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INSERO EXTERNA DOS PASES EMERGENTES E ORGANISMOS FINANCEIROS INTERNACIONAIS Luiz Afonso Simoens da Silva 1

algumas delas, abordando cinco tpicos: (1) a intensidade da reabertura dos mercados privados de crdito e investimento; (2) suas conseqncias para os pases emergentes, particularmente em termos de distribuio geogrfica; (3) a reforma empreendida no Fundo Monetrio Internacional (FMI) como resultado desses movimentos; (4) a reao dos principais pases emergentes aos dois pontos anteriores, que envolve contestar a prpria funcionalidade do sistema financeiro internacional; e (5) a reforma dos bancos multilaterais de desenvolvimento, particularmente do Banco Mundial (BIRD) e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). 1 O FINANCIAMENTO EXTERNO DOS PASES EMERGENTES A abertura da conta de capital de muitos pases em desenvolvimento se deu a partir dos anos 1990, por presso do Tesouro americano e do FMI (Blecker, 1999). Foram anos de afirmao de um novo padro de financiamento externo. Dados do Institute of International Finance (IIF), rgo representativo dos banqueiros internacionais mostram que, em 1989, a distribuio dos fluxos de capitais para os pases emergentes privilegiava os recursos oficiais, 56%, contra 44% para os recursos privados.2 (ver Tabela 1).
TABELA 1. Financiamento externo dos mercados emergentes US$ bilhes 1989 Conta corrente Fin. externo lquido Fluxos privados Fluxos oficiais Empr residentes/outros Reservas (+=aumento) Fluxos privados/Fin. ext. lq % Fluxos oficiais/Fin. ext. lq % FONTE: IIF (Apr. 2000 e Mar. 2005). -17,0 48,8 27,5 21,3 -23,9 14,6 56 44 md1990/4 -75,14 164,42 125,6 38,82 -15,12 45,36 76 24 md1995/8 -63,8 281,8 246,3 35,5 -99,7 70,3 87 13 md1999/02 46,2 152,7 148,6 4,1 -107,8 91,1 97 3 md2003/5p 134,2 240,8 273,9 -33,1 -29,5 345,5 114 -14

crescente liberalizao dos fluxos de capitais na rbita internacional apresentou caractersticas muito peculiares, que marcaram fortemente a dcada de 1990 e que continuam a apresentar alteraes significativas nos anos 2000. Este trabalho destaca

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1 Economista pela Faculdade de Economia e Administrao (FEA)/Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Mestre em Finanas pela Escola de Administrao de Empresas (EAESP)/Fundao Getlio Vargas (FGV) e Doutor em Economia pelo Instituto de Economia (IE)/Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). 2 O IIF trabalha com sete pases da sia/Pacfico (China,ndia, Indonsia, Malsia, Filipinas, Coria e Tailndia), nove da Amrica Latina (Argentina, Brasil, Chile, Colmbia, Equador, Mxico, Peru, Uruguai e Venezuela), oito da Europa (Bulgria, Repblica Tcheca, Hungria, Polnia, Romnia, Rssia, Eslovquia e Turquia) e cinco da frica/Oriente Mdio (Arglia, Egito, Marrocos, frica do Sul e Tunsia).

Economia Poltica Internacional: Anlise Estratgica

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Essa estrutura sofreu uma inflexo nos anos 1990. De um lado, porque os pases industrializados se auto-impuseram limites aos gastos oramentrios (a fadiga dos doadores); de outro, pela reabertura dos mercados privados, no rastro da liberalizao dos sistemas financeiros e da crescente abertura da conta de capital. Na mdia 1990/1996, 76% dos fluxos foram privados, contra no mais que 24% oficiais. O pice desse movimento ocorreu em 1996, quando 88% dos fluxos eram privados e 12% pblicos. As sucessivas crises financeiras nos pases emergentes provocaram forte retrao nesses fluxos, que caram US$ 216,5 bilhes na comparao dos anos 1996 e 2002. Na diferena entre as mdias 1995/1998 e 1999/2002, houve perda anual de US$ 129 bilhes. A partir de 2003, tem havido forte retomado no financiamento externo dos emergentes, que devem recuperar US$ 88 bilhes anuais at 2005.3 Duas caractersticas marcaram esse perodo. Em primeiro lugar, radicalizou-se o carter liberalizante do financiamento externo dos mercados emergentes, apesar das inmeras crises financeiras. Dada a pequena relevncia dos fluxos oficiais frente aos fluxos privados, eles foram incapazes de contrarrestar os movimentos de sada de capital dos mercados emergentes nos momentos de turbulncia. Isto , a curva do financiamento externo lquido total foi determinada pela forma da curva dos recursos privados lquidos. Em segundo lugar, a ampla liquidez no mercado internacional privado permitiu aos emergentes, at 1998, simultaneamente manter dficits em conta corrente e ampliar suas reservas internacionais. Depois de 1999, a falta de recursos externos obrigou-os a fortes ajustes na conta corrente do balano de pagamentos, passando a contar com despoupana externa. Esse ponto ser retomado na seo 4. 2 O DINAMISMO DA SIA E DA EUROPA E A CRESCENTE IRRELEVNCIA DA AMRICA LATINA A magnitude e natureza dos fluxos privados de capitais trouxe, simultaneamente, a possibilidade de potenciar o desenvolvimento econmico de algumas regies do mundo em desenvolvimento e a exposio a crises de carter financeiro. Os tpicos perodos de expanso e contrao dos fluxos externos privados geraram um grande impacto nos mercados emergentes na virada para a segunda metade dos anos 1990. A queda foi especialmente significativa nos mercados de emprstimos bancrios e de capitais, mas no no de investimentos, em funo dos vrios movimentos de privatizao da sua infra-estrutura (ver Tabela 2). Entre 2003/2005 ocorreria a recuperao do vigor inicial. A mdia dos fluxos totais lquidos para emergentes deve alcanar US$ 274 bilhes contra US$ 246 bilhes no pico anterior, entre 1995/1998. No entanto a distribuio geogrfica desses recursos no a mesma. A sia/Pacfico continua na dianteira seguida por uma Europa emergente formada pela Rssia e pela Turquia, este ltimo

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3 Dados do FMI, que englobam a totalidade dos pases em desenvolvimento apontam para 80% de fluxos oficiais e 20% de fluxos privados, na mdia 1985/9. Entre 1999/2002, foram 105% privados e menos 5% oficiais, devido ao incio de pagamento dos recursos avanados durante a sucesso de crises.

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candidato a entrar na Unio Europia, e pela Repblica Tcheca, Hungria e Polnia, recm incorporadas quela Unio. A Amrica Latina, por seu turno, mostra estar perdendo o passo desde 1995/1998, refletindo no s seu ajuste macroeconmico de maiores supervits em conta corrente, como tambm o maior risco associado perda de dinamismo de algumas de suas principais economias, como Brasil, Argentina e Venezuela. Dupas (2005, p. 59-68) dir da evidncia de impasse a que chegou a Amrica Latina, que viu crescer o desemprego, o crescimento, a dvida externa, a pobreza e a indigncia, apesar do mpeto com que respondeu ao discurso hegemnico da integrao aos mercados globais que vigorou a partir da segunda metade dos anos 1980. Para ele, no exagero afirmar, pois, que a dcada de 1990 e o incio dos anos 2000 foram mais um perodo perdido na economia latino-americana.
TABELA 2. Fluxos lquidos de capital para pases emergentes IDE, investimento de portflio, emprstimos bancrios e no bancrios US$ bilhes Investimento+Emprstimos sia/Pacfico Europa Emergente Amrica Latina frica/Oriente Mdio Total Investimento de capital, lquido sia/Pacfico Europa Emergente Amrica Latina frica/Oriente Mdio Total Emprstimos bancrios lquidos sia/Pacfico Europa Emergente Amrica Latina frica/Oriente Mdio Total Emprstimos no bancrios lquidos sia/Pacfico Europa Emergente Amrica Latina frica/Oriente Mdio 1989 17,8 4,3 0,5 4,9 27,5 1989 10,7 1,1 7,3 0,2 19,3 1989 5,3 1,8 -8,2 2,8 1,7 1989 1,8 1,4 1,4 1,9 md1990/4 59,3 9,0 53,3 4,1 125,8 md1990/4 29,0 4,6 21,7 -1,4 53,9 md1990/4 21,2 -3,0 12,8 2,0 33,0 md1990/4 9,1 7,4 18,8 3,6 md1995/8 md1999/02 md2003/5p 98,5 52,8 89,3 5,7 246,3 60,8 14,9 48,4 1,3 125,3 18,6 16,8 16,6 1,1 53,0 19,2 21,1 24,3 3,3 55,6 33,0 53,3 6,6 148,4 69,0 17,4 54,2 6,2 146,7 -17,8 5,0 -7,1 -0,5 -20,4 4,5 10,6 6,2 0,9 135,7 97,4 32,2 8,6 273,9 101,6 22,7 30,6 7,2 162,2 20,9 32,7 -9,6 -0,2 43,7 13,2 42,0 11,2 1,6 68,0

md1995/8 md1999/02 md2003/5p

md1995/8 md1999/02 md2003/5p

md1995/8 md1999/02 md2003/5p

Total 6,5 38,9 67,9 22,1 FONTE: Capital Flows to Emerging Market Economies, IIF (diversos nmeros).

3 A MACROECONOMIA DA GLOBALIZAO E SUA CRTICA Como o FMI reagiu s crises iniciadas nos pases emergentes em 1995, que mudaram a orientao das polticas macroeconmicas? Eichengreen (1999, p. 20) lembrou que enquanto os sistemas financeiros domsticos e internacionais foram segmentados por controles de capital, os dficits de balano de pagamentos
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tinham a ver, basicamente, com desequilbrios da conta corrente. A restaurao do equilbrio passava, conseqentemente, por polticas monetria e fiscal restritivas. Na atualidade, quando os capitais apresentam-se to internacionalmente mveis, a estabilizao do balano de pagamentos envolve, fundamentalmente, a estabilizao da conta de capital. Isso requer restaurar a confiana do investidor. E restaurar a confiana do investidor significa restaurar a confiana na estabilidade do sistema financeiro domstico. Sob a presso de seu maior orientador de polticas, os Estados Unidos, mas tendo que considerar a viso de sua prpria corporao, que tambm refletia as idias dos demais pases do G-7, o FMI conseguiu coordenar pacotes profundos de ajuda financeira, ainda que s custas de uma reforma interna que o enfraqueceu de forma significativa. Constitudo em 1944 na Conferncia de Bretton Woods, o FMI j nasceu sob o signo de uma controvrsia. A contradio entre um FMI com maior poder de interveno, dotado de uma capacidade automtica de converter reservas em liquidez, e um FMI com atuao restrita, voltado somente a emprstimos de curto prazo para pases que estivessem enfrentando problemas de financiamento, volta e meia retorna cena (Campos, 1994, p. 65). Foi assim em tentativas de reestruturao passadas e, tambm, nos anos 1990, quando um Congresso Americano de maioria republicana encomendou o Relatrio Meltzer, com a finalidade de reavaliar o papel das instituies financeiras multilaterais. A resposta dos pases do G-7 instabilidade sistmica foi a de propor uma reforma do FMI compatvel com sua viso ortodoxa: financiamento seletivo, acesso mais rpido aos recursos dos organismos, mas com custos crescentes e prazos menores para financiamentos no-concessionais. O FMI deveria conceder apenas emprstimos de curto prazo (seis meses) a pases solventes que estivessem enfrentando dificuldades de financiamento; e divulgar de forma rpida dados de curto e mdio prazo dos pases membros, para facilitar o diagnstico de determinada nao em dificuldade. O Banco Mundial, por outro lado, deveria reduzir sua atuao, sem exercer as funes de banco. A reforma das instituies internacionais imps a discusso acerca de um emprestador de ltima instncia que fizesse as vezes de um banco central mundial. As propostas do FMI tambm tentaram envolver o setor privado na preveno e soluo das crises financeiras, tema que dividiu o prprio G-7. Avanos nessa rea, porm, ficaram submetidos tenso crescente entre a esfera pblica que queria sair de cena e a banca privada, responsvel maior pelos fluxos financeiros para os emergentes, que argumentava que qualquer forma compulsria de atrao do setor privado poderia desestabilizar o sistema ainda mais, provocando maiores fugas de capital. Uma das tentativas para desatar o n do envolvimento do setor privado foi a de obrigar os investidores em bnus a se tornarem parte responsvel pelas crises, o que feria uma das regras de ouro do funcionamento dos mercados: a condio de sada dos capitais tem de estar definida quando de sua entrada. A adio nos emprstimos privados de clusulas contratuais que previssem a possibilidade de alterao das condies de sada acabaria por abortar a prpria concretizao da operao, a menos que por um custo muito mais alto. Houve muita resistncia a que esse tipo de proposta fosse

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compulsrio, inclusive por parte do Brasil. Em termos voluntrios, porm, tem havido crescentes emisses internacionais de bnus soberanos com clusulas de ao coletiva (CAC). Outro ponto de resistncia envolvia a discusso acerca de quem seria o emprestador de ltima instncia; o FMI ou o Banco de Compensaes Internacionais (BIS), uma vez que eles estariam entre as nicas instituies supranacionais com capacidade de coordenao de naes soberanas, em momentos em que grandes somas de recursos precisam ser mobilizadas em curtos espaos de tempo. Catherine Mann (1998) posicionou-se contrariamente questo. Para ela, os bancos centrais, emprestadores nacionais de ltima instncia, contariam com instrumentos para intervir nos mercados e para prevenir contgios o seguro de depsitos e a capitalizao exigida do sistema bancrio, por exemplo e com estruturas de apoio, que lhes permitiriam supervisionar e regular o mercado. Como o FMI no conta nem com estruturas de apoio, nem com instrumentos adequados, sua interveno s faria aprofundar o risco moral. Robert Barro (1998) e Charles Calomiris (1998) foram na mesma direo. O socorro financeiro do FMI incentivaria polticas macroeconmicas inconsistentes e prticas bancrias arriscadas. O conhecimento prvio de ajuda para crises levaria os bancos a emprestar a taxas de juros descoladas dos riscos fundamentais. O resultado que a prpria existncia de uma instituio de socorro estaria na raiz da perpetuao das crises. Contrariamente a esse fundamentalismo econmico, havia vises mais pragmticas. Martin Wolf (1998) parece ter refletido o pensamento da tecnocracia do FMI: um mundo de fluxos livres de capitais, associado a grande variabilidade das taxas de cmbio e prevalncia de uma psicologia de manada seriam uma mistura suficientemente explosiva para ser deixada a critrio dos mercados. Um financiador ltimo seria indispensvel, embora ele no pudesse ser identificado com o desenho atual do FMI. Suas limitaes no lhe permitiriam atender a toda a demanda por recursos financeiros. No geral, uma liberao pequena e parcelada de recursos no faria mais do que contribuir para o pnico, uma vez que incentivaria os credores a correr atrs de seu dinheiro antes que ele acabasse. Outros autores deram mais destaque regulao que existncia de um fundo financeiro. A idia era que sem estruturas reguladoras as autoridades econmicas perderiam o controle dos aspectos financeiros da economia, enfraquecendo as polticas monetria e financeira. Eles propuseram o estabelecimento de uma Autoridade Financeira Mundial, cujo lugar natural seria no BIS, devido ao papel que este j vinha exercendo na superviso e regulao financeira. Apesar de serem chamados de utpicos, a verdade que, em agosto de 1998, o G-7 estabeleceu o Financial Stability Forum, uma nascente instituio reguladora internacional (Eatwell; Taylor, 2000, p. IX). Vito Tanzi, diretor do FMI por essa poca, lanou a idia de uma Organizao Tributria Mundial, com poder para arrecadar um imposto mundial sobre as transaes financeiras internacionais. A proposta previa a criao do organismo num prazo de dez anos e se justificaria porque, medida que avana a liberalizao do comrcio e os fluxos de capital se tornam mais rpidos, aumentariam as vantagens dos pases que reduzem ou exportam parte de sua carga tributria.

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A questo no nova; num documento de trabalho do FMI, Spahn (1995) lembrava que a idia de conter a especulao em mercados financeiros atravs de um imposto sobre transaes j estava em Keynes. Em 1972, Tobin a retomou e transplantou para os mercados externos, sugerindo que a volatilidade das taxas de cmbio deveria ser controlada mediante um imposto sobre transaes financeiras internacionais. Como o imposto incidiria em todas as operaes de converso de moedas, ele acabaria sendo mais pesado sobre as transaes de curto prazo, relativamente aos fluxos de capital de longo prazo. A relao inversa entre custo e maturidade induziria os negociadores a fixar sua ateno no investimento de longo prazo. No balano de vantagens (o imposto estaria orientado para as transaes financeiras de curto prazo e poderia ser cobrado pelas prprias autoridades nacionais) e desvantagens (no seria possvel distinguir entre operaes normais e especulativas; e o imposto acabaria provocando problemas de liquidez internacional, particularmente se operaes com derivativos tambm fossem taxadas), predominou a viso de que estas o inviabilizariam. Joseph Stiglitz (1998) ex-vice-presidente do Banco Mundial e Prmio Nobel de economia entrou no debate fazendo consideraes fundamentais a respeito da dinmica das flutuaes e crises. Primeiro, seria preciso reconhecer que os pases em desenvolvimento tm menor capacidade para regulao financeira e, portanto, maior vulnerabilidade a choques. Segundo, o aumento dos fluxos privados de capital relativamente aos pblicos traria conseqncias negativas para o nvel da informao disponvel no mercado, porque mais difcil obt-las do setor privado do que das finanas pblicas. Isso se torna mais evidente com o uso crescente das operaes com derivativos. Ou seja, as atividades do FMI de monitoramento e superviso tenderiam a se enfraquecer num mundo onde predominam fluxos privados de capitais. Terceiro, uma vez que os governos so obrigados a se engajar ex-post em pacotes de socorro, seria necessrio aceitar sua interveno ex-ante, particularmente na regulao prudencial (risco sistmico). Nesse sentido, haveria muitas formas em uso para inibio dos fluxos de entrada de capitais que deveriam ser apoiadas. O Chile, por exemplo, imps um depsito compulsrio em todos os influxos de curto prazo, que equivale a um imposto sobre emprstimos de curto prazo. Outra medida poderia ser a limitao de dedutibilidade de impostos em juros denominados ou vinculados a moedas estrangeiras. Toda essa discusso rendeu pouco. Embora apresentasse um discurso a favor do multilateralismo, a poltica americana de Clinton j antecipava as questes centrais da nova arquitetura pretendida para o sistema financeiro internacional. As presses liberalizantes, explicitadas pelo ento secretrio do Tesouro Lawrence Summers (1998/1999), j apontavam para maior especializao entre FMI e Banco Mundial e para diminuio significativa dos instrumentos de interveno multilateral. Seu diagnstico se baseava no conceito de risco moral, com as crises peridicas dos ltimos vinte anos do sculo XX sendo apreendidas como resultado do excesso de emprstimos a governos levianos e no de carncia de capital privado. De forma bastante direta, o Secretrio mostrou-se favorvel idia de maior especializao entre as gmeas de Bretton Woods, mas contrrio a qualquer medida que implicasse perda de controle das instituies, que funcionariam como canais de transmisso dos interesses dos Estados Unidos.
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A viso difere dos anos Bush apenas na forma, no na essncia. Enquanto Clinton preferiu dominar os foros multilaterais, Bush preferiu aprofundar o unilateralismo de sua poltica externa. O enfraquecimento do multilateralismo percebido nos pronunciamentos de Rodrigo de Rato, DiretorGerente do FMI desde 2004, que continua a pedir superviso mais efetiva, liberalizao da conta de capital, foco nos pases de baixa renda e maior colaborao com o BIRD, para melhor atingir os objetivos das Naes Unidas de desenvolvimento do milnio. Para os mercados emergentes, nada de novo nas questes de preveno e resoluo das crises, bem como na demanda no atendida por seguros contra fluxos de capital de grande porte e alta instabilidade (Rato, 15 e 19 set. 2005). Parecem certos, portanto, Tavares e Fiori (2000, p. 212-213), que sustentam a tese de que a retomada da hegemonia americana e a financeirizao capitalista so duas faces de um mesmo processo:
A partir dos anos 1980, o dlar deixa de ser um padro de valor no sentido tradicional dos regimes monetrios internacionais anteriores (padro ouro-libra e padro ouro-dlar), mas cumpre, sobretudo, o papel mais importante de moeda financeira em um sistema desregulado onde no existem paridades cambiais fixas e onde o valor do dlar fixado pela taxa de juros americana, que funciona como referncia bsica do sistema financeiro internacional em funo da capacidade dos EUA em manterem sua dvida pblica como o ttulo de segurana mxima do sistema.

Uma nova ordem monetria mundial teria, inclusive, sido imposta pelos Estados Unidos. Isso no passa, evidentemente, por qualquer forma de reengenharia financeira de interesse para os pases perifricos, j que so eles que fazem o papel de emprestadores de ltima instncia do sistema. Nesse sentido, parece melhor considerar a discusso da nova arquitetura financeira como uma questo menor, subordinada, uma vez que o debate acerca da macroeconomia da globalizao deslocou-se para o fim das soberanias nacionais. Que papel restaria para as periferias, uma vez que o desenvolvimento de uma estratgia nacional somente ocorrem em momentos de grande comoo, que levam a uma unio dos interesses das burguesias e dos Estados com os respectivos povos? E que papel resta ao enfraquecido FMI, que no conseguiu tornar-se um emprestador de ltima instncia e cuja superviso dos sistemas financeiros internacionalizados perdeu substncia num mundo dominado por capitais privados? 4 A PERDA RELATIVA DE FUNCIONALIDADE DOS MERCADOS FINANCEIROS NOS ANOS 2000 Como reagiram os principais pases emergentes volatilidade dos fluxos financeiros, sabendo que o FMI poderia no estar aparelhado para auxili-los em caso de emergncia? Os anos 1990 lhes ensinaram a manter saldos positivos na conta corrente (do dficit de US$ 17 bilhes em 1989, para o supervit de US$ 134 bilhes, na mdia 2003/2005) e elevadas reservas internacionais (dos US$ 15 bilhes de 1989, para US$ 345 bilhes na mdia 2003/2005), como forma de proteo aos ataques especulativos. (ver Grfico 1). Como resultado, a liquidez internacional tornou-se redundante e os mercados emergentes tornaram-se credores lquidos nos mercados financeiros e de capitais, contribuindo para o equilbrio das contas externas americanas. Isso, alis, aponta para uma possvel crise de natureza mais uma vez diferente das que marcaram a dcada de 1990.

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GRFICO 1. Financiamento externo dos pases em desenvolvimento US$ milhes


600 500 400 300 200 100 0 -100 -200 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005p

Fluxos totais, lq

mudana nas reservas internacionais

saldo em conta corrente

FONTE: WEO/FMI (Diversos nmeros).

Essa constatao fica ainda mais evidente, com os dados do FMI, que engloba no os mercados emergentes, mas a totalidade dos pases em desenvolvimento. O perodo 1999/2002 mostra um saldo anual mdio de US$ 99,4 bilhes em conta corrente e uma variao de reservas da ordem de US$ 131,2 bilhes, para um fluxo de capital privado de US$ 71,7 bilhes e uma sada lquida de US$ 3,6 bilhes de pagamentos de emprstimos oficiais. Para o perodo 2003/2006, espera-se um enorme aprofundamento dessa tendncia, com os pases em desenvolvimento acumulando um saldo em conta corrente anual mdia de US$ 327,8 bilhes e uma variao positiva anual mdia de reservas de US$ 481,8 bilhes, contra fluxos privados de US$ 178,8 bilhes e fluxos oficiais negativos em US$ 59,1 bilhes anuais mdios. Como conseqncia, dados do FMI/BIRD mostram que, no perodo 1999/2004, os pases desenvolvidos acumularam 47% das reservas internacionais, contra 53% dos pases em desenvolvimento. O descolamento entre polticas nacionais e fluxos internacionais de capitais pode ser aferido com base em dois indicadores simples: (I) a razo do Saldo em Conta Corrente/ Fluxos Totais de Capitais. Entre 1985/1989, o indicador foi de -66%; entre 1990/1994, de -64%; e, entre 1995/1998, de -38%, indicando a decrescente importncia da liquidez internacional para o ajuste em conta corrente dos pases em desenvolvimento. Por outro lado, entre 1999/2002, o indicador subiu para 146% e, entre 2003/2006, deve alcanar 274%. E (II) a razo da Mudana nas Reservas Internacionais/Fluxos Totais de Capitais seguiu caminho paralelo. Nos trs perodos at 1998, ela foi de 29%, 4% e 44%. A partir da, subiu para 193%, entre 1999/2002, e espera-se 403%, para a mdia 2003/2006. Esses indicadores mostram que a dinmica dos pases em desenvolvimento passou a ser dada por suas prprias polticas comerciais e no pela contribuio de capitais externos. Essa constatao s tem validade no plano global, claro, uma vez que h grande disparidade entre as diversas regies do mundo, sinalizando para graus diferenciados de proteo a crises de liquidez internacional. Dados do Banco Mundial mostram uma sia distribuda em trs sub-regies: do Leste e Pacfico, onde est a China, com 49% do total de reservas internacionais dos pases em desenvolvimento; do Sul, onde est a ndia, com 9%; e Central, englobada com a Europa Emergente,

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onde est a Rssia, com 19%. Pode-se, ento, afirmar que a sia e a Europa somam 77% das reservas internacionais estimadas dos pases em desenvolvimento, no ano de 2004. Amrica Latina e Caribe respondem por 13% e frica e Oriente Mdio por 10%. A posio dos BRICs (Brasil, Rssia, ndia e China) outro dado interessante, uma vez que eles vm ampliando sua participao no total das reservas dos pases em desenvolvimento: de 37% em 1996, para 57% em 2004. Estima-se que alcanar R$ 1,5 trilho em 2006, representando 60% do total dos pases em desenvolvimento. clara a posio de supremacia da China, que acumular R$ 1 trilho em reservas internacionais, com Rssia (US$ 248 bilhes) e ndia (US$ 164 bilhes) em plano bem inferior e o Brasil (US$ 62 bilhes) muito atrs. Por esse prisma, o Brasil no deveria fazer parte desse grupo.4 Nos pases da sia, fica evidente esse padro de ajustamento, que lhes permitiu aumentar o grau de autonomia com relao aos mercados financeiros internacionalizados nos anos 2000. nesse sentido que se pode falar em perda de funcionalidade desses mercados. O mesmo ainda no acontece na Europa Emergente, parte da qual entrou na Unio Europia e parte busca faz-lo. Nela, tem havido um rpido aumento de recursos externos, particularmente emprstimos bancrios, que tm dado suporte ao processo de integrao continental. Na Amrica Latina, a falta de qualquer definio de projetos nacionais viveis tem como contrapartida uma diminuio da sua participao relativa nos fluxos internacionais de capitais, refletindo a perda de substncia da regio.5 O que interessa, no caso, que os grandes desequilbrios nas contas correntes mundiais obrigaram o FMI a rever suas polticas e buscar um papel mais ativo na coordenao desses desequilbrios. A importncia que a sia vem assumindo na economia mundial est na raiz da proposta de Rodrigo Rato (setembro de 2005) de promover um reajuste na representatividade dos pases no FMI: aumento das cotas de uns e diminuio das de outros, com conseqente acesso ampliado a crditos da instituio e maior poder de deciso em suas polticas. O assunto encontra grande oposio dos Estados Unidos. 5 O FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO E A QUESTO SOCIAL A reforma dos bancos multilaterais de desenvolvimento aponta para o que parece ser uma total perda de sua funcionalidade para os pases mdios. Criados para reaparelhar uma Europa destruda na Segunda Guerra Mundial e para financiar o desenvolvimento econmico dos pases em desenvolvimento, eles esto em crise. Envoltos em estagnao de recursos, vm buscando redefinir suas prioridades e atrair os pases emergentes e doadores bilaterais a maiores responsabilidades no mbito multilateral.

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4 H quem no veja qualquer sentido nessa classificao de BRIC. Tem havido aproximaes entre Rssia e China, que envolvem posies estratgicas de fronteira e populao. A ndia tambm tem se aproximado de Rssia e China, ainda que seja difcil imaginar um bloco entre economias to diferenciadas. O Brasil, afora ser grande tambm, no tem qualquer posio estratgica comum com os demais. 5 Na Amrica Latina e Caribe, 74% do investimento estrangeiro direto (IDE) ainda vem de economias avanadas; na sia, 53% vem de outros pases emergentes, principalmente a China, segundo dados da Unctad. O fenmeno dos fluxos de investimentos Sul-Sul deve ser acompanhado de perto, porque j ganhou importncia relativa.

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No documento Coalizes para a Mudana, Wolfensohn (1999) resumiu as prioridades: a reduo da pobreza deveria levar o BIRD a se concentrar na boa administrao pblica, nas instituies e no fortalecimento da capacidade; a intensificar a ao contra o HIV/AIDS; a liberalizar o comrcio, para alcanar maior desenvolvimento; e iniciativa HIPC (highly indebdet poor countries). Em suma, para reduzir a pobreza, no mais que modernizao do Estado, liberalizao e perdo de dvida. Nada ou pouco para projetos pblicos de infra-estrutura.6 Curiosamente, a nfase nos temas aumenta na mesma proporo em que se torna clara a assimetria entre ricos e pobres nos benefcios da globalizao. A pouca efetividade dos programas postos em prtica, em termos de capacidade de alavancar o desenvolvimento econmico dos mais pobres entre os pobres acaba por provocar ressonncia no tipo de discurso dos diretores do BIRD: no encontro anual das instituies de Bretton Woods, em 2005, a nfase de Wolfowitz foi pregar intenso combate corrupo. O impacto dessa orientao pode ser visto em trs pontos, na seqncia. O primeiro ponto so as mudanas nas carteiras de emprstimos do grupo Banco Mundial e, tambm, do BID, cuja autonomia para desenhar as prioridades da Amrica Latina h muito se perdeu.
TABELA 3. BIRD/AID Emprstimos aprovados por setores US$ milhes md.1990/1996 Brasil Social Infra-estrutura Produtivo Outros Total 445 238 186 50 919 Mundo 6.006 6.275 4.334 5.321 21.935 Br/Mdo% 7 4 4 1 4 Brasil 1.760 0 0 12 1.772 2005 Mundo 10.034 3.244 3.456 5.160 21.894 Br/Mdo% 18 0 0 0 8 Variao % Brasil 296 -100 -100 -76 93 Mundo 67 -48 -20 -3 0

/ inclui admin. Pblica (mdia 1990/96) e governance (2005), setor financ., pol. econmica, reduo da pobreza e desenv.s. privado. FONTES: Banco Central, Boletim Deori, dez. 1996, SAIN/Min. Fazenda e BIRD.

Uma comparao entre a mdia aritmtica anual dos emprstimos ordinrios aprovados pelo Banco Mundial e os emprstimos concessionais aprovados pela Agncia Internacional de Desenvolvimento (AID) mostra alguns pontos interessantes: O volume total de recursos est estagnado h, pelo menos, 16 anos; a resposta a isso foi uma grande focalizao, com quedas de 48% no financiamento infra-estrutura e de 20% no setor produtivo, com aumento correspondente de 67% no setor social (ver Tabela 3); Os setores que mais sofreram foram energia, agricultura e desenvolvimento rural; os mais beneficiados foram meio ambiente, desenvolvimento urbano, assistncia social, sade e nutrio; O Brasil aumentou 93% os emprstimos aprovados em 2005, em relao mdia 1990/1996, radicalizando a insero social (meio ambiente, assistncia social, sade e desenvolvimento urbano) e nada aprovando em infra-estrutura e setor produtivo.

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6 Em setembro de 2005, o BIRD publicou um documento em que defende a volta do financiamento da infra-estrutura. Segundo ele, a Amrica Latina e Caribe precisariam investir de 4% a 6% do PIB em infra-estrutura, nos prximos vinte anos, para manter o mesmo passo da China e alcanar a Coria (Folha de So Paulo, 01 set. 2005, p.B-11).

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No BID, o financiamento do investimento produtivo, abrigado no grupo denominado competitividade (energia, transporte e comunicao, agricultura e pesca, indstria, minerao e turismo, crdito multisetorial e pr-investimentos, e outros), caiu do patamar histrico de 50% para o de 35% em 2004. Inversamente, os recursos voltados reforma do setor social subiram de 33% para 50%, com nfase no investimento social. O montante destinado reforma e modernizao do Estado sofreu pequena perda, embora tenha aumentado a participao da reforma do setor pblico. O segundo ponto de relevncia a crescente queda nos fluxos oficiais de capitais para desenvolvimento e sua substituio por doaes bilaterais. Segundo o Global Development Finance de 2005, os fluxos oficiais para financiamento do desenvolvimento mostraram uma dramtica mudana de emprstimos para doaes entre 2002 e 2005. A ajuda bilateral aumentou cumulativamente em US$ 20 bilhes neste perodo, enquanto os emprstimos lquidos oficiais caram US$ 52 bilhes, implicando um declnio nos fluxos oficiais lquidos, emprstimos e doaes, da ordem de US$ 32 bilhes. O terceiro ponto o crescente envolvimento dos pases mdios no fornecimento de recursos aos pases mais pobres. A Tabela 1 e o Grfico 2 restringem a anlise ao Grupo Banco Mundial. No intervalo de dez anos, percebe-se uma pequena queda na subscrio de capital do G-7 no BIRD onde s o Japo aumentou sua participao e um aumento compensatrio nos demais pases participantes. As mudanas na Agncia Internacional de Desenvolvimento (AID) foram maiores: a contribuio dos pases do G-7 caiu de 80% para 60% praticamente explicada pelas quedas nos Estados Unidos e Japo o que implicou um aumento correspondente na participao dos pases de renda mdia. O Brasil, por exemplo, para aumentar sua participao no BIRD, e com isso ganhar uma cadeira permanente na sua diretoria, obrigou-se a aumentar fortemente suas contribuies AID.
TABELA 4. Principais organismos Subscries e contribuies Participao percentual por pas BIRD 1995 Argentina Brasil China ndia Mxico Rssia G-7 Alemanha Canad EUA Frana Itlia Japo Reino Unido Outros 1,2 1,7 3,1 3,1 1,3 3,1 44,5 5,0 3,1 17,5 4,7 3,1 6,4 4,7 42,0 jun. 05 1,1 2,1 2,8 2,8 1,2 2,8 42,9 4,5 2,8 16,4 4,3 2,8 7,9 4,3 44,5 1995 0,1 0,1 0,0 0,1 0,1 0,2 80,4 11,5 4,1 23,5 6,9 3,1 24,2 7,1 19,0 AID 2004
(1)

GRFICO 2. Subscries e Contribuies (%)


90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1995 BIRD jun.05 1995 AID 2004 G-7 Outros

0,00 0,61 0,00 0,00 0,05 0,14 59,55 7,96 3,75 12,95 7,20 3,80 11,75 12,14 39,65

Resumindo, medida que foram crescendo os capitais privados para os pases emergentes, foram escasseando as fontes oficiais para o desenvolvimento. A estratgia do G-7 foi direcionar os parcos recursos dos organismos multilaterais para a rea social dos pases mais pobres, ao mesmo tempo em que pressionou os pases mdios a ocupar espaos maiores na subscrio de capital e

(1) Contribuies 14a. Recomposio de Recursos. FONTE: Banco Central, Boletim Deori, abr. 1996, Min. Fazenda e Relatrio Anual do BID.

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nas contribuies AID. Mesmo contando com a crescente doao bilateral de governos a pases pobres, o quadro do financiamento ao desenvolvimento se agrava sistematicamente e aprofundam-se as condicionalidades macroeconmicas. Uma primeira constatao desse quadro que o mundo desenvolvido v pases de renda mdia como capazes de resolver seus prprios problemas. Por isso, no realista esperar acesso a recursos externos oficiais e sim que os pases industrializados nos pressionem cada vez mais a assumir papis pr-ativos no fortalecimento da ordem financeira mundial e no apoio aos pases pobres. Uma segunda constatao a importncia de os pases emergentes analisarem a dimenso dos programas sociais que esto sendo propostos pelos organismos multilaterais, para verificar se eles so realmente substantivos. Isso vale para os emergentes, em geral, e para o Brasil, em particular, quando se trata de encontrar meios financeiros para diminuir os desequilbrios sociais. Em outras palavras, no seria melhor se esses pases tratassem a sua prpria pobreza como uma questo nacional? Veja-se o caso do Brasil, por exemplo: a carteira global de emprstimos do BIRD no foi alm de US$ 22 bilhes anuais (US$ 1,7 bilho para o Brasil) em 2005, e a carteira global do BID atingiu a US$ 6 bilhes em 2004 (US$ 2,6 bilhes para o Brasil, com desembolsos de US$ 552 milhes). O BNDES, por si s, aprovou emprstimos de US$ 15 bilhes em 2004, o que representou 8,5 vezes mais que a aprovao de emprstimos ao pas no BIRD e 5,8 vezes o BID. Essa mais uma evidncia da pouca relevncia dos organismos financeiros internacionais para o Brasil. CONCLUSO possvel afirmar que a volatilidade nos pases emergentes, derivada da reabertura dos mercados financeiros, foi resolvida mediante o acesso a recursos emergenciais de organismos financeiros internacionais, em condies mais pesadas que as obtidas historicamente. Em parte por isso, em parte pelo simplismo do pensamento nico, os anos noventa ficaram conhecidos como a Dcada das Finalizaes: fim do Estado, fim da Histria; um ps-tudo, enfim. Para os anos 2000, na falta de ampliao do escopo daqueles organismos, o que fica a perspectiva de aumentar os supervits em conta corrente e as reservas internacionais, como forma de blindagem das economias contra instabilidades sistmicas. A ressaca da globalizao e do Consenso de Washington levou a um salve-se quem puder, que abriu espao a uma era de Reinveno do Estado. Olhando pelo retrovisor, parece lcito afirmar que os pases emergentes melhor situados so aqueles que entenderam a liberalizao financeira como um instrumento para potenciar projetos de desenvolvimento econmico. Esse o caso claro de inmeros pases asiticos e, aparentemente, de alguns pases da Europa Emergente. Naqueles casos, porque a insero financeira era uma conseqncia natural de sua tradicional insero comercial; nesses, porque o bloco europeu tem a firme disposio de buscar uma certa equalizao econmica entre seus membros.

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Quando se pensa nos grandes emergentes asiticos, com sua longa srie de anos de crescimento acelerado, apenas quebrada pela crise de 1998, talvez seja melhor falar em inverso de funcionalidade que em perda de funcionalidade dos sistemas financeiros internacionalizados. Afinal, eles estariam na ponta credora, reciclando seus crditos e investimentos para a prpria regio e para o financiamento do dficit americano, ameaando transbord-los para o resto do mundo em desenvolvimento. Por isso, o FMI pretende redistribuir suas cotas, de modo a fortalecer o peso dos pases com slidas e crescentes reservas internacionais e permitir-lhe maior autoridade na coordenao dos graves desequilbrios em conta corrente. Os pases que, ao contrrio, usaram a insero externa como um substituto para projetos autnomos de desenvolvimento econmico no podem descartar a possibilidade do advento de novas crises da mesma natureza das j vivenciadas nos anos noventa. Concludos os processos de privatizao de suas infra-estruturas, sua capacidade de atrao de recursos circunscreve-se basicamente a capitais especulativos. No houve potenciao do crescimento e, conseqentemente, poucas so as oportunidades de rentabilidade. Vo ficando pelo caminho. Parece ser o caso de vrios pases da Amrica Latina. Tudo isso , apenas, outra forma de dizer que o jogo se ganha em casa e que esses pases tm de construir seus prprios projetos nacionais. O esforo para tanto ser grande, porque eles ainda parecem muito presos a agendas de curto prazo, que envolvem o desenho de estratgias de reduo de vulnerabilidades, mas no ataques diretos s fragilidades econmicas e sociais que os assolam. BIBLIOGRAFIA SELECIONADA
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