municpios do sistema isolado, onde o custo do KWh da gerao a partir de biomassa for menor que o custo da gerao a leo combustvel (Padilha et al. 2005). Neste processo, a estrutura logstica possui participao fundamental. Alm da lenha, os resduos florestais, que compreendem todo o material florestal orgnico que sobra aps a retirada da lenha, e os resduos das madeireiras, tambm podem ser utilizados como energia primria, sobretudo os oriundos de serrarias. O Par possui 3.660 serrarias formalmente registradas, e parte destas serrarias no tem destino certo para os seus resduos, que so queimados a cu aberto ou jogados nos rios, ocasionando grandes danos ao meio ambiente. Os principais resduos da indstria madeireira so: a serragem, originada da operao das serras, que pode chegar a 12% do volume total de matria-prima; os cepilhos ou maravalhas, gerados pelas plainas, que podem chegar a 20% do volume total de matria-prima, nas indstrias de beneficiamento; e os cavacos, compostos por costaneiras, aparas, refilos, cascas e outros, que pode chegar a 50% do volume total de matria-prima, nas serrarias e laminadoras (Heblin, 2001). Quanto aos custos de utilizao da biomassa, Padilha et al. (2005) observam que, levando-se em considerao que as usinas a vapor detm custos menores de operao, se comparadas s usinas a diesel, e devido atratividade tcnica e econmica, as usinas termoeltricas podem ser implantadas com sucesso no Par. Muitas mesorregies apresentam sustentabilidade para o fornecimento de biomassa. A mesorregio do Maraj foi aquela que apresentou melhor possibilidade de aproveitamento da biomassa dentro da prpria rea, pois necessitou de pouca biomassa proveniente de outra mesorregio, uma vez que possui um potencial de gerao com biomassa energtica em torno de 16 MW. relevante ainda acrescentar que materiais como papis j utilizados, embalagens de papelo, sobras das toras e rvores perdidas pela explorao vegetal, galhos oriundos de poda de rvores em reas urbanas e p de serragem, bastante comum na indstria madeireira do Par,
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tambm podem ser amplamente utilizados em usinas termeltricas. relevante ainda mencionar que estes materiais devem estar nas proximidades das usinas ou em rotas estratgicas com facilidade de acesso. A biomassa compreende uma fonte de baixo custo e menos poluente, podendo representar uma alternativa bastante razovel se estabelecida em mdia escala no Par.
4.2 Solar
A utilizao da energia solar para a gerao de eletricidade pode ocorrer de duas maneiras: indiretamente, gerada pelo uso do calor que alimenta uma central termeltrica; e diretamente, gerada pela utilizao de painis fotovoltaicos. A gerao fotovoltaica tem tido muito mais aplicao, sobretudo para a alimentao de pequenos sistemas isolados, de projetos-piloto e de eletrificao de equipamentos solitrios (Reis, FADIGAS e CARVALHO, 2005). Esta forma de gerao de eletricidade consiste no uso da energia trmica e luminosa captada por painis solares, constitudos por clulas fotoeltricas ou fotovoltaicas. O efeito fotovoltaico gera uma diferena de potencial eltrico por meio de radiao, isto , a clula solar trabalha a partir do princpio de que os ftons (partcula de radiao eletromagntica) incidentes, colidindo com os tomos de certos materiais, ocasionam um deslocamento dos eltrons, carregados negativamente, gerando uma corrente eltrica. De acordo com Walisiewicz (2008), alm do estado americano da Califrnia, a Espanha e a Itlia tambm se destacam na utilizao desta fonte de gerao de eletricidade. Este tipo de fonte considerado limpo, renovvel e inesgotvel. Observese, na tabela 7, as emisses de CO2 por intermdio dos estgios de produo de energia, pertinentes a cada fonte de gerao de eletricidade. A energia solar a que menos lana CO2 na atmosfera, o que a recomenda estrategicamente como fonte complementar de gerao de eletricidade.
Tabela 7
Emisses de CO nos estgios de produo de energia (Ton/GWh)

Fontes de eletricidade Carvo mineral Gs natural Elica Solar
Fonte: World Energy Council (2001).
Construo 1 0 7 5
Operao 962 484 -
Total 963 484 7 5
As principais desvantagens da fonte solar so o alto custo de implantao de placas termossolares, muito onerosas para se viabilizar a produo de eletricidade em grande escala, e sua irregularidade na forma de distribuio uniforme, o que requer grandes reas de coleta e sistemas de armazenamento. Todavia, como destaca
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Bermann (2003), a converso fotovoltaica surge como alternativa de suprimento, de modo a promover a gerao de empregos locais, a manuteno da receita da produo e da comercializao da energia na prpria regio, e um processo de desenvolvimento autossustentado. O potencial de gerao de empregos a partir da energia solar pode ser demonstrado por meio da composio dos segmentos da cadeia produtiva, desde o beneficiamento do quartzo (mineral no metlico de onde se extrai o silcio, insumo dos painis fotovoltaicos) at a produo e distribuio da energia solar propriamente dita. No tocante ao beneficiamento do quartzo, destaca-se que, de acordo com o Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM, 2005), o Par possui reservas de quartzo da ordem de 1.627.994 t, notadamente em Breu Branco e Marab, municpios pertencentes mesorregio Sudeste do estado, o que equivale a 36,6% das reservas nacionais deste mineral. Inserem-se ainda no ambiente em cadeia as transaes decorrentes do processo natural de interao entre os segmentos produtivos. Todo este cenrio permite a construo de um processo de desenvolvimento autossustentado em nvel local. No estado do Par, a utilizao da fonte solar indicada graas a uma grande quantidade de radiao solar de que o estado dispe durante todo o ano. Conforme Marques Filho e Dallarosa (2004), a Amaznia recebe, em mdia, 400 calorias por centmetro diariamente; destas, cerca de 120 referem-se ao territrio paraense, quantidade que muitas vezes maior que a demanda do estado. De acordo com Silva (2005), se cada quilmetro quadrado no Par fosse recoberto por painis fotovoltaicos, o estado poderia fornecer entre 530 a 590 MWh por ano. A incluso da fonte solar na matriz eltrica do Par, apesar dos relativamente altos investimentos iniciais, necessria no mdio prazo. Assim, estes investimentos poderiam se dar por meio de subsdios do governo federal (dado que o Par no possui esta autonomia), que seriam empregados em duas etapas: na primeira, no curto prazo, o insumo energtico poderia ser utilizado para o pr-aquecimento no setor industrial, e, em uma segunda etapa, no mdio prazo, a utilizao seria estendida a reas residenciais especficas. Neste sentido, os subsdios seriam direcionados para se baratear a compra de equipamentos solares trmicos e se possibilitar a operao destas etapas. De acordo com o Instituto Nacional de Propriedade Industrial INPI (2008), o avano de tecnologias indica que a contribuio da energia solar tende cada vez mais a constituir-se em uma alternativa energtica adicional na oferta das energias convencionais, com aplicaes estratgicas de natureza especfica e localizada. Ainda segundo o INPI, o desenvolvimento de modernos painis compostos com pelculas de telureto de cdmio tende no curto prazo a disponibilizar ao mercado nveis de eficincia capazes de traduzirem a energia solar em eletricidade, a partir de custos estimados de R$ 0,11/KW/h.
209
A utilizao estratgica desta fonte de energia no se vincula s estruturas formadas por grandes aglomerados de eletricidade com distribuio por intermdio de linhas de transmisso, dotadas de altos custos, causadoras de impactos ambientais quando de sua implantao e detentora de perdas expressivas de energia. A conduta estratgica deve prezar justamente por centrais de pequeno e mdio porte, posto que esta fonte de eletricidade pode ser encontrada potencialmente em qualquer lugar do estado. reas do Sudoeste e Noroeste do Par seriam propcias para iniciar a implantao de painis fotovoltaicos.
4.3 Elica
A energia elica oriunda de uma tecnologia que utiliza a fora dos ventos, a qual opera turbinas ligadas a redes de eletricidade. Este tipo de fonte de energia tende a crescer notadamente em pases desenvolvidos na medida em que, por ser renovvel, possui baixo custo de externalidades, no queima combustveis fsseis e no emite gases poluentes que ocasionam o efeito estufa. De acordo com Walisiewicz (2008), alm da Alemanha, a Dinamarca tambm utiliza-se destes benefcios, sendo 13% de sua eletricidade gerada a partir de fonte elica. Como desvantagens desta fonte destacam-se a alterao da paisagem quando da implantao de sua infraestrutura, composta por hlices e torres; a emisso de rudos de baixa frequncia, que causa interferncias ocasionais em aparelhos de televiso; a ameaa s rotas migratrias de pssaros, em virtude da utilizao de grandes hlices enfileiradas; e a improdutividade desta fonte em algumas regies pela inconstncia de ventos, baixa intensidade destes e desperdcio de energia na ocorrncia de fortes chuvas. No territrio paraense registram-se ventos com velocidade entre 3,5 e 4 metros por segundo, em uma altura de 50 metros. De acordo com Silva (2005), se uma turbina elica de 300 KW, com dimetro de rotor de 33,4 metros fosse instalada a partir da mencionada velocidade, produziria uma potncia mxima de 8,9 a 15 KW. Para o autor, estas velocidades seriam suficientes para operar turbinas elicas com velocidades a partir de 3 m/s. No entanto, a velocidade de ventos entre 3,5 e 4 m/s, dominante no Par, est entre as suficientes para apenas operar as turbinas elicas em condies mnimas, e Silva (op. cit.) admite que estas turbinas jamais alcanariam um desempenho timo, o que inviabilizaria um amplo programa de implantao de turbinas no estado. No norte da Alemanha, por exemplo, a mdia anual dos ventos est acima de 6,5 m/s, o que propiciou o aproveitamento desta fonte de eletricidade naquele pas como componente estratgico de sua matriz eltrica. A partir de estudos mais prximos da base local de dados, verificou-se que a utilizao desta fonte de energia eltrica no recomendada como elemento de composio da matriz eltrica paraense. De acordo com Rendeiro (2003), o Par possui grande parte de seu territrio com baixa densidade de ventos, o que
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desaconselha a utilizao deste tipo de energia em larga ou mesmo em mdia escala. O Par ainda apresenta uma desvantagem para a utilizao da energia elica a improdutividade desta fonte em algumas microrregies do estado pela inconstncia de ventos, baixa intensidade destes e desperdcio de energia na ocorrncia de fortes chuvas. Conforme o IBGE (2008), as chuvas so abundantes no Par, com a precipitao anual variando de 1.500 mm, no sul do estado, a 3.500 mm 4.000 mm, no esturio do rio Amazonas. Portanto, conclui-se que esta fonte deve ser utilizada em algumas pequenas reas isoladas, notadamente no Nordeste do estado, o que traria inmeros benefcios s comunidades locais. Entretanto, em mbito global, a fonte elica no teria representatividade suficiente para atrair investimentos que a transformassem em uma fonte complementar estratgica na matriz eltrica paraense.
4.4 Nuclear
A energia nuclear a energia contida no ncleo dos tomos, a qual mantm prtons e nutrons juntos. Suas principais aplicaes so a produo de material radioativo, para utilizao nos campos da medicina e da agricultura, e a gerao de energia eltrica, foco de ateno deste artigo. A gerao de eletricidade se d a partir de base trmica o calor produzido na fisso (reao na qual um nutron, ao se chocar com um ncleo atmico, faz com que este se parta, liberando energia), para movimentar o vapor de gua, ocasiona o funcionamento de turbinas que produzem a eletricidade. O desenvolvimento de reatores nucleares seguros (sistemas que realizam a produo controlada de uma reao nuclear de fisso) diminui substancialmente o risco de acidentes, e os desenvolvimentos tecnolgicos de monta para que se torne economicamente vivel apontam para esta fonte como a que oferece as melhores perspectivas no longo prazo. Pases como Frana e Litunia obtm mais de trs quartos da sua energia eltrica atravs destes reatores (World Nuclear Association, 2008). De acordo com a maior parte dos autores, a vantagem desta fonte est em sua tecnologia, capaz de reduzir as emisses de gases na produo de energia eltrica e os impactos climticos originados pela gerao de eletricidade. Observa-se, na tabela 8, uma estimativa dos custos para a sociedade e para o meio ambiente, decorrentes do uso da energia nuclear, em comparao com outras fontes. De acordo com a Eletrobrs (2002, apud Borges, 2007), apesar de no terem sido includos os custos referentes ao lixo nuclear e desativao, os custos de externalidades da energia nuclear, de US$ 0,19 a 0,58, so relativamente baixos em comparao a fontes como o carvo mineral, com custos entre US$ 1,94 e
211
14,60, e o gs natural, com custos entre US$ 0,97 e 3,89. Entretanto, relevante alertar os que defendem a tecnologia nuclear como no emissora de gases de efeito estufa que, se forem incorporados os clculos do processo completo deste tipo de energia, incluindo minerao do urnio, transporte, enriquecimento do urnio, posterior desmontagem da central, e o processamento e confinamento dos resduos radioativos, conclui-se que a opo pela fonte nuclear produz entre 30 e 60 gramas de CO2 por KW/h gerado (AIEA, 2008).
Tabela 8
Custos de externalidades no uso da energia eltrica (2002)

Fontes de eletricidade Carvo mineral Gs natural Elica Nuclear Centavos de US$ / KWh 1,94 a 14,60 0,97 a 3,89 0,05 a 0,24 0,19 a 0,58
Fonte: Eletrobrs (2002, apud Borges, 2007). Obs.: O clculo dos custos de externalidades no uso da energia eltrica realizado pela Eletrobrs em 2002 bastante preciso e completo. Dados mais recentes foram levantados, porm as metodologias utilizadas no englobam a totalidade dos reais custos destas externalidades. Neste sentido, optou-se pela utilizao de dados de 2002.
Para a realidade brasileira, interessante a difuso da fonte nuclear. A tendncia de crescimento do consumo nacional de eletricidade no pode desconsiderar uma relevante participao complementar em sua matriz eltrica. O pas no pode permanecer refm dos reservatrios, e esta afirmao justifica-se por trs motivos: i) as secas prolongadas, muitas vezes, ameaam a disponibilidade de eletricidade populao, na medida em que comprometem as reservas de energia; ii) o alagamento de milhares de quilmetros de reas para a construo de reservatrios ameaa a fauna, a flora, os vrios grupos sociais existentes, e emite grandes quantidades de gases poluentes; e iii) os riscos e a complexidade da gerao termonuclear reduziram-se bastante nos ltimos anos, em virtude dos avanos que envolvem segurana e tecnologia. A energia nuclear possui papel estratgico no processo de transformao da matriz eltrica brasileira, e as usinas de Angra I e II, com potncias, respectivamente, de 657 MW e 1.350 MW (ANEEL, 2009), j representam, ainda que de forma modesta, o despontar desta nova realidade. Atualmente, 2,8% da eletricidade gerada no Brasil vm de fonte nuclear (BRASIL, 2009). Os investimentos devem continuar para que esta fonte possa conquistar uma maior participao no cenrio energtico do pas. Quanto ao Par, caracteriza-se por ser um estado exportador de energia eltrica, dotado de potencialidades exploradas, como a energia hdrica, e de potencialidades a serem mais bem exploradas, como a energia solar e a biomassa. A utilizao de potencialidades nucleares na produo de eletricidade no
212
indicada, em virtude das diversas alternativas energticas de que o estado dispe e em virtude de o Par no se constituir em um grande centro de consumo. As usinas nucleares devem ser estrategicamente instaladas junto aos grandes centros de consumo de eletricidade na regio Sudeste do pas, e com estruturas logsticas prximas s principais reservas brasileiras de urnio (alimento da usina nuclear), localizadas nos estados da Bahia e do Cear. Observadas as potencialidades e limitaes da biomassa e das fontes hdrica, solar, elica e nuclear, apresenta-se uma anlise global da avaliao de possibilidades de insero de algumas destas modalidades na matriz eltrica paraense. As dimenses utilizadas nesta anlise foram a econmica, a social, a ambiental e a tecnolgica, por estas melhor caracterizarem o ambiente do desenvolvimento sustentvel (quadro 4).
Quadro 4
Anlise do grau de desempenho, por dimenso, das fontes de gerao de eletricidade com base na realidade do estado do Par
Fontes Dimenses Econmica Anlise Custos de construo dos reservatrios: R$1.140,00/MW (baixos). Custos aps a construo: baixos. Gerao de empregos na construo dos reservatrios: alta. Gerao de empregos aps a construo: alta, se considerado o impulso na promoo de vrias atividades econmicas. Ambiental Tecnolgica Emisses de gases poluentes: 36 mil toneladas por Km de rea alagada entre 1995 e 2005, considerada mdia. Densidade energtica: 3,4 MW/km, acima da mdia, que de 1 MW/ Km. Custos de construo de uma pequena central: R$ 80,00/MW (baixos). Custo mdio estimado pela ANEEL: R$ 89,90/MW Gerao de empregos: 300 empregos diretos e indiretos por central. Emisses de gases poluentes: nula. Ameaa de devastao se cada central operar alm de 80MW e se no houver gesto eficiente de coleta de materiais. 2 3 Grau de desempenho 3
Social HDRICA
Econmica
Social BIOMASSA
Ambiental
Capacidade de gerao: 309 toneladas de biomassa por hectare em algumas mesorregies. Tecnolgica Capacidade correspondente gerao de 236 MW, caracterizando um rendimento mdio.
(Continua)
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(Continuao) Fontes Dimenses Anlise Custos de instalao de sistema fotovoltaico com 50 painis de 1,98 KW/PICO: R$ 65.000,00 (alto). Os custos so trs vezes maiores do que aqueles verificados em outras fontes. Gerao de empregos: mdia de um emprego direto para cada 32 painis fotovoltaicos. Considerada de mdio impacto na cadeia produtiva solar no Par. Emisses de gases poluentes na construo da central: 5 toneladas/ GWh. Emisses em sua operao: nula. Em cmputo global considerada uma das fontes de menor emisso de gases. Grau de desempenho 1
Econmica
Social SOLAR Ambiental
Potencial de radiao solar: cerca de 120 calorias por centmetro diariamente quantidade muitas vezes maior que a demanda do estado. Tecnolgica Caractersticas infraestruturais: exige grandes reas uniformes em locais estratgicos para instalao dos painis. Econmica Custo de instalao de um parque elico: R$ 1.700,00/KW (alto). O retorno do investimento seria prejudicado pela relao entre custos e densidade dos ventos no Par. Gerao de empregos: apesar do potencial de criao de postos de trabalho, o estado no detm caractersticas naturais capazes de promoverem a cadeia produtiva elica. Emisses de gases poluentes na construo da central: 7 toneladas/ GWh. Emisses em sua operao: nula.
Social ELICA Ambiental
1 3
Densidade dos ventos: velocidade abaixo de 4 m/s (baixo desempenho). Tecnolgica Caractesticas: inconstncia de ventos, fortes chuvas, com precipitao anual variando de 1.500 mm e 4 mil mm. Custos de instalao: altos custos por causa dos sistemas de emergncia, conteno, resduo radioativo e armazenamento. O retorno do investimento: muito baixo, tendo em vista que o Par no dispe de caractersticas naturais que recomendem uma participao atuante desta fonte. Gerao de empregos: baixa capacidade de gerao de postos de trabalho nas atividades de operao e manuteno. Emisses de gases poluentes: 30 a 60 gramas de CO por KW/h gerado (desempenho mdio).
Econmica
NUCLEAR
Social Ambiental
1 2
Intensidade energtica: alta concentrao de gerao de energia, pois se utiliza o resduo compacto. Tecnolgica Caractersticas: perfil geolgico, tecnolgico e estratgico no identificado com as realidades verificadas no Par.
Fonte: Elaborao do autor. Obs.: 1. Nota metodolgica: o grau de desempenho foi classificado em trs nveis: 3 Alto desempenho; 2 Mdio desempenho; 1 Baixo desempenho. Considerando que a soma do grau de desempenho das dimenses de uma fonte tem valor mximo de 12 e mnimo de 4, a fonte que alcanou valor igual ou acima de 8 teve sua utilizao recomendada na matriz eltrica paraense.
214
Apesar de as fontes hdrica, biomassa e solar terem, de modo geral, atingido graus de atuao que as recomendam matriz eltrica paraense, elas apresentam, nas dimenses econmica, social, ambiental e tecnolgica, diferentes graus de desempenho. Para que seja possvel identificar um posicionamento estratgico ideal para a participao de cada fonte na matriz, foi utilizada a seguinte equao:
= x 100
onde:
= participao percentual recomendada de determinada fonte na matriz eltrica =+++ = grau de desempenho da fonte na dimenso econmica = grau de desempenho da fonte na dimenso social = grau de desempenho da fonte na dimenso ambiental = grau de desempenho da fonte na dimenso tecnolgica = soma do 8 de todas as fontes analisadas
O resultado da equao recomendou que o melhor posicionamento das fontes de eletricidade na matriz eltrica paraense seria: 39% a partir de fonte hdrica, 32% baseada em biomassa e 29% a partir de fonte solar. O alcance deste cenrio exigiria uma ampla e profunda modificao infraestrutural no sistema de gerao de eletricidade no estado e somente poderia ser vislumbrado no longo prazo. Na tentativa de se caminhar para este ideal, apresenta-se, a seguir, uma proposta para 2020, que obedece ao resultado recomendado pelas equaes quanto proporcionalidade de participao de cada fonte na matriz, porm, dentro das possibilidades de atendimento das demandas de consumo de eletricidade, bem como de tempo hbil para implantao da infraestrutura e para obteno de investimentos nos prximos dez anos no Par. A fonte hdrica, recomendada em maior proporo de utilizao, deve diminuir sua participao na matriz paraense. A reduo, de 96% registrada em 2005 para a meta de 80% em 2020 (tabela 9), no equivale a desativao de parte de potencial hdrico estadual, mas ao atendimento proporcional do crescimento da demanda a partir de outras fontes de energia. A biomassa e a solar compreendem duas fontes a serem difundidas no mdio prazo e devem possuir destacado papel no processo de transformao da matriz eltrica. Estas fontes devem responder por 12% e 7%, respectivamente, na matriz de 2020. Atualmente, estas fontes respondem por 1% da participao na gerao de eletricidade. As outras fontes no devem ultrapassar 1%, registrando-se aqui que a quase totalidade desta participao refere-se utilizao de leo, ou seja, de combustvel fssil, para a gerao eltrica.
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Tabela 9
Matriz eltrica proposta para o estado do Par (2020)

Fontes de eletricidade Hdrica Biomassa Solar Outros Total
Fonte: Elaborao do autor.
Participao (%) 80 12 7 1 100
As empresas envolvidas com a cadeia energtica de fontes de biomassa e solar no Par devero formar dois importantes setores que juntos movimentaro cerca de R$ 30 milhes e geraro aproximadamente 20 mil empregos diretos nos prximos dez anos. No caso da biomassa, destaca-se que sua produo intensiva de trabalho, e no de capital (como o petrleo, por exemplo). Esta indstria gera 300 empregos por usina, nestes no estando inclusos os coletores de biomassa e os empregos para quadros qualificados, que so aqueles envolvidos em pesquisa de espcies, processos de transformao industrial e novas utilizaes. Neste sentido, com base no potencial estadual estimado, esta indstria teria capacidade de gerar, no decorrer de dez anos, 12 mil empregos diretos e 36 mil indiretos. Quanto indstria solar, a realidade brasileira demonstra que a cada 32 painis fotovoltaicos, aproximadamente, um emprego direto gerado. No Par, o potencial de produo anual poderia ser de 260 mil painis, o que geraria cerca de 8 mil empregos diretos nos prximos dez anos. A participao mais atuante da biomassa e da radiao solar como fontes energticas dever evitar o lanamento de emisses em cerca de 15 milhes de toneladas de gs carbnico em dez anos. Este novo cenrio reduziria a contribuio paraense na emisso de gases a partir de fontes de eletricidade e demonstraria uma iniciativa de compensar uma pequena parte dos impactos causados ao aquecimento global pelas imensas reas alagadas em virtude da construo das usinas de Tucuru (Eletronorte) e de Curu-Una (Celpa), ambas no Par. Em suma, o processo de diversificao da matriz eltrica paraense com uso de fontes renovveis de energia alternativa, como biomassa, radiao solar e at mesmo aquela proveniente de pequenas hidreltricas, possui dois papis estratgicos no reposicionamento da matriz eltrica do estado em direo ao seu desenvolvimento sustentvel. O primeiro, caracterizado por um esforo concreto para soluo de problemas ambientais oriundos de fontes de gerao de eletricidade no estado, na medida em que se reduzam as emisses atmosfricas de gases poluentes. O segundo, concernente ao combate pobreza por meio da gerao de empregos e da oferta de oportunidades a partir de uma cadeia produtiva local de tecnologia energtica no dependente de importaes.
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relevante destacar ainda que as formas de utilizao e distribuio da energia eltrica gerada no Par tambm interferem no processo de desenvolvimento do estado. Apesar de este cenrio no ser aqui objeto de discusso, registra-se que aproximadamente a metade do consumo de energia eltrica no estado est direcionada a grupos eletrointensivos. De acordo com Bermann (2003), o subsdio proporcionado pelos contratos de fornecimento de energia produzida pela usina de Tucuru representa para a Eletronorte uma perda de aproximadamente R$ 370 milhes ao ano. Desenvolver no Par uma infraestrutura associada ao perfil destas indstrias equivale a se adotar uma poltica de no agregao de valor s mercadorias produzidas no estado e ainda se arcar com os custos socioambientais desta gerao, o que dificulta a evoluo do processo de desenvolvimento socioeconmico. Neste panorama, alm de sua populao se tornar suscetvel aos amplos impactos sociais e ambientais provenientes da construo destes grandes projetos, coloca o estado em uma condio de submisso lgica do capital (Borges, 2007). Isto ocorre na medida em que exclui vrias comunidades paraenses de benefcios sociais em favor da ampliao do PIB nacional no curto prazo.
5 CONSIDERAES FINAIS
Diante da necessidade de transformao das matrizes eltricas, muitas naes passaram a repensar seus posicionamentos energticos, na inteno de se promover um processo de desenvolvimento sustentvel. Este trabalho analisou trs realidades distintas. Na Alemanha, o esforo de transformao na matriz eltrica est pautado notadamente na ampliao da participao da energia elica. No estado americano da Califrnia, as iniciativas esto basicamente aliceradas no aumento da proporo utilizada da energia solar. E na China, os esforos esto fundamentados na ampliao da participao de trs fontes: hdrica, nuclear e gs natural. Frente a este desafio mundial, analisou-se aqui a viabilidade de insero das principais fontes de gerao de eletricidade de crescente difuso nas realidades verificadas, para as especificidades econmicas, tecnolgicas e naturais do Par. A inteno foi aperfeioar o posicionamento estratgico da matriz eltrica paraense na promoo do desenvolvimento sustentvel no estado. Assim, foram avaliadas as seguintes fontes: hidrica, biomassa, solar, elica e nuclear. No tocante fonte hdrica, observou-se que o Par registra um alto desempenho para as dimernses econmica, social e tecnolgica, e um mdio desempenho na dimenso ambiental o que indica sua utilizao. Em relao biomassa, o estudo verificou que o estado apresenta alto desempenho para a dimenso econmica, mdio desempenho para a dimenso social, mdio desempenho para a dimenso ambiental e mdio desempenho para a dimenso tecnolgica. Sua utilizao indicada. O estado o terceiro maior beneficiador de espcies florestais do Brasil, e consequentemente gera grande quantidade de resduos, o que representa potencial
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significativo para utilizao desta biomassa para fins energticos. No tocante fonte solar, observou-se que o estado apresentou baixo desempenho na dimenso econmica, mdio desempenho para a social, alto desempenho na dimenso ambiental e mdio desempenho para a dimenso tecnolgica. Sua utilizao indicada, graas enorme quantidade de radiao solar de que o estado dispe durante todo o ano. Em relao fonte elica, verificou-se baixo desempenho para a dimenso econmica, baixo desempenho para a dimenso social, alto desempenho para a dimenso ambiental e baixo desempenho para a dimenso tecnolgica. No se aconselha sua utilizao. O estado possui grande parte do territrio com baixa densidade de ventos menos que 4 m/s , e inconstncia destes. Quanto fonte nuclear, observa-se baixo desempenho para a dimenso econmica, baixo desempenho para a dimenso social, mdio desempenho para a dimenso ambiental e mdio desempenho para a dimenso tecnolgica. A utilizao de potencialidades nucleares na produo de eletricidade no indicada, uma vez que no encontra sustentao nas peculiaridades geolgicas, econmicas e tecnolgicas do estado. Tomando por referncia o resultado de equaes matemticas, no que concerne s proporcionalidades de participao das fontes na matriz eltrica, elaborou-se uma proposta para 2020, que observa as realidades de ritmo de crescimento do consumo de energia eltrica, de condies infraestruturais e de investimento. A fonte hdrica deve reduzir sua participao na matriz paraense, de 96%, registrada em 2005, para a meta de 80% em 2020. A biomassa e a solar compreendem duas fontes a serem difundidas no mdio prazo e devem possuir destacado papel no processo de transformao da matriz eltrica. Juntas, devem responder por 19% da matriz em 2020 (biomassa: 12%; solar: 7%). Hoje, cada uma das fontes responde por 1% da participao na gerao de eletricidade no Par. As demais fontes no devem ultrapassar 1%. Neste sentido, o planejamento de investimentos no setor eltrico deve ser um compromisso governamental com uma melhor proporcionalidade das fontes geradoras de energia. A expectativa no cenrio de desenvolvimento do estado do Par a de que as empresas envolvidas com a cadeia energtica de fontes solar e biomassa venham a constituir dois novos setores que devem movimentar juntos cerca de R$ 30 milhes e gerar aproximadamente 20 mil empregos diretos nos prximos dez anos. A incluso destas fontes de energia na matriz eltrica dever evitar o lanamento de emisses em cerca de 15 milhes de toneladas de gs carbnico em igual perodo. Este novo cenrio reduziria a contribuio paraense na emisso de gases poluentes a partir de fontes de eletricidade e demonstraria uma iniciativa de compensar uma pequena parte dos impactos causados ao aquecimento global pelas imensas reas alagadas devido construo das usinas hidreltricas no estado. Por fim, convm destacar que o esforo de construo de matrizes mais comprometidas com os desafios competitivos e ambientais apresentados pelo
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panorama internacional na atualidade deve ser resultado de um plano nacional sustentvel e integrado. Se o planejamento do governo federal no estiver comprometido com a necessidade de transformao da matriz eltrica nacional e o discurso poltico continuar comprometido com a gerao de PIB no curto prazo, fatalmente o crescimento do consumo de eletricidade no pas ir indicar a necessidade de construo de novas hidreltricas no Par, o que comprometeria substancialmente a matriz eltrica proposta para 2020.
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CICLOS POLTICOS ORAMENTRIOS NO ESTADO DO CEAR (1986-2006)

Mrio Csar Lemos Queiroz* Almir Bittencourt da Silva**
Os ciclos polticos, de percepo bastante intuitiva, constituem-se num fenmeno amplamente estudado. Entre as teorias desenvolvidas, destacam-se quatro vertentes, organizadas segundo os critrios de racionalidade do eleitor e de comportamento do poltico, a saber: o ciclo poltico oportunista tradicional; o ciclo poltico oportunista racional; o ciclo poltico partidrio tradicional; e o ciclo poltico partidrio racional. Os ciclos polticos, no entanto, podem ocorrer com caractersticas combinadas, a exemplo dos ciclos polticos ideologicamente motivados (partidrios) mesclados com algumas caractersticas dos ciclos oportunistas. Os ciclos polticos oramentrios, enquadrados como oportunistas racionais, so priorizados neste estudo. Acredita-se em razo da simplicidade de sua operao, e levando-se em conta que a democracia um processo ainda jovem no Brasil que tal tipo de ciclo o de ocorrncia mais provvel no pas e, consequentemente, no Cear. A inteno dos modelos propostos foi evidenciar o comportamento oportunista de governadores do estado do Cear no perodo de 1986 a 2006, externado por meio de movimentos cclicos da execuo oramentria. A anlise dos dados confirmou que os governadores apresentaram, de forma geral, comportamento oportunista sobre a execuo oramentria. Palavras-chave: Ciclos Polticos; Execuo Oramentria; Comportamento dos Mandatrios.
POLITICAL BUDGET CYCLES IN CEARA (1986-2006)

The political cycles perception is very intuitive, and, therefore, it is a well studied phenomenon. Among the theories developed there are four strands, arranged between the criteria of voters rationality and politicians behavior, namely: the traditional opportunistic political cycle and the rational opportunistic one, as well as the traditional partisan political cycle and the rational partisan one. The political business cycles, however, may occur with combined features, like the political cycles ideologically motivated (partisan cycles) with some characteristics of opportunistic cycles. The political budget cycles, framed as the rational opportunistic type, are prioritized in this study, because it is believed, due to its simplicity of operation and the fact that democracy is a process still young, to be the ones most likely to occur in Brazil and, consequently, in Cear. The proposed models intention was to evidence the opportunistic behavior of Cear states governors in the period from 1986 to 2006, externalized by cyclical movements of the budgetary execution. The data analysis confirmed that the governors showed, in general, opportunistic behavior on the budgetary execution. Keywords: Political Business Cycles. Budgetary Execution. Incumbents Behavior.
* Administrador, mestre em economia pela Universidade Federal do Cear (UFC), analista contbil-financeiro da Secretaria da Fazenda do estado do Cear. Correio eletrnico: mario.lemos@sefaz.ce.gov.br. ** Economista, doutor em economia pela UFC, professor associado da UFC. Endereo: Avenida da Universidade, 2.700, 2o andar. CEP: 60.020-181, Benfica, Fortaleza, Cear. Correio eletrnico: almir_eco@ufc.br.
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CICLOS POLITICOS PRESUPUESTARIOS EN LA PROVINCIA DE CEAR (1986-2006)

La percepcin de los ciclos polticos es muy intuitivo, siendo por tanto un fenmeno bien estudiado. Entre las teorias dessarrolladas se destacan cuatro secciones, dispuestas entre los criterios de la racionalidad de los votantes y la raelizacin de la poltica, a saber, el ciclo poltico oportunista tradicional y el oportunista racional, y el ciclo poltico partidista tradicional y el partidista racional. Los ciclos polticos, sin embargo, pueden ocurrir con caractersticas combinadas, por ejemplo en el caso de los ciclos polticos ideologicamente motivados (partidrios) con algunas caractersticas de los ciclos oportunistas. Los ciclos polticos presupuestrios, enmarcados como el tipo de oportunistas racional, se priorizan em este estdio porque se cree que debido a su simplicidad de operacin y el hecho de que la democracia es an um proceso joven, son los ms problabes que ocurran em Brasil, y consecuentemente em Cear. La intencin de los modelos propuestos ES evidenciar El comportamiento de los gubernantes del Estado de Cear em el perodo de 1986 a 2006, externando por mdio de movimientos cclicos de la organizacin pressupuestria La intencin de los modelos propuestos es evidenciar el comportamiento oportunista de los gubernantes del Estado de Cear en el perodo de 1986 a 2006, externando por mdio de movimientos cclicos de la organizacin pressupuestria. El anlisis de los datos confirma que los gubernantes presentan, de forma general, comportamiento oportunista sobre la ejecucin presupuestria. Palabras-Clave: Ciclos Polticos, Ejecucin Presupuestria, Comportamiento de los Mandatrios.
CYCLES POLITIQUES BUDGTAIRES EN TAT DE CEAR (1986-2006)

La perception des cycles politiques est assez intuitive, tant, donc, un phnomne assez tudi. Entre les thories dvloppes quatre branches se dtachent, organises entre les critres de rationalit de llecteur et de comportement politique, savoir: le cycle politique opportuniste traditionnel et celui rationnel, et le cycle politique de parti traditionnel et celui rationnel. Les cycles politiques peuvent, cependant, avoir des caractristiques combines, lexemple des cycles politiques idologiquement motivs (cycles politiques de partis) avec quelques caractristiques des cycles opportunistes. Les cycles politiques budgtaires, encadrs comme du type opportuniste rationnel, sont mis en priorit dans cette tude, car on croit, en raison de la simplicit de son opration et du fait dtre la dmocratie un processus encore jeune, sont ceux les plus probables au Brsil, et consquemment au Cear. Lintention des modles proposs a t celle de souligner le comportement opportuniste des gouverneurs de ltat du Cear pendant la priode de 1986 2006, present travers les mouvements cycliques de lexcution budgtaire. Lanalyse des donnes a confirm que les gouverneurs ont prsent, dune manire gnrale, un comportement opportuniste sur lexcution budgtaire. Mots-cls: Cycles Politiques, Excution Budgtaire, Comportements des Gouverneurs.
1 INTRODUO
A ideia deste artigo construir um modelo representativo dos possveis ciclos polticos oramentrios orquestrados pelos governadores do estado do Cear no perodo de 1986 a 2006. Assim, partindo principalmente da anlise do comportamento da execuo oramentria do estado, este trabalho contribui para
Ciclos polticos oramentrios no estado do Cear (1986-2006)
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clarificar distores ou manipulaes oramentrias no Cear, definindo eventuais padres de conduta dos mandatrios. Fazer uma abordagem local a respeito de ciclos polticos, fenmeno amplamente estudado, tem uma motivao intuitiva, na medida em que se considera ser razoavelmente aceitvel a possibilidade de que a oferta de bens e servios pblicos no estado do Cear foi irregular durante o perodo de 1986 a 2006. Isto representaria um forte indcio de que a intensidade dos gastos pblicos acompanhou o calendrio eleitoral, e de que os governadores no primaram pela maximizao (ou pelo menos o aprimoramento) do bemestar da populao cearense, mas pelas suas chances de continuar no poder, seja diretamente, via reeleio, seja indiretamente, via sucessor do mesmo partido ou de coalizo. O comportamento dos eleitores, naturalmente, um fator importante para a teoria dos ciclos polticos, a qual os define como racionais ou no racionais, a depender da forma como geram informaes relevantes sobre os candidatos a cargos eletivos. Todavia, a partir da observao informal do seu comportamento, percebe-se uma persistente insatisfao (incredulidade) com os mandatrios, o que, embora revele a necessidade de exercer maior conscincia poltica, tem certa aderncia terica, numa demonstrao de que os titulares dos cargos, enquanto homines economici, so egostas, ou seja, buscam maximizar sua prpria funo de utilidade, ao invs de maximizar um suposto bem-estar social. Assim, de se pressupor que num sistema democrtico os partidos formularo suas polticas visando prioritariamente obteno do maior nmero de votos possvel e permanncia no poder, a despeito da defesa de determinado grupo de interesses ou de alguma ideologia (DOWNS, 1957, apud PREUSSLER, 2001, p. 12). Depreende-se, portanto, que considervel a hiptese de que muitos mandatrios priorizem interesses oportunistas ao longo de seus mandatos. Estudar a ocorrncia de tal comportamento por parte dos governadores do estado do Cear, inclusive a ponto de promover ciclos polticos oramentrios, o escopo desta pesquisa. O presente artigo est estruturado da seguinte forma: na seo 2, faz-se uma breve reviso da literatura, perpassando-se os diversos modelos criados de combinaes entre o comportamento dos eleitores (racional ou no racional) e dos polticos (oportunista ou partidrio). Na seo 3 feita uma detida apresentao do modelo de ciclos polticos oramentrios, consoante o objetivo deste trabalho. Em seguida, na quarta seo, apresentam-se evidncias empricas acerca do Brasil, com foco no referido modelo. A quinta seo discute a metodologia utilizada para o alcance do objetivo almejado. A seo 6 expe os resultados obtidos. Por fim, a seo 7 refere-se concluso.
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2 REVISO DE LITERATURA
Diversos modelos foram desenvolvidos para representar o comportamento da economia ao longo do calendrio eleitoral, numa tentativa de identificar a presena de movimentos cclicos. Assim, uma maneira alternativa de se estudarem os ciclos econmicos interpret-los como politicamente determinados. Constata-se que a raiz de alguns deles situa-se na motivao poltica, ou seja, constata-se que os ciclos econmicos so tambm polticos (Reichenvater, 2007, p. 1). Fialho (1996, apud SALVATO et al., 2007, p. 3) afirma que a busca de evidncias histricas e estatsticas que sinalizam uma conexo entre calendrio eleitoral e flutuaes econmicas procura, em ltima instncia, oferecer uma explicao adicional para tais flutuaes. Para a autora, este foco tomado pela teoria dos ciclos polticos difere de outros estudos sobre flutuaes econmicas de curto prazo fundamentalmente por tomarem como endgena e relevante a participao dos agentes polticos (ou do governo) na determinao da trajetria da economia (FIALHO, 1996, apud SALVATO et al., 2007, p. 3). A literatura sobre ciclos polticos pode ser dividida em dois principais grupos de estudos empricos: os que buscam a trajetria cclica com quebra de tendncia ps-eleitoral nas sries de tempo relativas s variveis macroeconmicas desemprego, inflao e crescimento do produto, e os que tratam a manipulao pr-eleitoral em instrumentos de poltica econmica tais como emisso monetria, taxa de cmbio, arrecadao de impostos, transferncias governamentais e gastos governamentais (Preussler e Portugal, 2002, apud SALVATO et al., 2007, p. 5). A teoria dos ciclos polticos foi, todavia, organizada em diferentes vertentes. Segundo Jula e Jula (2007, p. 2), a partir do espectro oportunista-ideolgico de motivao poltica, os modelos de ciclos polticos podem ser classificados de acordo com as expectativas que se supe serem mantidas pelos indivduos.
Quadro 1
Tipologia dos ciclos polticos

Comportamento dos eleitores No racional Modelos dependentes do contexto (Frey e Schneider, 1978) Motivao do comportamento dos polticos Racional
Oportunista
Ciclo poltico oportunista racional Ciclo poltico oportunista tradicional (Rogoff e Sibert, 1988; Rogoff, (Nordhaus, 1975) 1990; Persson e Tabellini, 1990)
Partidria
Ciclo poltico partidrio tradicional (Hibbs, 1977)
Ciclo poltico partidrio racional (Alesina, 1987)
Adaptado de Jula e Jula (2007, p. 3).
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Esta classificao permite identificar quatro variantes na literatura dos ciclos polticos: o ciclo poltico oportunista puro; a teoria partidria tradicional; o ciclo poltico oportunista racional; e a teoria partidria racional.
2.1 Ciclo poltico oportunista tradicional
O modelo de Nordhaus (1975) largamente apontado pela literatura como o principal pressuposto do que vem a ser o ciclo poltico oportunista tradicional. Drazen (2000, p. 78) coaduna com esta viso ao afirmar que, a partir daquele, os primeiros modelos de ciclos polticos quer sejam oportunistas, quer sejam partidrios tiveram a poltica monetria como fora motriz: uma poltica monetria expansionista levava a um aumento temporrio na atividade econmica, seguido, com defasagem, por um aumento na inflao. De forma bastante concisa, Drazen (2000, p. 78) defende que o modelo de Nordhaus foi criado para mostrar que, se o voto era baseado no desempenho econmico recente, e se as expectativas de inflao eram retrgradas, um mandatrio oportunista que controla a poltica monetria iria encontr-la ideal para induzir um ciclo de inflao e desemprego correspondente durao do seu mandato, com pico justamente antes da eleio, e com uma recesso mais tarde. Dessa forma, a economia caracterizada por uma curva de Phillips aumentada pelas expectativas, e pressupe-se a utilizao de instrumentos de poltica fiscal e monetria pelos polticos, de forma que (FIALHO, 1999, p. 133): o governo estimula a demanda agregada antes das eleies, explorando as vantagens de uma curva de Phillips de curto prazo; a atividade econmica sofre um aumento temporrio, com uma significativa reduo no desemprego; h uma pequena elevao da inflao no perodo eleitoral; aps o perodo eleitoral, as expectativas se ajustam, e a inflao aumenta ainda mais; e os efeitos expansionistas do perodo anterior so eliminados pela contrao da demanda agregada, levando a uma recesso logo aps as eleies. Borsani (2000, p. 42), por sua vez, menciona a crtica da miopia poltica, evitada particularmente nas verses racionais da teoria oportunista, segundo a qual o funcionamento reiterado do modelo pressupe que os eleitores no teriam capacidade de aprender com as experincias anteriores. Gonalves e Fenolio (2007, p. 467) alegam que os modelos pioneiros, notadamente aqueles fundamentados na vertente terica fundada por Nordhaus (1975), Lindbeck (1976) e MacRae (1977), denominada ciclos polticos oportunistas, caram em descrdito com a revoluo das expectativas racionais nos anos 1970.
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2.2 Ciclo poltico oportunista racional
A ideia de manipulao eleitoral da poltica econmica no foi abandonada, com vrios trabalhos tentando compatibilizar expectativas racionais e ciclos polticos. Disto surgiu uma nova vertente de ciclos polticos, na qual os eleitores so modelados como racionais, mas possuindo informao imperfeita, ou seja, eles buscam inferir a competncia do mandatrio a partir de suas decises polticas, usando todas as informaes relevantes disponveis acerca da varivel que esto tentando prever (VIANA, 2003, p. 22). Gonalves e Fenolio (2007, p. 468) afirmam, no entanto, que o modelo oportunista racional no prev, em termos gerais, ciclos de produto agregado como em Nordhaus, mas envolve, por exemplo, manipulaes oramentrias das transferncias governamentais, as quais so infladas nas vsperas das eleies em detrimento dos investimentos, uma vez que estes possuem prazo de maturao bem maior. Segundo Brender e Drazen (2005, p. 7), expanses fiscais durante os anos de eleio conduzem eleitores racionais a votarem nos mandatrios que as produzem, pois sinalizam elevada competncia quando h incerteza sobre a sua capacidade. Eles esto se referindo a ciclos polticos com base em manipulao oramentria (ciclos polticos oramentrios), para os quais os eleitores possuem informao imperfeita sobre as caractersticas relevantes dos polticos potenciais, e o que parece ser artifcio (expanses fiscais oportunistas) produz efeitos porque os eleitores so levados a gerar informaes relevantes sobre os candidatos a cargos eletivos (DRAZEN, 2000, p. 100). nestas circunstncias que eleitores racionais permitem ser influenciados pela manipulao do oramento promovida com fins eleitoreiros. Assim, Rogoff (1990, apud ALESINA, COHEN e ROUBINI, 1991, p. 7) apresenta um modelo no monetrio focado nas despesas governamentais de consumo (ou transferncias) e nos investimentos, cuja sinalizao toma a forma de aumentos pr-eleitorais nas despesas de consumo e transferncias imediatamente visveis, e de cortes nas despesas de investimentos. O autor argumenta que, embora a queda no investimento seja nociva produtividade e eficincia, estes resultados so observveis pelos eleitores apenas posteriormente, o que possibilita o surgimento de ciclos oramentrios por meio de distores na alocao de recursos entre os programas de gastos pblicos. Esta ideia, porm, foi formalizada anteriormente por Rogoff e Sibert (1986, p. 5), os quais partem do pressuposto de que todos os governantes so requisitados a fornecer um dado nvel de bens e servios pblicos ou transferncias, G , chegando seguinte restrio oramentria:
G = + +
(1)
onde a competncia do governo, so os impostos diretos (ou transferncias, se negativos) e representa a receita de senhoriagem (levantada sob o custo de distores na economia).
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Os bens e servios devem ser financiados com o mnimo possvel de recursos pblicos, pois se presume que o governo mais competente requer o mnimo de receita para entregar G sociedade (ROGOFF e SIBERT, 1986, p. 5). Para Alesina, Roubini e Cohen (1997, p. 30), uma interpretao alternativa considera o dficit oramentrio, em vez de senhoriagem, e a implicao emprica de o perodo pr-eleitoral apresentar um nvel de tributao abaixo do eficiente e um nvel de inflao acima do timo seria: no ano da eleio, deve-se observar menor tributao e maiores dficits. A partir disto, Rogoff (1987, p. 3) estabelece uma funo produo dos bens pblicos, dada por:
g t + k t +1 = t + t
(2)
onde g t representa os bens pblicos de consumo, kt +1 o investimento no perodo t que se torna visvel no perodo t + 1 , e t e t so as duas variveis insumo dentro do processo de produo de bens pblicos; g t e t so observados contemporaneamente pelos eleitores, mas estes apenas formam inferncias sobre os gastos com investimento ( k ) e a competncia do mandatrio ( ), confirmando-as apenas no perodo seguinte s eleies ( t + 1 ). Rogoff (1987, p. 6) prope que todos os agentes, incluindo o governante, compartilham a mesma funo utilidade, com a diferena de que o titular do cargo pblico desfruta de uma renda adicional, conhecida como ego rents. Assim, a funo utilidade do governador pode ser interpretada como o governante pondo algum peso no bem-estar social (o que o inclui como cidado comum) e algum peso na renda que ele aufere como chefe do executivo. A partir do modelo de ciclo oramentrio originalmente proposto por Rogoff e Sibert (1988), o trabalho de Persson e Tabellini (1990) props uma simplificao (REICHENVATER, 2007, p. 4). O modelo, baseado em expectativas racionais, foi desenvolvido num ambiente keynesiano, com preos no totalmente flexveis, havendo a possibilidade de um trade-off de curto prazo entre inflao e desemprego. Dessa forma, o governante tenta mostrar-se competente buscando, por meio da poltica monetria, reduzir o desemprego para aqum da sua taxa natural sem precipitar o nvel de preos (PREUSSLER, 2001, p. 29). Em suma, os modelos oportunistas racionais (oramentrios ou baseados na curva de Phillips) preveem manipulaes de curto prazo do oramento ou da poltica monetria no perodo imediatamente antes e depois da eleio.
2.3 Ciclo poltico partidrio tradicional
Considerando-se que a teoria tradicional dos ciclos polticos se apoiou em fraca evidncia emprica, tendo sido inclusive rejeitada por diversos autores que usaram dados dos Estados Unidos ps-Segunda Guerra Mundial, vrios estudos empricos
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passaram a focar a teoria partidria de poltica macroeconmica. Ao propor esta abordagem, Hibbs (1977), categorizando os partidos polticos como sendo de esquerda ou de direita, alegou que o Partido Democrata dos Estados Unidos e os partidos socialistas da Europa so mais avessos ao desemprego e menos inflao que o Partido Republicano dos Estados Unidos e os partidos conservadores da Europa (ALESINA e SACHS, 1986, p. 3). Alesina (1988, p. 16) afirma que estas hipteses foram testadas nos Estados Unidos por Hibbs (1987) a partir de um modelo baseado numa curva de Phillips, mas sem se considerarem as expectativas racionais, o que seria o modelo partidrio tradicional. Assim, as formulaes da curva de Phillips e das expectativas de inflao so as mesmas que no caso do modelo oportunista tradicional, embora seja abandonada a hiptese de que os polticos so iguais. Este modelo implica que diferentes partidos escolhem diferentes pontos da curva de Phillips, optando entre combinaes que representam um maior (partidos de direita) ou menor (partidos de esquerda) nvel de desemprego, com os respectivos desdobramentos sobre o crescimento do produto e a inflao (ALESINA e ROUBINI, 1990, p. 8). Os eleitores, por sua vez, tambm tm uma viso retrospectiva neste caso, pois olham para a situao da economia e, baseados nas suas preferncias, favorecem um partido ou outro. No entanto, no usam as suas observaes do passado para fazer previses racionais do futuro (ALESINA, ROUBINI e COHEN, 1997, p. 49). Tendo em vista que os partidos de esquerda so mais avessos ao desemprego e menos inflao que os de direita, o desemprego permanentemente menor e a inflao e o crescimento so permanentemente maiores com partidos de esquerda no poder que com governantes de direita (ALESINA, ROUBINI e COHEN, 1997, apud JULA e JULA, 2007, p. 3).
2.4 Ciclo poltico partidrio racional
Dando continuidade s pesquisas sobre manipulao eleitoral, Alesina (1987) e Alesina e Sachs (1988) apresentaram um modelo embasado na viso partidria, mas contrrio literatura ento vigente neste assunto, pois contava com expectativas racionais e voltadas para o futuro. Neste modelo macroeconmico, a economia tambm caracterizada por uma curva de Phillips, mas numa verso especfica para contratos de salrios nominais, cujos reajustes acompanham, com atraso, a evoluo da inflao. Segundo Alesina e Roubini (1990, p. 9), para que este modelo gere um ciclo poltico, deve-se supor que os contratos de trabalho so assinados em intervalos discretos (os quais no coincidem com a durao do mandato eletivo), e que os resultados da eleio so incertos em razo dos choques contra as preferncias dos eleitores (adoo de polticas inesperadas).
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O modelo pressupe que as expectativas sobre a inflao e a poltica monetria so baseadas na mdia das polticas que, espera-se, sero seguidas pelos partidos uma vez eleitos, de forma que a possibilidade de vitria de um ou outro partido faz com que as previses no sejam suficientemente boas para evitar surpresas. No entanto, estas surpresas no perpassam todo o mandato eletivo, desaparecendo to logo os eleitores ajustem as suas expectativas (ALESINA e ROUBINI, 1990, p. 9). Adicionalmente, admite-se que os eleitores so prospectivos (voltados para o futuro), conhecem as funes objetivo dos dois partidos, bem como as suas polticas (metas de inflao). Baseados nas suas preferncias, votam no partido que entrega a maior utilidade esperada (ALESINA, ROUBINI e COHEN, 1997, p. 55).
2.5 Ciclo poltico situacional
Outro problema terico dos ciclos polticos est na possibilidade de unir os modelos partidrio e oportunista. O resultado foram os modelos dependentes do contexto. Nestes modelos, a extenso com que os polticos controlam resultados macroeconmicos ou polticas pode variar significativamente, dependendo de circunstncias especficas. Assim, deve-se esboar uma funo popularidade e uma funo poltica. A funo popularidade expressa um suporte partidrio como uma funo de taxas de desemprego, inflao e crescimento econmico, enquanto a ltima incorpora as preferncias ideolgicas responsivas do governo do mandatrio. Elas sugerem que polticos partidrios, quando no poder, se tornam oportunistas com a aproximao das eleies se eles so relativamente impopulares. Se a popularidade atual do governante excede a crtica, o governante mantm um supervit de popularidade; se sua popularidade cai abaixo do nvel da crtica, o governante ostenta um dficit de popularidade; o primeiro cenrio motiva o governante a agir ideologicamente, enquanto o segundo, oportunistamente (FREY e SCHNEIDER, 1978, apud JULA e JULA, 2007, p. 4). Sobre o embate entre maximizar votos e seguir a ideologia partidria, Przeworski e Sprague (1986, apud BORSANI, 2000, p. 46) afirmam que a necessidade de manter o apoio de suas bases sociais faz com que muitas vezes no seja fcil para um partido pensar somente na maximizao do voto, e que por mais que esta seja a vontade dos seus dirigentes, difcil atrair significativamente os votos do centro poltico, o qual geralmente concentra a maioria do eleitorado. No entanto, o processo centrpeto em busca dos eleitores moderados no culmina necessariamente na homogeneidade dos partidos, ressalta Borsani (2000, p. 46) ao mencionar que este fenmeno motiva deslocamentos no espectro ideolgico do partido, de forma a estabelecer um equilbrio entre a disposio de ganhar eleies e a de sustentar os propsitos polticos. Portanto, eminente a necessidade de prudncia ao se combinar caractersticas dos modelos oportunistas e partidrios, sob pena de se subestimar o valor da literatura antecedente e especfica para cada tipo de ciclo poltico.
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3 ESCOLHA E IMPLICAES DO MODELO DE CICLOS POLTICOS ORAMENTRIOS
Os ciclos polticos oramentrios, destacados neste artigo, esto inseridos num contexto terico desenvolvido a partir do estudo de diversos sistemas polticos, conforme explanaes anteriores. Tambm se mostrou que a sua modelagem pressupe a manipulao de variveis oramentrias (receitas e despesas) como forma de os mandatrios sinalizarem elevada competncia no perodo preleitoral, bem como que esta sinalizao toma a forma de aumentos pr-eleitorais nas despesas de consumo e transferncias imediatamente visveis e de cortes nas despesas com maior prazo de maturao, a exemplo dos investimentos.1 Agora, faz-se mister enfatizar as razes da escolha destes modelos. A princpio, impute-se que, uma vez que os modelos de ciclos polticos oportunistas com base em manipulao de variveis macroeconmicas (crescimento e desemprego) apresentaram fracos resultados empricos (ALESINA, ROUBINI e COHEN, 1997, p. 254), os modelos de ciclos com base em manipulao oramentria surgiram como uma alternativa para explicar o comportamento dos mandatrios no perodo pr-eleitoral (DRAZEN, 2000, apud JULA e JULA, 2007, p. 5), o que j constitui uma importante razo para adot-los neste trabalho. Mas tambm vale ressaltar o fato de o estado do Cear ser um ente subnacional, no detentor, portanto, de poder sobre polticas macroeconmicas. Tal limitao torna sobremaneira mais atraente, para o mandatrio de um ente subnacional, a tentativa de manipular o oramento quando a questo garantir a manuteno do poder ao longo de vrios mandatos eletivos. Ademais, acreditar, a despeito das demais teorias, que so os ciclos polticos oramentrios o padro de comportamento mais provvel de ocorrer quando um mandatrio tenta aumentar as suas chances de reeleio no Brasil, e mais especificamente no Cear, leva em conta os seguintes pressupostos: os ciclos polticos oramentrios so ciclos mais simples de serem operados, podendo estar presentes, em maior ou menor grau, mesmo nos casos em que a inteno do mandatrio no perodo pr-eleitoral seja seguir ideologias partidrias ou influenciar os agregados macroeconmicos; e a democracia brasileira ainda jovem. O ltimo item diz respeito ao efeito do grau da democracia sobre a magnitude da manipulao fiscal. Gonzalez (1999, apud DRAZEN, 2000, p. 98)
1. Foi testada neste trabalho, no entanto, a presena de manipulao oramentria das despesas de investimentos e inverses financeiras, a qual se daria por meio de defasagem no aumento destas despesas em relao ao ano eleitoral. O que se espera que o pico do ciclo dos investimentos e inverses financeiras ocorra no ano pr-eleitoral, visto que os gastos com investimentos (superiores s inverses financeiras) apresentam prazo de maturao mais amplo e devem ser defasados em relao ao ano eleitoral para que o governador acerte o timing do ciclo.
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considera o modelo de ciclo poltico oramentrio originalmente desenvolvido por Rogoff (1990), porm sem um setor monetrio e estendido com duas variveis adicionais: os custos de se remover um poltico do cargo (o grau de democracia ) e a transparncia , significando a probabilidade de os eleitores aprenderem a competncia do mandatrio de forma menos custosa, isto , independentemente de sinalizao. Intuitivamente, tem-se que um ciclo eleitoral do tipo oramentrio emerge apenas se o custo de remoo de um poltico do cargo no to alto, e que quanto maior o grau de transparncia, menor o tamanho da distoro oramentria. No entanto, avaliar que as instituies polticas e os prprios eleitores brasileiros ainda no atingiram um grau de maturidade compatvel com um reduzido nvel de manipulao oramentria bastante razovel.
3.1 O processo de sinalizao de competncia
Inerente teoria dos ciclos polticos oramentrios, o processo de sinalizao de competncia implica que a manipulao oramentria tambm apontada como uma consequncia da seleo do poltico mais competente, uma vez que este sinaliza maior competncia por meio das polticas adotadas, resolvendo o problema de seleo adversa enfrentado pelos eleitores. Mas vale reproduzir que a competncia no uma varivel escolhida pelo governante, mas uma caracterstica individual, definida como a capacidade de um administrador prover um dado nvel de bens pblicos com um nvel de recursos menor que o demandado por um administrador incompetente (ROGOFF, 1987, p. 4). Sob este ponto de vista, a possibilidade de insucesso na tentativa de reeleio do mandatrio incompetente uma ameaa admissvel. Confirmando esse processo de sinalizao, Rogoff (1987, p. 1) argumenta que antes das eleies os impostos tendem a nivelar-se abaixo do nvel timo, e as despesas pblicas acima deste. Conclui que, apesar da percepo popular de que os ciclos polticos oramentrios2 so prejudiciais, este estranho comportamento oramentrio dos polticos mandatrios pode ser um importante mecanismo social para difundir informaes atualizadas sobre suas competncias, permitindo que os eleitores lidem melhor com o problema de seleo que enfrentam. O autor alerta ainda que esforos para mitigar os ciclos polticos oramentrios podem facilmente reduzir o bem-estar, tanto por impedir a transmisso de informao quanto por induzir polticos a selecionar formas de sinalizao mais onerosas para a sociedade. Embora se admita alguma virtude do processo de sinalizao de competncia por meio da manipulao oramentria, considerando-se, inclusive, o risco da tentativa de mitigar os ciclos polticos oramentrios (ROGOFF, 1987, p. 1),
2. Por considerar o oramento pblico muito visado pelos mandatrios para fins de manipulao dos resultados eleitorais, o autor acaba sugerindo essa tipologia de ciclo.
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o comportamento oportunista sobre a execuo oramentria realmente um problema, o qual chega a ser crnico em pases em desenvolvimento. Com isto, a criao de limites constitucionais e de leis especficas com o condo de amenizar eventuais ciclos polticos oramentrios torna-se uma necessidade. No Brasil, a Constituio Federal de 1988, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e a Lei no 9.504/97 merecem destaque, mesmo que no possuam o objetivo direto de combater os ciclos polticos. A LRF Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000 , por exemplo, estabelece formalidades e condutas procedimentais obrigatrias para os chefes do Executivo, Legislativo e Judicirio. Uma importante restrio imposta diz respeito dvida e endividamento dos entes, os quais passaram a ter um limite mximo para a sua dvida e, consequentemente, restries para a realizao de novas operaes de crdito, sobretudo em anos eleitorais. A menos que se confirme a previso de Rogoff (1987, p. 1), segundo a qual os esforos para mitigar os ciclos polticos oramentrios podem induzir os mandatrios a selecionarem formas de sinalizao mais onerosas para a sociedade, a LRF representa naturalmente prejuzos orquestrao destes ciclos. O comportamento oportunista dos mandatrios sobre a execuo oramentria tambm sofre restries da Constituio Federal de 1988, a qual estabelece em seu Artigo 167 a proibio, entre outras, de realizar, em cada exerccio, operaes de crdito que excedam o montante das despesas de capital (conhecida como regra de ouro), salvo lei especfica autorizadora. A Lei no 9.504, de 30 de setembro de 1997, conhecida como Lei Eleitoral, por seu turno, probe aos agentes pblicos condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais. Entre as vedaes, destaca-se a proibio de realizar transferncias voluntrias nos trs meses antecedentes ao pleito. Novamente, lembre-se que os mecanismos mencionados no tm a inteno de banir o comportamento oportunista dos mandatrios, at porque, para tanto, seria necessrio banir tambm a atuao discricionria dos polticos, o que de certa forma indesejvel.
4 EVIDNCIAS EMPRICAS NO BRASIL
Os ciclos polticos realmente existem? Caso existam, quais seriam os principais fatores que conduzem os mandatrios a agirem sistematicamente neste sentido? Para responder a tais perguntas, vem se desenvolvendo uma interessante literatura no Brasil nos ltimos anos. Alguns de seus resultados so apresentados a seguir. Bittencourt (2002, p. 119) especificou um modelo com um grupo de trs variveis dummies, T1 , T2 e T3 , as quais representam as diferentes fases do ciclo
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eleitoral a partir daquele que seria o ano eleitoral ( T0 ). A ideia bsica foi captar uma possvel variao sistmica na execuo oramentria entre o ano da eleio e os demais anos de um mandato de quatro anos, de forma que a presena de tais padres indicaria a ocorrncia de ciclos polticos oramentrios. Destarte, analisando-se as diversas variveis oramentrias dependentes (receitas tributrias, comunicaes, educao e cultura, defesa nacional e segurana pblica, transporte etc.) e os parmetros estimados para as dummies do modelo proposto, o referido autor concluiu que: i) no se pode afirmar a ocorrncia de reduo na arrecadao tributria em perodos prximos s eleies; ii) a despesa pblica, no geral, claramente afetada pela proximidade das eleies; iii) o padro do ciclo no de contrao da despesa no incio do mandato e recuperao contnua at a eleio, de forma que este padro, caso exista, parece ser dado por um vale no segundo ano do mandato; e iv) nas despesas nas quais os efeitos sobre o bem-estar da populao apresentam defasagem, o comportamento da varivel oramentria ao longo dos mandatos diferente do comumente verificado. O autor no conclusivo quanto ao efeito sobre as despesas da identificao poltica entre as esferas nacional e subnacional, pois enquanto algumas despesas cresceram com a coalizo poltica, outras decresceram significativamente. Num estudo sobre a relao entre flutuaes econmicas e calendrio eleitoral no Brasil, Salvato et al. (2007, p. 14) usaram a seguinte equao para analisarem de forma independente a evoluo da srie temporal da despesa pblica:
d (ln despesa) t = + PPRE + PPSE + 1u t 1 + u t
(3)
onde d (ln despesa) t a taxa de crescimento do ndice real da despesa pblica, PPRE e PPSE so, respectivamente, variveis dummies para captar a manipulao pr-eleitoral e ps-eleitoral, 1 o parmetro do componente da mdia mvel, e ut a perturbao estocstica. Para esta especificao foi encontrada significativa evidncia de oportunismo poltico sobre a taxa de crescimento da despesa governamental, mas apenas para o perodo ps-eleitoral, cujo sinal negativo do coeficiente indica que a taxa de crescimento do gasto pblico tende a diminuir para amenizar as presses inflacionrias surgidas pelas polticas expansionistas implementadas com fins eleitoreiros. Ao analisar componentes especficos do oramento dos estados brasileiros no perodo de 1986 a 2004, Nakaguma (2006, p. 21) evidenciou a presena de ciclos bem definidos na receita oramentria (receita tributria, transferncias correntes e receita de capital), caracterizados por fortes elevaes durante os anos eleitorais e quedas acentuadas nos ps-eleitorais. O autor salienta que o aumento da receita tributria nos anos eleitorais entra em contradio direta com a teoria e com a evidncia emprica internacional, ressalvando que parcela da composio das
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receitas tributrias advm de transferncias voluntrias da Unio para os estados, cujo aumento generalizado em anos eleitorais justificaria esta elevao. De fato, as transferncias voluntrias recebidas so absolutamente distintas das receitas tributrias, mas, para todos os efeitos, a literatura j admite tal comportamento de crescimento da arrecadao tributria com as proximidades das eleies, conforme se depreende de Schuknecht (1998, apud BITTENCOURT, 2002, p. 94), o qual sugere que nos pases em desenvolvimento muito mais eficiente aumentar os gastos pblicos que cortar os impostos para afetar o comportamento do eleitor. Ainda segundo Nakaguma (2006, p. 26), a LRF acarretou, entre outras consequncias, acentuada reduo nas despesas de capital. Trata-se de uma evidncia de que o ajuste fiscal induzido pela LRF tambm recaiu fortemente sobre o nvel de investimento dos estados. Outro resultado interessante do autor (2006, p. 26) indica que a Emenda Constitucional (EC) no 16, de 4 de junho de 1997, sobre a reeleio, influenciou substancialmente o inchao das despesas pblicas por parte dos governadores candidatos reeleio em comparao aos no candidatos, demonstrando que a nova lei introduziu um estmulo adicional para as manipulaes eleitorais. Este resultado acerca da possibilidade de reeleio, no entanto, vai de encontro controversa concluso de Menegrin (2002, p. 148) de que quanto maiores forem as chances de o governador se perpetuar no cargo por meio de mandatos subsequentes, mais cautela ele ter com relao aos dficits estaduais. O autor sugere, portanto, que o instituto da reeleio tem esta externalidade positiva sobre as contas pblicas, o que um resultado oposto quele previsto pela teoria dos ciclos econmicos de origem poltica ( political business cycles). Ferreira e Bugarin (2007, p. 276) testam, por meio de dummies que identificam o alinhamento poltico entre prefeitos e governadores, e entre prefeitos e o presidente da Repblica, a hiptese de que as transferncias voluntrias para os municpios so superiores em presena de alinhamento poltico entre os prefeitos e os governos estadual e federal. O estudo encontrou correlaes positivas entre o alinhamento poltico de prefeitos com as coligaes que elegeram os governadores e as transferncias voluntrias recebidas pelos municpios. Tambm evidenciou correlao positiva entre o alinhamento poltico de prefeitos com o presidente da Repblica (indicado pela coincidncia de partidos) e as transferncias voluntrias. Os autores concluem (2007, p. 277) que a significncia destas variveis de motivao poltica sugere a necessidade de um modelo estendido para estudar o ciclo poltico oramentrio em federaes fiscais, como a brasileira, levando em considerao as transferncias politicamente motivadas. Ainda sobre os municpios brasileiros, Sakurai (2009, p. 50) buscou evidncias de ciclos eleitorais nas suas funes oramentrias, entre os anos de 1990 a 2005, a partir da utilizao de dummies com valor um para os anos eleitorais,
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e zero para os demais. Entre outras funes analisadas, os resultados indicaram que o fenmeno dos ciclos eleitorais observado de forma mais expressiva nas funes sade e saneamento, habitao e urbanismo, assistncia e previdncia, e transporte. Sakurai (2009, p. 49) tambm observou empiricamente que algumas funes sofreram redues nos valores executados aps a vigncia da LRF, tais como sade e saneamento, habitao e urbanismo e transporte. No entanto, outras funes sofreram acrscimos, de tal forma que a referida lei pode ter provocado no somente uma reduo das despesas totais, mas tambm um efeito composio dos gastos realizados pelos municpios brasileiros. Na tentativa de sinalizar o oportunismo poltico nos instrumentos de poltica fiscal por parte dos governadores de Minas Gerais, Neto, Fontes e Lima (2003, p. 8) procederam a um estudo economtrico das variveis receita total e despesa total do estado no perodo de 1981 a 2002, usando uma varivel dummy para captar a manipulao da execuo oramentria nos anos de eleio, a qual assumiria valor um nos anos de eleio, e zero nos demais. Por um lado, no caso da receita total, o coeficiente foi estatisticamente significativo a 1% e apresentou sinal negativo, o que um indicativo de reduo das despesas em anos eleitorais. Por outro lado, a despesa total teve coeficiente significativo a 5% e sinal positivo, ou seja, as despesas aumentam em anos eleitorais. Ferreira (2006, p. 7) resolve um jogo eleitoral para o caso em que existe informao perfeita sobre a competncia dos atuais representantes polticos, e encontra como principal resultado que, mesmo sob a tica da informao completa, as transferncias politicamente motivadas podem constituir uma frico suficientemente forte para mudar o comportamento dos eleitores no sentido de alterar sua escolha, levando-os a reeleger um mandatrio incompetente (ou eleger um poltico incompetente do mesmo partido) ao invs de troc-lo por um representante de maior competncia esperada (adversrio poltico do mandatrio). O autor (2006, p. 8) acrescenta que, num contexto de informao assimtrica sobre a real competncia do titular, os ciclos polticos oramentrios podem at ser ampliados, quando o alinhamento poltico do prefeito com o governador aumentar as possibilidades de distoro da poltica fiscal escolhida pelo atual representante dos eleitores. Dessa forma, a seleo do poltico com choque de competncia mais favorvel, um resultado positivo associado aos ciclos polticos oramentrios obtidos em Rogoff (1990), pode ser quebrada em razo das transferncias voluntrias politicamente motivadas dos estados aos municpios, de sorte que o problema de seleo adversa do eleitor no resolvido. Os resultados da regresso a partir do modelo proposto por Ferreira (2006, p. 12), por sua vez, demonstram uma correlao positiva entre o alinhamento poltico de prefeitos e governadores e as transferncias recebidas pelos municpios.
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Quanto relao entre o alinhamento poltico entre prefeitos e presidente da Repblica e as transferncias recebidas, o autor (2006, p. 12) no encontra um resultado estatisticamente significante. As evidncias apresentadas esto, conforme o caso, reportadas no captulo referente aos resultados, relacionando-as. A seguir, encontra-se a metodologia utilizada para a apurao dos resultados.
5 METODOLOGIA
Partindo-se do objetivo principal deste artigo, qual seja, testar a existncia de ciclos polticos oramentrios durante os mandatos dos governos estaduais do Cear no perodo de 1986 a 2006, foi desenvolvida, alm do modelo economtrico, uma anlise do comportamento de ndices criados a partir da execuo oramentria das mesmas variveis selecionadas para o referido modelo, mas sempre com a inteno de detectar comportamentos oportunistas dos mandatrios sobre a execuo oramentria. A LRF, cuja finalidade precpua a transparncia na gesto fiscal, mas tambm intende, mesmo que indiretamente, amenizar os ciclos polticos, foi avaliada, por meio de ndices de execuo oramentria, quanto a seus impactos nos nveis de receita e despesa em anos eleitorais. O que se pretende observar um possvel resultado contraproducente da LRF: ter contribudo para que os governadores buscassem meios ainda mais custosos de sinalizao de competncia no perodo pr-eleitoral, sofisticando e exacerbando o comportamento cclico da execuo oramentria, no sentido de que esta execuo, em anos eleitorais, tenha sido ainda maior no perodo ps-LRF. Tal comportamento seria decorrente da preocupao do governador em atender s novas restries fiscais, mas sem comprometer o processo de sinalizao de competncia no perodo pr-eleitoral. Da mesma forma, avaliou-se o resultado da permissibilidade da reeleio. Mesmo admitindo-se previamente que tal instituto no tem a inteno de amenizar os ciclos polticos, pertinente supor que a reeleio aprovada por meio da EC no 16, de 4 de junho de 1997, que a permite para um nico mandato subsequente tambm tenha exacerbado o comportamento cclico da execuo oramentria. Parte da discusso dos pargrafos anteriores pertinente questo levantada por Rogoff (1987, p. 2), segundo o qual esforos para mitigar os ciclos polticos oramentrios podem facilmente reduzir o bem-estar, tanto por impedir a transmisso de informao quanto por induzir polticos a selecionarem formas de sinalizao mais onerosas para a sociedade. No caso do Cear, o que se pretende verificar se a LRF e a possibilidade da reeleio acabaram por onerar o processo de sinalizao de competncia do mandatrio por meio dos gastos pblicos.
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Em relao ao tratamento economtrico, analisou-se o comportamento de grupos de receitas e despesas oramentrias. Estas variveis foram consideradas dependentes e organizadas em modelos cujas especificaes permitiram que fossem explicadas individualmente pelas independentes. Estas ltimas compem-se basicamente de variveis dummies para captar o comportamento oportunista do mandatrio durante a execuo oramentria, e possibilitaram, portanto, definir a existncia ou no de ciclos polticos oramentrios. A seguir, esto descritos os comportamentos capturados pelas dummies. No primeiro modelo, optou-se por utilizar um grupo de trs variveis dummies representativas das diferentes fases do ciclo a partir do ano da eleio ( t 0 ), conforme adotado em Bittencourt (2002, p. 87). Cada ano do mandato eletivo tem uma identificao: t1 para o ano ps-eleitoral, t 2 para o ano intermedirio e t 3 para o ano pr-eleitoral. Estas variveis as quais assumem valor um para o ano a que se referirem, e zero para os outros servem para detectar o desnivelamento das variveis dependentes entre o ano da eleio e os demais, com os coeficientes negativos indicando um nvel inferior em relao ao ano eleitoral e os positivos indicando um nvel superior. Dessa forma, o primeiro modelo utilizado para estimar as regresses apresenta a seguinte especificao geral:
Bud t = 0 + t 1 Bud t 1 + 1t1 + 2 t 2 + 3 t 3 + t
(4)
onde Bud t representa uma das diversas variveis oramentrias, Bud t 1 , a varivel oramentria defasada, e t , os resduos do modelo. Conforme Nakaguma (2006, p. 13), o intuito de defasar a varivel dependente justamente captar a estrutura dinmica da poltica fiscal, e sua justificativa terica reside na possvel existncia de custos polticos de ajustamento, os quais impediriam os gastos pblicos de se alterarem otimamente de um perodo para o outro. Gujarati (2006, p. 533) ainda expe motivos psicolgicos, tecnolgicos e institucionais como razes para as defasagens, ressaltando que elas ocupam um papel central na economia, nos mtodos de curto e de longo prazo. Uma vez observados os comportamentos oportunistas ao longo dos mandatos eletivos, alguns estudos e observaes complementares para o refinamento dos resultados se mostram importantes, tais como a verificao de alteraes nos nveis de execuo das receitas e despesas em funo da coalizo poltica entre os entes nacional e subnacional. Assim, para analisar-se a influncia da coincidncia de orientao poltica entre a esfera federal e estadual sobre possveis manipulaes do oramento, criouse um modelo com as dummies same * t 0 e same * t 3 , assumindo, no caso da primeira, valor um numa situao de coalizo poltica entre os dois entes no ano eleitoral e zero nas demais, e, no caso da segunda, valor um numa situao de
240
coalizo poltica entre os dois entes no ano pr-eleitoral e zero nas demais. Estas dummies tm a tarefa de indicar se a influncia desta coincidncia de orientao sobre a varivel dependente significativa em cada um dos dois ltimos anos do mandato, a ponto de colocar o oponente do mandatrio numa imensa desvantagem no tocante sinalizao de competncia. A fim de se verificar se a competitividade do oponente do mandatrio influencia os resultados oramentrios no sentido de reforar os ciclos, foi inserida, ainda, a dummy compet * t 0 , cuja finalidade mostrar se medida que o mandatrio (ou aliado) v suas chances de reeleio esvarem-se, ele torna-se menos preocupado com o legado ao sucessor, distorcendo ainda mais as variveis oramentrias. Este assunto remete discusso sobre modelos de ciclos polticos situacionais ou dependentes do contexto outrora comentados. Para mensurar o comportamento inerente aos ciclos, foram utilizados os resultados das eleies, a partir do pressuposto de que o mandatrio que no obteve sucesso nas urnas, via reeleio ou sucessor do mesmo partido ou coalizo, provocou mais distoro no ano eleitoral. Assim, a varivel assume valor um quando o ano for eleitoral e o mandatrio (ou aliado) no obtiver xito na eleio, e zero nos demais casos. Contudo, o segundo modelo especificado a seguir:
Bud t = 0 + t 1 Bud t 1 + 1 same * t 0 + 2 same * t 3 + 3 compet * t 0 + u t (5)
As variveis oramentrias dependentes analisadas, pelo lado da receita, foram receita tributria e transferncias de capital recebidas. Pelo lado da despesa, foram consideradas a varivel investimentos e inverses financeiras e as despesas por funo, quais sejam, educao e cultura, sade e saneamento, habitao e urbanismo e transporte. De forma geral, espera-se que estas variveis apresentem nveis de execuo superiores nos anos eleitorais, podendo ocorrer gradao ao longo do mandato eletivo, e que as coalizes polticas entre o governo federal e estadual contribuam para incrementar a execuo oramentria nos anos eleitoral e pr-eleitoral. O mtodo utilizado para estimar as regresses foi o de mnimos quadrados ordinrios (MQO), a partir de uma amostra de 21 observaes anuais, a qual compreende quatro mandatos eletivos completos.3 Utilizou-se o mtodo de Newey-West para a estimao dos parmetros com erros robustos ao problema de no-constncia da varincia do erro. A obteno dos dados se deu a partir de fontes secundrias, sobretudo o stio da Secretaria do Tesouro Nacional (STN),4 no qual esto disponibilizados os dados da execuo oramentria. Quanto s variveis polticas, foi realizada
3. O MQO apresenta bom desempenho mesmo no caso de pequenas amostras. 4. Disponvel em: < http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estatistica/est_estados.asp >. Acesso em: 12 maio 2009.
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pesquisa junto a stios eletrnicos diversos: do gabinete do governador do estado do Cear,5 da Presidncia da Repblica,6 do Tribunal Regional Eleitoral do Cear (TRE-CE)7 e do Tribunal Superior Eleitoral (TSE).8 Todos os dados de execuo oramentria utilizados neste trabalho esto em mil reais e em valores constantes de dezembro de 1995.
6 RESULTADOS
Esta seo, por uma questo de convenincia e organizao, foi dividida em duas partes, uma contendo a anlise do comportamento de ndices criados a partir da execuo oramentria das variveis selecionadas, e outra abrangendo a interpretao das regresses dos dois modelos especificados anteriormente.
6.1 Efeitos da EC no 16 e da LRF
Dada a possibilidade de a LRF ter ocasionado um resultado contraproducente, ou seja, ter contribudo para que os governadores buscassem meios ainda mais custosos de sinalizao de competncia no perodo pr-eleitoral, e em virtude da suposio de que a permissibilidade da reeleio tenha exacerbado o comportamento cclico da execuo oramentria, os dados dos cinco mandatos eletivos completos abrangidos pela amostra das variveis oramentrias selecionadas para o caso do estado do Cear foram transformados em ndices, como uma forma de permitir uma melhor comparabilidade ao longo dos anos. Assim, os dados do oramento de cada ano para a receita tributria e para as transferncias de capital recebidas foram divididos pela respectiva receita total, ao passo que os dados referentes a investimentos e inverses financeiras, educao e cultura, habitao e urbanismo, sade e saneamento e transporte foram divididos pela respectiva despesa total. A partir dos ndices encontrados chegou-se s concluses a seguir. 1. No terceiro mandato (1995-1998), as variveis transferncias de capital recebidas, investimentos e inverses financeiras, habitao e urbanismo e transporte apresentaram maior ndice no ano eleitoral, e, ainda, a varivel educao e cultura apresentou ndice relativamente alto. A receita tributria no terceiro mandato, por seu turno, apresentou menor ndice no ano eleitoral. 2. No quarto mandato (1999-2002), nenhuma das variveis apresentou pico no ano eleitoral.
5. Disponvel em: < http://www.gabgov.ce.gov.br/threepointsweb_utils_example >. Acesso em: 15 maio 2009. 6. Disponvel em: < http://www.presidencia.gov.br/info_historicas/ >. Acesso em: 15 maio 2009. 7. Disponvel em: < http://www.tre-ce.gov.br/index.php >. Acesso em: 15 maio 2009. 8. Disponvel em: < http://www.tse.gov.br/internet/index.html >. Acesso em 15 maio 2009.
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3. No quinto mandato (2003-2006), enfim, trs variveis apresentaram maior ndice no ano eleitoral: transferncias de capital recebidas ; investimentos e inverses financeiras; e sade e saneamento. Receita tributria e educao e cultura mostraram-se bastante homogneas. A Emenda Constitucional da reeleio, de 4 de junho de 1997, j estava em vigor a uma altura razovel do terceiro mandato (decorrido de 1995 a 1998), bem como j surtia efeitos quando da transio para o seguinte. Assim, a permissibilidade da reeleio constitui-se em uma explicao plausvel, no respectivo ano eleitoral (1998), para, por um lado, o baixo nvel da receita tributria e, por outro, o aumento das transferncias de capital recebidas e das despesas de investimentos e inverses financeiras, habitao e urbanismo e transporte. Saliente-se que o ento governador do estado do Cear concorreu reeleio e obteve xito. Tudo isto coerente com a hiptese, restritamente ao terceiro mandato, de que a possibilidade de reeleio do mandatrio provoca a exacerbao da manipulao oramentria, o que condizente com o resultado de Nakaguma a este respeito (2006, p. 26), apresentado anteriormente. A vigncia da LRF, desde 4 de maio de 2000, j abrange mais da metade do quarto mandato (1999-2002). Buscou-se detectar se esta lei apresentou um resultado contraproducente, qual seja, meios mais custosos de sinalizao de competncia do mandatrio. Mas, como se depreende das observaes efetuadas, no possvel confirmar esta hiptese, exatamente porque a execuo oramentria mostrou-se mais homognea a partir do quarto mandato. Dessa forma, a LRF parece estar, na verdade, contribuindo para amenizar os ciclos polticos oramentrios, conforme mostraram Sakurai (2009, p. 50) e Nakaguma (2006, p. 26). Por fim, ressalte-se que, embora o instituto da reeleio tenha gerado, no quarto e quinto mandatos, alguns efeitos, estes foram dominados pelos efeitos agregadores da LRF. Alm disso, mais seguro afirmar que a reeleio tenha exacerbado a manipulao oramentria conforme previsto pela teoria dos ciclos econmicos de origem poltica que apresentado uma externalidade positiva sobre as contas pblicas conforme a polmica concluso de Menegrin (2002, p. 148).
6.2 Anlise das estimaes
A princpio, a observao geral dos resultados obtidos nesta seo aponta que empiricamente h evidncias da existncia de ciclos polticos oramentrios durante os mandatos dos governos estaduais do Cear no perodo de 1986 a 2006. Muitos dos coeficientes foram estatisticamente significantes aos nveis de 1%, 5% ou 10% e apresentaram sinais coerentes com a teoria. Comeando-se com as estimativas das regresses do primeiro modelo apresentado na metodologia, foram obtidos os resultados da tabela 1 para os grupos receita tributria, transferncias de capital recebidas e investimentos e inverses.
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No tocante receita tributria, v-se a presena de um pico no ano da eleio ( t 0 ), tendo em vista que todos os coeficientes das dummies se apresentaram negativos. Isto significa que, na mdia, a receita tributria foi maior no ano eleitoral. Este comportamento coaduna com a previso de Schuknecht (1998, apud BITTENCOURT, 2002, p. 94), de que nos pases em desenvolvimento muito mais eficiente aumentar os gastos pblicos que cortar os impostos para afetar o comportamento do eleitor.
Tabela 1
Resumo das regresses para a receita tributria, transferncias de capital recebidas e investimentos e inverses, com dummies anuais como variveis independentes
Variveis Receita tributria 169.678,42 (0,0143)** 0,97 (0,0000)* -152.083,38 (0,0092)* -112.923,68 (0,0890)*** -115.705,59 (0,0369)** 0,0000 Transferncias de capital 77.126,86 (0,1199) 0,38 (0,1333) -46.736,96 (0,2497) -73.986,41 (0,1138) -8.967,71 (0,8695) 0,1735 Investimentos e inverses 205.138,71 (0,0617)*** 0,77 (0,0000)* -178.948,96 (0,0793)*** -159.509,59 (0,1304) -123.490,86 (0,2590) 0,0018
Bud t 1
t1 t2 t3 Prob (Estatstica F)
Elaborao dos autores. Obs.: S ignificncia a 1% indicada por *; significncia a 5%, por **; e significncia a 10%, por ***. O p-valor est indicado entre parnteses nos coeficientes.
As transferncias de capital recebidas tambm foram superiores, em mdia, no ano eleitoral ( t 0 ). Entretanto, embora os coeficientes das dummies tenham apresentado sinais e magnitudes coerentes com a teoria dos ciclos polticos oramentrios mostraram-se negativos, o que indica um nvel bastante superior destas transferncias no ano eleitoral , eles no so significantes, ou seja, estatisticamente so iguais a zero. Os investimentos e inverses apresentaram o menor nvel de execuo oramentria no ano ps-eleitoral ( t1 ), com recuperao gradativa at o ano eleitoral ( t 0 ), sendo este tambm o de maior nvel de execuo. Os coeficientes das dummies t 2 e t 3 , porm, no so estatisticamente significantes. Diferentemente das duas variveis anteriores, o que se esperava, na verdade, que o pico do ciclo dos investimentos e inverses financeiras ocorresse no ano pr-eleitoral ( t 3 ), porquanto os gastos com investimentos apresentam prazo de maturao mais amplo e devem ser defasados em relao ao ano eleitoral para que o governador acerte o timing do ciclo. Uma possvel razo para este deslocamento do pice do ciclo (de t 3 para t 0 ) reside no fato de as inverses financeiras estarem agregadas aos investimentos,
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uma restrio imposta pela fonte dos dados da pesquisa. Conforme foi visto ainda na introduo deste trabalho, as inverses financeiras so representadas por dotaes oramentrias destinadas aquisio de imveis ou bens de capital j em utilizao e, uma vez que seu impacto para a sociedade substancialmente mais imediato que uma deciso de investimento, reduzem a necessidade de o governador defasar os gastos para influenciar a deciso do eleitor. Os resultados das regresses do primeiro modelo para as despesas por funo esto reportados na tabela 2.
Tabela 2
Resumo das regresses para as despesas por funo, com dummies anuais como variveis independentes
Variveis Educao e cultura 57.313,34 (0,2751) 0,98 (0,0000)* -60.985,35 (0,1837) -84.300,69 (0,0316)** 26.042,53 (0,5102) 0,0000 Sade e saneamento 64.281,00 (0,2426) 0,88 (0,0001)* -67.949,42 (0,3458) -22.389,21 (0,7410) 30.226,95 (0,6948) 0,0228 Habitao e urbanismo 27.574,84 (0,0057)* 0,51 (0,0187)** -12.372,36 (0,3589) -13.064,06 (0,2000) -94.951,32 (0,5379) 0,1576 Transporte 61.849,80 (0,0150)** 0,64 (0,0000)* -44.235,91 (0,1879) -51.746,94 (0,0788)*** -29.179,49 (0,1568) 0,0234
Bud t 1
t1 t2 t3 Prob (Estatstica F)
Como se pode observar, a dummy t 2 da funo educao e cultura apresentou, a um nvel de 5%, coeficiente estatisticamente significante, cujo sinal e valor apontam que o ano intermedirio do mandato eletivo ( t 2 ) o vale do ciclo das despesas com educao e cultura. Ressalte-se, porm, que, embora estatisticamente insignificante, o sinal positivo do coeficiente da dummy t 3 indica despesas no ano pr-eleitoral ( t 3 ) superiores, em mdia, s do ano eleitoral ( t 0 ), um resultado incoerente com a teoria dos ciclos polticos oramentrios. Os coeficientes das dummies so estatisticamente iguais a zero (no significantes a 1%, 5% ou 10%) para as funes sade e saneamento e habitao e urbanismo. De qualquer forma, vale salientar que, da mesma forma como ocorreu com a funo educao e cultura, o sinal do coeficiente da dummy t 3 para a funo sade e saneamento no est coerente com a teoria dos ciclos polticos oramentrios, pois, enquanto positivo, est indicando que as despesas no ano pr-eleitoral ( t 3 ) so superiores, em mdia, s do ano eleitoral ( t 0 ).
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A regresso da despesa por funo transporte apresentou despesas superiores, em mdia, no ano eleitoral, uma vez que todos os coeficientes das dummies so negativos. As dummies t1 e t 3 apresentaram coeficientes estatisticamente insignificantes, mas o coeficiente da dummy t 2 foi significante a um nvel de 10%, cujo sinal e valor apontam o ano intermedirio do mandato eletivo ( t 2 ) como o vale do ciclo desta despesa. Partindo para as estimativas das regresses do segundo modelo apresentado na metodologia, foram obtidos, para os grupos receita tributria, transferncias de capital recebidas e investimentos e inverses, os resultados mostrados na tabela 3.
Tabela 3
Resumo das regresses para a receita tributria, transferncias de capital recebidas e investimentos e inverses, com dummies polticas como variveis independentes
Variveis Receita tributria 91.002,44 (0,3054) 0,94 (0,0000)* 38.677,61 (0,3277) 16.867,03 (0,7424) 200.143,73 (0,0001)* 0,0000 Transferncias de capital 26.771,77 (0,1633) 0,31 (0,1418) 95.973,10 (0,0014)** 32.199,36 (0,4180) 154.869,28 (0,0000)* 0,0122 Investimentos e inverses 55.741,30 (0,0114)** 0,71 (0,0000)* 199.913,79 (0,0027)* 54.482,43 (0,2818) 437.052,08 (0,0000)* 0,0000
Bud t 1
same*t0 same*t3 compet *t0 Prob (Estatstica F)
Elaborao dos autores. Obs.: Significncia a 1% indicada por *; significncia a 5%, por **; e significncia a 10%, por ***. O p-valor est indicado entre parnteses nos coeficientes.
Depreende-se da tabela 3 que o coeficiente da dummy compet * t 0 para a varivel dependente receita tributria positivo e estatisticamente significante a 1%, indicando que o mandatrio (ou aliado) que no competitivo no ano eleitoral distorce ainda mais a receita tributria. Neste caso, conforme explanado, a distoro no sentido de aumentar a arrecadao no ano eleitoral. Esta motivao situacional do mandatrio se aproxima da teoria dos ciclos polticos situacionais, segundo a qual o mandatrio sente-se mais inclinado a distorcer as variveis econmicas para crescerem as chances de reeleio quando possui um dficit de popularidade, a despeito dos seus apoios polticos e da sua prpria ideologia (FREY e SCHNEIDER, 1978, apud JULA e JULA, 2007, p. 4). Os coeficientes das dummies same * t 0 e same * t 3 no so estatisticamente significantes, porm estas dummies no so relevantes para a receita tributria, a qual uma receita prpria e independente de coalizes polticas.
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As variveis transferncias de capital recebidas e investimentos e inverses financeiras apresentaram resultados coerentes com a teoria dos ciclos polticos oramentrios, com nveis superiores de execuo no caso de no competitividade do mandatrio (ou aliado) no ano eleitoral ( t 0 ) e de presena de coalizo poltica entre o governador e o presidente da Repblica, tambm em anos eleitorais. Porm, mesmo considerando-se que estas variveis apresentaram, sob a presena de coalizo poltica, execuo oramentria menor em anos pr-eleitorais que em anos eleitorais, os respectivos coeficientes da dummy same * t 3 (coalizo poltica em anos pr-eleitorais) tambm se mostraram positivos e indicativos de que a no competitividade do mandatrio no ano pr-eleitoral pressiona a execuo oramentria para nveis mais elevados, muito embora os coeficientes no sejam estatisticamente significantes. Cumpre ressaltar, ainda, especificamente para as transferncias de capital recebidas em anos eleitorais na presena de coalizo poltica (dummy same * t 0 ), que os resultados observados so condizentes com os de Ferreira (2006, p. 12) e Ferreira e Bugarin (2007, p. 276), os quais encontraram coeficientes positivos e estatisticamente significantes para dummies de deteco do comportamento das transferncias voluntrias entre entes federativos em anos eleitorais. Alm disso, a Lei Eleitoral (Lei no 9.504/97), a qual probe a realizao de transferncias voluntrias nos trs meses antecedentes ao pleito, no parece ter surtido efeito no combate ao avolumado nvel de transferncias de capital recebidas em anos eleitorais no caso do estado do Cear, muitas delas, obviamente, de origem da Unio. A tabela 4 apresenta os resultados das regresses do segundo modelo para as despesas por funo. Esta tabela mostra que a despesa com a funo educao e cultura positivamente influenciada pelas coalizes polticas entre o governador e o presidente da Repblica nos anos eleitorais (ver o coeficiente positivo e estatisticamente significante da dummy same * t 0 , justamente indicando maior execuo em anos eleitorais sob a presena de coalizo poltica) e, contraditoriamente teoria, mais ainda nos anos pr-eleitorais (o coeficiente da dummy same * t 3 estatisticamente significante e de maior magnitude que o da dummy same * t 0 ). apresenta o sinal esperado (positivo) e O coeficiente da dummy estatisticamente significante, indicando maior nvel de execuo no caso de no competitividade do mandatrio (ou aliado) no ano eleitoral ( t 0 ).
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Tabela 4
Resumo das regresses para as despesas por funo, com dummies polticas como variveis independentes
Variveis C Educao e cultura 26.489,67 (0,5047) 0,90 (0,0000)* 93.168,09 (0,0179)** 101.160,26 (0,0583)*** 119.632,07 (0,0001)* 0,0000 Sade e saneamento 39.264,08 (0,0995)*** 0,77 (0,0000)* 1.273,78 (0,9469) 100.113,01 (0,0073)* 335.356,88 (0,0000)* 0,0000 Habitao e urbanismo 8.836,28 (0,1958) 0,59 (0,0030)* 22.244,15 (0,0003)* 22.842,26 (0,0172)** 33.679,41 (0,0000)* 0,0066 Transporte 31.847,32 (0,0136)** 0,53 (0,0002)* 70.211,45 (0,2173) 14.448,84 (0,6537) 7.431,57 (0,2125) 0,0146
Bud t 1
same*t0 same*t3 compet*t0
Prob (Estatstica F)
A funo sade e saneamento tambm se mostrou influenciada pela presena de coalizes polticas em anos eleitorais e pr-eleitorais, no sentido de que os sinais dos coeficientes so positivos e, portanto, coerentes com a teoria dos ciclos polticos oramentrios. No entanto, as magnitudes dos coeficientes no se mostraram coerentes com a teoria, uma vez que o coeficiente de same * t 3 maior que o de same * t 0 , tal como ocorreu com a educao e a cultura, mas com uma diferena bastante ampliada neste caso. Esta ampla diferena, salvo a hiptese da ocorrncia de muitos investimentos atrelados a esta funo no ano pr-eleitoral, os quais apresentam maior prazo de maturao, , repise-se, contraditria com a teoria. Contudo, ressalte-se que o coeficiente de same * t 0 no significante ou estatisticamente igual a zero. Para o coeficiente da dummy compet * t 0 , repita-se o mesmo em relao funo educao e cultura : apresenta o sinal esperado (positivo) e estatisticamente significante, indicando maior nvel de execuo no caso de no competitividade do mandatrio (ou aliado) no ano eleitoral ( t 0 ). Por seu turno, a funo habitao e urbanismo possui todos os coeficientes das dummies positivos e estatisticamente significantes. Assim, conclui-se pela coerncia dos seus sinais com a teoria dos ciclos polticos oramentrios, visto que a coalizo poltica entre o estado e a Unio em anos eleitorais e pr-eleitorais e a no competitividade do mandatrio em anos eleitorais promovem uma maior execuo oramentria em tais perodos. Entre os coeficientes das dummies same * t 0 e same * t 3 h, ainda, coerncia de magnitude em relao teoria, pois o coeficiente da primeira maior que o da segunda, ou seja, as despesas com a habitao e o urbanismo em anos eleitorais (sob presena de coalizo) so superiores em relao aos demais anos do mandato eletivo e, nos anos pr-eleitorais, superiores aos dois primeiros anos.
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Por fim, o comportamento da funo transporte foi bastante semelhante ao da funo habitao e urbanismo, tanto em termos de sinais quanto de magnitude dos coeficientes, o que torna a interpretao anterior extensvel a este caso, no fossem os coeficientes estatisticamente insignificantes.
7 CONCLUSO
Dentro do contexto emprico e terico dos ciclos polticos, este artigo teve a inteno de apresentar uma contribuio adicional para o tema, analisando, numa abordagem local dos ciclos polticos oramentrios, o comportamento da execuo oramentria do estado do Cear no perodo de 1986 a 2006. Durante o desenvolvimento da pesquisa, foram levantadas vrias situaes que se pretendia testar, como verificar se a LRF contribuiu para que os governadores buscassem meios ainda mais custosos de sinalizao de competncia no perodo preleitoral. Objetivou-se, tambm, examinar se, em relao execuo oramentria, a permissibilidade da reeleio exacerbou o seu comportamento cclico; se a coalizo poltica entre o governador e o presidente da Repblica elevou a ocorrncia de tal comportamento nos anos eleitorais e pr-eleitorais; se a competitividade do adversrio do mandatrio no ano eleitoral foi um fator de contribuio adicional para a sua variabilidade em anos eleitorais. Especial ateno foi dispensada ao se investigar se foi seguida uma gradao ao longo dos mandatos, a qual no se esperava que fosse necessariamente crescente at o ano eleitoral. Considerando-se a possibilidade de algumas aes possurem maior prazo de maturao, previa-se uma defasagem no aumento de determinadas despesas em relao ao ano eleitoral. Props-se testar as hipteses mencionadas por meio de anlise economtrica e de ndices de execuo oramentria. Por meio da utilizao dos ndices, levando-se em conta a LRF e a EC da reeleio, verificou-se que o advento do instituto da reeleio coincidiu com a exacerbao da manipulao oramentria observada no terceiro mandato (1995-1998). Observou-se, no perodo analisado, uma amenizao dos ciclos polticos oramentrios, o que pode sugerir uma possvel influncia da LRF, cujo incio de vigncia se deu a partir do ano 2000. As regresses estimadas retornaram, para o caso do modelo com dummies anuais de deteco da variabilidade da execuo oramentria ao longo do mandato eletivo, resultados condizentes com a teoria dos ciclos polticos oramentrios. Das sete variveis dependentes regredidas, quatro (receita tributria ; investimentos e inverses; educao e cultura; e transporte) apresentaram pelo menos uma (do total de trs) dummy anual estatisticamente significante. Destas quatro, trs evidenciaram o ano eleitoral como o de maior nvel de execuo oramentria dentro de cada mandato; a exceo foi a despesa com a funo educao e cultura. O comportamento da receita tributria merece destaque, pois parece
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contraditrio com a teoria concluir que a arrecadao seja superior em anos eleitorais. No entanto, vale lembrar novamente a previso de Schuknecht (1998, apud BITTENCOURT, 2002, p. 94), de que nos pases em desenvolvimento muito mais eficiente aumentar os gastos pblicos que cortar os impostos para afetar o comportamento do eleitor. O aumento dos gastos referentes a investimentos e inverses financeiras no apresentou defasagem em relao ao ano eleitoral, o que representa um possvel erro no timing do ciclo, dado o maior prazo de maturao das despesas de investimento. As regresses a partir do modelo especificado com dummies polticas tambm trouxeram resultados condizentes com a teoria. A competitividade do adversrio do mandatrio na disputa eleitoral, por exemplo, realmente um fator contributivo para o aumento da receita tributria e das despesas em anos eleitorais, de sorte que a ameaa de perda do cargo eletivo incita um comportamento permissivo no governador. Quanto coalizo poltica entre o governador do estado e o presidente da Repblica em anos eleitorais, todas as variveis dependentes apresentaram relao positiva, e a maioria delas (quatro de sete) possui uma relao estatisticamente confirmada. Todavia, vale a pena tomar os exemplos das transferncias de capital recebidas e dos investimentos e inverses financeiras realizados: visto ser comum o financiamento de investimentos dos estados via transferncias de capital da Unio, provvel que o aumento dos investimentos no Cear em anos eleitorais tenha sido coberto pelo aumento das transferncias de capital da Unio recebidas em iguais perodos. Semelhante coalizo poltica, mas em anos pr-eleitorais, revelou os coeficientes das variveis educao e cultura, sade e saneamento e habitao e urbanismo positivos e estatisticamente significantes, bem como de maior magnitude que os da coalizo em anos eleitorais, o que, embora seja incoerente com a teoria dos ciclos polticos oramentrios, pode indicar defasagem no aumento destas despesas como tentativa de acertar o timing do ciclo. Assim, coloca-se como principal resultado deste trabalho e por que no dizer: contribuio a confirmao de que os governadores do estado do Cear no perodo de 1986 a 2006 promoveram, de uma forma geral, ciclos polticos oramentrios. Boa parte do estudo empreendido envolve teoria econmica e poltica, mas a pesquisa tambm importante para as finanas pblicas locais, dada a realizao de detida anlise da execuo oramentria do estado. Compreendendo a convenincia de estudos complementares futuros, o desempenho do setor pblico, certamente sob a mira da irregularidade nos nveis dos gastos pblicos, desponta como uma possibilidade interessante. Um problema adjacente ao planejamento de polticas pblicas no Brasil a preterio das polticas de Estado pelas polticas de governo (descontinuidade de programas quando h ruptura de poder), o que no deixa de ser uma forma de o mandatrio sinalizar a sua
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competncia. Enfim, considerando-se possveis impactos da conduta oportunista dos mandatrios sobre o bem-estar da sociedade, sugere-se a realizao de pesquisa com a utilizao de um modelo estendido com variveis de cunho social.
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LOS FLUJOS DE EMPLEO EN EL SECTOR INDUSTRIAL COLOMBIANO: PREMISAS TERICAS, CARACTERSTICAS E IMPACTOS SOBRE EL NIVEL DE PRODUCTIVIDAD*
Pedro Hugo Clavijo Corts** Andrs Felipe Mora Corts***
RESUMEN: Este documento analiza los flujos de empleo para el sector industrial colombiano durante el periodo comprendido entre 1977 y 2006. Al trascender la tasa de desempleo como indicador clave del comportamiento de los mercados laborales, avanza en el reconocimiento de los procesos de creacin y destruccin de empleo que, en ltima instancia, determinan aqul indicador. La permanente reasignacin de los empleos y la fuerza de trabajo, el carcter idiosincrtico de las decisiones empresariales en materia de demanda de trabajo y creacin de empleo y los desafos que estos hechos empricos imponen a la teora convencional del ciclo de los negocios, facilitarn la comprensin de la problemtica que padece actualmente la economa colombiana en trminos de la respuesta nfima del empleo al crecimiento econmico, y justificarn la necesidad de avanzar hacia una comprensin ms rica de la dinmica de los mercados laborales, de su relacin con la productividad y el ciclo econmico y de las respuestas de poltica econmica ms acertadas en este contexto. PALABRAS CLAVE: flujos de empleo, ciclo real de los negocios, mercado laboral, sector industrial, Colombia.
Os Fluxos de Emprego no Setor Industrial Colombiano: premissas tericas, caractersticas e impactos sobre o nvel de produtividade
RESUMO: O documento analisa os fluxos de emprego no setor industrial da Colmbia durante o perodo compreendido entre 1977 e 2006. Ao transcender a taxa de desemprego como indicador chave do comportamento dos mercados de trabalho, avana no reconhecimento dos processos de criao e destruio do emprego que, em ultima instancia, determinam aquele indicador. A permanente realocao dos empregos e a fora de trabalho, o carter idiossincrtico das decises empresariais em matria de demanda de trabalho e criao de emprego e os desafios que estes fatos empricos impem teoria convencional do ciclo dos negcios, facilitaro a compreenso da problemtica que padece atualmente a economia colombiana em trminos da resposta nfima do emprego ao crescimento econmico, e justificaro a necessidade de avanar para uma compreenso mais rica da dinmica dos mercados de trabalho, da sua relao com a produtividade e o ciclo econmico e das respostas de poltica econmica mais acertadas neste contexto. PALAVRAS CHAVE: fluxos de emprego, ciclo real dos negcios, mercado de trabalho, setor industrial. Colmbia
* Este artigo, em lngua espanhola, no foi objeto de reviso do editorial do Ipea. ** Economista Universidad Nacional de Colombia. Investigador del Observatorio de Macroeconoma para el Pleno Empleo y la Estabilidad de Precios de la Universidad Nacional de Colombia. *** Politlogo y Magster en Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de Colombia. Investigador del Observatorio de Macroeconoma para el Pleno Empleo y la Estabilidad de Precios de la Universidad Nacional de Colombia.
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Employment flows in the industrial sector in Colombia: a theoretical framework, characteristics and impact on the level of productivity
ABSTRACT: This document examines the employment flows in the Colombian industrial sector between 1977 and 2006. Upon transcending the unemployment rate as a key indicator of the labor market, the document moves on in acknowledging the dynamics of job creation and destruction that ultimately determine that indicator. The continuing job and work force turnover, the idiosyncratic process of corporate decisions in connection with labor demand and job creation, and the challenges posed by empirical facts on the business cycle conventional theory will help to understand the current problematic of the Colombian economy in terms of the employments weak answer to economic growth, and will justify the need to advance towards a richer comprehension of the dynamics of the labor markets, their relation with productivity and economic cycle, as well as of the best economic policies responses within this context. KEY WORDS: employment flows, real business cycle, labor market, industrial sector, Colombia.
Les flux demploi dans le secteur industriel colombien: des prmisses thoriques,caractristiques et des impacts sur le niveau de la productivit
RSUM: Le document analyse les flux demploi dans le secteur industriel colombien pendant la priode comprise entre 1977 et 2006. En dpassant le taux de chmage autant quindicateur cl du fonctionnement du march du travail, nous avanons en la comprhension des processus de cration et destruction demploi que, la fin, dterminent tel indicateur. La constante r-allocation des postes et de la force de travail, le caractre propre de prend de dcision des entreprises autour la demande de travail et la cration demploi ainsi que les dfis que cette constatation empirique impose la thorie standard du cycle des affaires, favorisent la comprhension de la problmatique actuelle de lconomie colombienne en face la faible rponse de lemploi par rapport au croissance conomique, du mme qui justifient lintrt davancer vers un approche plus enrichissant de la dynamique des marchs du travail, de son lien avec la productivit et le cycle conomique et des rponses plus appropris de la politique conomique dans ce contexte l. DES MOTS CL: flux demploi, cycle rel des affaires, march du travail, secteur industriel, Colombie. CLASIFICACION J.E.L.: E320, J230, J290.
INTRODUCCIN
El presente trabajo tiene como objetivo presentar un retrato estadstico de los flujos de empleo para el sector industrial colombiano durante el periodo comprendido entre 1977 y 2006. Con ello se intentar llamar la atencin sobre la necesidad de trascender la tasa de desempleo como indicador fundamental del comportamiento de los mercados laborales y de avanzar hacia el reconocimiento de los procesos de creacin y destruccin de empleo que, en ltima instancia,
Los Flujos de Empleo en el Sector Industrial Colombiano
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determinan aqul indicador. La permanente reasignacin de los empleos y la fuerza de trabajo, el carcter idiosincrsico de las decisiones empresariales en materia de demanda de trabajo y creacin de empleo, la importancia de las dinmicas de reestructuracin econmica y los desafos que estos hechos empricos imponen a la teora convencional del ciclo real de los negocios, sern aspectos que ofrecern luces para la comprensin de la problemtica que padece actualmente la economa colombiana en trminos de la respuesta nfima del empleo al crecimiento econmico, y colocarn en evidencia la importancia de avanzar hacia una comprensin ms rica de la dinmica de los mercados laborales, de su relacin con el ciclo econmico y de las respuestas de poltica econmica ms acertadas que emergen en este contexto. En la primera parte del documento sern sealadas las premisas tericas y las categoras que componen la teora de los flujos de empleo. Dado este marco terico, se proceder a enunciar los hechos estilizados que sobre esta materia han sido definidos para naciones industrializadas y pases en vas de desarrollo. Finalmente, sern presentados los avances que esta teora produce en relacin con la teora convencional del ciclo real de los negocios y sus postulados alrededor del empleo y el ciclo econmico. Tomando como fundamento los aspectos tericos y empricos definidos en la primera parte del documento, la segunda seccin presentar un anlisis de los flujos de empleo en el sector industrial colombiano. Mostrando el comportamiento diferenciado y poco correlacionado que se presenta entre la tasa neta de creacin de empleo y el producto en cada una de las ramas de la actividad econmica, se pondr de manifiesto la necesidad de trascender las premisas fundamentales del ciclo real de los negocios y de avanzar hacia el estudio de la microdinmica de los flujos de empleo y de la presencia de componentes idiosincrsicos en las decisiones de demanda de mano de obra. La existencia de datos para el sector industrial colombiano permitir construir un retrato estadstico de los flujos de empleo entre 1977 y 2006, presentando el comportamiento que durante este periodo mostraron las tasas brutas de creacin de empleo, las tasas brutas de destruccin, las tasas netas de creacin, las tasas de reasignacin y los excesos de volatilidad. Estos datos permitirn, en la segunda parte del documento, controvertir la tesis que defiende la existencia de una correlacin positiva entre las dinmicas de reasignacin de empleo y los incrementos en los niveles de productividad. Con esto, el ensayo tambin avanza en el reconocimiento de los lmites de las teoras de los flujos de empleo y la destruccin creativa y concluye que para el caso colombiano las altas tasas de reasignacin de trabajo (creacin y destruccin de empleo) no se correlacionan ni siquiera dbilmente con los incrementos de productividad en el sector industrial, abriendo as la discusin sobre los costos y beneficios de las dinmicas de reasignacin. Se sostendr esencialmente que los
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efectos positivos que sobre la productividad genera la reasignacin de productores (entrada-salida de firmas al mercado) no implican la existencia de una correlacin positiva entre la reasignacin de trabajo y los incrementos en productividad. Este hecho permitir definir una perspectiva crtica en relacin con la teora de los flujos de empleo y proponer dos lneas de investigacin susceptibles de ser planteadas para el sector industrial colombiano: i) el anlisis sobre los costos de la reasignacin del trabajo en materia de bienestar y ii) la comprensin del vnculo que puede presentarse entre la reasignacin de trabajo y el paso hacia el desempleo abierto. Elementos no previstos por la teora de los flujos de empleo debido a su confianza en los beneficios que la destruccin creativa genera en el largo plazo. Finalmente, sern enunciadas las principales conclusiones del estudio y algunos dilemas de poltica econmica. Recientemente, las conclusiones presentadas por Bonilla (2007) sobre el comportamiento del empleo en el sector industrial colombiano han despertado un enorme debate. Segn dicho autor, entre 1992 y 2006, la pequea, mediana y gran industria responsable del 70% del valor agregado industrial y del 24% de las personas ocupadas en el sector industrial- ha dejado de generar 215.000 empleos permanentes. Ms an, a pesar de incluir el empleo temporal dentro de los clculos, se demuestra que, en forma definitiva, han dejado de trabajar 33000 personas en este segmento del sector industrial colombiano. Como conclusin, se extrae que en los ltimos 14 aos, el sector industrial no ha aumentado en uno slo el nmero de trabajos permanentes. Las reacciones de rechazo por parte de algunos sectores acadmicos, del gobierno nacional y algunos gremios de la produccin fueron inmediatas, y aduciendo problemas metodolgicos e inconsistencias tcnicas, se han apartado de las conclusiones del estudio Bonilla. Con este trabajo, se pretende brindar una alternativa a las reacciones airadas y carentes de rigor, proponiendo un enfoque terico y metodolgico que corroborar la tendencia expuesta por Bonilla y demostrar que entre 1977 y 2006 la tasa neta de creacin de empleo en el sector industrial colombiano ha sido del 0.09%. Con ello, se coloca en evidencia el pauprrimo desempeo del sector industrial colombiano en materia de generacin de empleo, el carcter inercial de este comportamiento en los ltimos 30 aos, y la necesidad de trascender los enfoques tradicionales para la comprensin de la dinmica de los mercados laborales en las economas en vas de desarrollo.
1 LOS FLUJOS DE EMPLEO: PREMISAS TERICAS, CATEGORAS, HECHOS ESTILIZADOS Y AVANCES 1.1 Premisas tericas
Segn Caballero y Hammour (2000) la creacin destructiva constituye un mecanismo central del desarrollo en las economas capitalistas contemporneas,
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atravesadas por procesos permanentes de innovacin y cambio. La imposicin de trabas a este proceso implica el entorpecimiento de las mejoras en los niveles de productividad y el deterioro en los estndares de vida. Obstculos como la existencia de instituciones subdesarrolladas o politizadas, o la existencia recurrente de crisis, restringen el buen funcionamiento de dicho proceso de destruccin creativa y terminan convirtindose en la explicacin fundamental de dinmicas de creacin retardada, esclerosis tecnolgica y reasignacin esprea. Elementos todos que entorpecen el proceso de reestructuracin e involucran enormes costos productivos. Las afirmaciones anteriormente expuestas toman como premisa fundamental el vnculo estrecho que se presenta entre los procesos de creacin y destruccin observados a escala de las empresas y el crecimiento econmico. Desde las tesis de la destruccin creativa se descartan los modelos de equilibrio general y la economa se representa como una sucesin de desequilibrios impulsados por procesos de innovacin productiva, tecnolgica, mercantil u organizacional. Se considera que estas dinmicas de transformacin cambian la estructura econmica desde adentro, convirtiendo a los procesos de destruccin y creacin en hechos esenciales de las economas capitalistas y en los mecanismos bsicos para asegurar el crecimiento econmico y los incrementos en productividad. El descubrimiento de la relacin entre la reasignacin de recursos y el aumento de la productividad constituye el hallazgo ms importante de los estudios de la microestructura de la economa. Como corolario de este hallazgo se puede plantear que cualquier cosa que interfiera con tal reasignacin constituye un impedimento al crecimiento de la productividad (Wengel, 2006: 14). Como parte imprescindible de esta perspectiva, se reconoce la sustancial heterogeneidad que caracteriza a los agentes econmicos y se rechaza de plano la existencia de un productor-agente representativo. La incertidumbre asociada al desarrollo, distribucin o mercadeo de nuevos productos; las posibilidades de alcance y adopcin de nuevas tecnologas; la irreversibilidad de las decisiones de inversin; la habilidad de las empresas para identificar y promocionar nuevos productos, organizar la produccin, motivar a los empleados o adaptarse a circunstancias cambiantes; las diferencias en informacin acerca de la tecnologa, los canales de distribucin, las estrategias de mercado y los gustos de los consumidores; las dinmicas de experimentacin y aprendizaje y el tamao y edad de las firmas constituyen, en su conjunto, una fuente nunca descartable de decisiones idiosincrsicas altamente descentralizadas y de respuestas heterogneas a factores exgenos asociados al ciclo econmico, a choques de demanda o a la implementacin de la poltica econmica. Debido a que los ajustes que se generan en este contexto son costosos y no se realizan de manera instantnea, la dinmica de la reestructuracin resulta importante, y se relaciona de manera estrecha con la reasignacin de
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factores. Particularmente, han sido estudiadas las dinmicas de reasignacin de trabajo y se ha concluido que son amplias, intensas y persistentes; que en su mayora son intrasectoriales y no intersectoriales; y que los flujos de empleo desde establecimientos menos productivos a otros ms productivos juegan un papel fundamental en los incrementos de la productividad a nivel industrial. Se considera que la reasignacin determina, en promedio, el 52% de los incrementos en productividad en los pases desarrollados. La mitad de dicho porcentaje es explicado por la reasignacin de productores (entrada y salida de firmas al mercado) (Caballero y Hammour, 2000: 8). El inters por avanzar en los estudios alrededor de la creacin y destruccin de empleo consiste en reconocer el carcter dinmico de la reasignacin de la mano de obra en una economa de mercado. En esta perspectiva, los flujos de empleo desde el lado de la demanda del mercado laboral se comprenden en el contexto de una economa dinmica en que el cambio, la reestructuracin y los elementos idiosincrsicos constituyen la regla y no la excepcin. El anlisis microeconmico del constante ajuste realizado por las firmas en materia de empleo se interesa por establecer vnculos entre este proceso y el ciclo econmico, el tamao de las firmas, las caractersticas de la industria a la que pertenecen, su ubicacin geogrfica, la edad de la firma, la intensidad del capital, el desempeo productivo, el grado de exposicin a la competencia internacional, el carcter del mercado laboral y los niveles salariales1.
1.2 Hechos estilizados
Pases industrializados
Con base en las diferencias en trminos de ubicacin regional, clase de industria, intensidad de capital, nivel salarial, edad de la firma, grado de especializacin, diferenciacin de productos y grado de exposicin al comercio internacional, Davis, Haltinwanger y Schuh (1996) analizan las variaciones en la creacin y destruccin de empleo entre diversas sectores de la industria manufacturera en Estados Unidos. Estas son sus conclusiones:
1. Las categoras de anlisis utilizadas en el documento para analizar los flujos de empleo fueron: 1. Creacin bruta de empleo: El incremento de empleo en todas las empresas que se expandieron ms el empleo en las empresas que nacieron entre el periodo de tiempo t y t-1. 2. Destruccin bruta de empleo: Las prdidas de empleo en todas las empresas que se contrajeron ms las prdidas debidas a cierres de empresas entre el periodo de tiempo t y t-1. 3. El cambio neto de empleo en el tiempo t es la diferencia entre el empleo en el tiempo t y el tiempo t-1. 4. Reasignacin bruta de trabajo: tomando en cuenta el nmero de empleos que desaparecen o aparecen por contraccin o expansin de las plantas, la reasignacin bruta de empleo es la suma de todo el empleo generado y perdido entre t y t-1. Es la suma de la creacin y la destruccin de empleo. 5. El exceso de reasignacin de trabajo es igual a la diferencia entre la reasignacin bruta de trabajo y el valor absoluto del cambio neto de empleo, y representa la parte de reasignacin de trabajo por encima o por debajo del nivel requerido para acomodar los cambios netos de empleo.
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1) La mayor parte de la creacin y destruccin de trabajo que se presenta en un ao refleja una alta persistencia en trminos de los cambios en el nivel de empleo de las plantas. Esto implica, por ejemplo, que muchos de los empleos que desaparecen durante un ao, son reabiertos en el mismo lugar, en promedio, despus de dos aos. Los datos muestran que la persistencia de la destruccin parece ser mayor que la persistencia de la creacin. Igualmente, evidencian que los empleos creados durante una recesin tienen menos posibilidades de sobrevivir que aquellos que son creados durante un ciclo expansivo. 2) En cuanto al comportamiento cclico, los flujos de empleo son bastante dinmicos a travs del tiempo. Las tasas de destruccin de empleo exhiben una mayor variacin cclica que la tasa de creacin. Particularmente, las recesiones son caracterizadas por un pronunciado incremento de la destruccin de empleo, acompaado por una disminucin relativamente suave de la creacin. En este sentido, el comportamiento de ambas variables no es simtrico. La creacin de empleo es procclica, y la destruccin de empleo es contracclica al igual que la reasignacin de trabajo. 3) En trminos de estabilidad laboral y niveles salariales, las plantas con mayores salarios exhiben menos flujos brutos de trabajo; ms an, los empleos con altos salarios son ms durables. La demanda de mano de obra no calificada es ms dbil; este hecho coloca en evidencia una articulacin clara entre capital humano, niveles salariales y flujos de trabajo: las plantas con altos niveles salariales y mayor estabilidad operan con trabajadores con altos promedios de capital humano. La destruccin y creacin de empleo es mucho mayor en sectores con niveles salariales muy bajos o moderadamente bajos. 4) Los flujos brutos de empleo muestran una correlacin pequea con la exposicin al comercio internacional. Desde esta ptica, la preocupacin en trminos de la mayor volatilidad de los mercados laborales debido a la mayor exposicin de la industria al comercio internacional resulta infundada. Asimismo, las tesis que defienden el comercio internacional como fuente de generacin de empleo resultan poco sustentadas. Sin embargo, es posible apreciar que las tasas de destruccin de empleo en industrias con fuerte exposicin al comercio internacional pueden ser mayores. 5) En materia de productividad, intensidad de factores y grados de especializacin, el estudio realizado por los autores arroj los siguientes resultados: las industrias que se especializan en la produccin de bienes especficos presentan mayores flujos brutos de trabajo posiblemente
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debido a la mayor sujecin a los cambios permanentes en la demanda de sus bienes. Las firmas diversificadas ofrecen un entorno laboral ms estable. Por otra parte, el empleo neto se incrementa fuertemente con la intensidad de capital por trabajador. En efecto, aunque las mayores tasas de creacin de empleo son generadas por firmas con menores niveles de intensidad de factores, la destruccin de empleo disminuye notablemente con la intensidad de capital. Finalmente, en trminos de productividad la creacin de empleo es ms alta en industrias con una elevada tasa de productividad de factores; la destruccin de empleo no se relaciona sistemticamente con esta variable. Estos hechos implican que el empleo neto y el exceso de reasignacin aumentan en funcin de los incrementos en la productividad. 6) En relacin con la edad y el tamao de las firmas convencionalmente se ha aceptado que son las pequeas firmas las que poseen la mayor habilidad para generar puestos de trabajo. Sin embargo, estas conclusiones se sustentan en falacias estadsticas e interpretaciones errneas: en realidad las empresas manufactureras pequeas exhiben grandes tasas brutas de creacin de empleo, pero no tasas elevadas de creacin neta de empleo. Ms an, la intensidad de la reasignacin del trabajo declina fuertemente en relacin con el tamao y edad de las plantas. Por su parte, la persistencia del empleo responde positivamente y las probabilidades de supervivencia de los nuevos trabajos creados aumentan en virtud del tamao y edad de la firma. Las altas tasas de destruccin de empleo que caracteriza a las firmas pequeas, y los resultados mixtos que han arrojado los estudios impiden la distincin de un patrn definido para evaluar la relacin entre tamao-edad de la firma y la creacin neta de empleo. Este hecho pone en tela de juicio las polticas diferenciadas tendientes a brindar apoyo a las empresas ms pequeas.
Pases en vas de desarrollo
En trminos generales se acepta que el sector industrial en los pases en vas de desarrollo responde a la evolucin mostrada por la demanda, a los cambios en las oportunidades tecnolgicas, a los regmenes de poltica econmica, comercial e industrial y al dinamismo exhibido por la entrada y salida de productores en los mercados. No obstante, el anlisis de estos elementos se ha concentrado en los aspectos macroeconmicos ms amplios y ha dejado de lado la comprensin de la microdinmica que se presenta a nivel de las firmas. Ms an, el carcter primitivo de los estudios se hace ms fuerte si se tienen en cuenta los rasgos propios de las economas en desarrollo, afectadas por la promocin de cambios estructurales asociados al trnsito de una economa agraria a una industrial, presionadas por la
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necesidad del mejoramiento tecnolgico, dependientes del comercio internacional y la inversin extranjera y caracterizadas por altos niveles de dinamismo en el mercado laboral (Bartelsman, Haltinwanger y Scarpetta, 2004). El trabajo de Roberts y Tybout (1996) pretende responder a este vaco terico y, mediante el uso de datos panel, intenta analizar la microdinmica del sector industrial en cinco pases semiindustrializados (Chile, Colombia, Mxico, Marruecos y Venezuela). Como resultado de su investigacin, son presentados un conjunto de hechos estilizados a nivel de la planta sobre la dinmica y heterogeneidad del sector industrial en los pases en vas de desarrollo: 1) La entrada, salida y reparticin de los mercados responden a tres fuerzas esenciales: i) los movimientos en los patrones tecnolgicos y de demanda que en el largo plazo generan la expansin (contraccin) del producto y la entrada (salida) de firmas; ii) el comportamiento cclico y las fluctuaciones de corto plazo vinculadas a cambios en las condiciones macroeconmicas o en la poltica comercial, y finalmente, iii) al reemplazo de productores menos eficientes por otros ms eficientes al interior de una misma industria. Aunque el primer factor parece ser el determinante, no hay certeza sobre el grado de importancia de cada uno de estos factores para explicar la magnitud e intensidad de la reasignacin. 2) Se establece igualmente que, si los productores en alguna industria son heterogneos en los niveles de beneficios, productividad o aprovechamiento tecnolgico, las fuerzas del mercado generan continuos procesos de entrada y salida a pesar de la estabilidad en la demanda. Este cambio continuo se considera potencialmente beneficioso porque induce al incremento de la productividad y el bienestar, aunque son reconocidos los costos asociados a los factores que son desaprovechados temporalmente, y a la prdida de ingreso para dichos factores durante el proceso. 3) En comparacin con los pases industrializados, la volatilidad y reasignacin del trabajo en los pases en vas de desarrollo es mucho mayor. En efecto, mientras que en Estados Unidos se crean y destruyen cerca del 10% del empleo total del sector manufacturero, en los pases semiindustrializados esta cifra se ubica entre el 26% y el 30%. La creacin y destruccin de empleo es sustancial y toma lugar, simultneamente, en todas las fases del ciclo econmico. Este patrn de comportamiento implica que el ciclo no es la fuente determinante de la creacin y destruccin de empleo, y que los productores responden de manera diversa a cambios en el ambiente econmico comn. 4) Los niveles de reasignacin y volatilidad encontrados en los pases en vas de desarrollo son bastante elevados, y se mantienen relativamente
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inalterados en periodos de expansin y contraccin. A diferencia de lo encontrado en los pases desarrollados, el patrn contracclico de la reasignacin de empleo no es evidente en los pases en vas de desarrollo. 5) La exposicin al comercio internacional no tiene grandes efectos ms all de los efectos indirectos que se generan a travs de la demanda. Al igual que en los pases industrializados, la mayor parte de la reasignacin del trabajo es intraindustrial y no interindustrial. Los flujos de trabajo se hacen mayores cuando la produccin es de pequea escala, cuando la intensidad del capital es pequea y cuando el nivel tecnolgico es bajo. 6) Es posible que las polticas industriales y comerciales que inhiben la salida, entrada o reemplazo de firmas tengan efectos negativos sobre los niveles de productividad en el largo plazo. No obstante, los beneficios producidos por la destruccin creativa de los procesos de reasignacin y reestructuracin son acompaados por costos de transaccin y prdidas de ingreso de los factores que paran de manera temporal durante el proceso. Estos costos son mayores en los pases en vas de desarrollo. Si se comparan estos hechos estilizados con los pases industrializados y las economas en vas de desarrollo se ponen en evidencia los lmites de teoras formales que se pretenden susceptibles de aplicacin universal omitiendo cualquier referencia a variables histricas o espaciales. Es en este contexto en que la teora de los flujos de empleo lanza fuertes crticas a las premisas fundamentales de la teora del ciclo real de los negocios. A continuacin, sern presentados los aspectos fundamentales de esta crtica para poner de relieve los avances realizados por la teora de los flujos de empleo para la comprensin de los mercados laborales.
1.3 Avances: aspectos crticos del modelo del ciclo real de los negocios
Teniendo en cuenta la asimetra cclica presentada por las tasas de creacin y destruccin, los elementos especficos diferenciadores de cada recesin y la existencia e importancia de las fricciones y choques de asignacin, la teora de los flujos de empleo desestima y critica la perspectiva y predicciones realizadas desde la teora del ciclo real de los negocios. La teora del ciclo real de los negocios considera que las contracciones o expansiones econmicas son generadas por choques agregados desde la oferta o la demanda que afectan las firmas (aproximadamente al mismo tiempo y de la misma forma) causando aumentos o cadas en los niveles de empleo y produccin. Se cree que el efecto extendido y similar entre la mayora de sectores y las firmas es el rasgo fundamental de un choque agregado, pues se parte de la existencia de productores y consumidores representativos. Por este motivo, la teora del ciclo de los negocios hace abstraccin del comportamiento cclico diferenciador que
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experimentan los hogares y las firmas, los sectores y los empleadores en funcin de su respuesta especfica al choque. En virtud de estos aspectos, la teora del ciclo de los negocios termina concentrndose en los choques agregados y mantiene el silencio en relacin con los vnculos que se presentan entre los procesos de reasignacin, reestructuracin y ciclo econmico. En otras palabras, no brinda relevancia a dinmicas econmicamente importantes como los despidos masivos, la duracin del desempleo, las probabilidades de encontrar empleo en el mismo lugar en que se perdi, ni a los comportamientos idiosincrsicos que determinan las decisiones en materia de creacin, destruccin y demanda de trabajo por parte de las firmas. Las debilidades tericas sealadas anteriormente explican la estrechez de las tres predicciones esenciales presentadas por la teora del ciclo real de los negocios en trminos de la dinmica de la creacin y destruccin de empleo: i) se cree que la correlacin entre las tasas de creacin y destruccin es cercana a -1.0; ii) se considera que los cambios en creacin y destruccin de empleo a lo largo del ciclo tienen signo opuesto, pero una magnitud aproximadamente igual y iii) la correlacin entre la tasa de reasignacin de trabajo y la tasa neta de creacin de empleo es cercana a cero. Sin embargo, las investigaciones empricas que se apartan de los lmites tericos de esta teora colocan en tela de juicio dichos pronsticos: i) la correlacin entre las tasas de creacin y destruccin de empleo no es cercana a -1.0. La creacin y destruccin de empleo no se mueven siempre en direcciones opuestas a lo largo del ciclo, y su correlacin se acerca a -0.36. ii) En trminos de los cambios cclicos, las tasas de creacin y destruccin de empleo son ms o menos similares en las fases expansivas; no obstante, durante las recesiones, la destruccin de empleo aumenta en promedio cuatro veces ms que la declinacin en la tasa de creacin. iii) La correlacin entre la reasignacin de trabajo y el crecimiento neto de empleo no es cercano a cero, se acerca a -0.57; por lo tanto, la tasa de reasignacin se incrementa en periodos de recesin y declina en periodos de expansin (Davis, Haltinwanger y Schuh, 1996). La divergencia entre la evidencia emprica y los pronsticos realizados por la teora del ciclo real de los negocios, justifica la bsqueda de una perspectiva ms amplia que enriquezca la comprensin del ciclo econmico a travs del esclarecimiento de la conexin que se presenta entre la magnitud y el comportamiento de los flujos de empleo, y las dinmicas y caractersticas de los procesos de reasignacin, reestructuracin y fluctuaciones agregadas. En este sentido, se debe avanzar hacia el reconocimiento de la heterogeneidad, las fricciones y los choques de asignacin como fuerzas motoras que interactan con y explican aspectos de las fluctuaciones agregadas, pues estas fuerzas pueden llevar al ciclo a episodios no previstos y dotados de una naturaleza particular.
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Si se comprenden los choques de asignacin como los eventos que alteran las posibilidades de encuentro entre las caractersticas deseadas y verdaderas de los insumos de trabajo y capital en trminos de atributos productivos, distribucin de habilidades o ubicacin geogrfica, una visin ms amplia del ciclo econmico los reconocera como aspectos importantes que destruyen o devalan insumos importantes para el proceso de produccin como el capital-informacin y el capital-organizacin que afectan el costo y el tiempo requerido para descubrir y desarrollar combinaciones eficientes de factores o insumos productivos cuando stos exhiben grados importantes de heterogeneidad. La cuestin consistira, entonces, en cmo recrear y defender el capital-informacin y el capital-organizacin de los choques de asignacin, y cmo robustecerlos para garantizar crecimiento econmico y generacin de empleo. Los choques de asignacin constituyen una fuerza motora detrs de las fluctuaciones econmicas agregadas, y su intensidad y continuidad explican la lentitud o rapidez de los procesos de ajuste y reestructuracin, afectan la dinmica de los flujos de trabajo, y entorpecen o fortalecen la actividad econmica en general. En este sentido, se considera que los choques y fricciones de asignacin pueden explicar la persistencia en las respuestas del empleo y el producto a los choques agregados generados desde la oferta o la demanda y, por lo tanto, que influencian el carcter, profundidad y duracin de las recesiones econmicas. Los atributos idiosincrsicos de las decisiones empresariales, el encuentro entre puestos de trabajo y mano de obra heterognea, la mayor profundidad de las recesiones en ciertos sectores, el carcter de la reasignacin de mano de obra altamente especializada, las posibilidades de readiestramiento de la mano de obra, las dinmicas de adopcin de nuevas tecnologas, la adaptacin a nuevos patrones de produccin y distribucin y el acceso imperfecto a los mercados de crdito para enfrentar las crisis son, entre otros, elementos explorados por la teora de los choques de asignacin. Es posible, entonces, encontrar obstculos potenciales para el proceso de destruccin creativa que terminan por determinar la profundidad y persistencia de las fluctuaciones econmicas? Son los choques de asignacin la nica fuente de vnculos entre los procesos de reasignacin y el ciclo econmico? O, por el contrario, la relacin es recproca y las recesiones se convierten en factores que impactan de manera negativa las dinmicas de reasignacin? De acuerdo con Caballero y Hammour (2000) las instituciones subdesarrolladas o politizadas constituyen una primera fuente de restricciones. En efecto, un marco institucional pobre es el resultado de la existencia de grupos de inters capaces de inclinar excesivamente el balance institucional en su favor para minimizar los efectos distributivos de la reestructuracin.
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En segundo lugar, la ocurrencia frecuente de crisis afecta negativamente el proceso de reestructuracin dado el retardo que imponen y las liquidaciones pronunciadas que generan (cierres de firmas y altas tasas de destruccin de empleo). Por tal motivo, resulta errnea la inferencia que considera que la intensificacin y profundizacin de las crisis o contracciones econmicas aceleran y agilizan el proceso de reestructuracin. Por ejemplo, las prdidas de empleo caractersticas de las recesiones generalmente alimentan el desempleo abierto o la informalidad antes que introducir incrementos en la productividad o respuestas rpidas en la creacin de empleo. En conclusin, aunque la evidencia no es contundente, parece ser que las crisis constituyen otro obstculo importante para el buen funcionamiento de los procesos de reestructuracin. Las crisis generan un costo social y econmico asociado con el efecto negativo generado sobre la reestructuracin y la productividad en el largo plazo. Este costo se suma a los costos inmediatos que tradicionalmente le son adjudicados en trminos de desempleo, incrementos en la informalidad, subutilizacin de los recursos y suspensin de ingresos para los factores productivos. El proceso de destruccin creativa es fundamental para el crecimiento econmico en las modernas economas de mercado; sin embargo, es un proceso frgil, sometido y expuesto a intereses polticos, ambientes contractuales inapropiados y subdesarrollo en los mercados financieros. Elementos que parecen ser ms notables en los pases en vas de desarrollo y nunca aprehensibles desde la teora convencional del ciclo de los negocios. Hasta el momento, han sido sealados todos los elementos tericos y empricos de los flujos de empleo y los procesos de reasignacin del trabajo. Los avances realizados en materia de comprensin de la importancia de las decisiones idiosincrsicas, las respuestas heterogneas de los productores a choques exgenos y el vnculo complejo y recproco que se establece entre el ciclo econmico y las dinmicas de reasignacin, constituyen un marco conceptual adecuado para iniciar un anlisis de los flujos de empleo en el sector industrial colombiano. En la siguiente seccin del documento, se enfatizar en la importancia de reconocer los factores idiosincrsicos que determinan la creacin neta de empleo, se construir un retrato estadstico de los flujos de empleo en el sector industrial colombiano, y se demostrar la correlacin inexistente que se presenta entre las tasas de reasignacin de trabajo y los incrementos en los niveles de productividad del sector industrial colombiano entre 1977 y 2006.
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2 ANLISIS PARA COLOMBIA. LOS FLUJOS DE EMPLEO EN EL SECTOR INDUSTRIAL COLOMBIANO 2.1 Colombia. Ciclo econmico y tasa de creacin neta de empleo 1997-2007
Las altas tasas de crecimiento del producto asociadas con recuperaciones nulas o excesivamente lentas del empleo -e incluso, con aumentos en los niveles de desempleo- constituye un problema econmico generalizado a nivel internacional. Ni los pases industrializados como Estados Unidos ni los pases en vas de desarrollo ubicados en la regin de Amrica Latina han podido escapar a esta paradoja. En Estados Unidos, por ejemplo, en 2002-2003 el producto estuvo creciendo entre 1.3% y 5% a tasas anualizadas, mientras que el empleo decreci en promedio 0.4%, tambin a una tasa anualizada. De hecho, mientras que al final de junio de 2003 la expansin del producto fue de 4.5% desde su punto ms bajo en el tercer trimestre del 2001, el empleo de nmina baj casi 0.4% en el 2002 y otros 0.3% en junio de 2003 (Prez, 2007: 5). Asimismo, en Centro y Sur Amrica, las tasas promedio de crecimiento entre 2003 y 2006 se ubicaron en el 5.3% y el 4.6%, respectivamente; sin embargo, los niveles de desempleo en la regin se mantuvieron inalterados. Ms an, diversos clculos realizados han concluido que para Amrica del Sur, y teniendo en cuenta indicadores de Okun, se han necesitado, en promedio, 7.3 puntos de crecimiento para reducir en un punto la tasa de desempleo. En Centroamrica la situacin es menos favorable y se requieren 18.8 puntos de crecimiento para reducir la tasa de desempleo en un punto. De hecho, cuatro pases (Repblica Dominicana, El Salvador, Guatemala y Honduras) que han alcanzado tasas de crecimiento econmico promedio del 3.3%, han sufrido aumentos en los niveles de desempleo (Prez, 2007). La paradoja del crecimiento sin empleo tambin se reproduce en Colombia. En 2002, por ejemplo, el crecimiento del 1.93% que se present en el marco de la recuperacin econmica fue acompaado por un aumento del desempleo del 4.81%. Entre 2003 y 2005 los incrementos promedio en el producto del 4.5%, pasada la fase de recuperacin, son seguidos por disminuciones del desempleo de 9.07%. No obstante, la situacin se recrudece en 2006 cuando el producto aument en 6.94% y la tasa de desempleo creci en 2.96%. En el primer trimestre de 2007, la elevada expansin del 8.09% del PIB fue acompaada por un aumento del 0.22% en la tasa de desempleo. Las posibles causas del deterioro de la ocupacin y el aumento del desempleo en condiciones de crecimiento econmico, pueden ser debidas a la generalizacin de las prcticas de flexibilizacin laboral, a incrementos en la productividad relacionados
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con el uso de nuevas tecnologas en los procesos productivos, a la alta rigidez que caracteriza a los mercados laborales de la regin o a la influencia de China en los flujos del comercio internacional. Sin embargo, ninguna interpretacin resulta contundente. En el caso particular de Colombia, por ejemplo, las explicaciones asociadas a los incrementos en la productividad industrial o al peso que representa en las estadsticas el aumento del desempleo en el rea rural y en las cabeceras municipales, resultan insatisfactorias y poco robustas. Este panorama coloca en evidencia la necesidad de trascender las explicaciones que se inspiran en los modelos y premisas tericas que prevn una correlacin simple y positiva entre el crecimiento del producto y la generacin de empleo. Se requiere avanzar hacia el reconocimiento de teoras alternativas que reflejen la mayor complejidad de la dinmica econmica y que se adapten de mejor manera a la evidencia mostrada por las estadsticas. Es en este contexto en que la teora de los flujos de empleo puede aportar a la comprensin de la paradoja del crecimiento sin ocupacin gracias a que las categoras que componen su perspectiva de anlisis permiten aprehender de mejor forma la complejidad que caracteriza la microdinmica de la creacin y la destruccin de empleo en el marco de las decisiones idiosincrsicas de demanda de mano de obra, y de las respuestas heterogneas de los empresarios a hechos exgenos relacionados con el ciclo econmico, el comportamiento de la demanda o el ejercicio de la poltica econmica. Para justificar este cambio de perspectiva, basta realizar un acercamiento al comportamiento de las tasas netas de creacin de empleo por ramas de actividad econmica y su relacin con el comportamiento del producto (Cuadro No.1). A pesar que en el agregado parecen seguir la misma tendencia (Grfica No. 1, Anexo No. 1), un acercamiento sectorial rompe con esta imagen (Grficas 2 a 10, Anexo No. 1). En efecto, los sectores de minas, canteras, electricidad, gas, agua, transporte, almacenamiento, comunicacin y servicios sociales, comunales y personales, presentan enormes saltos en materia de creacin neta de empleo, y separaciones drsticas en relacin con la tendencia seguida por el producto sectorial. Los sectores agropecuario, silvicultura, caza, pesca, de construccin, industria y establecimientos financieros, por su parte, muestran un comportamiento procclico aunque bastante sensible- de la tasa neta de creacin de empleo. Finalmente, la rama de comercio, reparacin, restaurantes y hoteles presenta un comportamiento inercial de la tasa neta de creacin de empleo en relacin con el comportamiento del producto.
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CUADRO 1
Colombia. Tasas de crecimiento econmico y creacin neta de empleo por ramas de actividad
Ao / Sector Agropecuario, silvicultura, caza y pesca Explotacion de minas y canteras Industria Electricidad, gas y agua Construccion Crecimiento Creacin Crecimiento Creacin Crecimiento Creacin Crecimiento Creacin Crecimiento Creacin 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 0,7 -0,2 0,0 8,5 0,0 -5,2 3,8 2,3 -0,4 -1,2 -6,1 0,1 -8,4 2,7 9,2 2,0 -0,3 2.6 -8,2 7,1 8,7 2,7 1,8 4,3 2,1 -7,3 2,3 -6,7 0,1 2,6 -3,9 4,5
3,7 15,6 18,5 -10,3 -9,8 18,1 -31,0 0,5 -3,6 1,0 2,2 3,3 1,7 0,9 5,8 3,3 4,9 7,2 7,2 5,2 3,4 3,0 -0,2 0,6 1,8
-0,5 13,7
-1,4 67,2 35,3 -23,3 1,3 -3,7 3,0 2,6 0,3 0,8 4,5 3,7 2,2
1,6 -19,9
-8,6 11,8 -5,0 14,9 -4,2 0,9 -3,9 1,1 7,3 1,3 1,5 2,0 17,1
3,9 10,8 10,6 0,7 5,0 -2,1 3,0 -2,5 6,7 1,7 2,3 -3,8 1,9
45,7 -61,0
-2,4 -21,7 -4,9 25,8 3,1 4,1 4,0 1,9 -0,3 2,4
-7,4 12,9 10,3 -8,1 5,4 1,5 2,9 2,3 7,6 -0,2 6,2 0,7 4,8 2,4 1,4 -1,7 4,9 0,8 6,7
-7,2 -27,0 -6,8 -10,5 -1,6 -15,4 -0,8 2,5 1,2 -1,3 1,5 1,8 1,6 0,6 1,4 1,7 -1,9 4,3 -4,9 -2,7 3,3
3,9 12,8 13,3 12,4 11,8 14,8 13,3 7,2 11,0 10,4 0,4 0,0 0,5
Crecimiento Comercio, reparacion, restaurantes y Creacin hoteles Transporte, almacenamiento y comunicacion Crecimiento Creacin
4,7 10,3 12,5 3,0 3,6 7,8 3,9 6,2 1,4 9,9 8,3
-2,0 22,5 -1,0 -5,0 0,6 2,2 -3,1 0,7
0,0 11,7 2,3 5,7
Crecimiento Establecimientos financieros, seguros, inmuebles y serv. Creacin Emp Crecimiento Serv. Sociales, comunales y personales Creacin Producto interno bruto total-tasa de creacin total Crecimiento Creacin
-3,3 12,4 -0,3 3,0 1,9 0,0 -0,2 4,8 3,9 5,6
4,4 16,7 2,2 3,1
4,5 11,3 -18,8 -4,2 -0,5 2,9 6,3 1,5 0,1
0,7 -16,4 17,5 4,7 2,4 6,8 -4,0 7,5 5,1
Fuente DANE-Banco de la Repblica. Clculos Propios.
Dichos comportamientos divergentes de la tasa neta de creacin de empleo pueden ser explicados por los rasgos especficos del mercado laboral en cada una de las ramas de actividad. Un acercamiento a los sectores de mayor crecimiento en los ltimos aos (construccin, industria y comercio), revelara dichos rasgos diferenciadores y los posibles determinantes de la tasa neta de creacin de empleo.
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En el sector industrial, por ejemplo, la tasa neta de creacin de empleo puede estar asociada a la generalizacin y consolidacin de las nuevas modalidades de contratacin y a las transformaciones introducidas por el cambio tcnico y la sustitucin de trabajadores. Asimismo, puede influir el hecho de que gran parte de la microindustria se caracteriza por la existencia de un enorme nmero de independientes, jornaleros urbanos, trabajadores pagos a destajo y por la vinculacin permanente de miembros de la familia. La construccin por su parte, tiene efectos de corto plazo sobre el nivel de empleo, y se caracteriza por la contratacin de mano de obra de baja calificacin, un cambio tcnico lento y el uso del trabajo intensivo en acabados y limpieza de obra. La actividad comercial incluye los segmentos compuestos por el comercio tradicional de pequeos locales cuyos volmenes de venta son bajos y en donde participa un nmero incontable de trabajadores por cuenta propia y familias enteras. El otro segmento, moderno y asociado con las cadenas comerciales de enormes superficies, se caracteriza por la contratacin de un reducido volumen de personas y por el efecto perverso que genera sobre el comercio tradicional minorista en trminos de su desplazamiento, marchitamiento y prdidas de empleo (Bonilla, 2007). Adems de estos factores especficos, la literatura advierte que los factores idiosincrsicos de las firmas dominan la determinacin de los flujos de empleo. Aspectos como la industria, la regin, los salarios, la intensidad de capital, la productividad, la competencia internacional y el tamao y la edad de la planta, no constituyen elementos explicativos sistemticos del incremento en el nivel de empleo. Por el contrario, son los procesos de experimentacin de las firmas con la creacin de nuevos productos, la incorporacin de nuevas tecnologas, la incertidumbre sobre las condiciones futuras de la demanda, las habilidades para organizar la actividad productiva, los costos de energa, los costos del trabajo y la informacin sobre los canales de distribucin, los agentes que, en su conjunto, determinan las decisiones empresariales de demanda de trabajo. Por este motivo, la intervencin gubernamental para crear ms y mejores empleos debe ser analizada desde un mayor nivel de complejidad, teniendo en cuenta, igualmente, las distorsiones que puede generar. Para comprender los procesos agregados es necesario comprender la distribucin de los resultados de poltica sobre los agentes econmicos heterogneos y sus respuestas diversas a la accin gubernamental. Resulta evidente el desconocimiento de estos factores idiosincrsicos en el desempeo econmico en general y en los flujos de empleo en particular.
2.2 Flujos de empleo en el sector industrial colombiano 1977-2006
En consonancia con las categoras y hechos estilizados definidos en la primera parte de este trabajo, y habiendo demostrado los comportamientos y vnculos diferenciados que se presentan en materia de crecimiento del producto y creacin
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neta de empleo en las diversas ramas de la actividad econmica colombiana, la presente seccin muestra el comportamiento de los flujos de empleo en el sector industrial colombiano (pequea, mediana y gran industria) entre 1977 y 2006.1 Como se evidencia (Cuadro No. 2), entre 1977 y 2006 los promedios observados para los componentes de los flujos de empleo son: crecimiento neto de empleo 0.09%, creacin bruta de empleo 11.33%, destruccin bruta de empleo 11.24%, tasa de reasignacin 22.57% y tasa de volatilidad (exceso de reasignacin) 22.48%.
CUADRO 2
Colombia. Flujos de empleo para el sector industrial 1977 - 2006

Tasa de Tasa de Tasa Bruta de Tasa Bruta de Tasa Neta de Tasa de Rea- Exceso de Incremento Crecimiento Creacin de Destruccin de Creacin de Productividad signacin Bru- Reasignacin del Producto Empleo Empleo Empleo (produccin ta de Empleo de Empleo Sector Indusbruta/empleo (D=A+|B|) (A) (B) (C=A-|B|) (E=D-C) trial permanente) 8,87 2,99 4,22 1,04 -3,33 2,29 14,29 8,64 11,37 1,72 6,56 0,52 4,29 -4,29 -21,39 7,79 7,40 3,40 6,03 11,9 6,2 4,2 -2,0 -5,6 -1,3 12,5 4,5 14,0 6,2 7,9 2,5 5,0 -4,2 1,5 9,1 8,3 2,6 2,7 16,20 17,80 13,40 12,10 11,30 10,90 10,30 10,20 13,20 16,20 10,60 11,20 9,50 11,80 12,50 10,90 10,90 9,30 10,21 -13,60 -14,40 -13,60 -15,00 -14,00 -12,80 -11,90 -13,80 -11,00 -8,50 -6,20 -9,20 -9,10 -11,00 -11,70 -11,60 -11,60 -11,40 -13,37 2,60 3,40 -0,20 -2,90 -2,70 -1,90 -1,60 -3,60 2,20 7,70 4,40 2,00 0,40 0,80 0,80 -0,70 -0,70 -2,10 -3,16 29,8 32,2 27 27,1 25,3 23,7 22,2 24 24,2 24,7 16,8 20,4 18,6 22,8 24,2 22,5 22,5 20,7 23,58 27,2 28,8 27,2 30 28 25,6 23,8 27,6 22 17 12,4 18,4 18,2 22 23,4 23,2 23,2 22,8 26,74 (sigue)
Ao
1977-78 1978-79 1979-80 1980-81 1981-82 1982-83 1983-84 1984-85 1985-86 1986-87 1987-88 1988-89 1989-90 1990-91 1991-92 1992-93 1993-94 1994-95 1995-96
1. Los clculos presentados en el Cuadro No. 1 sobre creacin neta de empleo en el sector industrial colombiano, difieren de los que sern presentados en el Cuadro No. 2 sobre esta misma variable. La diferencia en los datos presentados se explica porque en el Cuadro No. 1 se presenta la creacin neta de empleo en la totalidad el sector industrial (es decir se incluyen los datos de empleo ofrecidos por la microindustria y la pequea, mediana y gran industria). Por el contrario, los clculos realizados en el Cuadro No. 2 se sustentan en los datos ofrecidos por la Encuesta Anual Manufacturera, que toma como universo de seguimiento muestral al constituido por la pequea, mediana y gran industria. As, en el sector industrial se diferencian dos segmentos: A) la microindustria, entendida como todos aquellos establecimientos que realizan algn proceso de transformacin e incorporacin de valor agregado y trabajen hasta nueve personas, predominan las panaderas, los talleres de carpintera metlica y en madera, actividades de confeccin y fabricacin de muebles; estos talleres diversos representan la mayor proporcin de los establecimientos dedicados a la actividad industrial, all se ocupan alrededor del 76% de las personas y se genera cerca del 30% del valor agregado industrial nacional. B) El segundo segmento es la pequea, mediana y gran industria, identificada como la de todas aquellas unidades productivas de transformacin que ocupan ms de diez personas, que corresponden a alrededor de ocho mil establecimientos con 24% de las personas ocupadas y 70% del valor agregado industrial, este segmento es seguido de cerca por el DANE con la Encuesta Anual Manufacturera EAM. En materia de ocupacin, la Encuesta Continua de Hogares en 2007 proyecta alrededor de 2.5 millones de personas que se distribuyen entre 600.000 que identifica la EAM y 1.9 millones que agrupara toda la microindustria (Bonilla, 2007: 91).
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(continuacin) Tasa de Tasa de Tasa Bruta de Tasa Bruta de Tasa Neta de Tasa de Rea- Exceso de Incremento Crecimiento Creacin de Destruccin de Creacin de Productividad signacin Bru- Reasignacin del Producto Empleo Empleo Empleo (produccin ta de Empleo de Empleo Sector Indusbruta/empleo (D=A+|B|) (A) (B) (C=A-|B|) (E=D-C) trial permanente) 1,53 2,32 6,96 8,42 2,76 6,11 2,20 3,54 2,34 7,15 1,8 -3,8 -3,8 8,7 1,5 6,8 5,0 8,3 5,3 11,6 11,62 7,80 5,50 11,15 8,35 9,81 11,81 12,16 10,64 11,21 -11,62 -13,66 -15,47 -10,81 -9,66 -9,24 -9,23 -7,67 -7,73 -7,16 0,00 -5,86 -9,97 0,34 -1,31 0,57 2,58 4,49 2,91 4,05 23,24 21,46 20,97 21,96 18,01 19,05 21,04 19,83 18,37 18,37 23,24 27,32 30,94 21,62 19,32 18,48 18,46 15,34 15,46 14,32
Ao
1996-97 1997-98 1998-99 1999-00 2000-01 2001-02 2002-03 2003-04 2004-05 2005-06
Fuente: DANE-Encuesta Anual Manufacturera; DNP; Roberts y Tybout (1996); Wengel (2006,2009). Clculos Propios.
Adems, este retrato estadstico demuestra que a pesar de las transformaciones sufridas por la economa colombiana en el marco de las polticas de estabilizacin, ajuste y reforma estructural, y el cambio en el modelo de desarrollo que este proceso lleva implcito, los promedios de los flujos de empleo en el sector industrial colombiano se mantienen prcticamente inalterados. Esto es consistente con la literatura que subraya la heterogeneidad de las respuestas de las firmas y el carcter idiosincrsico de las decisiones de los productores en el marco de cambios exgenos en su entorno econmico comn. Sin embargo, se presenta una disminucin en el promedio de creacin bruta de empleo que es acompaada por un declive en la tasa bruta de destruccin de empleo. Dichos comportamientos explican los menores niveles de reasignacin y volatilidad observados. Sin embargo, el promedio de la tasa neta de creacin de empleo observada entre 1977 y 1989 (0.75%) (es decir, antes de la puesta en marcha de la polticas del Consenso de Washington) es mayor a la observada entre 1990 y 2006 (-0.45%) (periodo caracterizado por la implementacin de las polticas de estabilizacin, ajuste y reforma estructural). Ahora, al analizar el comportamiento de las tasas brutas de creacin y destruccin en relacin con el crecimiento del producto en el sector industrial (Grfica No. 11, Anexo No. 1), se observa que para el periodos objeto de estudio (1977-2006) las tasas de creacin bruta de empleo muestran mayor sensibilidad al ciclo del producto. Igualmente, son comunes los periodos en que el mayor crecimiento del producto industrial es acompaado por cadas en la tasa bruta de creacin de empleo (1983-1985 y 1999-2001). Asimismo, entre 1984 y 1986 la tasa bruta de creacin aumenta a pesar de la cada en el producto. Entre 1998 y
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2000 se presenta un aumento sostenido de la tasa bruta de creacin, mientras que el producto permanece constante. Por su parte, la tasa bruta de destruccin de empleo se mantiene casi inalterada ante cambios bruscos en el producto industrial. Esto confirma el hecho estilizado anunciado en la primera parte del documento que indica la mayor sensibilidad de las tasas de creacin de empleo a los cambios en el producto en los pases en vas de desarrollo. Los patrones seguidos por la tasa de crecimiento del producto industrial, la creacin neta de empleo y la tasa bruta de reasignacin de empleo (Grfica No. 12, Anexo No. 1) muestran unas tasas de creacin neta de empleo ms dinmicas en el periodo comprendido entre 1977 y 1989, en comparacin para lo observado entre 1990 y 2006. Sorprendentemente, son recurrentes los periodos en que la tasa neta de creacin de empleo es contracclica: sumando los rangos de tiempo, casi la mitad del periodo de anlisis (1982-1986, 1995-1997 y 1998-2002). Las tasas de reasignacin bruta de trabajo parecen ms dinmicas (aunque declinantes) entre 1977-1989. Entre 1990 y 2006, las elevadas tasas de reasignacin de trabajo parecen mostrar un comportamiento inercial, no sujeto a los cambios en el nivel de producto. En general, estos hallazgos corroboran los hechos estilizados definidos para los flujos de empleo en los pases en vas de desarrollo y el sostenimiento de la paradoja crecimiento del producto-desocupacin. No obstante, dichas conclusiones no dicen nada acerca de la premisa fundamental de las teoras de la destruccin creativa de los procesos de reasignacin: Implican las elevadas tasas de reasignacin del trabajo mejoras permanentes en los niveles de productividad sectorial? Presentan las altas tasas de reasignacin de empleo y los niveles de productividad una correlacin positiva en la industria colombiana? Estas cuestiones sern tratadas en el siguiente apartado del documento.
2.3 Correlacin flujos de empleo-productividad: hacia un anlisis de los costos de la reasignacin de trabajo.
Las dinmicas de reasignacin de productores (procesos de entrada-salida y expansin-contraccin de establecimientos) en los mercados determinan en gran medida las decisiones de demanda de mano de obra. En general, se ha avanzado en el establecimiento de las correlaciones que dichas dinmicas establecen con variables como la estructura de los mercados, el grado de exposicin al comercio internacional, la intensidad del capital y el comportamiento de la productividad sectorial. Particularmente, se ha aceptado con amplitud que las dinmicas de entrada y salida, de nacimientos y muertes de firmas, generan un proceso de destruccin creativa con impactos importantes sobre los niveles de productividad de las economas. Sin embargo, no es claro el vnculo que se establece entre productividad
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y flujos de empleo, entendidos estos ltimos desde categoras como creacin neta de empleo, creacin bruta de empleo, destruccin bruta de empleo, reasignacin de empleo y exceso de reasignacin o volatilidad: Presentan los flujos de empleo alguna correlacin (positiva o negativa) con los niveles de productividad econmica? La correlacin positiva que se presenta entre la reasignacin de productores y productividad implica, necesariamente, la existencia de algn tipo de correlacin entre flujos de empleo y productividad? O, por el contrario, ante la posible inexistencia de dicha correlacin son demasiado elevados los costos que las altas tasas de reasignacin de empleo generan en materia de bienestar? El estudio sobre la microestructura de la produccin en el sector industrial colombiano elaborado por Wengel (2006) plantea las siguientes conclusiones: El cambio estructural y el crecimiento de la productividad no se da como el resultado de la transferencia de sectores de baja productividad a sectores de alta productividad. El cambio estructural se da al interior de los sectores en donde los establecimientos de baja productividad son reemplazados por establecimientos de alta productividad. Este reemplazo se puede medir en trminos del flujo de puestos de trabajo () De esta manera se sustenta que la migracin de puestos de trabajo entre empresas del mismo sector constituye una de las avenidas principales para el crecimiento de la productividad (Wengel, 2006: 5). () en Colombia el peso relativo de la pequea empresa es reducido. Es decir, el peso relativo de la pequea empresa en trminos de nmero de empresas, personal empleado y valor agregado es menor que en otros pases. Esto tiene consecuencias econmicas puesto que las pequeas empresas son las que registran mayores tasas de crecimiento, y el crecimiento de la productividad depende en gran parte de la entrada de empresas pequeas. Por consiguiente se tiene que como estn las cosas, en Colombia el crecimiento de la productividad depende del paulatino crecimiento de la productividad registrado en las grandes empresas (Wengel, 2006: 6). De acuerdo con Wengel (2006), la correspondencia de las premisas de la teora de la destruccin creativa con la realidad se hace evidente a la luz de la dinmica econmica mostrada por el sector industrial colombiano. En efecto, en materia de entrada-salida se firmas, y flujos de empleo se registra una prdida de 1.067 establecimientos entre 1995 y 2003. Se tiene que en ese periodo cerraron 3609 establecimientos y se crearon 2.542 nuevos. En el periodo 1995-2003 se perdieron 145.670 puestos de trabajo debido al cierre de empresas y se ganaron 109.700 por va de la creacin de establecimientos nuevos. Las empresas existentes que sobrevivieron en este periodo redujeron su planta de personal en 69.556 puestos de trabajo (Wengel, 2006: 18). Igualmente, en todos los sectores industriales se
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presenta la paradoja de prdida de plazas de trabajo en los sectores de expansin, y generacin de puestos de trabajo en sectores de contraccin. Las dinmicas simultneas de creacin, destruccin y reasignacin de empleo ascendieron a promedios del 9.28%, del 11.39% y del 20.6% en el periodo 1995-2003, respectivamente. En este mismo periodo la creacin neta de empleo fue, en promedio, del 0.3%. Ahora, cul es el aporte a la productividad del proceso de destruccin creativa entendido en trminos de reasignacin de productores- en la industria colombiana? En un periodo de 9 aos [1995-2003] la contribucin del proceso de creacin y destruccin es de slo el 20% o el 21%. En el nivel internacional () en un periodo de 3 a 5 aos el incremento de la productividad atribuible al proceso de creacin y destruccin es de un 20% a un 50%. En un periodo de 10 aos debe superar el 50%. En conclusin se tiene que en Colombia el proceso de destruccin creativa slo aporta poco al incremento de la productividad y lo hace principalmente por el lado destructivo y no por el lado de la creacin (Wengel, 2006: 43). No obstante, cuando se avanza hacia el reconocimiento de la microdinmica y se tiene en cuenta el tamao de las empresas se tiene as que en las escalas 0 y 1, correspondiente a empresas de menos de 20 empleados, la creacin de nuevas empresas explica ms de las tres cuartas partes del incremento de la productividad, la cual super el 100%. Para las empresas del grupo 2 [de 20 a 49 empleados] la creacin explica el 25% del incremento de la productividad y la destruccin contribuye con otro 12%. Es decir, para este grupo, el proceso de reemplazo de empresas viejas por nuevas contribuye en un 37% al incremento de 36.37% en la productividad. La contribucin del proceso de destruccin creativa contribuye con el 53% del incremento del 28.89% en la productividad del grupo 4 [de 100 a 149 empleados]. Para los tamaos de empresas ms grandes, a partir de 100 empleados, la mayor parte del incremento de la productividad se debe al aumento dentro de las empresas mismas, aunque no deja de ser insignificante la participacin del proceso de destruccin creativa (Wengel, 2006: 43). No obstante, en el trabajo presentado por Wengel (2006) no es clara y nunca se establece la relacin entre reasignacin de trabajo y productividad. De hecho, concluir que la mayor reasignacin de trabajo genera incrementos en productividad debido al proceso de destruccin creativa (nacimiento y muerte de establecimientos) que aquella dinmica presupone, constituye un error, ya que de acuerdo con Roberts y Tybout (1996) nicamente el 12% de los flujos de empleo o de las tasas de reasignacin de trabajo son atribuibles al nacimiento (entrada) y muerte (salida) de establecimientos en los mercados. Una proporcin similar es atribuible a las expansiones y contracciones. Roberts y Tybout (1996) insisten igualmente en que los vnculos presentados entre reasignacin de mano de obra y reasignacin de productores son mucho ms complejos y difciles de determinar.
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Debido a que los flujos de empleo representan una combinacin de ajustes entre los establecimientos que se expanden o contraen y la entrada (nacimiento) o salida (muerte) de otros, es importante analizar en qu medida contribuye cada uno de estos procesos a la determinacin del comportamiento de los flujos de empleo. Para tal efecto, Roberts y Tybout (1996) obtiene los datos de creacin, destruccin y reasignacin explicados por el nacimiento-muerte de nuevos establecimientos y los compara con las cifras obtenidas al analizar las dinmicas de expansin-contraccin de las firmas existentes. En general, concluye, el cambio neto en la creacin de empleo es explicado con mayor fuerza por la entrada y salida de establecimiento que por la expansin y la contraccin. Este patrn se hace ms significativo ante cambios sustanciales en la demanda. Las expansiones y contracciones sufridas por las firmas explican el mayor incremento neto observado en periodos de expansin. La mayor parte de la reasignacin es explicada por contracciones y expansiones ms que por entradas o salidas de establecimientos. Aunque en periodos de recesin econmica la entrada-salida de firmas es responsable de una mayor proporcin de reasignacin, siempre prima el factor asociado a la expansin-contraccin de los establecimientos. Estos mismos patrones de comportamiento son observados cuando se analizan los excesos de reasignacin (grados de volatilidad) en los flujos de empleo. Finalmente, al igual que en los pases industrializados, la mayor parte de los flujos de empleo son explicados por la entrada-salida y la expansin-contraccin de establecimientos en el mismo sector. Las conclusiones presentadas por Roberts (1996) desestiman la posibilidad de establecer un vnculo directo entre reasignacin de productores, reasignacin de trabajo e incrementos en la productividad. Esta visin se aleja de la planteada por Wengel (2006) para el caso colombiano y es reafirmada por el anlisis cualitativo que permite observar la conducta divergente de la reasignacin, la volatilidad y el comportamiento de la productividad (Grfica No. 13, Anexo No. 1). Adicionalmente, los anlisis economtricos realizados en la presente investigacin comprueban la ausencia de correlacin entre los mayores niveles de reasignacin de empleo y el comportamiento de la productividad industrial. En efecto, las regresiones simples presentadas en el Anexo No. 2 intentan establecer el carcter de la correlacin presentada entre el comportamiento de la productividad y los flujos de empleo en el sector industrial colombiano. Como se observa en dicho Anexo, ninguno de los componentes fundamentales de los flujos de empleo en el sector industrial colombiano (1. destruccin bruta de empleo, 2. creacin bruta de empleo, 3. reasignacin bruta de empleo y 4. exceso de reasignacin) presenta una correlacin clara y precisa con el incremento o disminucin en los niveles de productividad industrial.
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Los coeficientes de correlacin y determinacin en cada una de las regresiones no muestran ninguna relacin clara (positiva o negativa) entre los componentes fundamentales de los flujos de empleo y el comportamiento de la productividad. As, los resultados economtricos alcanzados son consistentes con los obtenidos por otros autores cuando afirman que no es claro que la reasignacin de empleo sea un factor explicativo de la productividad en los pases en vas de desarrollo. Los anlisis economtricos comprueban, adems, que la correlacin entre los flujos de empleo en cada uno de sus componentes y la productividad no es tan clara ni tan fuerte como se observa en pases desarrollados como Estados Unidos o Canad. De hecho, varios autores resaltan que altas tasas de flujos de trabajo y reasignacin de empleo pueden ser consistentes con esclerosis o cambios nfimos en la productividad, pues la pregunta no concierne nicamente al tamao de los flujos, sino a su calidad: los flujos y las dinmicas de reasignacin pueden ser improductivas en s mismas, y no constituyen una condicin necesaria y suficiente para explicar la productividad (Caballero y Hammour, 2000: 9ss). La reestructuracin, por ejemplo implica costos de reinversin y fricciones que se consideran elevadas para las economas con bajo nivel de ingresos. Aparecen en escena los choques de asignacin sealados por Davis, Haltinwanger y Schuh (1996) y enunciados en la primera parte de este documento. Ahora, si el corolario de la conclusin obtenida para los pases desarrollados es que cualquier obstculo poltico o de poltica econmica compensatoria sera negativo para el proceso de destruccin creativa en que se sustentan los mejoramientos en productividad, crecimiento y desarrollo, esto no parece claro para los pases en vas de desarrollo. Surge, entonces, una pregunta que coloca en evidencia los lmites distributivos y de bienestar de la teora de los flujos de empleo: su silencio e indiferencia con respecto a los costos sociales de la excesiva reasignacin del trabajo. Teniendo en cuenta los beneficios nfimos que sobre la productividad genera las altas tasas de reasignacin de mano de obra, Son socialmente aceptables los costos que estas dinmicas producen en relacin con las posibilidades de paso hacia el desempleo abierto por parte de los agentes, con la suspensin transitoria o permanente de la generacin de ingresos o con la inexistencia (o inconveniencia) de compensaciones para los perdedores del proceso de destruccin creativa? Estas cuestiones trascienden el objetivo propuesto para este trabajo; sin embargo, abren las posibilidades de nuevas lneas de trabajo e investigacin.
3 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE POLTICA
El comportamiento diferenciado y poco correlacionado que se presenta entre el producto y la tasa neta de creacin de empleo en las ramas de la actividad econmica colombiana, pone de manifiesto la necesidad de trascender las premisas
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fundamentales del ciclo real de los negocios y de avanzar hacia el estudio de la microdinmica de los flujos de empleo, y del carcter idiosincrsico de las decisiones de las firmas en materia de demanda de mano de obra. Estos aspectos iluminan y nutren el debate acerca de las respuestas nfimas o negativas del empleo al crecimiento econmico en las economas contemporneas. El comportamiento del sector industrial colombiano entre 1977 y 2006 en materia de flujos de empleo, sirve de soporte para esta premisa y gracias a la disponibilidad de datos para la pequea, mediana y gran industria, permite concluir que, durante este periodo de tiempo, el promedio de creacin neta de empleo ha sido del 0.09%, la creacin bruta de empleo ha sido del 11.33%, la destruccin bruta del 11.24%, la tasa de reasignacin del 22.57% y el exceso de reasignacin del 22.48%. En este contexto, la tendencia decreciente en la tasa bruta de creacin de empleo explica la declinacin de la tasa neta de creacin en las tres ltimas dcadas; hecho que a su vez, explica las disminuciones en las tasas de reasignacin de empleo y volatilidad, variables ambas que en los ltimos aos, presentan un comportamiento inercial no determinado por el comportamiento del producto industrial. Asimismo, se evidencia la mayor sensibilidad de las tasas de creacin de empleo a los cambios en el producto, y sorprende que durante casi la mitad del tiempo de estudio la tasa neta de creacin de empleo haya presentado una conducta contracclica. Por su parte, la productividad industrial demuestra una tasa de crecimiento promedio del 3.65%, y los ejercicios economtricos realizados no encuentran una correlacin clara con el comportamiento en los niveles de reasignacin del trabajo. Por lo tanto, los efectos positivos que sobre la productividad genera la reasignacin de productores (entrada-salida de firmas al mercado) no implican necesariamente la existencia de una correlacin positiva entre la reasignacin de trabajo y los incrementos en productividad. Este hallazgo alimenta la literatura sobre los flujos de empleo en los pases en vas de desarrollo, y pone en evidencia el contraste que se advierte en relacin con los hechos estilizados de los pases industrializados, pues en ellos se ha encontrado una correlacin positiva entre los volmenes de reasignacin del trabajo y los incrementos en la productividad del sector industrial. Dados los comportamientos caractersticos de las firmas en trminos de la creacin y destruccin de empleo, y teniendo en cuenta los aspectos sealados en materia de flujos de empleo y ciclo econmico, es posible enunciar otras conclusiones e implicaciones de poltica econmica: En general, se observa que el comportamiento de los flujos de empleo en el sector industrial colombiano se ajustan a los hechos estilizados definidos para los pases en vas de desarrollo. Particularmente es evidente la mayor
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sensibilidad de la tasa bruta de creacin de empleo a las fluctuaciones en el producto, la mayor inercia de las tasas brutas de destruccin de empleo, los elevados ndices de reasignacin y volatilidad, y el recurrente comportamiento contracclico de la tasa neta de creacin. Por este motivo, la intervencin gubernamental para crear ms y mejores empleos debe ser analizada desde un mayor nivel de complejidad. Para comprender los procesos agregados es necesario comprender la distribucin de los resultados de poltica sobre los agentes econmicos heterogneos, sus respuestas diversas a la accin gubernamental y la presencia de choques de reasignacin que retroalimentan y afectan el comportamiento cclico de la economa. La existencia de aspectos idiosincrsicos en las decisiones de las firmas obstaculiza la formulacin y evaluacin de las polticas industriales y comerciales. Los tratamientos preferenciales para la creacin de empleo, la prevencin de prdida de trabajo o el mejoramiento de la competitividad y la productividad en sectores prioritarios, pueden generar distorsiones que limitan o retardan el ajuste y la reestructuracin del mercado adems de exigir, debido a la heterogeneidad caracterstica de las firmas, complejos diseos de poltica y grandes esfuerzos de monitoreo. Si se reconoce que las grandes fallas de los negocios y la destruccin de empleo constituyen elementos normales y tal vez esenciales de una economa de mercado exitosa, y que las polticas objetivo impiden el ejercicio de procesos de ensayo-error obstaculizando las fallas del mercado y la destruccin de empleo cuando estos resultados son econmicamente deseables, se debe considerar la necesidad de avanzar en la bsqueda de polticas neutrales no focalizadas. Las altas tasas de destruccin de empleo que se presentan en todos los sectores de la economa demuestran la importancia econmica de una fuerza de trabajo flexible capaz de adaptarse a cambios de ubicacin inter e intrasectorial y a los requerimientos de habilidades de los trabajos disponibles. La generacin de una mano de obra flexible descansa en gran medida en un sistema educativo que forme sujetos con fuertes habilidades bsicas y capacidades de innovacin para la solucin de problemas; en este sentido, los esfuerzos pblicos se deben concentrar en garantizar la totalidad del proceso educativo (educacin primaria, secundaria y terciaria). En cuanto a las polticas de estabilizacin, es necesario desestimar el conocimiento convencional sobre las polticas de estabilizacin agregadas e incluir en los anlisis la relacin presentada entre reestructuracin econmica, reasignacin y ciclo econmico. Desde la perspectiva presentada por la teora de los flujos de empleo, se pone en cuestin la eficacia de las polticas de estabilizacin ortodoxas para enfrentar el ciclo econmico y
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garantizar el pleno empleo, el crecimiento sostenido y la estabilidad de precios. Si se tiene en cuenta la actividad propia del proceso de reestructuracin econmica (que incluye la reasignacin y reempleo del capital fsico, el capital humano, el capital-informacin y el capital-organizacin) y la heterogeneidad de los agentes econmicos, el fracaso de las polticas fundamentadas en las tesis del agente representativo se asocia al posible retardo que la poltica econmica ortodoxa genera sobre el proceso de reestructuracin y a las drsticas consecuencias que dicho retardo puede generar en trminos de la profundizacin de las recesiones y el deterioro de los prospectos de crecimiento de largo plazo en el marco de la destruccin creativa. En este sentido, se considera que la intervencin debe interesarse en aumentar la eficiencia del proceso de reestructuracin, impulsarlo y enfrentar las fuerzas motoras que actan detrs del ciclo econmico y que definen sus caractersticas esenciales y diferenciadoras. Esto sin olvidar el anlisis sobre los costos de la reasignacin del trabajo en materia de bienestar y la comprensin del vnculo que puede presentarse entre la reasignacin de trabajo y el paso hacia el desempleo abierto.
BIBLIOGRAFA
BARTELSMAN, Eric; HALTINWANGER, John; SCARPETTA, Stefano (2004). Microeconomic evidence of creative destruction in industrial and developing countries. Institute for the Study of Labor IZA, Policy Research Working Paper No. 3464, The World Bank. BONILLA, Ricardo (2007). Crecimiento, empleo, seguridad social y pobreza. En: Bien-estar y macroeconoma 2007. Ms all de la retrica. Centro de Investigaciones para el Desarrollo, Universidad Nacional de Colombia. CABALLERO, Ricardo; HAMMOUR, Mohamad (2000). Creative destruction and development: institutions, crises and restructuring. Massachusetts Institute of Technology, Department of Economics, Working Paper Series August 2000. DAVIS, Steven; HALTINWANGER, John; SCHUH, Scott (1996). Job creation and destruction. Massachusetts Institute of Technology, Cambridge. HALTINWANGER, John; LEHMANN Hartmut; TERRELL, Katherine (2003). Job creation and job destruction in transition countries. En: Economics of transition. Volume 11(2), 2003. PREZ, Francisco (2007). Crecimiento y desempleo en cuatro actos. En: UN Peridico, No. 104 - Septiembre de 2007. REINECKE, Gerhard; FERRADA Christian (2005). Creacin y destruccin de empleo en Chile. Asociacin Chilena de Seguridad, Santiago. ROBERTS, Mark; TYBOUT, James (1996). Industrial Evolution in developing countries. Micro patterns of turnover, productivity and market structure. World Bank, Oxford University Press.
280
WENGER, Jan (2009). Trayectorias Empresariales: Destruccin Creativa, Economas de Escala, Exportaciones y Empleo. Documentos de Economa, Pontificia Universidad Javeriana, Facultad de Ciencias Econmicas y Administrativas. WENGER, Jan (2006). Dinmica y productividad de la industria colombiana: empleo, exportaciones y la pequea empresa. Documentos de Economa, Pontificia Universidad Javeriana, Facultad de Ciencias Econmicas y Administrativas.
ANEXO 1 COLOMBIA. TASAS DE CRECIMIENTO ECONMICO Y CREACIN NETA DE EMPLEO POR RAMAS DE ACTIVIDAD ECONMICA
GRAFICA 1
Tasas PIB y crecimiento totales
Fuente: DANE-Banco de la Repblica. Clculos Propios. GRAFICA 2
Sector agropecuario, silvicultura, caza y pesca
Fuente: DANE-Banco de la Repblica. Clculos Propios.
281
GRAFICA 3
Explotacin de minas y canteras
Industria
Electricidad, gas, agua
282
GRAFICA 6
Construccin
Comercio, reparacin, restaurantes y hoteles
Transporte, almacenamiento y comunicacin
283
GRAFICA 9
Establecimientos financieros, seguros, inmuebles y servicios empresariales
Construccin
Fuente: DANE-Banco de la Repblica. Propios. GRAFICA 11
Relacin entre la tasa de crecimiento del producto del sector industrial y la tasa bruta de creacin y de destruccin de empleo
284
GRAFICA 12
Relacin entre la tasa de crecimiento del producto del sector industrial y la tasa neta de creacin y reasignacin bruta de empleo
Fuente: DANE-Encuesta Anual Manufacturera; DNP; Roberts y Tybout (1996); Wengel (2006,2009). Clculos Propios. GRAFICA 13
Relacin entre la tasa de incremento de la productividad, la tasa de reasignacin bruta de empleo y el exceso de reasignacin bruta de empleo
ANEXO 2 REGRESIONES SIMPLES

1. CORRELACIN PRODUCTIVIDAD TASA BRUTA DE DESTRUCCIN DE EMPLEO
Estadsticas de la regresin Coeficiente de correlacin mltiple Coeficiente de determinacin R^2 R^2 ajustado Error tpico 0,022127869 0,000489643 -0,03652926 6,367290799
(Sigue)
285
(Continuacin)
Estadsticas de la regresin Observaciones Intercepcin Tasa bruta de Destruccin 29 Coeficientes F Valor crtico de F Estadstico t Probabilidad 4,268365872 0,013226826 0,909289876 0,771538864 0,447087945 0,055288265 0,11500794 0,909289876
2. CORRELACIN PRODUCTIVIDAD TASA BRUTA DE CREACIN DE EMPLEO

Estadsticas de la regresinw Coeficiente de correlacin mltiple 0,1142748 Coeficiente de determinacin R^2 0,01305873 R^2 ajustado -0,02349465 Error tpico 6,327129018 Observaciones 29 Coeficientes F Valor crtico de F Estadstico t Probabilidad Intercepcin 6,927226798 0,35725095 0,555017478 1,234204493 0,227761704 Tasa Bruta de Creacin de Empleo -0,289542388 -0,597704735 0,555017478
3. CORRELACIN PRODUCTIVIDAD TASA BRUTA DE REASIGNACIN DE EMPLEO

Estadsticas de la regresin Coeficiente de correlacin mltiple Coeficiente de determinacin R^2 R^2 ajustado Error tpico Observaciones Intercepcin Tasa de Reasignacin Bruta de Empleo 0,095832612 0,00918389 -0,027513003 6,339537354 29 Coeficientes F Valor crtico de F Estadstico t Probabilidad 0,34366443 7,488657749 0,250263411 0,620942897 0,963871477 -0,170206154
-0,500263341 0,620942897
4. CORRELACIN PRODUCTIVIDAD EXCESO DE REASIGNACIN DE EMPLEO

Estadsticas de la regresin Coeficiente de correlacin mltiple Coeficiente de determinacin R^2 R^2 ajustado Error tpico Observaciones Intercepcin Exceso de Reasignacin de Empleo 0,022127869 0,000489643 -0,03652926 6,367290799 29 Coeficientes F Valor crtico de F Estadstico t Probabilidad 4,268365872 0,013226826 0,909289876 -0,027644132 0,771538864 0,447087945 -0,11500794 0,909289876
COLABORADORES
Para os dois nmeros da PPP, em 2010, a editoria da Revista contou com a colaborao de um conjunto importante de pareceristas de diferentes instituies e regies brasileiras. Agradecemos a cada um da listagem a seguir, pois desta colaborao generosa dependem a melhoria contnua da qualidade e a pontualidade da PPP. Adriana Maria Magalhes. de Moura (IPEA) Adriana Moreira Amado (Unb) Adriano Sarquiz Bezerra Menezes (BNB) Alceu Pedrotti (UFS) Alexandre dos Santos Cunha (Ipea) Alexandre Manoel Angelo da Silva(Ipea) lvaro Hidalgo (UFPE) Ana Amlia Camarano (ipea) Anderson Kazuo Nakano (Polis) Andr Gambier Campos (ipea) Anete Brito Leal Ivo (UFBA) Angelo Jos MontAlverne Duarte (ministrio da Fazenda) Antenor Lopes de Jesus Filho (Ipea)) Antonio Carlos Campino (USP) Assuero Ferreira (UFC) Bolvar Pgo Filho (ipea) Bruno de Oliveira Cruz (Ipea) Caio Ccero de Toledo Piza da Costa Mazzutti (University of Sussex-UK) Carlos Alvares da Silva Campos Neto (Ipea) Carlos Eduardo Ferreira Carvalho (puc-sp) Carlos Henrique Ribeiro Carvalho (ipea) Carlos Octavio OCk Reis (Ipea) Carlos Wagner de Albuquerque Oliveira (Ipea) Cesar Costa Alves de (CADE) Csar Nunes de Castro (ipea) Claudio Hamilton matos dos santos (Ipea) Cleandro Henrique Krause (Ipea) Constantino Cronemberger Mendes (Ipea) Cristiane Bendetto (SPU) Danilo Santa Cruz Coelho (Ipea) David Kupfer (UFRJ) Demian Castro (UFPR) Denise Lobato Gentil (ipea) Divonzir Arthur Gusso (Ipea) Edison Benedito da Silva Filho (Ipea)
Elane Ribeiro Peixoto (UnB) Elizabeth Farina (USP) Elson Luciano Silva Pires (UNESP) Eneuton Dornellas Pessoa de Carvalho (Ipea) Ernesto Pereira Galindo (ipea) Fabiano Mezadre Pompermayer (Ipea) Fbio Domingues Waltenberg (UFF) Fabio Monteiro Vaz (ipea) Fernanda Carolinna Vieira da Costa (Cooperativa Gnesis) Fernanda de Negri (ipea) Fernando Gaiger (ipea) Fernando Salgueiro Perobelli (UFJF) Filipe Lage de souza (BNDES/UFF) Francisco de Assis Costa (NAEA-UFPA) Frederico Flsculo Pinheiro Barreto (UnB) Gilberto Bercovici (USP) Glayds Rocha (UFMG) Guilherme Costa Delgado (Ipea) Habib Jorge Fraxe Neto (Senado Federal) Helena Barreto Salva (licoln institute) Hoydo Nunes Lins (UFSC) Huascar Pessali (UFPR) Isabel Mendes de Faria Marques (Ipea) Jair do Amaral Filho (UFC) J Bezerra de Sales (Idesp) Joo Carlos Ramos Magalhaes (ipea) Joo Damsio de Oliveira Filho (UFBA) Joo Paulo Viana (Ipea) Joo Policarpo Rodrigues Lima (UFPE) Joao Rogrio. Sanson (UFSC) Joaquim Bento de Souza Ferreira Filho (USP) Jorge Abraho de Castro (Ipea) Jorge Hargrave Gonalves da Silva (Ipea) Jose Antonio Peres Gediel (UFPR) Jose Eustquio Ribeiro Vieira Filho (Ipea) Jos Juliano de Carvalho (USP) Jos Oswaldo Cndido Junior (ipea/senado federal) Juliana Dalboni Rocha (Ipea) Leila Posenato Garcia (Ipea) Leonardo Mello de Carvalho (ipea) Lencio Jos Bastos Macambira Jnior (IDT)
Liana Maria da Frota Carleial(Ipea) Lgia Melo Casimiro (IRFB) Lucas Ferreira Mation (ipea) Lucia Helena Salgado (Ipea) Lucia Helena Salgado e Silva (Ipea) Luciana Sabia Fonseca Cruz (UnB) Luis Claudio Kubota (ipea) Luiz dias Bahia (Ipea) Luiz Fernando Tironi (ipea) Luiz Ricardo Mattos Teixeira Cavalcante (ipea) Mansueto F. de Almeida Junior (Ipea) Marcelo Abi-Ramia Caetano (ipea) Marcelo Luis Curado (UFPR) Marcelo Piancastelli de Siqueira (Ipea) Marco Aurlio Costa (ipea) Marcos Antonio Macedo (ipea) Marcos Jos Mendes (senado) Maria Augusta Almeida Bursztyn (UnB/CDs) Maria Cleide Carlos Bernal (UFC) Maria Cristina de Melo (ufce) Maria da Conceio Sampaio (UnB) Maria da Piedade Morais (Ipea) Maria Lucia Refinetti (USP) Maria Luiza de Macedo Soares Marques Dias (IPERDES) Martim Oscar Smolka (Lincoln Institute of Land Policy) Miguel Matteo (ipea) Milko Matijascic (ipea) Nathalie Beghin (Oxfam Internacional) Olvio Armando Cordeiro Junior (TCU) Orlando Monteiro da Silva (UFV) Bruno Milanez (UFJF) Raul da Mota Silveira Neto (UFPE) Leonardo Monteiro Monasterio (ipea) Paulo Coelho vila (Minist. cidades) Paulo de Martino Jannuzzi (IBGE) Paulo Ricardo Opuszka(FURG) Paulo Roberto Corbucci (ipea) Paulo Roberto Furtado de Castro (Ipea) Pedro Henrique Melo Albuquerque (Ipea) Pedro Jorge Ramos Vianna (FIEC/FIEL) Rafael Guerreiro Osrio (ipea)
Rafael Henrique Moraes Pereira (ipea) Rejane Maria Vasconcelos Accioly de Carvalho (UFC) Renata Paula Lucas (PMG) Renato Nunes Balbim(Ipea) Ricardo Henrique Kozak (projepro) Roberto Arico Zamboni (Ipea) Roberto Henrique Sieczkowski Gonzalez (ipea) Roberto Passos Nogueira (Ipea) Rodrigo Mendes Pereira (ipea) Rogrio Boueri Miranda (Ipea) Ronaldo Seroa da Motta (ipea) Rute Imanishi Rodrigues (Ipea) Salvador Teixeira Werneck Vianna (Ipea) Srgio Francisco Piola (Ipea) Sergio Ulisses Silva Jatob (Ipea) Sergio Wulff Gobetti (Ipea) Tatiane Almeida de Menezes (Pimes/UFPE) Valria Villa Verde Reveles Pereira (Ipardes) Vanessa Gapriotti Nadalin (Ipea) Vicente Correia Lima Neto (ipea) Waldery Rodrigues Junior (ipea) Walter Belik (IE/unicamp) Wanderley Andrade da Costa Lima (Unip) Werber Sutti (IPHAN)
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira

Superviso
Marco Aurlio Dias Pires Everson da Silva Moura

Reviso
Luciana Dias Jabbour Reginaldo da Silva Domingos Andressa Vieira Bueno (Estagiria) Leonardo Moreira de Souza (Estagirio)
Editorao
Bernar Jos Vieira Claudia Mattosinhos Cordeiro Jeovah Herculano Szervinsk Junior Lus Cludio Cardoso da Silva Renato Rodrigues Bueno
Capa
Joe Rodrigues Daniel Dresch
Livraria
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo 70076-900 Braslia DF Fone: (61) 3315-5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
ISSN 0103 - 4138
9 770103 413007

Revista Planejamento e Políticas Públicas

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Governo Federal

Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco

URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

nmero 35 | jul./dez. 2010

planejamento e polticas pblicas ppp

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

NOTA DOS EDITORES

A LGICA MATERIAL E SIMBLICA NA AGRICULTURA FAMILIAR: IDIOSSINCRASIAS DE ASSENTAMENTOS CEARENSES

LA LGICA MATERIAL Y SIMBLICA EM LA AGRICULTURA FAMILIAR: IDIOSINCRASIA DE ASENTAMIENTOS CEARENSES

planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 35 | jul./dez. 2010

A lgica material e simblica na agricultura familiar: idiossincrasias de assentamentos cearenses

planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 35 | jul./dez. 2010

A lgica material e simblica na agricultura familiar: idiossincrasias de assentamentos cearenses

planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 35 | jul./dez. 2010

Tabela de anotaes da dinmica com dinheiro

A lgica material e simblica na agricultura familiar: idiossincrasias de assentamentos cearenses

Principais problemas vivenciados pelos assentados

planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 35 | jul./dez. 2010

A lgica material e simblica na agricultura familiar: idiossincrasias de assentamentos cearenses

planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 35 | jul./dez. 2010

A lgica material e simblica na agricultura familiar: idiossincrasias de assentamentos cearenses

planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 35 | jul./dez. 2010

A lgica material e simblica na agricultura familiar: idiossincrasias de assentamentos cearenses

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A lgica material e simblica na agricultura familiar: idiossincrasias de assentamentos cearenses

OS MUNICPIOS E A POLTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE

The municipal districts and the National Environmental Policy

* Do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT). Endereo eletrnico: taciana.neto.leme@gmail.com ou taciana.leme@ana.gov.br.

planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 35 | jul./dez. 2010

Los municipios y la Poltica Nacional del Medio Ambiente

MUNICIPALITS ET LA POLITIQUE NATIONALE DE LENVIRONNEMENT

1 MEIO AMBIENTE E POLTICA PBLICA

Os municpios e a poltica nacional do meio ambiente

planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 35 | jul./dez. 2010

Os municpios e a poltica nacional do meio ambiente

planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 35 | jul./dez. 2010

Os municpios e a poltica nacional do meio ambiente

planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 35 | jul./dez. 2010

Fonte: IBGE (2000).

Os municpios e a poltica nacional do meio ambiente

planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 35 | jul./dez. 2010

Comparao entre perguntas da MUNIC (2002 e 2008) Critrios 2002

Os municpios e a poltica nacional do meio ambiente

planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 35 | jul./dez. 2010

Os municpios e a poltica nacional do meio ambiente

Fonte: IBGE (2005 e 2008).

planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 35 | jul./dez. 2010

Os municpios e a poltica nacional do meio ambiente

Fonte: IBGE (2005 e 2008).

planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 35 | jul./dez. 2010

Os municpios e a poltica nacional do meio ambiente

Fonte: IBGE (2005 e 2008).

planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 35 | jul./dez. 2010

Os municpios e a poltica nacional do meio ambiente

Municpios com recursos especficos para meio ambiente (2002 e 2008)

Fonte: IBGE MUNIC (2005 e 2008).

planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 35 | jul./dez. 2010

Os municpios e a poltica nacional do meio ambiente

planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 35 | jul./dez. 2010

Os municpios e a poltica nacional do meio ambiente

planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 35 | jul./dez. 2010

Os municpios e a poltica nacional do meio ambiente

planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 35 | jul./dez. 2010

, e representam, respectivamente, coeficientes de correlao significativos a 1, 5 e 10%.

, e representam, respectivamente, coeficientes de correlao significativos a 1, 5 e 10%.

, e representam, respectivamente, coeficientes de correlao significativos a 1, 5 e 10%.